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Resumo

Vinculada prtica profissional da autora como Assistente Social, na Comisso de

Direitos Humanos da Universidade Federal da Paraba, a presente tese situa-se na rea
temtica de Segurana Pblica e Direitos Humanos, tendo como pano de fundo o Estado
Democrtico de Direito. O objeto de estudo focaliza-se no processo de mudana da
Segurana Pblica, de acordo com a nova poltica nacional recomendada aos Estados
brasileiros, pelo Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP, a partir de 2003. O objetivo
principal privilegiou a anlise dos entraves incorporao dessa nova poltica, tomando
como referncia a prtica preventiva, compreendida como um novo modo de pensar e
fazer Segurana Pblica, cuja interdependncia para com os Direitos Humanos e os
princpios democrticos a coloca em contraposio ao velho modelo de segurana
inspirado no autoritarismo poltico e social. Ao privilegiar a pesquisa qualitativa, recorreu-
se a entrevistas e levantamentos documentais e bibliogrficos. Desse modo, os dados
empricos levantados junto a policiais militares da Paraba visavam principalmente a
identificar a compreenso desses profissionais sobre a nova poltica e sobre os entraves
sua implementao. A construo terica da tese, em convergncia com o objeto de
estudo, norteou-se pela anlise de um processo histrico-conceitual, tendo como
referncia as mudanas de configurao do Estado moderno, vislumbrando a viso
ampliada de democracia e Direitos Humanos, considerados como temas fundamentais ao
Estado Democrtico de Direito, assim como as polticas pblicas a este vinculado, a
exemplo da Segurana Pblica. A anlise indicou a limitao da teoria liberal tradicional
sobre Direitos Humanos e democracia e demonstrou limites da leitura de monoplio
estatal da violncia como suporte terico exclusivo para a poltica de Segurana Pblica,
cuja pretenso seja responder complexidade e s mltiplas dimenses do fenmeno da
violncia e da criminalidade, apontando para a necessidade de vinculao da Segurana
Pblica ao campo terico das demais polticas pblicas (sociais). Os dados apontaram
tambm para a necessidade de mudana cultural dos governos, gestores e de todos os
que pensam e fazem a Segurana Pblica, tendo em vista a necessidade de superao
do velho modelo de Segurana Pblica no seu modo de sentir, pensar e agir, que nutre a
supremacia do poder e da fora, associada Doutrina de Segurana Nacional,
preservando a estratgia militar de combate ao inimigo interno na prtica social de
segurana, consoante ao modelo de Estado autoritrio.
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Introduo

O presente trabalho foi motivado, essencialmente, por inquietaes decorrentes do

exerccio da prtica profissional da pesquisadora como Assistente Social, na condio de
extensionista universitria, desde 1992, da Comisso de Direitos Humanos da
Universidade Federal da Paraba. Tal prtica, inicialmente voltada para aes polticas (1)
de cunho denunciatrio das violaes de Direitos Humanos praticadas por agentes
pblicos estatais, ampliou-se, posteriormente, para a interveno social de carter
poltico-pedaggico, convergindo para debates tericos e discusses polticas acerca da
temtica Segurana Pblica, sob a tica do respeito, da defesa e da promoo dos
Direitos Humanos e numa perspectiva interdisciplinar.

Trazer a Segurana Pblica ao debate sob a tica do respeito aos Direitos Humanos
significa que a execuo dessa poltica deve pautar-se na observncia dos preceitos
legais, no se concebendo, portanto, que se apresente acima da lei, como violadora de
direitos. Com a interdependncia dos objetivos de defesa e de promoo desses direitos,
a Segurana Pblica passa a ser vista como instrumento de garantia da defesa dos
direitos do cidado, seja frente ao abuso praticado pelos agentes do Estado, seja na
salvaguarda da liberdade de um cidado em relao a outro, convergindo para a garantia
das liberdades civis. Simultaneamente, devem ser pautadas de forma sistemtica, na
poltica de segurana pblica, outras demandas de segurana dos cidados decorrentes
da complexidade dos problemas de violncia e de criminalidade, cabendo, por
conseguinte, a interveno estatal na rea de Segurana Pblica muito alm do mbito
dos direitos civis, conforme orientao do Sistema nico de Segurana Pblica.

A possibilidade de participar de debates e reflexes tericas sobre Segurana Pblica

associada temtica Direitos Humanos, com policiais e membros da sociedade civil,
fomentou questionamentos relacionados configurao da poltica de Segurana Pblica,
principalmente no que diz respeito ao seu papel como instrumento poltico de efetivao
de direitos. A partir da, pressupe-se a necessidade de vincular a questo da Segurana
Pblica ao campo terico das demais polticas pblicas, como tambm s discusses
tericas relativas ao Estado Democrtico de Direito, alm de situ-la na relao a ser
estabelecida entre Estado e Sociedade num contexto democrtico.

Tomando-se por referncia a Constituio brasileira em vigor a partir de 1988, constata-se

um grande paradoxo existente entre a formalizao dos Direitos Humanos e a sua
efetivao, sobretudo em razo da tenso existente entre o Estado enquanto instrumento
de poder e fora e seu papel constitucional de defensor e promotor de direitos
primordialmente atribudos a esse mesmo Estado, inspirado em princpios democrticos
consoantes s caractersticas do Estado Democrtico de Direito.

A prtica da pesquisadora em Direitos Humanos possibilitou a constatao de que este

paradoxo encontra-se, nitidamente, refletido na poltica de Segurana Pblica levada a
efeito e que se mantm orientada, predominantemente, por uma linha antidemocrtica,
favorecendo a conservao da situao vigente. Esta sustentada por uma cultura
autoritria, fortalecida pela ltima ditadura estabelecida no Brasil, voltada essencialmente
ao repressiva, muitas vezes, configurada como prtica social de violncia.

A poltica pblica, nesta rea, tem-se revelado ineficiente e ineficaz para responder s
demandas sociais relacionadas segurana e o Estado brasileiro, atravs de seus
agentes, tem-se caracterizado, contraditoriamente, como violador dos direitos do cidado,
em virtude de sua prtica social pautada no exerccio abusivo do monoplio estatal da
violncia. Por conseguinte, o quadro de crise apresentado pela Segurana Pblica no
pas extremamente preocupante, havendo concordncia entre vrios autores (2) quanto
ameaa que esta representa ao Estado Democrtico de Direito.

Diante desse quadro paradoxal, constatam-se crescentes dvidas quanto possibilidade

de efetivao de uma poltica pblica em segurana congruente com o Estado
Democrtico de Direito. Ou seja, h profundas interrogaes quanto viabilidade de uma
poltica estatal de Segurana Pblica que se inspire em princpios democrticos e se
configure como garantia de direitos de todos, sobretudo quando o Governo Federal
adotou, formalmente, uma poltica com essas caractersticas, cujo alcance ainda no
perceptvel na sociedade.

A presente pesquisa foi implementada na tenso demarcada pela incongruncia das

prticas de Segurana Pblica com o Estado Democrtico de Direito e com os objetivos
propostos pela nova poltica, que lhe atribuem um carter democrtico e redirecionam-na
para a garantia dos Direitos Humanos, sobretudo tendo em vista as novas demandas
sociais emergentes em virtude da complexidade do problema da violncia e da
criminalidade na sociedade brasileira. Sinteticamente, possvel dizer que o recorte do
objeto de estudo teve como ncleo condutor a poltica pblica de segurana e o Estado
Democrtico de Direito, focalizando-se entre o velho e o novo modelo.

O objetivo principal deste trabalho tem como fulcro a anlise do processo de transio do
velho modelo de segurana para a nova poltica de Segurana Pblica, na Paraba, a
partir do conhecimento das prticas dos policiais militares e de seu prprio ponto de vista,
visando deteco dos fatores que estariam bloqueando a passagem das concepes e
prticas autoritrias tradicionais democratizao dessa poltica. Em outras palavras,
esta tese considerou como questo relevante identificar possveis fatores que estariam
bloqueando a implantao da nova poltica de Segurana Pblica, proposta pelo Plano
Nacional de Segurana Pblica fundamentado em princpios democrticos e na garantia
de Direitos Humanos, considerando-se que, desde 2003, o Estado da Paraba incorporou-
se ao referido Plano.

Partiu-se, portanto, da hiptese de que a mudana com vistas democratizao da

poltica de Segurana Pblica, - historicamente consolidada sob a tica do autoritarismo e
apoiada pelo monoplio estatal da violncia - dependeria, fundamentalmente, do processo
de construo de uma nova cultura poltica, principalmente por parte dos gestores e
implementadores da poltica de Segurana Pblica.

A compreenso de cultura que orientou esta anlise envolve aspectos objetivos e

subjetivos de forma ampla, consoante ao entendimento de Ely Chinoy (2006), apreendida
e partilhada como modo de vida, perpassando o modo de sentir, pensar e agir do
indivduo, ou do sujeito de direito e de deveres, quando se tem por referncia a relao
Estado e sociedade.

A construo terica pautou-se em levantamento bibliogrfico sobre a temtica segurana

pblica e direitos humanos, percorrendo a leitura dos autores clssicos e
contemporneos. Os autores clssicos focados foram Hobbes (2000) e Locke (1999), por
constiturem-se nos principais fundadores da teoria contratualista, que apresentam duas
explicaes bastante diferentes para a garantia de direitos: um autor d nfase
segurana do Estado, o outro segurana de cidados. A seguir, destaca-se a discusso
terica de segurana pblica apoiada na fora, com base em Marx Weber (2003 e 2004),
ao reconhecer o Estado como monoplio da violncia estatal legtima.

A fundamentao terica marxista promove a crtica concepo burguesa de segurana

pblica, assim como as demais polticas pblicas, a partir da crtica ao Estado.

Como mostra Maria Helena de Almeida Lima (1984, p. 33) o Estado passa a ser "visto
apenas numa relao de domnio enquanto violncia de classe, colocando-se como poder
organizado de uma classe sobre a outra", ou, ainda, como instrumento de poder a servio
exclusivo da classe dominante. Por isso, o monoplio legtimo da violncia pelo Estado
tambm um monoplio exercitado pela burguesia contra a maioria da populao para
manter os seus interesses. O liberalismo prega a defesa dos direitos de todos os
cidados, mas na prtica o projeto liberal pauta-se pela defesa dos direitos de uma classe
social contra a outra. Nesta perspectiva, segundo a abordagem estruturalista defendida
por Althusser (2003), a estrutura de segurana caracterizada apenas como aparelho
repressivo do Estado ou brao armado do Estado, em ltima anlise, contra seus prprios
cidados. Esta leitura crtica de segurana pblica est sinalizada na obra de Heloisa
Helena Fernandes, intitulada Poltica e Segurana, produzida em 1973.
Apesar de significativas contribuies, o marxismo elaborou mais uma crtica doutrina
liberal de segurana pblica do que propriamente uma nova concepo de segurana
pblica. Percebe-se, portanto, que o debate terico sobre o tema Segurana Pblica,
entre os pensadores marxistas no tem acompanhado as discusses que fundamentam
as demais polticas pblicas, sobretudo quando se trata de uma concepo ampliada de
Estado, de acordo com a viso gramsciana.

No desenvolvimento da tese, os modelos acima sinalizados esto presentes de forma

implcita ou explcita nos debates atuais sobre a segurana pblica no Brasil. A tese
central que guia o trabalho que a herana do modelo de segurana pblica como defesa
do Estado, e/ou do patrimnio de grupos privilegiados, fundamentado no uso da fora,
ainda muito forte e presente na teoria e na prtica dos aparelhos de segurana pblica
no Brasil, apesar de mais de 20 anos de democratizao. Por isso, o novo modelo de
segurana pblica, proposto pelo Governo Federal e por setores da sociedade civil
organizada, encontra dificuldades para se impor como modelo hegemnico. No decorrer
da construo da tese procurou-se identificar os fatores que impedem ou tornam muito
difcil a implantao deste modelo de forma generalizada e fatores que apontam para a
possibilidade de democratizao da segurana pblica.

Atualmente, encontra-se em cena um debate poltico na sociedade e no Estado sobre o

modelo de segurana pblica plausvel e coerente para que o Brasil avance, tambm,
neste mbito, em direo a um verdadeiro Estado Democrtico de Direito. Reconhecer
quais so as concepes em jogo e os obstculos a serem superados pode ser uma
contribuio valiosa para a implementao de uma nova poltica segurana pblica que
tanto precisamos diante do crescimento assustador da violncia em nosso pas.

Por conseguinte, fez-se a opo por uma construo terica congruente com a nova
proposta poltica de Segurana Pblica, tendo como eixo estruturante o Estado
Democrtico de Direito, que remete a uma viso de Segurana Pblica essencialmente
ligada a uma concepo ampliada dos Direitos Humanos, que vai alm dos direitos civis e
no restringe a segurana pblica noo de monoplio legtimo da fora. Entende-se
que o direito segurana insere-se, tambm, no conjunto dos direitos coletivos.

Por tais razes, optou-se por uma aproximao que permitisse a reflexo sobre a
Segurana Pblica na perspectiva das polticas pblicas, com foco principalmente social,
mesmo considerando-se a falta de sistematizao devida dessa poltica, sob a tica da
cultura dos Direitos Humanos, construda a partir do processo de lutas sociais.

Em termos objetivos, a construo terica da presente pesquisa vincula-se ao movimento

deflagrado pela sociedade, na atualidade, diante dos problemas enfrentados em
decorrncia do clima de (in)Segurana Pblica difundido, principalmente, nos centros
urbanos, impulsionando a preocupao de estudiosos, sobretudo da rea de Cincias
Humanas. Neste bojo, que se coloca a emergncia de novos modelos tericos que
dem suporte ao debate poltico difundido sobre a Segurana Pblica.

O percurso terico-metodolgico seguido neste estudo, portanto, tomou por base Eduardo
Mouro Vasconcelos (2004) no que diz respeito sua defesa da no-homogeneizao do
conhecimento e da no-fundamentao no imperialismo epistemolgico e paradigmtico
das cincias, ao mesmo tempo em que defende a no-fragmentao dos saberes.

Para o autor, o imperialismo epistemolgico e paradigmtico no campo das cincias

sociais converge para a "onipotncia" de uma determinada teoria, quando defendida
como nico caminho para "capturar a essncia e todos os sentidos implcitos" contidos na
dinmica, "dos fenmenos culturais e subjetivos", ou de modo que a "complexidade da
vida social" pode no ser acompanhada (VASCONCELOS, 2004, p. 43).

Sob esta tica foi construda a fundamentao terica desta tese, que adotou a
democracia e os Direitos Humanos como categorias analticas, as quais merecem
destaque por serem balizadoras no processo de reviso dos paradigmas tradicionais de
Segurana Pblica, ao mesmo tempo em que se apresentam como suporte poltico do
processo de luta pela mudana da Segurana Pblica. Embora, em geral, discutidas
isoladamente, estas duas temticas no so apenas complementares, mas apresentam
uma forte reciprocidade. A sociloga Maria Vitria Benevides (2007, p. 333) chega mesmo
a afirmar que as duas deveriam ser tomadas como sinnimos.

Segundo este entendimento, adotou-se uma viso de Segurana Pblica que assume
diversas dimenses: civil, poltica, econmica, cultural e social, dos Direitos Humanos,
considerada como viso ampliada na medida em que visa garantia do direito
segurana de todos indistintamente, no protegendo apenas direitos de carter individual,
mas tambm coletivos. Entendido, aqui, como um novo modelo terico, condizente com o
Estado Democrtico de Direito e as demandas sociais emergentes relacionadas
segurana pblica. O postulado modelo encontra-se pontuado em Giuseppe Tosi (2002),
Paulo Sergio Pinheiro (1997), Alba Zaluar (1999), Angelina Peralva (2000), Sergio Adorno
(2002), Ana Lcia Sabadell (2003), Paulo Mesquita Neto e Eduardo Capobiano (2004),
Luiz Eduardo Soares (2006 e 2007), dentre outros. Este modelo encontra-se melhor
explicitado a partir de uma abordagem histrico-conceitual sobre a segurana pblica feita
pelo autor portugus Jos Ferreira de Oliveira (2006), conforme poder ser visto no
captulo I.

A leitura destes autores permite a crtica ao monoplio da fora legtima pelo Estado, no
por consider-lo desnecessrio ao Estado Democrtico de Direito, mas em razo do uso
indevido dessa prerrogativa atribuda ao Estado, ao ser constatada a explorao do uso
da fora de forma abusiva ou distorcida, caracterizando o que seria a segurana pblica
acima dos parmetros legais. E, tambm, em razo da persistncia do uso da noo de
monoplio estatal da violncia, ou poder de polcia, como sada exclusiva para o
complexo problema da violncia e da criminalidade.

Apesar do foco da pesquisa emprica convergir para a poltica de Segurana Pblica da

Paraba, na medida em que esta se apresenta articulada ao programa Sistema nico de
Segurana Pblica - SUSP, este tambm abordado como referncia no campo emprico.
O referido programa orienta-se para a configurao de um instrumento de inovao na
poltica estatal de segurana, em nvel nacional, ao apresentar propostas de mudanas
congruentes com a ordem democrtica.

Vale salientar, que a Segurana Pblica no Brasil foi, historicamente, apresentada como
uma poltica autoritria, discriminatria, tendo como trao fundamental muito mais a
negao do que a garantia de direitos, inspirando-se essencialmente na legitimidade do
uso da fora/violncia pelo Estado. A Segurana Pblica brasileira sempre foi empregada,
preferencialmente, como instrumento poltico de represso, direcionada aos que no se
integraram ordem social, classificados como "no cidados" (3) No perodo da ditadura
militar, instaurada em 1964, reconfigurou-se e fortaleceu-se essa poltica luz da Doutrina
de Segurana Nacional, potencializando-se o uso da fora, segundo uma concepo de
Segurana Pblica fundamentada essencialmente no combate ao "inimigo interno",
consoante ideologia militar, verificando-se ento um distanciamento ainda maior entre a
Segurana Pblica e a sua possvel democratizao.

Diante de diversos aspectos negativos, de diferentes naturezas, desvelados pelo velho

modelo de Segurana Pblica, considera-se que a nova poltica de segurana, que
aparece imbricada no SUSP, mesmo no estando isenta de traos criticveis, tem o seu
mrito, sobretudo por pautar-se no respeito e na promoo dos Direitos Humanos,
inspirando-se em princpios democrticos. Alm de enfatizar a preveno, a concepo de
segurana que embasa o SUSP d prioridades aos grupos sociais que, enquanto sujeitos
de direito, sempre estiveram fora desta poltica pblica. Por outro lado, deve-se
considerar, tambm, que o crescimento vertiginoso da violncia e da criminalidade suscita
novas demandas para a poltica de Segurana Pblica, que no se restringem prtica
repressiva.

Concorda-se, portanto, com Luiz Eduardo Soares e Miriam Guindani (2007, p. 143,145),
ao defenderem que as polticas de preveno da violncia criminal devem ir represso
qualificada. Neste sentido, h que destacar a falta de registros e de sistematizao de
dados relacionados ao uso, legtimo ou abusivo, da fora por parte dos profissionais da
Segurana Pblica. Assim sendo, o recorte emprico deste estudo centralizou-se na
anlise do processo de mudana da Segurana Pblica na Paraba, prioritariamente em
torno da preveno em segurana, tomando, mais precisamente, como referncia as
tentativas de implementao do Policiamento Comunitrio.

Embora a pretenso inicial da pesquisadora fosse a realizao de uma investigao em

dois mbitos, mirando tanto o campo social dos profissionais da rea de segurana
pblica quanto a Sociedade Civil, a proposta foi revista no decorrer dos trabalhos, em
virtude do exguo tempo imposto sua concluso. Diante da necessidade de escolher
entre esses dois campos sociais, optou-se pelo estatal priorizando-se os policiais, por
considerar-se que estes relevantes atores institucionais da poltica de Segurana Pblica
so raramente tomados como sujeito de estudos cientficos e que ouvi-los sobre o modo
de pensar e fazer Segurana Pblica contribuiria para preencher uma importante lacuna.
Considerada a experincia acumulada na rea de segurana pblica e direitos humanos,
possibilitando a aproximao com os profissionais da poltica de segurana pblica e a
superao de preconceitos, em relao aos policiais, os quais para a maioria da
populao se apresentam socialmente como o diferente ou "outro" (MARTINS, 2004, p.
289), optou-se pela realizao de entrevistas.

Partiu-se do entendimento que o uso da tcnica de entrevista "permite tratar de temas

complexo" como afirmam Alda Judith Alves-Mazzotti e Fernando Gewandsznajder,
principalmente quando utilizada "sem um fraseamento e uma ordem rigidamente
estabelecidos para as perguntas, assemelhando-se muito a uma conversa", de modo que
possibilite a compreenso do "significado atribudo pelos sujeitos" (ALVES-MAZZOTI;
GEWANDSZNAJDER, 2004, p. 168) em relao ao modo de sentir, pensar e fazer
segurana pblica.

Por conseguinte, utilizou-se a entrevista qualitativa, aproximando-se da entrevista semi-

estruturada (4), considerada instrumento de pesquisa primordial, principalmente quando
se objetiva uma compreenso das crenas, atitudes, valores e motivaes de atores em
relao a determinado assunto em contexto social especfico (GASKELL, 2002, p.65)

Considerando-se que a Polcia Militar, constitucionalmente definida como polcia

ostensiva, tem a incumbncia de efetivar prticas preventivas - diferentemente da Polcia
Civil, que tem o papel investigativo - elegeram-se como sujeitos deste estudo os policiais
militares da Paraba que estiveram mais prximos da temtica dos Direitos Humanos, seja
como membros do Conselho Estadual de Defesa de Direitos do Homem e do Cidado -
CEDDHC, seja por terem vinculao com prticas policiais de cunho preventivo ou, ainda,
por integrarem o Movimento Cidadania e Segurana que vislumbra a ao coletiva como
sada para os problemas enfrentados por eles prprios frente Instituio Policial que
integram.

Com a escolha destes policiais que, de certo modo, j tiveram aproximao com
experincias democrticas, esperava-se que no fossem reproduzidos discursos
fechados contra a cultura dos Direitos Humanos, j to conhecidos, a exemplo, da famosa
frase: "Direitos Humanos como defensores de bandidos". A preocupao principal era
estabelecer o dilogo com esses policiais de modo que pudessem apontar possibilidades
e limites para o processo de mudana da poltica de segurana.

Mesmo assim, os entrevistados no deixaram de expressar ambigidades entre o novo e

o velho modelo de segurana pblica, seja quando manifestaram suas opinies sobre
estes modelos, seja quando se referiram aos demais policiais, totalmente avessos aos
Direitos Humanos.

Dos grupos acima explicitados, foram convidados a participar da pesquisa 15 policiais de

posio hierrquica distinta, sendo 8 oficiais e 7 praas. Do total, 3 eram do sexo
feminino, sendo uma praa e duas oficialas, mas apenas uma se disps a conversar.
Mesmo assim, no momento da entrevista, ela explicitou falta de crena em qualquer
possibilidade de mudana da segurana pblica e no permitiu avanar o dilogo. A outra
oficiala, ao ver o roteiro de questes, afirmou que no poderia falar sobre poltica, no
entanto, fora do campo da pesquisa, estabeleceu o dilogo fazendo comentrios sobre
sua atuao em experincia preventiva, no includos na anlise. A terceira policial
feminina (praa) declarou indisponibilidade de agenda. No total, participaram da pesquisa
12 policiais, sendo 6 praas e 6 oficiais.

A maioria das entrevistas foi realizada nos meses de janeiro e maro/2009, com policiais
que trabalham, em Joo Pessoa. Diante da necessidade de complementar dados foram
realizadas, posteriormente, duas entrevistas com policiais do Batalho da Polcia Militar,
com sede na cidade de Campina Grande, no ms de maio do presente ano.

Cabe ainda informar que no momento de realizao das entrevistas, no incio do ano
passado, havia um cenrio excepcional na histria poltica do Estado da Paraba. Naquela
ocasio, transcorreu a posse de Jos Targino Maranho ao Cargo de Governador do
Estado, em substituio a Cssio Cunha Lima, que teve seu mandato cassado (5).

Registra-se, ainda, a rica experincia vivida pela pesquisadora ao ouvir esses

profissionais, que trazem consigo uma carga de emoo acumulada diante da forte
vinculao orgnica com a instituio e do envolvimento com uma prtica profissional, por
demais estressante. As entrevistas expressaram sentimentos de alegrias, tristezas, dor,
satisfaes, insatisfaes, esperanas e desesperanas, que atravessam limites e
possibilidades da garantia do direito segurana do cidado pelo Estado Democrtico de
Direito. As sesses de entrevistas demonstraram que os profissionais da segurana
pblica necessitam sistematicamente de apoio psico-social, que deve ser urgentemente
garantido por parte do Estado.
O presente trabalho foi construdo principalmente a partir da pesquisa qualitativa - sem
dispensar, porm, dados quantitativos secundrios - portanto, alm das entrevistas
baseou-se tambm em pesquisa bibliogrfica e anlise de documentos oficiais. Neste
aspecto, cabe ainda dizer que a escolha epistemolgica, alm de ter a preocupao de
superar a dicotomia entre o mtodo quantitativo e o qualitativo, apoiou-se na idia da no
separao entre sujeito e objeto da pesquisa, pois "Tudo que observado na realidade
social observado por algum que se encontra, por sua vez, inserido em relaes sociais
e em relao ao campo que observa" (MELUCCI, 2005, p.33).

Foi dada prioridade centralidade da linguagem, por reconhecer-se seu papel relevante
na construo do sentido e "que no existe conhecimento sociolgico que no passe
atravs da linguagem e atravs de uma linguagem situada. Uma linguagem que sempre
culturalizada, de gnero, tnica, sempre ligada a tempos e lugares especficos"
(MELUCCI, 2005, p.33), ao mesmo tempo em que no se vislumbrou a produo de um
conhecimento absoluto, mas sim a obteno de resultados plausveis com vistas aos
objetivos traados.

Ademais, privilegiou-se a pesquisa de documentos oficiais relativos temtica,

constitudos como produtos sociais que representam responsabilidade pblica,
disponveis para anlise, ao mesmo tempo em que refletem o processo de mudana que
vem sendo incorporado oficialmente (SPINK, 2004, p.136). Utilizou-se, dentre outros, os
documentos oficiais:

Constituies brasileiras,
Constituio Estadual da Paraba,
Documentos Internacionais relacionados aos Direitos Humanos - como a Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado, a Declarao Universal dos Direitos Humanos,
Pactos e Tratados.
Atos Institucionais da ditadura militar,
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 1, 2 e 3),
Documentos de Mudanas Mnimas para a Segurana Pblica,
Relatrios de Audincias Pblicas promovidas pela Comisso Especial de Segurana
Pblica da Cmara Federal,
Planos Nacionais de Segurana Pblica (2000 - 2002 e 2003 - 2006)
Plano Estadual de Segurana Pblica do Estado da Paraba (2003 - 2007)
Relatrio de Avaliao do Sistema nico de Segurana Pblica do Tribunal de Contas
da Unio,
Relatrio de Avaliao do Sistema nico de Segurana Pblica da Secretria Nacional
de Segurana Pblica/Ministrio da Justia,
O site da Secretria Nacional de Segurana Pblica/Ministrio da Justia,
O site da Secretaria de Segurana e Defesa Social do Estado a Paraba.

Ainda com relao ao aspecto metodolgico, cabe observar que a delimitao temporal
do presente estudo compreendeu os anos de 2003 a 2007, perodo em que foi adotado na
Paraba, em consonncia com a nova poltica do Governo Federal, um Plano Estadual de
Segurana Pblica. Esse perodo, porm, deve ser visto como sinalizao de um ponto de
partida e de chegada, no sendo, portanto, ignorado o "momento ex-ante", em face de
sua relevncia, porque em relao a ele que se vislumbram as continuidades e as
mudanas, conforme alerta Sonia Draibe (2003, p.66).

Segundo esta preocupao, considerou-se o velho modelo de Segurana Pblica, o seu

contexto temporal e espacial, que tem como referncia, sobretudo, a instaurao da
ditadura militar resultante do golpe de 1964, que o cristaliza e explicita; da a necessidade
de evidenciar-se o perodo de transio para o regime democrtico, assim como o
percurso seguido pela Segurana Pblica, a partir de 1988, com a proclamao do Estado
Democrtico de Direito, tomado como pano de fundo da instaurao do processo de
mudana da Segurana Pblica no Brasil.

Nesta perspectiva, a presente tese orientou-se pelo modelo de anlise de poltica pblica
defendido pelo Professor da Universidade Catlica do Paran, Klaus Frey (2000), Doutor
em Cincias Sociais, pela Universidade alem de Konstanz, ao discorrer sobre conceitos
bsicos de anlise de Polticas Pblicas. Para o autor, o mtodo de anlise de quaisquer
campos especficos das polticas pblicas no deve se restringir "meramente a aumentar
conhecimento sobre planos, programas e projetos desenvolvidos e implementados pelas
polticas setoriais" (FREY, 2000, p. 214). Recorrendo a Windholff-Hritier (1987, p. 71), ele
defende que, "visando explanao das 'leis e princpios prprios das polticas
especficas', a abordagem da 'policy analysis' pretende analisar 'a inter-relao entre as
instituies polticas, o processo poltico e os contedos da poltica'" (FREY, 2000, p. 214).

Norteando-se por esse pensamento, pode-se afirmar que o presente estudo priorizou a
anlise da poltica de Segurana Pblica, perpassando, porm, os processos polticos e
sociais que se entrecruzam na dinmica da proposta de mudana dessa poltica.
Ademais, levou-se em considerao a relevncia da instituio policial, assim como de
seus profissionais, devido ao seu relevante papel no processo de mudana da Segurana
Pblica, tomando ainda por referncia o desenho poltico-jurdico e o papel do Estado
como garantidor do direito segurana. Alm disso, priorizou-se a discusso relativa aos
contedos que perpassam a velha e a nova poltica de Segurana Pblica, por
compreender-se que a essncia do desenho e da prtica de uma poltica pblica
encontra-se balizada por seu contedo, seja ele explcito e formalizado em documentos,
seja ele oculto nas intenes e na cultura dos sujeitos concretos implicados em sua
realizao.

Cabe, ainda, pontuar que, sobretudo em virtude do objetivo principal deste estudo ter sido
associado a uma prtica social, configurada como poltica pblica, permeada pelas
contradies e antagonismos sociais tpicos de uma sociedade capitalista, no deve
causar estranhamento o carter ambguo e contraditrio de certos dados e suposies
aqui apresentados. Na medida em que o tema da Segurana Pblica tornou-se uma das
principais reivindicaes sociais da sociedade brasileira, crescem sua complexidade e as
polmicas que suscita. Em outros termos, a leitura da realidade exposta nesta tese no se
pretende absolutamente objetiva e no est isenta do reflexo das controvrsias que se
desenrolam em torno da sua temtica que ganhou centralidade na ordem do dia, em face
do grande desafio que tem representado para o Estado Democrtico de Direito.

Justifica-se, portanto, a relevncia social deste trabalho, diante da importncia atribuda

pela sociedade brasileira s questes e aos desafios que envolvem a complexa poltica
de Segurana Pblica que, evidentemente, no se pode pretender esgotar nos limites
deste estudo. Pelo contrrio, esta tese representa muito mais um ponto de partida do que
de chegada. Isto , ela deve ser vista como um indicativo da necessidade de
aprofundamento das discusses tericas e polticas da segurana pblica, sem perder de
vista a importncia de articulao dos vrios saberes, numa perspectiva terico-prtica.
Por outro lado, ressalte-se a necessidade de parcerias dos distintos protagonistas, sejam
eles das instituies policiais, universitrias, das demais polticas pblicas em nvel
federal, estadual e municipal, sem esquecer a relevante participao dos mltiplos
sujeitos de direitos desta poltica.
Por fim, resta anunciar a organizao estrutural da tese, que consta de quatro captulos.

O primeiro captulo - Estado e Segurana Pblica: da leitura de poder e fora aos Direitos
Humanos - partiu de teorias liberais tradicionais relacionadas ao papel do Estado
moderno na garantia do direito segurana, dando-se continuidade mesma discusso
com Max Weber, ao analisar-se o uso exclusivo da fora pelo Estado para responder o
problema da violncia e da criminalidade, sob a justificativa da legitimidade do monoplio
estatal da violncia. A seguir, abordaram-se os limites destas teorias, sobretudo por se
apresentarem inadequadas realidade social e poltica brasileira. Como indicaes de
sada da questo, apresentam-se novos pressupostos para a construo de uma nova
teoria para a Segurana Pblica, fundamentados nos temas Democracia e Direitos
Humanos. Retoma-se a anlise da Segurana Pblica a partir de uma abordagem
histrico-conceitual e recupera-se o debate terico que a concebe como poltica pblica,
com objetivo social, vislumbrando-se a culminncia de uma nova viso de Segurana
Pblica, consoante s premissas do Estado Democrtico de Direito brasileiro.

O segundo captulo - Poltica de Segurana Pblica brasileira: desafio ao Estado

Democrtico de Direito - procura refletir sobre o velho modelo de Segurana Pblica que,
apesar de amplamente criticado, pouco tem sido analisado. Tomando por referncia as
mudanas operadas na Segurana Pblica brasileira, a partir de 1964, com o golpe
militar, enfatiza-se o recrudescimento do uso abusivo da fora, balizada pelo autoritarismo
poltico e social. Constata-se, portanto, cada vez mais a Segurana Pblica como um
mero instrumento de poder e fora e totalmente destoante de uma cultura democrtica,
alm de distanciar-se da necessidade de garantia do direito segurana para todos os
cidados brasileiros. Registra-se a tendncia, a partir de 1990, com a retomada do regime
democrtico no pas, da Segurana Pblica alcanar o cenrio social como objeto de
ao coletiva e de luta poltica, desafios apresentados ao Estado Democrtico de Direito.

O terceiro captulo - A nova poltica de Segurana Pblica -, construdo a partir da anlise

da formalizao constitucional do tema Segurana Pblica, na Carta Magna de 1988,
desenvolve uma reflexo sobre o debate poltico em torno da Segurana Pblica, travado
junto aos poderes institudos, esses poderes do sinais de pretender responder, atravs
de propostas de mudana da Segurana Pblica, s reivindicaes polticas e sociais
emergentes da sociedade. Discorre-se, ainda, sobre propostas efetivas de mudanas
apresentadas pelos governos brasileiros, dando destaque sua caracterizao, a partir
do contedo e da forma do Plano Nacional de Segurana Pblica do governo Lula. A
anlise focaliza-se, por fim, no programa Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP,
configurado como "pacto nacional pela democratizao da Segurana Pblica" (6).

O quarto captulo - A Segurana Pblica na Paraba e o "pacto nacional pela

democratizao" - inicia-se com a anlise das orientaes jurdicas relativas Segurana
Pblica do Estado Paraba, a partir de sua Constituio, em vigor desde 1989 e do
processo poltico deflagrado na sociedade paraibana, desvelando-se as caractersticas e
ambiguidades das tentativas de aproximao da Segurana Pblica aos temas
Democracia e Direitos Humanos. A partir da constatao da predominncia da cultura
antidemocrtica, que excede a poltica de Segurana Pblica, difundida em todos os
nveis de relaes sociais e polticas, procura-se identificar outros obstculos ao processo
de mudana dessa poltica no Estado. Reconhecendo-se o Policiamento Comunitrio
como uma proposta concreta de democratizao da Segurana Pblica, analisam-se as
possibilidades e limites para a efetivao dessa prtica social na Paraba. Finalmente,
apreciam-se os desafios enfrentados pela nova poltica, apontando a necessidade de re-
elaborao cultural que implique um novo modo de pensar e de fazer Segurana Pblica.

Sem querer exceder-se em suas pretenses, esta tese espera, de certo modo, fomentar
discusses de cunho poltico e terico sobre Segurana Pblica, com o escopo de que
passe a ser socialmente percebida como uma poltica pblica garantidora de direitos,
resultante da ao coletiva, tanto quanto as demais polticas pblicas. Do mesmo modo,
espera-se que o debate poltico e terico iniciado neste trabalho, relacionado aos temas
poltica de Segurana Pblica e Direitos Humanos, venha a ser aprofundado por alunos,
profissionais, professores e pesquisadores das diversas reas de saber atreladas s
Cincias Humanas e Sociais, principalmente pelo Servio Social, que muito tem
contribudo para a afirmao da importncia poltica e social de outras polticas pblicas e
o aprofundamento da reflexo terica sobre elas.

A no focalizao da poltica de segurana pblica como espao da prtica em Servio

Social pode ser creditada ao fato dessa poltica ter se pautado, historicamente, na viso
restrita de direitos humanos ou, mais precisamente, na garantia dos direitos civis,
priorizando a defesa do patrimnio, muitas vezes em detrimento do direito vida. Ou,
ainda, pelo fato do objetivo da poltica de segurana pblica, muitas vezes, ser confundido
com a garantia da segurana do Estado.

medida que este trabalho traz uma anlise sobre a segurana pblica imbricada aos
direitos humanos numa viso ampliada, levando-se em considerao as mltiplas
necessidades sociais e os mltiplos sujeitos de direito, sinalizando para a necessidade e
possibilidades de democratizao da poltica pblica de segurana, espera-se que sejam
apontadas novas formas de participao do Servio Social. Resta lembrar que a grande
maioria dos cidados que no tm acesso ao direito humano segurana, assim como as
vtimas preferenciais de violao de direitos decorrente da prtica de segurana pblica,
inspirada no uso abusivo da fora, coincide com o pblico que requer a ateno do
Servio Social atravs das demais polticas pblicas.
Notas

1. Essas aes convergem para prticas coletivas, decorrentes da articulao de foras

sociais, quando vrios rgos se unem, principalmente, da sociedade civil, a partir de
casos especficos de violao de direitos - praticada por representantes do poder pblico,
no exerccio profissional -, e protestam contra tal violao, via de regra, configurada como
abuso de poder, devido, sobretudo, a no observncia dos preceitos legais; casos de
tortura, maus tratos, uso abusivo da fora em geral, situaes caracterizadas por
injustias.

2. Os autores que comungam com esta assertiva so: Peralva (2000), Bicudo (2002),
Cerqueira (2001) Mariano (2002), Soares (2006 e 2007), Pinheiro (2000), Adorno (2002 e
2003), dentre tantos outros.

3. Sujeitos excludos de direitos que constituem os grupos vulnerveis social e

culturalmente (pobres, negros, ndios, desempregados taxados de vagabundos, alm dos
que se rebelam contra o poder poltico institudo, dentre outros).

4. Ver questes norteadoras das entrevistas no anexo 1.

5. "O governador teve o mandato cassado pelo Tribunal Regional Eleitoral da Paraba
(TRE-PB) sob a acusao de ter distribudo 35 mil cheques a cidados carentes durante a
campanha eleitoral de 2006, por meio de programa assistencial da Fundao Ao
Comunitria (FAC), vinculada ao governo estadual" (TSE cassa mandato do governador
da Paraba, Cssio Cunha Lima, 20/11/08).

6. Essa expresso assemelha-se ao que Luiz Eduardo Soares e Miriam Guindani

denominam de "um pacto republicano em defesa da vida" (2007, p.119).
http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/latina/lemos/cap1.htm
1. Estado e segurana pblica: entre o monoplio legtimo da fora e os direitos humanos
Introduo

Este captulo foca-se no desafio da construo de um caminho terico que possibilite

analisar a nova poltica de Segurana Pblica, considerando sua interface com o
processo de democratizao em curso no Brasil, como tambm sua interdependncia
para com os Direitos Humanos. Estes so apresentados como um instrumento poltico
que contraria as mltiplas facetas imbricadas no autoritarismo poltico e social difundido
em nossa sociedade, que se sustenta, dentre outras estratgias, pela naturalizao das
desigualdades ou, ainda, no desrespeito s diferenas sociais e culturais enquanto no
reconhece igualdade de direitos para todos, mas sim privilgios para alguns, sobretudo
tratando-se da rea de Segurana Pblica.

Assim, o percurso aqui seguido apresenta elementos que revelam a necessidade de

ressignificao terica e poltica da Segurana Pblica, tendo em vista a necessidade de
sua adequao realidade poltica e social brasileira, ao mesmo tempo em que inclui os
temas Democracia e Direitos Humanos como pressupostos indispensveis construo
de uma nova abordagem da Segurana Pblica.

Este percurso tornou-se necessrio pela suposta ausncia de uma teoria sistematizada
que analisasse a poltica de Segurana Pblica no Brasil, a partir da relao entre
sociedade e poder Estatal, que no se restringisse noo clssica (weberiana) de
monoplio do uso legtimo da fora. Aqui, ao contrrio, parte-se do pressuposto de que a
viso de um Estado forte nem sempre congruente com a garantia do direito
segurana, sobretudo quando essa fora confundida com a idia de um Estado cada
vez mais violento, ignorando-se, por vezes, a necessidade de um Estado forte no sentido
tambm de respeitar e garantir os direitos, conforme sinalizado por Boaventura de Souza
Santos (2002b).

Embora haja concordncia por parte de estudiosos, representantes da sociedade civil e

mesmo de alguns agentes pblicos da segurana de que o problema da Segurana
Pblica no ser resolvido unicamente atravs da fora e da violncia ou de prticas
meramente repressivas, tem se verificado em alguns estados da Federao, a exemplo
da Paraba, que os governos no se desvencilham da idia do monoplio estatal da
violncia. Muitas vezes esquecendo-se de que Segurana Pblica se constitui em um
direito humano, um bem coletivo pertencente a todos os cidados.

Haja vista essa preocupao, coloca-se como indispensvel construo de novas

abordagens tericas que possam dar substrato a uma poltica pblica de segurana que
tenha por finalidade a incluso do direito segurana de todos, preferencialmente, dando
prioridade ao direito vida. Lembre-se que, historicamente, a defesa do patrimnio e a
garantia do direito vida de grupos economicamente privilegiados sempre foram
priorizados pela poltica de segurana levada a efeito, no Brasil.
Deste modo, discorre-se aqui sobre os suportes tericos que contribuem para a
compreenso da Segurana Pblica apoiada ao monoplio da fora, como tambm
acerca de novos pressupostos considerados indispensveis para a compreenso da
Segurana Pblica imbricada ao Estado Democrtico de Direito.

Com este propsito, discute-se sobre os temas: monoplio da violncia estatal, Estado
Democrtico de Direito (1), democracia, Direitos Humanos e Segurana Pblica. Esta
ltima considerada o principal foco do estudo, foi tomada perpassando vrios outros
temas, alm de situar-se numa abordagem histrico conceitual, vinculada configurao
de cada tipologia de Estado, at chegar configurao da Segurana Pblica ampliada,
coerente ao Estado Democrtico de Direito brasileiro.
1.1. O Estado e o monoplio da violncia

Antes da constituio dos Estados nacionais centralizadores e monopolizadores dos

recursos de fora, a violncia era compreendida como uma forma indispensvel
garantia da vida dos homens, os quais tinham suas experincias cotidianas norteadas
pela expectativa de guerra, j que se fazia necessrio serem socializados mediante
valores que dessem sustentao ao estado permanente de guerra. Neste contexto, a
incivilidade, a violncia e a brutalidade dos homens eram reconhecidas socialmente como
atributos (SOARES, 2000, p. 326).

Com a criao do Estado moderno pactuou-se que o uso da violncia passaria a ser seu
domnio exclusivo que em troca garantiria a segurana do indivduo. Segundo esta
perspectiva, o filsofo ingls Thomas Hobbes, no Leviat (1651), preocupado em resolver
os conflitos emergentes no estado de natureza - concebido por ele como estado de guerra
de todos contra todos - alerta para o egosmo dos homens, alegando que pelo fato de no
serem apenas dotados de razo, mas tambm de paixo necessitam lutar entre si, em
defesa de suas vaidades ou em defesa dos seus direitos. Portanto, embora iguais
segundo a prpria natureza e nascidos em plena liberdade, os homens vivem em
permanente disputa pelo poder, estabelecendo um estado de guerra, onde recorrente o
uso da violncia para a sua defesa (HOBBES, 2000).

Porm, se os homens almejam a paz devem seguir a razo para estabelecer um pacto
social (2), aceitando abrir mo de parte de sua liberdade, entregando-a ao soberano
revestido de todo poder e fora, que ter a incumbncia de garantir a vida de todos os
homens. Emerge da o Estado civil, representado pela figura do soberano (monarca),
imbudo da responsabilidade de garantir a segurana de todos (HOBBES, 2000).

Mas, advoga Hobbes, o arcabouo jurdico no suficiente para que o Estado garanta tal
direito, conforme o famoso adgio por ele criado: "Sem a espada, os Pactos no passam
de palavras sem fora que no do a mnima segurana a ningum" (HOBBES, 2000,
p.123). Neste sentido, pode-se afirmar que a idia de monoplio estatal da violncia,
discutida por Weber tem origem na teoria hobbesiana. A ideia de monoplio no sentido
weberiano preconizada ainda em Hobbes quando defende que cabe ao soberano
acumular todos os poderes e a fora.

Hobbes coloca-se em contraposio diviso dos poderes que ser pregada por Locke.
Quanto soberania popular, Hobbes a concebe somente no momento do pacto social,
porm aps constitudo o poder soberano, "o povo" desaparece como tal diante do
soberano. O poder deve ser indivisvel, concentrado nas mos do governante que jamais
poder ser democrtico.
Fica assim justificada por Hobbes a necessidade da soberania do Rei, pois na sua viso,
o melhor governo aquele que detm o poder mximo, a exemplo do Leviat que
significa um poderoso "monstro marinho", ou ainda "Deus Mortal a quem devemos, abaixo
do Deus Imortal, nossa paz e defesa" (HOBBES, 2.000, p.126). da fora deste todo
poderoso, o soberano, que ficam a depender a segurana, a ordem e a paz entre os
homens. Deste modo, justifica-se a instaurao de um governo autoritrio que, mediante
o uso de seu poder e da violncia a qualquer custo, possa garantir a segurana dos
homens.

Adepto da tese do estabelecimento do contrato social como soluo para as ameaas

internas e externas enfrentadas pelos indivduos no estado natureza, em sua obra O
segundo tratado sobre o governo, um ensaio sobre a origem, extenso e objetivo do
governo civil, John Locke (1690) defende a instalao do governo/Estado civil, como
medida indispensvel ao alcance do direito vida, liberdade e propriedade (LOCKE,
1999).

Em oposio a Hobbes, argumenta Locke que o Estado deve ser regido

fundamentalmente pelas leis e no pelos homens, ao mesmo tempo em que o poder
soberano pertence ao povo que nunca poder renunciar completamente a ele. Por isso,
para Locke o poder est no Parlamento, onde tm assento os representantes do povo. O
poder estatal deve ficar sob a gide dos legisladores, mas cabendo ao povo o poder
supremo de afastar ou alterar o legislativo, quando ele no desempenhar suas funes
em consonncia com as atribuies que lhe competem. Locke, alm de advogar a
limitao do poder do governo, para que no haja risco do poder ficar concentrado na
mo de uma pessoa, tambm postula a necessidade da diviso dos poderes (LOCKE,
1999).

Considerado um dos fundadores da doutrina liberal, Locke apresenta-se como defensor

da preservao dos bens patrimoniais do indivduo: para ele, o direito de propriedade
um direito natural. Portanto, o papel primordial do governo civil deve ser salvaguardar o
direito propriedade, significando dizer que a noo de segurana culmina na proteo
dos bens materiais do indivduo. Consoante a esta leitura, pode ser dito que a poltica de
Segurana Pblica focada na defesa do patrimnio, inclusive, muitas vezes sobrepondo-o
ao direito vida, pode ser associada ao pensamento de Locke.

Destarte, cabe dizer que, segundo Hannah Arendt (2001), do sculo XVII ao sculo XIX, a
funo das leis no era primordialmente a garantia de liberdades, mas sim a proteo do
direito propriedade. Assevera que durante esse perodo quem garantia a liberdade dos
indivduos era a propriedade e no o direito. Portanto, a propriedade e a liberdade
coincidiam e a conexo entre ambas permitia a liberdade. Por conseguinte, "quem dizia
propriedade dizia liberdade, e recuperar ou defender os prprios direitos de propriedade
era o mesmo que lutar pela liberdade" (ARENDT, 2001, p. 222 -223).

Para a autora

(...) foi apenas quando o povo se tornou livre, sem possuir propriedades que lhe
protegessem as liberdades, que as leis foram necessrias, a fim de proteger diretamente
as pessoas e a liberdade pessoal, em lugar de protegerem apenas os seus direitos de
propriedade (2001, p. 202).

A separao formal entre propriedade e garantia de outras liberdades, a partir da

positivao dos direitos civis, tende a influenciar na mudana do significado da segurana
e, certamente, havendo tambm alterao dos meios para alcan-la. A positivao ou
historicizao do direito acontece no sculo XIX, com o ocaso do jusnaturalismo e o
aparecimento do historicismo e do positivismo jurdico.

Nesta perspectiva, o socilogo alemo, associado Escola de Frankfurt e Teoria Crtica,

Walter Benjamin (1995), alega que com a positivao do direito, ou mesmo com a
abordagem histrica do direito, a violncia passa a ter outra explicao. Ela deixa de ser
vista como produto da natureza, ou seja, o uso da violncia deixa de ser visto como
prtica social naturalizada, ou meio justificvel consoante os fins a serem alcanados.

Segundo Benjamin, tomando por base o direito positivo, o uso da violncia passa a ser
justificado no mais pelos fins a serem alcanados, mas pela legitimidade dos meios
empregados. A diferena do direito natural para o direito positivo, com relao ao
tratamento dispensado violncia, que o direito natural tende a explicar a legitimidade
do uso da violncia a partir da noo de fins justos, e o direito positivo procura justificar se
os fins so justos ou no, a partir da legitimidade dos meios violentos (BENJAMIN, 1995,
p. 15).

Hobbes, ao defender o poder absoluto do monarca e o uso por esse de todos os meios,
com vistas garantia da segurana dos indivduos, afirma um conceito de poder em que o
soberano est acima das leis. Esta viso de poder e, conseqentemente, tambm de
garantia da segurana, diferencia-se da leitura de Locke que, mesmo considerando a
propriedade como direito fundamental, postula a diviso de poderes e a observncia aos
limites legais, at chegar a defender o direito de resistncia quando o soberano se torna
tirano.

A explicao de poder baseada no direito natural, que se vincula viso hobbesiana, vai
de certo modo se fazer presente na abordagem compreensiva de monoplio estatal da
fora/violncia, apresentada pelo autor alemo Max Weber. O termo legitimidade
explicitamente empregado por ele ao referir-se ao monoplio estatal da violncia, embora
o direito (positivado), segundo a compreenso do autor, se apresente como um elemento
primordial para legitimao do poder estatal (WEBER, 2004).

Tomando como referncia o sculo XX, Max Weber destacou-se em seus vrios estudos
tendo com eixo fundamental o racionalismo ocidental. Ele procura explicar o processo de
organizao social e o poder alcanado pelo Estado moderno sobre os indivduos,
chegando a defender a mxima de que o monoplio do uso da fora, tambm concebido
como monoplio legtimo da violncia, constitui-se o fulcro central da existncia desse
Estado (WEBER, 2004).

Para Weber "um Estado uma comunidade humana que se atribui (com xito) o
monoplio legtimo da violncia fsica, nos limites de um territrio definido". Todavia, na
contemporaneidade, "o direito ao emprego da coao fsica pode ser assumido por outras
instituies medida que o Estado permita", embora, o Estado seja a "fonte nica do
direto de recorrer fora" (WEBER, 2003, p.9).

Argumenta o autor que, embora a fora no se constitua nica do Estado, constitui-se em

elemento especfico deste. Para ele, o Estado moderno ou o Estado capitalista uma
instituio poltica caracterizada pela "relao de homens que dominam seus iguais",
atravs da "violncia legtima (isto , considerada legtima)". Todavia, para que essa
instituio dominadora exista, faz-se necessrio que haja concordncia por parte dos
dominados com "a suposta autoridade dos poderes (estatais) dominantes" (WEBER,
2003, p. 10).

A garantia da dominao, por parte do Estado moderno, d-se a partir de trs formas
distintas: a) dominao tradicional, que segundo ele se fundamenta na "autoridade do
passado eterno, ou seja, nos costumes consagrados por meio de validade imemorial e da
disposio de respeit-los; assim como a dominao tradicional exercida pelo patriarca ou
pelo prncipe patrimonial de outrora"; b) dominao carismtica, que tem como princpio
"a devoo e a confiana absolutamente pessoais na relao, no herosmo ou em outras
qualidades de carter eminentemente pessoal", a exemplo da dominao exercida pelo
profeta ou mesmo no campo poltico pelo guerreiro eleito, pelo governante empossado
por plebiscito, pelo grande demagogo e pelo chefe de um partido poltico; c) dominao
legal, balizada na "crena da validade do estatuto legal e da competncia funcional
baseada em normas racionalmente definidas. "Essa se constitui na dominao exercida
pelo moderno servidor do Estado e por todos os detentores do poder a ele assemelhados"
(WEBER, 2003, p. 12 -11).

Classificadas por Weber como tipos ideais, essas trs formas de dominao tendem a
aparecer na estrutura do Estado de forma interligada, todavia ele considere que uma das
caractersticas marcantes do Estado capitalista apoiar-se na dominao legal. Ou seja,
o domnio no Estado capitalista tem como substrato primordial o ordenamento jurdico,
apoiado na centralizao do poder nas mos dos administradores, cuja mediatizao vai
se dar atravs da burocracia estatal (WEBER, 2003, p. 19).

Assim, a dominao legal ou ordem legal tende a ser representada pelas instituies
consideradas instrumento poltico que, atravs dos agentes pblicos, mediatizam a
relao entre estado e sociedade, apoiadas na burocracia estatal.

Em sua obra A poltica como vocao, o autor chama a ateno para uma questo que
tem rebatimentos diretos para o Estado moderno contemporneo, configurado como
Estado Democrtico de Direito, ao assegurar que os meios no se justificam pelos fins.
Consoante este entendimento, assevera ele que "quem utilizar meios violentos para
qualquer fim - e todos os polticos utilizam-nos - est exposto a sofrer conseqncias"
(WEBER, 2003, p. 102).

Esta advertncia de Weber, com relao explorao de modo abusivo da violncia,

associa-se discusso apresentada por Walter Benjamin, conforme assinalado
anteriormente. Este autor, ao questionar as distintas premissas apresentadas como
explicao para o uso da violncia pelo direito natural e o direito positivo, alerta para a
necessidade de se estabelecer critrios recprocos para fins justos e legtimos, de modo
que meios e fins no entrem em contradio (BENJAMIN, 1995).

Como bem lembra esse autor, o direito positivo historicamente construdo, implicando
dizer que na sua construo faz-se necessrio considerar condicionantes histricos.
Certamente, o mesmo se aplica com relao definio dos critrios, assim como na
legitimidade dos meios a serem empregados, com vistas obteno do direito
segurana.

Por outro lado vale lembrar, como sugerem os Professores Pietro Costa (2006), do
Departamento de Teoria e Histria do Direito, da Universidade de Florena e Jos Murilo
Carvalho (2006), da Universidade Federal do Rio de Janeiro, que a passagem da
configurao do Estado forte, no sentido da concentrao do poder e fora ou o alcance
do Estado representado pelo equilbrio entre poder/fora e direito, significado pelo nexo
entre poder e direito, nos termos de Costa (2006), depende do exerccio de poder dos
sujeitos de direitos, expresso atravs do exerccio poltico "de baixo para cima",
consoante cidadania democrtica. Tem-se verificado que esse exerccio poltico no
teve a devida ressonncia contra o uso abusivo pelo Estado do monoplio da violncia,
atravs de seus aparatos policiais, sobretudo nos pases subdesenvolvidos.

Considerando que as sociedades ocidentais contemporneas, mesmo em alguns pases

subdesenvolvidos, a exemplo do Brasil, tm avanado no sentido da difuso da
democracia, norteada pelo respeito e pela garantia aos Direitos Humanos como regra de
convivncia social, alterando, portanto, a relao entre Estado e sociedade, entende-se
que os critrios para o uso abusivo da violncia pelo Estado devem ser revistos. E, em se
tratando de um Estado configurado como democrtico de direito acredita-se que a
sobreposio da cultura do poder e fora/violncia sobre a cultura do direito se apresenta,
no mnimo, incongruente.

Ademais, como alerta o socilogo francs, Michel Wieviorka, a cada dia tem sido mais
difcil os Estados assumirem a funo clssica que lhes foi atribuda, de detentor do
monoplio da violncia. Em outros termos, significa dizer que o monoplio estatal da
violncia, tradicionalmente empregado pelo Estado como meio para a garantia da
segurana tambm passa a ser questionado. Por outro lado, consoante ao referido autor
deve ser considerado que o "monoplio da violncia fsica parece atomizado e, na prtica,
a clebre frmula weberiana parece cada vez menos adaptada s realidades
contemporneas" (WIEVIORKA, 1997, p. 19).

Compreende-se que a anlise weberiana sobre o monoplio legtimo da violncia, tomado

como fundamento primordial do Estado, deve ser questionada no apenas em razo de
sua inadequao ao contexto democrtico, mas, sobretudo, devido a fatores que se
impem na sociedade contempornea contrariando esta tese, alm de sua ineficcia
como fundamento nico para a garantia do direito segurana. Registre-se, aqui, a
fragilidade dos Estados contemporneos diante da acelerao do processo de
globalizao da economia, sobretudo quando aparece minado pela globalizao do crime.

Como sugere Wieviorka (1997), a fragilidade dos Estados ocorre sob a tica territorial,
administrativa, poltica e econmica medida que

(...) as decises, os mercados, a circulao dos homens, dos capitais, das informaes,
efetuam-se em escala mundial, e em parte sob formas ilegais que permitem falar de uma
globalizao do crime organizado, principalmente no que concerne s drogas
(WIEVIORKA, 1997, p. 18).

Nesta perspectiva, defende o socilogo, espanhol, Manuel Castells (2007) ao discutir

sobre a conexo perversa da globalizao da economia e do crime:

Nas duas ltimas dcadas, as organizaes criminosas vm estabelecendo, cada vez

mais, suas operaes de uma forma transnacional, aproveitando-se da globalizao da
economia e das novas tecnologias de comunicao e transportes. A estratgia utilizada
consiste em instalar suas funes de gerenciamento e produo em reas de baixo risco,
nas quais detm relativo controle do meio institucional e voltar a ateno, como mercados
preferenciais, s reas com demandas mais afluente, de modo que possam cobrar preos
mais elevados. Este , claramente, o caso dos cartis de droga, seja a cocana na
Colmbia e na regio dos Andes, seja o pio e a herona no Tringulo Dourado do
Sudeste Asitico ou do Afeganisto e sia Central. Mas tambm o mecanismo essencial
no comrcio ilegal de armamentos ou trfico de material radioativo (CASTELLS, 2007, p.
205).

A internacionalizao das atividades criminosas leva o crime organizado dos diversos

pases a se articularem atravs de estratgias de modo a "cooperar com as transaes
pertinentes a cada organizao, em vez de lutar entre si, mediante acordos de
subcontrataes e jointvertues/venturies ou algo assim", acompanham a lgica
organizacional denominada pelo mesmo autor de "empresa em rede" (CASTELLS, 2007,
p. 205).

Segundo Wieviorka, o fenmeno da globalizao do crime interpenetra a sociedade

fragilizando seu tecido social, ao mesmo tempo em que penetra no sistema econmico e
financeiro, apoiando-se nas estruturas do poder pblico, fragilizando suas instituies.

Deste modo, ao transitarem em rede na escala global, as organizaes criminosas

mantm longa vida, enquanto conseguem fugir do controle de um determinado Estado,
em momento de maior represso, evadindo-se para outro. Como exemplo desses grupos
organizados que persistem diante do "monoplio da fora estatal" podem ser citadas a
mfia norte-americana, a siciliana (italiana), as chinesas e as russas (CASTELLS, 2007,
p. 206).

Com efeito, nos pases de Estados Democrticos de Direito avanados a globalizao

tende a afetar o poder estatal representado pelo monoplio da fora legtima, o mesmo
sucedendo aos pases de democracia ainda no fortalecida que j enfrentam as
debilidades histricas, na sua estruturao, fazendo-os mais ineficientes e corrompidos.

Na Amrica Latina, as organizaes dessa natureza concentram, preferencialmente, suas

operaes no trfico de drogas de forma articulada ao trfico de armas. As redes de
grande porte articulam-se com o mercado a varejo, no qual se encontram os pequenos
atravessadores, o pequeno traficante e o consumidor.

Tanto os primeiros como os segundos so cidados vinculados a um Estado-nao, e

tiveram a infelicidade de ter entrado nessa rede perversa e poderosa, submetidos s suas
determinaes e regras, que ficam fora do alcance do poder do Estado. Enquanto isso, de
outro lado, coloca-se o Estado omisso ou impotente, mas sem deixar de intitular-se como
exclusivo detentor do monoplio da fora/violncia, dirigido, preferencialmente contra os
varejistas e consumidores do trfico.

Alm do trfico de drogas e de armas, a globalizao da economia favoreceu

sobremaneira outros tipos de negcios criminosos, tais como trfico de material nuclear,
contrabando de imigrantes ilegais, trfico de mulheres e crianas, trfico de rgos e
lavagem de dinheiro (CASTELLS, 2007).

No caso do Brasil, por exemplo, encontram-se as milcias que privatizam a segurana nas
comunidades, enquanto assumem o domnio dos espaos vazios de poder e de direitos.
Espaos negligenciados pelo Estado so, portanto, ocupados por grupos de execues
criminais ou de limpeza social, formados muitas vezes por agentes pblicos, que se
caracterizam como justiceiros, dentre outros. Este um exemplo tpico da fragilidade do
Estado, quando sua funo precpua de garantidor do direito segurana inexiste ou no
chega a ser efetivada.
Fica, portanto, sinalizado que a prerrogativa do monoplio estatal da fora, por si s,
tornou-se invivel com vistas garantia da segurana, no Estado brasileiro. Cabe, ainda,
afirmar que se tem a convico da impossibilidade de ser abandonada a ideia do
monoplio da fora por parte do Estado. A crtica que se faz quanto unilateralidade da
sada apresentada para o problema da segurana pblica, articulada de forma restrita ao
monoplio da fora que serve apenas para as aes repressivas, quando deve haver
tambm aes preventivas onde o Estado tem que ser igualmente forte e presente no
sentido da garantia de direitos.

Neste sentido, como mostra Wieviorka (1977), a violncia hoje no se encontra numa
correspondncia to estreita com a poltica e com o Estado, segundo defendeu Weber,
conforme mostrado acima, ao conceber a violncia como a essncia do poder do Estado.

Observa-se, ainda, como fator que comprova a no exclusividade do monoplio estatal da

fora/violncia o fato do Estado ter aberto mo do seu papel de agente exclusivo da
garantia do direito segurana. Em outros termos, vale dizer que a privatizao do uso da
fora/violncia no ocorre em sentido nico, a partir da difuso do crime e da violncia na
sociedade. Ela tambm se expande diante do crescimento dos servios privados de
segurana, seja atravs das inmeras empresas privadas formalmente institudas, com
seus profissionais portando armas, com o aval dos estados, seja atravs da "privatizao
clandestina da Segurana Pblica", muito comum no nosso meio.

Deste modo, o Estado no se constitui mais como agente exclusivo do uso da fora fsica,
ao mesmo tempo em que se constata a debilidade de sua poltica, inspirada na
explorao de modo abusivo no uso da violncia.

Os filsofos contratualistas, a exemplo de Hobbes e Locke, justificam a emergncia do

Estado moderno, tendo como referncia a necessidade de garantia da segurana dos
indivduos. Mas, tudo faz crer que essa segurana consistiu-se, prioritariamente, na
proteo do patrimnio do individuo, a ponto de torna-se um privilgio, na medida em que
a grande maioria da populao sempre teve sua necessidade de segurana esquecida,
mesmo que o Estado nunca tenha deixado de fazer uso de meios violentos para
salvaguardar o direito propriedade e os interesses polticos.

Todavia, vale lembrar a relevante contribuio do socialismo, ao ampliar a concepo

restrita de cidadania e de cidados de "bens", entendidos como cidados de posse, ao
introduzir uma srie de direitos sociais relacionados perspectiva da segurana
preventiva, a partir do bem-estar social, que converge em sentido diferente ao da
segurana patrimonial, e que tem tudo a ver com a preveno ao crime organizado
(SOARES, 2006).

Destarte, conclui-se que o monoplio da violncia pode ter sido somente um dos meios
propcios para responder ao problema da Segurana Pblica, enquanto a sua
preocupao primordial se constitua na defesa do patrimnio, diferentemente de hoje,
quando o maior desafio posto ao Estado democrtico de direito, sobretudo no Brasil, tem
cada vez mais focado na defesa do direito vida, no sentido mais amplo. A garantia do
direito vida tem se constitudo em preocupao primordial, embora a garantia do
patrimnio no tenha perdido sua importncia.

Portanto, para alm da crise de legitimidade do monoplio da violncia, ser que ele,
tomado como meio exclusivo na poltica de Segurana Pblica, no est ultrapassado
para responder s novas demandas de segurana apresentadas pela sociedade, na
atualidade? Ser que o apelo, no sentido de recrudescimento da violncia, no fruto do
vazio deixado pelo Estado em relao garantia dos direitos?

Entende-se que o apelo ao recrudescimento da fora/violncia tem constitudo um fator

preponderante para aumentar a cultura da violncia na sociedade, tornando cada vez
mais os nimos acirrados por parte da sociedade, assim como dos profissionais da
Segurana Pblica, que s reconhecem como modo operante o confronto armado,
embora no consigam resolver a necessidade de segurana da sociedade. Deste modo,
cada vez mais aumenta o desafio para o Estado Democrtico de Direito, que ao invs de
instalar e propiciar a cultura do direito, paradoxalmente, orienta-se pelos princpios de
Estado forte, incitando ainda mais a cultura da violncia.

Compreende-se que o apelo ao recrudescimento da fora como sada para o problema da

violncia remete ao rompimento de limites de poder do Estado, conforme ocorreu com as
experincias totalitrias europeias, e aqui no Brasil recentemente, no perodo da ditadura
militar. Esta, por sua vez, favorecendo a continuidade do autoritarismo na poltica de
Segurana Pblica, mesmo aps a retomada do processo democrtico, conforme poder
ser visto no captulo II.

Por fim, possvel afirmar que o problema da (in)segurana na sociedade brasileira no

est vinculado falta de poltica de Segurana Pblica repressiva, mas sim falta de
poltica preventiva, pois como mostra Giuseppe Tosi (2002a) esse binmio no pode ser
dissociado.

Neste aspecto, cabe observar que um estudo recente realizado pelo Coronel da Polcia
Militar da Paraba, Washington Frana da Silva (2010), comprova que um grande nmero
de atendimentos da Policia Militar da Paraba -PMBP no diz respeito prtica de aes
criminais por parte da sociedade. Conforme pode ser visto nas representaes em forma
de pirmide, aqui reproduzidas no anexo 2, comparando as ocorrncias policiais
registradas, segundo seu potencial ofensivo e sua repercusso sobre a populao, a
maior parte dos atendimentos feitos pela PM/PB tem sido relativa a casos no criminais.
Isso implica dizer que a priorizao de aes de cunho preventivo em Segurana Pblica,
de forma sistemtica coloca-se como necessidade iminente.

Portanto, acredita-se que seja necessrio pautar-se na garantia e no respeito aos Direitos
Humanos em busca de sadas para esse problema, fora dos modelos tradicionais tericos
e polticos (repressivos), os quais aparentam terem se esgotado.
1.2. A necessidade de novos elementos tericos (problematizao)

O Estado brasileiro jamais abriu mo do monoplio da violncia, segundo entendimento

weberiano, como forma de garantir o seu poder e de responder necessidade de
segurana de segmentos sociais privilegiados. A explorao abusiva da violncia tem sido
uma caracterstica marcante da poltica de Segurana Pblica deste pas, culminando
para a banalizao do uso da fora fsica, ignorando-se que os Direitos Humanos so
interdependentes da garantia da segurana do cidado.

Convm destacar, que no Estado de direito a Segurana Pblica tem como funo
precpua a "garantia dos direitos do homem e do cidado" e que a institucionalizao
dessa poltica tem como objetivo atender aos interesses de todos, e "no para a utilidade
particular daqueles a quem confiada", conforme se observa dos termos da Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado (1789), fruto da Revoluo Francesa. (Art. 13 da
DDHC, 1789, Apud Comparato, 2004, p.232).
Tomando por base a referida declarao, a Segurana Pblica no poderia em hiptese
alguma deixar de ser interdependente dos Direitos Humanos, ao mesmo tempo em que a
prerrogativa do monoplio estatal da violncia, repassado aos rgos policiais com vistas
preservao desses direitos, jamais poderia incorrer no erro da no observncia dos
limites legais. Como sugere Walter Benjamin (1995), quem recebe o dever de garantir
direitos, no poder esquecer que os meios devem ser compatveis com o fim.

A Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, proclamada pela Organizao

das Naes Unidas, subscrita pelo Brasil, pode ser considerada a segunda referncia
entre Direitos Humanos e Segurana Pblica, ao afirmar no seu Art. 3, que "Toda pessoa
tem direito vida, liberdade e segurana pessoal" (DUDH, 1948, Apud Comparato,
2004, p. 232). O direito vida compreende-se como direito elementar de todo o cidado,
sem ele torna-se impossvel lutar, como diz Hannah Arendt, pelo direito a ter direitos
(Apud, LAFER, 2001).

Da a razo do direito segurana constituir-se num direito fundamental no Estado de

direito, cuja atribuio, no primeiro plano, foi repassada aos rgos que compem a
poltica de Segurana Pblica. Portanto, quando se discute poltica de Segurana Pblica
devem ser pensados os critrios, meios e condies necessrias para que se garanta
esse direito, em conformidade com o princpio igualdade da garantia de direitos e respeito
s diferenas, segundo estabelecido no Art. 2, da Declarao Universal dos Direitos
Humanos.

Compreende-se que a discusso poltica e o debate terico sobre Segurana Pblica,

inspirados, primordialmente, no monoplio da fora fsica, deixando de fora a discusso
sobre o respeito e a garantia dos direitos humanos, alm de no acompanhar a dinmica
da sociedade, impossibilita que essa poltica se adeque s novas exigncias da
organizao poltico-jurdica, democraticamente construda. A opo poltica em relao a
Segurana Pblica inspirada em valores antidemocrticos no s se contrape ao Estado
moderno, que tem como nexo poder e direito, segundo termos do historiador do direito,
Pietro Costa (2006), como tambm contribui para que essa poltica chegue a atestar sua
prpria ilegitimidade, por no atender s exigncias sociais de segurana, da atualidade.

Ao discorrer sobre a passagem do Estado absolutista para o Estado moderno, Costa

adverte para a ambivalncia entre poder e direito, princpios norteadores do novo Estado.
A relao tensionada entre poder e direito, segundo o autor, teria sido superada de modo
diferenciado. Na Frana, a ruptura revolucionria constituiu-se numa forma de responder
ao problema existente na relao entre poder e direito. Na Inglaterra, de acordo com o
mesmo autor, bem antes da Revoluo Francesa, para superar esse problema empregou-
se uma frmula composta pela vocao "absolutista da soberania com um sistema que
limita a sua arbitrariedade", ao mesmo tempo em que protege os sujeitos (3) (COSTA,
2006, p.107).

Argumenta ele que o Estado absolutista se sustentava pela "sociedade dos corpos, das
hierarquias e dos privilgios", portanto, o Estado moderno configurado, pelo Estado
Democrtico de Direito, carrega consigo como referncia no apenas a emergncia de
um novo sujeito, que reivindica direito propriedade, liberdade, participao poltica,
mas tambm uma imagem e experincia de poder diferenciado (2006, p. 107).

O Estado Democrtico de Direito foi a soluo encontrada para o estabelecimento de

parmetros entre "poder, direito e individuo". Neste sentido, o Estado de direito, segundo
nomenclatura utilizada por Costa (2006), se "(...) inscreve na exigncia de por barreiras
contra a fora transbordante e tendencialmente incontrolvel do poder (um poder terrvel e
ameaador, mas ao mesmo tempo indispensvel para a fundao e manuteno da
ordem)" (Costa, 2006, p. 99).

Ou, ainda, o Estado de direito representa a

(...) confiana que os indivduos, acossados pela fora numinosa arcana do poder,
repem no direito, na norma objetiva, como um dique capaz de frear ou, de qualquer
modo, de regular a energia desordenada e transbordante da soberania [...] (Costa, 2006,
p. 99).

Em outros termos, o Estado de Direito norteia-se nos elementos poder e direito, que
embora se apresentem antagnicos e em permanente tenso, no deixam de ser
complementares. Contudo, o nexo entre "poder e direito", defendido por Costa que
converge para a necessidade do Estado ser mais hegemnico-consensual e menos
ditatorial, segundo termos gramscianos (Apud Coutinho, 2003, p.130), constri-se a partir
da nova forma de exercitar o poder, consoante a figura do Estado de direito, no qual o
sujeito de direito passa a ser a figura principal na relao de poder, requerendo ateno
primordial do Estado.

Um Estado que se apresenta como democrtico deve orientar-se pela coerncia entre o
poder e o direito, e no pela sobreposio do poder em relao ao direito, sobretudo
considerando-se a alterao de foco da ateno do Estado para o sujeito de direito.

Aproximando-se dessa viso, coloca-se Jos Murilo de Carvalho (2006) ao afirmar que o
poder das foras sociais emergentes na sociedade deve ser tomado como parmetro para
medir a tenso entre poder estatal e garantia de direitos. Onde essa fora e capacidade
de presso social foram menos expressivas, a exemplo de Portugal, segundo ele, o poder
do Estado representado pela burocracia central teve maior peso, ao mesmo tempo em
que a idia de Estado sustentada por poder e fora, apresenta-se mais presente (4).

Deve considerar-se que a realidade no estanque, dinmica, apresentando-se num

processo de constante mutao. Porm, como mostra Costa (2006), convm ressaltar
que se processaram mudanas na configurao do Estado, segundo os tempos
histricos, cujos acontecimentos fizeram com que se desdobrasse, assim como se
desdobraram ou se ampliaram os Direitos Humanos ao longo da histria, rompendo as
barreiras impostas pelo liberalismo tradicional.

Registre-se, portanto, a incorporao de novos direitos no ordenamento jurdico em

decorrncia das lutas sociais que se travam na sociedade. O Estado de direito passa a
incorporar o contedo social, devendo ir alm da garantia da liberdade e da propriedade
herdada da tradio liberal. Deste modo, o Estado alm de autolimitar seu poder ao
determinar limites para sua interveno, dando proteo aos direitos individuais, tambm
deve responder aos problemas sociais, convertidos em direitos sociais os quais se
apiam nos ideais socialistas, fazendo emergir a nova configurao de Estado de direito,
denominada Estado Social de Direito (Costa, 2006, p.195). No caso brasileiro equivale ao
Estado Democrtico de Direito. Convm dizer que a figura do Estado aparece moldada
como Estado Democrtico de Direito, de forma mais expressiva, no Sculo XX,
inicialmente nos pases Europeus e nos Estados Unidos e, mais tarde, nos pases do
Atlntico Sul, segundo Boaventura de Sousa Santos (2002b).
Para o autor essa configurao de Estado corresponde consolidao da idia de
responsabilidade por parte do Estado na garantia do acesso de todos os cidados aos
direitos sociais, concebidos como um direito universal, que representaria
"fundamentalmente, redistribuio social dentro do mar do capitalismo", associada
interveno estatal "na economia com vistas a garantir as condies para o bem-estar-
social" (SANTOS, 2002b, p. 23).

Isso ocorreu por duas razes, primeiro era necessrio ao capitalismo diante das
necessidades de desenvolvimento do capitalismo global e, de outro lado, em decorrncia
do movimento operrio, que pressionou at a criao dos direitos sociais, de modo que
suas demandas foram incorporadas pelo Estado, em forma de direito, criando-se o
desenho do que ele denomina de Estado de Bem-Estar Social (SANTOS, 2002b, p. 23).

Mesmo com os avanos apresentados pelo Estado, com a ampliao de sua "figura" ao
se apresentar como Estado Democrtico de Direito, reunindo os direitos civis, polticos e
socioculturais, no deixaram de existir governos que optassem por desconhecer a regra
fundamental do nexo entre poder e direito, conforme estabelecido pelo Estado inspirado
em princpios democrticos e nos Direitos Humanos. Citem-se, por exemplo, os choques
de poder dos governos totalitrios instalados na Europa, no sculo passado, seguidos
pelos governos autoritrios que ocuparam o poder estatal dos pases da Amrica Latina.
(COMPARATO, 2004)

Convm destacar que o Brasil, embora tenha avanado em termos formais com a
instaurao constitucional do Estado Democrtico de Direito, tem graves problemas com
relao ao alcance do nexo poder e direito, uma vez que o Estado no consegue,
efetivamente, a garantia dos Direitos Humanos e do respeito aos princpios democrticos,
principalmente, quando se trata da garantia desses direitos de forma indiscriminada.

Formalmente configurado como Estado Democrtico de Direito, o Estado brasileiro

fundamenta-se na cidadania e na dignidade do ser humano, tendo como funo precpua
assegurar a garantia dos Direitos Humanos. Portanto, ao assumir o feitio democrtico,
deveria garantir no apenas a liberdade do cidado, mas tambm a garantia da
igualdade. Consequentemente, a funo do Estado no deve ser apenas de absteno,
mas tambm de transformao social, com vistas a superar progressivamente as
desigualdades sociais de acordo com a ordem pblica democrtica, na qual os cidados
devem ser reconhecidos nas suas diferenas e necessidades, ao mesmo tempo em que
"adquirem meios de, participando, controlar o desempenho dos governos nas diversas
funes do Estado, entre as quais figura evidentemente a segurana oferecida a seus
cidados", segundo a antroploga Alba Zaluar (1999, p. 78).

Porm registra-se a falta de parmetro, na atualidade, com relao ao uso do poder por
parte do Estado brasileiro convertido em poder de polcia, levado a efeito atravs da
poltica de Segurana Pblica, sobretudo considerando que esta ainda inspira-se na
doutrina de segurana nacional, herdada do governo autoritrio, instalado durante o
perodo de 1964 a 1985.

Compreende-se que no se desvencilhar do entendimento de Segurana Pblica como

mero instrumento de poder e fora, ou seja, manter a Segurana Pblica convertida
exclusivamente em monoplio do uso da violncia, quando esta poltica pblica deveria
ser configurada como uma poltica mediatizadora do acesso ao direito humano
segurana do cidado, pode significar uma estratgia conveniente para os governos que
se beneficiam da sobreposio da cultura do poder/fora em detrimento da cultura dos
Direitos Humanos. Instaurado o processo de democratizao h 25 anos, no se justifica
o uso abusivo da fora fsica ou, em outros termos, a banalizao do uso da violncia pelo
Estado como sada para questes de cunho social, por vezes frutos da omisso ou
negao dos Direitos Humanos de sua parte.

Com efeito, a questo central colocada : o que estaria bloqueando o processo de

transio da velha poltica de Segurana Pblica - concebida como antidemocrtica e
configurada como mero instrumento de fora/violncia - para uma proposta nacional de
Segurana Pblica fundamentada em princpios democrticos e na garantia dos Direitos
Humanos, criada desde o ano 2003, a qual contou com a incorporao dos estados
brasileiros, a exemplo o da Paraba, cuja poltica no tem sido levada a efeito por seus
agentes?

Dito de outra forma: o que est bloqueando a implementao da nova poltica de

Segurana Pblica, vinculada ao Plano Nacional de Segurana Pblica fundamentado em
princpios democrticos e na garantia de Direitos Humanos, considerando-se que desde
2003, o estado incorporou-se ao referido Plano?

Vale destacar que as leituras tericas, versando sobre o monoplio estatal da violncia,
no empregam o termo segurana pblica ou poltica pblica. As discusses mesmo ao
se inspirarem na dominao legal, mediatizada pelo que Weber denomina de burocracia
estatal, focalizadas nos rgos que compem a Segurana Pblica, situam-se meramente
na perspectiva de uso da fora fsica, distanciando-se da noo de poltica pblica e fora
do campo poltico ou do jogo de poder que permeia a sociedade.

Nesta perspectiva, no se deve esquecer, segundo alerta o Professor Srgio Henrique

Abranches (1987), que o campo da poltica deve ser visto como espao de conflito ou
confronto de interesses. Em suas palavras:

Poltica , tambm, poder, transformando-se, freqentemente, em um jogo desequilibrado,

que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos mais fracos. Quem
detm instrumentos eficazes de presso tem maior probabilidade de obter mais da ao
do Estado do que aqueles que dependem dessa prpria ao para conseguir o mnimo
indispensvel sua sobrevivncia (Abranches, 1987, p.10).

Deste modo, mesmo que o modelo econmico imponha restries poltica social,
desenhando caprichosamente o perfil da escassez e o limite das possibilidades de
mudana, "a ordem poltica que define as opes disponveis de ao e as direes
plausveis de interveno estatal" (ABRANCHES, 1987, p.11).

Consoante esta afirmao, entende-se que um dos problemas a ser enfrentado no mbito
terico, seja pela esquerda, ou pela direita, diz respeito discusso do tema Segurana
Pblica na perspectiva de poltica pblica estatal, tendo como fulcro o jogo de interesses e
confrontos travados pelos diversos grupos sociais que formam a sociedade. E, essa
discusso deve perpassar pelo "espao-tempo da cidadania", expresso de Santos
(1999), que se constitui a partir da relao entre Estado e cidado. A Segurana Pblica
sempre esteve ausente da discusso sobre cidadania, assim como ficou historicamente
fora do debate sobre os Direitos Humanos.

A predominncia de vises restritas de Segurana Pblica tende a mistificar

possibilidades de mudanas dessa poltica. Quando se trata da Segurana Pblica,
parece no haver vinculao com o contexto histrico, preferindo-se ignorar que as
circunstncias interferem no processo social, melhor dizendo, no contedo, objeto,
princpios e forma de intervir do Estado, atravs de determinada poltica.

Contudo, segundo Abranches (1987), no se deve esquecer que a ao governamental

reflete escolhas em um quadro de conflito e, raramente existe apenas uma soluo
poltica para um problema, assim como existem formas diversas de implementao de
uma determinada soluo. Assim, afirma o autor

As respostas emergem, assim, de um processo de escolhas sucessivas, que envolve

confrontos, atritos, coalizes, presses e contrapresses. So muitas as foras
envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocrticos do Estado, o
Congresso, a presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os
especialistas e, no raro, suas corporaes (ABRANCHES, 1987, p.11).

Portanto, conforme ressaltado pelo estudioso, uma poltica pblica se constitui num
processo social, definido em cada momento, de acordo com a correlao de foras que se
trava na sociedade e, portanto, imbricada com questes de natureza econmica, poltica,
sociocultural, assim como com o ordenamento jurdico.

Neste sentido, faz-se necessrio trazer a discusso da Segurana Pblica para a

realidade concreta, de modo que possam ser desveladas as nuances que lhe atravessam,
como tambm a superao de vises que se apresentam prontas e acabadas, sobretudo
importadas de outras realidades diferentes da brasileira.

A esse respeito, sinaliza o pesquisador francs Dominique Monjardet (2002) ao discutir

sobre o papel das instituies policiais, a necessidade de superao de paradigmas que
no correspondam realidade concreta. Pois, os aportes tericos podem ser
inadequados s realidades especficas, a exemplo de paradigmas orientados meramente
pelo monoplio do uso da fora, comumente utilizado para justificar o uso de prticas
violentas, como meio preponderante para resolver o problema da violncia nas
sociedades democrticas. Neste sentido, defende que os paradigmas no devem se
inspirar em espaos temporais, geogrficos e sociopolticos distantes da realidade na qual
se pretenda intervir.

O autor defende que devem ser consideradas as finalidades socialmente atribudas ao

uso da fora/violncia numa determinada sociedade, bem como a prescrio normativa
especfica que orienta a prtica institucional e conseqentemente as observaes a esses
instrumentos. Pois, a "polcia no esse instrumento que intervm quando 'force may
have to be used', mas sim quando lhe ordenado faz-lo, seja por uma instncia que tem
autoridade sobre ela ou pelo sistema de valores partilhado" em cada sociedade.
(MONJARDET, 2002, p. 25).

Isso quer dizer que as instituies policiais no devem ser vistas como a fora em si, uma
vez que a fora policial, assim como o emprego e a leitura do monoplio do uso da fora
pelo Estado, deve ser poltica e socialmente atribuda, em conformidade com cada
sociedade.

Para justificar a sua afirmativa, argumenta que a aplicao da fora pelo Estado se
constitui numa relao, no apresentando contedos previamente definidos e exige um
suplemento de valores. Da a necessidade premente das instituies policiais terem de se
cercar de boletins normativos. Assim, nas sociedades democrticas as prticas policiais
devem orientar-se por enunciados normativos detalhados, em forma de lei.
Corroborando este entendimento, Larousse, citado por Dominique Monjardet (2002, p.25)
afirma que "nunca demais lembrar que uma instituio um conjunto de regras
estabelecidas com vistas satisfao de interesses coletivos". Desta forma, ao ser
institucionalizada a polcia, deve orientar-se pelo atendimento dos interesses coletivos, ou
seja, a criao da polcia remete institucionalizao de uma poltica pblica estatal
voltada para o atendimento da demanda emergente da sociedade.

Com efeito, parte-se do pressuposto de que para cada modelo de Estado deve existir uma
leitura do objeto, dos objetivos e da forma de interveno da poltica pblica de
segurana. Ou seja, defende-se que a Segurana Pblica, na atualidade, deve ser
orientada teoricamente de acordo com os princpios que norteiam o Estado Democrtico
de Direito, havendo a necessidade de adequar-se s novas demandas sociais vinculadas
ao crescente problema da violncia e da criminalidade em determinado contexto.

Ressente-se aqui da falta de outras reflexes tericas relativas ao monoplio do uso da

fora e represso. As explicaes encontradas para essas categorias restringem-se
viso liberal tradicional. Neste sentido, a represso policial s vem a ser entendida como
ao empreendida pelo Estado contra a "liberdade individual, inibindo a manifestao de
opinies, a organizao cvica, a participao poltica, ou regulamentando o mercado, ou
invadindo o espao privado, abrigo domstico da intimidade" (SOARES, 2006, p.209).

Assegura Soares (2006, p.209) que o "sentido categorial usual de represso est
relacionado diretamente s experincias sociais de imposio, pela fora, da vontade do
Estado, ou de conteno, sempre pelo emprego da fora, (contra) aes individuais ou
coletivas" experimentadas inclusive por estudiosos da temtica.

Essas leituras tendem a contribuir para uma viso de represso enquanto mal absoluto
ou, o inverso, no sendo considerada a importncia desta categoria terica na perspectiva
do enfretamento da criminalidade numa sociedade democrtica. Comunga-se com Luis
Eduardo Soares (2006), ao afirmar que no possvel pensar a garantia da ordem
democrtica sem a colaborao da polcia e sem o controle social repressivo, assim como
tambm sem polticas de Segurana Pblica que priorizem a preveno.

No obstante, no h como discordar do pensamento do autor ao afirmar que, num

Estado Democrtico de Direito, ao referir-se ao caso brasileiro, o que deve caracterizar a
polcia o comedimento do uso da fora, e que ela deve partir sempre do pressuposto de
que o alvo de sua ao no um inimigo a ser executado, mas sim um conflito que deve
ser democraticamente solucionado. Ou, na pior das hipteses, um cidado que violou
regras, mas que deve ser tratado em conformidade com a legislao em vigor.

Neste sentido, convm lembrar que o Estado, sobretudo configurado como Estado
Democrtico de Direito, no deve ser tomado apenas como ente de poder,
correspondente fora fsica, tambm deve ser destacado por sua incumbncia em ser
respeitador e garantidor dos Direitos Humanos.

Porm, para uma maior compreenso dessa configurao ampliada de Estado fazse
necessria a discusso sobre os termos democracia e Direitos Humanos tomados como
elementos tericos relevantes no s para ordem poltica e social brasileira, mas tambm
para a construo de uma nova abordagem da temtica segurana pblica.
1.3. Pressupostos para uma nova viso de Segurana Pblica: democracia e Direitos
Humanos
Considerado o Estado Democrtico de Direito, nos termos da Constituio brasileira,
como eixo estruturante da poltica pblica de segurana, os temas democracia e Direitos
Humanos so tomados como pressupostos indispensveis na construo terica da nova
viso de Segurana Pblica, norteadora deste estudo.

Durante o sculo XX, mais precisamente no perodo do ps Guerras Mundiais at o fim da

guerra fria, segundo Boaventura de Sousa Santos (2002a), destacam-se dois debates em
torno da democracia: um relativo "a democracia como forma de governo", e outro focado
nas condies estruturais da democracia, perpassando a discusso sobre a
"compatibilidade ou incompatibilidade entre democracia e capitalismo" (SANTOS, 2002a,
p. 40).

Hoje, se a definio de democracia fosse tomada, segundo o socilogo francs Alan

Touraine, como "livre escolha, em intervalos regulares, dos governantes pelos
governados" (TOURAINE, 1996, p.42), ou seja, partindo-se da definio de democracia
como procedimento eleitoral na escolha de governos, considerado mecanismo essencial
para a deflagrao do processo democrtico, talvez fosse possvel vislumbrar a difuso
da democracia como valor universal. Mas, quando se trata de ampliao da democracia
de modo que incorpore os ideais liberais e socialistas, as adversidades no so poucas.

Segundo esta afirmativa, vale dizer que na literatura se encontram duas abordagens
tericas sobre a democracia: uma priorizando as liberdades polticas, e a outra
enfatizando a necessidade de garantia das condies socioeconmicas, tendo como foco
a concretizao da igualdade social, o primeiro inspirado na tradio liberal, e o segundo
fundamentado nos ideais socialistas (SANTOS, 2002a).

Convm dizer que, no ano de 1977, o comunista italiano Enrico Berlinguer (5) (2006, s/n),
em solenidade de aniversrio da revoluo russa, tendo como referncia os rumos
traados pelos pases do socialismo real, causou surpresa ao defender que o projeto
poltico do socialismo deveria ser balizado no "mais profundo respeito s liberdades
democrticas individuais e coletivas". O referido lder poltico, ao complementar a sua
defesa no sentido da ampliao da democracia como condio indispensvel conquista
do socialismo, alega que se faz necessrio pensar a "democracia como um valor
universal". Essa expresso difundiu-se sinalizando para a possibilidade da luta em prol da
democratizao ser incorporada tambm por setores socialistas, assim como era
defendida por setores liberais.

O cientista poltico Carlos Nelson Coutinho, em sua obra Contra a corrente: ensaios sobre
democracia e socialismo, cnscio da importncia da democracia no processo de mudana
social, advoga a vinculao dos aspectos socioeconmicos e polticos compreenso da
democracia. Neste sentido, para o referido autor, democracia deve ser entendida como

(...) sinnimo de soberania popular. Ou seja: podemos defini-la como a presena efetiva
das condies sociais e institucionais que possibilitem ao conjunto dos cidados a
participao ativa na formao do governo e, em conseqncia, no controle da vida social
(COUTINHO, 2000, p. 50).

Ao defender a necessidade de ampliao da democracia e desta ser concebida como um

valor universal, Coutinho (2000, p. 23) chama a ateno para o significado a ser dado
palavra valor. Segundo ele, o uso da palavra valor representa "a expresso subjetiva de
um fenmeno primariamente objetivo". As mltiplas objetivaes, que vo constituir a
democracia, surgem como respostas a partir da realidade concreta do processo de
socializao do trabalho, ao desenvolvimento correspondente das necessidades de
socializao da poltica.

Para tanto, Coutinho sugere que a compreenso de valor no implica numa norma
abstrata e intemporal, que valeria independentemente da histria e de suas leis, ao modo
do "direito natural" dos contratualistas. Porm, valor deve ser concebido como:

(...) uma categoria ontolgico-social, que no deve deixar de ser compreendida como algo
objetivo, que se apresenta independente das avaliaes dos indivduos, mas no da
atividade dos homens, pois valor se constitui numa expresso resultante de relaes e
situaes sociais (Agnes Heller, Apud COUTINHO, 2000, p. 22).

Ao ser elevada ao status de valor universal, em consonncia com o entendimento de

Coutinho, a democracia dever se manifestar no modo de pensar, de sentir e de agir de
um povo. Deste modo, a democracia no deve ser compreendida fora da realidade, fora
da dinmica de determinada sociedade, de sua organizao social e poltica, como
tambm dos atores sociais e institucionais que se colocam na cena poltica.

Considera-se, portanto, impossvel falar de democracia sem destacar o ser social, ou

seja, o sujeito com caractersticas democrticas. Certamente, s existiro ideias
democrticas (subjetivaes) e prticas democrticas (objetivaes) na sociedade e no
Estado a partir de atores sociais e/ou agentes pblicos que pensem e ajam
democraticamente.

Consoante esta assertiva, o tema democracia no deve ser analisado apenas no plano do
regime de governo, mas tambm no campo do Estado, especificamente como sistema
legal, de forma articulada sociedade, ao contexto social, poltico e cultural. Ou, ainda, a
democracia deve ser vista como poderosa carga tica de indignao pelas atrocidades
cometidas pelos governos, "tanto pelas violaes de Direitos Humanos elementares
quanto por sua responsabilidade na acentuao de uma distribuio [...] desigual de todo
tipo de recursos nas nossas sociedades" (O'DONNELL, 1999, p. 3).

A cientista poltica Ellen Wood, defensora da perspectiva ampliada de democracia,

defende que o mercado capitalista um espao poltico, assim como econmico, onde
no existem apenas liberdade e escolha, mas tambm dominao e coao. Contudo,
assevera que o tema democracia deve ser pensado no apenas como categoria poltica,
mas tambm como categoria econmica. Neste sentido, coloca-se a preocupao de no
dissociar o desenvolvimento econmico, do papel poltico do Estado frente aos problemas
sociais, pois, como assegura a autora, a "base produtiva em si existe sob o aspecto de
formas polticas, sociais e jurdicas - em particular, formas de propriedade e dominao"
(WOOD, 2003, p.29).

Na mesma tica, coloca-se o socilogo Alan Touraine (1996), ao afirmar que a

democracia baseia-se no princpio de liberdade medida que objetiva a limitao do
poder do Estado e se fundamenta na igualdade, enquanto postula resistir partilha
desigual dos recursos econmicos e polticos.

Para ele os princpios constitutivos da democracia so atores sociais constitudos pela

conscincia de direitos individuais e coletivos; o reconhecimento da pluralidade dos
interesses e das ideias, principalmente os conflitos de interesses entre dominados e
dominantes e a responsabilidade de cada um acerca de interesses comuns. (TOURAINE,
1996). Mas, a contribuio de Touraine para este trabalho encontra-se na afirmao de
que: "democracia no somente um conjunto de garantias institucionais, ou seja, uma
liberdade negativa". Democracia deve tambm ser vista como "a luta de sujeitos,
impregnados de sua cultura e liberdade, contra a lgica dominadora do sistema" (1996, p.
24). O que define a democracia diz o autor:

(...) no , portanto, somente um conjunto de garantias institucionais ou o reino da

maioria, mas antes de tudo o respeito pelos projetos individuais e coletivos, que
combinam a afirmao de uma liberdade pessoal com o direito de identificao com uma
coletividade social, nacional ou religiosa. A democracia no se apia somente nas leis,
mas, sobretudo em cultura poltica. A cultura democrtica tem sido frequentemente,
definida pela igualdade (TOURAINE, 1996, p.26).

Neste aspecto, elegeu-se como tema principal deste estudo Segurana Pblica na
perspectiva dos Direitos Humanos, entendendo-se que se faz necessrio suscitar uma
reflexo, no campo da cultura poltica, sobretudo pelo fato da discusso norteadora da
temtica ter como eixo estruturante o Estado Democrtico de Direito, tomado em
contraposio ao Estado que atravs da poltica de segurana pblica levada a efeito,
aparece configurado como autoritrio e discriminador, ou seja, distanciando-se da idia de
cultura democrtica defendida por Touraine (1996).

Defensor da democracia como um conjunto de regras primrias ou fundamentais,

estabelecendo quem est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais
procedimentos, o italiano Norberto Bobbio (2002) apresenta a democracia como
contraposta a todas as formas de governo autocrtico. Argumenta ele que um bom
governo democrtico deve inspirar-se no rigoroso respeito s regras (leis). Defende que a
democracia o governo das leis e que o respeito s regras do jogo que garante a
soluo de conflitos sem violncia, sem derramamento de sangue.

Acrescenta o mesmo autor que o debate em torno do processo de alargamento da

democracia no deve ocorrer apenas acerca da integrao da democracia representativa
com a democracia direta, mas tambm na passagem da esfera poltica, em que o
indivduo considerado cidado, para a esfera social, considerada campo da sociedade
civil, lugar em que o indivduo se encontra nas suas mltiplas articulaes, da escola
fbrica, representando multiplicidades de papis sociais (BOBBIO, 1987).

Argumenta, ainda, Bobbio que conquistado o direito participao poltica ou ao sufrgio

universal, o cidado percebeu que a esfera poltica encontrava-se includa numa esfera
mais ampla, a esfera da sociedade, e que a deciso poltica era condicionada, ou mesmo
determinada por aquilo que acontece na sociedade civil. Da a relevncia da
democratizao da sociedade para o processo de democratizao das instituies, seja
da famlia escola, da empresa aos servios pblicos.

Por fim, recorre-se mais uma vez a Boaventura de Sousa Santos quando afirma que o
modelo de Estado Democrtico de Direito, que congrega os direitos civis, polticos e
sociais, ao ser importado da Europa para os pases do terceiro mundo, no caso especfico
para os pases da Amrica Latina, passou por uma disjuno na sua substncia, ao se
dissociar o contedo poltico do social, conforme eram congregados nas experincias
democrticas, em pases daquele continente. Isto , as democracias consolidadas no
foram exportadas porque essas experincias de "democracia exigia um desenvolvimento
econmico (...) que no eram susceptveis de serem exportados para o resto do mundo e,
portanto, o resto do mundo no podia ter este tipo de democracia" (SANTOS, 2002a, p.
26).

Deste modo, abandonou-se a idia de Estado forte tendo como substrato a democracia
poltica e social, enquanto "todos os pases do mundo tm que ser democrticos por
ordem do Banco Mundial; e democrticos segundo aquele conceito de democracia
representativa, a democracia formal, a democracia de baixa intensidade" (SANTOS,
2002a, p. 27). Por conseguinte, para que a democracia exercitada nos pases da Europa,
atravs do verdadeiro Estado Democrtico de Direito fosse exportada, foi desmantelado
esse Estado, sendo retirada "a redistribuio social". O rearranjo, na formatao do
Estado Democrtico de Direito, vai caracterizar "a forma mais legtima de um Estado
fraco, de um Estado que no intervm no desenvolvimento econmico e que deixa que o
mercado o regule, embora avance no processo poltico democrtico sem antagonizar com
o capitalismo (2002a, p. 27).

A realidade brasileira encontra-se inserida nessa experincia democrtica de "baixa

intensidade", isto , uma democracia primordialmente representativa ou formal, que no
prioriza a redistribuio social, segundo termos de Santos (2002a, p.26). Diante disso,
afirma Coutinho (2000), que o avano do processo democrtico, no Brasil, mediante a
socializao da poltica e a incorporao dos bens sociais pelos cidados, ou seja, o
processo democrtico de forma ampliada, s acontecer se houver organizao popular,
se os excludos forem capazes de organizar-se e expressar seus anseios e polticas no
quadro de uma institucionalizao em permanente expanso.

Portanto, cabe pensar em formas diversas de participao, pois a socializao da poltica

no deve se restringir meramente participao no processo eleitoral. As polticas
sociais, por exemplo, tm uma dimenso pblica, por isso, o Estado tem obrigao de
financi-las. Mas isso no justifica que setores da sociedade civil (de baixo para cima)
deixem de participar do processo de elaborao e implementao dessas polticas, por
meio de mecanismo que represente a afirmao do interesse pblico (COUTINHO, 2000).

Para o autor, o conceito de cidadania aparece como o melhor conceito para expressar a
incorporao dos cidados como partcipes sociais e polticos. Por cidadania ele entende
"a capacidade conquistada por alguns indivduos, ou (no caso de uma democracia efetiva)
por todos os indivduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados, de atualizarem
todas as potencialidades de realizao humana" (COUTINHO, 2000, p.51).

O Professor Ivandro da Costa Sales segue o mesmo pensamento ao defender a

necessidade de criao de mecanismos democrticos de participao direta, sob a
alegao de que a "funo estatal da sociedade civil exige que ela seja cogestora das
polticas pblicas". Portanto, coloca-se como indispensvel que a sociedade civil defina,
de forma conjunta, "as diretrizes, prioridades, encaminhamentos e controles", e no
apenas se portando como "simples colaboradora e fiscalizadora de polticas pblicas,
tidas como de responsabilidade exclusiva do governo, equivocadamente considerado
como responsvel exclusivo pelo Bem Comum" (SALES, 2008, p. 5).

Como se pode ver, a discusso sobre o tema democracia perpassa vrios aspectos
considerados indispensveis ao processo de democratizao de uma poltica pblica,
assim como para a construo conceitual do tema Segurana Pblica tendo como
referncia o Estado Democrtico de Direito, que se pauta no nexo entre poder e direito,
segundo afirma Costa (2006).
Sob esta tica, convm relembrar a postulao de Coutinho ao afirmar que a democracia,
igualmente a cidadania "no dada de uma vez por todas, no algo que se construa de
cima para baixo, mas resultante de uma permanente luta social, que se trava na
sociedade, esta implica num processo histrico de longa durao" (2000, p. 51).

Portanto, considerada como motor do processo da mudana social a democracia no

pode ser dissociada do contexto econmico, social, poltico e cultural, pois na dinmica
desse contexto que ocorrero avanos democrticos, como tambm se poder alcanar o
equilbrio entre poder e direito.

Da, a relevncia da democracia como pressuposto na construo da noo de

Segurana Pblica, considerada importante instrumento poltico na mediao entre
Estado e sociedade, sobretudo quando se focaliza na poltica de Segurana Pblica,
tendo como eixo estruturante do Estado Democrtico de Direito, tomado como meio e fim
na garantia do direito humano segurana.

Todavia, no que se refere dimenso poltica, observa-se que a democracia no pode ser
vista apenas como representativa, j que tem sido demonstrado que o alcance do
processo de mudana da Segurana Pblica brasileira, em consonncia com o Estado
Democrtico de Direito, est a depender do controle e participao social.

No que tange aos Direitos Humanos, como mostra Norberto Bobbio (1992), estes tm
como marco a criao do Estado moderno. Isso significa dizer que para esse autor a
histria dos Direitos Humanos tem como referncia a positivao dos direitos,
convergindo para "o direito legislado, produzido segundo as condies sociais de cada
poca", no sendo a forma escrita a nica, mas sendo esta a "condio fundamental da
positividade do direito e de sua realizao pelo menos nas sociedades complexas
modernas", segundo corrobora o jurista Hermes Lima (2000, p. 40).

Em outros termos, pode ser dito que a positivao do direito corresponde criao do
direito a partir de uma conveno ou acordo prvio, devendo ser tacitamente aceito para
posteriormente vir a ser transformado em norma jurdica. O direito positivo constitui-se
num "direito estabelecido, criado por uma vontade, por oposio ao direito natural, que
no seria criado, mas descoberto" (ARNAUD, 1999, p. 265).

Os direitos naturais so os direitos que so explicados a partir da natureza. Nesta

perspectiva, "pelo fato de ser homem, o homem desfruta de direitos inalienveis. Estes
so direitos morais, oriundos da prpria condio de humanidade de todo ser humano, e
que objetivam assegurar sua dignidade" (LEVIN, 1985, p.12).

Via de regra, foi com base nessa compreenso de direitos que se sustentaram as lutas
contra os Estados absolutistas, totalitrios e autoritrios. Em outros termos, os Direitos
Humanos, ao serem usados como instrumento polticos nas lutas coletivas contra os
abusos de poder e fora praticados pelos Estados, so preferencialmente apoiados na
abordagem jusnaturalista. Foi assim na Revoluo Francesa, na luta contra o nazismo na
Alemanha, no enfrentamento ao fascismo na Itlia, o mesmo ocorrendo no Brasil, quando
em nome do respeito a esses direitos foram montadas estratgias de coalizo e
resistncia poltica, e denunciaram-se as arbitrariedades do Estado autoritrio, durante a
ditadura militar (ALVES, 1987).

Ademais, convm pontuar que o direito natural, se constituiu no ponto de partida para a
positivao dos Direitos Humanos, que vo se fortalecendo e se expandindo ao longo da
histria, desde as primeiras Declaraes de direitos, comeando pela Declarao de
Direitos (Bill of Rights), da Inglaterra, 1689; a Declarao de Independncia dos Estados
Unidos, em 1776; a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, da Frana, em
1789. Essa, por sua vez, repercutiu nas sociedades ocidentais, inspirando a elaborao
de constituies nacionais em diversos pases (COMPARATO, 2004). E, mais recente, a
Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, proclamada pela Organizao das
Naes Unidas, que "foi redigida sob o impacto das atrocidades cometidas durante a
Segunda Guerra Mundial. (...) Essa declarao retoma os ideais da Revoluo Francesa"
(COMPARATO, 2004, p. 223).

A positivao dos direitos, sua expanso e seu acesso pelos indivduos do-se imbricados
cidadania, que remete relao Estado e sociedade, associando-se ao que Koerner
(2002) classifica como posio denominada de estatalismo dos Direitos Humanos,
enquanto cabe ao Estado Democrtico de Direito, conforme estabelecido atravs do pacto
constitucional, proteger e promover esses direitos.

Ao se falar da expanso dos Direitos Humanos, numa perspectiva histrica conforme

prope Bobbio, deve levar-se em considerao "que o desenvolvimento da teoria e da
prtica dos direitos do homem ocorreu, a partir do final da guerra, essencialmente em
duas direes: na direo de sua universalizao e de sua multiplicao" (BOBBIO, 1992,
p. 67).

Essa afirmativa remete discusso sobre a ampliao do contedo dos direitos, dos
sujeitos de direitos, assim como a conexo entre Direitos Humanos e sociedade,
sobretudo quando se adota a premissa de que os Direitos Humanos devem ser tomados
como uma construo social, ligados dinmica da sociedade (BOBBIO, 1992).

Deste modo, em consonncia com a perspectiva histrica, os Direitos Humanos

perpassam por uma demarcao temporal e espacial, e so frutos do protagonismo
social. Porm, o contedo dos Direitos Humanos alcanado na atualidade foi construdo
durante sculos e foi resultante de lutas e conquistas de homens e mulheres. Isso ocorreu
quando estes, em determinado contexto histrico, estiveram em luta contra a explorao,
a excluso e a injustia social, tendo em vista a conquista da liberdade, da igualdade, da
emancipao, da incluso e da dignidade humana em condies reais para toda a
coletividade (BOBBIO, 1992).

Considerando o percurso da histria, a emergncia dos Direitos Humanos tem como

referncia a luta contra os soberanos absolutos. Portanto, caracterizados como liberdades
individuais e focados nos direitos civis, que convergem para o sujeito de direito, e no
mais a sujeio ao soberano, os Direitos Humanos, "nascem contra o superpoder do
Estado - e, portanto, com o objetivo de limitar o poder do soberano". Esses so
configurados como liberdade negativa, uma vez que sua garantia fica a depender da no
interveno do Estado na liberdade dos indivduos (BOBBIO, 1992, 72).

Vinculados tradio liberal, os direitos civis so constitudos por direitos necessrios

liberdade individual, tais como o direito propriedade, vida, segurana, liberdade de
ir e vir, liberdade de imprensa, ao pensamento e f. Os tribunais de justia so as
instituies as quais se deve recorrer para a sua garantia. (MARSHALL, 1967)

Segundo Bobbio, na medida em que uns conquistavam determinado direito liberdade

civil, esse direito foi sendo estendido a todos, a exemplo da liberdade do credo religioso e
a liberdade de expresso, nascendo da o princpio da igualdade. Todos os homens so
iguais, "no sentido de que nenhum indivduo pode ter mais liberdade do que outro"
(BOBBIO, 1992, 70).

Esse princpio vem a ser consagrado na Declarao Universal dos Direitos Humanos,
atravs do art. II:

1. Todo homem tem capacidade para gozar os direitos e liberdades estabelecidos nesta
Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio,
opinio ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer
outra condio (Apud Comparato, 2004, 232).

Portanto, conforme ocorre o alargamento dos direitos vai sendo constitudo e anunciado o
princpio da universalidade ou da no discriminao, com vistas "atribuio e eventual
gozo dos direitos de liberdade". Mas, segundo Bobbio (1992, p. 71) a universalidade "no
vale para os direitos sociais, nem mesmo para os direitos polticos, diante dos quais os
indivduos so iguais s genericamente, mas no especificamente".

Tratando-se dos direitos polticos, conforme adverte Bobbio (1992), durante:

(...) sculos, somente os homens do sexo masculino - e nem todos - tiveram o direito de
votar; ainda hoje no tm esse direito os menores, e no razovel pensar que o
obtenham num futuro prximo. Isso quer dizer que, na afirmao e no reconhecimento
dos direitos polticos, no se podem deixar de levar em conta determinadas diferenas,
que justificam um tratamento no igual (p. 71).

Desse modo, o autor enfatiza que se tratando da igualdade e da diferena o destaque

pode ser diverso de acordo com a referncia indicada. Assim, quando o tema em
discusso for os direitos de liberdade, a igualdade deve ser cegamente aplicada, mas no
caso dos direitos sociais prevalece a igualdade genrica, enquanto deve tambm ser
respeitada a diferena segundo a especificidade do sujeito de direito. Isso no significa
dizer que a igualdade de direitos deixe de ser observada, apenas chama-se ateno para
observncia s distintas necessidades de direitos, consoantes a realidade dos sujeitos de
direito.

Os direitos polticos, caracterizados tambm como liberdades individuais, e os direitos

sociais, caracterizados como direitos coletivos, emergiram do:

(...) nascimento, crescimento e amadurecimento do movimento dos trabalhadores

assalariados, dos camponeses com pouca ou nenhuma terra, dos pobres que exigem dos
poderes pblicos no s o reconhecimento da liberdade pessoal e de liberdades
negativas, mas tambm rudimentos de instruo contra o analfabetismo, depois a
assistncia para a invalidez e a velhice, todas elas carecimentos que os ricos proprietrios
podiam satisfazer por si mesmo. (BOBBIO, 1992, p. 5 - 6)

O teor dos direitos a liberdades polticas converge para o direito de participar do poder
poltico "como um membro de um organismo investido da autoridade poltica ou como um
eleitor dos membros de tal organismo. As instituies correspondentes so o parlamento
e conselhos do Governo local" (MARSHALL, 1967, p. 63). O exerccio dessa liberdade
deve ser visto como porta de entrada para o alcance dos demais direitos. A participao
poltica seja ela direta ou indireta, constitui-se um elemento substancial para a instaurao
e avano do processo democrtico nas sociedades contemporneas, sobretudo nas
sociedades que convivem com fortes resqucios da tradio colonial, a exemplo da
brasileira.

Quanto aos direitos sociais, caracterizados como liberdades sociais, vinculados a lutas
dos explorados, excludos e discriminados sociais, que no possuem condies materiais
para atender suas necessidades bsicas, tm se caracterizado pela negligncia estatal, j
que dependem da interveno do Estado. O teor desses direitos

(...) se refere a tudo o que vai desde o direito a um mnimo de bem-estar econmico ao
direito de participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de
acordo com os padres que prevalecem na sociedade. As instituies mais intimamente
ligadas com ele so o sistema educacional e os servios sociais (MARSHALL, 1967, p.
63).

Acompanhando o movimento e complexidade da sociedade contempornea a expanso

dos Direitos Humanos tem se dado de diversas formas. Conforme mostra Bobbio (1992)
alm dos direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos), e o de segunda gerao
(os direitos sociais), surgem os de terceira gerao vinculados principalmente aos
movimentos ecolgicos e os de quarta gerao que esto vinculados pesquisa
biolgica, relacionados manipulao do patrimnio gentico de cada indivduo.

Alm dos Direitos Humanos serem alargados em razo da incluso de novos contedos e
de serem convertidos diante da demanda de ressignificao de direitos tradicionalmente
consagrados, de acordo com as transformaes que se do na sociedade, surgem
tambm mudanas com vistas ampliao dos sujeitos de direitos.

Neste sentido, a discusso sobre a ampliao dos Direitos Humanos no deve ser
dissociado da teoria e da prtica, ao mesmo tempo em que no pode ser perdido de vista
a referncia de "direito na sociedade", como afirma Bobbio (1992, p.73).

Consoante essa assertiva, entende-se que fica posto como indispensvel considerar a
conexo dos Direitos Humanos com as novas exigncias sociais "provenientes de baixo
em favor de uma maior proteo de indivduos e de grupos" que tm aumentado
"enormemente e continuam a aumentar" (BOBBIO, 1992, p. 74 -75).

Neste contexto, coloca-se o direito humano Segurana Pblica convergindo para o

direito humano mais elementar, o direito vida, em consonncia ao bem estar social do
cidado. A cada dia tem se tornado mais desafiadora a garantia desse direito. Conforme
as fortes exigncias sociais, entende-se que ele deveria ganhar centralidade em relao
aos demais direitos, j que perpassa os outros direitos, portanto, devendo ser concebido
alm dos tradicionais direitos civis.

Os desafios postos ao Estado para a garantia do direito vida, consoante essa

perspectiva no so poucos, todavia entende-se que esses desafios decorrem
principalmente do fato deste no ser visualizado de forma articulada aos demais direitos,
ou seja, por no considerar-se que o direito vida atravessa as vrias dimenses dos
Direitos Humanos. A separao destes, conforme tradicionalmente feita, impossibilita o
alcance da complexidade do problema da violncia e da criminalidade, portanto, no
correspondendo s exigncias sociais apresentadas na atualidade com relao a esse
problema social, assim como tambm no consegue contemplar as necessidades
diferenciadas dos sujeitos de direito, conforme prope Bobbio (1992).
Com base neste entendimento, a Segurana Pblica deve ser vista imbricada aos
princpios de igualdade e liberdade, mas respeitando conforme assinalado por Bobbio, as
diferenas que representam as necessidades especficas de grupos distintos em torno do
direito segurana. Ou ainda, como alerta Javier de Lucas, o sujeito de direito tem as
suas especificidades, tais como classe, sexo, religio, etnia, entre outros, caracterizando
grupos sociais diferenciados com necessidades por vezes distintas (LUCAS, 1992).

Cabe observar, que embora haja concordncia com relao abordagem histrica dos
Direitos Humanos, defende-se que sua classificao seja tomada apenas em carter
didtico, pois, os Direitos Humanos no devem ser tomados de forma compartimentada,
uma vez que, como o ser humano, devem ser vistos na sua integralidade (DIAS, 2002).

Outro aspecto a ser pontuado refere-se tenso existente em nvel jurdico entre os
Direitos Humanos considerados sob a tica constitucional e a viso internacional.
Contudo, diante da preocupao de superar os impasses do campo terico dos Direitos
Humanos, neste estudo, optou-se pela concepo do espanhol Prez Luo (2005) ao
conceitu-los levando em considerao os dois sentidos, alm de apontar para a
interrelao das correntes tericas e a abordagem multidimensional dos Direitos
Humanos. Nessa perspectiva, definiu os Direitos Humanos como

(...) um conjunto de faculdades e instituies que, em cada momento histrico, se

constituem em exigncias de dignidade, de liberdade e de igualdade humanas, as quais
devem ser reconhecidas no ordenamento jurdico em nvel nacional e internacional
(LUO, 2005, p.45). (6)

Destarte, em virtude da dimenso e da complexidade que perpassam o tema Direitos

Humanos, destaca-se a construo conceitual multidisciplinar desses direitos abordada
por Zenaide (2001) e Tosi (2001), aqui compreendida como abordagem interdisciplinar,
considerando que os autores defendem que cada rea de saber contribui com o seu
conhecimento, de modo articulado, possibilitando uma leitura dinmica. Assim, os Direitos
Humanos passam a ser tomados atravessando vrias dimenses como as tico-filosfica,
econmica, social, jurdica, poltica, educativa, cultural, de forma interrelacionada.

Esse olhar, a partir das vrias dimenses, numa relao de complementaridade e

interdisciplinaridade torna-se indispensvel, quando se analisa uma poltica pblica que
envolve um conjunto de fatores sociais, como o caso da Segurana Pblica, a qual tem
um objeto de interveno dinmico e complexo, que tambm requer uma leitura nessa
mesma perspectiva.

Por fim, vale sinalizar que embora no haja a centralidade dos Direitos Humanos na
prtica da Segurana Pblica, no caso brasileiro, eles tm servido de substrato no
processo de discusso acerca da Segurana Pblica, tanto de carter poltico, quanto de
cunho terico. Nessas discusses a ampliao dos sujeitos de direito, assim como a
ressignificao da Segurana Pblica tendo por referncia o contexto democrtico e a
cultura dos direitos, tem sido tnica contra a explorao abusiva do uso da fora fsica.
Melhor dizendo, constata-se que o tema Direitos Humanos, igualmente a temtica
democracia tm sido referncia para a quebra de velhos paradigmas relacionados
Segurana Pblica concebida na viso tradicional.

A dinmica sinalizada, no campo terico da Segurana Pblica, tendo por referncia a

configurao de Estado e o processo de alargamento das categorias democracia e
Direitos Humanos, encontra-se retratada na abordagem histrico conceitual do portugus,
Mestre em Direito e Poltica de Segurana, pela Universidade de Lyon, Jos Ferreira de
Oliveira (2006), conforme poder ser visto no item a seguir.
1.4. Segurana Pblica na tica dos direitos humanos

As definies de Segurana Pblica, tradicionalmente adotadas pelas instituies policiais

do nfase preservao da ordem pblica, assim como a garantia do patrimnio, muitas
vezes em detrimento ao direito segurana do cidado. Essas concepes tericas
encontradas, via de regra, na literatura jurdica, na sua aplicabilidade so associadas a
instrumentos jurdicos arcaicos, sobretudo o cdigo penal e o cdigo de processo penal,
que engessam a poltica de Segurana Pblica num desenho inadequado realidade
(CERQUEIRA, 2001).

Giuseppe Tosi (2002a) afirma que as concepes de Segurana Pblica tendem a

priorizar elementos de cunho policial em detrimento da questo social. Defende ele que a
concepo de Segurana Pblica deve contemplar no apenas o papel coercitivo das
polcias, carecendo tambm envolver a questo social, sobretudo, tratando-se da
realidade brasileira.

Em consonncia com essa assertiva defendida por Tosi, encontram-se outros autores, na
literatura brasileira, que sinalizam para a ampliao da viso de Segurana Pblica.
Dentre esses, destacam-se Paulo Sergio Pinheiro (1997), Alba Zaluar (1999), Srgio
Adorno (2002 e 2003), Ana Lcia Sabadell (2003); Eduardo Capobiano e Paulo Mesquita
Neto (2004), Luiz Eduardo Soares (2006 e 2007), dentre outros, que inspirados na crtica
e nos paradoxos encontrados na realidade social, optando por uma leitura contextualizada
e ampliada de violncia e de criminalidade e tomando como pressupostos os temas
democracia e Direitos Humanos contribuem no sentido de ressignificar a temtica
Segurana Pblica.

Para melhor entender esse processo de ressignificao terica da Segurana Pblica,

que no se restringe ao Brasil, recorreu-se ao autor portugus, Jos Ferreira de Oliveira
(2006), que faz uma explanao do conceito de segurana no percurso da histria, dos
sculos XVII ao XX, tendo como referncia a configurao de diversos modelos de
Estado.

Segundo o autor, na fase do Estado absolutista, a segurana era compreendida

fundamentalmente pela proteo do patrimnio do indivduo, cabendo ao soberano
detentor absoluto do poder estatal promover essa garantia, fazendo uso de todos os
poderes e fora, ou seja, a segurana era apoiada no pensamento de Hobbes. Quanto
mais concentrado o poder, poderoso e forte o Estado, com liberdade plena para usar a
violncia, maior a chance de garantia da segurana associada defesa do patrimnio.

Com o passar dos tempos, a configurao de Estado todo poderoso, simbolizado pelo
poder soberano, na pessoa do monarca, passou a ser contestada, sobretudo face s
prticas de abusos de poder dos reis contra o patrimnio dos senhores feudais. Por
conseguinte, em contraposio ao poder absolutista, surgem documentos, e instrumentos
jurdicos estabelecendo limites ao poder do rei e a necessidade do respeito e garantia de
direitos pelo Estado.

Conforme Pietro Costa (2006), a tenso entre fora e direito apresentada pelo Estado
absolutista, tende a "encontrar seu ponto de equilbrio para alm de si mesmo, ou seja, na
dinmica das foras historicamente operante" (COSTA, 2006, p. 138).
A abordagem histrico-conceitual de Segurana Pblica, apresentada por Oliveira (2006),
culmina para o horizonte sinalizado por Pietro Costa (2006, p. 139), ao mostrar que a
crena no progresso converge para "um nico sistema 'Estado', 'direito', 'liberdade e
propriedade', e os contempla como manifestaes de uma civilizao 'moderna'
apresentada como pice da histria universal".

Constata-se, a partir da, que a garantia de segurana pelo Estado absolutista, balizado
na fora sem limites passa a ser questionada, com base leitura de Locke, ao advogar pela
segurana do patrimnio e da vida dos burgueses de sua poca, tendo como parmetro o
limite legal.

Portanto, a emergncia do Estado moderno, mesmo considerada na sua primeira viso de

Estado liberal de direto, ao autolimitar-se atravs das leis suscita uma nova configurao
de Segurana Pblica. Essa nova configurao encontra-se conceitualmente
representada pela ampliao da viso anterior, enquanto a noo de segurana passa a
ser norteada pelo respeito e a garantia de direitos atravs dos quais deve inspirar-se o
Estado constitucionalmente institudo.

A partir de ento, declara Oliveira, o conceito de segurana passa a ser entendido como
proteo s liberdades individuais, sem excluir a garantia de segurana da estrutura do
prprio Estado moderno, significando dizer que a noo de segurana passa a ser
compreendida na interdependncia entre ordem social e ordem poltica. Enquanto isso, a
legitimidade do uso da fora torna o Estado o nico responsvel pela garantia da
segurana de todos, cabendo-lhe intermediar a conflitualidade entre os indivduos, mas
sem perder de vista os preceitos contidos no ordenamento jurdico de cada pas.

Em outros termos, institui-se o monoplio legtimo da violncia estatal, enquanto a

garantia da Segurana Pblica passa a ter como parmetro o limite da liberdade dos
indivduos, devendo, para tanto, ser orientada por regras legais previamente
estabelecidas. Contudo, para sua efetivao deve ser levada em considerao a
realidade concreta, surgindo da, segundo Oliveira (2006), a vinculao do conceito de
segurana ao de paz pblica ou ordem pblica. Essa leitura de Segurana Pblica seria
inspirada no iderio liberal, que converge para os direitos civis.

Com a finalidade de garantir a ordem pblica, o Estado capitalista institucionaliza a

segurana como poltica pblica a partir da criao de rgos de controle da ordem social,
de cunho repressivo. Todavia, mantm incorporada sua prpria necessidade de
segurana tornando-se, muitas vezes, o sujeito essencial desse direito, alm de fazer o
uso da fora sem limites para salvaguardar os seus interesses, quando caracterizado
como autoritrio.

Melhor dizendo, o Estado moderno utiliza a poltica de Segurana Pblica como

instrumento de garantia da ordem social e da organizao poltica, em conformidade com
os interesses de grupos polticos e economicamente dominantes, excluindo o direito
segurana dos membros das classes dominadas, que passam a ser alvo primordial do
monoplio estatal da violncia.

Essa perspectiva de Segurana Pblica passa a ser relacionada, indistintamente com a

noo de ordem social, tomada como sinnimo de tranqilidade pblica, que se encontra
inclusa no objetivo da Segurana Pblica tomado como garantia da ordem pblica. Desse
modo:
A ordem social estabelecida constitui o fundamento da segurana individual e a
segurana coletiva garantia do respeito pela vida ntima, pela vida privada e pela vida
pblica. Por isso, o poder poltico, a sociedade civil e os cidados desenvolvem um
esforo conjunto para preservar a ordem social, como condio indispensvel ao
exerccio dos direitos do homem e das liberdades fundamentais (FERNANDES, 2005, p.
33).

A noo de ordem social acima remete ao equilbrio entre normas jurdicas, usos,
costumes e tradies culturalmente enraizados. Tal equilbrio se configura mediante
regras de conduta reguladoras da forma de procedimento para todos que compem a
sociedade. Para alcanar o objetivo de manuteno da ordem social, o poder poltico
define os instrumentos, buscando os meios considerados necessrios garantia da
estabilidade dessa ordem (FERNANDES, 2005), sob a alegao do monoplio estatal do
uso da fora.

O Professor da Universidade de Turim, Sergio Bova (1999) apresenta uma definio de

polcia imbricada ao papel do Estado na rea de Segurana Pblica, que no deixa de ser
uma definio tradicional dessa poltica. Diz ele que polcia:

uma funo do Estado que se concretiza numa instituio de administrao positiva e

visa a por em ao as limitaes que a lei impe liberdade dos indivduos e dos grupos
para salvaguarda e manuteno da segurana das pessoas segurana da propriedade,
da tranqilidade dos agregados humanos proteo de qualquer outro bem tutelado com
disposio penal (Bova, 1999, p. 944).

Mas, indo alm ele chama ateno para o fato de que a polcia tem duas funes, uma
consiste em "preservar a ordem pblica" e a outra em "salvaguardar a Segurana
Pblica". A defesa da ordem pblica consiste "na represso de todas aquelas
manifestaes que possam desembocar numa mudana das relaes poltico-
econmicas entre classes sociais"; a Segurana Pblica converge para "salvaguardar a
integridade fsica da populao, nos bens e nas pessoas, contra inimigos naturais e
sociais" (BOVA, 1999, p. 944).

Assim, fica sinalizada a necessidade de se pensar teoricamente a Segurana Pblica, que

tem como objetivo o direito humano vida, separadamente da Segurana Pblica que
tem como objetivo a garantia da ordem pblica.

Ao juntar esses dois objetivos, a tendncia prevalecer o segundo, principalmente em

sociedades capitalistas caracterizadas pela desigualdade e discriminao social, que
tendem a priorizar a defesa do patrimnio, configurada pela "proteo de todo o agregado
humanos que se reduz tutela das classes possuidoras de bens" (BOVA, 1999, p. 945).

Assim sendo, bom lembrar que trazer o tema Segurana Pblica dando destaque a
garantia da ordem pblica contribuir unicamente para "consolidar a ordem pblica e,
conseqentemente, o estado das relaes de fora entre classes e grupos sociais"
(BOVA, 1999, p.945) sem dar o devido destaque ao direito humano vida, conforme
exigncia social premente, nos dias atuais.

Por outro lado, ao se respaldar na garantia da ordem social de forma autoritria, a

compreenso de Segurana Pblica torna-se limitada, sobretudo por no contemplar as
dimenses do problema da violncia vivenciado nas sociedades complexas, tornando
cada vez mais visvel a tenso entre poder e direito.
Em virtude da crescente demanda de segurana por parte dos cidados vulnerveis,
diante dos novos desafios emergentes relacionados aos crescentes problemas sociais,
suscita-se uma nova compreenso terica de segurana, que deve ir alm das demandas
relacionadas proteo coercitiva de direitos e liberdades. Neste sentido, afirma Oliveira
(2006) as novas demandas de segurana do cidado remetem a um conjunto de aes
voltadas vida social, contra riscos e perigos reais e provveis, na perspectiva de atingir
o bem-estar social.

Consoante esse entendimento, como advoga o mesmo autor, a noo de Segurana

Pblica deve ser vista de forma interligada ao Estado Social de Direito. Nessa
perspectiva, ela deixa de ser vista apenas como garantia de direitos individuais, limitada
aos direitos civis - preocupada estritamente com a garantia do patrimnio e com a vida de
alguns indivduos considerados economicamente privilegiados, passando a ser significada
como poltica pblica estatal, que responde aos problemas sociais de forma coletiva.

Segundo a viso ampliada, a poltica pblica de segurana no deve reconhecer apenas

os interesses daqueles que so detentores de bens econmicos, nem do Estado. Assim, a
preocupao posta rever o sujeito de direito, focando-o na figura do cidado e no mais
no Estado, alm de descriminalizar o direito, enquanto deve respeitar e promover os
direitos de todos, em consonncia com as necessidades de segurana emergentes,
segundo defende Bobbio (1992).

Neste aspecto, a poltica de Segurana Pblica deve ser configurada como poltica
pblica (social) incorporando, tambm, as necessidades de segurana dos grupos
socialmente vulnerveis, devendo contemplar as vrias dimenses dos direitos. Ou seja,
ela deve apresentar-se de forma democrtica, perpassando pelos Direitos Humanos -
direitos civis, polticos, econmicos e scio-culturais de forma indissocivel, em
conformidade com o modelo de Estado democrtico de direito, acima sinalizado.

Considera-se, portanto, com base no exposto acima, que, no mnimo, deve ser revista a
discusso sobre ordem pblica, usualmente considerada como referncia para a poltica
de Segurana Pblica, e cuja compreenso sempre esteve vinculada leitura jurdica, da
corrente positivista. Melhor dizendo, tratando-se de ordem pblica, sobretudo num
contexto democrtico faz-se indispensvel pensar os fatores diversificados que
contribuem para sua instabilidade, bem como os entraves garantia do bem-estar social,
que certamente no so dissociados do problema da violncia e da criminalidade.

Segundo alerta a promotora de justia e diretora do Departamento de Investigao e Ao

Penal de Portugal, Maria Cndida Guimares Pinto de Almeida, deve ser discutida a
relao indistinta que tem sido feita entre segurana e ordem. Alega a referida autora que
o legislador para definir o conceito de "segurana interna" (7) faz uso de outros conceitos,
os quais tm significados e interpretaes relevantes. E, estes, certamente, vo ter
rebatimentos na elaborao e implementao da poltica. Neste sentido, faz a seguinte
indagao:

Em que termos com que contedo e dimenso so utilizados as expresses 'ordem e

Segurana Pblica' num Estado de direito democrtico, como o nosso, em que a
segurana erigida a direito fundamental do cidado, para alm de constituir uma das
tarefas fundamentais do Estado? (ALMEIDA, 2005, p.173).
Assim, corrobora Hermano Vallencia Villa (2003, p. 326), que define ordem pblica como
"conjunto de condies materiais necessrias e suficientes para o bom funcionamento da
sociedade, de tal modo que o exerccio da autoridade do Estado assegure a prtica dos
Direitos Humanos dos cidados em circunstncia de conflito e crise." (8)

Esse entendimento de ordem pblica parece indicado quando se pensa na temtica

Segurana Pblica, consoante o entendimento ampliado de segurana humana
apresentado por Armio (2006), fundamentando-se na relao estabelecida entre
liberdade e necessidade, inspirada na noo de justia social, levando-se em
considerao, sobretudo, que o objetivo primordial do Estado Democrtico de Direito a
promoo do bem-estar social da coletividade.

Conforme sugere Marilena Chau (2007), o imaginrio autoritrio deve ser vencido, de
modo que a noo de ordem deixe de ser adotada de forma mistificada com o
ocultamento dos conflitos emergentes em decorrncia das desigualdades e das
diferenas socioculturais at ento no respeitadas.

Enfim, o que est posto como emergente a necessidade de se rediscutir a Segurana

Pblica, saindo das amarras focadas em leituras autoritrias, que partem do pressuposto
de que o Estado deve ser cada vez mais forte, fazendo uso ilimitado da violncia, como
possibilidade nica para resolver os conflitos sociais, assim como o problema da violncia
e da criminalidade.

De acordo com uma leitura democrtica a Segurana Pblica deve ser compreendida
como garantia de direitos, tomados em perspectiva ampliada, cuja preocupao primordial
seja a garantia do direito segurana do cidado, perpassando, portanto, s exigncias
sociais e culturais, observando integralizao e interdependncia dos Direitos
Humanos, conforme j explicitado.

Ao se reportar a realidade brasileira, convm pontuar que mesmo predominando as

experincias transformistas (9), - expresso usada por Coutinho (1993) emprestada de
Gramsci, para caracterizar processos de transio poltica pelo alto -, a sociedade no
deixou de interferir nas mutaes da configurao de Estado, sobretudo no processo de
transio do Estado autoritrio para o Estado democrtico de direito.

Como adverte Coutinho (1993) apesar do contexto adverso, em plena ditadura militar
(10), a sociedade brasileira levou frente o processo de "ocidentalizao" em termos
gramscianos, da sociedade civil, a qual:

(...) cresceu e se diversificou a partir de meados dos anos 70, quando um forte
carecimento de auto-organizao envolveu os operrios, os camponeses, as mulheres, os
jovens, as camadas mdias, os intelectuais e at mesmo setores da burguesia. O
movimento de massas em favor da eleio direta para a Presidncia da Repblica, que
desempenhou um papel decisivo na derrota definitiva da ditadura militar, foi a culminao
desse processo de fortalecimento da sociedade civil, que assumiu dimenses at agora
inditas na histria do Brasil (COUTINHO, 1993, p. 124).

Indo alm, pode-se dizer que esse processo de fortalecimento da sociedade civil brasileira
contribuiu para a nova configurao do Estado, em 1988, caracterizado pela defesa e
promoo dos Direitos Humanos em bases democrticas, tendo como postulado,
segundo termos da prpria Constituio federal, o bem-estar social de todos brasileiros.
Consoante esse processo e apoiando-se em Coutinho (1993), possvel afirmar que o
Estado brasileiro, mesmo no chegando efetivamente a ser um Estado Democrtico de
Direito, nos moldes apresentados por Costa (2006), apresenta caractersticas que se
aproximam da viso ampliada de Estado defendida por Gramsci, principalmente, levando
em conta que essa concepo de Estado tem como referncia, segundo indica Coutinho
(2003) a socializao da poltica, que tem como substrato, principalmente, o
fortalecimento da sociedade civil (11). Esta, por vez,

(...) formada precisamente pelo conjunto das organizaes responsveis pela elaborao
e/ou difuso das ideologias, compreendendo o sistema escolar, as igrejas, os partidos
polticos, os sindicatos, as organizaes profissionais, a organizao material da cultura
(revistas, jornais, editores, meios de comunicao de massa) (COUTINHO, 2003, 127).

Contudo, o Estado em sentido amplo comporta duas esferas, a sociedade civil conforme
assinalada acima, e a sociedade poltica, que representa o "Estado em sentido restrito" ou
"Estado coero", formado "pelo conjunto dos mecanismos atravs dos quais a classe
dominante detm o monoplio legal da represso e da violncia e que se identifica com
os aparelhos de coero sob controle das burocracias executivas e policial-militar"
(COUTINHO, 2003, 127).

Portanto, a depender do grau de socializao da poltica alcanado pela sociedade, e

tambm, da correlao de foras que se trava no cenrio social, poder o Estado ser
"mais hegemnico-consensual e menos ditatorial, ou vice-versa" (COUTINHO, 2003, p.
130).

Assim sendo, de acordo com a viso ampliada de Estado, fica tambm sinalizada a
necessidade de rediscutir a poltica de Segurana Pblica, numa perspectiva renovada,
considerando que esta no deve ser representada apenas como instrumento de coero.
Essa poltica, a exemplo das demais polticas pblicas, deve ser vista como um processo
social resultante da correlao de foras complexas e contraditrias estabelecida no
cenrio social e no mbito da relao Estado e sociedade civil (BEHRING E BOSCHETTI,
2007). Ou, ainda, como defende Vicente Faleiros (1987), ao procurar definir as polticas
sociais, como processos sociais resultantes de embates travados entre diferentes foras
sociais.

Situada no campo das demais polticas pblicas, a poltica de segurana deve ser
analisada atravs da interao de um conjunto de determinaes econmicas, polticas e
culturais, no devendo, portanto, fugir das tenses polticas e societrias que marcam a
formulao e a cobertura de todas as polticas estatais, conforme postulam Berhring e
Boschetti (2007). Contudo, as dificuldades encontradas em relao incorporao da
Segurana Pblica no campo terico das polticas pblicas no so poucas, e mais
desafiador parece ser a sua associao s polticas sociais. Essa dificuldade
decorrente, sobretudo do fato de os problemas de Segurana Pblica no terem sido
historicamente relacionados questo social, bem como ao campo da cidadania e dos
Direitos Humanos.

Mas, por ser percebida atravs dos rgos policiais, configurados como aparelhos
repressivos do Estado, objetivando garantir a ordem pblica, de forma violenta, portanto
representada pela ideia de fora e no pela garantia de direitos, ao longo de sua histria
foi sendo negada qualquer possibilidade da Segurana Pblica ser vista como uma
poltica pblica (social). Consoante s mistificaes e as limitaes tericas nesse campo,
ao justificar a dificuldade de diferenciar uma poltica social das demais polticas pblicas,
Coimbra (1987, p. 91) chega a afirmar que "a polcia em uma sociedade til para
manuteno da ordem, mas tudo indica que ela no exatamente a mesma coisa que a
poltica social."

Numa viso contraria, coloca-se a Professora Ana Lcia Sabadell (2003) ao afirmar que o
problema da violncia e da criminalidade comea a surgir como produto de um processo
de seleo e elaborao de conflitos, decorrentes de graves problemas sociais, tais como
o desemprego, a pobreza, a ausncia de infraestrutura, o mau uso e ocupao do solo
urbano e rural. Esses conflitos, de forma geral, so resultantes das desigualdades
enfrentadas no acesso aos recursos sociais. Assim sendo, acrescenta a mesma autora
que esses problemas no podem ficar de fora das questes relacionados ordem pblica
considerada democrtica devendo, portanto, ser includas no conceito de Segurana
Pblica.

Consoante esse entendimento, a Segurana Pblica que tem o papel de mediatizar esses
conflitos deve ser vinculada questo social. Portanto, o seu conceito e prtica no
podem ser limitados ao campo criminal/penal, j que esta se encontra imbricada ao
conjunto de problemas sociais, que requer antes de tudo a interveno social do Estado
atravs de garantia de direitos. Segundo essa perspectiva, a Segurana Pblica no s
se constitui numa poltica pblica, como tambm penetra o conjunto das polticas sociais.

Observa-se, ainda, que a representao de Segurana Pblica como poltica pblica

social, encontra-se em processo, como tambm recente a insero desta temtica nas
Universidades. Mesmo assim o tema Segurana Pblica tem chegado as Instituies de
Ensino Superior, primordialmente a partir do tema da violncia ou da criminalidade, no
alcanando ainda a ateno devida como poltica pblica.

O no alcance dessa perspectiva terica pela Segurana Pblica tem sido justificada pela
academia, sobretudo pelo fato dessa poltica no ter alcanado a racionalidade gerencial
nos moldes weberianos. Como afirma Luis Flvio Sapori (2007, p.13-14), doutor em
Sociologia e professor de Cincias Sociais da PUC de Minas Gerais, essa questo
prende-se ao fato da Segurana Pblica no ser pautada pelo planejamento,
monitoramento e controle de resultados. Todavia, alega o autor, a interveno do governo
mesmo caracterizada pelo improviso, clientelismo ou atravs de postura meramente
reativa so aspectos polticos relevantes para a sociedade que no podem ser ignorados
pelos centros universitrios.

Acrescente-se ainda que, embora no tenha sido preocupao dos governos brasileiros,
at os anos 2000, em pautar a Segurana Pblica em suas agendas polticas, como uma
questo social relevante, ela no perdeu as caractersticas das demais polticas pblicas,
permeada por interesses sociais, econmicos, culturais e polticos que se confrontam na
sociedade. O que significa dizer que, a segurana pblica nunca esteve ausente do jogo
de interesses que permeiam a sociedade.

Aqui cabem duas observaes: uma no sentido de que o alcance tardio dessa poltica nas
agendas de governos, em conformidade com as necessidades de segurana dos
cidados, deveu-se ao fato da ausncia dessa poltica no espao pblico, uma vez que
no era percebida socialmente como um bem coletivo, vinculado ao espao da cidadania.
A outra observao consiste no fato da segurana no ser representada como poltica
pblica, o que pode constituir-se num elemento desfavorvel na correlao de foras, do
lado da classe dominada e dos grupos vulnerveis culturalmente.
Em outro termos, pode ser dito que essa representao da Segurana Pblica pode ser
vista como uma estratgia poltica que tende a favorecer aos grupos dominantes que a
conduzem segundo seus interesses. Nesse sentido, fica sinalizado que o processo de
democratizao desta poltica pblica fica a depender, cada vez mais, do processo de
organizao e luta das classes dominadas.

Uma grande dificuldade constatada com relao discusso sobre Segurana, sob a
tica de polticas pblica, diz respeito falta de referncias tericas que auxiliem as
reflexes, sobretudo em face de suas complexidades e especificidades. Observe-se que,
diferentemente dos demais problemas sociais, a Segurana Pblica se constitui num
problema que afeta a todos, mesmo que de forma diferenciada.

As leituras jurdicas sobre Segurana Pblica, remetendo-a ao campo dos direitos

individuais classificam-na como uma liberdade negativa, quando esta no deixa de estar
vinculada aos direitos coletivos, requerendo a interveno do Estado. Por outro lado, a
Segurana Pblica atravessa um campo bastante minado, ao requerer do Estado a
interveno alm do espao pblico, pois um campo vasto de manifestao da violncia e
da criminalidade tem sido o espao privado, ou seja, a violncia domstica tambm se
constitui num problema social de responsabilidade do Estado. Em outros termos vale
dizer que essa poltica pblica tem a caracterstica de ampliar a tica pblica, ou a
responsabilidade do Estado, consoante Renato Janine Ribeiro (2002).

Por outro lado, deve-se considerar que o processo de luta relacionado ao tema
Segurana Pblica coloca em cena atores sociais de distintas classes. Em outros termos,
vale dizer que os sujeitos de direitos que estiveram historicamente fora do alcance do
direito segurana, hoje exigem que sejam contemplados atravs de uma nova poltica
de Segurana Pblica, mas os tradicionais sujeitos de direitos, que sempre tiveram sua
segurana garantida, j no gozam mais dessa exclusividade, hoje tambm vivenciam
situaes de insegurana, passando a reclamar a efetivao desse direito.

Porm, no h como omitir que a luta por uma nova Segurana Pblica - como defendem
Sabadell (2003), Soares (2000), Belli (2004), e outros -, deve incidir nos direitos civis,
polticos, econmicos, sociais e culturais. Enquanto o direito humano segurana como
direito de todos deve considerar condicionantes de natureza scio-econmica, poltica,
cultural, tnica, etria, sexista, em consonncia complexidade e exigncias sociais
expressas na sociedade, no contexto atual.

As dificuldades, por vezes, de vincular teoricamente a segurana pblica poltica social,

no devem ser vistas como um problema, sobretudo inspirando-se em Wanderley
Guilherme dos Santos (1987, p. 37) ao afirmar que h dificuldade inclusive para a
definio do que seja poltica social. Segundo o autor, essa dificuldade, decorre da
impossibilidade de encontrar um conceito que contemple os seguintes aspectos: "a)
permita distinguir, em qualquer caso, uma poltica social de qualquer outra poltica; b)
permita ordenar lexicamente, de maneira incontroversa, duas polticas sociais quaisquer."

Assim sendo, constata-se tambm a dificuldade de precisar um conceito generalizante de

poltica social, que englobe a Segurana Pblica dadas s suas especificidades em
relao s demais polticas sociais. Mas como sugere o autor "chama-se de poltica social
a toda poltica que ordene escolhas trgicas segundo um princpio de justia consistente e
coerente" (SANTOS, 1987, p. 37).
Nessa perspectiva, torna-se impossvel no associar a Segurana Pblica ao tema
poltica social, sobretudo considerando-se que ela perpassa "escolhas trgicas", desde o
primeiro momento quando se faz a opo pela poltica a ser adotada, perpassando pela
definio de critrios relacionados aos meios utilizados, como tambm pelos fins
almejados e sujeitos de direitos priorizados. Por outro lado, deve ser observado que o
processo de luta pela conquista do direito segurana traz como substrato o princpio de
justia, sobretudo quando defende tratamento indiscriminado aos cidados.

Por fim, vale lembrar que a Segurana Pblica impregnada de leituras preconceituosas
e ambguas, permeada por aspectos poltico-ideolgicos e morais, principalmente por se
tratar de uma prtica social que se caracteriza pela interveno estatal diante de uma
questo considerada indesejada por todos, representada socialmente como o que h de
mais sinistro, gerando um sentimento de repulsa. A violncia e a criminalidade so
fenmenos vistos socialmente, a partir de matizes moralizantes, ao serem considerados
como o que h de mais sujo, ftido e repelente, na sociedade contempornea.

Apesar das dificuldades, o desafio foi aceito neste trabalho, ao se propor a analisar a
poltica de Segurana Pblica, sem perder de vista a sua vinculao com as demais
polticas pblicas (sociais). Para tanto, elegeu-se como foco deste estudo a tenso entre
uma prtica social em Segurana Pblica, considerada ultrapassada social e
politicamente, analisada no captulo a seguir, e uma nova poltica de Segurana Pblica,
que se apresenta norteada pela cultura democrtica, substantivada pelo respeito e
garantia dos Direitos Humanos, componentes essenciais do Estado Democrtico de
Direito.
Notas

1. Autores europeus consultados, em funo da organizao jurdico-poltico de cada

Estado, ou seja, tomando como referncia o reconhecimento e a efetividade dos Estados
aos direitos dos cidados, tendem a empregar denominaes diferenciadas para as
distintas configuraes de Estado moderno, por exemplo, Costa (2006) utiliza a expresso
Estado de Direito, Boaventura de Sousa Santos (2002b) Estado Social de Direito. Neste
trabalho, optou-se pela nomenclatura Estado Democrtico de Direito, em consonncia
Constituio Federal de 1988, que reconhece a universalidade dos direitos nas suas
mltiplas dimenses.

2. Com esse pacto ou contrato social, que remete o consenso, os indivduos que viviam
em multido dispersa no estado natureza torna-se "povo", nascendo a partir da a idia de
"nao", assim como tambm a origem e fundamento do poder poltico (TOSI, 2008,
p.42).

3. A Carta Magna apresenta-se como instrumento limitador de poderes do soberano e de

reconhecimento de direitos dos indivduos, assinada em 1215, pelo Rei Joo, da
Inglaterra (Apud COMPARATO, 2004).

4. Entende-se que essa caracterstica do Estado portugus teve forte influncia na

formao do Estado brasileiro, principalmente na institucionalizao dos seus rgos de
Segurana Pblica, instrumentos polticos usados essencialmente para garantir a
imposio da ordem defendida pela Metrpole portuguesa.

5. Adepto s idias de Antonio Gramsci, Enrico Berlinguer (1922-1984) "engajou-se, do

incio dos anos setenta at a sua morte em 1984, na defesa de um projeto de socialismo
entendido como o pice das conquistas democrticas nas esferas socioeconmica e
poltico-ideolgica, um projeto capaz de recuperar a liberdade perdida no decorrer das
experincias revolucionrias socialistas do sculo XX" (MONDAINI, 2006, s/n).

6. Traduo nossa.

7. Segurana interna a denominao usada pela Constituio Portuguesa em

substituio a nomenclatura segurana pblica.

8. Traduo nossa.

9. "(...) processo de transio pelo alto, que segundo Carlos Nelson Coutinho, representa
a cooptao ou assimilao pelo bloco de poder das fraes rivais das prprias classes
dominantes ou mesmo de setores das classes subalternas, ao inspirando-se em Gramsci
quando estabelece uma relao orgnica entre transformismo e 'revoluo passiva"
(1993, p. 114).

10. Segundo Carlos Nelson Coutinho esse fato se deu em decorrncia da ditadura
instaurada pelos militares no ter se caracterizado pelo modelo clssico de ditadura
fascista, a qual costuma apoiasse nas massas populares organizada.

11. Esta converge para que Gramsci denomina de "aparelhos privados de hegemonia, ou
seja, organismos sociais coletivos voluntrios e relativamente autnomos em face da
sociedade poltica" (COUTINHO, 2003, p. 129)

http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/latina/lemos/cap2.htm

2. Poltica de segurana pblica brasileira: do autoritarismo inteno democrtica

Introduo
Neste captulo, a preocupao foi apresentar o desenho da velha poltica de Segurana
Pblica, fundamentada pela idia de poder e fora, tendo como substrato o monoplio
estatal da violncia, a partir de 1964, fortemente associado ideologia militar, apoiada
pela Doutrina de Segurana Nacional, introduzida na segurana a partir da instaurao do
regime autoritrio. Assim, feita a aluso ao autoritarismo poltico, tomado como forma de
governo e ao autoritarismo social, visto como um elemento cultural caracterstico da
sociedade brasileira, fruto da herana escravocrata e colonial, acomodado ao capitalismo.
Contudo, procura-se mostrar que o golpe deflagrado pelos militares consistiu em manobra
poltica articulada a setores sociais e polticos, opositores do governo Joo Goulart que
no correspondia aos interesses da classe dominante.
Desse modo, enfatiza-se o uso da poltica de Segurana Pblica como instrumento
poltico de garantia da ordem pblica antidemocrtica, cabendo, portanto, sua
reestruturao tendo em vista o recrudescimento da fora, alm da gesto da referida
poltica ser centralizada na figura do governo militar.
medida que os governos militares no correspondem aos interesses dos setores da
sociedade que os apoiaram e as foras de oposio ganham espao, instala-se o
processo de restaurao da democracia, culminando, em 1988, com a passagem do
autoritarismo poltico democracia, quando se define o desenho do novo Estado
brasileiro caracterizado como democrtico de direito.
Contudo, o foco principal consiste exatamente na no reconfigurao da velha poltica de
Segurana Pblica consoante a nova ordem poltico-jurdica, diferentemente das demais
polticas pblicas, mantendo-se representada pela centralidade do poder autoritrio e a
fora/violncia em detrimento dos Direitos Humanos. Ademais, o velho modelo de
Segurana Pblica, alm da incongruncia com o Estado que se inspira em princpios
democrticos, representa um desafio ao Estado brasileiro em funo da sua incapacidade
de garantir o direito segurana do cidado, em correspondncia s demandas
emergentes a partir do crescente problema de violncia e criminalidade, sobretudo a partir
da dcada de 1990.

2.1. A Segurana Pblica antidemocrtica

A categoria autoritarismo, configurada como concentrao de poder pelo Estado segundo
uso corrente na cincia poltica, apresenta-se em contraposio democracia. Nessa
perspectiva, a idia de autoritarismo remetida relao estabelecida entre Estado e
sociedade, sendo materializada pelo regime de governo adotado em determinado
contexto em contraposio democracia.
Segundo o italiano Mrio Stoppino (1999, p.92) "so chamados de autoritrios os regimes
que privilegiam a autoridade governamental, concentrando o poder poltico nas mos de
uma s pessoa e colocando em posio secundria as instituies representativas".
Portanto, o governo autoritrio tem como caractersticas essenciais ignorar o consenso,
renegar a participao popular, aniquilar o pluralismo poltico, suprimir as liberdades,
desconhecendo os direitos dos cidados em substituio aos interesses do Estado,
norteando-se na relao com a sociedade pela fora/violncia com vistas imposio de
interesses do governo ou do grupo que o compe.
Para Marilena Chau (2007), a desigualdade social crescente, na sociedade brasileira,
apresenta-se estruturada hierarquicamente, chegando a caracterizar o autoritarismo no
contexto brasileiro em dois sentidos: no mbito poltico e no social. Portanto, alm do
autoritarismo caracterizado como fenmeno poltico, que periodicamente afeta o Estado,
no se deve esquecer que a sociedade brasileira autoritria e dela provm diversas
manifestaes de autoritarismo social.
Afirma a estudiosa que esse autoritarismo tem como substrato as desigualdades sociais
que se apresentam de forma hierarquizada, acentuadas pelo capitalismo selvagem, tendo
como base a matriz senhorial e escravocrata. Acrescenta que nesse lastro do
autoritarismo social existente, que o princpio de igualdade formal, nos termos liberais,
encontra terreno frtil, enquanto se faz operar a idia de que alguns so mais iguais do
que outros (CHAU, 2007).
Nesse sentido, corrobora Evelina Dagnino (2004) que advoga a existncia do
autoritarismo social na sociedade brasileira, configurado como um ordenamento social
presidido pela organizao desigual do conjunto das relaes sociais e pela hierarquia,
caracterizada pelo no-respeito s diferenas. Esse, por sua vez, se sustenta na
naturalizao das desigualdades, ignorando as diferenas sociais, ao mesmo tempo em
que no reconhece direitos, mas sim privilgios.
Faz sentido, porm, destacar o pensamento Stoppino (1999) ao dizer que as doutrinas
autoritrias modernas so antiracionais e antiigualitrias, porque enquanto naturalizadas
partem do pressuposto de que o ordenamento social:
(...) no uma organizao hierrquica de funes criadas pela razo humana, mas uma
organizao de hierarquias naturais, sancionadas pela vontade de Deus e consolidadas
pelo tempo e pela tradio ou imposta inequivocamente pela sua prpria fora e energia
interna. De costume, a ordem hierrquica a preservar a do passado; ela se fundamenta
na desigualdade natural entre os homens (1999, p. 96).
Os traos apresentados acima, com relao ao pensamento autoritrio, sem sombra de
dvidas, convergem para as caractersticas antidemocrticas que perpassam a sociedade
brasileira, interpenetrando as relaes sociais, bem como as mentes e coraes dos
indivduos. Fica, portanto, implcito que por trs do autoritarismo poltico encontra-se o
autoritarismo social, perpassando a cultura com um todo. Convm lembrar, que a
naturalizao das desigualdades sociais sempre foi, convenientemente, usada em defesa
de interesses da elite dominante, em diversos momentos da histria brasileira.
De certo modo, corroborando com essa assertiva, o Professor de Histria da USP Daniel
Aaro Reis, defende que o autoritarismo poltico que deu sustentao a deflagrao do
golpe pelos militares, contra o governo Joo Goulart, em abril de 1964, no representou o
pensamento isolado das Foras Armadas, mas foi pactuado com setores da sociedade
brasileira. Afirma o autor (2002, p. 12), que o golpe civil militar (1) "no foi um raio que
desceu de um cu azul. Ao contrrio, resultou de uma conjuno complexa de condies,
de aes e de processos", contanto, com apoio efetivo de polticos e foras sociais de
direita, que saem s ruas para comemorar a derrocada de Jango.
A ditadura civil militar teve uma base social e poltica que antecede a conjuntura de 1964.
O ano de 1946 constitui um marco para a histria da democracia no Brasil, uma vez que a
Constituio brasileira promulgada estabeleceu a igualdade entre homens e mulheres
com relao ao direito de votar e ser votado. Ampliou, a partir de ento, os direitos
polticos de ambos os sexos e com idade mnima de 18 anos, com ressalva para
brasileiros analfabetos. No que se refere aos direitos sociais foram mantidas as
conquistas alcanadas formalmente, no perodo anterior, pelos trabalhadores urbanos.
Enquanto isso, em termos de prtica poltica, o ano de 1945 considerado o marco da
primeira experincia democrtica vivida pela sociedade brasileira. A despeito dessa
afirmativa, alguns autores consideram que teria sido uma frgil experincia de
democracia. Segundo o Socilogo Francisco Weffort, a fragilidade da prtica democrtica
ensaiada nessa conjuntura "dependia menos do entusiasmo da burguesia pelas formas
democrticas do que das presses sociais criadas por uma massa popular urbana que
recm ingressava no cenrio poltico" (1998, p.493).
Independentemente da intensidade do processo democrtico e dos protagonistas em
cena, o fato que de 1945 at 1964 registra-se um processo de mobilizao, na
sociedade brasileira, face ao agravamento das injustias sociais resultantes da m
distribuio de renda, impulsionando o crescimento da participao poltica dos
trabalhadores urbanos que passaram a denunciar as precrias condies de trabalho e
sobrevivncia, seguidos dos trabalhadores rurais em face da agudizao dos conflitos
agrrios, sobretudo na regio Nordeste.
Esse processo de luta dos trabalhadores da cidade e do campo representa seu
posicionamento contrrio face ao projeto democrtico-liberal restritivo, caracterizado pela
fragilidade das instituies pblicas, pela debilidade da democracia representativa e
participativa, bem como pelo no-acesso aos Direitos Humanos e pela precariedade das
condies de trabalho.
Durante o governo Joo Goulart (1961-1964), os trabalhadores em luta ganharam maior
expresso no cenrio poltico. Alm da fora poltica demonstrada pelo movimento
operrio e pelas organizaes dos trabalhadores rurais, sobretudo as Ligas Camponesas,
destaca-se o engajamento poltico da Unio Nacional dos Estudantes - UNE. Esses
movimentos sociais apresentam-se fortalecidos ao incorporar as propostas de reformas
de base do governo, que convergiam para a tentativa de modernizar o capitalismo e
amenizar as desigualdades sociais.
O Programa Reforma de Base, adotado pelo governo Joo Goulart, representa de forma
efetiva o renascer do sonho "desenvolvimentista autnomo com base em um projeto
nacional estadista", (REIS, 2002, p. 16) difundido na dcada de 1930 pelo governo
Vargas. O programa contempla:
A reforma agrria, para distribuir a terra, com o objetivo de criar uma numerosa classe de
pequenos proprietrios no campo. A reforma urbana, para planejar e regular o
crescimento das cidades. A reforma bancria, com o objetivo de criar um sistema voltado
para o financiamento das prioridades nacionais. A reforma tributria, deslocando a nfase
da arrecadao para os impostos diretos, sobretudo o imposto de renda progressivo. A
reforma eleitoral, liberando o voto para os analfabetos, que ento constituam quase
metade da populao adulta do pas. A reforma do estatuto da capital estrangeiro, para
disciplinar e regular os investimentos estrangeiros no pas e as remessas de lucros para o
exterior. A reforma universitria, para que o ensino e a pesquisa se voltassem para o
atendimento das necessidades sociais e nacionais (REIS, 2002, p. 24).
O conjunto das propostas de reformas dotadas pelo governo convergia para os interesses
dos trabalhadores, enquanto contrariava interesses da classe mdia e grupos polticos de
oposio. Diante o confronto de interesses, emergiu um amplo debate na sociedade
brasileira sobre o Programa Reforma de Bases. De um lado, posicionam-se os
protagonistas sociais, constitudos pelos trabalhadores urbanos e rurais, estudantes e
polticos a favor das reformas apresentadas pelo governo. Como diz Reis (2002, p. 24),
esses atores sociais estavam nas "ruas, nas greves e nos campos, agitavam-se os
movimentos sociais, reivindicando, exigindo, radicalizando-se."
De outro lado, fortemente organizados encontravam-se os opositores ao governo
formados pela classe mdia, setores da Igreja Catlica, representantes do poder
econmico, sobretudo latifundirios e polticos conservadores, que percebiam qualquer
mudana favorvel aos trabalhadores como ameaa aos seus privilgios e de seus
representados. Desse lado encontravam-se:
(...) notrios conspiradores de todos os golpes, desde que se fundara aquela repblica em
1945, os mesmo que haviam se ativado na tentativa de impedir a posse de Goulart,
encontrava-se agora defendendo a constituio e a legalidade da ordem vigente. Falavam
palavras ponderadas, aconselhavam ritmos lentos, invocaram a razo e a religio,
condenavam excessos e radicalismo e se exaltavam pregando a moderao (REIS, 2002,
p. 29).
Mas, como alerta o mesmo autor, os que sempre atacaram, apenas esperavam a hora
certa para dar o bote, enquanto se instalava uma crise sem paralelo no poder institudo.
Para enfrentar as foras polticas de oposio, estrategicamente, o governo buscou apoio
nos dispositivos militares e nas foras populares, fomentando mobilizaes sociais e,
atravs de decreto, dava incio s reformas de base. Um "grande comcio foi realizado a
13 de maro, no Rio de Janeiro. Cerca de 150 mil pessoas a se reuniram, sob a proteo
de tropas do I Exrcito, para ouvir as palavras de Jango e Brizola" (FAUSTO, 2006,
p.253).
Nesse comcio, dentre outras bandeiras de lutas correspondentes aos interesses dos
trabalhadores, reivindicou-se a legalizao do Partido Comunista, a reforma agrria, etc.
Na ocasio, publicamente, o governo Goulart chegou a assinar dois decretos contrariando
interesses de grupos opositores. O primeiro deles, com carter mais simblico, consistia
na desapropriao das refinarias de Petrleo, que no se encontravam ainda sob o
domnio da Petrobrs. O segundo declarava que as terras subutilizadas, estariam sujeitas
desapropriao. E, para aumentar a fria dos oponentes ao governo, foram anunciadas
a reforma urbana, com mudanas nos impostos e a concesso do voto aos analfabetos e
s hierarquias inferiores das Foras Armadas.
O anncio dessas medidas somado crise gerada na Marinha, a partir da proibio do
Ministro da pasta realizao de uma reunio da Associao dos Marinheiros e Fuzileiros
Navais do Brasil (AMFNB), representou a antecipao do fim do governo Jango. Por
conseguinte, num cenrio democrtico demarcado pela mobilizao popular, interpretado
como contexto de ameaa ordem social e poltica vigente, em correspondncia as
foras opositoras ao governo republicano, as Foras Armadas deflagraram, em 31 de
maro, o golpe de estado.
Assim, foi instalada a "ditadura civil militar". Como forma de justificar o golpe de Estado os
militares usaram como pretexto a necessidade de livrar o pas da corrupo, do
comunismo e de restaurar a democracia, prometendo a melhoria das condies de vida
das classes populares (FAUSTO, 2006).
Portanto, defendendo os anseios da classe mdia, - que renegava as propostas do
Programa Reformas de Base -, os militares tomaram o governo, defendendo a "limpeza
social e poltica", bem como o desenvolvimento econmico e a necessidade de um
Estado forte (FAUSTO, 2006, p. 257).
Desse modo, foi interrompida abruptamente a primeira experincia democrtica brasileira
por meio do autoritarismo poltico convertido em concentrao do poder poltico e fora
militar, cujo comando no Estado brasileiro estendeu-se por 21 anos.
Para consubstanciar o autoritarismo poltico adotou-se a figura jurdica do Ato
Institucional, em substituio a Constituio. Tal instrumento normativo tornou-se a
referncia prioritria para garantir a ordem autoritria, enquanto ignorou-se a Constituio
e foram suprimidos poderes do Congresso Nacional, apesar de mant-lo em
funcionamento.
Os militares evocaram para si o Poder Constituinte, sob a justificativa de que esse
instrumento normativo era "originrio da revoluo vitoriosa". O argumento principal para
o golpe, assim como para o uso de medidas autoritrias do governo militar, conforme
consta no Ato Institucional n 1, foi de que o pas estava vivendo uma "autntica
revoluo" (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL N 1, 1964).
Segundo a linguagem textual empregada no Ato Institucional n 1/64, a preocupao
primeira dos militares foi empregar o discurso mistificado pela ocorrncia de "revoluo",
por eles liderada, contra as foras polticas "subversivas", mais precisamente, contra
grupos sociais que defendiam ideias comunistas, como forma de justificar a partir de
ento os feitos autoritrios.
Os processos constitucionais no funcionaram para destituir o governo, que
deliberadamente se dispunha a bolchevizar o Pas. Destitudo pela revoluo, s a esta
cabe ditar as normas e os processos de constituio do novo governo e atribuir-lhe os
poderes ou os instrumentos jurdicos que lhe assegurem o exerccio do Poder no
exclusivo interesse do Pas. Para demonstrar que no pretendemos radicalizar o processo
revolucionrio, decidimos manter a Constituio de 1946, limitando-nos a modific-la,
apenas, na parte relativa aos poderes do Presidente da Repblica, a fim de que este
possa cumprir a misso de restaurar no Brasil a ordem econmica e financeira e tomar as
urgentes medidas destinadas a drenar o bolso comunista, cuja purulncia j se havia
infiltrado no s na cpula do governo como nas suas dependncias administrativas. Para
reduzir ainda mais os plenos poderes de que se acha investida a revoluo vitoriosa,
resolvemos, igualmente, manter o Congresso Nacional, com as reservas relativas aos
seus poderes, constantes do presente Ato Institucional (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL N
1, 1964).
Por outro lado, havia a preocupao explcita por parte dos militares em legitimar o que
denominaram de "movimento revolucionrio". Sob esta tica, alegava-se que o
movimento representava a inspirao do povo brasileiro. Segundo esse entendimento, no
Ato Institucional n 2, adverte-se que a revoluo em curso "distingue-se de outros
movimentos armados pelo fato de que traduz no o interesse e a vontade de um grupo,
mas o interesse e a vontade da Nao" (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL n 2, 1965).
Sob alegaes dessa natureza, foi institudo o Estado autoritrio, fundamentado na
Doutrina de Segurana Nacional (2), cujo objetivo primordial consistia na defesa do
Estado nao, transformado em Estado de guerra (3) - contra o inimigo externo, conforme
preceitos da Escola Superior de Guerra - ESG.
Todavia, de fato o que estava em questo era a preservao dos interesses das classes
dominantes, que convergiam para a garantia do sistema capitalista, assim como para a
garantia da ordem social estabelecida. Com efeito, desconsiderando a Constituio de
1946, que trazia a concepo de segurana nacional associada agresso externa, a
ditadura militar a incorporou como se existisse uma ameaa fronteira ideolgica,
devendo ser combatidos os ideais de mudana de cunho comunista.
Nessa perspectiva, a responsabilidade de defesa da segurana nacional no se limitaria
s Foras Armadas, sendo atribuda a toda pessoa fsica ou jurdica da sociedade a
incumbncia por sua garantia e o dever de fornecer informao sobre as atividades
daqueles considerados pelo Estado como 'inimigo interno'. O indivduo que no
fornecesse "informao sobre as atividades daqueles considerados pelo Estado como
parte do 'inimigo interno", poderia ser penalizado criminalmente (ALVES, 1987, p. 108).
De acordo com o pensamento de um dos protagonistas da ditadura militar, o marechal
Castelo Branco, constante na obra Doutrina Bsica da Escola Superior de Guerra,
(...) a segurana nacional remete defesa global das instituies, incorporando, por isso,
os aspectos psicossociais, a preservao do desenvolvimento e da estabilidade poltica
interna [...] o conceito de segurana [...] toma em conta a agresso interna, corporificada
na infiltrao e subverso ideolgica (BRANCO, Apud BRASIL, Escola Superior de
Guerra, 1979, p.192).
Recorrendo-se a Hernando Valencia Villa, entende-se que a segurana nacional se
constituiu numa doutrina "antidemocrtica que serviu de sustentao s ditaduras na
Amrica Latina, na segunda metade do Sculo XX, justificando a violao ampliada e
sistemtica dos direitos humanos em muitos pases do hemisfrio ocidental" (4) (2003,
p.385).
Segundo essa perspectiva, difundiu-se a ideologia de segurana nacional com vistas
preservao do Estado autoritrio, no qual os governos militares revestidos de plenos
poderes defendiam a expanso da economia capitalista (5), ao mesmo tempo em que
suprimiram direitos, apoiados pelos rgos da Segurana Pblica, enquanto seu alvo era
constitudo por todo cidado que se manifestasse contrrio ao sistema poltico e
econmico vigentes.
Nesse contexto, usava-se de forma mistificada o termo revoluo, para justificar a
necessidade de guerra contra o inimigo interno, enquanto a Segurana Pblica passou
ser considerada como instrumento de poder e fora indispensvel garantia do Estado
autoritrio, fazendo-se indispensvel sua reestruturao. Portanto, de imediato o
comando da Segurana Pblica, que era de domnio dos governos estaduais, passou
para o Governo Federal, com vinculao direta ao Conselho Nacional de Segurana -
CNS, ao qual coube a sistematizao e gesto de sua nova interveno.
O referido rgo (6) fora criado no governo Vargas, conforme aparece na Constituio de
1934, recebendo a denominao de Conselho Superior de Segurana Nacional, com a
finalidade de estudar e coordenar todas as questes relativas segurana nacional.
Nessa poca, a segurana nacional era entendida como defesa externa do Estadonao,
ou seja, o que estava em questo era a segurana do Estado em situao de guerra.
Todavia, na ditadura militar as atribuies e a concepo do Conselho foram revistas, ao
ser transformado em "rgo de mais alto nvel de assessoramento direto do presidente da
Repblica, na formulao e na execuo da poltica de segurana nacional", nos termos
do Decreto-Lei n 200, de fevereiro de 1967, que sofreu uma srie de modificaes.
(BRASIL, DECRETO-LEI N200, 1967).
No Decreto, delegou-se ao Conselho a competncia de formular a Poltica de Segurana
Nacional consoante o estabelecimento do "Conceito Estratgico Nacional". E no que se
refere execuo dessa poltica, determinou-se que o Conselho deveria levar em
considerao os problemas apresentados na conjuntura nacional ou internacional. Com
essas credenciais, o Conselho de Segurana Nacional passou a ser o carro-chefe da
poltica de governo, implementada em todo o pas. (BRASIL, DECRETO-LEI N200,
1967).
Portanto, presidido pelo presidente da repblica e imbudo de todos os poderes, o rgo
assume o comando da poltica de segurana pblica, ao ser esta unificada segurana
externa atravs de uma poltica comum, alm de passar a ser articulada s demais
polticas de governo. Destaca-se, portanto, aqui, o papel do Conselho Nacional de
Segurana quanto ao poder de controle e articulao entre as polticas de governo.
Com efeito, sob a orientao do Conselho de Segurana Nacional, as foras repressivas
dos Estados - instituies policiais - foram reorientadas com base na Doutrina de
Segurana Nacional, ao se eleger como foco de interveno "reas especficas e
estratgicas sensveis, de possvel oposio: poltica, econmica, psicossocial e militar",
sendo igualmente adotado um conjunto de medidas denominadas pelo militares de
"Operao Limpeza" (ALVES, 1987, p. 56).
Conforme assinalado acima, a segurana pblica, nesse contexto, equipara-se "defesa
do pas contra a ocupao de um exrcito estrangeiro" (1987, p. 40) A no-distino entre
o que fosse uma poltica de segurana pblica (interna) e a poltica de segurana nacional
(externa) remete ao uso de tcnicas contra ofensivas diversificadas desde:
(...) medidas de segurana rotineiras como a verificao de documentos, ou vigilncia e
outros mtodos de coleta de informao at medidas de emergncia e a mobilizao total
do poderio das Foras Armadas para enfrentar situaes de 'presso' (7), ou seja, de
contestao organizada ou individual autoridade do governo (ALVES, 1987, p. 44).
De forma concisa, Murilo de Carvalho descreve o que teria sido a atuao simultnea dos
rgos que compem a segurana pblica (interna) e a segurana externa, que atuavam
indistintamente em nome da defesa da segurana nacional.
A mquina da represso cresceu rapidamente e tornou-se quase autnoma dentro do
governo. Ao lado de rgos de inteligncia nacionais como a Polcia Federal e o Servio
Nacional de Informao (SNI), passaram a atuar livremente na represso os servios de
inteligncia do Exrcito, da Marinha, da Aeronutica e das polcias militares estaduais; e
as delegacias de ordem social e poltica dos estados. Dentro de cada Ministrio e de cada
empresa estatal foram criados rgos de segurana de informao, em geral dirigidos por
militares da reserva (CARVALHO, 2005, p. 163).
As prticas sociais de violncia adotadas pelos rgos pblicos da segurana na ditadura
militar no teve outro parmetro na histria brasileira, podendo ser visto como mais grave
do que num contexto de guerra, j que no existiam limites para as atrocidades praticadas
contra os cidados: a "correta dose de coero (dependia) do grau de 'inconformismo'"
existente (ALVES, 1987, 45). Ou seja, a partir de ento no havia parmetro pr-
determinado para o uso da violncia, pois ficava a depender da disposio poltica
demonstrada pelo cidado indistintamente considerado inimigo do Estado.
Nesse contexto, a Segurana Pblica passou por uma reestruturao ao ser colocada a
servio das Foras Armadas. Incorporou princpios e prticas fundamentados na Doutrina
de Segurana Nacional, da Escola Superior de Guerra, voltados garantia do Estado-
nao em situao de guerra contra o inimigo externo. O foco primordial das novas
diretrizes e metas adotadas pela poltica de segurana convergem para o inimigo poltico.
Contra ele poderia ser destinado todo o poder e fora, convertidos em prticas de
violncia, de modo que eliminasse qualquer possibilidade de ameaa de alterao da
organizao poltico-social e modelo econmico vigentes.
Desse modo, verifica-se que durante a ditadura militar, a violncia e a discriminao foram
naturalizadas, tornando-se princpios prioritrios na prtica de Segurana Pblica, ao
mesmo tempo em que se ampliou seu alvo, uma vez que todos os cidados eram vistos
potencialmente como inimigos da ordem vigente.
Contudo, medida que mais grupos da sociedade apresentavam algum sinal de
resistncia ao governo, novos mecanismos de controle repressivo da ordem pblica foram
sendo associados Segurana Pblica, sob a justificativa de Defesa da Segurana
Nacional.
Por conseguinte, sob a alegao de que as informaes eram indispensveis segurana
interna e diante da necessidade de identificar e controlar sistematicamente a vida pblica
e privada dos opositores ao governo criou-se o Servio Nacional de Informao - SNI.
Segundo o manual da ESG, um "sistema de organizao permanente de informaes de
segurana constitui-se num dos instrumentos essenciais para o planejamento e execuo
da Segurana Interna" (ALVES, 1987, p. 72).
Portanto, o referido rgo foi criado com o objetivo de "coletar e analisar informaes
pertinentes Segurana Nacional, contra-informao e informao sobre questes
subversivas internas" (BRASIL, Decreto-Lei de Criao do SNI, 1964, Apud ALVES, 1987,
p. 72). Na prtica, o SNI tornou-se um centro de poder com grande importncia para o
regime, igualando-se ao poder do prprio Executivo, com seus dirigentes usufruindo de
plena autonomia. Tamanha era a sua relevncia, que dois de seus chefes ocuparam o
cargo de Presidente da Repblica, Garrastazu Mdici, durante o governo Costa e Silva
(19967 - 1969) e Joo Batista Figueiredo, no governo Geisel (1974 - 1979).
Outra medida repressiva adotada em nome da segurana nacional foi a criao dos
Inquritos Policiais-Militares - IPMs, que previstos no Ato Institucional n 1, foram
institudos atravs de Decreto Lei, em 27 de abril de 1964, pelo governo Castelo Branco.
Os referidos instrumentos foram criados com o objetivo de investigar o possvel
envolvimento de funcionrios civis e militares, da esfera pblica federal, estadual e
municipal em prticas subversivas (ALVES, 1987, p.56).
Para a aplicao do referido instrumento, foram institudas comisses especiais de
inquritos nos trs nveis de governo, ministrios, rgos governamentais, empresas
estatais, universidades federais e outras instituies pblicas com o objetivo de intimidar,
fiscalizar, investigar e punir os agentes pblicos, objetivando eliminar o inimigo interno em
todos os espaos, com vistas segurana absoluta.
Os inquritos tornaram-se uma fonte ilimitada de poder atribudo aos coronis, em suas
localidades de atuao. A eles competia decidir pela acusao ou no do investigado. Ao
ser acusado, o funcionrio pblico expunha-se a uma srie de atrocidades, perseguies,
prises e torturas. O alcance desse e demais mecanismos de controle, assim como a
Doutrina de Segurana Nacional foram aplicados e difundidos nos 22 Estados e nos 3.500
municpios existentes no pas, na poca. (ALVES, 1987, p. 57 e 58).
O governo Costa e Silva (8), instituiu o Ato Institucional n 5, em 13 de dezembro de 1968,
sob a alegao de combate ao terrorismo. Diferentemente dos demais atos institucionais,
o AI - 5 teve vigncia indefinida, norteou ao fortalecimento do poder repressivo do Estado
acentuando-se, sensivelmente, as perseguies polticas, as ocorrncias de torturas e as
atrocidades praticadas pelos rgos de Segurana Pblica, em nome da defesa nacional.
Nas palavras de Daniel Aaro Reis (2002), o AI - 5 foi um golpe dentro do golpe. Sua
instituio ocorreu 24 horas aps a votao contrria quebra de imunidade parlamentar
do Deputado Marcio Moreira Alves, pelo Congresso Nacional. Segundo o governo militar
ele deveria ser punido por instar a populao a boicotar a parada militar de 7 de
setembro, sugerindo, inclusive, s mulheres brasileiras demonstrarem resistncia
ditadura, atravs de recusa de relacionamento amoroso com oficiais que concordassem
com prticas repressivas ou realizassem ativamente aes violentas, em nome do Estado
(ALVES, 1987, p.129).
Conforme termos constantes no seu Art. 4, o AI-5 foi institudo no intuito de preservar a
"revoluo", suprimindo os limites de poder estabelecido constitucionalmente,
suspendendo "os direitos polticos de quaisquer cidados pelo prazo de 10 anos,
cassando mandatos eletivos federais, estaduais e municipais", alm de deliberar sobre o
fechamento do Congresso Nacional (BRASIL, ATO INSTITUCIONAL N 05, 1968).
A partir de ento, as prticas repressivas dos agentes de segurana foram ampliadas e
recrudescidas, tendo como substrato a supresso de direitos. Dentre elas destacam-se: a
suspenso da liberdade de expresso, com o estabelecimento da censura imprensa; a
suspenso do hbeas corpus, para os chamados crimes contra segurana nacional; o
cerceamento ao direito defesa, no sendo permitida a apreciao judicial dos atos que
decorressem do AI - 5; a adoo de prises arbitrrias; a transferncia do julgamento dos
crimes civis para a competncia da justia militar; a inviolabilidade s correspondncias
privadas; a preservao do acesso ao lar; a prtica de tortura passa a se constituir no
mtodo primordial de investigao, sendo deixado para trs o direito integridade fsica
do cidado. (CARVALHO, 2005).
A sociedade em geral foi atingida pela supresso das liberdades civis e polticas, mas
membros das classes mdia e alta, que vinham organizadamente demonstrando
insatisfao com a poltica autoritria dos governos, constituram-se alvo primordial da
represso policial, ficando sinalizado o rompimento de possvel acordo tcito mantido com
setores dessas classes, que teriam dado sustentao poltica ao golpe deflagrado pelos
militares.
Portanto, com a ampliao do alvo da represso policial, ampliam-se, tambm, os rgos
de represso do governo. Antes do AI - 5, o Centro de Informaes da Marinha
(CENIMAR) era o rgo que mais sobressaia em prticas de torturas. Posteriormente,
surgem outros rgos, dentre os quais se destaca a Operao Bandeirante (OBAN), que
atuava, principalmente, no eixo So Paulo/Rio, dando origem aos Destacamentos de
Operaes e Informaes e do Centro de Operaes de Defesa Interna, conhecidos pela
sigla DOI-CODI. Espraiados por diversos Estados brasileiros, os DOI-CODI foram
transformados em agncias especiais das Foras Armadas em prticas repressivas
(FAUSTO, 2006; CARVALHO, 2005).
Os DOI-CODI, com representao nos Estados brasileiros, transformaram-se em rgos
de referncia nacional simbolizados por prticas de violncia policial contra o cidado.
Diante da difuso dessas prticas, como mostram Carvalho e Fausto, a represso militar
atinge seu ponto culminante, no governo do general Mdici, ex-chefe do SNI, que chegou
a incluir numa nova lei de segurana nacional a pena de morte por fuzilamento, cuja
aplicabilidade deixara de ser admitida pelo Estado brasileiro desde o perodo do Imprio.
Ao reorientar as estratgias de enfrentamento s foras de oposio, o Presidente da
Repblica, editou o Decreto-Lei de n 667, com o objetivo de "Reorganizar as Polcias
Militares e os Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, dos Territrios e do Distrito
Federal, e d outras providncias" (BRASIL, DECRETO-LEI N 667, 1969).
Segundo o Decreto, o Ministrio do Exrcito deveria exercer o controle total e a
coordenao das Polcias Militares, atravs do:
a) Estado-Maior do Exrcito em todo o territrio nacional; b) Exrcitos e comandos
Militares de reas nas respectivas jurisdies; c) das Regies Militares nos territrios
regionais. Por outro lado, a Inspetoria-Geral das Polcias Militares, que passa a integrar,
organicamente, o Estado-Maior do Exrcito incumbe-se dos estudos, da coleta e registro
de dados bem como do assessoramento referente ao controle e coordenao, no nvel
federal, dos dispositivos do aludido Decreto-Lei (BRASIL, DECRETO-LEI N 667, 1969).
Conforme pode ser observado, a reestruturao da Polcia Militar, nesse contexto, foi no
sentido de dar maior substncia a sua configurao militar, tornando-a literalmente presa
aos ditames do exrcito, de forma que os governos estaduais definitivamente perdessem
o seu comando, simultaneamente remetendo-as, cada vez mais, para o distanciamento
da sociedade. Com efeito, a identidade das Polcias Militares passa a ser definida a partir
de um rgo das Foras Armadas, ao serem estruturadas de forma diferenciada das
demais instituies pblicas estatais de carter civil.
Essa reestruturao que objetiva o fortalecimento do vnculo das Polcias Militares com o
Exrcito em nvel de comando, certamente vai refletir de forma direta na sua prtica,
sobretudo por ter obrigatoriamente de passar pelos dogmas, rituais e prticas militares,
subsidiados pelos ensinamentos sistemticos da Doutrina de Segurana Nacional.
Portanto, preparadas para a guerra essas policias certamente vo apresentar problemas
quando so redirecionadas para se constiturem em rgos de garantia da segurana do
cidado.
Resta observar que a violncia e o autoritarismo foram usados prioritariamente como
postulados fundamentais da Segurana Pblica brasileira, demonstrando que essa
poltica historicamente manteve-se sempre em tenso com a noo de direitos.
A partir da ditadura militar, cada vez mais, a Segurana Pblica tende a se orientar
consoante a explicao do uso da violncia, em que todos os meios devem ser vistos
como justificveis em funo dos fins, como mostra Walter Benjamim (1995). Essa lgica
ou fundamento, de certo, facilmente penetrou os rgos da Segurana Pblica, que j no
eram afeitos associao da noo de direitos e respeitos s leis, em sua cultura.
Segundo essa assertiva, considera-se que a Segurana Pblica durante a ditadura militar
traz como sustentao de forma explcita o autoritarismo poltico, de acordo com o regime
autoritrio de governo, que vislumbrava a preservao da ordem pblica de forma
antidemocrtica. Mas, certamente, conforme os traos do autoritarismo social exposto
acima, se pode afirmar que este foi e continua sendo funcional ao modelo de segurana
pblica adotado, sobretudo quando analisado sob a tica do respeito e da garantia de
direitos dos grupos sociais e culturalmente discriminados.

2.2. A Segurana Pblica aps a ditadura militar: tenso entre poder/fora e direitos
A mudana do governo militar para um governo civil deu-se atravs de eleio indireta,
em 1985. Formalmente o fim da ditadura foi prescrito a partir da nova Constituio
Federal, de 1988, ao estabelecer uma nova ordem poltico-jurdica, fundamentada em
princpios democrticos, estruturada pelo Estado Democrtico de Direito.
Com o afastamento das Foras Armadas do centro do poder, seria indispensvel que a
Segurana Pblica fosse adequada ao novo contexto. Porm, apesar da nova conjuntura
social e poltica ser reconhecida como democrtica e o Estado tornar-se juridicamente
como promotor e defensor de direitos, continuou-se a conviver com a cultura
antidemocrtica, na Segurana Pblica. Esta, por sua vez, manteve-se fortalecida pelo
corpo terico da doutrina de segurana nacional, valendo-se das estratgias de combate
utilizada pelas Foras Armadas, apoiada pela idia de poder e fora. E, mais do que
nunca usando como justificativa a prerrogativa do monoplio legtimo da violncia.
Em outros termos significa dizer que a mesma idia de prerrogativa de monoplio estatal
da violncia, sem parmetro legal, convenientemente empregada no perodo da ditadura
militar, manteve-se na segurana pblica no Estado Democrtico de Direito, chegando a
mistificar a necessidade de adequao da segurana a nova ordem social e poltica.
Mas, diante dos inmeros problemas apresentados pela poltica de Segurana Pblica, no
contexto democrtico, verifica-se o desnudamento de algumas de suas contradies at
ento ignoradas. Dentre essas, destaca-se o fato de uma poltica pblica ser
caracterizada como prtica social de violncia e pela discriminao de direitos. nesse
sentido, que o fulcro do problema passou a ser situado nas caractersticas militares,
sobretudos as herdadas da doutrina de segurana nacional, apoiada numa cultura
antidemocrtica e na supresso de direitos, tendo como contraponto os Direitos
Humanos.
Nessa perspectiva, o alvo da discusso dos problemas da segurana focou-se, sobretudo
em um de seus principais rgos, a Polcia Militar, estruturada e teoricamente apoiada na
doutrina militar, cujo fortalecimento deu-se em governos anteriores. nesse sentido, que
o ex-Comandante da Polcia Militar do Governo Brizola, Coronel Carlos Nazar Cerqueira
(2001), ao contestar as violaes dos Direitos Humanos praticadas por essas policias,
apresenta-se como um crtico obstinado da incorporao da cultura militar pelas polcias
estaduais.
Alega Cerqueira (2001), que o processo de militarizao da Segurana Pblica, durante a
ditadura ltima passada, teve como caracterstica marcante no s a penetrao do
autoritarismo na polcia brasileira, atravs das Foras Armadas, tendo como sustentculo
a Doutrina de Segurana Nacional. Para ele, a militarizao da Segurana Pblica no
pode ser vista apenas como a introduo de oficiais do Exrcito nos comandos das
Policias estaduais, mas deve ser levada em considerao, sobretudo a construo de um
novo quadro terico, que tem como caracterstica marcante a submisso aos preceitos da
guerra.
Outro aspecto relevante que diz respeito mudana no aparato policial, apontado pelo
Coronel Cerqueira, alm do aumento do controle da Unio sobre as policias estaduais e a
extino das diferentes polcias, trata da atribuio do policiamento ostensivo s policiais
militares exclusivamente.
Destaca ainda o autor que os "grupos de operaes especiais" da Polcia Militar,
chamados de foras de elite e representados pela expresso de fora/violncia, surgiram
no contexto da ditadura militar, ao serem formados e preparados para combater s
"guerrilhas urbanas e rurais". Portanto, esses grupos mantidos no Estado Democrtico de
Direito, enfatizados pelos dirigentes como o que h de melhor na Segurana Pblica, so
avessos ideia de direitos, enquanto tm como fulcro o combate ao criminoso, os quais
so tomados como alvo de uma guerra. (CERQUEIRA, 2001, p. 46)
A Segurana Pblica constituiu-se num campo favorvel para a incorporao do quadro
terico da doutrina de Segurana Nacional, haja vista essa poltica ter se tornado um
campo "dominado pelo improviso, amadorismo e bacharelismo jurdico" (CERQUEIRA,
2001, p. 46). Com base nessa afirmativa pode ser dito que a poltica de Segurana
Pblica, antes de ser associada doutrina acima mencionada, apresentava um vazio ou
precariedade em termos de contedo, facilitando, desse modo, a sua reorientao em
conformidade com as exigncias do governo militar.
O grande problema a ser enfrentado pelo Estado democrtico de direito relacionado
poltica de Segurana Pblica, decorre do fato da ideologia militar ser "descompromissada
com a garantia de direitos e com limitaes do poder de polcia". Pois, um "Estado forte
com uma fora pblica forte e enrgica para manter a ordem pblica nas ruas" a qualquer
custo foi o iderio principal do regime militar (CERQUEIRA, 2001, p. 46), e, continuou
sendo o pressuposto da Segurana Pblica aps a restaurao da ordem democrtica.
Portanto, ao passo que a Segurana Pblica foi convertida pelo governo militar em um de
seus principais mecanismos polticos, com poderes repressivos sem limites, passando a
ser, segundo palavras de Hlio Bicudo (1994), "representada pela arma e violncia", ela
s poderia estabelecer uma relao de antagonismo com a maioria da sociedade.
Por fim, convm relembrar que, como medida cautelar, adotada pela ditadura militar, as
instituies policiais das unidades federativas responsveis pela garantia do direito
segurana do cidado passaram 21 anos sob o domnio pleno das Foras Armadas,
recebendo influncias da cultura da caserna militar, enquanto a sua misso prioritria era
combater os opositores da poltica autoritria do governo ditatorial.
Assim sendo, mesmo que a Segurana Pblica, de forma inconteste, apresente
ambivalncias herdadas historicamente de tempos que antecedem ao regime militar,
torna-se impossvel ignorar o legado negativo deixado pelo referido regime a essa poltica
pblica.
Nesse sentido, alm dos aspectos abordados acima, merecem ser enfatizados os que
convergem para: 1) a reestruturao da poltica de segurana com vis meramente
tcnico e militarizado; 2) A difuso da ideologia militar, inclusive com a condecorao de
bravura, em situao de prticas institucionais violentas; 3) a banalizao da violncia, ao
considerar natural o rompimento dos parmetros legais; 4) a ausncia de prticas
preventivas, considerando-se que a represso tem mais afinidade com prticas
relacionadas segurana nacional ou em estado de guerra; 5) a no valorizao dos
profissionais, como se eles no fossem cidados de direito, ou como se estes
precisassem receber tratamentos cruis e degradantes para que no pudessem perder a
sensao de estarem permanentemente num front de guerra.
Dentre tantas outras, essas se constituem em caractersticas negativas introduzidas na
Segurana Pblica brasileira, que, acredita-se sejam entraves ainda a serem superados
no sentido da construo de uma poltica pblica de segurana democrtica.
As caractersticas primordiais de uma poltica pblica foram afastadas da Segurana
Pblica, quando convertida em mero instrumento de represso a servio dos interesses
do Estado, alcanando o imaginrio social como uma poltica descaracterizada do
entendimento de "bem coletivo" e socialmente impenetrvel. No concebida como poltica
pblica, nem por aqueles que compem a academia universitria, a Segurana Pblica
no se converteu em objeto de estudos cientficos, ficando exclusivamente sob o domnio
das foras militares ou policiais.
Decorrente dessas questes, o vis poltico que se encontra imbricado na relao Estado
e sociedade, mediatizada pelo conjunto das foras sociais que se confrontam na
sociedade, ou nos termos de Boaventura de Sousa Santos (1999) pelo tempo espao da
cidadania, comum a toda poltica pblica, foi renegado quanto se tratava da Segurana
Pblica.
Sem dvida, o afastamento do vis poltico da Segurana Pblica j existia antes da
ideologia de segurana nacional, entretanto agravou-se sobremaneira em decorrncia do
recrudescimento da fora e valorizao da cultura militarizada.
No perodo da ditadura militar, o principal objetivo do governo, em correspondncia ao
autoritarismo poltico, era eliminar qualquer tendncia de discusso de cunho poltico no
mbito das instituies pblicas e da sociedade. Portanto, a Segurana Pblica no s
deveria manter-se como um mecanismo alheio discusso dessa natureza, como
tambm tinha a atribuio de garantir o distanciamento poltico das demais polticas
pblicas e da sociedade como um todo.
Longe do debate poltico sobre a relao entre Estado e sociedade, dissociada do campo
da cidadania democrtica, representada pelo exerccio poltico dos atores sociais com
vistas conquista ou garantia de direitos, a Segurana Pblica passou a ser significada,
pelos rgos executores de sua prtica social - as instituies policiais, compreendidos
preferencialmente de forma restrita, como brao armado do Estado. Para alm da
visibilidade limitada dessa poltica, registra-se a dificuldade da sociedade em associar a
responsabilizao da Segurana Pblica levada a efeito ao governo, ou mesmo ao
dirigente dessa poltica.
Na falta da percepo de cunho poltico estatal da segurana pblica pela sociedade, via
de regra, os executores que esto na ponta, comumente os policiais militares de baixa
patente, tais como soldados e cabos, passam a ser responsabilizados pelo resultado
negativo da poltica levada a efeito, como se fossem, por si ss, responsveis por tal
prtica social, principalmente, quando se trata de uma ao policial geradora de violao
de direitos decorrente da explorao abusiva do uso da fora.
Portanto, distante do alcance da sociedade como sugerem Adorno e Peralva (1997), a
Segurana Pblica, focada no poder de polcia, representada na figura de seus
profissionais ou atravs da organizao policial, perdeu totalmente a associao com uma
poltica pblica estatal, ou mesmo de governo.
Assim sendo, a Segurana Pblica manteve-se concebida como assunto exclusivo de
polcia, limitada ao aspecto tcnico, associada ao manuseio de armamento de fogo e ao
uso da fora fsica. Por outro lado, aparentemente, seus agentes de linha de frente, com
autonomia plena, demonstram poder e liberdade para empregar o meio que for
conveniente, para salvaguardar a ordem pblica.
Diante dessa representao social, constata-se a construo recproca de preconceitos
entre a sociedade e a polcia, que dificultam a vinculao da Segurana Pblica ao tema
questo social, contribuindo, tambm, para a sua ausncia no espao da cidadania. Fica,
portanto, bloqueado o alcance da Segurana Pblica no campo das polticas pblicas,
seja atravs do debate poltico, seja mediante a discusso de cunho terico. Enquanto
isso, os seus profissionais so distanciados da categoria social servidor pblico, cuja
atribuio social consiste na viabilizao de polticas pblicas.
No h dvida de que so vrios os fatores contribuintes para a no associao do vis
poltico a Segurana Pblica. Ou em outros termos, pode-se afirmar que inmeros fatores
dificultaram a converso da Segurana Pblica em objeto de disputa poltica na
sociedade. Aqui, merece destaque a falta de tratamento por parte da sociedade da
questo da segurana como bem pblico. Embora a segurana represente, sob a tica da
teoria liberal, um dos primeiros direitos a serem reconhecidos na sociedade moderna, ela
no chegou a ser configurada socialmente como um bem coletivo de interesse de todos
os cidados, mesmo considerando que a garantia da segurana do cidado tenha ficado
circunscrita responsabilidade do Estado.
Nesse sentido, vale ressaltar que o direito segurana esteve limitado prioritariamente
dimenso do direito individual, no chegando a ser percebido como um bem pblico visto
de forma vinculada ao bem-estar social da coletividade a ser garantido indistintamente
pelo Estado. A dimenso cultural alcanada pela segurana na sociedade brasileira, ao
longo da histria, convergiu para que o direito a ela fosse percebido muito mais como
privilgio do que como direito, circunscrito ao campo dos direitos civis.
Isto significa dizer que a difuso cultural do problema da violncia e da criminalidade na
sociedade brasileira no acompanhou o espao temporal e social no mbito da cidadania
igualmente a de outros problemas, assim como o da sade, o da educao considerados
como indispensveis ao bem-estar social de todos os cidados.
Por outro lado, at h pouco tempo o Estado no intervinha em prticas sociais de
violncia usualmente ocorridas nos espaos privados por no serem reconhecidas como
um problema de domnio pblico.
At recentemente, o espao domstico, campo social privilegiado de prticas violentas de
diversos tipos, sobretudo contra mulheres, crianas e idosos, no era alcanado pelo
poder estatal. Por exemplo, muito se ouvia falar, que em briga de marido e mulher no se
mete a colher, ou que educao dos filhos de responsabilidade dos pais, logo eles tm o
direito de disciplinar atravs de mtodos violentos.
Os conflitos ocorridos no mbito privado, envolvendo determinado grupo familiar, eram
delegados competncia de resoluo dos donatrios de poder da famlia, segundo sua
tica. O procedimento tico considerado correto era o poder pblico no se aproximar de
problemas considerados de cunho meramente privado.
Acrescente-se, ainda, o fato da questo da segurana ter um carter multifacetado, cheio
de ambigidades, algumas vezes tensionada pelo tipo de relao estabelecida entre
vtima e agressor, que podem ser ligados, inclusive, por laos familiares, afetivos. Outro
aspecto significativo, conforme sinalizado no captulo I, diz respeito ao fato da segurana
envolver elementos de fundo moral, repugnados socialmente, que levam ao
distanciamento da problemtica e dos atores envolvidos.
A falta de interesse social e poltico, em relao Segurana Pblica, poder vir a ser
atestada diante da ausncia da temtica na sociedade, no decorrer do processo de
transio para o regime democrtico e mais precisamente no momento da elaborao da
Constituio Federal, de 1988. No referido perodo, parlamentares, mesmo os de
esquerda que se constituram em vtimas das foras policiais durante a ditadura militar,
no chegaram a mobilizar foras sociais para discutir a Segurana Pblica ou se
esqueceram dessa poltica, que tem relevante papel no processo democrtico. Assim, no
chegaram a ser revistos os eixos condutores da Segurana Pblica, como tambm no
foram processadas mudanas cabveis de cunho democratizante em seus rgos.
Afirma Luiz Eduardo Soares (2006), que essa poltica foi esquecida pelos que pensaram
terica e politicamente o Brasil e se dedicaram s suas mudanas, durante muitos anos,
parecendo existir um pacto no sentido de ignorar a relevncia social da Segurana
Pblica, apesar desta se constituir a face mais tangvel do Estado para a grande maioria
da populao.
Outro aspecto a ser enfatizado com relao Segurana Pblica tomada como uma
poltica pblica estatal, sobretudo quando vinculada ao Estado de Direito, diz respeito a
sua associao violao de direitos e/ou negao de direitos.
Ao longo da histria, a violncia policial foi usada, ou pelo menos tolerada pelos governos,
como instrumento para imposio da ordem social e poltica e tambm adotada na prtica
de represso ao crime. S recentemente, no decorrer da ditadura militar, quando a classe
mdia foi incorporada como alvo da violncia policial que veio a ser vista como um
problema a ser superado pelo Estado. A partir de ento, essa prtica social passa a ser
socialmente reconhecida como violao de direitos ou mesmo como prtica criminosa,
quando membros da classe mdia passaram a ser vtimas da violncia policial.
Para Luiz Eduardo Soares (2007, p.122), a violao de direitos deve ser caracterizada de
duas formas: uma trata da omisso do Estado, diante da responsabilidade que lhe fora
atribuda, de intervir nas desigualdades sociais, atravs de polticas pblicas, objetivando,
inclusive, a diminuio da vulnerabilidade das vtimas de violncia, (gerada, muitas vezes,
pela falta de acesso aos direitos da cidadania e ao desenvolvimento econmico); ao
Estado imputa-se tambm responsabilidade considerada mais danosa, com relao
violao de direitos, quando seus agentes e suas instituies promovem, de forma direta,
aes criminosas, seja atravs das polcias, seja atravs dos sistemas prisionais e
socioeducativos.
Para o socilogo, professor da USP, Paulo Mesquita Neto (1999), existem quatro formas
de explicao para a violncia policial, tomada aqui como violao de direitos, decorrente
do uso abusivo da fora: jurdica, sociolgica, jornalstica e profissional.
A viso jurdica considera violncia policial o uso ilegal da fora fsica por parte de
policiais contra pessoas. Ou seja, o uso da fora sem observncia aos parmetros legais.
O autor considera restrita essa viso por no contemplar usos da fora em situaes
consideradas desnecessrias ou excessivas. Como exemplo cita situaes de pequenos
conflitos ou em abordagens que no apresentam situaes de risco para o profissional,
mas estes j chegam agredindo fisicamente o cidado, balizado pelo pressuposto que
pode fazer uso legal da fora. Para Mesquita Neto o problema maior que de "acordo
com essa concepo, qualquer uso legal da fora fsica por policiais contra outras
pessoas - ainda que ilegtimo, desnecessrio ou excessivo -, caracterizado como ato de
fora e no como um ato de violncia" (MESQUITA NETO, 1999, p.133).
A concepo sociolgica ou poltica explica o uso da fora com base na legitimidade, ou
seja, desde que haja prvia autorizao ou acordo tcito por parte da sociedade. Essa
viso preocupa-se em "distinguir fora e violncia com base no apenas na legalidade,
mas tambm e principalmente na legitimidade do uso da fora fsica" (MESQUITA NETO,
1999, p.133). Assim so casos de violncia policial os decorrentes de uso ilegal da fora,
como tambm os que usam ilegitimamente a fora fsica. Como exemplos citam-se casos
em que a polcia troca tiros em via pblica, em perseguio ao criminoso, provocando a
morte de terceiros.
Uma terceira concepo de violncia policial, o autor supracitado denomina de
jornalstica, preferencialmente elaborada pelos meios de comunicao social. A viso
jornalstica, a qual comumente interfere na opinio pblica "considera atos de violncia
policial no apenas os usos ilegais e os ilegtimos, mas tambm e principalmente os usos
irregulares, anormais, escandalosos ou chocantes da fora fsica por policiais, contra
outras pessoas" (MESQUITA NETO, 1999, p. 134).
Neste caso, mesmo sendo legal e legtimo o uso da fora fsica por policiais constitui-se
em objeto de reprovao por contrariar padres de comportamentos sociais vistos como
regulares e normais pela opinio pblica e pelos profissionais da mdia. Como exemplo,
neste caso, pode mencionar-se a exposio de armamento pesado em via pblica, por
ocasio de rondas policiais ou abordagens rotineiras. Mesmo considerado legal e
reconhecido pelas convenes sociais o uso de armas por policiais, o tipo de armamento
pode ser visto como anormal e ser reprovado pela sociedade.
A concepo profissional de violncia policial diferencia-se das demais, por estar
associada a
(...) critrios de natureza profissional, vinculados diretamente experincia profissional
dos policiais. Conseqentemente, esta concepo sugere que a violncia policial um
comportamento anti-profissional, no-profissional ou pouco profissional, antes de sugerir
que a violncia policial um comportamento ilegal, ilegtimo ou irregular por parte de
policiais envolvidos em atos de violncia. Esta concepo sugere a necessidade da
profissionalizao da polcia e da melhoria da formao e aperfeioamento profissional
dos policiais antes de sugerir a necessidade de uma punio dos policiais envolvidos em
atos de violncia como forma de controlar a violncia policial (MESQUITA NETO, 1999, p.
137).
A quarta concepo apresentada, segundo a anlise de Mesquita Neto (1999), tem como
caracterstica no produzir automaticamente uma reao negativa, permitindo uma
relao de cooperao e no de antagonismo, entre polcia e sociedade, podendo,
inclusive servir de justificativa para a questo da compreenso e do controle da violncia
policial.
Considerando que, a partir de 1988, no Brasil, a poltica de segurana pblica tem como
eixo estruturante o Estado Democrtico de Direito, apoiado, portanto, no respeito e na
garantia de direitos dos cidados, parte-se do pressuposto que a violncia policial em
qualquer situao no pode ser vista como natural, cabendo a preocupao da sociedade
e do Estado, independente da explicao terica que venha a ser dada.
Desse modo, cabe dizer que quando se fala em respeito aos direitos tendo como
referncia prtica social dos profissionais em segurana pblica inicialmente associa-se
a explicao jurdica dada por Mesquita Neto. Todavia, entende-se que no pode se
admitir que prticas institucionais, vinculadas determinada poltica pblica se mantenha,
sobretudo quando a poltica chega a ser socialmente reconhecida como ilegtima.
Ademais, compreende-se que uma prtica social da complexidade apresentada pela
segurana pblica jamais poder se desvencilhar de teorias e tcnicas que qualifiquem
racionalmente essa prtica. Alm disso, defende-se que no deve se esperar que haja um
termmetro ou uma fita mtrica capaz de medir a intensidade de violncia praticada por
um funcionrio pblico no exerccio de sua prtica institucional.
Por outro lado, vale salientar que tomando por referncia essas quatro formas expostas
de caracterizar a violncia policial, no tm sido poucos, na nossa histria, os registros de
casos de violao de direitos praticados em nome de um estado forte, visto que no Brasil
sempre houve a prevalncia, por parte da poltica de segurana pblica, da valorizao do
uso da fora fsica/represso, balizada pelo monoplio estatal da violncia.
Para ilustrar o quadro de violncia caracterizado como violao de direitos, conforme
entendimento de Luiz Eduardo Soares, recorre-se a Jos Murilo de Carvalho quando faz
uma incurso na histria de represso e violncia do Estado brasileiro. Segundo ele, na
Primeira Repblica, os prisioneiros das revoltas Federalistas tiveram suas cabeas
decapitadas; Canudos foi destruda e os que se negavam a dar vivas Repblica foram
degolados; os rebeldes do Rio de Janeiro e Santa Catarina, durante a revolta da Armada
foram fuzilados; aos soldados indomveis aplicou-se surra de espada; aos marinheiros
revoltosos chibatadas e outros asfixiados na solitria. No Estado Novo, institui-se a figura
socialmente conhecida como preso poltico, ao qual se destinou a Delegacia de Ordem
Poltica e Social, onde eram torturados, espancados, queimados com cigarros, alfinetados
nas unhas, sendo retirados pedaos de carne do corpo humano com maarico e at
assassinados. Na ditadura militar, a violncia policial usada em nome da segurana do
Estado utilizou prises ilegais, seqestros, bofeto, espancamento, "pau-dearara",
"telefone", surra de toalha molhada, asfixiamento, choque eltrico, estupro, cassetete no
nus e na vagina, assassinatos, desaparecimentos, alm de outras formas usadas pelos
profissionais da Segurana Pblica, a servio do Estado forte/violento (CARVALHO, 1998,
p. 327 - 328).
No perodo do regime autoritrio, de 1964 a 1985, quando a Segurana Pblica se
encontrava sob a responsabilidade do governo central, admitia-se ou tolerava-se a prtica
de violncia pelos policiais, como forma de conter os nimos e a insatisfao dos
opositores ao regime. Mas, a partir 1985, com a instaurao do processo de transio
para a democracia, o apoio do Governo Federal ao uso da violncia com esse fim deixou
de existir.
Aps 1988, em pleno Estado Democrtico de Direito, constata-se que a violncia ilegal e
ilegtima praticada pela polcia alcana o cenrio social de forma expressiva, mesmo
sendo reconhecida socialmente como violao de direitos. Desse modo, nos anos de
1990 foram levadas, pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos, visibilidade
pblica, atravs da mdia, denncias de tortura, maus tratos, prises ilegais, execuo
sumria e massacres em diversos Estados brasileiros. Nesse perodo, a violncia policial
tornou-se mais visvel face s inmeras mortes coletivas e em virtude do surgimento de
novas vtimas da violncia estatal. Agora, so os cidados comuns e no mais os
rebelados polticos as vitimas preferenciais da violncia policial.
Dentre outros casos de violncia policial, de conhecimento pblico, praticados nos anos
de 1990, destacam-se: em 1992, 21 assassinatos em Vigrio Geral, no Rio de Janeiro;
111 mortes de detentos, em So Paulo, em decorrncia de estratgia adotada pela PM,
para conter conflitos na Casa de Deteno do Carandiru. Em 1995, na Cidade de
Corumbiara, Rondnia, 16 trabalhadores rurais foram mortos por policiais militares e
jagunos; no ano seguinte, no Rio de Janeiro, sete crianas que dormiam, em frente
igreja da Candelria foram mortas pela PM; ainda em 1996, no Par, 19 trabalhadores
rurais, se tornaram vtimas fatais da ao de policiais militares. No mesmo ano, a tropa de
choque da Polcia Militar do Estado da Paraba, ao intervir numa situao de conflito no
Presdio do Roger, em Joo Pessoa, assassinou oito detentos.
Para explicar a violncia policial ilegal e ilegtima ou a violao de direitos, no contexto
democrtico, os policiais no se inspiram mais na figura do inimigo poltico do Estado - o
comunista. Incorpora-se o mito de que, ao infringir a lei, cabe ao cidado a perda de
tratamento humano. Segundo explica VIDAL (2003) elimina-se qualquer possibilidade de
pertencimento do cidado humanidade (9), de modo que as prticas de abuso e
violncia policial no sejam configuradas como violao de direitos, ou mesmo prticas
criminosas.
Segundo o estudioso, esse mito construdo a partir da associao entre obrigao moral
e direitos e tem correspondncia negao dos Direitos Humanos, uma vez que a
garantia do benefcio desses direitos termina sendo defendida a partir da qualidade do ser
humano. Isto , defende-se que o outro seja tratado como ser humano, baseando-se num
conceito do que deveria ser a humanidade. Consoante essa justificativa, a tendncia
assegurar que os Direitos Humanos s devem ser garantidos ao cidado que se
apresentar como humano e que seja caracterizado como cidado de bem.
De fato, o que prevalece o princpio da moralidade. No corresponder moralmente a
expectativas morais de outros cidados implica o no-pertencimento ao conjunto da
humanidade, estando, portanto, eliminado do campo da garantia e respeitos aos direitos.
A cultuao desse mito difunde-se pelos meios de comunicao, encontrando
ressonncia na sociedade. Recentemente, isso tem sido constatado em relao s
noticias veiculadas pela mdia referentes s execues sumrias, sobretudo de jovens,
via de regra, justificadas imediatamente pelo envolvimento das vtimas no trfico de
drogas, passando a idia de que se esgotou ali a responsabilidade do Estado diante do
fato ou, em outras palavras, com a vida daquele cidado.
A Segurana Pblica respalda-se no discurso do "bom cidado". Esse, segundo Vidal
(2003), representado pelo indivduo que respeita as normas estruturantes da sociedade,
ou seja, enquadra-se na ordem social imposta sem queixas, sem reivindicaes de
mudanas, mesmo que as normas no sejam igualmente efetivadas. A preocupao
primordial parece ser negar a relao entre Estado e cidado, assim como o afastamento
da noo de participao poltica, como indispensvel no processo de garantia de direitos.
Em conformidade com essas assertivas, a representao social (10) construda acerca
dos Direitos Humanos junto aos profissionais da Segurana Pblica, principalmente em
relao ao campo da prtica, revela uma face invertida dos direitos, chegando esses
profissionais a reconhecerem os militantes dos Direitos Humanos como "defensores de
bandidos", ou mesmo como entrave garantia de segurana. Essa representao velada
de rejeio a esses direitos contribui para que esses profissionais alimentem uma relao
de antagonismo entre Segurana Pblica e Direitos Humanos.
Certamente, os profissionais da Segurana Pblica so personagens da histria brasileira
que trazem a marca de sua estrutura, associada cultura autoritria e excludente, com
uma linguagem ambivalente, simultaneamente igualitria e hierarquizada, democrtica e
autoritria. Essa linguagem, essencialmente arraigada, impede que incorporem ao campo
de suas prticas profissionais a linguagem balizada nos direitos e a legalidade
republicana, conforme a determinao constitucional (SOARES, 2006).
Apesar da existncia de instrumentos para apurar os crimes praticados por esses agentes
pblicos, tem sido insignificante o quantitativo de casos submetidos justia para
julgamento e menos ainda os que chegam punio. Contudo, acredita-se que a punio
por si s no resolva o problema, pois se faz indispensvel que se redirecione a poltica
de Segurana Pblica, de modo que deixe de ser vista meramente como instrumento de
fora, mediatizada pela violncia sem limites.
Tolerar essa supremacia contribui para deixar um vago em relao aos Direitos Humanos,
como tambm caracteriza que o Estado ou mesmo a sociedade concebe a prtica de
violncia como nico meio ou meio natural de se fazer Segurana Pblica.
A cultura democratizante que vem se difundindo na sociedade, segundo Mesquita Neto
(1999), tem criado condies favorveis para que se reveja a explorao abusiva do
monoplio da violncia, principalmente quando se trata de rever prticas sociais que
culminam para a violao estatal de direitos. Mas, consoante o mesmo autor essa reviso
no se dar de forma automtica, para tanto se faz necessria a participao efetiva da
sociedade civil, a reformulao da poltica de segurana e o fortalecimento e criao de
novos mecanismos de controle social da prtica policial.

2.3. A garantia do direito segurana: desafio ao Estado Democrtico de Direito

Convm reafirmar que os temas democracia e Direitos Humanos tiveram papel
preponderante no processo de luta deflagrado pela sociedade contra o governo militar.
Esses temas, ao alcanarem as caractersticas de valor universal, tiveram como grande
feito conciliar pensamentos e credos adversos, chegando a contribuir para que a
sociedade brasileira se fortalecesse politicamente, como nunca visto antes.
O poder de resistncia e luta contra a ditadura militar, desvelado por vrios setores da
sociedade dentre os quais: Ordem dos Advogados do Brasil-OAB, Associao Brasileira
de Imprensa-ABI, a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB, as Comisses
de Justia e Paz, dentre outros, contriburam para que os movimentos populares tambm
estivessem presentes no espao pblico, em processo de luta, durante a elaborao da
nova Carta Magna (ALVES, 1987).
Nesse contexto, constata-se o fortalecimento da sociedade brasileira com as
organizaes sociais influindo no processo democrtico, com a reconquista de direitos
suprimidos, e obtendo novos, marcando presena sobre a formatao do Estado, nos
moldes da sociedade civil gramsciana. No h como ignorar que essa presena marcante
dos chamados novos movimentos socais, colocando em cena novos personagens sociais,
historicamente excludos da vida poltica do pas, possibilitou a incluso de inmeras
aspiraes populares na nova Constituio, que foi batizada pelo constituinte Ulisses
Guimares de Constituio cidad.
Como mostra o Professor Marco Mondaini (2007), a referida Constituio representa para
o Brasil o incio do que Bobbio denomina de a Era dos Direitos, principalmente, em virtude
de seu texto, que de forma indita, estabelece "garantias tanto no plano individual quanto
no plano coletivo", perpassando os direitos civis, polticos e sociais, alm da conquista da
universalizao dos Direitos Humanos por todos os cidados, indistintamente.
Com relao aos direitos polticos representados pela democracia representativa, merece
destaque a retomada do processo eleitoral, com a conquista do voto universal, podendo,
a partir de ento, todo brasileiro maior de 16 anos votar, se assim desejar e a partir de 18
anos votar e ser votado, sem restries de escolaridade, sexo, condio socioeconmica.
Outro ganho poltico, alm da democracia representativa, trata-se da incorporao de
"vrios outros mecanismos de participao direta nas decises polticas, do pas, tais
como: plebiscito popular, oramento participativo, referendo popular, conselhos gestores,
entre outros". Muitas dessas conquistas representam a regulamentao de idias
defendidas pelos movimentos sociais (PEDRINI et al., 2007, p.180).
Os mecanismos de controle social (11), os conselhos de participao social, assim como
outros instrumentos representam uma conquista dos movimentos sociais que contraria
princpios do liberalismo, pois como adverte Carlos Simes (2007) a poltica liberal limita a
atuao da sociedade civil sua civilidade, sem interferncia, atravs de controle social,
no Estado liberal.
Apesar de existirem problemas no sistema poltico, seja com relao fragilidade dos
partidos, seja no que tange crise de representatividade poltica, o fato que nos ltimos
vinte anos, o pas avanou no que concerne a escolha de governantes e parlamentares.
Ficou, portanto, para trs a idia de cidadania poltica de natureza ativa e passiva, nos
moldes kantianos, presa noo de voto censitrio, ou seja, de acordo com o patrimnio
do cidado. Todos os brasileiros, independentemente de vinculao com o mercado e
condies econmicas, passaram a exercitar o direito de votar, inclusive os analfabetos.
Quanto ao exerccio democrtico direto, caracterizado como de cidadania que incide no
processo de tomada de deciso e controle social na gesto pblica, as experincias mais
avanadas tm se dado com relao ao oramento participativo (12) em alguns
municpios brasileiros. Como mostra Santos (2002a, p. 66), essa forma de participao
direta apresenta duas caractersticas fundamentais: "distribuio justa de bens pblicos e
negociao democrtica de acesso a bens coletivos entre os prprios atores sociais".
Com relao aos direitos sociais, a nova carta Constitucional estendeu-os a todos os
cidados independentemente da vinculao destes ao mercado de trabalho. At mesmo
os cidados considerados incapacitados para o mercado de trabalho passaram a ser
reconhecidos como sujeitos de direitos sociais. Quebrou-se, assim, a idia de cidadania
regulada que, segundo Wanderley Guilherme dos Santos (1979), condicionava o acesso
aos direitos sociais vinculao do cidado ao mundo do trabalho formal.
Os direitos civis foram formalmente reconquistados. Inspirando-se em pases capitalistas
desenvolvidos o Estado Democrtico de Direito brasileiro no deveria permitir que as
garantias individuais, estabelecidas em lei fossem violadas nem pelo Estado, nem pelo
outro cidado. Paradoxalmente, a preservao dos direitos civis da grande maioria da
populao brasileira tem se constitudo num grande desafio ao Estado brasileiro,
sobretudo quando esto relacionados Segurana Pblica. Um exemplo claro, nesse
caso, consiste no direito inviolabilidade do lar, freqentemente violado pelos
profissionais da Segurana Pblica quando se trata da moradia do cidado em situao
de pobreza, assim como a garantia da integridade fsica, ou mesmo o direito vida,
negligenciado pelo Estado, sobretudo aos segmentos sociais de baixo poder aquisitivo.
Como mostra Marco Mondaini (2007), a falta de garantia do direito segurana atinge
hoje todas as classes sociais, significando dizer que o Estado no tem conseguido
resolver o problema de segurana, nem mesmo do segmento social que sempre
privilegiou.
Contudo, a falta de acesso aos direitos civis pelos pobres, assim como o no acesso ao
direito humano segurana, aparece associado negao de outros direitos, quando no
h socializao devida do poder poltico e, conseqentemente, as suas necessidades no
so atendidas pelo Estado atravs da efetivao de direitos sociais. Nesse bojo, acentua-
se a vulnerabilidade deste grupo social, sobretudo em relao ao crime organizado, ao
trfico de drogas e de armas, assim como das prticas arbitrrias dos servidores pblicos
da rea de segurana.
Vale registrar, que segundo preceituado na Declarao e Programa de Ao, da
Conferncia de Direitos Humanos, de Viena (1993), o alcance de um direito pelo cidado
fica condicionado a garantia de outro. Em outros termos, pode-se afirmar que a garantia
dos direitos civis encontra-se condicionada ao alcance dos direitos sociais e depende
cada vez mais do exerccio do direito poltico. Essa assertiva remete ao entendimento de
Arendt, ao afirmar que o direito poltico se constitui no fulcro dos demais direitos.
No Brasil, persiste o paradoxo entre a formalidade de direitos e a sua efetivao. Nesse
sentido, cabe afirmar que o reconhecimento formal dos Direitos Humanos pelo Estado, ou
a era dos direitos, no representou a conquista plena da cidadania, mas apenas o
reconhecimento formal de direitos.
Nesse sentido, recorre-se a Dagnino (2004) ao advertir que no se deve restringir a
cidadania formalidade de direitos, o que representaria um grande engodo para o
exerccio da cidadania democrtica, alm de subestimar a sociedade civil como arena
poltica. Conforme alerta Dagnino (2004), deve-se atentar que a cultura autoritria de
excluso interpenetra as prticas sociais e as relaes sociais, colocando-se como um
dos grandes entraves ao fomento do exerccio democrtico, na sociedade brasileira.
Por outro lado, no deve ser ignorado o autoritarismo social, enraizado na sociedade
brasileira, que tende a contribuir para a reverso da noo de garantia de direitos em
garantia de privilgios, segundo sugere Chau (2007). Ademais, importante considerar
que o avano do processo democrtico das polticas pblicas no Brasil depender do
avano da democratizao da sociedade.
Em outros termos, para que se amplie a democracia no contexto brasileiro, substanciada
pela efetivao de direitos, faz-se necessrio que a cultura democrtica seja incorporada
s relaes sociais e s prticas sociais cotidianas, sejam estas de carter individual ou
coletivo. Para tanto, requer que a cultura democrtica adentre s instituies, atravs dos
seus servidores pblicos, considerados principais protagonistas das polticas pblicas.
Assim, assinala-se que a democracia no Brasil tem caractersticas particulares, devendo
ser tomada como um processo a ser exercitado permanentemente, com vistas
superao de velhos e novos entraves conquista de direitos, sobretudo quando se trata
da garantia de direitos a segmentos sociais historicamente discriminados e tratados de
forma desigual.
Ainda como sugere O'Donnel (1988), para que se avance no sentido da democracia no
Brasil, ou nos termos do referido autor, para que se consolide a segunda fase
democrtica, sobretudo caracterizada pela garantia da efetivao dos Direitos Humanos
de forma integral, deve ser vencido um grande entrave democratizao, que consiste na
falta de atores sociais e institucionais efetivamente democrticos.
Implica dizer que no basta o consenso em termos do discurso democrtico, ou que a
democracia alcance o status de valor universal, para que se chegue democratizao de
uma poltica pblica. Para tanto, faz-se necessrio que seus protagonistas incorporem a
cultura democrtica e avancem no sentido da prtica apoiada nessa nova cultura.
Garantir a associao da Segurana Pblica aos princpios democrticos e promoo
dos Direitos Humanos tem sido um dos principais desafios ao Estado brasileiro, uma vez
que preferencialmente tem se levado a efeito, nos estados membros da federao, a
velha poltica de segurana regida por princpios antidemocrticos. A reclamao sua
incongruncia ao Estado Democrtico de Direito, sobretudo em face das arbitrariedades
praticadas por seus profissionais, leva, por vezes, a recorrer-se ao discurso do monoplio
da violncia, principalmente quando se tenta justificar os excessos decorrentes da
ideologia militar.
Mas, como uma poltica pblica hegemonicamente sustentada numa cultura
antidemocrtica, fundamentada exclusivamente na noo de monoplio estatal da
violncia, associada ideologia militar de combate ao inimigo, pode se sustentar num
Estado que se apresenta como democrtico de direito?
Promulgada a Constituio de 1988, esperava-se que a Segurana Pblica fosse
submetida a um processo de mudana, objetivando a sua compatibilizao efetiva com a
ordem democrtica, deixando de ser mero instrumento de violncia estatal, mediatizado
pelo combate ao inimigo, que tem conduzido prticas de violao de direitos.
Todavia, mesmo com a difuso da cultura democrtica na sociedade brasileira e o
advento do novo modelo de Estado, no foi traado um processo de mudanas para a
Segurana Pblica com vistas alterao do seu objeto de interveno, bem como
universalizao efetiva do direito segurana. No houve a preocupao em alterar a
forma de sua atuao, visando interdependncia com a ordem democrtica, alm de
no ter sido revista a fim de corresponder crescente demanda emergente relacionada
questo de Segurana Pblica como bem coletivo.
Nota-se que o sujeito de direito dessa poltica continuou oscilando entre o Estado e os
cidados selecionados com base em critrios cultural e socioeconmico, balizando-se em
leituras conservadoras e preconceituosas, em contraposio aos princpios norteadores
de uma poltica com dimenso coletiva e democrtica. J, a segurana do Estado tem
sido mantida em sobreposio segurana do cidado, sobretudo quando segmentos da
sociedade civil se dispem a reivindicar a efetivao dos seus direitos de forma coletiva,
junto aos poderes institudos.
Registre-se a falta de interesse dos governos, gestores representativos do poder
democrtico, que tm o papel precpuo de defender e respeitar direitos, em traar uma
nova poltica no que diz respeito gesto de conflitos, que possibilite de forma concreta
um canal de dilogo entre sociedade e Estado (governo), quando o cidado coletivamente
apresenta suas necessidades, reivindicando novos direitos ou cobrando o cumprimentos
dos existentes. Nesses casos, preferencialmente, com posturas autoritrias os governos
fazem uso da Segurana Pblica, confundida com garantia de ordem pblica, segundo
Bova (1999) e General Cardoso (Apud BRASIL, CMARA DOS DEPUTADOS, Comisso
Especial de Segurana Pblica, 1997).
Enfim, constata-se que a velha poltica de Segurana Pblica apresenta indefinio
quanto ao seu objeto de interveno, assim como em relao aos seus objetivos, que
deveriam estar em consonncia ao Estado brasileiro constitucionalmente estabelecido, no
sentido da garantia de direitos e no da ordem pblica. Cabe pontuar que essa indefinio
focaliza-se a partir da confuso feita entre o papel de uma poltica de segurana com vis
democrtico e uma Segurana Pblica idealizada para o Estado autoritrio, regido pelas
Foras Armadas.
Essa afirmativa, que parece bvia, remete ao fulcro da questo da segurana dos
cidados, no contexto democrtico, tendo como referncia a confuso feita entre
Segurana Pblica e preservao da ordem pblica interna antidemocrtica, associada,
ainda, noo de segurana externa, ambas norteadas por contedos tericos de cunho
militar, segundo Cerqueira (2001).
O resultado dessa confuso que a poltica de Segurana Pblica tende a distanciar-se
do que seria o seu foco de interveno constitudo pela violncia e criminalidade,
considerando-se, sobretudo, a complexidade e as mltiplas facetas que a envolvem, na
atual sociedade brasileira.
Desse modo, tornam-se visveis a ineficincia e a ineficcia dessa poltica que no
consegue responder a crescente demanda a ela destinada. Portanto, o problema da
Segurana Pblica no se restringe apenas aos meios utilizados, mas tambm a sua
incapacidade de possibilitar o acesso do direito segurana do cidado, diante da
complexidade que a questo da segurana pblica enfrenta, nos dias atuais.
A despeito dessa afirmativa merece ser justificada a leitura diferenciada das categorias
violncia e criminalidade. Embora essas temticas no tenham sido escolhidas como eixo
condutor deste estudo, tornou-se impossvel dissoci-las, nessa anlise, uma vez que
ambas se encontram entrelaadas ao campo emprico e terico da poltica de Segurana
Pblica.
Apesar de usadas, por vezes, como interligadas ou como sinnimas, as duas categorias
so entendidas aqui em sentidos distintos. No que se refere conceituao de violncia,
recorreu-se sociloga Alba Zaluar (1999, p. 28), por apresentar uma leitura ampla:
Violncia vem do latim violentia que remete a vis (fora, vigor, emprego de fora fsica ou
os recursos do corpo para exercer sua fora vital). Essa fora torna-se violenta quando
ultrapassa um limite ou perturba acordos tcitos e regras que ordenam relaes,
adquirindo carga negativa ou malfica. , portanto, a percepo do limite e da
perturbao (e do sofrimento que provoca) que vai caracterizar o ato como violento,
percepo essa que varia cultural e historicamente.
J a compreenso de criminalidade est associada cultura jurdica, segundo orientao
do Cdigo Penal e de outras normas jurdicas socialmente construdas. Segundo a lgica
criminal para que haja a interveno da polcia, faz-se necessrio a prvia tipificao de
determinado ato violento como crime.
A ilustrao do processo de tipificao de uma prtica de violncia em crime pode ser
vista a partir da Lei N 11.340, de 07 de agosto de 2006, denominada de Maria da Penha,
criada recentemente para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher e
estabelecer medidas de assistncia e proteo s mulheres em situao de violncia
(BRASIL, Lei N 11.340, de 07 de agosto de 2006). Como j mencionado, at h pouco
tempo a violncia contra a mulher no era reconhecida como um problema social de
domnio pblico, ou seja, no mbito da Segurana Pblica, no era discutido o direito de
segurana da mulher.
Como nos alerta Sergio Adorno (2003, p. 104-105) "nem todo fenmeno socialmente
percebido como violento categorizado como crime". Do mesmo modo, h modalidades
de violncia que, embora codificadas como crime, no tm penetrado a cultura poltica
dos rgos de Segurana Pblica, sendo banalizadas e tidas como prticas naturais.
Nesse caso, como exemplos, citem-se as prticas de torturas, tipificadas como crime,
mas que costumeiramente no so indiciadas como crime, ficando sem responsabilizar os
seus praticantes.
Importa sinalizar que o termo violncia apresenta-se de forma mais abrangente, por
relacionar-se s prticas sociais ou institucionais tipificadas como crime ou no. Talvez,
sua amplitude justifique o fato de ser mais comum o seu uso por estudiosos da rea,
sobretudo os que discutem, sociologicamente, o tema Segurana Pblica.
A representao social da violncia para efeito da poltica de segurana brasileira,
preferencialmente adotada, a que predomina nos rgos policiais, configurada como
crime. Essa restrio vai ter rebatimentos no campo da interveno, ao deixar de fora as
demandas relacionadas a situaes de conflitos que requerem aes preventivas da
violncia. Isso significa dizer que existe um vasto campo de interveno relacionado
Segurana Pblica em aberto, considerando-se que a necessidade de preveno da
violncia de amplos segmentos da sociedade no incorporada pelo Estado.
Enquanto a Segurana Pblica no amplia seu campo terico, permanecendo com uma
interveno limitada, objetivos distorcidos, presa a contextos passados, paradoxalmente
constata-se o crescimento da violncia e da criminalidade, na sociedade brasileira.
Para Nancy Cardia et al (2003), o crescimento da violncia no uma singularidade da
sociedade brasileira, j que outros pases da Amrica Latina tambm se deparam com
esse crescimento. Contudo, advertem esses autores que o crescimento da violncia nas
reas urbanas brasileiras no pode ser compreendido e prevenido, se no for superado o
fosso existente em relao garantia de direitos econmicos e sociais, para grande
maioria da populao. Afirmam, ainda, que a violncia, no Brasil, tem crescido desde o
incio dos anos 1960. Portanto, no deve ser visto como consequncia da transio do
regime autoritrio para o democrtico, devendo, todavia, ser entendido como persistncia
de problemas nunca resolvidos que vo se acumulando e contribuindo para agravar o
quadro da violncia, sobretudo nos contextos urbanos.
Um problema a ser destacado, tambm se refere falta de sistematizao de informao
confivel relacionada violncia criminal. Ainda hoje os estudos nessa rea so
subsidiados por rgos fora do sistema de segurana. Usualmente, os dados sobre a
violncia se referem aos homicdios, registrados no Banco de Dados do Ministrio da
Sade.
Conforme a advertncia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do
Ministrio do Planejamento, apesar da preocupao da Secretaria Nacional de Segurana
Pblica, principalmente, a partir do Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP, em criar
o Sistema Nacional de Informao em Segurana Pblica, pouco se fez. As estatsticas
relacionadas criminalidade tm sido prejudicadas por vrios fatores, dentre os quais:
taxas de notificao dos rgos policiais de uma mesma localidade apresentarem
diferenas; classificao de delitos diferenciada nas unidades federativas; crescente falta
de notificao por parte da vtima, em decorrncia do medo e descrena na ao da
polcia (IPEA, 2003).
A falta de dados contribui para a indefinio da demarcao do perodo de crescimento da
violncia criminal, no pas, embora alguns autores demarquem o crescimento dessa
violncia a partir dos anos de 1970, a violncia criminal s aparece, estatisticamente, a
partir dos anos 1980.
Assim sendo, com base nos dados (13) do Sistema de Informao sobre Mortalidade -
SIM, do Ministrio da Sade, a professora da Faculdade de Educao da USP, hoje
Professora do Departamento de Sociologia da Universidade de Toulouse II - Frana,
Angelina Peralva (2000) demonstra que a taxa de homicdios no Brasil aumentou
consideravelmente a partir dos anos 1980, atingindo patamares at ento desconhecidos.
Se em 1980 a taxa de homicdio era de 11,68 por 100 mil habitantes, em 1990 atingiu
22,20 por 100 mil habitantes, e em 1997 alcanou 25, 37 por 100 mil habitantes.
O retrato quantificado do agravamento da violncia e da criminalidade no se exaure a.
Veja, a seguir, grfico extrado do Mapa da Violncia (14), com os dados de homicdios
ocorridos durante 1996 a 2006.
Fonte: Microdados SIM//SVS/MS
Conforme se v acima, em 1996 houve um total de 38.888 homicdios, em 2003 chegou
ao montante de 51.043 homicdios, demonstrando um crescimento contnuo de mortes.
De 2003 a 2006, houve uma reduo contnua, atingindo no ltimo ano o total de 46.660
(15) homicdios. O mapa sinaliza a gravidade do problema, quando os dados se referem a
homicdios por faixa etria. Veja, a seguir, tabela referente ao mesmo perodo,
comparando homicdios de jovens e no jovens.

Fonte: Microdados SIM//SVS/MS

Segundo o grfico acima, enquanto em 1997 registraram-se 102 homicdios de no
jovens por 1000 mil habitantes, os jovens de 15 a 24 anos alcanaram no mesmo ano o
nmero de 108 homicdios, por 100 mil habitantes. Em 2003, os no jovens chegaram a
122 mortes, por 100 mil habitantes, enquanto os homicdios entre jovens alcanaram o
total de 150 homicdios. Mesmo havendo um decrscimo de 2003 a 2006, o nmero de
homicdio do grupo dos jovens continuou superior aos no jovens durante os onze anos
analisados, e, apesar da reduo dos dados, o ano de 2006 continua a superar o ano de
1996.
O Mapa da Violncia mostra, ainda, que 10% (556) do total dos municpios do pas
apresentam as maiores taxas de homicdio na populao total, concentrando 73,3% do
total de homicdios ocorridos, em 2006, totalizando 46.660 homicdios. Com exceo do
Distrito Federal, todos os estados brasileiros tm ao menos um municpio compondo
esses 10%. Esses municpios, comumente, so de grande ou mdio porte.
Com relao ao estado da Paraba, quatro de seus municpios foram includos no mapa,
dentre os 200 com maiores ndices de homicdios do pas. Os dados registrados acerca
desses municpios (Joo Pessoa, Campina Grande, Santa Rita e Bayeux), relativos ao
perodo 2004-2006, ao serem computados conjuntamente demonstram ter havido
crescimento no total de homicdios.
Embora os dados apresentem decrscimo de homicdios no perodo 2003 a 2006, no
Brasil, o problema da violncia e da criminalidade vem se expandindo no territorial
nacional, difundindo-se em centros urbanos de mdio e pequeno porte, ceifando milhares
de vidas humanas, sobretudo de jovens.
Ante a complexidade alcanada pelo problema e as mltiplas facetas que envolvem a
questo da violncia e da criminalidade, nas sociedades complexas, a exemplo da
brasileira, tornou-se difcil fechar um conjunto de fatores considerados responsveis pelo
crescimento desse grave problema social. No entanto, concorda-se com a Professora
Peralva (2000, p. 73 e 74) ao afirmar que para explicar essa questo devem ser
considerados vrios fatores, dentre os quais:
a) a continuidade do autoritarismo, b) a desorganizao das instituies responsveis
pela Segurana Pblica, c) o crescimento das desigualdades sociais, sobretudo com a
concentrao populacional nos centros urbanos, decorrente do processo de
industrializao; e d) o impacto da mudana social, ao serem incorporados novos valores
e havendo mudana no modo de vida, sobretudo quando a noo de cidadania, ou seja, a
efetivao de direitos no ocorre, deixando um vazio e a desesperana.
Acrescenta-se, conforme apontado no captulo I, a expanso do consumo e o trfico de
drogas associados ao fortalecimento do crime organizado, favorecidos, principalmente,
pela criao de novas tecnologias de comunicao e armamento. Neste caso, vale
lembrar a poltica de incentivo ao comrcio de armas, assim como o que representa para
a economia nacional e internacional, juntamente com o comrcio de drogas ilegais
(CASTELLS, 2007).
No campo terico, encontra-se um debate quanto relao estabelecida entre pobreza e
violncia. Nesse aspecto adverte Angelina Peralva, que o cenrio traado pela "geografia
das mortes violentas, que se concentram nas periferias pobres e no nos bairros ricos; a
geografia das intervenes policiais, ou a populao das prises, [...] sugerem que a
associao entre crime e pobreza incontornvel" (PERALVA, 2000, p. 81).
Em outros termos coloca-se Jlio Jacobo Waiselfisz, coordenador do Mapa da Violncia,
ao procurar desmistificar possveis discursos que focalizam o problema da violncia e da
criminalidade na pobreza, assim como na pessoa do pobre ou, ainda, do negro, os quais
tm se constitudo no suspeito preferencial da ao policial. Nesse sentido, defende o
mencionado autor, que o foco das discusses sobre a violncia e a criminalidade no
devem perder de vista a questo relativa concentrao de riqueza. Observa ele que os
"estados muito violentos so aqueles que oferecem grande contraste entre riqueza e
pobreza, onde a riqueza mora no meio da pobreza". Acrescenta, ainda, que esta
"contradio marca, por um lado, elevados ndices de violncia, e por outro, afeta
diretamente a juventude". (Waiselfisz, s/n, 2010)
Neste aspecto, constata-se que a concentrao dos problemas sociais, nas comunidades
pobres e por outro lado, a falta de proteo social tm contribudo para a vulnerabilidade
social, sobretudo de jovens, que se constituem em presas fceis aos interesses do trfico
de drogas e do crime organizado, seja como vtima, seja como agentes da prtica de
crime.
Diante da visibilidade pblica do crescimento da violncia e da criminalidade, sobretudo a
partir da divulgao pela mdia de determinados casos, instala-se o sentimento de pavor e
medo na sociedade, ao mesmo tempo em que vai sendo constata a sensibilizao social
para a complexidade do problema. Assim, a partir do incio da dcada de 1990, medida
que passa a ser desvelado que prticas individualizadas so insuficientes para enfrentar o
problema da insegurana pblica, este vai sendo configurado como uma questo social,
chegando a alcanar o debate poltico de forma similar a outros problemas sociais.
Convm pontuar que so diversificados os fatores contribuintes para converso da
Segurana Pblica em bem de interesse coletivo e disputa poltica, merecendo, portanto,
destaque: o processo de reelaborao social em torno das prticas de violncia
domstica, conforme explicitado acima; o aumento dos conflitos sociais emergentes no
contexto urbano, sobretudo decorrentes de uma nova sociabilidade impulsionada por
mudanas de valores; a ampliao da vulnerabilidade social, chegando a atingir ricos e
pobres, sobretudo frente expanso do consumo e trfico de drogas; ocorrncias de atos
criminosos cada vez mais com marcas de crueldade e barbrie; maior ateno por parte
da mdia para a questo da violncia e criminalidade, sobretudo quando ocorrem casos
que envolvem vtimas de classe mdia; uma maior visibilidade pblica dos casos de
violncia praticados por profissionais da segurana em servio; a construo da noo de
Segurana Pblica como um direito humano e o fortalecimento da conscincia poltica por
parte da sociedade em torno da responsabilidade do Estado com essa questo.
Esses e outros fatores, associados incapacidade do poder pblico (16) em responder
velhas e novas demandas relacionadas Segurana Pblica, geram um clima de
descontentamento generalizado por parte da sociedade com relao poltica levada a
efeito pelo Estado, impulsionando o debate poltico sobre a Segurana Pblica.
As discusses polticas frente aos problemas relacionados (in)segurana pblica
surgem significadas pelo que Eder Sader (1988), denomina de "novos movimentos
sociais". Portanto, entram no cenrio poltico grupos vulnerveis, que historicamente no
eram reconhecidos como cidados de direitos, a exemplo das mulheres, idosos, criana e
adolescentes, homossexuais, dentre outros, pautados pela reivindicao da garantia e
pelo respeito ao direito humano segurana.
De outro lado, colocam-se segmentos sociais com ideais considerados conservadores,
associados a grupos hegemnicos da Segurana Pblica, que percebem os Direitos
Humanos como um agravante para a crise da segurana. Segundo seu entendimento o
respeito a esses direitos e a democratizao dos rgos criminais tendem a contribuir
para a impunidade e, conseqentemente, para o aumento da violncia e da criminalidade
(CAPOBIANCO; MESQUITA NETO, 2004). Portanto, suas reivindicaes orientam-se pelo
endurecimento das leis penais e pelo aumento do poder das instituies policiais, que
devem reger-se, primordialmente, pelo aumento da violncia, com maior liberdade para
aplicabilidade da fora sem limites.
Nesse cenrio de embate poltico surgem as reflexes tericas sinalizando para a
ressignificao da Segurana Pblica, trazendo como paradigma os Direitos Humanos,
compreendidos de forma integral nas suas vrias dimenses (civil, poltica e
sociocultural), tendo como referncia o Estado democrtico, contribuindo para uma viso
ampliada de Segurana Pblica, remetendo a mudanas substanciais.
Desse modo, a velha poltica de segurana passa a ser confrontada com novos
paradigmas, demandando-se a ampliao dos seus eixos de atuao, para alm da
represso, ao serem suscitadas aes preventivas de cunho social. Portanto, um dos
pressupostos bsicos para o processo de mudanas da segurana, consiste na
implementao e implantao de polticas preventivas, fundamentadas na participao da
comunidade, na articulao dos rgos da Segurana Pblica e demais polticas sociais,
tendo como foco a diversidade sociocultural. Em outros termos, significa dizer que a nica
forma de enfrentar a insegurana agir simultaneamente no front social e policial, sendo
este ltimo voltado a represso qualificada (SOARES, 2006, p. 21).
Nesse sentido, segundo a viso ampliada de Segurana Pblica, que vem sendo
sinalizada pelo movimento da sociedade, entende-se que fica indicada a necessidade de
discusso sobre o novo papel social dos profissionais da segurana, enquanto estes
devem no apenas rever velhas prticas, como tambm devem incluir novos modos de
fazer segurana pblica.
Suscita-se, ainda, a ampliao do protagonismo na rea de Segurana Pblica, enquanto
no s as unidades federativas e o Estado-nao so responsabilizados pela segurana,
os municpios tambm so convocados a intervir, nessa rea.
As novas demandas em torno da poltica de Segurana Pblica remetem ao que Adailza
Sposati (2002, p. 41) caracteriza como "questionamento do formato do contrato social em
pases de regulao tardia, ganhando centralidade as conquistas de direitos universais de
cidadania". Com base nessa afirmao, conclui-se pela necessidade de alargamento da
poltica pblica de segurana, atravs da incluso de segmentos sociais que foram
historicamente excludos do direito segurana.
Uma nova poltica de Segurana Pblica com essas caractersticas contribuir no avana
do processo de democratizao contra a noo de Estado fraco, que no prioriza a
garantia dos direitos do cidado, conforme compreenso de Boaventura de Sousa Santos
(2002b). Melhor dizendo, o que se reivindica uma poltica de Segurana Pblica
democrtica baseada no "fortalecimento do Estado", em sentido contrrio ao
recrudescimento da fora/violncia.
Suscita-se, portanto, um Estado forte inspirado no respeito s diferenas e na garantia
dos Direitos Humanos de forma indiscriminada, de modo que a poltica de segurana
venha a superar os entraves culturais herdados do autoritarismo poltico e social, segundo
afirma Chau (2007).
Conforme poder ser visto no captulo seguinte, o novo desenho da poltica de segurana,
que se apresenta como resposta do governo federal s novas demandas sociais em torno
do problema da (in)segurana pblica difundida na sociedade brasileira, sinaliza para a
possibilidade de democratizao da segurana pblica, ao rever o contedo, sujeitos de
direito, objetivos e modo de interveno da velha poltica tendo em vista a sua adequao
ao Estado Democrtico de Direito, observando, portanto, as diferenas e as
desigualdades sociais.

Notas
1. Expresso preferencialmente usada por Daniel Aaro Reis (2002) para denominar a
ocupao do governo brasileiro em 1964 pelos militares.
2. Segundo Heleno Cludio Fragoso: "Essa doutrina, antidemocrtica, foi introduzida na
lei de segurana pelo Decreto-Lei n 314, de 13 de maro de 1967. De acordo com essa
doutrina, objetos de proteo jurdica passam a ser certos objetivos nacionais
permanentes, entre os quais se inclui a paz pblica e propriedade nacional, elementos
que levam a confundir a criminalidade comum com a criminalidade poltica." (Revista de
Direito Penal de Criminologia, n 35, Ed. Forense, RJ, de jan-ju. 1983, p. 60-69).
3. O entendimento de guerra, consoante a ESG, abrange todo espao territorial,
incorporando a totalidade dos esforos econmicos, poltico, cultural e militar,
"rigidamente integrando todas as atividades em uma resultante nica objetivando a vitria
e somente a vitria, confundindo soldados e civis, homens e mulheres e crianas nos
mesmos sacrifcios e em perigos idnticos e obrigando a abdicao de liberdades
seculares e direitos custosamente adquiridos, em mos do Estado, senhor todo-poderoso
da guerra (...) mas, sobretudo, ampliou-se tambm na escala do tempo, incorporando em
si mesma o pr-guerra e o ps-guerra como simples manifestaes atenuadas de seu
dinamismo avassalante - formas larvadas da guerra, mas no fundo guerra" (General
Golbery Couto e Silva In: ALVES, 1987, p. 36).
4. Traduo nossa.
5. A paz social era apresentada como elemento indispensvel obteno do crescimento
econmico, remetendo-se ideia de "desenvolvimento com segurana", segundo Alves
(1987, p. 51).
6. O Conselho de Segurana Nacional contava com a presidncia do Governo Federal,
constitudo pelos ministros de Estado, assim como pelos chefes de Estado Maior do
Exrcito e da Marinha (BRASIL, Art. 62, CF, 1937). Ao seu presidente cabia a direo
geral da guerra (BRASIL, CF. 1937, Art. 163).
7. "O manual da ESG exemplifica como situaes de 'presso' (aquelas) que exigem
'aes de emergncia', as resultantes 'da efetivao ou iminncia de guerra, insurreio,
distrbios civis, greves ilegais, inundaes, incndios e outras situaes de calamidade
pblica" (In: ALVES, 1987, p. 44).
8. O general Costa e Silva foi ministro da guerra do governo anterior.
9. A "necessidade de reconhecimento da humanidade se encontra nos trs elementos do
estatuto jurdico do cidado: o civil, o poltico e o social. Os direitos civis apiam-se
amplamente no reconhecimento do direito a ser tratado como ser humano; os direitos
polticos baseiam-se no reconhecimento da igualdade de cada membro da comunidade
poltica; os direitos sociais fundamentam o reconhecimento da reivindicao de proteo
social" (VIDAL, 2003, p. 280-281).
10. "As discusses sobre representao social conduzem a um modo de olhar da
psicologia social, enfocando os fenmenos do ponto de vista social e cultural", rompendo
com uma viso dualista do mundo individual e do mundo social (RIQUE; SANTOS, 2004,
p.29).
11. O controle social efetiva-se a partir do "processo de mobilizao social de acordo com
a capacidade da sociedade civil de interferir na gesto pblica. Isso se viabiliza de forma
coletiva, atravs da apropriao de processos, participao na deliberao, fiscalizao
das aes estatais, avaliao e crtica, (re)orientando as aes e prioridades do Estado"
(PEDRINI et al, 2007, p. 226).
12. Segundo Santos (2002a, p. 67), entre 1997 e 2000, foram registradas 140 gestes
municipais que empregaram o oramento participativo.
13. Os dados foram analisados atravs de informao de homicdios ocorridos no Brasil
de 1979 a 1997. Adorno adverte para a falta de confiabilidade dos dados da violncia e da
criminalidade, no Brasil, pois os dados da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
apresentaram distores com relao aos apresentados pelo Ministrio da Sade,
referentes ao mesmo perodo (ADORNO, 2003).
14. Mapa da Violncia dos Municpios Brasileiros elaborado a partir de dados do Sistema
de Informao de Mortalidade, do Ministrio da Sade, numa produo conjunta da Rede
de Informao Tecnolgica Latino Americana (RITLA), do Instituto Sangari e dos
Ministrios da Sade e da Justia, janeiro de 2008, Braslia.
15. Inexistem estudos que expliquem a reduo de homicdios, nesse perodo.
16. Os poderes pblicos sejam eles em nvel parlamentar ou do executivo, perpassando a
esfera federal, estadual e municipal, s tm se preocupado em apresentar medidas em
nvel discursivo, e mesmo assim s quando so fortemente provocados, em face de um
fato violento de grande repercusso na mdia, especialmente quando as vitimas so
situadas a partir da classe mdia. Mesmo assim, os discursos so primordialmente no
sentido de recrudescimento da fora ou o endurecimento da pena.

http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/latina/lemos/cap3.htm

3. A nova poltica de segurana pblica em debate

Introduo
O presente captulo traz dados e reflexes relativos base jurdica e poltica do processo de
construo de uma nova poltica de Segurana Pblica, congruente com o Estado Democrtico de
Direito. Isto significa dizer que tal poltica pblica afasta-se de paradigmas tradicionais, fundados
meramente nas ideias de poder e fora/violncia, em conformidade com o modelo de poltica de
segurana antidemocrtico apresentado no captulo II.
Na perspectiva jurdica, o marco inicial do processo de mudana da concepo de Segurana
Pblica brasileira tem como referncia a Constituio de 1988 na qual, pela primeira vez, o tema foi
tratado, constitucionalmente, de forma especfica e associado noo de direito, embora no
dissociado do papel das Foras Armadas. Em termos de agenda governamental, a Segurana Pblica
passou a ser associada aos Direitos Humanos em 1996, em decorrncia dos reclamos da sociedade
civil e devido explorao abusiva do uso da fora/violncia, caracterizado como violao estatal
dos Direitos Humanos por parte de policiais. No bojo desse processo o Governo Federal criou uma
Poltica Nacional de Direitos Humanos, focalizada, principalmente, na preservao das liberdades
civis.
Visando anlise e compreenso desse processo poltico discorre-se, aqui, a respeito do Programa
Nacional de Direitos Humanos I, II, e III, e acerca dos debates travados, no mbito do poder
pblico, em busca de uma resposta plausvel para o complexo e crescente problema da violncia e
da criminalidade, que se difunde na sociedade e, ao mesmo tempo, das formas de coibir as prticas
abusivas dos policiais.
Esse processo desencadeou-se com a emergncia, em 2000, do primeiro Plano Nacional de
Segurana Pblica, que no chegou a obter visibilidade social em decorrncia da sua
inexpressividade como resposta ao problema em questo. A seguir, focaliza-se o novo Plano
Nacional de Segurana, previsto inicialmente para os anos 2003 - 2006, e tendo sido depois
estendido para o segundo mandato do ento Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva,
reconduzido ao mesmo cargo at 2010.
Tomando como referncia o novo plano, vinculado ao objeto especfico do presente estudo, nossa
tentativa foi de fazer sua caracterizao enfatizando o seu contedo e as formas de interveno
indicadas, com vistas a detectar elementos desafiantes que permeiam o processo de incorporao e
implementao da nova poltica nas unidades federativas, segundo o "pacto nacional pela
democratizao da Segurana Pblica".
3.1. Instrumento jurdico e poltico: a base para nova poltica
de segurana
No intuito de fundamentar a mudana de paradigma da Segurana Pblica, indispensvel
considerar suas bases situadas num patamar anterior e superior s formulaes jurdicas e s
definies de polticas, ou seja, o dos valores e concepes filosficos historicamente constitudos a
partir da Idade Moderna.
Independentemente da terminologia utilizada, esses princpios aqui considerados como base para a
construo de uma poltica de Segurana Pblica verdadeiramente condizente com uma sociedade
democrtica, encontram respaldo no mbito da Filosofia do Direito, especialmente na perspectiva
do jurista espanhol Gregrio Peces-Barba Martinez (1999) e de seus seguidores. Em sua viso, hoje
largamente compartilhada pelos que buscam o aperfeioamento do Estado Democrtico de Direito,
no se podem considerar legtimos os interesses - e sua expresso em ordenamentos jurdicos e
prticas polticas que visem a defend-los - que no demonstrarem coerncia para com os valores,
segundo ele, considerados constitutivos da "tica pblica da modernidade ilustrada" e consensuais,
partilhados pela maioria dos cidados nas sociedades democrticas: uma determinada noo de
Dignidade Humana e de valores que lhe so inerentes, como a liberdade social, poltica e jurdica, a
igualdade, enfim, todo o conjunto de Direitos que esto na raiz das definies jurdicas do Direito
Internacional quanto aos Direitos Humanos.
Consoante Gregrio Peces-Barba Martinez (1999), os valores tm um papel fundamental e
concretizam-se nos Direitos Humanos que devem reger as relaes entre os cidados e o Estado, de
forma a que esses dois plos no se oponham, ao contrrio, tornem-se complementares. Segundo
essa viso, o Estado deve servir aos valores e interesses legtimos - isto , condizentes com a
concepo de Dignidade Humana - dos cidados, superando-se a oposio entre o interesse
individual e o interesse coletivo. A ao do Estado s legtima, portanto, quando se orienta para a
realizao da dignidade humana em qualquer tipo de determinao, ao ou aplicao normativa do
Estado, "a partir de direitos fundamentais, ou se, se quiser, a partir de valores prolongados em
direito fundamentais como o direito participao poltica ou o direito segurana jurdica ou
jurisdio" (1999, p. 351).
Segundo o mencionado autor, portanto, para que se possa estabelecer um verdadeiro Estado
Democrtico de Direito, a norma jurdica ter de ter, necessariamente, um nexo inseparvel com seu
fundamento tico e moral, que lhe anterior, e no pode mais ser vista apenas na dimenso formal
ou consoante viso pura do Direito, como pretende Kelsen:
(...) estas dimenses formais da norma bsica no somente derivam dos valores, mas sim
incorporam tambm princpios de organizao como o das maiorias e direitos fundamentais como o
de participao poltica. Uma separao taxativa entre dimenses formais e materiais e ainda mais
uma reduo da identificao de normas apenas por critrios formais, como pretende Kelsen, no
respondem ao que acontece na realidade (MARTINEZ, 1999, p. 350).
Seguindo-se esta linha, neste estudo so tomados como novos pressupostos tericos os temas
democracia e Direitos Humanos, considerados pilares do Estado Democrtico de Direito, conforme
construo terica apresentada no primeiro captulo, indicando uma nova viso de Segurana
Pblica.
Em concordncia com Martinez (1999), reconhece-se a relevncia da dimenso tica e poltica dos
Direitos Humanos, ou ainda, considera-se relevante a nfase nos princpios ticos, assim como a
importncia da luta poltica como fundamento bsico para a conquista e a efetivao dos Direitos
Humanos, no obstante, obviamente no haja como exigir sua garantia pelo Estado, atravs de uma
poltica pblica, se os direitos no forem previamente formalizados.
Em outros termos, implica dizer que a prescrio de determinado direito no ordenamento jurdico, -
que, por sua vez, no se dissocia dos valores e de concepes poltico-filosficas da realidade
social, historicamente construdos, conforme explicitado pelo autor, - determinante para a
configurao de uma determinada poltica pblica.
A Constituio brasileira de 1998 apontou para uma ampla agenda de reformas com relao
interveno do Estado na sociedade, exigindo mudanas no desenho das polticas pblicas. No que
concerne ao tema Segurana Pblica, antes de 1988, as Constituies brasileiras (1) existentes
anunciavam o direito segurana de forma pontual e abstrata, e apenas no captulo relativo aos
Direitos e Garantias Individuais. O tema segurana s era retomado no ttulo relativo s Foras
Armadas, mas compreendido como segurana nacional.
A Constituio de 1988, a exemplo das anteriores, tambm anuncia a segurana, inicialmente no
Ttulo II, Dos Direitos e Garantais Fundamentais, Captulo I - Dos Direitos e Deveres Individuais e
Coletivos, sendo acrescentado o direito vida, conforme consta do caput do Art. 5, que se
transcreve: "Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade".
Mas, diferentemente das demais, a Constituio de 1988 reserva espao especifico temtica da
Segurana Pblica no Captulo III, no artigo 144, ao afirmar:
Segurana Pblica como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes
rgos: I - polcia federal; II - polcia ferroviria federal; IV - policiais civis; V - policiais militares e
corpos de bombeiros militares (BRASIL, 2005).
Destaca-se, nessa regulamentao, a nfase dada universalizao do direito segurana, ao
mesmo tempo em que situa a Segurana Pblica no mbito da cidadania, ao reconhecer o Estado
como responsvel pela garantia desse direito. Segundo Cerqueira (2001), a segurana foi elevada ao
status de direito da cidadania, em termos formais, correspondendo noo de Direitos Humanos.
Contudo, no fica suficientemente claro e cada unidade membro da Federao responde por sua
poltica de segurana, embora perante as outras naes e rgos internacionais o presidente da
repblica responda pela poltica de segurana do pas.
Isso significa dizer, por exemplo, que o Governo Federal, mesmo podendo ser responsabilizados
perante os organismos internacionais pelos problemas apresentados pela Segurana Pblica nos
Estados, no tem poderes para interferir na conduo da poltica dos governadores estaduais que
dispem de plena autonomia.
Convm destacar que a Segurana Pblica, ou melhor, o direito segurana no foi contemplado no
Ttulo VIII, da Constituio, que versa sobre a Ordem social e regulamenta os direitos sociais
mencionados no teor do Art. 6. Nesse artigo feita meno ao "direito segurana", junto aos
demais direitos de cunho social, no sendo, entretanto, regulamentado de forma detalhada, nesse
Ttulo, como o foram os demais.
Comparando-se o tratamento dado ao tema Segurana Pblica ao dispensado aos temas de cunho
social na Constituio Federal de 1988, constata-se ambigidade por parte dos constituintes, com
relao ao reconhecimento do direito segurana como um direito social.
A Segurana Pblica foi tratada, porm, em captulo especfico, no Ttulo V da Constituio, que
trata da Defesa do Estado e das Instituies Pblicas, juntamente com os temas Estado de Defesa,
Estado de Stio e Foras Armadas. Da, certamente, uma das razes para que o direito segurana
sempre aparea associado com a garantia da ordem pblica, distanciando-se dos temas cidadania e
direito humano segurana. Nesse sentido, apoiando-se no pensamento de Cerqueira (2001),
Luciano (2003), Cardoso (BRASIL, 1997) e Bova (1999) deve-se fazer a distino entre Segurana
Pblica e ordem pblica, ao mesmo tempo em que se faz indispensvel abrir o debate sobre o
direito humano segurana, articulado dimenso social.
No geral, ressente-se da falta de critrios e elementos que possam nortear a poltica nacional de
Segurana Pblica. Como forma de suprir essa lacuna, coloca-se como urgente a regulamentao da
Segurana Pblica, a exemplo do que ocorreu com as demais polticas pblicas. At hoje no h
norma de carter objetivo que supra as lacunas do artigo 144, deixadas pelos constituintes,
sobretudo com relao aos critrios democrticos que devem nortear essa poltica, apresentando-a,
preferencialmente, na interdependncia para com os Direitos Humanos e, sobretudo, considerando a
devida distino entre Segurana Pblica e ordem pblica. Nesse sentido, vale observar, apoiando-
se em Fontoura et al (2009, p. 137), que os parlamentares deixaram na "Segurana Pblica um
arcabouo institucional, fortemente militarizado e marcado por atuao importante das Foras
Armadas".
Por conseguinte, merece ser observada a notria contradio existente na Constituio Federal, na
medida em que ela mantm as Polcias Militares e Corpos de Bombeiros como foras auxiliares e
reservas do Exrcito, embora determine sua subordinao e a da polcia civil aos governadores.
Desse modo, fica indicada na prpria Constituio uma ambigidade quanto subordinao das
Polcias Militares, que devem responder a dois gestores distintos: o governo em mbito estadual e,
ao mesmo tempo, o Governo Federal, em virtude de sua vinculao s Foras Armadas. Como
resultante dessa vinculao, os funcionrios pblicos da rea de Segurana Pblica, mais
diretamente os policiais militares, so submetidos a um conjunto de normas que diferem dos demais
servidores pblicos, por se inspirarem na legislao do Exrcito, atravs do Regimento Disciplinar
Militar e do Cdigo Penal Militar, alm de serem julgados por Tribunais Militares.
O Regimento Disciplinar Militar, adotado pelas polcias militares, " considerado, no meio policial
militar, como um dos mais importantes instrumentos normativos de controle dos policiais militares
[...]" (MOURA, 2007, p. 237). Este documento vem sendo discutido por alguns policiais militares e
estudiosos da rea que consideram suas medidas discriminatrias, autoritrias e divergentes dos
princpios constitucionais e, conseqentemente, do Estado Democrtico de Direito. A reviso desse
regimento foi apontada como medida indispensvel pela nova poltica de Segurana Pblica.
Convm lembrar que, se na nova ordem jurdica o foco da Segurana Pblica passa a ser a garantia
do direito segurana de todos, faz-se necessria uma reviso no s dos meios de execuo dessa
prtica social, como tambm dos seus sujeitos de direito, seus objetivos e seu contedo, sem
esquecer um tratamento para seus profissionais em consonncia aos Direitos Humanos. Constituda
a nova ordem jurdico-poltica, a velha poltica de segurana, apresentada no captulo II, inspirada
essencialmente em princpios autoritrios e no uso indistinto da fora, com vistas garantia da
ordem pblica, no poderia continuar prevalecendo.
Como argumenta Cerqueira (2001, p. 33),
(...) querer tratar de justia, polcia e criminologia, esquecendo-se que estas questes esto
envolvidas na ordem poltica, somente perder tempo com raciocnios e palavras brilhantes e de
efeito, e, ainda mais, enganar-se e enganar a opinio pblica.
Em sntese, admitir a continuidade, num Estado Democrtico de Direito, de uma poltica pblica
que no observe as novas necessidades sociais emergentes e a dinmica poltica da sociedade tende
a gerar uma grande crise nessa poltica pblica.
Talvez, se a Constituio Brasileira fosse plenamente aplicada poderia at ser desnecessria a
instituio de um Programa Nacional de Direitos Humanos, uma vez que a determinao de
promoo e do respeito ao conjunto dos Direitos Humanos j se encontram contemplados na
Constituio Federal desde 1988. A conquista e consecuo efetivas da universalizao dos direitos,
proclamada na nova Constituio, exige, porm, um maior fortalecimento das instituies e de suas
respectivas polticas pblicas.
Nesse aspecto faz-se necessrio relembrar a Marilena Chau (2007, p. 90), ao discorrer sobre o
autoritarismo social, instalado na sociedade brasileira, considerado pela referida autora como um
lastro favorvel ao paradoxo existente no Brasil entre a igualdade formal dos direitos, e, de outro
lado, a idia de que alguns so mais iguais que outros, dando margem garantia de privilgios e no
de direitos.
Devem ser lembradas, ainda, como mostra Bauman (1999), as "conseqncias humanas", advindas
da globalizao que, se para alguns "sinalizao de liberdade, para muitos outros um destino
indesejvel e cruel". Alega ele que a liberdade (de ir e vir), no mundo globalizado, transformou-se
em mercadoria cara, de acesso desigual, chegando a constituir-se num elemento estratificador. A
segregao espacial faz parte do processo de globalizao e evidente pela separao e excluso
dos pobres. Esses, que permanecem localizados, separados e excludos, destitudos, sobretudo, de
poder de consumo, so os anormais ou margem da lei, a eles deve ser destinada toda a fora
repressiva estatal, segundo os resqucios da concepo de poder que resta "da antiga iniciativa
poltica nas mos cada vez menos frgeis da nao-estado". Uns poucos so globalizados, a maioria
permanece localizada e "ser local num mundo globalizado sinal de privao e degradao social"
(BAUMAN, 1999, p. 8).
A sociedade atual, caracterizada pela valorizao do consumo, mantm ainda uma diferena
profunda em relao fase industrial da sociedade moderna, caracterizada como "sociedade de
produtores", diferena esta que se manifesta em termos de "nfase e prioridades". Na fase industrial,
a sociedade era focada na produo, enquanto na forma atual supervaloriza o consumo. Essa
mudana de nfase "faz uma enorme diferena em praticamente todos os aspectos da sociedade, da
cultura e da vida individual" (BAUMAN, 1999, p. 88), recolocando a pauta dos Direitos Humanos
como discusso fundamental.
A representao social das "conseqncias humanas" geradas pela globalizao, extrada
sinteticamente de Bauman, tem semelhanas com a realidade brasileira, sobretudo aps a ditadura
militar. O pas encontrava-se em profunda crise scio-econmica, mas, contraditoriamente, os
governos civis eleitos, optaram pelo fortalecimento do projeto econmico, denominado por
Boaventura de Souza Santos (2002c), de "globalizao neoliberal".
O movimento de globalizao da economia no novo. Tem sua origem na formao e na expanso
do prprio capitalismo. O que existe de novo, nesse movimento, "a intensificao exponencial das
relaes transfronteirias e as novas tecnologias de comunicao e informao, que reproduziram
alteraes profundas nas escalas espaciais e temporais da ao social" (SANTOS, 2002a, p. 17).
Alm de interpenetrar os vrios campos, seja o social, o poltico, o econmico, o cultural gera
impactos em nveis mltiplos e, assim, contribui para a expanso e agudizao da violncia e da
criminalidade.
Neste sentido, Liszt Vieira (2004) faz notar que tanto ocorre a mundializao da economia quanto a
globalizao da pobreza, do desemprego, da forme, dos problemas sociais, enquanto os projetos
nacionais so reformulados em funo das regras impostas pelos grupos que detm a hegemonia da
internacionalizao da economia. Desse modo, verifica-se a reduo dos espaos de interveno
direcionada questo social por parte dos Estados -naes, que tendem a priorizar, em suas agendas
polticas, os interesses dos pases regentes do movimento de globalizao.
O neoliberalismo, alm disso, rejeita, segundo Antonio Jos Avels Nunes (2003, p. 38), a reduo
das desigualdades, seja em nome da equidade ou da justia social. Empregar as polticas pblicas
como um instrumento com vistas garantia de direitos, em nome da justia social distributiva,
significa, para o neoliberalismo, um atentado contra a liberdade individual. Todo o pensamento
neoliberal constitudo em nome da preservao e do respeito liberdade econmica, sobretudo
liberdade de adquirir bens. Neste sentido, ele reduz drasticamente as funes sociais do Estado,
segundo uma estratgia de destruio da noo de direitos sociais, ou seja, de no reconhecimento
do direito de acesso aos bens sociais em funo do pertencimento a uma sociedade,
descaracterizando assim, a noo de cidadania. Segundo a ideologia neoliberal, "ao gozo dos
benefcios deve corresponder uma contrapartida: o desempenho de trabalho ou o seu pagamento."
Esta concepo difere claramente da viso do Estado de bem-estar social, que se prope a assegurar
os direitos sociais a todos os cidados, em p de igualdade, independentemente da sua vinculao
ou no ao mercado de trabalho (LAURELL, 1997, p. 155). Alm dessas leituras sobre o
neoliberalismo, tambm deve ser considerada a relevante observao de Boaventura de Sousa
Santos (2002b, p.21), quando diz que o "dbito social mundial muito antigo. No de agora, no
do perodo do neoliberalismo, muito mais antigo que isso e este ltimo perodo alimenta-se de
uma histria que antiga e da qual difcil que a gente escape neste momento". Alerta o referido
autor para o fato de que a poltica dominante antissocial: "Se a poltica que ns temos fosse, ela
prpria, uma poltica social, no seu conjunto, ns no precisaramos de polticas sociais, no sentido
restrito" (SANTOS, 2002b, p. 21).
H, porm, outra questo abordada pelo mesmo autor quanto ao que ele denomina de globalizao
contra-hegemnica. Boaventura de Sousa Santos (2002c) chama a ateno para o fato de que,
apesar das abordagens preferenciais da globalizao neoliberal se darem sob a tica dos vencedores,
de forma to absoluta que os perdedores parecem ser retirados de cena, ao analisar-se criticamente a
globalizao neoliberal, verifica-se a emergncia de uma globalizao contra-hegemnica. Esta
consiste num processo poltico de resistncia ao projeto neoliberal globalizado, norteado por um
projeto alternativo de sociedade (2) que vislumbra o respeito e a promoo dos Direitos Humanos,
tendo como referncia o multiculturalismo emancipatrio (3). Nesse sentido, chama ateno para o
Frum Social Mundial, configurado como um evento articulador das diversas lutas sociais, em
torno de um projeto alternativo de sociedade, contrrio supremacia do capital global ou
globalizao neoliberal (SANTOS, 2002c).
Para efeito deste estudo, cabe ainda destacar que alterada a organizao jurdico-poltica, no Brasil,
a partir de 1988, com o advento do Estado Democrtico de Direito, a opo poltica dos governos
civis, convergiu para um projeto econmico e poltico inspirado na ideologia da "globalizao
neoliberal", contribuindo sobremaneira para acentuar o paradoxo entre a formalidade constitucional
dos Direitos Humanos e sua efetivao. Em outros termos, pode-se dizer que a opo poltica dos
governos brasileiros tendeu a no observncia da efetivao plena dos Direitos Humanos,
divergindo das promessas do Estado Democrtico de Direito.
Neste cenrio, a participao popular e a representatividade poltica tornam-se alvos de aes e
fatores restritivos, em total descompasso com as promessas democrticas ou, como diria Santos
(2001), esses dois elementos, essenciais para o avano democrtico, passam a ser tratados como
patologias. Assim, vo-se perdendo cada vez mais "as referncias pblicas nas quais sempre se
projetaram, para o bem ou para o mal, esperanas de progresso, de igualdade e de justia" (TELES,
2004, p. 66).
Alm desse quadro desfavorvel afirmao dos direitos pelo Estado, seus agentes, que deveriam
agir como defensores e promotores dos Direitos Humanos, inspirados, ao contrrio, numa cultura
antidemocrtica, herdada historicamente e reforada em conjunturas especficas, tendem a
confundir poltica de Segurana Pblica com prtica social violenta, optando por aes que
culminam em violao de direitos, num contexto em que atribudo papel importante aos aparelhos
de controle repressivo, como mostra Loic Wacquant (2003).
Segundo o relatrio da Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados, de 1998 (4), a
violncia e a impunidade de policiais destacaram-se entre os fatos negativos relacionados aos
Direitos Humanos, sobretudo na dcada de mil novecentos e noventa. O mesmo relatrio ressalta o
fato de que os policiais militares acusados do assassinato, seja de 19 trabalhadores no Par, em
1996, no chamado "massacre de Eldorado de Carajs", seja do conhecido "massacre de
Corumbiara", que resultou na morte de 12 trabalhadores rurais, em Rondnia, no ano de 1995, at
aquele momento, continuavam a trabalhar normalmente em suas corporaes, como se no fossem
responsveis ou sequer suspeitos por esses crimes. (BRASIL, Relatrio Comisso de Direitos
Humanos da Cmara Federal - 1997).
Pesquisa realizada pelo Instituto Superior de Estudos da Religio (ISER) revela que, de "301 aes
de policiais militares que resultaram em mortes ou ferimentos de civis no Rio de Janeiro, de 1993 a
1996, no foi condenado um nico PM". A Ouvidoria de Polcia de So Paulo, segundo o relatrio
supramencionado, teria registrado que a Policia Militar daquele Estado foi responsvel pela morte
de 466 pessoas no ano de 1998, representando um crescimento de 15% se comparado ao ano
anterior. No mesmo ano, a Human Rigths Watch America indicou que a Polcia Militar do Rio de
Janeiro teria assassinado uma mdia mensal de 60 pessoas no mesmo perodo (5) (Apud, BRASIL,
Relatrio Comisso de Direitos Humanos da Cmara Federal - 1997).
Apesar destes dados se restringirem a dois Estados brasileiros, isso no quer dizer que os demais
sejam diferentes, pois a banalizao da violncia policial espalha-se por todo pas. Segundo
Cerqueira (2001), no h como ocultar a prevalncia, no Brasil, da Segurana Pblica concebida
como poltica de combate ao inimigo interno, ou seja, inspirada unicamente no uso da violncia
para eliminar "o inimigo interno", que se encontra na sociedade.
Desse modo, vem tona um problema que, aparentemente, teria sido superado com a transio do
regime militar para o regime democrtico. Segundo Cardia (1997), num primeiro momento, havia a
impresso de que a figura do suspeito (como culpado) at que se prove o contrrio (isto , a
inocncia) havia desaparecido, enquanto as classes mdia e alta deixavam de ter medo da polcia.
Contudo, foi constatando-se que a polcia no mudou de fato, voltando a ser percebida menos como
fonte de segurana e mais como agente de fora sem limites, sobretudo quando o crime era
praticado por cidados pobres e/ou negros. Fica, portanto, caracterizada a sobrevida do
autoritarismo no Estado Democrtico de Direito.
Diante desse quadro, entidades da sociedade civil fortalecem a luta em torno da questo da
Segurana Pblica, sob a liderana do Movimento Nacional de Direitos Humanos, o qual incorpora
como objeto de luta nacional a defesa dos direitos civis dos presos comuns, vtimas do uso abusivo
do monoplio da fora. A articulao desse Movimento com rgos internacionais permite que as
denncias de violao alcancem a comunidade internacional que passou a exigir do Estado
brasileiro o fim dessas prticas.
A no observncia do respeito e da garantia dos direitos parece no ser exclusividade do Brasil, uma
vez que a Conferncia Internacional dos Direitos Humanos de Viena (6), 1993, reafirmou a
"importncia de garantir a universalidade, a objetividade e a no seletividade na considerao de
questes relativas aos Direitos Humanos" (7) (ONU, Declarao e Programa de Ao de Viena,
1993, 2001, p.190). Como estratgia poltica, a referida Conferncia fez constar, no documento
Declarao e Programa de Ao, a recomendao de criao, pelos Estados membros da ONU, de
uma poltica especfica voltada para a defesa e a promoo dos Direitos Humanos (ONU,
Declarao e Programa de Ao de Viena, 1993, 2001).
Em virtude dessa recomendao e o quadro de denncias de amplo conhecimento pblico, em nvel
nacional e internacional, relativas s violaes de direitos praticadas, sobretudo, por policiais
militares, o Governo Federal anunciou, em setembro de 1995, a elaborao de uma Poltica
Nacional de Direitos Humanos para o Brasil.
Essa poltica culminou com a criao do Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH,
elaborado sob a coordenao do Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo -
NEV/USP, envolvendo diversos segmentos da sociedade civil, atravs de oficinas regionais (8),
alm de debates com vrios rgos nacionais da sociedade civil.
O Programa, apresentado sociedade brasileira em 1996, enfatiza o estabelecimento de uma relao
democrtica entre sociedade e Estado, ao mesmo tempo em que destaca a necessria participao de
toda a sociedade para a construo de uma sociabilidade democrtica e sem violncia. Em seu texto,
declara que o lanamento do Programa
(...) abre uma nova dinmica. Governo e sociedade civil respeitam a mesma gramtica e articulam
esforos comuns. O Programa passa, desta forma, a ser um marco referencial para as aes
governamentais e para a construo, por toda a sociedade, da convivncia sem violncia que a
democracia exige (BRASIL, PNDH 1, 1996).
Em suas metas de curto, mdio e longo prazo foram destacados temas relacionados violncia,
criminalidade, ao policial e aos grupos social e culturalmente vulnerveis, apontando para a
necessidade de mudana na poltica de Segurana Pblica do pas. A partir de ento, o Programa
passou a nortear as discusses polticas relacionadas aos problemas apresentados na rea de
Segurana Pblica, ao mesmo tempo em que serviu de justificativa para a insero do tema Direitos
Humanos no currculo das Academias de Polcia.
Para as instituies policiais, a introduo do debate sobre o tema Direitos Humanos, associado
nova configurao de Estado e/ou aos temas democracia e cidadania, significava um choque de
cultura, enquanto os Direitos Humanos representavam uma contraposio ao uso abusivo do
monoplio estatal da violncia que sempre serviu de parmetro para a ao policial.
De forma geral, durante a dcada de 1990, no Brasil, o debate em torno dos Direitos Humanos
centraliza-se na questo da garantia dos direitos civis e polticos. Num contexto de agudizao da
questo social, porm, sentia-se a falta do debate sobre a garantia e respeito aos direitos
econmicos, sociais e culturais. As discusses sobre esses direitos ganharam destaque na IV
Conferncia Nacional de Direitos Humanos, em 1999, na qual se reivindicou ao Governo Federal
que direitos de cunho coletivo fossem tratados na poltica de Direitos Humanos com a mesma
importncia dada aos direitos individuais.
Em atendimento a essa reivindicao, o Governo Federal desencadeou o processo de atualizao do
Programa Nacional de Direitos Humanos que transcorreu de forma participativa, sob a liderana do
Movimento Nacional de Direitos Humanos. Conseqentemente, em 2002, foi lanado o II Programa
Nacional de Direitos Humanos, contemplando os direitos scio-econmicos e culturais, conhecidos
como DESC (BRASIL, PNDH 2, 2002).
Constata-se, assim, o avano na Poltica Nacional de Direitos Humanos, na medida em que passam
a ser tomados de forma indiscriminada e indissocivel, incorporando-se suas mltiplas dimenses,
orientando-se pelo respeito s diferenas sociais e culturais, em conformidade com as
recomendaes da Conferncia de Viena.
Um segundo processo de atualizao dessa poltica teve como subsdio as resolues da 11
Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2008, e propostas aprovadas em 50
Conferncias nacionais temticas efetivadas desde 2003, passando, portanto, por amplo debate
imbricado questo das polticas pblicas. Tal debate continuou sendo aprofundado no ano de
2009, com a participao de representantes de diversos setores da sociedade civil e de rgos
pblicos. Em 21 de dezembro de 2009 foi formalizado, pelo governo federal atravs do Decreto n
7.037, o Programa Nacional de Direitos Humanos 3 (BRASIL, PNDH 3, 2010).
O PNDH - 3 apresenta como prioridade o desenvolvimento da cultura democrtica no mbito do
poder pblico, assim como na sociedade, elegendo como foco o fortalecimento da relao Estado e
sociedade. Isso se far com vrias aes e instrumentos propostos pelo programa: a ampliao de
espaos de controle e participao popular e o fortalecimento das polticas pblicas, a partir da
universalidade, indivisibilidade e interdependncia das vrias dimenses dos Direitos Humanos; o
reforo do carter laico do Estado brasileiro; uma opo clara pelo desenvolvimento sustentvel em
que o ser humano deve ser tomado como sujeito de direitos; e nfase no respeito diversidade, no
combate s desigualdades sociais e na erradicao da fome e da extrema pobreza (BRASIL, PNDH
3, 2010).
O referido programa est estruturado em seis eixos orientadores, seguidos de diretrizes e objetivos
estratgicos. O IV eixo trata do tema segurana Pblica, acesso justia e combate violncia, o
qual est subdividido em sete diretrizes. Dentre essas, merecem destaque aqui as diretrizes
direcionados diretamente poltica de segurana pblica, que so respectivamente as seguintes:
diretriz 11 - democratizao e modernizao do sistema de segurana pblica; diretriz 12 -
transparncia e participao popular no sistema de segurana pblica e justia criminal; diretriz 13 -
preveno da violncia e da criminalidade e profissionalizao da investigao de atos criminosos;
e, diretriz 14 - combate violncia institucional, com nfase na erradicao da tortura e na reduo
da letalidade policial e carcerria (BRASIL, PNDH 3, 2010).
Percebe-se que o tema democracia, preveno da violncia e da criminalidade, alm da participao
popular ganharam destaque no PNDH 3, reforando o que j estava posto no Sistema nico de
Segurana Pblica, assim como no Programa Segurana Pblica com Cidadania - PRONASCI,
criado em 2007, tambm vinculado ao SUSP.
O Programa Nacional de Direitos Humanos 3 ocasionou um fato indito, uma vez que 31 ministros
subscreveram a exposio de motivos solicitando a sua institucionalizao atravs de decreto ao
Presidente da Repblica. Outro dado significativo refere-se discusso poltica travada em torno do
novo programa, sobretudo envolvendo setores sociais tradicionais, como as Foras Armadas, os
latifundirios e a Igreja Catlica, alm da mdia, por entenderem estes que seus interesses teriam
sido contrariados, destacando-se entre eles os direitos que perpassam a questo agrria, o tema
relativo ao aborto e a laicizao do Estado, a reviso da lei da Anistia, com possibilidade de
discusso dos crimes praticados pelo Estado brasileiro durante a ditadura militar e a sinalizao para
a democratizao dos meios de comunicao.
Embora, sejam temas que atravessam aspectos poltico-ideolgicos, vale destacar que alguns no
so novos, tendo recebido apenas nova redao. O que h de novo que o Programa foi lanado
num contexto em que grupos opositores ao governo do Presidente Lula constataram, mais uma vez,
sua vasta aprovao nacional.
Os confrontos polticos gerados em torno do novo Programa representam bem o desafio a ser
enfrentado por qualquer tentativa de superar a distncia existente entre a formalidade dos Direitos
Humanos e a sua efetivao pelo Estado brasileiro. Por conseguinte, fica evidente que cada vez
mais se faz necessrio o fortalecimento da luta em prol da defesa e da promoo desses direitos.
Neste sentido, cabe lembrar o bvio: a harmonia, por vezes percebida na sociedade, sobretudo
quando se trata dos Direitos Humanos, apenas aparente. Destarte, a figura do Estado Democrtico,
sob a tica dos Direitos Humanos, deve ser vista como um campo de conflito entre interesses
divergentes, em permanentemente disputa, de forma silenciosa ou declarada, numa sociedade
capitalista, movida por interesses divergentes, no mbito das questes econmicas, polticas e
culturais.
Por outro lado, as limitaes a serem enfrentadas com vistas ao cumprimento da poltica nacional de
Direitos Humanos no so poucas. Como mostra a Professora Laura Tavares Soares (2003), a
garantia de direitos no pensada como parte integrante do desenvolvimento econmico, ficando,
portanto, as polticas de efetivao de direitos a depender da agenda fiscal. Destarte, com os
problemas sociais fora da agenda pblica, tende-se acentuao da vulnerabilidade dos grupos
sociais mais desfavorecidos, enquanto aumentam as ameaas sociais e situaes de risco
relacionadas ao fenmeno da violncia e da criminalidade. Wacquant (2003) afirma que a resposta
empregada preferencialmente pelo Estado, frente ao agravamento da questo social, consiste no
fortalecimento da represso policial, principalmente para as comunidades socialmente mais
vulnerveis. Ainda que a Segurana Pblica seja uma poltica pblica relevante aos interesses dos
grupos do poder poltico e econmico, no recebe a ateno e a valorizao devidas por parte do
Estado brasileiro.

3.2. A ampliao do debate e o posicionamento dos poderes

pblicos: sinalizao de mudanas da Segurana Pblica
No Brasil, nos ltimos anos do sculo XX, a Segurana Pblica converteu-se em tema de debate
poltico ou, nos termos de Sapori (2007), tornou-se um problema social que preocupa a todos,
passando a ocupar o espao pblico, atravs de variados atores sociais ou entes institucionais.
Assim, diante de uma crise latente, de mbito nacional e de ampla repercusso pblica, o Governo
Federal sentiu-se obrigado a apresentar uma resposta mnima sociedade. A recm criada Secretaria
Nacional de Direitos Humanos, em 1997, recebeu ento a atribuio de dirigir um grupo de trabalho
designado pelo Presidente da Repblica, com os objetivos de realizar a "avaliao do sistema de
Segurana Pblica" e de apresentar propostas "que pudessem ser implementadas imediatamente"
(BRASIL, Documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana Pblica, 1998, s/n). Essa seria
a primeira expectativa criada pelo poder pblico de incluso do tema Segurana Pblica na agenda
governamental.
Os trabalhos desse grupo, conforme se ver pelo teor das propostas que gerou, nortearam-se pelo
tema Proteo do direito vida, do I Programa Nacional de Direitos Humanos, marco fundamental
para as discusses sobre a Segurana Pblica em interface com os Direitos Humanos, tendo como
eixo o Estado Democrtico de Direito. Decorridos trs meses, com apenas seis reunies de trabalho,
em agosto de 1997, o grupo apresentou o documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana
Pblica, em forma de relatrio, contendo 43 propostas (9) para a reforma da poltica de segurana.
Essas propostas versam sobre: a) Controle externo e interno das polcias; b) integrao das polcias,
com reforma no sistema de comando; c) a atuao das guardas municipais na Segurana Pblica, d)
a descentralizao, desverticalizao das polcias e aproximao destas comunidade; e)
desburocratizao do inqurito policial; f) a formao do policial em consonncia com os valores
democracia, cidadania e Direitos Humanos, voltada para a proteo do cidado e a resoluo de
conflitos, com nfase no papel do policial na proteo do cidado, e na assistncia a vtimas; g)
valorizao dos profissionais da segurana, com reviso dos regulamentos disciplinares arcaicos,
considerados violadores de direitos dos policiais, reduo das desigualdades entre policiais atravs
da diminuio do nmero de nveis hierrquicos, estabelecimento de planos de carreira para as
polcias militares, que possibilitasse aos praas das Polcias Militares o acesso ao nvel de oficiais e
aos agentes das polcias civis chegarem ao cargo de delegado; h) intensificar o controle das armas
de fogo; i) incentivar o desarmamento e desincentivar o comrcio de armas.
indispensvel destacar, contudo, que esse documento deixou intocadas vrias questes delicadas
como, por exemplo, a da vinculao da Segurana Pblica s Foras Armadas, mais precisamente
ao Exrcito. Deixou ainda intocada a questo da desmilitarizao das Polcias Militares, vista pelos
defensores dos Direitos Humanos como crucial para promoo do direito segurana do cidado.
Referindo-se a isto, o Deputado Hlio Bicudo considerou que toda a discusso e as propostas
apresentadas no alcanariam resultado algum, uma vez que o ncleo da questo no teria sido
tocado. Para ele a militarizao das polcias estaduais seria o problema central da Segurana Pblica
brasileira (Apud, HOFFMAN, 2010).
A esse respeito, Zaverucha (2005) lembra que as Foras Armadas ainda se encontravam vinculadas
a interesses de determinados grupos polticos do pas e, certamente, mantendo sua influncia no
mbito da Poltica de Segurana Pblica levada a efeito nacionalmente. Um claro sinal disso seria o
fato de que a militarizao das polcias estaduais, assim como a estratgia de combate ao inimigo,
herdadas da cultura militarista gestada ou fortalecida no perodo da ditadura militar, que to bem se
coadunam com o uso abusivo do monoplio da violncia, no foram objeto de alteraes nas
propostas apresentadas pelo grupo de trabalho de 1997.
A indicao de um general do exrcito para a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, criada com
o objetivo de formular e implementar uma poltica nacional de segurana para o Brasil, conforme
sugesto do grupo de trabalho, parecia sinalizar claramente que o Presidente da Repblica no
estava convicto da necessidade de mudanas de cunho democrtico para essa rea ou, pelo menos,
considerava indiferente a atuao de um civil ou de um militar para conduzir uma poltica pblica
de segurana.
Esses fatos ganham novos significados se levarmos em considerao que, ainda durante o processo
de trabalho do grupo que gerou o documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana Pblica,
deflagrou-se, em dezessete Estados do pas, uma crise sem precedentes nas instituies policiais,
fruto da precariedade das condies de trabalho e da desvalorizao dos profissionais, resultante da
debilidade a que havia sido submetido todo o sistema de Segurana Pblica. Esse quadro de crise
institucional demarcava-se, principalmente, atravs: a) do sucateamento da estrutura fsica dos
rgos; b) da falta de infraestrutura; c) da inexistncia de uma poltica de sade para o trabalhador
policial (com atendimento mdico, sociopsicolgico e odontolgico); d) da falta de um plano de
cargos e salrios dignos; e) da alta periculosidade do trabalho dos policiais, decorrente da estratgia
de ao policial realizada prioritariamente pelo confronto armado, expondo, freqentemente, a vida
desses profissionais; f) as relaes de subordinao e os casos de abuso de poder por parte dos
superiores, sofridos pelos profissionais da Polcia Militar, devido ao modelo de relaes internas
determinado por Regimentos Disciplinares inspirados em normas do Exrcito (10).
A esses problemas, somam-se a imagem social negativa criada pela sociedade acerca dos
profissionais da rea em razo das prticas violentas e discriminatrias levadas a efeito por
policiais, alm da ineficincia e da ineficcia da poltica de Segurana Pblica, culminado numa
crise de legitimidade poltica sem parmetros histricos de comparao.
Esse movimento, iniciado em Minas Gerais, estendeu-se a outros Estados (11), em razo da
insatisfao generalizada dos policiais. Nesse contexto, difundiu-se o sentimento de luta por direitos
pelos policiais nos diversos estados brasileiros, contando com a solidariedade de entidades da
sociedade civil que reconhecem como justa a luta desses profissionais.
Diante do clima de descontentamento social e preocupao generalizada, em nvel nacional, devido
aos problemas de amplo conhecimento pblico na rea de Segurana Pblica, o Presidente da
Cmara Federal criou uma Comisso Especial em Segurana Pblica para discutir matrias
relacionadas temtica. Promoveram-se audincias pblicas (12) com a participao de expositores
convidados dos poderes pblicos e da sociedade civil. A Comisso deslocou-se para alguns Estados
a fim de discutir os problemas relacionados Segurana Pblica com os representantes dos poderes
pblicos locais. Seus trabalhos tinham como objetivo, tambm, subsidiar o processo de votao de
emendas Constituio, j em andamento, e a elaborao de novas emendas a serem encaminhadas
ao Congresso Nacional, requerendo-se procedimento de urgncia em razo da crise.
De forma geral, em sete audincias pblicas realizadas na Cmara dos Deputados, os debates
travados entre convidados, representantes dos poderes pblicos e parlamentares da Comisso foram
tensionados por duas posies, uma insistindo na necessidade de mudanas na poltica de Segurana
Pblica com vistas sua adequao aos Direitos Humanos e outra defendendo o velho modelo de
Segurana Pblica, balizado na ideologia de segurana nacional (BRASIL, Cmara dos Deputados,
Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997).
Destarte, as discusses perpassaram temas diversos como a extino da Polcia Militar como fora
auxiliar do Exrcito, tendo como alvo a sua desmilitarizao, a reviso dos direitos polticos dos
policiais e a inconstitucionalidade da greve dos policiais, a criao de um fundo nacional para
Segurana Pblica, a melhoria salarial, a reviso dos Regimentos Disciplinares, a criao de
programas psico-sociais para os policiais, a unificao das polcias e/ou integrao das suas aes, a
reviso da ideologia de segurana nacional que permeia a Segurana Pblica baseada, sobretudo, na
idia de combate ao inimigo, a necessidade de garantir-se a vinculao da segurana com os
Direitos Humanos, e outros.
O clima predominante foi de confronto de idias. Estiveram presentes nas audincias pblicas tanto
os defensores da cultura dos Direitos Humanos, como os representantes da posio contra
mudanas, adeptos da ideologia de segurana nacional, que restringiam seu olhar apenas para a
melhoria salarial e as condies de trabalho dos policiais. Tal divergncia de vises ocorria tanto
entre os integrantes da Comisso, quanto entre os dirigentes pblicos convidados, segundo consta
dos relatrios das sete audincias.
Merece destaque, aqui, a exposio do General de Brigada Alberto Mendes Cardoso, Ministro da
Casa Militar da Presidncia da Repblica, que assessorou o Governo Federal, por ocasio das
greves das polcias, na maioria dos Estados brasileiros. Ele fixa sua posio contra o processo de
greve deflagrado pelas polcias, assim como na defesa da militarizao da Segurana Pblica,
alegando que, em "situao de grave perturbao da ordem pblica", restaurar essa ordem misso
da Polcia Militar, que foi "adestrada" para tal fim. Segundo o general, na falta dessa fora pblica
intermediria, exercida pela Polcia Militar, ter-se-ia de recorrer s Foras Armadas, o que
significaria militarizar o conflito social (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de
Segurana Pblica, 1997, p. 6). Argumenta, ainda, que a Polcia Militar atua em duas vertentes, uma
relacionada ao policiamento preventivo e ostensivo, que remete Segurana Pblica, e outra
correspondente restaurao da ordem pblica. Por conseguinte, a organizao e o treinamento da
polcia deveriam ser orientados a elas. Indispensvel, portanto, "coeso, doutrina e adestramento
para ser empregada em massa, necessitando para tanto de disciplina e respeito hierarquia"
(BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p.6). Logo,
pensar em desmilitarizar a polcia, segundo sua viso, requer pensar na criao de outro rgo que
supra essa lacuna, quando se trata de atuar junto s massas, na garantia da ordem pblica. Esse
entendimento reforado quando o General justifica a atribuio constitucional do papel de fora
auxiliar do Exrcito Polcia Militar. Diz ele: "Quando se pretende a polcia como fora auxiliar do
Exrcito justamente nessa faceta da restaurao da ordem pblica". Melhor dizendo, a Polcia
Militar deve auxiliar o Exrcito na funo de garantia da ordem pblica, j que o Exrcito "
treinado, organizado, equipado para defesa externa. Ele no tem equipamentos e adestramentos
especficos para essas atividades, por exemplo, de controle de distrbios" (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 23).
De outra parte, para o Deputado Jos Genoino, pelo fato de a Polcia Militar, responsvel pela
segurana do cidado, ter essa funo de auxiliar do Exrcito na garantia da ordem pblica, seria
confundir Segurana Pblica com Foras Armadas (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso
Especial de Segurana Pblica, 1997)
Corroborando esse pensamento, o Deputado Luiz Eduardo Greenhalgh declara que "temos uma
legislao - a partir da Constituio - que ainda prev as regras e princpios da doutrina de
segurana nacional". Sem essa desvinculao, continuar "se fazendo confuso entre Segurana
Pblica e segurana nacional" (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana
Pblica, 1997, 43).
Neste mesmo sentido, mas em outros termos, coloca-se Cerqueira (2001) ao contestar o modelo de
Segurana Pblica, sobretudo, pelo fato de apoiar-se num quadro terico de vis militar, herdado da
ideologia de segurana nacional e orientado pelo combate ao "inimigo interno".
Destaca-se, ainda, a favor da mudana da Segurana Pblica, o ento Secretario Nacional de
Direitos Humanos, Jos Gregori, com um passado de luta pela defesa dos Direitos Humanos,
tambm, participante do debate na Audincia Pblica, promovida pela Comisso Especial de
Segurana Pblica. Em sua exposio, ele preocupou-se em convencer os parlamentares da
necessidade urgente de reforma da poltica de Segurana Pblica. Com esse intuito privilegiou
como foco de sua fala o documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana Pblica,
enfatizando a necessidade da interdependncia da Segurana Pblica com os Direitos Humanos,
chegando a afirmar que as "polcias que alcanam melhores resultados no enfrentamento da
criminalidade so aquelas que mais respeitam os Direitos Humanos" (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 19). Seu discurso culmina num novo
conceito de Segurana Pblica, apresentado pelo Grupo de Trabalho, em que convergem o bem-
estar da sociedade e a defesa do Estado Democrtico de Direito, sob a gide da cidadania e dos
Direitos Humanos. Argumenta que, segundo os termos do documento, h respaldo legal para um
conceito de segurana sustentvel.
Tal formulao pressupe a construo de um modelo de desenvolvimento que fortalea a
democracia, reduza as desigualdades sociais e os desequilbrios regionais e paralelamente
compatibilize as prioridades nos campos poltico, social, econmico e militar com as necessidades
de segurana (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p.
19).
Em seu depoimento, outro convidado da Comisso, o Professor Titular de Direito Constitucional da
USP, Dalmo Dallari, afirma que :
(...) absolutamente necessrio o respeito aos direitos adquiridos no no sentido de estabelecer uma
imobilidade do setor pblico, mas no sentido de preservar aquilo que j est incorporado ao
patrimnio do cidado, como tambm absolutamente necessria, evidentemente, a preservao da
dignidade das pessoas envolvidas (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de
Segurana Pblica, 1997, p.4)
Dallari alerta para a necessidade de superar-se a tradio que coloca o policial acima da lei,
quebrando-se o mito de que para "o policial no h lei, no h limite, porque ele est protegendo a
sociedade". Pois, para "proteger a sociedade, ele deve, entre outras coisas, atuar dentro da ordem
jurdica prpria dessa mesma sociedade". Afirma, ainda, a necessidade de transformaes profundas
com soluo de continuidade, de forma sistematizada com objetividade, mas sem a iluso de que
uma simples lei ou decreto vai resolver o problema. Diante disto, para ele, coloca-se como mister o
processo "de mudana de mentalidade dos policiais, dos governantes e do prprio povo" (BRASIL,
Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 4-5).
Pronunciou-se, ainda, Dalmo Dallari, contrrio militarizao das polcias, ao afirmar "que a
atividade policial uma atividade administrativa essencialmente civil", ou seja, uma "atividade que
incumbe ao Governo, administrao pblica, de preservao da ordem interna. Essa atividade de
preservao da ordem interna nada tem a ver com a atividade de natureza militar" (BRASIL,
Comisso Especial de Segurana Pblica, 1977, p.7). Indo alm, o Professor Dallari procura
demonstrar que os governos republicanos enfrentaram trs problemas que acentuaram o carter
militar das polcias brasileiras: o primeiro deles diz respeito " questo da restaurao monrquica"
(13); outro consistiu na ocorrncia de conflitos entre a Unio e os Estados, que culminaram com a
interveno federal em diversos estados, no comeo do sculo passado, levando alguns a formarem
seus pequenos Exrcitos para impedir a interveno federal. O terceiro fato que explicaria o
fortalecimento do carter militar das polcias consistiu no
(...) aparecimento da chamada questo social. A partir de 1905, comeam a eclodir grandes greve no
Brasil. Ento, coloca-se claramente o lema do partido republicano: 'A questo social uma questo
de polcia'. Porm, uma questo de Polcia para ser combatida mediante represso, violncia.
Assim, prepara-se o Exrcito tambm para enfrentar a questo social (BRASIL, Cmara dos
Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p.8 - 9).
Desse modo, afirma o Professor que foi consolidando-se "o Exrcito estadual, que essa simbiose
estranha de Polcia e Exrcito", com "esse carter militar da Polcia" que, na constituio de 1946,
foi reconhecida como "fora auxiliar e reserva do Exrcito", sem que essa vinculao fosse revista
em 1988 (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997, p. 9).
A exposio do Professor Dallari faz com que se reflita sobre a funcionalidade das Foras Armadas,
ou da militarizao das polcias, aos interesses de grupos civis. Em outras palavras, observa-se que
a militarizao da Polcia nos Estados, assim como a militarizao da concepo de Segurana
Pblica parecem atender, tambm, aos interesses de governos civis que representam interesses de
determinadas foras ou classes sociais, que esto em confronto com outras foras presentes na
sociedade brasileira.
Neste sentido, ele chama a ateno para a necessidade de quebrar mitos incrustados na tradio
brasileira, muitas vezes ressaltados com bastante evidncia, como, por exemplo, o mito do "uso da
Polcia como um servio do Governo, do Governador ou mesmo das elites dominantes. Isso precisa
ser modificado" (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997,
p. 5).
O Deputado Fernando Gabeira contribui com o debate a partir do pressuposto de que h uma
demanda de maior respeito e promoo dos Direitos Humanos, apresentada pelas foras polticas
internas assim como pela comunidade internacional. Considera que essa nova demanda representa o
rompimento de
(...) um pacto histrico, segundo o qual, de um lado, era-se muito condescendente com a violncia.
Tnhamos um pacto que comea a desfazer-se, no bom sentido, ou seja, no que se refere aos
Direitos Humanos e de uma maior eficcia da polcia (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso
Especial de Segurana Pblica, 1997, p.38).
Continua o mesmo Deputado afirmando que, de certa maneira, o Brasil est importando "uma
concepo hoje universalmente aceita, dos pases chamados desenvolvidos, de respeito aos Direitos
Humanos e de uma poltica eficaz" (BRASIL, Cmara dos Deputados, Comisso Especial de
Segurana Pblica, 1997, p. 38)
Apesar do relevante debate travado por essa Comisso Especial, no se chegou a apresentar alguma
proposta clara quanto arquitetura da poltica de Segurana Pblica, que sinalizasse um processo de
transio efetivo do velho modelo de segurana.
O debate acima, entretanto, gerou expectativas de mudanas fundamentais, consoante distino
feita por Bova (1999), entre Segurana Pblica e ordem pblica, indicando que o uso abusivo da
fora fsica pela polcia se adqua muito mais noo de ordem pblica, recorrendo fora
militarizada, do que Segurana Pblica que se proponha respeitar e garantir os Direitos Humanos.
O Governo Federal, no que concerne ao documento Medidas Mnimas de Reforma da Segurana
Pblica - 1998, parece ter optado por no deixar resposta efetiva para o quadro de crise vivenciado
pelos rgos da Segurana Pblica que respondesse aos reclamos da sociedade causados pela
complexificao e ampliao dos problemas relacionados ao fenmeno da violncia e da
criminalidade.
Em outras palavras, segundo sugere Abranches (1987), os debates travados na sociedade sobre a
necessidade de uma nova opo poltica para a Segurana Pblica e de que o Estado brasileiro
revisse sua interveno nessa rea, embora incorporada por alguns setores dos poderes pblicos,
no foram suficientes para que o governo revisse o velho desenho dessa poltica pblica.
Apesar da intensificao dos reclamos da sociedade brasileira em relao ineficincia, ineficcia e
inadequao do velho modelo da Segurana Pblica, aps sua reeleio em 1998, Fernando
Henrique Cardoso assume sem agendar uma resposta efetiva para a grave crise em que se
encontrava mergulhada a Segurana Pblica, embora tenha sido apresentada como um dos temas
prioritrios em sua segunda campanha eleitoral. Para Adorno (2003, p. 104) o referido governo:
(...) estava convicto de que, no domnio da Segurana Pblica - como praticamente em todos os
domnios de interveno governamental -, os desafios mudana no eram apenas de grande
magnitude: mais do que isso, os agentes e as agncias encarregadas de implementar a lei e a ordem
e de garantir a Segurana Pblica revelavam renitente capacidade de resistir s mudanas
institucionais. As rupturas manifestavam-se aqui mais difceis de serem asseguradas. Poderosos
interesses incrustados na burocracia estatal, alguns advindo do regime autoritrio, ainda ocupavam
um espao importante nos processos decisrios. Os governo civis que se seguiram ao fim da
ditadura pouco se esmeraram no sentido de fomentar um novo quadro de funcionrio, civis e
militares, mais afinados com as demandas por Segurana Pblica no contexto do Estado
democrtico de direito.
A falta de resposta para o problema da Segurana Pblica contribuiu para que pesquisa realizada
pelo Instituto Data Folha, entre 1996 e 2000, registrasse um crescimento da preocupao dos
brasileiros com a Segurana Pblica, apontada, no ms de junho de 2000, como um dos maiores
problemas do pas por 13% dos entrevistados, o maior percentual registrado at ento. Destarte, a
sociedade passa a exigir o pronunciamento do prprio Presidente, pois j no acreditava mais nas
promessas de seus auxiliares, que no efetivavam qualquer medida concreta (Apud, ADORNO,
2003).
Em junho, no ano 2000, numa conjuntura poltica adversa, um caso de ao policial desastrosa, no
Rio de Janeiro, tendo como desfecho a morte de uma refm e do seqestrador (caso conhecido
como o "seqestro do nibus 174"), com transmisso ao vivo pela mdia televisiva, acirrou os
nimos da sociedade brasileira contra a falta de medidas para a questo da Segurana Pblica.
Diante da repercusso do fato, o Presidente da Repblica sentiu-se obrigado a pronunciar-se e
firmar compromisso com a sociedade, prometendo a apresentao em breve de um programa de
emergncia.
O Presidente do Senado Antonio Carlos Magalhes, nessa ocasio, pronunciando-se sobre o
ocorrido, voltou a defender a participao das Foras Armadas na Segurana Pblica, pensamento
tambm ventilado pelo Presidente da Repblica ao expressar a necessidade de todos, "os
governadores, o presidente da Repblica, as foras de segurana, as Foras Armadas", darem-se as
mos para coibir a onda de violncia. (Jornal Folha de So Paulo, on line, 2000)
Oito dias aps o ocorrido, mais precisamente em 20 de junho de 2000, o Governo Federal
respondeu politicamente crise da Segurana Pblica, apresentando sociedade brasileira um
documento que seria o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica - PNSP. O objetivo principal
do Plano consistia em reformar "o sistema de Segurana Pblica brasileiro, por meio de propostas
que integrassem polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias, de forma a reprimir e
prevenir o crime e reduzir a impunidade, aumentando a segurana e tranqilidade do cidado
brasileiro" (LIMA, 2000, p. 58). O Plano foi estruturado em 15 "compromissos a serem assumidos
em mbito do Governo Federal, e deste em cooperao com os Governos Estaduais, outros Poderes
e Sociedade civil" (BRASIL, PNSP, 2000), de forma ampla, contudo sem definir prioridades, metas
quantitativas e forma de monitoramento.
Para viabilizao do Plano foi criado o Fundo Nacional de Segurana Pblica - FNSP (14), ao qual
os Governos Estaduais teriam acesso mediante a apresentao de projetos que convergissem para os
objetivos do referido fundo. Cabia ao Conselho Gestor a anlise dos projetos para liberao de
recursos, considerando
(...) os seguintes resultados: I -reduo do ndice de criminalidade; II -aumento do ndice de
apurao de crimes sancionados com pena de recluso; III -desenvolvimento de aes integradas
das polcias civil e militar; e IV aperfeioamento do contingente policial ou da guarda municipal,
em prazo pr-estabelecido (BRASIL, FNSP, 2001).
Segundo Arthur Costa e Bruno C. Grossi (2007), em boa parte dos convnios no foram observados
esses condicionantes e, conseqentemente, a poltica ficou focada no repasse de recursos
financeiros aos Governos Estaduais, distanciando-se dos objetivos propostos pelo Plano Nacional
de Segurana Pblica, que teve dois anos de vigncia.

3.3. O novo Plano Nacional de Segurana Pblica: contedo e

forma
Em outubro de 2002, perodo do processo eleitoral de escolha para o cargo de Presidente da
Repblica, o Instituto Data Folha realizou uma sondagem sobre a aprovao da sociedade ao
governo Fernando Henrique Cardoso segundo a qual, no que concerne questo da Segurana
Pblica, 54% dos entrevistados avaliaram negativamente o governo (COUTINHO, 2003). Em
outros termos, tal resultado revelava que o primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica no tinha
respondido s expectativas da sociedade brasileira com relao ao problema da violncia e da
criminalidade. Mesmo porque, tambm, seria muito pouco tempo de sua vigncia para aferir
qualquer resultado.
Os dados relativos a 2002, referentes aos casos de homicdios praticados por armas de fogo, no
Brasil, apresentados na tabela abaixo, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA, 2003,
p. 89), se comparado a outros pases, revelam a gravidade do problema relacionado Segurana
Pblica, nesse perodo.
No bojo de uma crise social, em que o problema da violncia e a da criminalidade ganhava destaque
na sociedade brasileira, transcorreu o processo eleitoral, no qual o representante do Partido dos
Trabalhadores, Luis Incio Lula da Silva, totalizando 61% (LUNA e KLEIN, 2007, p.52) dos votos
dos eleitores ganhou a disputa poltica para a Presidncia da Repblica. Cnscio da relevncia
social alcanada pela temtica da Segurana Pblica, o candidato eleito, ao assumir o Governo
Federal, converteu o "Projeto Segurana Pblica para o Brasil", em um novo Plano Nacional de
Segurana Pblica -PNSP, a ser implementado durante seu mandato, no perodo 2003 - 2006.
Elaborado sob a Coordenao do Instituto de Cidadania, o projeto tinha como objetivo "contribuir
para que fosse devolvido aos cidados de nosso pas o sagrado direito democrtico segurana
pessoal, familiar e comunitria" (INSTITUTO DE CIDADANIA, 2002, p.3). Segundo os termos do
prprio projeto, sua elaborao deu-se a partir de um processo de discusses, estudos, seminrios e
debates, envolvendo a participao de "(...) amplo leque de especialistas em Segurana Pblica,
membros dos Trs Poderes nas trs esferas administrativas, lideres de comunidades, associaes
representativas e centros universitrios" (INSTITUTO DE CIDADANIA, 2002, p. 3).
Convm destacar que, desse processo de elaborao, dentre outros participaram o presidente eleito,
que integrava o referido Instituto, chegando a subscrever a apresentao da primeira verso do
projeto, bem como o advogado Mrcio Thomaz Bastos e o professor Luiz Eduardo Soares, que
assumiram, respectivamente, o cargo de Ministro da Justia e o de Secretrio Nacional de
Segurana Pblica do novo governo.
O citado projeto, convertido no (novo) Plano Nacional de Segurana Pblica - PNSP (15) elege
como elementos fundamentais na sua constituio os seguintes princpios:
1) Direitos Humanos e eficincia policial so compatveis entre si e mutuamente necessrios; 2) O
Sistema de Justia Criminal deve ser democrtico e justo, isto , orientado pela eqidade, acessvel
a todos e refratrio ao exerccio violento e discriminatrio do controle social; 3) Ao social
preventiva e ao policial so complementares e devem combinar-se na poltica de segurana; 4)
Polcias so instituies destinadas a servir aos cidados, protegendo direitos e liberdades, inibindo
e reprimindo, portanto, suas violaes; 5) s Polcias compete fazer cumprir as leis, cumprindo-as;
6) Policiais so seres humanos, trabalhadores e cidados, titulares, portanto, dos Direitos Humanos
e das prerrogativas constitucionais correspondentes s suas funes (BRASIL, Ministrio da
Justia/SENASP, slides, 2007)
Os seus princpios sinalizam como eixo estruturante o Estado Democrtico de Direito, consoante o
estabelecido na Constituio. Por conseguinte, o Plano prima pelo princpio de justia, dando relevo
necessidade de observncia igualdade de cada cidado quanto ao direito segurana; ao mesmo
tempo em que renega prticas de Segurana Pblica que empregam meios violentos, fora dos
parmetros legais e que se inspirem em preconceitos de qualquer natureza, alm de enfatizar a
indissociabilidade entre prtica policial e Direitos Humanos.
Ainda com base em seus princpios, constata-se que a nova poltica amplia e demarca o seu campo
de atuao para alm da ao repressiva, quando ressalta a importncia da prtica preventiva em
Segurana Pblica, como tambm enfatiza a necessidade de vinculao da poltica de Segurana
Pblica com as demais polticas sociais.
Consoante s caractersticas balizares do novo plano, em momento algum deve o Estado ser visto
como sujeito de direito da Segurana Pblica, remetendo-se, desse modo, quebra da simbiose, at
ento preservada na Segurana Pblica brasileira, entre segurana nacional e Segurana Pblica.
Portanto, considerando que a Constituio universalizou o acesso ao direito Segurana Pblica,
esta poltica pblica tomou como sujeito de direito todos os cidados, indistintamente, precedendo a
segurana do Estado.
Ademais, o Plano em discusso reconhece que em "nosso pas, a violncia criminal atinge todos os
segmentos sociais, dos mais ricos aos mais pobres tornando a insegurana uma experincia
amplamente compartilhada" (BRASIL, PNSP, 2003). Adverte, todavia, que os delitos atingem as
vtimas de forma diferenciada, segundo sua condio socioeconmica e cultural. A esse respeito
observa-se que os "crimes contra o patrimnio atingem, preferencialmente, os estratos sociais
superiores e os crimes contra a pessoa" considerados os mais graves, do tipo "homicdios dolosos,
vitimam, sobretudo, os mais pobres, principalmente os jovens de 15 a 24 anos ou de 14 a 29".
Acrescenta-se, ainda, o recorte tnico e etrio, j que as vtimas so na maioria "do sexo masculino
e negros" (BRASIL, PNSP, 2003, p. 4 -5). O Plano, porm, vai alm, sem perder a referncia ao
carter universal da (in)segurana, demonstrando a preocupao com as diferenas, sobretudo
quando enfatiza as mulheres, os idosos, os homossexuais, as crianas e adolescentes como grupos
vulnerveis a serem considerados de forma particular em programas de preveno violncia. Fica,
assim, constatado que houve preocupao da nova poltica em considerar as exigncias sociais
especficas, conforme sugere Bobbio (1992).
A nova poltica, portanto, alm de redirecionar a definio do sujeito de direito da segurana para o
cidado, inclui, explicitamente e de maneira inovadora, como sujeitos de direitos os cidados que
historicamente estiveram deles privados. Essa preocupao passa pela reverso de valores
autoritrios e excludentes, a partir dos quais os interesses de alguns, poltica e economicamente
privilegiados, preponderavam em detrimento das necessidades da maioria dos cidados, situados em
condies polticas, econmicas e sociais desfavorveis. Tal reverso era indispensvel numa
sociedade em que, mesmo pretendendo inspirar-se no discurso democrtico que prega a defesa dos
interesses da maioria, a tendncia sempre foi encobrir as necessidades de segurana de grande
contingente populacional classificado na condio do "outro", inferiorizado, principalmente por ser
valorizada a cultura da classe dominante apresentada como superior, como explica Habermas
(2007). Em outras palavras, pode-se afirmar que a cultura autoritria - poltica e social - sustentada
pela centralizao de poder e apoiada na centralidade no monoplio da violncia, pode constitui-se
num bloqueio s inovaes apresentada por essa nova poltica pblica, que se inspira no respeito e
promoo dos Direitos Humanos.
Em harmonia com os princpios supramencionados, so colocadas as metas do Plano que consistem
em:
1) Promover a expanso do respeito s leis e aos Direitos Humanos; 2) Contribuir para a
democratizao do Sistema de Justia Criminal; 3) Aplicar com rigor e equilbrio as leis no sistema
penitencirio, respeitando os direitos dos apenados e eliminando suas relaes com o crime
organizado; 4) Reduzir a criminalidade e a inSegurana Pblica; 5) Controlar o crime organizado e
eliminar o poder armado de criminosos que impem sua tirania territorial a comunidades
vulnerveis e a expandem sobre crescentes extenses de reas pblicas; 6) Bloquear a dinmica do
recrutamento de crianas e adolescentes pelo trfico; 7) Ampliar a eficincia policial e reduzir a
corrupo e a violncia policiais e, 8) Valorizar as polcias e os policiais, reformando-as e
requalificando-os, levando-os a recuperar a confiana popular e reduzindo o risco de vida a que
esto submetidos (BRASIL, PNSP, 2003).
Percebe-se que se levou em considerao, na construo dessas metas, o complexo problema da
violncia e da criminalidade, considerando-se, portanto, a amplitude do objeto de interveno, alm
de incorporar a necessidade de mudanas dos rgos que integram a polcia. A amplitude do alcance
das metas tem relao com as mltiplas faces do fenmeno da violncia e da criminalidade,
considerado como:
(...) parte de uma constelao mais ampla de prticas, circunstncias histricas, condies
institucionais e relaes sociais violentas. As interfaces e superposies com outras problemticas
so tantas e to relevantes, que se torna imperioso trat-las, definindo as como pertinentes ao
mbito de abrangncia do objeto principal (BRASIL, PNSP, 2003, p.4).
Constata-se, portanto, que o diagnstico que d sustentao ao plano foi elaborado considerando os
problemas de forma contextualizada, preocupando-se em relacionar aspectos macrossociais e
microssociais, dando a relevncia devida aos aspectos socioeconmico e cultural que perpassam a
realidade, assim como a complexidade do objeto especfico da Segurana Pblica: violncia e
criminalidade.
No aspecto macro-social, destacam-se valores veiculados pelo capitalismo, sobretudo a valorizao
de "status que brilha no consumo exibicionista", como fatores negativos para a construo de uma
sociabilidade democrtica, assim como para o sentimento de solidariedade e laos afetivos, que
possibilitem o reconhecimento e o pertencimento social, essenciais para o fortalecimento da noo
de cidadania democrtica (BRASIL, PNSP, 2003, p. 6).
O novo plano estabelece um conjunto de aes, culminando com o modelo de planejamento
racional de poltica pblica, no que concerne s fases de diagnstico, elaborao, implementao e
monitoramento (SAPORI, 2007). Ademais, apresenta consistncia terica, rompendo com velhos
paradigmas, ao mesmo tempo em que adota como pressupostos inovadores os temas democracia e
Direitos Humanos, considerados antagnicos ao velho modelo autoritrio de Segurana Pblica.
Nessa perspectiva, a nova poltica adota uma abordagem interdisciplinar, perpassado os aspectos
sociolgico, filosfico, econmico, antropolgico, cultural, psico-afetivo, jurdico, poltico,
administrativo.
Destaca-se, ainda, que o novo plano pontua as prioridades a partir da relao causa-efeito, tendo
como foco o sujeito de direito da poltica pblica, possibilitando estabelecer-se mais
democraticamente a relao entre Estado e Sociedade, remetendo a Segurana Pblica, segundo
expresso de Boaventura de Sousa Santos (1999), ao tempo e espao da cidadania. Essa orientao
fica patente em seu enunciado:
Um governo comprometido com a justia e o exerccio da tica na poltica, determinado a
aprofundar a democracia, incorporando os brasileiros mais pobres cidadania plena, estendendo a
todos os homens e mulheres de nosso pas os direitos civis e os benefcios do Estado de Direito
Democrtico, ter de dedicar-se com prioridade ao combate violncia, em todas as suas formas.
Da fome tortura, do desemprego corrupo, da desigualdade injusta criminalidade (BRASIL,
PNSP, 2003, p.4).
Apesar da base de sustentao poltica e terica do Plano convergir para um papel de
preponderncia do Estado, com vistas garantia e ao respeito dos direitos, ele volta-se, tambm,
para a sociedade, considerando o grave problema do esgaramento do tecido social, apontando para
a necessidade de valores democrticos, "esteio da sociabilidade cidad e do convvio humano
cooperativo", sem deixar de lado a necessidade de restabelecer-se "a confiana nas instituies
pblicas. Sem credibilidade, elas perdem as bases de sua legitimidade, o que traz riscos aos
alicerces da democracia" (BRASIL, PNSP, 2003, p. 4).
Com vistas consecuo de seus objetivos, a nova poltica elegeu duas diretrizes bsicas. Uma
delas diz respeito a Programas de Reforma das Instituies de Segurana, definindo como aes
prioritrias: "valorizao e formao policial; estruturao e modernizao da polcia; gesto do
conhecimento; Preveno; Reorganizao institucional; controle externo e participao social". A
segunda diretriz direciona-se a efetivao de Programas de Reduo da Violncia, dando primazia
aos projetos e aes voltados para
(...) o gerenciamento de crises e conflitos; reduo da violncia domstica e de gnero; reduo do
racismo, da homofobia e da misoginia; administrao legal do uso da fora policial; proteo e
apoio a vtimas e testemunhas do crime; homicdios e crime organizado e represso qualificada
(BRASIL, Ministrio da Justia, slides, 2007).
Os programas, projetos e aes que compem essas diretrizes, recaem sob a competncia dos
Estados, responsveis pela Segurana Pblica nas unidades federativas. Por conseguinte, devem
elaborar seus planos de Segurana Pblica, em conformidade com as orientaes gerais,
previamente estabelecidas pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP, rgo
responsvel pela coordenao da poltica nacional, adotada pelo Governo Federal.
Convm abrir um parntese para lembrar, que durante o regime militar, a centralizao do poder,
no permitia que os Governos Estaduais e municipais tivessem real autonomia poltica. Ou seja,
suprimidos os direitos polticos no havia eleies, a gesto das polticas pblicas nos Estados era
diretamente dirigida pelo Governo Federal ou em conformidade com as suas determinaes. Os
ocupantes dos rgos governamentais das unidades federativas representavam os interesses do
poder central, por vezes exercendo claramente o papel de interventores.
Durante "o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na prtica,
muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio do que quelas que
caracterizam as federaes" (ARRETCHE, 1999, p.113). Em meados dos anos mil novecentos e
sessenta, foi feita uma reforma fiscal, concentrando os principais tributos nas mos do Governo
Federal, de modo que, alm da falta de autonomia poltica, os governadores e prefeitos tambm no
dispunham de autonomia fiscal. A centralizao financeira, portanto, contribua ainda mais para a
centralizao poltica. A partir dos anos mil novecentos e oitenta, com a retomada do processo
eleitoral/democrtico, somando-se a descentralizao fiscal da nova Constituio Federal,
ocorreram mudanas na relao entre as esferas de poder, sendo reconquistado, em grande parte, o
poder poltico dos Governos Estaduais e municipais havendo, portanto, uma recuperao das bases
do Estado federativo, no Brasil (ARRETCHE, 1999, p. 114).
Com a retomada das bases do sistema poltico federativo, redefiniu-se a competncia dos Governos
Estaduais no que diz respeito gesto das polticas pblicas. Situam-se, aqui, as bases do processo
de descentralizao da poltica de Segurana Pblica preconizada na Constituio de 1988.
Por conseguinte, merece destaque que com a autonomia das Unidades Federativas, a implementao
de qualquer poltica pblica, criada pelo Governo Federal, em cada estado fica a depender da
vontade poltica e do empenho dos seus governadores. Levando-se em considerao essa questo, a
criao de uma nova Poltica Nacional de Segurana Pblica, pelo Governo Federal, por si s, no
surtir efeito algum se no for criada alguma estratgia poltica para obter a cooperao dos
governos estaduais, com vistas sua incorporao e implementao. Segundo pensamento de
Arretche, nesses casos, torna-se indispensvel a criao de estratgia poltica que estimule a
cooperao entre os governos das distintas esferas de poder.

3.4. O "pacto pela democratizao da Segurana Pblica":

Sistema nico de Segurana Pblica
Os Estados brasileiros foram convidados pelo Governo Federal a incorporarem-se nova Poltica
Nacional de Segurana Pblica, atravs do programa Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP.
Segundo Luiz Eduardo Soares (2006), a vinculao dos Governos Estaduais ao programa
representava o estabelecimento de um "pacto nacional pela democratizao da Segurana Pblica".
Esse pacto, por sua vez, foi firmado mediante a assinatura, por parte dos governadores, de um
"Protocolo de Intenes" (16), institudo pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica - Ministrio
da Justia. Como forma de substantivar o pacto, os governadores estaduais tiveram de apresentar
um Plano Estadual de Segurana Pblica PESP, baseando-se em princpios, diretrizes e metas
consoantes s orientaes do SUSP, e, que se encontram vinculados ao o novo Plano Nacional de
Segurana Pblica. O fluxograma abaixo demonstra a interligao entre o Programa e a nova
poltica nacional.
Fonte: BRASIL. Ministrio da Justia \SENASP, slides, 2007.
Ao se incorporarem ao SUSP, os governadores estaduais em contrapartida credenciavam-se
obteno de recursos financeiros do Fundo Nacional de Segurana Pblica (17) -FNSP. A exemplo
da estratgia adotada pela poltica de segurana do governo Fernando Henrique Cardoso, o referido
fundo foi convertido em mecanismo de viabilizao financeira da nova poltica de segurana nos
estados. Dessa vez, porm, este era vinculado efetivao do SUSP, sendo usado como instrumento
de motivao para os que os governos se incorporarem ao "pacto nacional pela democratizao da
segurana Pblica'.
Diante da falta de recursos financeiros para a Segurana Pblica nos estados, tem sido comum essa
poltica ficar com pequena fatia do oramento dos governos estaduais, muitas vezes limitada ao
pagamento de pessoal. Por conseguinte, considera-se que a estratgia de vincular o repasse de
recursos do referido fundo apresentao de um Plano Estadual de Segurana Pblica pelos
governadores foi uma deciso poltica conveniente. Contudo, para o sucesso de uma poltica da
envergadura e complexidade dessa nova poltica de Segurana Pblica, acredita-se que essa
estratgia por si s representa muito pouco.
Considerando-se, entretanto, a relevncia social alcanada pela questo da segurana conforme
enunciado do prprio Plano nacional, chegando-se a colocar a nao diante do dilema "civilizao
ou barbrie", os esforos para reduo da violncia e da criminalidade devendo "transcender o
aspecto ideolgico ou partidrio" (BRASIL, PNSP, 2003, p. 28), talvez houvesse a esperana de se
contar com a responsabilidade e o empenho de todos os governantes.
Certamente, segundo essa expectativa, apoiando-se num discurso suprapartidrio e deixando de
lado aspectos poltico-ideolgicos, deflagrou-se um processo de sensibilizao, atravs do Ministro
da Justia e do Secretrio Nacional de Segurana Pblica, objetivando garantir o alcance nacional
da nova poltica, visando, sobretudo, a obteno da cooperao dos governadores a partir da
vinculao e da implementao do SUSP.
Tomado como programa operativo da nova poltica, o SUSP traz como funo primordial viabilizar
o processo de mudana da Segurana Pblica, em nvel nacional, adotando os princpios e diretrizes
da nova poltica, com a incumbncia de atingir as metas nela traadas.
As mudanas indicadas pelo Sistema nico de Segurana Pblica so de carter administrativo e
constitucional, ficando, portanto, a depender do empenho dos governos federal, estadual e
municipal, mas, tambm carecendo da colaborao do parlamento, haja vista a necessidade de sua
formalizao e de outras alteraes constitucionais nele apontadas.
O SUSP parte do pressuposto de que sem gesto integrada torna-se impossvel uma poltica pblica
eficiente, alm de que a complexidade dos problemas relacionados Segurana Pblica requer
articulao sistmica. Cabe aos estados que aderirem ao SUSP promover a articulao dos rgos
de Segurana Pblica, sem dispensar a colaborao de gestores de outras polticas pblicas,
vinculadas s diferentes esferas do poder pblico.
Portanto, para que fosse garantida essa integrao dos rgos policiais e a articulao com rgos
de outras reas, at mesmo com o gestor municipal, tendo como fulcro a preveno e o controle da
criminalidade, o novo plano orienta-se no sentido de uma gesto compartilhada. Para tanto, defende
a criao de um rgo articulador, denominado de Gabinete de Gesto Integrada - GGI.
Imbudo do papel de gestor do Sistema nico de Segurana nos estados, ao constituir-se em
coordenador da poltica de segurana nas unidades federativas, o referido Gabinete deve ser
formado pelo Secretrio de Segurana Pblica, no papel de membro e coordenador, por dirigentes
das Polcias Civil, Militar, Federal, Rodoviria Federal, do Corpo de Bombeiros, alm contar com
representantes do Sistema Penitencirio, do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e da Secretaria
Nacional de Segurana Pblica - SENASP. Outros atores sociais ou partes interessadas devem ser
convidados a participarem de suas reunies, dependendo das questes em pauta (BRASIL,
Ministrio da Justia\SENASP, slides, 2007).
De acordo com as propostas de mudanas sugeridas pelo SUSP sem incidir em alterao da
Constituio, ou seja, dependendo apenas da vontade poltica do Governo e dos dirigentes da
poltica, as medidas a serem tomadas direcionam-se para a criao do prprio GGI; unificao das
academias e escolas de formao dos profissionais de segurana; integrao territorial de ambas as
polcias, nos Estados; criao de rgo integrado de informao e inteligncia policial; corregedoria
nica; programa integrado de sade mental para os policiais; proteo integridade fsica do
policial; obedincia aos dispositivos regulamentadores que probem a participao de policiais nas
empresas de segurana privada; proibio de que policiais, que participaram de tortura ou
colaboram com a sua prtica, venham a ocupar cargos de confiana ou de direo do Sistema
Integrado de Segurana Pblica; criao de grupos unificados de mediao de conflitos; criao de
ouvidorias autnomas e independentes.
Afirma o Plano, "que as mudana mais profundas na Segurana Pblica, que demarcaro o fim do
modelo de polcia criado nos perodos autoritrios, exigem o estabelecimento de novo marco legal".
Segundo esse entendimento, o SUSP indica que a longo prazo seja criada uma ou vrias polcias
estaduais de ciclo completo, subordinado ao poder civil. Da porque so indispensveis mudanas
constitucionais que fomentem o novo modelo de polcia nos Estados. Dentre essas mudanas so
apontadas: 1) extino dos tribunais e auditorias militares estaduais; 2) Lei Orgnica nica para as
polcias estaduais; 3) desvinculao entre as polcias militares e o Exrcito; 4) investigao
preliminar sem indiciamento; 5) estabelecimento de vencimento bsico nacional para as polcias; 6)
ouvidorias de polcias autnomas e independentes (BRASIL, PNSP, 2003, p. 52 - 54).
Seria inaceitvel pensar num processo de mudana de uma poltica pblica, sobretudo quando
envolve aspectos que perpassam a forma e o contedo, sem incidir em alteraes dos rgos
responsveis pela execuo da poltica. Consoante essa afirmativa, considera-se que as propostas de
mudanas destinadas s polcias militares e civis devem ser consideradas como estruturantes para a
implantao do SUSP.
Com relao polcia civil, destaca-se aqui como recomendao do SUSP o resgate do seu carter
tcnico-cientfico, de forma que se rompa com a tradio autoritria, que prioriza a violncia e a
tortura como meio de investigao. Neste sentido, o Plano afirma que: "Quanto mais tcnica e
cincia na investigao, menos violncia" (BRASIL, PNSP, 2003, p. 40). Ressalta-se, ainda, a
determinao relativa reestruturao das delegacias, sendo proposta a extino das carceragens e a
criao de Programas de Assistncia Jurdica e Social nas delegacias distritais, com profissionais
especializados no pertencentes polcia.
Essa proposta justifica-se diante do fato de grande parte da demanda que chega s delegacias no
ser de carter estritamente criminal, mas sim social, tendo como foco conflitos interpessoais que
quando no resolvidos impulsionam a prticas criminais. A esse respeito, remete-se ao estudo,
realizado nas delegacias do Rio de Janeiro por Ficher (1985). Em outros termos, isso implica dizer
que a sociedade ressente-se da falta de um servio de cunho jurdico-social, situado prximo
comunidade, que desempenhe o papel de orientao, encaminhamento, fazendo a mediao de
conflitos interpessoais quando necessrio.
Quanto s propostas do SUSP para a Polcia Militar, direcionam-se para a valorizao da
qualificao do policiamento preventivo e ostensivo, alm de mudanas estruturais que propem: 1)
efetivao do policiamento comunitrio; mudana dos Regulamentos Disciplinares, que reproduzem
o documento disciplinar do Exrcito brasileiro, do perodo da ditadura; 2) proposio de reduo
dos graus hierrquicos, que tambm reproduzem a estrutura do Exrcito, que com exceo do grau
de general, compem-se de onze nveis (soldado, cabo, 1, 2 e 3 sargento, subtenente, 1 e 2
tenente, capito, tenente-coronel e coronel); 3) desmilitarizao do Corpo de Bombeiros e sua
vinculao Defesa Civil do Estado; 4) reduo do quantitativo de policiais nas funes
administrativas j que, segundo o Plano, tm-se priorizado excessivamente as estruturas
burocrticas, em detrimento da funo fim da Polcia Militar, contribuindo para a diminuio do
efetivo empregado diretamente na prtica de Segurana Pblica e, 5) controle rigoroso do uso letal
da arma de fogo. (BRASIL, PNSP, 2003, p.)
Dentre essas mudanas indicadas para a Polcia Militar destaca-se, aqui, a valorizao da
preveno, atravs do policiamento comunitrio e do controle rigoroso do uso da fora, em funo
desses temas apresentarem maior aproximao com o objeto de estudo da presente pesquisa e por
constiturem-se como fulcro da discusso do processo de democratizao da poltica de Segurana
Pblica.
A preveno do crime e da violncia, segundo Mesquita Neto (2003)
(...) deve ser compatvel com e contribuir para o fortalecimento da democracia e dos Direitos
Humanos, do desenvolvimento sustentvel, e da cooperao internacional. Sem democracia,
Direitos Humanos, desenvolvimento sustentvel e cooperao internacional, polticas, programas e
aes de preveno no podero contribuir efetivamente para a reduo do crime e da violncia
(MESQUITA NETO, 2003, p.290).
Adverte o novo Plano Nacional de Segurana Pblica (BRASIL, PNSP, p. 38) que, a partir dos anos
1980, a "combinao entre as crises moral, cultural, social, econmica e poltica gerou um contexto
inteiramente diferente", passando a demandar uma polcia de novo tipo, capaz de aplicar novas
formas de fazer Segurana Pblica. Por conseguinte, ao invs de focar-se a atuao da polcia no
combate direto ao crime, suscita a valorizao da preveno. A ao da polcia deixa de ser
valorizada apenas pela agilidade do atendimento, para destacar-se por sua capacidade de "controle e
reduo da criminalidade". Portanto, deixa de ser exclusiva a atuao em segurana focada nos atos
criminosos, passando a ganhar relevncia as prticas sociais que propiciaram o crime e os seus
condicionantes.
Nesta perspectiva, Paulo Mesquita Neto (2003) defende que a eficcia das polticas e dos programas
de preveno do crime e da violncia fica a depender da clareza e da preciso dos seus objetivos,
devendo ser pensados de acordo com as especificidades dos crimes e das formas de violncia,
levando-se em considerao o contexto social ao qual se vinculam Indo alm, Mesquita recomenda
que a atuao sobre os fatores de riscos e de proteo que incidem sobre crimes e violncias tenha
carter multidisciplinar e multisetorial.
importante chamar a ateno para o fato de que, assim como dever do Estado garantir a
segurana do cidado, prevenir o crime e a violncia, tambm se constitui responsabilidade do
Estado, devendo essa prtica, todavia, ser pensada de forma compartilhada com a sociedade. Isto ,
a preveno requer necessariamente a participao social. Assim, segundo o novo plano de
segurana, ao "contrrio da aposta de afastamento entre policiais e populao, a nova abordagem
recomenda o dilogo com a sociedade", devendo ser estimulada a participao da sociedade no
processo de elaborao, implementao e monitoramento da poltica preventiva (BRASIL, PNSP,
2003, p.38).
Nesta perspectiva, faz sentido destacar que a participao da sociedade no deve ser entendida
como de mero denunciante/informante da polcia, como tem sido a prtica habitualmente suscitada
por alguns profissionais da rea. O papel da sociedade civil, como sugerem Coutinho (2003) e Sales
(2008), est relacionado, sobretudo, ao exerccio da cidadania democrtica, consoante a sua
atribuio constitucional de agente da cidadania, exercendo o controle social sobre o Estado, ao
mesmo tempo em que deve ser partcipe do processo de elaborao e implementao das polticas.
S assim a Segurana Pblica deixar de ser vista como um setor estatal inatingvel pela sociedade,
sem controle social e dispensado da observncia s leis, possibilitando que essa poltica pblica
contemple, de fato, a dimenso poltica dos Direitos Humanos.
De acordo com essa afirmativa, pensar a poltica preventiva em Segurana Pblica corresponde
quebra do paradigma tradicional, despindo-se os rgos de Segurana Pblica da impenetrvel
armadura de que estiveram revestidos, distanciando-os da sociedade. Isso representa o expurgo de
elementos de cunho autoritrio na medida em que a poltica tende a se equacionar ao Estado
Democrtico de Direito.
Assim, o novo Plano Nacional de Segurana Pblica d destaque preveno social, nos termos de
Mesquita Neto (2003) atribuindo papel importante ao policiamento comunitrio. Para esse autor
(2003, p. 261), o policiamento comunitrio, assim como o policiamento orientado para a resoluo
de problemas, "direciona-se para a reduo dos fatores de risco que contribuem para aumentar a
incidncia de crimes e violncias na sociedade", mas uma caracterstica peculiar do policiamento
comunitrio a de enfatizar a importncia do contato da polcia com a comunidade para a reduo
de fatores conjunturais/situacionais que aumentam o risco de crimes na sociedade.
O envolvimento da sociedade, portanto, em prticas preventivas de Segurana Pblica dessa
natureza, fica a depender da credibilidade e/ou legitimidade da polcia, abrindo-se o espao de sua
participao apenas medida que a polcia quebrar velhos paradigmas, incorporando a concepo
da Segurana Pblica numa perspectiva democrtica.
Vale sinalizar, que a preveno social contra o crime e a violncia entendida como "estratgia de
preveno centrada em aes dirigidas reduo da pr-disposio dos indivduos e grupos para a
prtica de crimes e violncias na sociedade", segundo Mesquita Neto (2003, p. 311), tem sido pouco
valorizada, no Brasil. Mesmo assim, algumas experincias tm sido realizadas, observando-se,
contudo que no existe frmula pronta, aplicvel a qualquer situao, j que cada realidade indicar
a poltica mais adequada, de acordo com os fatores de riscos de morte e ameaas ao bem-estar
social do cidado, levantados a partir de diagnstico previamente realizado.
Merece destaque, contudo, a experincia de preveno em Segurana Pblica realizada no
Municpio de Diadema - So Paulo, pela sua capacidade de articular as questes de Segurana
Pblica com as vrias polticas sociais. Dentre outras experincias de municpios do mesmo estado,
segundo a Professora de Servio Social, da Universidade Federal Fluminense, Miriam Guindani
(2005), que realizou estudo sobre essa questo, teria esse municpio alcanado o maior impacto nas
aes destinadas reduo da violncia e da criminalidade.
Para Mesquita Neto (2003, p. 275), alguns tipos de polticas e programas apresentam menor
possibilidade de prevenir o crime e a violncia, destacando-se alguns aspectos que contribuem para
o insucesso da preveno: "a) polticas e programas apoiados simplesmente em aes de polcia e
de justia; b) polticas e programas desenvolvidos sem planejamento, sem monitoramento e sem
avaliao do processo de sua implementao e de seus resultados; e c) polticas e programas sem a
participao da sociedade". Segundo o autor, mesmo que essas polticas e programas possam ter
algum resultado positivo, dificilmente sero sustentveis, permanecendo incipientes e passageiros.
Esse tem sido um fato corrente na realidade brasileira, na qual as experincias de preveno so, em
geral, pontuais e no tm continuidade.
Outra proposta do Plano destacada aqui diz respeito ao controle rigoroso do uso da fora,
indispensvel a todas as polcias num Estado Democrtico de Direito. A referncia que se faz ao
controle do uso da fora quando se associa temtica Direitos Humanos, via de regra, remete-se
represso qualificada (18) ou "aos princpios bsicos sobre o uso da fora e das armas de fogo por
agentes da lei da Organizao das Naes Unidas - ONU" (CERQUEIRA, DORNELLES, 1998,
p.68). Esse ltimo caso serviu de base ao novo Plano Nacional de Segurana Pblica.
Com vistas defesa e garantia dos direitos do cidado, em qualquer sociedade, como argumentam
Cerqueira e Dornelles (1998, p. 68), o Estado tem a prerrogativa de diversos poderes. O policial, ao
fazer uso desses poderes, via de regra, produz um efeito imediato e direto sobre os direitos e
liberdades de determinado cidado considerado responsvel pela violao do direito de outro.
Contudo, esses autores alertam para o fato de que, junto prerrogativa concedida ao policial para
coibir a prtica de violao de direitos, impe-se-lhe "uma grande responsabilidade para garantir
que esta autoridade seja exercida legalmente e eficazmente".
O uso abusivo da fora pelo policial, portanto, contrape-se aos princpios em que se baseiam os
Direitos Humanos. Da decorre o empenho da Organizao das Naes Unidas em criar princpios e
padres internacionais que sirvam de parmetro para os profissionais da Segurana Pblica. Esses
parmetros tm como objetivo conciliar a prtica de Segurana Pblica com a garantia dos Direitos
Humanos dos prprios policiais e, sobretudo, com a proteo dos direitos da sociedade, em
consonncia com a Declarao Universal dos Direitos Humanos e com o Estado Democrtico de
Direito.
Nessa perspectiva, os princpios fundamentais a serem perseguidos, em conformidade com esses
padres so os de necessidade e proporcionalidade. "Estes princpios exigem respectivamente, que a
fora somente seja usada pela polcia quando estritamente necessrio para cumprir a lei"
(CERQUEIRA; DORNELLES, 1998, p. 68).
O documento da ONU, determinando padres internacionais para o uso da fora policial, destaca
que os policiais devem usar meios no violentos como primeira tentativa; que o uso de arma de
fogo s permitido na autodefesa ou na defesa de outros, contra a ameaa iminente de morte; que
os governos devem adotar, implantar, e constantemente rever regras que controlem o uso da fora e
armas de fogo. Mesmo assim, advertem Cerqueira e Dornelles (1998), deve haver regras e
regulamentao especfica sobre o uso de armas de fogo pelos policiais.
No tocante normatizao do uso da fora pelos policiais, ou ao to propalado poder de polcia,
percebe-se que h uma fragilidade em termos legais, em que pese a relevncia da matria, uma vez
que o assunto no foi contemplado na Constituio em vigor. Como mostram Eduardo Paes
Machado e Ceci Vilar Noronha (2002, p. 226), a "regulamentao do uso da fora e armas de fogo,
no Brasil, feita pelas normas do Direito penal e dispositivos disciplinares dos corpos policiais."
No Cdigo Penal Brasileiro, considerado tanto pela esquerda como pela direita, por razes
diferentes, em dissonncia com a realidade (19), a referncia a esse assunto feita no art. 23, de
forma elementar, ao afirmar que o profissional de Segurana Pblica pode fazer uso da arma de
fogo, ou empregar a fora, desde que se observe a legalidade, a legitimidade e a licitude da ao.
Mesmo assim, advertem os autores supramencionados que "todo excesso, desproporcionalidade e
ao desnecessria constitui conduta tipificada como criminosa" (MACHADO; NORONHA, 2002,
p. 226).
Esse tema foi trabalhado por Luiz Eduardo Soares (2006) em torno da expresso represso
qualificada. De princpio, alega o autor que no h como fugir da realidade semntica: represso
significa limitao da liberdade, contudo adverte que nenhuma democracia deve opor-se represso
policial quando ela se exerce em defesa da garantia dos Direitos Humanos. Da, a necessidade de
enfrentar essa discusso e fortalecer aes para que seja eliminado o abuso das prticas repressivas,
tambm caracterizadas como violao de direitos e considerada ainda mais grave por tratar-se de
violao de direitos praticada pelo Estado. Como sugere esse autor, a represso deve ser vista como
um instrumento de controle social, indispensvel numa sociedade democrtica, a exemplo de outras
polticas pblicas. Todavia, por se tratar de um meio de restrio da liberdade, que considerada
como o bem maior para os Direitos Humanos, o uso desse meio deve ser definido e monitorado pela
sociedade, ao mesmo tempo em que o uso abusivo da represso deve ser renegado quando
empregado sem observncia dos parmetros legais, como se vivssemos em uma sociedade sem lei
e/ou sob um Estado autoritrio, que tudo pode.
Coloca-se, portanto, como indispensvel que a sociedade, contando com a colaborao dos centros
universitrios e de pesquisa, encare sria e profundamente a problemtica da represso, ou, em
outras palavras, da ao policial repressiva, tendo por referncia a sua qualificao e o seu controle
em consonncia aos princpios Constitucionais e aos instrumentos jurdicos internacionais
referentes aos Direitos Humanos, subscritos pelo Brasil. Como observa Soares (2006), preciso
reconhecer que convivemos com leis, com limites e que a ao repressiva qualificada da polcia se
faz necessria quando se colocam em questo os direitos, as liberdades e as conquistas sociais.
Por conseguinte, h de se reconhecer, nas aes legtimas de uso da fora policial, uma dimenso
favorvel aos cidados. O problema que se coloca fortemente em nossa realidade social , porm, a
supervalorizao da explorao abusiva do monoplio da violncia, sem observncia do que fora
determinado previamente como poder legtimo, atribudo pela sociedade ao Estado, com vistas
garantia da Segurana Pblica num Estado Democrtico de Direito, acompanhada, por outro lado,
da omisso das foras repressivas quando se trata de coibir violaes dos Direitos Humanos dos
setores mais vulnerveis da sociedade brasileira.
Ignorar essa realidade equivaleria a legitimar o vcuo com relao garantia dos Direitos Humanos
por parte desse Estado, sendo tacitamente permitido que esse vazio fosse substitudo pela ao
violenta, em nome da prerrogativa do monoplio da fora. O mais grave que a legitimao da
prtica violenta, nessas condies, coincide com a negao do conjunto dos Direitos Humanos.
Da, porque se faz necessrio que a concepo e a prtica da Segurana Pblica sejam associadas ao
conjunto dos Direitos Humanos, perpassando os direitos civis, sociais, polticos e culturais. Neste
sentido, que a preveno passa a ser o foco da democratizao da poltica de Segurana Pblica,
enquanto permite fazer a articulao entre os direitos sociais, polticos e civis, na medida em que
visa preservar o bem-estar da vtima em potencial, ao mesmo tempo em que repara as possveis
causas que movem um cidado, sobretudo os jovens, prtica da violao de direitos de outros
cidados. nessa expectativa que se coloca a nova poltica de Segurana Pblica.
A implementao de uma nova poltica pblica, principalmente quando deve passar por uma
mudana de paradigma, depender de muitos fatores. Inicialmente, destaca-se que toda poltica
pblica, assim como todo programa governamental, segundo lembra Arretche (1999), tem objetivos
e um desenho de implementao que se expressam em uma legislao geral e em uma
regulamentao especfica. O SUSP foi adotado como programa de carter nacional, convertido em
instrumento preponderante para a implementao da nova poltica sem ter sido, todavia,
regulamentado, ou seja, sem se constituir numa norma legal.
Por ouro lado, os protocolos de intenes, adotados simbolicamente como referncia na
incorporao dos governadores ao SUSP, tambm no tm validade jurdica, sendo meros atos de
acordos polticos. No havendo valor jurdico, portanto, qualquer uma das partes pode desistir do
acordo unilateralmente, sem nenhuma penalidade.
Outro aspecto relevante, no caso especfico da Segurana Pblica, diz respeito responsabilizao
pblica pela gesto dessa poltica. Considerando-se a complexidade alcanada pelo problema da
violncia e da criminalidade na sociedade brasileira, os Governos Federal, estadual e municipal
devem envolver-se de forma cooperada na poltica de Segurana Pblica.
Como argumenta Arretche (1999), poltica de cunho social, com altos custos polticos e financeiros,
no Brasil, passou a ser um dos elementos da barganha federativa. A barganha federativa, nesse caso,
segundo a referida autora, consiste em atribuir ou imputar as responsabilidades a outro nvel de
governo, deixando acfala a gesto das polticas pblicas. Esse fato tem sido constatado,
freqentemente, com relao poltica de Segurana Pblica. O "jogo de empurra" de
responsabilizao por essa poltica d-se, sobretudo, por parte dos governadores, como se
ignorassem a responsabilidade a eles atribuda pela Constituio, quando so obrigados a
pronunciar-se sobre o assunto em face de algum caso criminoso de grande repercusso social.
Indo mais alm, Cerqueira e Dornelles (1998, p. 88) sugerem que uma das principais dificuldades
com relao ao processo de mudana da Segurana Pblica, consoante a proposta apresentada
acima, concerne necessidade de um "aprendizado para uma parceria democrtica que envolve
necessariamente polticos, administradores e cidados". Isso vlido, sobretudo quando se trata da
Segurana Pblica, que sempre desconheceu experincias democrticas em poltica pblica. Os
mesmos autores acrescentam que, destarte, para a implantao do processo de democratizao da
Segurana Pblica, devem ser revistos vrios aspectos a comear pela mudana na relao dos
polticos com a comunidade, assim como dos polticos com a polcia e finalmente da polcia com a
comunidade.
Uma questo importante a ser ainda observada diz respeito ao fato da nova poltica de Segurana
Pblica ter sido idealizada e elaborada por um grupo de estudiosos, contando com uma participao
restrita dos representantes da sociedade civil e dos profissionais de Segurana Pblica, mas sem que
se fomentasse o debate nacionalmente.
Justamente os Governos que devem fazer a opo pela poltica e os profissionais responsveis por
sua execuo no tiveram a oportunidade de opinar com relao ao desenho e contedo da nova
poltica, nem tampouco a sociedade civil, os diversos entes federados, que enfrentam o problema da
violncia e da criminalidade, no foram envolvidos no processo de elaborao da nova poltica de
segurana. Isto , o governo central decidiu sobre a mudana do desenho, do contedo e da forma
de implementao de uma poltica pblica a ser adotada e efetivada por outros agentes pblicos.
Como mostra Arretche, o fato da figura formuladora de uma determinada poltica pblica raramente
coincidir com a figura dos implementadores traz, como resultado, que "programas cujo desenho
final sups um complexo processo decisrio sero necessariamente implementados por agentes que
no participaram do processo de formulao" (ARRETCHE, 1999, p. 46). Esse fato tende a se
constituir, portanto, num grande obstculo para a consecuo dos objetivos da poltica.
No se deve esquecer que os interesses, as concepes ideolgicas, os valores dos diversos agentes
pblicos envolvidos numa poltica pblica dificilmente so iguais ou mesmo aproximados. Quanto
mais complexa a poltica, mais diferenas culturais vo ser apresentadas pelos agentes pblicos
envolvidos e maior ser a dificuldade de se chegar a um consenso, sobretudo tratando-se de sistema
poltico multipartidrio, onde o Presidente da Repblica de um partido, o governador de outro,
alm de ambos serem muitas vezes de partidos divergentes do prefeito, de acordo com a realidade
brasileira (ARRETCHE, 1999).
O quadro de adversidades acima pontuado indica que no bastam estratgias de incentivos
financeiros para se obter a adeso dos Estados nova poltica. Os maiores desafios parecem
encontrar-se no compromisso dos Governos Estaduais com vistas adoo efetiva do novo desenho
da poltica pblica de segurana e no envolvimento dos funcionrios pblicos, profissionais
executores da Segurana Pblica, que foram preparados tecnicopoliticamente no sentido contrrio
aos princpios norteadores de uma poltica de Segurana Pblica democrtica.
Se o sucesso da nova poltica pblica de segurana brasileira est a depender da obteno do
compromisso efetivo dos Governos, gestores das instituies que integram a Segurana Pblica,
assim como dos seus profissionais, os prprios policiais - principais protagonistas do processo de
mudana da Segurana Pblica -, fica, ento, sinalizado que h um grande desafio poltico a ser
abraado pelas foras sociais locais - a sociedade civil, em cada estado.
Com intuito de ir alm nesse estudo, no captulo seguinte procurou-se desvelar os entraves ao
processo de mudana da poltica de Segurana Pblica na Paraba, a partir da Polcia Militar, tendo
em vista o seu papel de polcia ostensiva, focalizando-se na ao preventiva - Policiamento
Comunitrio -, uma vez que esse Estado incorporou-se ao Programa Sistema nico de Segurana
Pblica, chegando a elaborar, consoante orientao do referido programa, o primeiro Plano
Estadual de Segurana Pblica (2003 - 2007), dando destaque a essa prtica social.

Notas
1. O Brasil teve sete Constituies. A primeira de 1824, do Imprio, e seis Constituies Federais,
nos respectivos anos de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988.
2. Fundamentado numa proposta poltica que se assenta em dois objetivos: o da redistribuio social
econmica e do reconhecimento de diferenas culturais (SANTOS, 2002b).
3. " fundamental que o multiculturalismo emancipatrio parta do pressuposto de que as culturas
so todas elas diferenciadas internamente e, portanto, to importante reconhecer as culturas uma
entre as outras, como reconhecer diversidade dentro de cada cultura e permitir que dentro da cultura
haja resistncia, haja diferena" (SANTOS, 2003, p. 14).
4. Ano da comemorao do Cinqentenrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos e 10
anos da Constituio Federal Brasileira de 1998.
5. Segundo adverte Nancy Crdia et al, (2003, p. 44 - 45) dados "nacionais sobre crime violento so
quase impossveis de serem obtidos uma vez que o Ministrio da Justia deixou de produzir
estatsticas durante o regime militar e essa situao no foi revertida aps o retorno ao Estado de
direito". Esses dados so ainda mais raros quando se refere ao registro de uso abusivo da fora por
parte de policiais.
6. O Embaixador brasileiro, Gilberto Vergne Sabia, foi indicado para presidir o Comit de Redao
dessa Conferncia.
7. (Proposta, n 32).
8. As oficinas foram realizadas nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Natal, Belm, Porto
Alegre e Recife. Em seguida, foi apresentado e discutido o projeto do Programa no Encontro
Nacional do Movimento Nacional de Direitos Humanos, em Braslia e na Conferncia Nacional de
Direitos Humanos, promovida pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara Federal.
9. O documento supra mencionado tem 43 propostas, todavia, o Secretrio Nacional de Direitos
Humanos que coordenou o grupo de trabalho, em Audincia Especial, na Comisso de Segurana
Pblica, da Cmara dos Deputados, em 19.08.1997, refere-se a 32 propostas.
10. Ver MOURA (2007), "O Regimento Disciplinar Militar da Paraba: sob a tica dos Direitos
Humanos", Dissertao de Mestrado.
11. Segundo o Ministro da Justia, em "dezessete estados, as Polcias Militares se mobilizaram,
declaram-se em greve, fizeram movimento de rua, enfim fatos que so do conhecimento de todos
(...)" (Cmara Federal, Comisso Especial de Segurana Pblica, Audincia Pblica, em
20/08/1997).
12. Das audincias pblicas realizadas na Cmara obteve-se o total de sete, em material transcrito
do Departamento de Taquigrafia, Reviso e Redao, Ncleo de Reviso de Comisses, Redao
Final, nas respectivas datas: 19.08, 20.08, 27.08, 10.09, 16.09, 25.09 e 05.11, todas no ano de 1997.
13. Afirma Dallari, que esse " um tema muito discutido, inclusive entre os historiadores, se houve
ou no o risco de restabelecimento da monarquia no Brasil. Alguns afirmam que sim. De qualquer
maneira, alguns Governos Estaduais tinham a preocupao com o risco da restaurao" (Relatrio
da Audincia Pblica, 27/09/1997, p. 8-9).
14. Criado pela Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001.
15. O adjetivo "novo" foi empregado de emprstimo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -
IPEA, para diferenciar do Plano Nacional de Segurana Pblica do governo anterior.
16. Veja modelo do protocolo de intenes no anexo 3.
17. O referido Fundo, criado pela Lei n 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, que foi alterada em
2003, tem como objetivo apoiar financeiramente projetos, na rea de Segurana Pblica,
relacionados s diretrizes da poltica de Segurana Pblica do Governo Federal.
18. A Palavra represso provoca repulsa generalizada, sobretudo aos que "resistiram ditadura e
lutaram pela democracia, no Brasil. O sentimento libertrio rejeita a palavra e o esprito sombrio
que a cerca". Em razo disso, os democratas quando discutem segurana se apressam em adjetiv-la
de cidad, "humanista", ou seja, orientada para a garantia e defesa dos Direitos Humanos
(SOARES, 2006, p. 204).
19. A esse respeito ver Zaffaroni (2007).
http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/latina/lemos/cap4.htm

4. A segurana pblica na Paraba e o "pacto nacional pela democratizao"

Introduo
Este captulo focaliza a adeso nova concepo e s novas prticas de Segurana Pblica na
Paraba, nacional e estadualmente definidas nos Planos que propem uma nova poltica para esse
setor. Visa-se, aqui, identificar os fatores que tendem a bloquear o processo de mudana dessa
poltica, sobretudo no que diz respeito aos novos modos de pensar e fazer, inspirados na tica dos
Direitos Humanos tomados como substncia do processo de democratizao da Segurana Pblica.
Com esse intuito, parte-se de uma anlise sucinta da Constituio do Estado da Paraba assim como
das relaes estabelecidas entre Estado e sociedade paraibana, por serem considerados esses
elementos as balizas do processo de mudana de uma poltica pblica no mbito estadual.
Aproximando-se mais da proposta especfica deste estudo, analisa-se o processo de insero da
temtica Direitos Humanos na sociedade paraibana assim como nos rgos da Segurana Pblica,
alm de sinalizar a inteno de construir-se uma nova relao entre a polcia e a sociedade.
Tendo como referncia um processo poltico e pedaggico esboado e necessrio construo de
uma nova forma de pensar e fazer Segurana Pblica, analisa-se a vinculao orgnica dos
funcionrios da segurana, mais precisamente dos policiais militares, para com a nova poltica para
o setor.
A seguir, elegendo-se a anlise da experincia concreta do Policiamento Comunitrio como poltica
preventiva e considerada como prtica democratizante em Segurana Pblica, tenta-se detectar os
entraves sua implementao, tanto no campo institucional quanto na percepo dos policiais
militares sobre a nova cultura que configura a proposta democratizante da Segurana Pblica.
Destarte, a partir da insuficincia das mudanas do contexto poltico e societrio para garantir o
processo de mudana da Segurana Pblica, insuficincia esta percebida atravs dos fatos concretos
relatados e analisados, este captulo detm-se nos aspectos culturais, considerando-os como
especialmente relevantes para o necessrio rito de passagem do velho para o novo modelo de
Segurana Pblica. A reflexo concentra-se, ento, na necessidade e nos modos possveis de
promover-se uma reelaborao mental dos significados de Segurana Pblica, Democracia e
Direitos Humanos e policiamento por parte dos agentes pblicos, indispensveis implementadores
de qualquer poltica pblica.
Os policiais entrevistados, que tm voz neste captulo, foram selecionados usando-se como critrio
de escolha o fato de que tiveram alguma aproximao com a temtica Direitos Humanos e/ou
prticas de cunho democratizante - seja atravs do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos do
Homem e do Cidado, como representantes da Polcia Militar, nesse rgo, seja por terem
participado de tentativas de implantao de Polcia Comunitria ou, ainda, por integrarem o
Movimento Cidadania e Segurana. Tal perfil possibilitou o estabelecimento do dilogo entre a
pesquisadora e os sujeitos da pesquisa, facilitando a disponibilidade e espontaneidade dos policiais
em contribuir com a identificao das dificuldades vivenciadas no processo de mudana da poltica.
No obstante, o fato desses policiais, na sua maioria, expressarem o desejo de mudana da poltica
de Segurana Pblica, no perderam caractersticas marcantes da cultura autoritria, principalmente
as vinculadas doutrina militar. Por essa razo, acabam por revelar um sentimento de ambigidade
entre o novo e o velho modelo de Segurana Pblica, sobretudo quando o discurso perpassa
questes relacionadas prtica profissional e instituio a que pertencem. Isto refora a idia de
que os elementos culturais, avessos a uma poltica pblica democrtica, introjetados no modo de
sentir, pensar e agir dos policiais encontram-se fortemente arraigados, o que faz crer que no seja
to fcil suplantar a cultura antidemocrtica pela cultura dos Direitos Humanos, conforme desejado
por alguns setores da sociedade.

4.1. Aspectos poltico-jurdicos e a adeso do Governo da

Paraba ao SUSP
4.1.1. Estrutura jurdica e institucional da Segurana na Paraba: caractersticas
e ambigidades
Em termos jurdicos, na Paraba, a Segurana Pblica rege-se por normas elaboradas em
consonncia ordem jurdica nacional, ambguas e insuficientes enquanto base de sustentao legal
para o processo de democratizao da Segurana Pblica, em consonncia ao que prope a nova
poltica nacional de segurana. Mesmo assim, o fracasso do processo poltico de mudana da
Segurana Pblica, neste Estado, com vistas sua adequao ao Estado Democrtico de Direito, a
partir do SUSP, no pode ser atribudo unicamente falta de amparo legal.
Promulgada a 05 de outubro de 1989, ou seja, um ano aps a Promulgao da Constituio Federal
Brasileira -CF, a Constituio do Estado da Paraba -CEPB reserva o Captulo IV Segurana
Pblica. Esse captulo, a exemplo da CF, define segurana como dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, com o objetivo de preservao da ordem pblica, da incolumidade da
pessoa e do patrimnio. Indo alm, acrescenta como objetivo o "asseguramento da liberdade e
garantias individuais" (PARAIBA, CEPB, 2005).
Constata-se, portanto, que a Constituio paraibana traz a noo de Segurana Pblica apoiada na
viso tradicional dos Direitos Humanos, ou seja, diferentemente da noo de Segurana Pblica
sinalizada pelo SUSP, que restringe o alcance da Segurana Pblica aos direitos civis.
As Polcias Militar e a Civil foram definidas, na Constituio paraibana, como rgos responsveis
pela execuo da poltica estadual de segurana que, de forma autnoma, embora em harmonia com
outros rgos definidos em lei, devem assessorar o Governo nesta matria. Conforme estabelecido
no 2, do art. 42, estes rgos "permanentes de Segurana Pblica reger-se-o pelos princpios da
hierarquia e da disciplina, tendo seus chefes direito a tratamento honorfico e protocolar, sendo
nomeados em comisso pelo Governador do Estado" (PARABA, CEPB, 2005, p. 68 -69).
No art. 43, a Constituio estadual, ao assimilar as determinaes da legislao superior, delega ao
Governador do Estado a responsabilidade de "coordenao das aes de Segurana Pblica, bem
como o estabelecimento da poltica de Defesa Social, assessorado pelo Conselho Estadual de
Defesa Social" (PARABA, CEPB, 2005, p. 69).
Embora a distino entre Segurana Pblica e Defesa Social no seja claramente explicitada, fato
importante a enfatizar o de que o art. 43 indica um avano em termos democrticos, ao fazer
referncia a um rgo considerado instrumento de socializao de prticas polticas institucionais,
no caso especfico, o Conselho Estadual de Defesa Social. Determina-se que ser presidido pelo
Governador e que sua composio se dar consoante definio em lei. A competncia desse
Conselho, segundo os incisos do 1, constante no art. 43, consiste em:
I - a elaborao da poltica de Segurana Pblica; II - o estabelecimento de diretrizes, normas gerais
e preceitos que possibilitem sincronia e integrao de aes com vista preservao da ordem
pblica; III - o acompanhamento sistemtico da situao de Segurana Pblica em todo o Estado
(PARAIBA, CEPB, 2005, p. 69).
Observa-se que a inteno do constituinte paraibano, ao incluir a defesa das garantias individuais na
concepo de Segurana Pblica e ao atribuir a um rgo colegiado a responsabilidade pelo
desenho e a sistematizao da poltica de segurana no Estado, indica uma preocupao no vista
por parte dos constituintes nacionais que optaram por tratar a Segurana Pblica de forma abstrata e
distante do contexto democrtico.
A Constituio estadual tambm atribui responsabilidades especficas, segundo se observa do art.
44, s polcias estaduais, rgos responsveis pela execuo da poltica de Segurana Pblica no
Estado. Polcia Civil, segundo termo da prpria Constituio (2005, p. 69-70), "instituda por lei
como rgo de preservao da ordem jurdica, auxiliar direta e imediata jurisdicional do Estado,
estruturada em carreira, incumbe, alm de outras atribuies definidas em lei e ressalvada a
competncia da Unio", compete:
I - prevenir e exercer as funes de polcia judiciria; II - prevenir e reprimir a criminalidade, bem
como apurar as infraes penais, exceto as militares; III, realizar as percias criminais e mdico-
legais e a identificao civil e criminal; IV - operacionalizar as aes ligadas Segurana Pblica
do Estado, no que for de sua competncia (PARABA, CEPB, 2005, p. 70).
A Polcia Militar da Paraba, em consonncia Carta Magna, foi reconhecida pela Constituio
Paraibana como "fora auxiliar e reserva do Exrcito, organizada com base na hierarquia e na
disciplina". A esse rgo policial compete, segundo se observa do art. 48:
I - a polcia ostensiva em todas as suas formas; II - as aes de preservao da ordem pblica; III -
as aes de preveno e combate a incndio, buscas e salvamento; IV - as atividades de defesa civil;
V - as atividades do Gabinete Militar do Governador do Estado, do Vice-Governador, as de
assessorias militares e de assistncia s Presidncias dos Poderes Legislativo e Judicirio e
Prefeitura da Capital do Estado (PARABA, CEPB, 2005, p. 71).
Dentre as amplas competncias delegadas Polcia Militar da Paraba no foi includa,
explicitamente, a ao de preveno da violncia e do crime, embora lhe tenha sido reservada a
ostensividade "em todas as suas formas". Estranhamente, a ao preventiva foi explicitada como
atribuio da Polcia Civil, que tem a responsabilidade investigativa, no lhe sendo, logicamente,
aconselhvel a ostensividade caracterstica e necessria s prticas preventivas em Segurana
Pblica.
J a Constituio Federal no menciona a prtica preventiva, referindo-se apenas ostensividade
reservada s Polcias Militares. Na Paraba, entretanto, fato que algumas aes de cunho
preventivo, ainda que apenas incipientes, tm sido levadas a efeito pela Polcia Militar.
Convm ainda destacar que, embora na estrutura e na prtica a funo propriamente policial seja
claramente diferenciada da funo do Corpo de Bombeiros, na Constituio paraibana essa
distino no perceptvel. Apesar das atividades de Corpo de Bombeiros serem de natureza e
escopo essencialmente civis, esse corpo e suas atribuies especficas sequer foram citados nesta
Constituio, o que representa uma lacuna considervel.
A Lei 8.444, de 28 de dezembro de 2007, que dispe "sobre a organizao bsica do Corpo de
Bombeiros Militar da Paraba" no teve a preocupao de torn-lo um rgo de defesa civil,
mantendo-o estruturado em conformidade com a PMPB, segundo os termos da Constituio
paraibana. Nesse sentido, afirma o seu art. 1:
"O Corpo de Bombeiros Militar da Paraba, considerada fora auxiliar e reserva do Exrcito
Brasileiro, organizado com base na hierarquia e na disciplina, em conformidade com as disposies
da Constituio do Estado da Paraba, destina-se a executar e a coordenar as atividades de
Bombeiro militar no Estado da Paraba." (PARABA, 2007)
Segundo a mencionada lei, as caractersticas de rgo militar foram mantidas no Corpo de
Bombeiros, da Paraba, no apenas atravs da denominao e da sua estruturao; consoante o art.
8, o rgo "reger-se- pelas Leis e regulamentos que so aplicados a Polcia Militar".
Em outros termos, vale dizer que o avano que se percebe a partir da nova lei que dispe sobre o
Corpo de Bombeiros, da Paraba, restringe-se a sua autonomia administrativa em relao Polcia
Militar, com a criao de comando exclusivo, mas no perde suas referncias e caractersticas de
instituio militar, embora suas atividades sejam consideradas de natureza civil.
Retornando o foco da anlise para a Constituio da Paraba, em vigncia, merece destaque, ainda,
o Pargrafo nico do art. 48, com relao ao tratamento a ser dispensado ao oficial que vier a
comandar a Polcia Militar da Paraba, cabendo-lhe o "ttulo e posicionamento de Secretrio de
Estado" (PARABA, CEPB, 2005, p.71). Esta determinao significa, na realidade, a independncia
desse rgo de Segurana Pblica em relao Secretria de Segurana Pblica, instituio do
governo civil responsvel pela gesto da poltica estadual na rea. De acordo com o art. 42, supra
mencionado, ambas as polcias esto sob gesto independente e especfica para cada uma delas,
representando a garantia de autonomia e separao no campo da prtica. Embora a vinculao s
Foras Armadas seja exclusiva da Polcia Militar, os princpios de hierarquia e de disciplina
conformam tambm a Polcia Civil.
Um fato a ser observado com relao a essa estruturao baseada na autonomia dos rgos da
segurana Pblica do Estado, diz respeito ao entrave que ela chega a representar para o
estabelecimento de coordenao nica da poltica de segurana pelo ocupante do cargo de
Secretrio de Segurana Pblica, conforme estabelecido pelo Sistema nico de Segurana Pblica.
A Constituio Paraibana no define critrios para o estabelecimento da poltica de segurana do
Estado, demonstrando como preocupao primordial a salvaguarda das garantias, ou melhor, do
poder poltico dos rgos executores dessa poltica. Assim sendo, o Poder Executivo Estadual tem
ampla liberdade para definir a poltica de Segurana Pblica a ser implementada e tambm, de certo
modo, para configurar seus rgos executores.
A Segurana Pblica, na Paraba, demonstra incongruncias para com a nova ordem democrtica,
uma vez que suas instituies permanecem inspiradas no autoritarismo poltico, fortalecido pela
ltima ditadura, alm de que, mesmo aps a incorporao do Governo Estadual ao SUSP, suas
prticas permanecem amalgamadas pelo persistente autoritarismo social difuso na sociedade,
fundamentado por uma cultura hierarquizante e discriminatria, j assinalada no cap. II.

4.1.2. A atuao da Sociedade Civil da Paraba nas ltimas dcadas

Quanto Sociedade Civil ou, melhor dizendo, no que diz respeito relao estabelecida entre o
Estado e a sociedade, cabe lembrar que a sociedade paraibana, como as demais sociedades
capitalistas, no deixa de ser permeada por contradies sociais e interesses conflitantes entre as
classes sociais que vo influir no poder institudo, no bojo da disputa pela hegemonia do poder
poltico.
A histria poltica recente da Paraba tem sido marcada pela permanncia do predomnio de
oligarquias polticas, representantes das famlias remanescentes do coronelismo (1). As prticas
polticas oligrquicas tendem a ser orientadas pelo clientelismo (2), como tambm pela ao de
cooptao dos movimentos sociais.
Os processos eleitorais, neste contexto, so mediatizados pela troca de votos, atravs da
"concesso" de benefcios materiais, simbolizada pela satisfao do desejo do eleitor segundo
Blondel (1994). A idia de doao e favor a estratgia usada por certos grupos para manter-se no
poder. O clientelismo poltico tem sido, preferencialmente, utilizado como estratgia de campanha
para obteno dos votos dos pobres, mas a poltica de barganha alcana tambm os ricos, que
garantem privilgios e vantagens com a ocupao de cargos pblicos para os quais so indicados
pelos polticos "amigos", detentores do poder.
A falta de bibliografia sob a tica dos protagonistas sociais, opositores do poder econmico e
poltico institudo, na Paraba, por vezes leva a crer que a caracterstica marcante desse Estado foi a
de manter-se inspirado em princpios autoritrios, nutrindo a ciso entre este e a sociedade.
Mas, como advertem Nunes et al (2008), o fato de o Estado paraibano apresentar como
caracterstica marcante a sua supremacia sobre a Sociedade Civil, no significa que esta tenha sido
amorfa ao longo da histria da Paraba. Vale lembrar que a Sociedade Civil paraibana, j nas
dcadas dos 1950 e 1960, destacou-se no Brasil como cenrio de lutas de trabalhadores rurais,
travadas pelas Ligas Camponesas, contra a relao de explorao estabelecida pelos latifundirios,
no perodo que antecedeu ditadura militar, alm de, no mesmo perodo, contar com a presena de
um movimento estudantil ativo no espao pblico.
Registre-se tambm a expressiva atuao de importantes Movimentos Sociais no cenrio poltico
paraibano, durante o processo de luta e resistncia contra o regime militar. A partir dos anos 1970,
constata-se a crescente articulao dos vrios Movimentos Sociais rurais, sindicais, estudantis,
feminista, alm da adeso da Ordem dos Advogados do Brasil - seo da Paraba (OAB-PB) e da
Associao Paraibana de Imprensa - API, em defesa do restabelecimento do regime democrtico
(NUNES, et. al., 2008). Nesse contexto, destacou-se sobremaneira a relevante atuao da Igreja
Catlica, principalmente a partir de 1975, sob a liderana do Arcebispo Dom Jos Maria Pires, na
Capital e de seu auxiliar Dom Marcelo Carvalheira, instalado em Guarabira em 1976, grandes
incentivadores da luta em defesa dos direitos dos trabalhadores. Registre-se, portanto, o
ressurgimento j nos anos 1970, com o emblemtico conflito de terras em Alagamar e o rpido
crescimento, nos anos 1980, das lutas dos trabalhadores rurais nos vrios municpios, seja em torno
da posse da terra, seja em defesa de direitos trabalhistas, principalmente por parte dos trabalhadores
vinculados indstria aucareira, que realizaram sua primeira greve geral em 1984. Cabe aqui
destacar o papel significativo da lder sindical Margarida Maria Alves, assassinada, em 1983, a
mando de representantes da oligarquia rural e aucareira do Municpio de Alagoa Grande.
Nos anos mil novecentos e oitenta registram-se tambm a emergncia e a consolidao de
relevantes rgos de defesa da cidadania, dentre eles, vinculados inicialmente Arquidiocese e, em
seguida, recm-criada diocese de Guarabira, o Servio de Educao Popular - SEDUP, o Centro
de Direitos Humanos e a Comisso Pastoral da Terra - CPT local, alm do Movimento das Mulheres
Trabalhadoras do Brejo e do Movimento de Renovao Sindical, abrangendo todos os municpios
vizinhos. Na Capital do Estado foram criados o Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Assessoria
e Educao Popular, a Associao Santos Dias, a Sociedade de Assessoria aos Movimentos
Populares e Sindical -SAMOPS, o Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua
(ZENAIDE, 2001, p.122).
Diversos setores da Sociedade Civil contavam com a assessoria de professores universitrios que
associavam sua prtica cientfica e poltica interveno social. Nesta perspectiva, na Universidade
Federal da Paraba - UFPB, grupos de professores e funcionrios, dedicados extenso
universitria, direcionaram sua atividade para a assessoria e apoio aos movimentos e entidades da
Sociedade Civil.
Os anos mil novecentos e noventa tiveram como caracterstica marcante a criao de Organizaes
no Governamentais - ONGs, Comisses de Direitos Humanos e Conselhos de Defesa da
Cidadania. Esses dois ltimos configurados como rgos da "nova esfera pblica da cidadania" (3)
segundo Lyra (1996). Neste contexto, quando j se havia institudo formalmente o Estado
Democrtico de Direito, foi criada a Comisso de Direitos Humanos da UFPB (4), tendo como
objetivo sensibilizar a prpria Universidade e a sociedade paraibana para importncia do respeito e
da garantia dos Direitos Humanos (DIAS; TOSI, 1996).
O referido rgo, constitudo de docentes, servidores e discentes da comunidade universitria,
priorizou, inicialmente, visitas aos estabelecimentos prisionais, em virtude das freqentes denncias
de torturas e maus tratos aos detentos, alm de promover ciclos de palestras e debates relacionados
aos temas Democracia e Direitos Humanos, abertos sociedade. Nesse momento, a temtica
Direitos Humanos no tinha penetrao na sociedade em geral, nem mesmo nos grupos sociais e
entidades da Sociedade Civil.
Do mesmo modo, a temtica relacionada Segurana Pblica, concebida como poltica pblica, no
tinha alcance social. A Segurana Pblica foi introduzida como bandeira de luta por ativistas
polticos provenientes da luta contra o regime militar, no incio dos anos 1990, todavia agora
focalizada na violncia policial que passara a ganhar visibilidade pblica em decorrncia da
divulgao, pela mdia, de casos de violao de Direitos Humanos, praticados por policiais da
Paraba.
4.1.3. Tentativas de aproximao da Segurana Pblica aos temas dos Direitos
Humanos e da participao democrtica na Paraba
Diante da falta de um rgo que fomentasse a articulao dos diferentes atores da Sociedade Civil
com vista ao controle social do Estado, a Comisso de Direitos Humanos da UFPB, em parceria
com a Procuradoria da Repblica, em 1992, articulou a criao de um rgo de carter pblico, em
nvel estadual, voltado para a defesa dos Direitos Humanos. Denominado de Conselho Estadual de
Defesa dos Direitos do Homem e do Cidado (5) -CEDDHC, o referido rgo tinha como papel
primordial "enraizar e disseminar uma mentalidade democrtica no Estado da Paraba" (LYRA,
1996, p. 49).
A lei, que criou o Conselho, permitiu ampla participao da Sociedade Civil, como tambm "de
rgos pblicos encarregados da defesa e da promoo da cidadania, como o Ministrio Pblico
Estadual e Federal, a Corregedoria de Justia, a Procuradoria Geral da Defensoria Pblica e as
Secretarias de Justia e de Segurana Pblica do governo" (LYRA, 1996, p. 36). Segundo Lyra
(1996), diante da relevncia da participao dos rgos pblicos nesse Conselho, a Polcia Militar
do Estado foi convidada a integr-lo. Deste modo, as duas instituies pblicas de carter
coercitivo, responsveis pela implementao da poltica de Segurana Pblica no Estado, Polcia
Militar e Polcia Civil, passaram a ter assento no rgo.
No se limitando atividade de fiscalizao e controle, mas tambm voltado para a prtica
educativa, o CEDDHC promoveu, em parceria com a Comisso de Direitos Humanos da UFPB, em
1992, um curso de extenso sobre Direitos Humanos para Delegados da Polcia Civil, conferindo
polcia da Paraba o mrito do pioneirismo na iniciativa de educao em Direitos Humanos. No ano
seguinte, foi realizado um segundo curso, com estrutura e contedo similar, para os oficiais da
Polcia Militar.
Ciente de que a superao das prticas de violao dos Direitos Humanos depende do envolvimento
da sociedade, o Conselho adotou uma campanha contra a violncia policial e pela tipificao da
tortura como crime. Como afirma Lyra (1996, p. 51), tratava-se de uma "luta difcil, por causa da
relativa indiferena de entidades da sociedade face ao tema, pelo desinteresse e falta de
responsabilidade da maioria dos membros do Congresso Nacional".
Para Lyra (1996), a violncia policial foi tolerada pela sociedade paraibana durante anos, o que
demonstra a debilidade da nossa democracia assim como a fragilidade da Sociedade Civil. Sugere o
mesmo autor que um dos grandes entraves ao avano das lutas democrticas a priorizao dos
interesses corporativistas por parte dos rgos e grupos sociais. Neste sentido, o autor alega que:
No pode haver democracia enquanto ns apenas estejamos preocupados com nosso sindicato, em
botar mais dinheiro no bolso, por mais legtima que possa ser esta aspirao. No pode haver
democracia enquanto a Universidade estiver isolada da sua torre de marfim, pretendendo
aposentadorias precoces e querendo se eximir de qualquer controle social na sua avaliao;
enquanto a Polcia Militar desenvolver um comportamento corporativo; enquanto a OAB no
admitir crticas ao seu estatuto; enquanto o Poder Judicirio submeter execrao pblica quem luta
pelo seu controle externo. Ns temos que vencer estes condicionamentos corporativos, caso
contrrio no teremos a democracia, teremos uma brincadeira. Ns no podemos construir uma
democracia enquanto no tentarmos nos voltar para a formulao de projetos e de uma viso da
transformao da sociedade que se vise, predominantemente, o interesse pblico. Isso possvel se
tivermos coragem de enfrentar as nossas prprias mazelas (LYRA, 1996, p. 53).
Destaca-se, portanto, o relevante papel de articulao poltica exercido pelo referido Conselho ao
promover a aproximao entre Estado e sociedade, sobretudo entre os rgos da rea da Segurana
Pblica e entidades da Sociedade Civil, fomentando, ainda, a articulao entre os diversos setores
da Sociedade Civil e dos setores pblicos entre si, tendo como substrato a defesa dos Direitos
Humanos.
Uma vez iniciado o processo, em certas circunstncias, os rgos de segurana apareciam como
parceiros da Sociedade Civil e, em outros momentos, tornavam-se alvos de denncias da sociedade,
em virtude da persistncia de prticas de violao de Direitos Humanos. Assim, instaurou-se um
processo no linear de construo de uma nova relao entre sociedade e polcia, marcada por
ambigidades, avanos e recuos. O fato relevante, entretanto, que dentro dos limites do possvel
em cada etapa, foi instaurado um processo de busca da aproximao at ento inexistente entre o
Estado e a sociedade, tendo em vista a garantia do direito de todos segurana.
Como mostram Zenaide e Dias (2006), a UFPB tem exercido um relevante papel na construo de
uma cultura de promoo e de defesa dos direitos humanos, na sociedade paraibana e juntos aos
rgos pblicos, ao colocar-se:
(...) disposio de processos participativos, dos movimentos sociais e dos rgos da esfera pblica
da cidadania, contribuindo para a capacitao e formao de sujeitos polticos capazes de exercitar,
na luta profissional, social e institucional, a conquista dos direitos civis, polticos, sociais,
econmicos e culturais (ZENAIDE; DIAS, 2006, p. 55).
Ao fazer a opo por uma abordagem interdisciplinar dos direitos humanos a Comisso de Direitos
Humanos conseguiu sensibilizar e mobilizar diferentes reas do conhecimento, propiciando a
articulao de saberes, ao mesmo tempo em que permitiu envolvimento de diversos setores da
UFPB com a temtica direitos humanos (ZENAIDE; DIAS, 2006).
Isso no significa dizer que na comunidade acadmica, assim como na sociedade paraibana, os
Direitos Humanos tambm no enfrentem resistncias e preconceitos. No entanto, a passos lentos, a
partir da extenso universitria, o tema direitos humanos foi conquistando alguns espaos na
Universidade Federal da Paraba, culminando com a realizao de cursos de ps-graduao, lato
sensu, desde 1995. Motivada pelo edital da Fundao Ford e com o apoio da Comisso de Direitos
Humanos, no ano de 2005, houve a introduo da temtica Direitos Humanos no Curso de Mestrado
em Direito do Centro de Cincias Jurdicas, atravs da criao da rea de concentrao em direitos
humanos. Alm da UFPB, nesse momento, foi introduzida, a rea de concentrao em direitos
humanos nas ps-graduaes em Direito da Universidade de So Paulo e da Universidade Federal
do Par.
A caracterstica marcante da prtica poltico-pedaggica em direitos humanos, iniciada na UFPB em
1990, atravs da Comisso de Direitos Humanos e fortalecida com a criao do Ncleo de
Cidadania e Direitos Humanos - NCDH (6), no ano de 2007, tem sido a garantia da
interdisciplinaridade. A articulao dos vrios conhecimentos nessa rea tem permitido desconstruir
leituras reducionistas acerca do tema, ao mesmo tempo em que vem desfazendo entendimentos
hegemnicos quanto especificidade jurdica dos direitos humanos. Outro aspecto relevante dessa
prtica a ser destacado diz respeito articulao das reas de interveno da Universidade,
chegando a demonstrar, de forma efetiva, que h possibilidade de construo de prticas acadmicas
balizadas no trip ensino-pesquisa e extenso.
Nesta perspectiva, entre 1997 e 2001, foram intensificadas as prticas poltico-pedaggicas de
extenso universitria relacionadas temtica Segurana Pblica e Direitos Humanos, atravs da
Comisso de Direitos Humanos e da Pr-Reitoria de Extenso Comunitria da UFPB, em parceria
com o Conselho Estadual de Defesa dos Direitos do Homem e do Cidado, com o apoio da Polcia
Militar da Paraba.
Com intuito de atender uma crescente demanda foram realizadas diversas atividades em forma de
assessorias, seminrios temticos e cursos de extenso, voltados questo da interdependncia entre
Segurana Pblica e Direitos Humanos, enfatizando-se a necessidade de ampliao da poltica de
Segurana Pblica no campo da preveno, como tambm a importncia da participao popular.
Os contedos abordados fundamentam-se prioritariamente, no tema de Estado Democrtico de
Direito associado defesa e garantia dos Direitos Humanos e cidadania democrtica.
Neste perodo, a filosofia de polcia comunitria, introduzida nas prticas de extenso universitria,
contribuiu para uma maior aproximao entre polcia e sociedade. Os cursos de extenso Polcia
Comunitria e Polcia como Protetora dos Direitos Humanos, ao congregarem pblicos
diversificados da Sociedade Civil e de rgos pblicos diversos, alm de policiais militares e civis,
foram contribuindo para a diminuio da resistncia e do preconceito mtuo, alm de despertar para
a importncia de um dilogo ampliado sobre a poltica de Segurana Pblica entre polcia e
sociedade.
Alguns elementos podem ser considerados favorveis intensificao das aes poltico-
pedaggicas em segurana pblica e direitos humanos. Dentre outros, podem ser destacados: a) o
fortalecimento da interveno em Direitos Humanos na UFPB, com a criao do Programa
Segurana, Cidadania e Direitos Humanos, em 1997, na Pr-Reitoria de Extenso e Assuntos
comunitrios; b) a conjuntura favorvel realizao de parceria com o Centro de Ensino da Polcia
Militar da Paraba, sobretudo influenciado pelo Programa Nacional de Direitos, que introduziu o
tema direitos humanos nos cursos de formao e capacitao de policiais, e, props a implantao
de polcia comunitria; c) a disponibilidade de recursos do Programa de Qualificao e Gerao de
Emprego e Renda, do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, para extenso universitria; d) o
fortalecimento do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos do Homem e do Cidado, sob a
Presidncia da professora universitria, Maria de Nazar Tavares Zenaide, vinculada a CDH\UFPB,
que possibilitou a articulao e o intercmbio com vrios rgos governamentais e no
governamentais, em nvel local e nacional, vinculados rea de segurana pblica e\ou direitos
humanos. Destaca-se, ainda, que no final dos anos 1990, verificou-se o crescimento da violncia e
da criminalidade em Joo Pessoa e, de outro lado, a precariedade dos rgos de segurana pblica,
fazendo com que lideranas de grupos comunitrios procurassem a Universidade em busca de aes
em torno desse problema.
As atividades de extenso universitria relacionadas segurana pblica e aos direitos humanos
foram estimulando, nos membros da sociedade e dos rgos pblicos, o envolvimento com a
temtica Segurana Pblica, inclusive despertando-os para a necessidade de prtica de carter
democrtico, de participao direta. Dois fatos concretos relacionados a um dos cursos de Polcia
Comunitria so exemplares para essa afirmativa. Os alunos, ao serem informados do
contingenciamento de recursos financeiros provenientes de convnio celebrado entre a UFPB e a
Secretaria de Trabalho e Ao social do Estado, provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador -
FAT, que viabilizariam a realizao do curso, organizaram-se e foram diretamente ao Secretrio de
Estado, - responsvel pela administrao do fundo na Paraba -, reivindicar que no houvesse corte
dos recursos destinados ao curso do qual participavam. Outra prtica dos alunos (membros da
sociedade e policiais) do curso de polcia comunitria, caracterizada como exerccio democrtico na
rea de Segurana Pblica, at ento desconhecida na Paraba, foi a entrega de documento,
elaborado no decorrer das aulas, ao governador contendo reivindicaes relacionadas s mudanas
democratizantes da Segurana Pblica no estado.
Os cursos relativos ao policiamento comunitrio tiveram quebra de continuidade a partir do ano
2002, momento em que os recursos do FAT, vinculados ao programa de qualificao dos
trabalhadores, deixaram de ser repassados pela Secretaria Estadual de Trabalho e Ao Social
Universidade.
Dentro da mesma proposta experimentada pelos cursos de policiamento comunitrio, em
decorrncia de convnio com o Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares -
GAJOP (7) (2001 - 2002), foi realizado o curso de extenso "A Polcia como Protetora dos Direitos
Humanos", em cinco municpios da Paraba, envolvendo membros da sociedade civil, rgos
pblicos diversos, alm de policiais civis e militares.
Essas experincias foram significativas, principalmente por fomentar, junto aos representantes da
sociedade, a expectativa de atuao como partcipes na poltica de preveno em Segurana
Pblica. medida que se ampliavam essas aes com a participao conjunta da sociedade e das
polcias, difundia-se a idia de que Segurana Pblica no se constitui apenas em "coisa de polcia",
segundo expresso de Ricardo Balestreri (2003).
Alm do Programa Nacional de Direitos Humanos, criado em 1996, o primeiro Plano Nacional de
Segurana Pblica, criado em 2000, fomentava prticas educativas dessa natureza e o envolvimento
da sociedade nas discusses relativas segurana pblica, ao destacar a participao popular.
Mesmo assim, no foi dado o destaque devido para a criao de estratgias polticas por parte dos
governos Fernando Henrique Cardoso, em nvel federal e Jos Targino Maranho, no Estado da
Paraba, tendo em vista proporcionar maior envolvimento da sociedade civil paraibana com a
poltica de segurana pblica.
No incio de 2003, vivia-se numa nova conjuntura poltica, em que o presidente da Repblica, Luiz
Incio Lula da Silva, identificado com os interesses dos trabalhadores, estimulava a esperana de
milhes de brasileiros que dependiam do desenvolvimento de polticas sociais para o atendimento
de suas necessidades bsicas. Neste contexto favorvel a uma nova relao entre Estado e
sociedade, os grupos sociais e entidades de Direitos Humanos acreditavam na possibilidade de
medidas inovadoras para responder ao problema da Segurana Pblica. Por parte do novo Governo
Federal expressava-se a disposio de fomentar o exerccio democrtico nessa rea, nunca antes
vista como espao da cidadania, gerando mais esperanas.
A nova poltica adotada pelo Governo Federal, atravs do SUSP, chega aos estados brasileiros em
2003, quando os dados sobre violncia no Brasil elevavam-se ao montante de 51.043 homicdios,
conforme se v no grfico do item 2.3, capitulo 2. A nova Poltica Nacional de Segurana Pblica
est, portanto, relacionada ao contexto de crise da Segurana Pblica, em mbito nacional,
representando uma resposta presso da sociedade por uma poltica alternativa, enquanto se
comprovava que o velho modelo no conseguia responder complexidade dos problemas, o que se
refletia tambm na Paraba.
Segundo tabela do Ministrio da Justia - MJ/Secretaria Nacional de Segurana Pblica/SENASP,
elaborada com dados fornecidos pelas Polcias Civis das capitais dos estados, Joo Pessoa, capital
da Paraba, em 2001, com 35,7 homicdios dolosos por 100 mil habitantes chega a ocupar, no
conjunto das demais capitais brasileiras, o 8 lugar na ordem decrescente, ficando atrs das cidades
de Recife (78,7), Macei (72,9), Vitria (62,8), Porto Velho (58,7), So Paulo (49,3) e Rio de
Janeiro (37,2) (OLIVEIRA, 2005, p. 102-103).
Em harmonia com a nova poltica do Governo Federal, Luis Incio da Silva, o plano estadual
sinaliza para a congruncia das instituies e aes de Segurana Pblica com o Estado
Democrtico de Direito. Demonstrando preocupao com a construo de uma cultura de preveno
da violncia e da criminalidade, alm de destacar a participao social e a otimizao do uso da
fora, no sentido de aplic-la com o mnimo de agressividade e o mximo de eficincia, ele elege
como "princpios" (8) fundamentais, que:
1 - o estado promover a garantia e promoo aos Direitos Humanos de todo o cidado paraibano,
bem como a defesa do patrimnio pblico e privado; 2 - as atividades dos rgos pblicos de
segurana tero como prioridade a preveno; 3 -os rgos de Segurana Pblica atuaro buscando
modernidade da administrao pblica; 4 -as aes objetivaro adotar governabilidade e
transparncia buscando estabelecer novas parcerias para a reduo da violncia e criminalidade; 5 -
o profissional de Segurana Pblica ser visto com dignidade e respeito em todos os seus nveis,
como smbolo da autoridade pblica. 6 - a participao e mobilizao comunitria ser prioridade
para a democratizao da Segurana Pblica no estado (PARABA, PESP, 2003, p. 23 a 26).
Essas seis preocupaes so convergentes com a diretriz n 1 do PESP, que se refere ao
compromisso do Governo do Estado em implementar "o Sistema nico de Segurana Pblica em
parceria com o Governo Federal". Esse compromisso impe que, a partir de ento, a poltica de
segurana na Paraba seja configurada dentro de nova perspectiva terica e de modo diferenciado do
modelo tradicional de Segurana Pblica descrito, anteriormente, no Captulo 2 deste estudo. Ou
seja, o Governo da Paraba deveria deflagrar o processo de mudana da Segurana Pblica, com
vistas sua democratizao, conforme determinado pelo novo Plano Nacional de Segurana
Pblica.
O PESP incluiu 13 programas como mecanismos de viabilizao da nova poltica (9). Dentre esses,
destacam-se aqui os programa de desenvolvimento da filosofia de polcia comunitria e os
programas sociais de preveno da violncia e da criminalidade, considerados estruturantes da nova
poltica, que dependem principalmente de uma reviso de contedo, objeto, objetivos e que
remetem ampliao do campo de atuao dessa poltica. Em outros termos, pode-se dizer que
esses programas merecem destaque por representarem, de forma efetiva, orientaes para mudanas
das prticas sociais de Segurana Pblica que podero culminar na democratizao da poltica de
segurana, inclusive demandando o protagonismo da sociedade, claramente previsto no referido
plano.
Interessa notar que na avaliao da implantao do SUSP (2003 - 2006) no pas, feita pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica - SENASP, responsvel pela coordenao da nova
poltica do Governo Federal, constam apenas 25 Estados, ficando de fora a Paraba e o Distrito
Federal por no terem enviado os dados solicitados. Os dados relativos Paraba, constantes nesse
relatrio avaliativo, dizem respeito apenas s aes realizadas diretamente pela prpria SENASP,
comuns a todos os Estados: a gesto do conhecimento e informao criminais; Formao e
Valorizao Profissional; Preveno Violncia e Criminalidade; Estruturao e Modernizao da
Percia; e Aes para Reduo da violncia (BRASIL, MJ/SENASP, 2007, p. 187 - 188). De acordo
com os dados apresentados, de forma geral, em cada item acima assinalado, os feitos foram
inexpressivos, tendo em vista as dimenses da reforma pretendida pelo SUSP como se v pelo
exemplo, que citaremos aqui, das aes relativas Preveno Violncia e Criminalidade
realizadas por essa Secretaria no perodo de 2003 a 2006, no Estado da Paraba:
Emisso de documentos de identidade para mulheres trabalhadoras rurais; Capacitao de 7
profissionais de Segurana Pblica sobre preveno, investigao e desarticulao de organizaes
criminosas relacionadas ao Trfico de Seres Humanos; Repasse de recursos financeiros por meio de
convnio para 2 municpios (Bayeux e Joo Pessoa); Realizao de oficinas de preveno prevendo
[sic] pblico de 500 pessoas e 420 guardas municipais (BRASIL, MJ/SENASP, 2007, p. 188).
Quanto aos recursos disponibilizados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica, no perodo
avaliado, a Paraba recebeu R$ 17.066.897,14, com repasses de R$ 5.500.000,00 (2003), R$
4.422.961,40 (2004), R$ 3.388.3166,17 (2005) e R$ 3.260.819,57 (2006), representando 1,9% do
total repassado ao conjunto das unidades federativas. Desses recursos repassados Paraba, R$
11.607.856,22 o foram por meio de convnios; R$ 5.693.484,17 repassaram-se de forma direta, via
aquisio de equipamentos; e R$ 305.556,75, foram repassados por meio de convnios com os
municpios de Joo Pessoa e Campina Grande (BRASIL, MJ/SENASP, 2007, p. 105 e 186).
Ainda segundo os dados do mesmo documento de Avaliao do SUSP, o que h de mais concreto
com relao implantao dessa poltica, na Paraba, limita-se ao repasse de recursos destinados
aquisio de equipamentos. Aes estruturantes com vistas democratizao da Segurana Pblica
no foram registradas, assim como no so perceptveis aos olhos da sociedade.
A polcia continuou priorizando velhas prticas, desconhecendo a importncia da ao preventiva
como meio essencial para promover-se a segurana no Estado Democrtico de Direito. Os grupos
operacionais institucionalmente valorizados na Segurana Pblica da Paraba continuaram a ser os
que priorizam as prticas de combate, cuja base terica preserva, essencialmente, contedos que se
associam Doutrina de Segurana Nacional. Prioriza-se, por exemplo, o Grupo de Operaes
Tticas - GATE, cuja necessidade no se pode negar, mas desde que se observe o respeito aos
Direitos Humanos.

4.2. Cultura antidemocrtica: obstculo ao processo de

mudana na poltica de Segurana Pblica na Paraba
Ao adotar uma nova proposta de Segurana Pblica para o Estado da Paraba que remete, segundo
termos de Cerqueira, a novos "saberes e novos fazeres", evidente que a preocupao primeira do
ento governador, Cssio Cunha Lima, deveria considerar os agentes executores da poltica, j que
o sucesso de uma nova poltica pblica depende, principalmente, do envolvimento daqueles
responsveis pela sua implementao. Para analisar e compreender o processo de implantao e
desenvolvimento dessa opo na Paraba , portanto, indispensvel indagar por quais processos e
mtodos os policiais militares, responsveis pela ao policial ostensiva, vm sendo envolvidos
nessa nova poltica. Trata-se de desvendar de que modo a instituio Polcia Militar da Paraba
recebeu e compreendeu a incumbncia de priorizar a preveno em Segurana Pblica ou, mais
precisamente, a nova filosofia de ao - Policiamento Comunitrio.
O silncio mantido pelo referido Governo, frente sociedade e aos prprios rgos policiais durante
o processo de elaborao de um plano de segurana para o Estado da Paraba, vinculado nova
poltica nacional, j era uma indicao de que dificilmente se alterariam o contedo e a forma da
poltica at ento levada a efeito.
Evidentemente, quando o Governo da Paraba assinou o protocolo de intenes, assumindo o
compromisso de implantar no Estado o programa do Sistema nico de Segurana Pblica - cuja
fundamentao terica representa uma quebra de paradigmas tradicionais, sendo, portanto, contrria
cultura historicamente incorporada por seus profissionais - tornava-se indispensvel intensificar,
junto aos rgos policiais, um processo de formao que inclusse a crtica dos paradigmas
tradicionais e o esclarecimento dos fundamentos da nova poltica, para adequ-los sua
implementao.
Nos dilogos com policiais militares da Paraba, estabelecidos como parte da pesquisa realizada
para elaborao da presente tese, em fevereiro e abril de 2009 -, ou seja, quase 6 anos aps adoo
oficial da nova poltica - constatou-se que o alcance do SUSP e do PESP (2003 - 2007), sobretudo
no que se refere alterao do contedo e forma de execuo, no ultrapassou o mbito restrito da
Secretaria de Segurana Pblica, Tal fato expresso claramente por um dos entrevistados na
pesquisa, em sua resposta a respeito da discusso da nova poltica na Polcia Militar:
"Institucionalmente, desconheo; eu acho que as coisas ficaram muito na instncia da Secretaria. Eu
ainda desconheo que isso tenha sido discutido na gerncia da Polcia Civil, na Polcia Militar, eu
desconheo" (Entrevistado A, OFICIAL).
Houve at mesmo um profissional com grau hierrquico superior que declarou desconhecer a
existncia da nova poltica, afirmando, literalmente: "essas polticas no chegam" (Entrevistado D,
OFICAL). Corroborando a fala desse policial, outro entrevistado respondeu que s agora estava
conhecendo alguma coisa do SUSP porque, at ento, "no tinha internet em casa; [foi] este ano que
consegui e estou estudando esse assunto" (Entrevistado C, PRAA).
Alguns policiais declararam ter conhecimento da existncia do Plano, por meio de contatos pessoais
mantidos com Movimentos Sociais ou mediante a participao em cursos de extenso na
Universidade. Tal fato revelado claramente nas entrevistas transcritas abaixo:
(...) tomei conhecimento por estar engajado em relao ao assunto, no que minha Instituio
mandou; no que minha Instituio trouxe para mim, isso no. [...] minha ao, por exemplo, de
acordo com o plano, ela (a instituio) nunca trabalhou em relao quela minha ao
(ENTREVISTADO, H, PRAA).
(...) tenho conhecimento porque a gente faz parte do Movimento Cidadania e Segurana; em virtude
disso a gente vive assim, buscando se qualificar, buscando qualificar os companheiros, orientar os
companheiros para que tenham uma vida profissional mais voltada para o campo social [...]. E nesse
nterim, em virtude de manter contato com a universidade e outros setores da Sociedade Civil
organizada, a gente tem conhecimento, mas a gente l observa que no meio da tropa essa no a
viso de comando de passar aquelas coisas todas (ENTREVISTADO E, PRAA).
O mesmo profissional diz-se convencido de que "na elaborao de um plano devem participar
primeiramente os agentes de Segurana Pblica, porque no adianta um plano de segurana sem os
agentes participarem, todos, sem estratificao", continua, referindo-se ao Plano Estadual de
Segurana Pblica:
[...] s fiquei sabendo, s ouvi falar. [...] no lembro muito bem a data, mas, salvo engano, foi em
2004; houve um frum, inclusive a gente chegou a fazer parte desse frum que se realizou l no
auditrio da ASPLAN, e esse frum foi pra gente tomar conhecimento de que existia o Plano
Estadual, mas a esse Plano Estadual no do nosso conhecimento. Foi at falado que existia no
sistema, na internet e tudo mais, mas a gente no teve esse recurso. [...] Pra gente conseguir esse
modelo, a gente tem que chegar num lugar que tenha internet, que esse lugar disponibilize [...] at
agora isso no foi fornecido, apesar da gente ter interesse. Na aula passada foi apresentado um
Plano, mas l de Pernambuco. O prprio Secretrio de Segurana Pblica pediu o Plano (de
Pernambuco)., e a o palestrante se disps a fornecer; a gente tambm aproveitou e pediu esse de
Pernambuco para fazer um comparativo com o daqui, e a, talvez com esse de Pernambuco a gente
consiga o daqui, pra ver se a gente pode fazer uma avaliao e trabalhar em cima desse ponto
(ENTREVISTADO F, PRAA).
O desconhecimento, em relao ao Sistema nico de Segurana - SUSP, parece no se restringir
aos policiais militares da Paraba. O Tribunal de Contas da Unio - TCU, em 2005, ao avaliar a
aplicabilidade dos recursos financeiros repassados pelo Fundo Nacional de Segurana Pblica aos
governos dos Estados, destinados implementao da nova poltica, detectou e relatou grande
desconhecimento dos profissionais da rea acerca dessa poltica, em nvel nacional. Com o objetivo
de subsidiar a avaliao, o TCU realizou um levantamento sobre o conhecimento dos policiais
brasileiros acerca do SUSP. Os dados constantes no relatrio revelam que 53% dos delegados e 25%
dos comandantes dos Batalhes de Polcias Militares entrevistados demonstraram desconhecer o
referido programa, percentuais reveladores de que um nmero surpreendente de profissionais dos
nveis hierrquicos superiores da segurana no se apropriou das inovaes apresentadas pelo Plano
Nacional de Segurana Pblica (BRASIL, TCU, 2005, p. 56).
Diante da comprovao do desconhecimento dos policiais brasileiros quanto nova Poltica
Nacional de Segurana Pblica, o Tribunal de Contas da Unio recomendou que o Ministrio da
Justia, atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, em conjunto com as Secretarias
Estaduais de Segurana Pblica, realizasse atividades de divulgao do Sistema nico de
Segurana Pblica/SUSP e da implantao dos Gabinetes de Gesto Integrada, nas unidades
federativas, com o objetivo de envolver plenamente os gestores das instituies policiais e os
prprios policiais, agentes executivos da nova poltica.
Qualquer novo desenho de poltica pblica que, por no ser difundido junto aos seus protagonistas,
no alcance a institucionalidade devida no pode atingir os objetivos traados, fazendo com que
esses no passem de "boas intenes" ou de manobras polticas com outros fins. Na Paraba, o
"saber e o fazer" relativos Segurana Pblica no foram alterados pelo mero compromisso de
adeso ao SUSP, o que reduziu essa adeso quase apenas a uma estratgia para aquisio de
recursos financeiros do FNSP, como j havia ocorrido com o primeiro Plano Nacional de Segurana
Pblica, criado em 2.000, mencionado no captulo anterior.
Cabe destacar, porm, que embora no tenha havido a preocupao de tornar conhecida e
compreendida a nova poltica, no mbito da PM, a ponto de haver policiais que desconhecem sua
existncia, paradoxalmente, um dado importante a ser observado a convergncia entre
compreenso de segurana expressa pelos policiais entrevistados e a proposta por essa nova
poltica, como fica claro na fala seguinte, de um policial que critica o modelo tradicional de fazer
Segurana Pblica, que ele considera superado e intil:
Num perodo bem recente a Segurana Pblica infelizmente era jogada nas mos da polcia, e hoje
isso fica evidenciado que no tem mais sentido, no se faz Segurana Pblica somente mexendo
com a polcia. Polticas pblicas na rea social, polticas pblicas na rea da segurana como um
todo, ento, a gente no v isso, ento o resultado a ineficincia. A gente no consegue estancar a
onda de crime, de violncia, e com isso ns estamos lutando o tempo todo contra uma srie de
dificuldades, e isso no mundo, o que o pior. (...) a gente praticamente est enxugando o gelo,
como se diz na linguagem popular. por isto que se prende muito. muito grande o ndice de
apreenso [sic], ento isto mostra que h alguma coisa errada (ENTREVISTADO D, OFICIAL).
Ao mesmo tempo em que fica explicitada a discordncia ao modelo tradicional de Segurana
Pblica, voltado essencialmente para a represso, em virtude deste no corresponder
complexidade do problema social da violncia e da criminalidade, a tendncia procurar alguma
justificativa para a manuteno dessa prtica, como se no houvesse outra forma de fazer Segurana
Pblica, ou, ento, inconscientemente, houvesse a pretenso de isentar a instituio policial a que
pertence de alguma responsabilidade. Assim, a preocupao repassar a responsabilidade pelo
fracasso da poltica de Segurana Pblica, levada a efeito pela polcia, para a sociedade, inclusive
cobrando a responsabilidade de outras polticas pblicas.
Deve-se, porm, reconhecer que o simples fato de dar-se a conhecer o desenho de uma poltica, seus
princpios, seus objetivos, suas diretrizes e metas no , por si s, suficientes para que os agentes de
uma poltica pblica sejam favorveis sua mudana e atuem de acordo com ela.
No caso especfico da Segurana Pblica, deve-se considerar que historicamente esteve inspirada,
predominantemente, numa cultura antagnica ao que prope a nova poltica de segurana pblica,
seja no que diz respeito ao seu modo de fazer segurana, seja ao quadro terico que lhe d
sustentao. A histria da segurana pblica, no Brasil, inicia-se pautada pela proteo das terras
pertencentes Metrpole, seguida pela proteo do patrimnio dos primeiros latifundirios,
sobretudo voltada garantia da explorao e submisso dos negros, que no eram cidados, mas
propriedade dos senhores donos de terra. E, ao mesmo tempo, cabia polcia atravs da violncia
conter os nimos daqueles que se rebelassem contra as ordens da Metrpole (FERNANDES, 1973).
A afirmao do direito segurana de poucos privilegiados, em contrapartida, a negao desse
direito maioria da populao, essencialmente constituda de pobres e negros, tem um longo
percurso na histria do Brasil, atravessando a velha Repblica, passando pelas ditaduras do governo
Vargas e a dos militares de 1964, que contriburam para a centralidade da cultura da fora na
segurana pblica.
Da, uma das razes de no ser fcil alcanar a interdependncia da Segurana Pblica para com os
Direitos Humanos e, mais ainda, a sua inspirao no respeito aos Direitos Humanos a ponto de seus
profissionais chegarem a perceber as possibilidades de sua prtica social fundamentalmente como
uma poltica promotora de direitos, como defende Balestreri (2003).
Para a implantao de uma nova poltica , portanto, indispensvel o desvelamento, para seus
prprios agentes e para a sociedade em geral, das origens histricas do autoritarismo poltico e
social, para que possam compreender e superar o aparente antagonismo entre Segurana Pblica e
Direitos Humanos. indispensvel que se lhes d a oportunidade de compreender tal antagonismo
como produto de toda uma histria social e poltica na qual, por sculos, o poder foi desejado e
mantido por seus detentores como meio de defesa de seus interesses pessoais ou de seus grupos
aliados, desconsiderando-se sistematicamente as regras democrticas e no como um "defeito"
apenas dos profissionais da Segurana Pblica. S assim os representantes da Sociedade Civil e os
agentes de Segurana Pblica estaro preparados para superar esse antagonismo que leva os
defensores dos Direitos Humanos a serem vistos pelos policiais como seus opositores naturais,
sempre prontos a execr-los injustamente, como mostra o Coronel Jorge da Silva (2001, p.69), e
vice-versa.
Segundo um dos depoimentos obtidos nesta pesquisa, tambm se pode creditar essa resistncia dos
policiais, frente ao tema Direitos Humanos, ao distanciamento histrico em que foram mantidos
quanto a essa temtica, sendo a linguagem dos direitos totalmente ausentes da cultura policial antes
dos anos noventa. A aceitao da gramtica dos direitos s chega quando
(...) a gente consegue mostrar, quando ele (ou outro policial). consegue entender [...] que Direitos
Humanos no uma coisa boa nem ruim, uma coisa que pertence a todos ns, independe da gente
querer ou no, uma coisa nossa e ningum pode tirar, nem o Estado (ENTREVITADO P,
PRAA).
Uma srie de fatos importantes, porm, indicam reais possibilidades de uma nova relao entre
Direitos Humanos e a polcia, na Paraba. No ano de 1997, alguns dos policiais militares que
seguiram o curso de extenso da UFPB sobre Direitos Humanos tiveram participao ativa no
movimento por melhoria salarial e referiam-se, justamente, aos Direitos Humanos como argumento
a favor de suas reivindicaes. Em conseqncia dessa experincia de luta social, policiais militares
das patentes inferiores na hierarquia criaram um "Movimento Cidadania e Segurana", com o
objetivo de lutar pelos Direitos Humanos dos policiais, vtimas de desrespeito, discriminao e
injustias no mbito da Instituio Polcia Militar da Paraba. Obtiveram, para isso, o apoio de
lideranas de outros Movimentos Sociais, criando-se assim uma interface importante entre agentes
de Segurana Pblica e a Sociedade Civil.
A tendncia de contraposio hegemonia do autoritarismo, historicamente mantida nas instituies
policiais, indicada tambm numa pesquisa realizada recentemente pelo Ministrio da
Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica e Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD (2009), sob a coordenao de Luiz Eduardo Soares, Marcos Rolim e
Silvia Ramos, intitulada: "Como pensam os profissionais da Segurana Pblica no Brasil", que
demonstra o paradoxo enfrentado pelos profissionais da Segurana Pblica, principalmente os
Policiais Militares. Segundo os termos do relatrio da pesquisa, esta focalizou
(...) com direito a voz e exercitando a liberdade de crtica, o principal ator no drama da Segurana
Pblica, o protagonista de picos e tragdias, o cidado comum e trabalhador - sempre alvo de
cobranas, freqentemente objeto de preconceitos -, aquele que, at hoje, paradoxalmente, no foi
escutado e, por vezes, foi silenciado: o policial; a policial (SOARES et al, 2009, p. 1).
Essa disposio de deixar falarem os principais protagonistas da Segurana Pblica do pas permitiu
que fosse revelado o que tambm fora sinalizado por alguns policiais entrevistados no processo de
elaborao desta tese. A pesquisa realizada pela SENASP mostrou que os policiais brasileiros,
(...) em sua grande maioria, desejam, sim, mudanas institucionais profundas, querem novas
polcias, no aprovam as polcias em que atuam, nem concordam com o atual modelo
organizacional, e esto maduros para discutir esses temas to complexos (SOARES et al, 2009, p.
1)
Segundo o que se observa nos dados da referida pesquisa, apresentados no quadro abaixo, os
profissionais mais desejosos de mudana so os policiais militares. A surpresa maior est na
convergncia entre as expresses de oficiais e praas, que perfazem juntamente o percentual de 77%
do desejo de mudanas, colocando-se na margem superior em relao aos policiais civis.

Embora os dados acima testemunhem, no conjunto dos Estados brasileiros, a inteno de mudana
por parte da maioria dos policiais militares, e, embora alguns policiais militares da Paraba, sujeitos
deste estudo, tenham expressado insatisfao com o modelo tradicional de Segurana Pblica, ao
contrrio, tem-se percebido, neste Estado, resistncia a um processo de democratizao da
Segurana, principalmente no que diz respeito ampliao da prtica policial pela introduo de
polticas preventivas, a exemplo do Policiamento Comunitrio.
Como razo desse paradoxo - por um lado a inteno, expressa por esses profissionais, de rever
modelos tradicionais de Segurana Pblica e, por outro, a no valorizao institucional da
preveno como prioridade estabelecida pelo SUSP - certamente existem fatores imbricados
tambm na cultura institucional que entravam o processo de mudana da Segurana Pblica na
Paraba.
Tomando por referncia Abranches (1987) defende-se que, antes de qualquer outra coisa, deve ser
verificado se a nova poltica oficialmente adotada pelo Governo da Paraba coincide realmente com
sua opo poltica, ou se representa apenas uma jogada com vistas a garantir interesses poltico-
financeiros do governante, j que sem verdadeiro compromisso e sem autntica deciso poltica do
governo e do gestor da poltica, esta jamais chegar a ser efetivada. Com este pensamento corrobora
um dos policiais entrevistado nesta pesquisa, ao afirmar que:
A dificuldade vontade de mudar mesmo, vontade poltica, h acomodao. Aqui est bom pra
mim, na questo do gestor. Eu estou recebendo a verba, estou cuidando dela, estou aplicando, [...]
aqui est bom. puro comodismo... (ENTREVISTADO E, PRAA).
Na mesma linha de pensamento, vale lembrar a observao feita por Dalmo Dallari (BRASIL,
Cmara dos Deputados, 1997), quando se refere convergncia da estrutura militarizada da polcia
nos Estados, ou seja, a preservao do autoritarismo, da hierarquia e da disciplina consoantes
ideologia das Foras Armadas, com os interesses dos governos civis, que utilizam as instituies
pblicas, em especial a Polcia Militar, como se essas fossem instrumentos de garantia do poder do
governo e no rgos de efetivao e defesa dos direitos do cidado.
Esta observao remete a duas questes que, no Estado da Paraba, tm-se apresentado de forma
interligada. Uma refere-se s ingerncias polticas indevidas nos rgos de Segurana Pblica, a
outra recai sobre um tema que tem sido motivo de grande polmica, em mbito nacional, desde a
instaurao do Estado Democrtico de Direito: a militarizao da polcia ostensiva nos Estados e
sua vinculao s Foras Armadas. Ambas contribuem para fortalecer o carter do conservadorismo
persistente, j que, como diz Carvalho (1998, p. 119), a "fora da tradio no se revela apenas na
reao s mudanas", mas se mostra tambm no contedo do que se deseja manter. Apoiando-se,
ainda, em Maria Lcia S. Barroco (2009), vale dizer que "o conservadorismo fundamenta-se na
valorizao do passado, da tradio, da autoridade baseada na hierarquia e na ordem; nega a razo,
a democracia, a liberdade com igualdade, (...)" (BARROCO, 2009, p. 172).
Nessa perspectiva, entende-se que, provavelmente, o tradicionalismo militar que persiste na
Segurana Pblica pode contar com o aval de governos que, nos termos de Dallari (BRASIL,
Cmara dos Deputados, 1997), mantm a idia de fora fsica imbricada na noo de poder poltico.
Segundo esse entendimento, tornam-se lgicas a manuteno de uma polcia inspirada na cultura
militar sob o domnio do governo civil e a preferncia por uma poltica de Segurana Pblica
balizada exclusivamente no monoplio da violncia.
Por outro lado, provvel tambm a existncia de ingerncias poltico-partidrias na Segurana
Pblica na Paraba, induzidas, sobretudo, por representantes de diversos grupos oligrquicos, cuja
cultura poltica conserva resqucios do esprito coronelista que no distingue o pblico e o privado,
concebendo a instituio Polcia Militar como uma extenso do mundo privado, impedindo a
difuso da noo da "coisa pblica".
A ttulo de ilustrao, registre-se a matria divulgada na mdia local, durante o processo eleitoral de
2006:
O parlamentar manifestou mais uma vez a necessidade urgente de tropas federais na Paraba para
garantir, pelo menos, a inibio dos agentes pblicos do Governo que esto engajados na campanha
[...]. Ele citou vrios exemplos, lembrando a utilizao de viatura da Polcia Militar para transporte
de dinheiro, [...] a bandeira amarela da campanha do governador hasteada em uma unidade da PM
em Campina Grande, entre outros que j foram denunciados (2010) (10).
Essa prtica de ingerncia poltica na instituio Polcia Militar, assim como a perda de
credibilidade da instituio, gera preocupaes em seus profissionais das vrias regies do Estado, o
que os levou a elaborar um documento com 14 reivindicaes a fim de "promover a dignidade da
corporao, bem como oferecer segurana efetiva aos paraibanos", conforme depoimento de um
policial responsvel pela elaborao do referido documento. No teor da quarta reivindicao
constante em tal documento, os policiais fazem meno ingerncia poltica, ao solicitarem que
policiais militares no sejam transferidos "por perseguio poltica, exceto os casos de necessidade
premente ou de iniciativa do solicitante" (JORNAL CORREIO DA PARABA, 23.10.2006).
Prticas de ingerncia poltica, caracterizadas pela confuso entre o pblico e o privado, sobretudo
num Estado Democrtico de Direito, remetem discusso do tema "tica pblica, que visa a
propiciar no agente pblico a percepo de que suas decises devem sempre se pautar pelo legal,
sem se descuidar do objetivo maior: o bem comum" (ALVIM, 2008, s/n). Isto significando dizer
que o governante, como representante maior do poder pblico, deve reger-se por "um conjunto de
valores compartilhados por todos", os quais devem ser consubstanciados com os Direitos Humanos
(TOSI, 2002b, p. 110). Segundo essa perspectiva, no se pode esquecer que a instituio policial
militar tendo, constitucionalmente, a funo social de proteger esses valores, socialmente
construdos, e sendo, portanto, portadora da responsabilidade de fiscalizar, proteger e mediar os
interesses coletivos, deve tambm inspirar-se na tica pblica.
Manter a Segurana Pblica da Paraba nessa tenso entre interesses privados e interesses pblicos,
sem valorizar os princpios que norteiam a tica pblica, desconhecendo regras democrticas e sem
romper com parmetros que tendem a confundir direitos com privilgios, pode se constituir numa
estratgia para manter o status quo de grupos polticos e econmicos que se revezam no poder.
Confirmada essa suposio, pode-se dizer que, apesar deste Estado incorporar-se oficialmente
nova poltica caracterizada pela interdependncia da Segurana Pblica para com os Direitos
Humanos - nas suas dimenses civis, polticas e sociais - isso no significa necessariamente que os
representantes do poder pblico deste Estado estejam convictos da necessidade de mudana da
Segurana Pblica, nos moldes proposto pelo SUSP. A hiptese do desacordo entre a proposta
expressa de mudana e as intenes polticas mais profundas fortalece-se pelo fato de que o
Secretrio de Segurana Pblica do Estado, poca de incorporao da Paraba ao SUSP, era um
Coronel reformado do Exrcito.
Como em nenhuma instituio se pode supor a homogeneidade do pensamento de seus
profissionais, no faltam policiais em cuja mente j se deu a desconstruo dessa cultura tradicional
de cunho autoritrio, como revela o depoimento seguinte:
Uma poltica de Segurana Pblica democrtica aquela que no est apenas voltada para atender
os interesses dos governantes, ou de quem esteja ento no exerccio do poder de qualquer rgo.
Acho que a poltica pblica democrtica aquela que se volta, sobretudo, para atender os interesses
da sociedade, que tem exatamente como ponto norteador as demandas sociais, as demandas sociais
tm que ser levadas em considerao (Entrevistado A, OFICIAL).
O Coronel PM, Jorge da Silva (2001, p. 74) afirma que a militarizao de um rgo de Segurana
Pblica resulta de um equvoco no s dos policiais, mas tambm dos representantes polticos
quando, sob a tica militar, defende-se a garantia da "ordem pblica", uma vez que esta s remete
idia de "desordem pblica, de combate, de guerra, contra inimigos abstratos que, no atacado,
estariam espreita em lugares suspeitos e determinados (favelas, alagados, periferia)". O mesmo
autor acrescenta ainda que o modelo militarizado
(...) tem a pretenso de 'vencer' os criminosos (princpio militar da vitria), de erradicar o crime, de
'acabar' com a 'desordem'. Se o modelo militar de emprego o recomendado para as aes de
combate e defesa do Estado contra inimigos externos; se, para aes contra inimigos especficos
atuando dentro do pas, os meios militares podem ser acionados num quadro de excepcionalidade
institucional [...], no se pode atuar com essa concepo, nem com esses meios, quando se est
falando de profissionais encarregados de proteger os cidados, de mediar os conflitos do dia-a-dia,
de preservar a paz pblica em plena normalidade democrtica e na vigncia das garantias
constitucionais (SILVA, 2001, p. 74).
Embora a desmilitarizao como condio para uma mudana democratizante da Segurana Pblica
continue a ser uma questo polmica, nem chegando a ser contemplada nas propostas da nova
poltica, acredita-se que esta temtica, assim como a da indistino comumente feita entre
Segurana Pblica e ordem pblica devam ser temas presentes na pauta de discusses da sociedade
brasileira, como sugerem os Coronis da Polcia Militar, Carlos Nazareth Cerqueira (2001) e Jorge
da Silva (2001). At mesmo o General Cardoso (BRASIL, Cmara dos Deputados, 1997), quando
procura justificar a no desmilitarizao da polcia alegando que a garantia da ordem pblica
constitui numa ao tpica do Exrcito deixa implcita a necessidade de debate sobre essas temticas
(BRASIL, Cmara Federal, Comisso Especial de Segurana Pblica, 1997).
H indicaes importantes de que um amplo movimento social voltado para a democratizao e a
desmilitarizao das foras de Segurana Pblica ecoaria facilmente dentro das prprias
corporaes policiais militares. No seria por acaso que, segundo a pesquisa da SENASP, a opinio
manifestada por 42% dos policiais militares sem patente de oficial (soldados, cabos, sargentos e
subtenentes) revelou-se a favor da unificao das polcias, no sentido da desmilitarizao. J entre
os oficiais, no mais de 15,8% optam pela unificao das polcias, com a criao de uma nova
polcia no militar, deixando claro que os oficiais demonstram "muito mais apreo pela identidade
militar do que os no-oficiais." (BRASIL, SENASP, Relatrio Pesquisa, 2009). A mesma pesquisa
sugere as razes que explicam essas opes, na medida em que revela que nas instituies militares
so mais freqentemente toleradas as relaes desrespeitosas entre profissionais da Segurana
Pblica, desde que praticadas pelo superior hierrquico contra seu subalterno, (BRASIL, SENASP,
Relatrio Pesquisa, 2009, p. 5) em total coerncia com a cultura do autoritarismo social.
Cabe observar, que na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica realizada em agosto de 2009,
um dos temas mais disputados no debate foi a desmilitarizao das polcias estaduais. Na
oportunidade, os praas, profissionais das Polcias Militares dos graus hierrquicos inferiores, que,
como j se viu, tendem a ser favorveis mudana radical da referida polcia, fizeram aprovar, com
o apoio da Sociedade Civil e contra a vontade da maioria dos oficiais presentes, a diretriz referente
desmilitarizao das Polcias Militares do Brasil.
Esse fato demonstra a grande importncia da ampliao do debate sobre o processo de
democratizao da poltica de Segurana Pblica, tanto junto aos seus prprios profissionais quanto
no mbito da Sociedade Civil, aparentemente at ento se tem mantido fora dessa discusso, como
se delegasse o seu papel de ator social aos tcnicos da rea da Segurana.
Uma vez que mudanas efetivas de cunho poltico s ocorrem quando tm sua base de sustentao
na sociedade, fica claro que o processo de democratizao da poltica de Segurana Pblica, assim
como de seus rgos, na Paraba, depende tambm do poder de presso da sociedade. Em outros
termos, a efetivao de uma nova poltica de Segurana Pblica na Paraba, congruente com o
Estado Democrtico de Direito e que atenda complexidade do problema apresentado pela
violncia e a criminalidade, depende de que a Sociedade Civil d maior importncia a essa luta.
Pode-se dizer, portanto, sem muitas dvidas, que o modelo tradicional de Segurana Pblica,
correspondente aos interesses de grupos hegemnicos de instituies que compem essa poltica,
tem sido mantido por refletir a correlao de foras presente na sociedade paraibana.
Resta ainda enfatizar a escassez de engajamento dos parlamentares paraibanos na rea de Segurana
Pblica com vistas sua democratizao, o que pode ser tambm indicativo de que a concepo de
segurana da maioria desses parlamentares, muitos deles herdeiros polticos das velhas oligarquias,
reproduz a viso tradicional de Segurana Pblica. Na Paraba, o Deputado Federal Luiz
Albuquerque Couto (11) tem sido o nico a abraar a questo da Segurana Pblica, de forma
sistemtica, como objeto de luta poltica em defesa dos Direitos Humanos, colocando o seu
mandato parlamentar em defesa da maioria da populao que no tem garantido o direito
segurana e das vtimas tanto do crime organizado quanto do poder poltico e da fora armada dos
latifundirios.
De modo geral, pode-se dizer que so certamente raros os parlamentares, seja em nvel estadual,
seja em nvel nacional, que, na sua prtica poltica, investem esforos necessrios mudana real e
definitiva da poltica de Segurana Pblica para sua adequao aos princpios democrticos e aos
Direitos Humanos. Trata-se de uma questo importante, pois mostra uma fragilidade do nexo entre
poder e direito, nos termos de Costa (2007), e os limites da efetivao do Estado Democrtico de
Direito.
importante considerar, entretanto, que o fraco engajamento de parlamentares no se deve
necessariamente sua adeso ao conservadorismo, mas pode ser desestimulado pelos riscos
implicados numa ao pela mudana. Note-se que o deputado Luiz Couto, j mencionado, por
combater a supremacia do poder e da fora sobre os direitos, alm de ter sido alvo de ameaas,
necessitando, em certos momentos, de proteo da Polcia Federal, tem sido visto pelos policiais
militares de forma ambgua. criticado por policiais que no comungam com o respeito aos
Direitos Humanos, mas, por outro lado, louvado por policiais que aderem defesa dos Direitos
Humanos e reconhecem que sua luta tambm inclui a defesa dos Direitos Humanos dos prprios
policiais, conforme constatado no depoimento a seguir: "voc sabe que alguns benefcios que ns
temos hoje na polcia foram implementados ou teve a participao do gabinete de Luiz Couto? [...]
a escala de polcia e outras coisas teve participao, a colaborao do deputado Luiz Couto"
(ENTREVISTADO, F).
Este depoimento, associado aos dados da pesquisa da SENASP, comentados acima, indica
claramente que, alm da mudana de contedo e da forma, o sucesso da democratizao da
Segurana Pblica requer tambm a valorizao e a melhoria das condies de trabalho de seus
profissionais, passando por uma reviso da relao estabelecida entre as instituies e os
funcionrios pblicos, protagonistas dessa poltica. Isto significa que, para alcanar a centralidade
dos Direitos Humanos na concepo e na prtica da Segurana Pblica, indispensvel a garantia
da liberdade poltica e civil, alm da proteo dos direitos econmicos e scio-culturais de seus
profissionais, reconhecidamente cidados, sujeitos dos mesmos direitos que os demais.
Para tanto, no processo de democratizao dessa poltica pblica, torna-se indispensvel a reviso
da relao estabelecida entre o Governo e as instituies policiais que no deveriam deixar de
configurar-se como rgos do Estado a servio do bem-estar pblico, tornando-se, sobretudo,
instituies inequivocamente relevantes para a garantia do Estado Democrtico de Direito.

4.3. O Policiamento Comunitrio como proposta de

democratizao da Segurana Pblica na Paraba:
possibilidade e limites
Provavelmente, a mais significativa e difundida experincia de Segurana Pblica em novos
moldes, no pas, at o momento atual, tem sido a do Policiamento Comunitrio e por isso este
estudo se detm na anlise do que se tem dito e feito neste campo, sobretudo no Estado da Paraba,
em busca de conhecimento que possa orientar o prosseguimento dos esforos para a democratizao
da poltica de Segurana Pblica e sua adequao efetiva ao Estado Democrtico de Direito.
A primeira tentativa de implantao do Policiamento Comunitrio no Brasil deuse no Rio de
Janeiro, durante o governo Brizola (1983 - 1986), pelo Coronel Carlos Nazareth Cerqueira, ento
Comandante da Polcia Militar daquele Estado. A experincia foi interrompida pelo governo
seguinte (1987 - 1990), mas retomada no segundo mandato de Brizola (1991 - 1994) (CERQUEIRA
e DORNELLES, 1998).
Como afirmam Cerqueira e Dornelles, as "resistncias eram muito grandes e compreensveis diante
de um quadro autoritrio presente na histria da atuao das polcias, notadamente as militares"
(CERQUEIRA e DORNELLES, 1998, p. 161). De fato, o Policiamento Comunitrio, assim como
outras formas de preveno propostas na nova poltica nacional de Segurana Pblica, difere da
noo tradicional de preveno que se encontra associada ao direito penal, o que se explicitar
melhor no prximo item deste captulo. Apoiando-se em Brantingham e Faustin, Marcos Rolim
(2006, p. 113) coloca que a nova compreenso de preveno em Segurana Pblica apresenta-se em
trs dimenses, nos "moldes da tipologia empregada pela sade coletiva":
(...) preveno primria, na qual as medidas e as polticas pblicas tm como alvo a comunidade
inteira; a preveno secundria, em que medidas e polticas orientam-se para a proteo de pessoas
com alto risco de se iniciarem na delinqncia; e a preveno terciria, cujo alvo especfico so
aqueles que j iniciaram um processo de criminalizao (ROLIM, 2006, p. 113).
O autor portugus Jos Ferreira de Oliveira (2006) enfatiza que a poltica preventiva em Segurana
Pblica define-se em oposio poltica repressiva, j que entende a primeira como "o conjunto de
medidas, cuja inteno minimizar as infraes (a sua freqncia, a sua gravidade e as suas
conseqncias), sejam de natureza criminal ou outras e, sobretudo, quando ocorram antes da prtica
do ato delinqente" (OLIVEIRA, 2006, p. 79). Prossegue esse autor observando que a preveno
pode remeter a causas sociais e econmicas quando o problema requer aes relacionadas, por
exemplo, s polticas sociais; identificao precoce de grupos ou de populaes que apresentam
risco particular de chegar delinqncia; e prtica pedaggica de reinsero social daqueles que
cometerem atos delituosos.
De certo modo, o projeto de Policiamento Comunitrio que vem sendo experimentado no Brasil
est contemplado nessa concepo ampla, cuja abordagem chega a aproximar-se das concepes de
preveno desenvolvidas na rea da sade. Existem, entretanto, algumas especificidades em relao
a essa estratgia de preveno, j pontuadas no captulo anterior, como a nfase na necessidade de
ampla participao social.
Cabe dizer que no h consenso quanto denominao dessa prtica. Na literatura afim aparecem
as expresses polcia comunitria, polcia de proximidade, polcia interativa. De qualquer forma, via
de regra, a denominao tem como referncia a ao pr-ativa, ou seja, a interveno antes de que o
fato delituoso acontea; o estabelecimento de aproximao e parceria com a comunidade local,
permitindo a construo de novas relaes entre polcia e sociedade e a questo da territorialidade,
vista na perspectiva do espao da cidadania e da integrao no cotidiano de uma determinada
comunidade.
A regra bsica que rege essa nova forma de atuao policial a de intervir nas vrias frentes antes
que o crime acontea, demandando a reviso de velhos paradigmas antidemocrticos da Segurana
Pblica, de carter reativo e balizado na fora, uma vez que a sua filosofia prioriza a busca de sadas
para os mltiplos problemas que possam contribuir para situaes de violncia, enfrentados em cada
comunidade.
Considerando, portanto, que o SUSP, assim como o Fundo Nacional de Segurana Pblica e autores
como Cerqueira e Dornelles (1998), Mesquita Neto (2003) e Rolim (2006), dentre outros, tm
denominado essa nova forma de fazer segurana como Policiamento Comunitrio, optou-se neste
trabalho por essa denominao.
Entende-se que esse fazer diferente merece ser discutido no campo terico, cabendo perguntar se
esse papel de ator principal na preveno da violncia realmente compete polcia, sobretudo
considerando-se a necessria conexo com a questo dos Direitos Humanos e os trs nveis,
primrio, secundrio e tercirio, conforme a classificao feita por Rolim (2006, p. 113). Nesse
sentido, cabe indagar: essa categoria profissional no estaria sendo convocada a atuar nessa
dimenso em virtude do vazio existente na estrutura da Segurana Pblica quanto a outros
profissionais necessrios interveno social, ou mesmo de uma insuficincia geral do Estado com
relao garantia dos Direitos Humanos nas suas mltiplas dimenses? Para contribuir nessa
discusso, no anexo 5, deste estudo so apresentadas as estratgias de interveno do modelo
tradicional de Segurana Pblica e do Policiamento Comunitrio.
A preocupao com o tema Policiamento Comunitrio no se limita ao Brasil, j que vem sendo
estudado e experimentado mundialmente. Estudo realizado por David H. Bayley e Jenome H.
Skolnick (2002), em vrios pases (Austrlia, Canad, Noruega, Sucia, Dinamarca, Finlndia, Gr-
Betanha, Japo, Cingapura e Estados Unidos), mostra que Cingapura " o melhor exemplo de
transformao das tradicionais estratgias policiais reativas em um programa de Policiamento
Comunitrio amplo". Os resultados alcanados na pesquisa mostram que diante "do medo do crime
pela populao e da opinio do pblico em relao polcia", Cingapura optou pela implantao do
Policiamento Comunitrio, a partir da fixao de bases policiais nos bairros, articuladas aos
conselhos populares que j funcionavam nas localidades. Dentre outras estratgias adotadas pelo
novo sistema, os autores destacam a convocao da "rede j existente das organizaes populares na
cidade, tais como os Comits Consultivos Constitucionais e os Conselhos de Moradores, a se
envolverem no estabelecimento de objetivos e mtodos [agenda] para o policiamento local (...)"
(BAYLEY; SKOLNICK, 2002, p. 52 -53)
Em 2002, segundo Rolim (2006, p. 68), a "Rede Europia para a Preveno do Crime promoveu
uma grade conferencia em Aalborg, Dinamarca, [...]" com o objetivo de trocar "experincias entre
boas prticas de preveno entre os Estados membros dessa rede, sendo que o Policiamento
Comunitrio esteve no centro dos debates". Argumenta Rolim (2006) que esse encontro pode ser
indicativo de que o Policiamento Comunitrio est, cada vez mais, fazendo parte do cotidiano da
Segurana Pblica das naes democrticas.
No Brasil, vrios Estados membros da federao tm demonstrado interesse por essa experincia,
entretanto as iniciativas concretas ainda tm se dado de forma apenas incipiente, pontual sem
alcanar a institucionalizao definitiva como poltica de estado. Muitas vezes, essas experincias
tm sido atribudas apenas a um determinado agente pblico da instituio policial que,
isoladamente, acredita na democratizao da Segurana Pblica.
Na Paraba, a discusso sobre Policiamento Comunitrio antecede o SUSP. A primeira atividade
relacionada a essa temtica, de carter educativo, deu-se em 1997, articulada pela UFPB em
parceria com a Polcia Militar da Paraba e Conselho Estadual de Defesa dos Direitos do Homem e
do Cidado, atravs do "Curso de Polcia Comunitria". Esse curso de extenso universitria foi
realizado para os oficiais da PMPB, com o objetivo de sensibilizar as autoridades da rea de
Segurana Pblica para a necessidade de mudanas na administrao e na filosofia de atuao
policial. Na articulao com a Polcia Militar da Paraba, contou-se com a relevante colaborao do
Coronel da PMPB Washington Frana da Silva, na poca Capito. O curso foi ministrado pelo
Coronel Carlos Nazareth Cerqueira, do Rio de Janeiro, pioneiro na experincia no Brasil, o qual
prestou relevante assessoria UFPB tambm em outras atividades educativas nessa mesma
perspectiva.
Em 1999, por ocasio do encerramento de um dos cursos de extenso sobre "Gesto em
Policiamento Comunitrio", realizou-se um seminrio aberto ao pblico que contou com a
participao ampliada de membros da Sociedade Civil paraibana, da mdia, de outros rgos
pblicos, alm de outros policiais civis e militares no vinculados ao curso. Na ocasio foram
apresentadas experincias inovadoras de sete Estados brasileiros (DIAS, 1999, p. 133). Nos anos
seguintes, foram realizados trs outros cursos de extenso sobre Gesto em Polcia Comunitria,
com a mesma diversidade de pblico.
Os dados encontrados revelam que, na Paraba, a primeira tentativa de implantao de experincias
em Policiamento Comunitrio deu-se no segundo semestre de 2002, em Joo Pessoa, a capital do
Estado, e em Campina Grande, segunda cidade mais importante em nmero de habitantes e em
desenvolvimento scio-econmico dessa unidade federativa. Encontrava-se em curso o processo
eleitoral unificado para Presidente da Repblica e Governador do Estado, que pode ser visto como
elemento motivador das iniciativas, alm da disponibilidade de recursos do Fundo Nacional de
Segurana Pblica destinado especificamente para a essa atividade.
Em Joo Pessoa foram escolhidas, de forma aleatria, as comunidades populares de Paratibe e
Mussumago. Essas comunidades esto situadas nas proximidades do Conjunto Habitacional
Valentina Figueiredo, em direo orla martima sul, com grande dficit de servios pblicos,
portanto com uma srie de problemas sociais. Lideranas dessas comunidades estavam engajadas
nas atividades do Ncleo de Defesa da Vida - NDV, situado no referido Conjunto, o qual
desempenha papel relevante no processo de construo de uma cultura em prol da defesa dos
Direitos Humanos.
Uma monografia (SILVA, 2002) realizada por um Sargento da Polcia Militar da Paraba, aluno do
curso de Especializao em Direitos Humanos, promovido pela CDH/UFPB em 2001-2002, traz
depoimentos de policiais e de lderes comunitrios que participaram desse projeto de Policiamento
Comunitrio, revelando o amadorismo e a precariedade com que se deu a sua implementao.
Segundo a pesquisa que baseou essa monografia, houve a participao da comunidade, que desejava
"ter uma relao de parceria com a polcia comunitria e no uma relao de animosidade" (Fala da
comunidade, Apud SILVA, 2002, p. 66). Nessa mesma perspectiva se expressa um dos policiais
participantes no projeto: "A comunidade recebe a Polcia comunitria maravilhada, pois a tem como
uma polcia diferente da polcia tradicional" (Fala da polcia, Apud Silva, 2002, p. 66). Em outros
depoimentos, porm, se expressa um sentimento de dvida, de incertezas e de fragilidade em
relao experincia:
uma polcia que realmente funciona, sendo uma promessa para melhorar a segurana das
comunidades, mas tem que ter um maior apoio da Secretria de Segurana Pblica e da prpria
Polcia Militar, para que possa continuar logrando xito em suas aes (fala do policial Apud
SILVA, 2002, p. 67).
O autor dessa pesquisa destaca a falta de infraestrutura e de apoio institucional em consonncia com
a fala de um membro da comunidade, que informa que "a polcia Comunitria tem muita
dificuldade de material e de viaturas, pois a nica viatura que atualmente exclusiva da Polcia
Comunitria est quebrada e no pode rodar" (Fala da polcia, Apud Silva, 2002, pg. 76). Outro
problema apresentado pelos Entrevistados foi a falta de incentivo aos profissionais. "No h
gratificao especial para os policiais comunitrios. Eles recebem o mesmo salrio dos policiais
comuns da tropa. H o medo de se colocar gratificao para no atrair policiais do tipo
mercenrios" (Fala da polcia, Apud SILVA, 2002, p. 77). Destacou-se, ainda, a falta de
disponibilidade de policiais: foram indicados apenas 11 policiais militares
(...) para efetuar o servio nos bairros de Paratibe e Mussumago, para atuarem nos trs turnos.
Apesar do trabalho de polcia contar com o apoio da comunidade, o nmero de policiais para a
experincia ainda no tem sido o necessrio para os dois bairros (SILVA, 2007, p. 274).
Segundo o mesmo autor, havia a preocupao dos atores institucionais e sociais em "cumprir as
metas pr-estabelecidas, mas vem encontrando dificuldades pela falta de apoio dos prprios rgos
pblicos envolvidos na implantao do projeto, conforme anlise dos policiais e da comunidade"
(SILVA, 2002, p. 66). Em vista desses dados, apesar de se ter anunciado que as experincias
realizadas nas duas comunidades contavam com recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica,
alega Silva (2007, p.276) que surgiu dvidas por parte da comunidade, como tambm por parte dos
policiais envolvidos no Policiamento Comunitrio, sobre a real existncia de apoio financeiro.
No segundo semestre de 2003, quando o novo governo da Paraba j havia se vinculado ao SUSP,
portanto, contando com apoio financeiro do FNSP, a Secretria Estadual de Segurana de Pblica,
atravs do Sub-Secretrio (12), Geraldo Amorim, deu incio ao processo de discusso sobre a
criao de um Programa Estadual de Polcia comunitria na Paraba.
A Comisso de Direitos Humanos da UFPB foi convidada a participar das discusses iniciais (13),
sendo sugerida a avaliao da primeira experincia de Policiamento Comunitrio. Com a presena
de representao das comunidades envolvidas, policiais que participaram do primeiro projeto e do
grupo que j vinha discutindo a criao do Programa, foi realizada a avaliao do projeto anterior.
Nesta avaliao, confirmaram-se os problemas apontados acima. A falta de infraestrutura e a falta
de apoio institucional constituram-se no foco central dos problemas abordados. Alegou-se que os
policiais integrantes do projeto passaram a ser escalados para desenvolver a atividade policial
tradicional - repressiva - na mesma comunidade, sob a justificativa da falta de efetivo para cobrir
todas as funes da polcia, sendo aqueles aos poucos redirecionados para fazer patrulhamento
tradicional, inviabilizando definitivamente o primeiro projeto.
Em seguida, ainda em 2003, outros dois bairros de Joo Pessoa foram escolhidos para a
implantao de novo projeto de Policiamento Comunitrio. Os bairros apresentavam caractersticas
socioeconmicas e polticas distintas. Um deles, o Conjunto dos Bancrios, de classe mdia, no
estava mobilizado para essa atividade poltica e, apesar de contar com servios de infraestrutura
razoavelmente bons, vinha enfrentando constantes problemas relacionados Segurana Pblica,
principalmente crimes contra o patrimnio.
O outro bairro escolhido, Cruz das Armas, um bairro popular que enfrentava vrios problemas
sociais, inclusive com ocorrncia de vrios homicdios de jovens, relacionados principalmente
expanso do trfico e ao consumo de drogas naquela comunidade. Nesse bairro, contando com o
apoio da Igreja Catlica, havia o grupo social Cidadania e Paz, em processo de luta, reivindicando
do governo sadas para esses e outros problemas e realizando anualmente uma Marcha pela Paz e a
Cidadania, articulando outras comunidades circunvizinhas.
Aps a capacitao dos profissionais e membros da comunidade, ministrada por uma comisso
coordenada pelo prprio subsecretrio de Segurana Pblica, implantou-se inicialmente a
experincia de Policiamento Comunitrio, no bairro Bancrios. Com declarado empenho pessoal do
sub-Secretrio, Geraldo Amorim, que era adepto do Policiamento Comunitrio e morador daquela
localidade, a experincia iniciada no bairro despertou grandes expectativas, mas no deixou de ter
dificuldades desde os primeiros momentos. A precariedade do projeto revelou-se logo atravs das
cobranas da comunidade quanto falta de espao fsico para instalao da base de Policiamento
Comunitrio, essencial ao seu funcionamento, dentre outras. Alm disso, todos os problemas
enfrentados na primeira experincia repetiam-se ali, no se percebendo o efetivo engajamento do
gestor principal da poltica, do Secretrio de Segurana Pblica, nem tampouco da instituio
Polcia Militar. Essas e outras limitaes podem ter comprometido a sustentabilidade do
Policiamento Comunitrio, no Bairro dos Bancrios.
No bairro de Cruz das Armas, os problemas afloraram antes mesmo da implantao da experincia
concreta. A metodologia de trabalho adotada pela assessoria convidada temporariamente, de outro
Estado do pas, para realizar esse programa, gerou descontentamento entre os membros da
Comunidade, na sua maioria integrantes do grupo local acima mencionado. A cultura poltica dessa
organizao popular convergia para a prtica do exerccio da cidadania democrtica, enquanto a
conduo do trabalho oscilava entre o clientelismo e a transferncia de responsabilidade dos
problemas enfrentados na localidade aos membros da comunidade, contradizendo a tradio de luta
pelos direitos e servios pblicos caracterstica daquela comunidade.
Diante das discordncias, como forma de fragilizar politicamente o grupo Cidadania e Paz, seus
oponentes optaram pela ttica de integrar ao processo de implantao do Policiamento
Comunitrios outros moradores da comunidade, menos envolvidos com sua histria de lutas e que
no haviam participado das atividades de capacitao oferecidas pela Secretaria de Segurana
Pblica. A falta de consistncia da proposta metodolgica, todavia, somada aos diversos outros
problemas, restringiu essa experincia ao processo inicial de mobilizao, no sendo implantado de
fato o Policiamento Comunitrio em Cruz das Armas.
Em 2007, foram montadas tendas em vrios lugares de Joo Pessoa, nas quais se encontravam a
inscrio "Polcia Comunitria". Mesmo sem corresponder de fato s caractersticas da filosofia de
ao policial nos moldes do novo fazer Segurana Pblica democrtico, tentava-se passar para a
sociedade a impresso de uma retomada dessa linha de ao. Ignorava-se, entretanto, a necessria
realizao de diagnstico social de cada comunidade, de planejamento de atividades de acordo com
os as prioridades levantadas, um processo orientado para criar proximidade com a sociedade e do
estabelecimento de formas e procedimentos apropriados para efetivar a participao social no
projeto. Ou seja, no se havia incorporado, de fato, a filosofia de Policiamento Comunitrio e os
policiais dessas tendas atuavam segundo o estilo tradicional da Segurana Pblica, no indo alm
do que Rolim (2006) chama de preveno terciria.
importante assinalar que o fracasso das experincias iniciais em Joo Pessoa no se pode atribuir
simples falta de experincia e conhecimentos, no Estado, j que em Campina Grande, no segundo
semestre de 2002, iniciou-se uma experincia anloga, contando, porm, desde seu incio, com
condies de sucesso claramente melhores.
Em Campina Grande, o processo de implantao do Policiamento Comunitrio foi iniciado sob a
responsabilidade do 2 Batalho de Polcia Militar - 2 BPM. Naquela localidade foi feita a diviso
por regio, sendo a zona oeste a primeira escolhida. A implantao dessa experincia contou com a
liderana de policiais militares que tinham participado de um curso nacional de Policiamento
Comunitrio, promovido pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica.
Pautando-se em estudo que indicou no bairro do Bodocong (14) sinais de tendncia para aumento
em alguns tipos de crime, alm de est situado longe do centro da cidade - o que, em casos de
denncias e solicitao da populao, dificultava o deslocamento dos policiais para o local em
tempo suficientemente rpido para evitar a ocorrncia de crimes e levar reduo do ndice de
criminalidade (ENTREVISTADO N, OFICIAL) - essa foi a rea da cidade escolhida para a
primeira experincia de Policiamento Comunitrio.
Em Bodocong foram realizadas vrias reunies com o objetivo de sensibilizar e mobilizar os
moradores do bairro para a nova forma de fazer Segurana Pblica. A mobilizao da populao
fez-se atravs de convite formal do 2 BPM-PB, j que naquele momento contava-se com apoio do
Comandante local. O convite foi prioritariamente dirigido s entidades sociais organizadas naquela
localidade, considerando-se sua representatividade poltica como agentes da cidadania aptos a
engajar-se no projeto. Para formalizar o envolvimento da sociedade, desde o primeiro momento
agilizou-se a criao de um Conselho Comunitrio de Segurana Pblica como canal formal de
participao social.
Consoante experincia de outros Estados, segundo o oficial da Polcia Militar de Campina Grande
entrevistado nesta pesquisa (ENTREVISTADO O, OFICIAL), no nvel do Comando do 2 BPM
elaborou-se um documento intitulado Normas de Aes Gerais - NAG, com o objetivo de
determinar as normas disciplinares que garantissem a aplicao das aes previstas, tanto no
aspecto administrativo quanto operacional, pelos policiais destacados para a nova base de
Policiamento Comunitrio implantada naquela localidade da zona oeste da cidade.
A implantao dessa primeira experincia, em Campina Grande, deu-se em 13 de setembro de 2002,
com a inaugurao da base comunitria, contanto com contingente de policiais e equipamentos
muito mais adequados do que se observou em Joo Pessoa: um oficial comandante da base, um
efetivo de 35 (trinta e cinco) policiais militares, revezando-se numa escala de 12H00 de servio por
36H00 de folga, duas viaturas de Rdio Patrulhamento circulando na rea e mais uma terceira
viatura e um posto de rdio fixo para atender a chamados e atuar imediatamente em casos de
necessidade (ENTREVISTA N, OFICIAL).
O mesmo entrevistado informa que, considerando o sucesso dessa experincia no que concerne
reduo de ocorrncias criminosas na rea em que atuava o Policiamento Comunitrio, em
novembro do mesmo ano, o Comando do 2 BPM implantou com as mesmas caractersticas uma
nova base na zona leste, no bairro Jos Pinheiro, onde seguiu-se a mesma metodologia que
caracterizara a primeira iniciativa: criao de um Conselho Comunitrio de Segurana Pblica,
disponibilidade adequada de recursos materiais e de recursos humanos, elevando-se o efetivo a 45
policiais militares.
A partir de 2004, conforme declarou um entrevistado, a mudana de comandante na Polcia Militar
em Campina Grande gerou uma quebra de continuidade do projeto de Policiamento Comunitrio na
cidade, retomado, porm, em 2006, com o incentivo de novo comandante do 2 BPM, momento em
que foram implantadas mais duas outras Bases de Policiamento Comunitrio na zona Norte e Sul,
com a mesma estruturao das demais. (ENTREVITADO N, OFICIAL)
Assim emergiu a experincia, com a cidade dividida em quatro zonas, oeste, leste, norte e sul, com
suas quatro bases de Policiamento Comunitrio e quatro Conselhos Comunitrios de Segurana
Pblica. Apesar de apresentar estruturao bem melhor do que a de Joo Pessoa, o processo de
implantao do Policiamento Comunitrio em Campina Grande no deixa de sofrer oscilaes, com
altos e baixos na sua execuo, a depender da sensibilidade do comando do policiamento local
proposta.
Em razo dessa instabilidade, segundo depoimento de um policial entrevistado, em maio de 2008,
os Conselhos Comunitrios de Segurana convocaram e realizaram o I Frum de Segurana
Comunitria de Campina Grande. Este teve como objetivo discutir os problemas que dificultavam o
andamento e o sucesso do Policiamento Comunitrio. Esse evento gerou documento sobre os
problemas levantados, encaminhados aos gestores da poltica pblica de segurana no Estado
(Entrevistado N, OFICIAL).
Fica claro que houve diferenas significativas entre as experincias de Policiamento Comunitrio de
Campina Grande e a de Joo Pessoa. provvel que o fato da prpria Instituio Polcia Militar ter
assumido diretamente a coordenao do projeto em Campina Grande, inclusive estabelecendo ela
mesma as normas institucionais para o Policiamento Comunitrio, tenha sido um fator crucial para
explicar o grande saldo positivo em seu favor, nesta comparao. De parte da sociedade, dois
fatores merecem destaque: um deles a criao dos Conselhos Comunitrios de Segurana e o
outro a aplicao de uma estratgia poltica de articulao de outras foras sociais da cidade ao
projeto, que culminou no Frum de 2008.
De forma geral, porm, as duas cidades deparam-se tambm com dificuldades comuns, sobretudo a
falta de valorizao da prtica preventiva em Segurana Pblica, se no por parte da populao, por
parte do aparato institucional do Estado. Como alega Silva (2007, p. 277), as experincias de
Policiamento Comunitrio, neste Estado, "tm se pautado em pequenas iniciativas estaduais, face s
conjunturas polticas dos gestores e s exigncias do SUSP".
A resistncia ao Policiamento Comunitrio, sobretudo pelos que detm a hegemonia na instituio,
conforme alega um dos entrevistados (ENTREVISTADO O, OFICIAL), tem consequncias para a
estabilidade dessa prtica, uma vez que no h gratificao aos policiais que atuam nesse projeto, ao
contrrio do que acontece com a atuao repressiva, que garante uma gratificao a todos os
policiais participantes. Talvez seja essa uma das principais razes para a desmotivao dos policiais
a participarem desse novo modo de fazer Segurana Pblica.
Cabe pontuar que a dificuldade de institucionalizao da preveno na Segurana Pblica parece
no se restringir ao Policiamento Comunitrio. Conforme revelam os depoimentos colhidos nesta
pesquisa, o Programa Patrulha Escolar e o Programa de Programa Educacional de Resistncia s
Drogas e Violncia - PROERD tampouco tm recebido, no mbito institucional, a importncia
correspondente sua relevncia social. Ambos os programas antecedem ao novo Plano Nacional de
Segurana Pblica. A Patrulha Escolar, ora precariamente sobrevivendo, ora deixando de existir, em
algumas unidades da Polcia Militar do Estado, depara-se com problemas semelhantes aos do
Policiamento Comunitrio, habitualmente alegando-se a fala de efetivo policial para sua
manuteno satisfatria.
O PROERD, que consiste numa prtica pedaggica por parte de policiais militares em escolas,
principalmente do ensino fundamental, voltada para a preveno do consumo de drogas, conseguiu
"institucionalizar-se". Esse programa, apesar do reduzido nmero de agentes, vem sendo difundido
nas unidades da PMPB, todavia a sua institucionalizao tem uma caracterstica que contraria a
lgica das demais polticas pblicas estatais. Os funcionrios pblicos que atuam no programa so
classificados como voluntrios, ou seja, os policiais militares que ministram as aulas o fazem por
escolha prpria, contando para isso com uma pequena compensao financeira, porm no tm essa
atividade computada na sua carga horria funcional.
De outro lado, apesar da precariedade dos projetos de Policiamento Comunitrio na Paraba, as
entrevistas realizadas para esta pesquisa revelam que as expectativas de mudana da segurana,
alimentada por alguns profissionais, tm como referncia o Policiamento Comunitrio. Neste
sentido, diz um entrevistado:
O ideal dos governos de modo geral, dos governantes, era que tivessem esse entendimento da
importncia da filosofia de polcia comunitria. Da podia chegar pro comandante de polcia, o
comandante geral dava ordem para os seus subordinados, podendo espalhar para os batalhes e
pelotes o projeto de polcia comunitria. (ENTREVISTADO P, PRAA).
A crena na "ideologia de Policiamento Comunitrio" por parte de alguns profissionais to grande
que, em Joo Pessoa, h policiais militares dos nveis hierrquicos inferiores que afirmaram estar
desenvolvendo, a seu modo, o Policiamento Comunitrio na comunidade onde trabalham,
voluntariamente, segundo depoimento obtido (ENTREVISTADO C, PRAA). Apesar do
voluntarismo, amadorismo e precariedade dessa atuao, importante como indicativo de
intenes, pois, como afirma outro profissional, ela do conhecimento de superiores o que significa
dizer que conta com o consentimento destes, pois caso contrrio os policiais da base no teriam essa
liberdade que afirmam ter.
Os depoimentos revelam, tambm, a existncia de identificao da comunidade com os
profissionais que atuam no Policiamento Comunitrio:
A prpria comunidade identifica, ela sabe, ela conhece o policial, inclusive nesse segundo projeto
que foi nos Bancrios, quando tinha uma viatura que no fosse da polcia comunitria, eles j
diziam: 'o que que esta viatura est fazendo aqui? Ns no queremos essa polcia aqui, ns
queremos policiais do bairro que a gente conhece, que sabe de suas aes, de suas maneiras de
tratar as pessoas'. Muitas vezes a gente estava s de passagem, mas o pessoal no aceitava, porque
j estavam to vinculados ao policial comunitrio, porque como se diz, a polcia o pblico e o
pblico a polcia, os dois se identificam muito, e de tanto ter essa convivncia cada um tem o seu
papel (ENTREVISTADO H, PRAA).
De certo modo, constata-se que h uma tendncia de maior aceitabilidade da gramtica que trata do
Policiamento Comunitrio do que dos Direitos Humanos. O argumento que leva ao favorecimento
do Policiamento Comunitrio, por parte dos policiais, pauta-se principalmente na preocupao com
a mudana da imagem social da polcia junto comunidade.
H, alm disso, certo consenso, por parte dos entrevistados, em que o foco da resistncia ao
Policiamento Comunitrio fruto da concentrao do poder nas formas concretas de execuo
poltica de Segurana Pblica.
Segundo um dos policiais Entrevistados:
(...) a sensibilizao para a participao direta da populao nas aes de polticas pblicas de
segurana, a exemplo do Policiamento Comunitrio, a nica sada para que essas experincias no
se limitem retrica ou resumam-se a aes nfimas (Entrevistado O, Oficial).
4.4. Os desafios da nova poltica remetem reelaborao
cultural
A poltica de Segurana Pblica na Paraba, apesar de manter-se ainda inspirada na cultura de poder
e fora, vem sendo pressionada para incorporar valores da cultura dos Direitos Humanos,
entendidos nas suas mltiplas dimenses, sobretudo quando a estratgia de mudana do modo de
fazer-se a Segurana Pblica baseia-se no Policiamento Comunitrio.
O Policiamento Comunitrio tem se apresentado como uma relevante estratgia poltica de mudana
cultural para os policiais militares, cujo tirocnio foi historicamente imbudo de preconceitos
antagnicos aos Direitos Humanos. Ao contrrio, o Policiamento Comunitrio associa-se cultura
dos Direitos Humanos, uma vez que sua prtica inseparvel do exerccio da cidadania, tanto por
parte dos prprios policiais quanto dos cidados em geral, na medida em que demanda que a
sociedade seja partcipe no pensar, no fazer e no monitorar da poltica preventiva em Segurana
Pblica como condio para fazer valer o direito poltico, num contexto que at ento tendeu a
neg-lo.
O Policiamento Comunitrio tambm perpassa a dimenso social dos Direitos Humanos, ao
defrontar-se com problemas sociais, seja sob a forma de insuficincia da infraestrutura urbana
como, por exemplo, falta de iluminao pblica, terrenos baldios, que tornam ambientes propcios
prtica do crime, seja por ter de articular-se com as demais polticas pblicas, diante dos problemas
detectados na comunidade. Este modo de fazer segurana pblica no se desvincula da garantia dos
direitos civis, pois em se tratando de prevenir o crime numa perspectiva poltica e social, evitando
que os cidados sejam vtimas de perda de sua liberdade civil, necessariamente os demais direitos
passam a se constituir em base para a garantia desta liberdade.
Alm disso, deve-se considerar que a preveno em Segurana Pblica, sob a forma do
Policiamento Comunitrio, no deixa de estar articulada com a poltica repressiva, quando esta se
fizer necessria, devendo-se, portanto, qualificar e estabelecer claros critrios para seu exerccio.
Sendo esse modo de fazer Segurana Pblica to diferente do costumeiro, representando um
rompimento com uma cultura tradicional, considera-se que seria inevitvel uma forte resistncia, no
mbito da instituio policial, em relao ao Policiamento Comunitrio. Neste sentido, uma
estratgia poltica de formao para o Policiamento Comunitrio deveria ser seriamente encarada
quase como um ritual de passagem de uma cultura autoritria para uma cultura democrtica.
Argumenta Rolim (2006, p. 93) que essa resistncia surge principalmente pelo fato do Policiamento
Comunitrio representar a negao do que historicamente foi considerada a "essncia" do fazer
Segurana Pblica: a represso. O referido autor, apoiando-se em Brodeur, alega que se deve
lembrar que a "cultura policial est profundamente marcada pela noo de retribuio - o que se
transforma, na prtica, na ideia de que os infratores merecem um tratamento duro ou violento"
(Apud, ROLIM, 2006, p. 953)
Considerando-se essa argumentao, vale lembrar que a cultura da violncia atravessa a Segurana
Pblica independentemente do contexto poltico. o que se confirma num depoimento que repete a
representao da Segurana Pblica, na atualidade, nos moldes do velho modelo, considerado de
conhecimento pblico, conforme abordado no captulo 2, deste trabalho:
(...) ns somos ensinados desde a poca da ditadura at hoje que a comunidade nossa inimiga, e o
inimigo tem que morrer. A gente felizmente, no literalmente assim, mas, a caricatura, a forma
como s vezes a pessoa pensa, "eu tenho que descer na favela se eu no quebrar dez favelados pra
mim foi pssimo". Sim, a como eu falo com o pessoal do choque, eu queria que vocs fizessem
isso com o pessoal l de cima, com o desembargador, o pessoal da alta sociedade, se vocs fizessem
isso eu ficaria super satisfeito. fcil ir pra comunidade e fazer isso, quebrar todo mundo, quebrar o
trabalhador que vem do trabalho, de forma arbitrria isso fcil porque ele no vai denunciar. um
contexto que a gente faz l, eu no admito esse tipo de coisa, ns no admitimos. Se o cara no
reagiu, se ele no fez nenhuma ao que gere uma reao, ele ser algemado, levado e conduzido.
Se ele reagir, logicamente eu sou policial, eu tenho meu direito questo fsica, se ele reagir com
tiro ele vai levar tiro, se ele reagir com tapa vai levar tapa do mesmo jeito, eu no fui pra rua pra
apanhar, isso no ser polcia comunitria, polcia comunitria voc cumprir na lei, ou seja, a lei
diz que existe o uso progressivo da fora, ento voc tem que cumprir isso (ENTREVISTADO H,
PRAA).
Neste depoimento encontram-se os acertos, equvocos, certezas, ambigidades e tambm limitaes
culturais enfrentados pelos funcionrios pblicos comumente responsabilizados pela configurao
negativa do modelo de Segurana Pblica falido, mas insistentemente vivo mesmo que, por vezes,
haja conscincia de que este se ope ao Estado Democrtico de Direito. Como declara o
entrevistado, ter a sociedade como inimiga faz parte da estratgia de combate. Essa estratgia,
conforme consta do cap. 2, foi difundida na Segurana Pblica brasileira inspirada na Doutrina de
Segurana Nacional, desde o primeiro momento do golpe militar de 1964. Ainda hoje mantida na
cultura policial sob a justificativa do monoplio estatal da violncia, a estratgia de combate
empregada tem gerado violao de Direitos Humanos, em decorrncia do uso abusivo da fora. Ao
serem usadas pelo "peloto de choque" para lidar, por exemplo, com as manifestaes dos
Movimentos Sociais, as estratgias de combate tm sido motivo de reclamos da sociedade.
Neste aspecto, cabe observar que os nossos governos democraticamente eleitos no dispensam a
prioridade do uso da fora repressiva, convocando preferencialmente esse peloto como forma de
responder aos Movimentos Sociais. Essa prtica tem feito parte do cotidiano do hoje e no apenas
do ontem. Vrios exemplos poderiam ser citados, mas como ilustrao, colocam-se aqui apenas dois
exemplos recentes de grande repercusso na mdia. Um deles refere-se ao caso do uso do Choque
da Polcia Militar de So Paulo, em junho de 2009, contra os manifestantes da Universidade de So
Paulo USP, que lutavam por reajuste salarial (15). O segundo caso ocorreu em Campina Grande, na
Paraba, maro de 2009, quando a tropa de choque foi empregada contra o movimento estudantil em
luta para que no se aumentasse o preo das passagens de nibus.
Importa notar, entretanto, que se essa mesma polcia que o governo aciona para reprimir os
Movimentos Sociais, ou para adentrar, preparada para usar plenamente sua fora, as comunidades
pobres e os presdios submetidos ao chamado "pente fino", o mesmo no ocorre em relao s
classes mais favorecidas da sociedade. Caso seja necessria a presena da mesma polcia em locais
considerados socioeconomicamente privilegiados, de conhecimento pblico, facilmente
comprovvel pelos arquivos da imprensa, que sua interveno no usar a fora indistintamente,
alegando-se a sim, o nexo entre poder/fora e o respeito aos Direitos Humanos, constatando-se
ento a presena do Estado Democrtico de Direito quase como privilgio de apenas parte dos
cidados.
Diante deste vis ideolgico, adverso cultura democrtica, que perpassa a persistente
representao tradicional de Segurana Pblica, importante chamar a ateno para o fato de que as
aes de Segurana Pblica so formas de interveno poltica do poder executivo. Pouca diferena
faz, nesse caso, se a poltica a ser seguida est sistematizada em documentos legais com diretrizes,
metas e mtodos democrticos, porque, independentemente de sua racionalidade, nos termos
weberianos, sua prtica concreta depende de decises do governador ou de seus prepostos, sejam
eles quem forem, seja qual for sua orientao poltica. Cabe aqui a advertncia de Augusto de
Franco, numa publicao Carta Rede Social n 126 (07/12/2006), em artigo denominado, "O mito
da poltica pblica", ao dizer que: "Deveramos estar mais preocupados em saber se uma poltica
uma poltica democrtica (e democratizante) do que se ela ou no , nominal ou formalmente,
uma poltica pblica", isto , sob efetivo controle da cidadania.
Diga-se, ainda, que as incongruncias que se apresentam de um lado, entre as exigncias do Estado
Democrtico de Direito, caracterizada pela cultura dos Direitos Humanos e, de outro, expressa
atravs da representao tradicional da Segurana Pblica antidemocrtica, no so exclusividade
da Paraba e, sim, representam a cultura hegemnica adotada ao longo da histria pelos policiais
brasileiros, independente de serem militares ou civis.
Tudo o que acabamos de considerar aponta para o enorme desafio implicado no caminho necessrio
para alcanar-se a democratizao da Segurana Pblica, seja na Paraba ou no Brasil. Neste
sentido, percebe-se o peso significativo que se deve atribuir ao foco cultural no processo de
mudana da Segurana Pblica, condizendo com a advertncia de Lynn Hunt (2009) ao afirmar que
num processo de mudana histrica deve-se necessariamente levar em considerao a mudana da
mente dos indivduos. Para a referida autora, a mudana de contexto social e poltico no deve ser
vista como suficiente para produzir-se uma mudana cultural de forma coletiva ou, em outros
termos, de forma homognea, nem em um determinado coletivo de profissionais, nem na sociedade
em geral. No processo de mudana cultural, antes de tudo, deve-se levar em considerao "o modo
como as mentes individuais compreendem e remodelam esses contextos" (HUNT, 2009, p. 32).
A mesma advertncia aplica-se, certamente, ao caso especfico da assimilao da cultura
democrtica e preventiva em Segurana Pblica, que se pode considerar uma mudana de alcance
histrico, j que o papel atribudo Segurana Pblica, ao longo de sua existncia, atravs de seus
variados perodos e rgos executores, sempre foi o de controle repressivo sobre a sociedade e
nunca, ao contrrio, submetido ao controle social. Assim, no se pode esperar que a construo de
uma nova cultura venha a ocorrer na velocidade que requerem a crise da Segurana Pblica e o
problema social da violncia e da criminalidade. De fato, basta lembrar que j se passaram 22 anos
desde o incio do processo de mudana democratizante na organizao poltico-jurdica do Estado
brasileiro, mas nem por isso verificou-se a adequao da Segurana Pblica nova ordem poltica e
social. Por outro lado, h que lembrar tambm que s tardiamente passou a ganhar fora um
pensamento social, mais amplamente compartilhado, com relao necessidade de adequao dessa
poltica ao contexto democrtico. Tal avano teve de esperar at que alguns segmentos sociais
despertassem para as possibilidades e a importncia da poltica de Segurana Pblica como bem
pblico e como suporte essencial ao Estado Democrtico de Direito.
Considerando-se a centralidade da questo cultural, portanto, torna-se claro o papel relevante a ser
atribudo aos policiais enquanto sujeitos concretos, principais protagonistas dessa poltica. til,
aqui, abrir um parntese para que se chegue a uma melhor compreenso do que representa a polcia
num contexto democrtico, evocando o que diz Hermano Valencia Villa (2003), ao definir a polcia
como uma
(...) atividade administrativa do Estado para a guarda da ordem pblica e a proteo das liberdades
fundamentais. A denominao polcia deriva do grego polis, que significa cidade ou Estado e
pertence, portanto, a mesma famlia que poltica e poltico. Na tradio constitucional ocidental, a
polcia forma parte das tarefas do governo ou executivo e no uma funo militar seno civil, por
isso est totalmente regulada por lei e no admite tratamentos de exceo ou improviso
(emergncia). Por esta razo, nos pases democrticos a polcia s estar adstrita ao governo civil,
enquanto que nos pases autoritrios forma parte das foras militares. Por sua enorme influncia na
prtica cotidiana dos Direitos Humanos da populao civil, a funo da polcia tem importncia
estratgia para a gesto democrtica nas sociedades contemporneas (VILLA, 2003, p. 351).
Pode se dizer que caractersticas acima atribudas polcia numa sociedade democrtica no foram
includas no pensamento dos constituintes brasileiros, j que estes no contemplaram a necessidade
de adequar as polcias do pas, sobretudo a Polcia Militar, nova ordem poltica. Prova disto que
as polcias estaduais foram mantidas militarizadas. Ademais, vale observar que a vinculao dessa
polcia s Foras Armadas antecede a ditadura militar, ou seja, a consolidao formal da vinculao
das polcias estaduais ao Exrcito data da Constituio Federal Brasileira de 1946, quando o pas j
se encontrava num contexto democratizante, aps a queda da ditadura do Estado Novo. Tomando
como preocupao a cultura que permeia a poltica de Segurana Pblica, esse dado ganha
importncia, pois denota uma compreenso de Segurana Pblica antidemocrtica que vem de
longe, indicando que a concepo autoritria atravessa, de certo modo, toda a sociedade. Confirma-
se, portanto, que o processo de mudana de uma poltica pblica envolve mudana cultural
profunda, muito alm do que se possa imaginar primeira vista.
Aps essa reflexo que remete complexidade do processo de mudana da Segurana Pblica
brasileira, recorre-se, novamente, s afirmaes de Lynn Hunt, de que a mudana de cultura
(...) ocorre porque muitos indivduos tiveram experincias semelhantes, no porque todos
habitassem o mesmo contexto social, mas porque, por meio de suas interaes entre si com suas
leituras e vises, eles realmente criaram um novo contexto social. Em suma, estou insistindo que
qualquer relato de mudanas histricas deve no fim das contas explicar a alterao das mentes
individuais (HUNT, 2009, p.33).
Nesta perspectiva, tomando de emprstimo o pensamento da autora, entende-se que o alcance da
democratizao da Segurana Pblica est a depender da construo social de novos sentimentos e
pensamentos, associados ao Estado Democrtico de Direito e cultura dos Direitos Humanos. Em
outros termos, como sugere O'Donnel (1988), necessria a elaborao de pensamentos
democrticos que impulsionem a prticas sociais democrticas, indispensveis para a Segurana
Pblica num Estado Democrtico de Direito.
No caso da Paraba, especificamente, as mudanas indicadas pelo SUSP com vistas
democratizao da Segurana Pblica, a partir da incluso dessas prticas, especialmente com a
implantao do Policiamento Comunitrio e outras prticas preventivas, tm sido precrias em
virtude das limitaes j apontadas e ainda persistentes no modo de sentir e de pensar dos policiais,
embora tudo faa crer que esse problema no se restringe aos policiais.
Roberto Martins Ferreira (2005, p. 94), ao analisar a cultura da organizao militar, no caso
especfico do Exrcito brasileiro, diz que a "adoo da retrica anticomunista por parte da
organizao militar cria um processo de retroalimentao. Ela garante a coeso da organizao
militar e ao mesmo tempo a projeta para a cena poltica", fazendo com que, nesse contexto, a
resposta repressiva aos comunistas, vistos como "inimigos internos", seja bem aceita pelos
membros dessa instituio por se coadunar com os seus valores. Nesse sentido, compreende-se que
as mudanas propostas apontadas pelo SUSP, perpassadas por um vis democrtico e de garantia
dos Direitos Humanos, no sejam facilmente assimilveis pela cultura das instituies militarizadas
como as Polcias Militares. Assim como a guerra se coaduna com a cultura do exrcito, a cultura da
Segurana Pblica repressiva est associada identidade da Polcia Militar. Logo, no h que
estranhar as resistncias ao novo, ou pelo menos um sentimento de ambigidade at que se
concretize um verdadeiro "ritual de passagem" do velho para o novo modelo de Segurana Pblica.
Neste sentido, segundo o depoimento de policial militar da Paraba, a dificuldade de mudana das
mentes dos policiais em direo aceitao da prtica preventiva de cunho democrtico deve ser
vista, sim, como um dado real e relevante, principalmente por ser a percepo de quem vive o
cotidiano da instituio. Esse fato no exclui, porm, a possibilidade de mudana, desde que haja a
determinao do governo:
(...) os governantes tivessem esse conhecimento de que seria importante algo relacionado polcia
comunitria (...) porque ele jogava l pro seu comandante de polcia, pro seu comandante de polcia
buscar conhecimento, estudar, ver que isso uma realidade possvel e eficaz. Ele comear distribuir
para os seus subordinados, seus comandantes de setores, de cidades, olhe vamos trabalhar nesse
projeto de filosofia (...), ento isso a teria uma doutrina na corporao (ENTREVISTADO P,
PRAA).
Outro depoimento, que se associa ao anterior diz: "se o gestor determina certamente algum em
baixo vai ter que cumprir. [...] Ento eu diria que preciso capacitar justamente esses gestores para
ter em mente a possibilidade de viabilizar e estabelecer essas parcerias como algo normal"
(ENTREVISTADO L, OFICIAL).
Nas declaraes dos policiais fica demonstrado que acreditam em sadas para democratizao da
segurana pblica via medidas autoritrias, portanto, ao mesmo tempo em que expressam o desejo
de mudana do modo de fazer segurana pblica, esses depoimentos tambm explicitam como a
cultura autoritria encontra-se amalgamada no modo de pensar dos servidores pblicos,
encarregados pela construo da ordem democrtica, nos termos de Villa (2003), conforme visto no
captulo I. Por outro lado, as declaraes explicitadas acima podem ser sinalizadoras da tenso
existente entre o modo de sentir, pensar e agir dos que fazem a segurana pblica, influenciada
pelas diferentes concepes de segurana que do sustentao ao velho e ao novo modelo de
segurana.
Rolim (2006, p. 94) sugere que devem ainda ser consideradas outras dificuldades, como a
possibilidade de que a opinio pblica esteja influenciada por um desejo punitivo, em decorrncia
principalmente da no punio de crimes. No Brasil, tm-se constatado altos ndices de homicdios,
enquanto tm sido muito pequenos os ndices de instaurao de inqurito, e nfimo o nmero de
homicidas levados a julgamento. Esses fatos tm contribudo para um sentimento de medo e de
indignao frente impunidade que muitas vezes pode levar a populao a apelar para a vingana,
at no sentido de "fazer justia pelas prprias mos", por meios violentos, indo no sentido inverso
ao de um processo de luta pela Segurana Pblica voltada para garantia e respeito aos direitos,
incluindo-se a punio legalmente devida dos criminosos. O mesmo autor mostra que esses fatos
tm influenciado, cada vez mais, a cultura do imediatismo e da punio: "Parece evidente que,
diante de presses de toda ordem, do alarme ou da indignao pblica provocados por crimes de
larga repercusso, a polcia se incline quase naturalmente em direo a 'resultados imediatos'"
(ROLIM, 2006, p. 94), rompendo, por vezes, o "limite que separa a polcia do criminoso", como diz
um dos entrevistados nesta pesquisa. (ENTREVISTADO I, OFICAL)
Na mesma linha do que diz Rolim (2006), situa-se o depoimento de outro entrevistado: "o policial
no veio de outro espao, ele faz parte do meio social, ns fazemos parte deste espao social que
vivemos" (ENTREVISTADO C -PRAA).
Sem, de modo algum, querer justificar comportamentos antidemocrticos, mas ainda na tentativa de
compreender os desafios democratizao da Segurana Pblica, cabe lembrar o que Jess de
Souza (2004) denomina de gramtica social da desigualdade, assim como o que se encontra em
Chau (2007) e Dagnino (2004), dentre outros autores, ao abordarem o tema autoritarismo social.
Ou seja, a existncia de uma naturalizao inconsciente da desigualdade social - sem a qual o
sistema capitalista dificilmente poderia sobreviver e desenvolver-se - que tem profundas
conseqncias nas prticas concretas, inclusive no sentido contrrio do que determinam as
definies jurdicas e legais. Assim sendo, no se pode esquecer que os integrantes da Segurana
Pblica geralmente refletem e reproduzem, em sua mentalidade e em sua prtica, os antagonismos,
a hierarquizao, os medos, os preconceitos, a cultura da superioridade e da inferioridade, a negao
de direitos, assim como o suposto direito de alguns de recorrer violncia, que se encontram, clara
ou ocultamente, disseminados em nossa sociedade e constantemente reforados pela atuao das
classes dominantes a cujos interesses materiais e polticos servem. Por essas razes, inclusive, s
policiais que j passaram por algum processo de crtica dessa mentalidade so accessveis para um
dilogo em torno dessas questes.
Mas um dos depoimentos, colhidos nesta pesquisa, testemunha esse quadro de contradies e
ambigidades que perpassam o processo de mudanas da Segurana Pblica e o desafio a ser
enfrentado pelo policial na reelaborao do seu modo de pensar e de fazer, em direo reverso da
cultura tradicional para a cultura democrtica. Esse depoimento indica a ambigidade em que vivem
os policiais que, vislumbram individualmente a validade das expectativas de mudanas indicadas na
nova ordem poltico-jurdica, - mentalizando o discurso dos Direitos Humanos e a figura do Estado
de Democrtico de Direito -, enquanto valores do passado ainda persistem em suas mentes,
reforados pela tendncia da instituio de reger-se preferencialmente por valores da velha cultura
policial, autoritria, discriminatria, voltada ao tratamento desigual e injusto:
Ento a atividade policial muito difcil (...) agora, quando o policial passa a ter conhecimento dos
direitos do cidado, quais so os deveres dele como policial, quais so suas obrigaes, esse
respeito aos Direitos Humanos, ele vai caminhar bem. A lei diz que o uso desproporcional da fora
vai incidir em abuso, ao efetuar uma priso voc tem que usar da fora necessria, e essa fora
necessria ela subjetiva, a lei diz que se voc porventura matar algum em legitima defesa um
excludente da criminalidade. (ENTREVISTADO E, PRAA)
Por outro lado, considere-se que a valorizao de uma determinada cultura depende de como
"alguma coisa classificada em termos de desejabilidade social", como mostra Johnson (1997, p.
247). H, certamente, da parte dos que fazem a instituio policial militar a preocupao em manter
sua desejabilidade social ou de garantir sua legitimidade e seu prprio status social frente
sociedade em geral, segundo o que acreditam ser os desejos dessa sociedade, como est implcito no
depoimento a seguir:
(...) o que ocorreu foi um esquecimento em relao preveno, a polcia militar ela perdeu o
sentido de preveno, altamente repressiva porque d mais resultado de promoo pessoal, dos
comandantes que sai na mdia, que o que a gente v hoje, melhor sair na mdia com um
marginal, mesmo que no resolva o problema do local. (ENTREVISTADO H, PRAA)
Como sinaliza Roberto Martins Ferreira (2005, p.14), a organizao militar tende a ser representada
como uma "entidade ora dotada de autonomia absoluta, ora totalmente, subordinada", ora
demonstra atender a seus prprios desgnios, ora volta-se ao atendimento dos interesses das classes
dominantes. Assim, apesar de manter-se historicamente afastada da sociedade, quando lhe convm
procura fazer-se presente na sociedade com vistas realimentao do que Johnson (1997) chama de
desejabilidade social, entendendo que para isso depende, preferencialmente, dos meios de
comunicao. Conforme o depoimento acima, parece haver um "pacto" conservador entre a polcia
e a mdia que , sem dvida, um instrumento social relevante no processo de permanncia ou de
mudana cultural. Ressalve-se, entretanto, o relevante papel que tem sido prestado pela mdia, em
alguns casos, na denncia de violaes de Direitos Humanos praticada pela polcia.
Segundo uma pesquisa realizada junto aos reprteres policiais paraibanos, em 1997, a violncia
constitui-se numa mercadoria valiosa para as empresas de comunicao, a ponto de que quanto mais
anormal a violncia noticiada, maior o retorno econmico para os rgos de comunicao (DIAS,
1997, s/n). Seria esta uma das razes pelas quais a cultura da violncia, tanto de criminosos comuns
quanto da polcia, encontra freqentemente espao preferencial na mdia, atravs de um enfoque
sensacionalista, com o objetivo de provocar a curiosidade do consumidor da notcia, ao invs de
privilegiar-se a discusso das causas da violncia e da criminalidade de modo que suscite novas
formas de equacionar o problema.
Outro dado da cultura tradicional da Segurana Pblica, a ser pontuado, diz respeito centralizao
de poder. Um dos entrevistados diz que "ele [o superior] no tem satisfao a dar sociedade,
comunidade, principalmente quelas mais carentes que sofrem com a ausncia do Estado, no s na
segurana, na sade, educao" (Entrevistado J, PRAA). Quando se trata da necessidade de
legitimao de seu poder, os responsveis tendem a comportar-se dentro do modelo tradicional de
fazer segurana, apoiando-se em determinadas aes policiais consideradas como sucesso. Cite-se o
exemplo da exibio insistente, na mdia, do infrator que foi detido, preferencialmente pobre. A esse
fim tambm serve a estratgia da visibilidade de policiais nas ruas, para gerar a sensao de
segurana na sociedade, mas a simples ostentao de poder e fora pode gerar na populao uma
sensao de segurana apenas ilusria, assim como diz um entrevistado:
Voc pode ter uma cidade com a sensao de segurana alta e o ndice de crime e violncia tambm
l em cima, voc pode ter uma cidade com ndice de criminalidade e violncia baixa, e a sensao
de segurana alta. Uma lmpada queimada num poste uma situao que gera insegurana pblica,
embora no tenha nenhuma relao com a atividade da polcia, est relacionado com a atividade de
outro estamento do poder pblico, que no a polcia (ENTREVISTADO I, OFICAL).
Entende-se, portanto, que toda tentativa de aproximar a polcia da cidadania vivel, mesmo
colocar policiais nas ruas, desde que estejam preparados para ao repressiva qualificada, como
prope a nova poltica de Segurana Pblica, mas no basta restringir os esforos a essa prtica do
policiamento ostensivo. Mesquita Neto (2003, p. 216) registra que estudos realizados nas dcadas
de 1970 e 1980 j indicavam que estratgias tradicionais usadas pela polcia ostensiva, tais como o
aumento da presena de policiais nas ruas, operaes de patrulhamento, aumento do nmero de
prises, incluindo ainda a rapidez no atendimento s ocorrncias, mostravam-se limitadas quanto
"preveno ao crime e violncia".
A Polcia Militar caracterizada como ostensiva, pelo fato de ser fardada, com grande visibilidade
pblica e com maior proximidade da sociedade, tende a ser vista como polcia preventiva. Essa
compreenso de preveno associa-se ao direito penal que atribui carter preventivo funo
intimidativa ou coercitiva da pena. Segundo esta perspectiva, a prpria existncia da tipificao do
crime, ou da lei penal, tende a ser considerada como medida preventiva (RICARDO, 2004).
Segundo um conceito mais avanado de preveno no campo da Segurana Pblica, esta implica
algo muito mais complexo e requer intervenes efetivas direcionadas para esse fim, no devendo
ficar restrita a associaes subjetivas, sobretudo tratando-se de realidade social com as
caractersticas brasileiras, em que a gravidade do quadro da violncia e da criminalidade envolve
mltiplos fatores de natureza diversificada.
Com efeito, uma nova forma de pensar e fazer Segurana Pblica, que remeta a uma mudana
cultural das polcias, sobretudo a militar, que tem o papel constitucional de fazer segurana
ostensiva, passa pela desconstruo da noo de Segurana Pblica como fator de garantia de uma
ordem autoritria. Uma mudana efetiva fica, pois, a depender do processo de reelaborao mental
voltada para a compreenso da poltica pblica de segurana como garantia efetiva de direitos de
todos, em consonncia ao que j socialmente evocado e desejado: o Estado Democrtico de
Direito.
Contudo, assim como as instituies policiais no devem ser compreendidas de forma separada da
sociedade, esse processo de resignificao da poltica de Segurana Pblica tambm no se dar de
forma dissociada da dinmica da sociedade. Isso significa dizer que os aspectos culturais no devem
ser tomados de forma desarticulada da realidade concreta, fora das "relaes e situaes sociais"
como sugere Coutinho (2000, p. 22) quando recorre a Agnes Heller, para defender que valor deve
ser visto como "expresso subjetiva de um fenmeno primariamente objetivo".
Entende-se que o mesmo se aplica questo cultural, que se processa como uma reproduo de
aspectos objetivos e subjetivos, sobretudo quando entendida como o modo de sentir, pensar e agir
de um povo. Logo, a depender da mudana ou reelaborao cultural de um determinado grupo de
profissionais vislumbrando mudana de sua prtica social, devem tambm ser levadas em
considerao as condies objetivas que se devem processar na sociedade com vistas a impulsionar
essa reelaborao.
Nesse aspecto deve ser lembrado que o modelo tradicional de Segurana Pblica, assim como os
valores antidemocrticos que sempre lhe serviram de sustentao e a noo de direito segurana
restrita salvaguarda do patrimnio, sempre estiveram vinculados aos interesses das classes
dominantes que, historicamente, mantiveram a poltica de Segurana Pblica, no Brasil, como
instrumento de satisfao de seus privilgios.
Assim, cabe lembrar que embora haja certa conquista das classes dominadas com relao ao
desenho de uma nova poltica nacional de segurana, - chegando a sinalizar a reverso da histria
de apropriao dessa poltica pelas classes dominantes, sobretudo ao incluir os mltiplos sujeitos de
direito, ao ampliar o objeto de interveno, e ao rever os seus objetivos, em consonncia com os
princpios democrticos -, s se alcanar efetivamente a implementao dessa poltica se houver o
fortalecimento da Sociedade Civil identificada com essa modalidade de poltica pblica e o avano
social em termos de justia econmica e de controle dos abusos de poder econmico, poltico e
miditico.
Sem o fortalecimento do exerccio democratizante da sociedade em torno da Segurana Pblica
dificilmente se alcanar a mudana cultural necessria dos que a fazem e muito menos a
efetivao, nos Estados, de uma poltica pblica que contemple as necessidades reais de segurana
daqueles que sempre estiveram fora do alcance dessa poltica.

Notas
1. A expresso coronelismo originria do ttulo atribudo ao comandante local da Guarda
Nacional, nomeado sempre dentre os economicamente mais poderosos. A representao social do
coronelismo vinculada atividade poltica, como a define Leal (1976), teria sido criada na regio
Nordeste em virtude do sistema de domnio poltico centralizado pela figura do grande proprietrio
de terras, que controla o poder poltico local, pelo seu domnio, violento ou clientelstico, sobre os
eleitores e sem distino entre interesses pblicos e interesses privados.
2. Segundo Carvalho (1998, p. 134), o clientelismo perpassa toda a histria poltica do pas. Ele
"indica um tipo de relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na
forma de empregos, vantagens fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de
voto".
3. Para o mencionado autor essa esfera constituda pelos novos rgos pbicos de promoo dos
direitos do cidado, criados a partir das inovaes adotadas na Constituio Federal de 1988
(LYRA, 1996).
4. Criada pela Resoluo 25/90 do Conselho Universitrio - CONSUNI, da UFPB.
5. O referido rgo foi criado pela Lei n 5.551, de 14 de janeiro de 1992. Segundo Lyra (1996), o
fato de incluir os direitos dos homens e do cidado na sua denominao d maior amplitude sua
atuao, uma vez que se ocupa dos Direitos Humanos, mas tambm dos direitos do cidado, isto ,
alm das "violaes em geral relacionadas com a violncia, de carter individual, de grupos ou de
etnia, ou social", tambm, se preocupa com os direitos fundamentais da pessoa humana" (Lyra,
1996, p. 34).
6. O Ncleo de Cidadania e Direitos Humanos foi criado atravs da Resoluo 06\2006 do
Conselho Universitrio - CONSUNI, sendo inaugurado em setembro de 2007. A sua criao
decorreu principalmente da necessidade de fortalecimento das atividades acadmicas na rea de
direitos humanos na UFPB, mediante a articulao do ensino-pesquisa e extenso. Com a sua
instituio a prtica em direitos humanos ganhou maior autonomia em razo de ser-lhe permitido
pelas normas da Universidade a promoo de cursos de ps-graduao. Ao ser preservada a
permanncia da Comisso de Direitos Humanos, coube a esta, prioritariamente a interveno de
carter poltico-social, em casos de violaes de direitos humanos.
7. O Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares (GAJOP), entidade da sociedade
civil de promoo e defesa dos Direitos Humanos, com Status Consultivo Especial no Conselho
Econmico e Social (ECOSOC) da ONU, tem atuao especializada na rea de justia e segurana
com abrangncia nacional. Sua misso institucional contribuir para a democratizao e o
fortalecimento da Sociedade e do Estado, na perspectiva da vivncia da cidadania plena e da
indivisibilidade dos Direitos Humanos.
8. Embora anunciados como princpios, no texto a seguir so descritos como diretrizes gerais.
9. Ver programas no anexo 4.
10. Luiz Couto reafirma denncia do uso de viaturas oficiais na campanha de Cssio, UniBlog, 13
outubro, 2006.
11. Professor universitrio, vinculado ao Partido dos Trabalhadores, foi relator da Comisso
Parlamentar de Inqurito - CPI, para investigar aes criminosas de milcias e grupos e extermnio
no Nordeste, atualmente presidente da Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara
Federal.
12. O referido Sub-Secretrio, hoje vereador de Joo Pessoa, participou como aluno do curso de
Gesto em Policiamento Comunitrio, promovidos pela CDH e PRAC\UFPB.
13. Os membros da CDH/UFPB, que participaram inicialmente das discusses apenas por seu
compromisso poltico e social, no continuaram no projeto, saindo antes de sua implantao, por
divergncia tericometodolgica e poltica com a forma de conduo dos trabalhos.
14. O referido bairro apresentava um contingente populacional de 65.000 habitantes.
15. Jornal Folha de So Paulo, Polcia joga novas bombas contra manifestantes da USP; protesto
pede retirada da PM. 09/06/2009.

http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/latina/lemos/conclus.htm

Consideraes finais
Com base na pesquisa bibliogrfica realizada e nas prticas de Segurana Pblica analisadas neste
estudo, parece evidente que h, tanto na Universidade como no interior das instituies de
segurana pblica, uma lacuna terica quando se pretende uma anlise desta poltica na perspectiva
de poltica social. Como mostra Sapori (2007), h quem no a considere sequer uma poltica
pblica, alegando o fato da poltica de segurana levada a efeito no Brasil ser assistemtica, ou seja,
no apresentar o desenho completo e racional que deveria alicerar uma verdadeira poltica pblica,
segundo o pensamento weberiano.
O distanciamento da segurana pblica das discusses tericas que permeiam as demais polticas
pblicas pode ser atribudo a diversos fatores. Dentre esses, cabe destacar as leituras restritas que se
prendem em aspectos puramente tcnicos da atuao dos rgos encarregados dessa poltica,
provavelmente sem considerar que, essa precria prtica social constitui-se num instrumento
poltico apresentado pelos governos como resposta ao grave problema social da insegurana
pblica. Este por sua vez, vem se constitudo numa questo social que afeta, ainda que seja de
forma diferenciada, a sociedade como um todo, ao mesmo tempo em que tem se revelado como
grande desafio ao Estado Democrtico de Direito.
Ademais, observe-se que dentre os diversos fatores que tendem a impulsionar o agravamento desse
problema, sobretudo, nos centros urbanos brasileiros, como sugere Julio Jacobo Waiselfisz (2010),
alm da desvalorizao da vida do outro, uma vez que qualquer conflito interpessoal a tendncia
ser levado at as ltimas conseqncias, deve ser considerado que a concentrao de renda, tambm
perpassa as explicaes do crescimento da violncia e da criminalidade. Alerta o mencionado autor,
que estudos tm indicado que os estados brasileiros mais violentos so exatamente os que
apresentam grandes contrastes entre riqueza e pobreza (WAISELFISZ, 2010).
O fato, portanto, dos indicadores sociais apresentarem resultados favorveis com vistas melhoria
das condies de vida de milhares de brasileiros, nesses ltimos anos, a partir do governo Luis
Incio Lula da Silva, no significa dizer que o problema da concentrao de renda e, igualmente, o
quadro gritante das desigualdades sociais no deixou de ser uma questo de extrema gravidade no
Brasil.
Por essas e tantas outras razes, constata-se um grave equvoco no considerar o carter poltico, as
contradies e interesses socais antagnicos - prprios da dinmica de sociedades capitalistas - que
perpassam a Segurana Pblica. O mesmo acontece quando se analisa a forma de ao do Estado
com relao ao problema da violncia e da criminalidade, atravs da Segurana Pblica, sem
ultrapassar a etapa das leituras crticas que convergem para a total negao de sua legitimidade,
restringindo-se a noo de oposio clara e radical entre "bem" e "mal" social.
notrio que a negao do carter de poltica pblica de objetivo eminentemente social
Segurana Pblica s favorecer o grupo hegemnico que, historicamente, sempre imprimiu, sem
limites, sua orientao poltica s aes de segurana, contrariando os interesses sociais das classes
dominadas.
Tais leituras, portanto, no so apenas insuficientes, na medida em que negam ou ignoram a
possibilidade de conduo da Segurana Pblica ao status atingido pelas demais polticas pblicas,
com ampla discusso na sociedade e centros de pesquisa em poltica, favorecem a manuteno de
sua forma antidemocrtica. Enquanto isso, adversamente percebe-se mais claramente a importncia
do papel indispensvel da polcia para a garantia dos direitos do cidado, numa sociedade que se
pretenda democrtica, reforando-se a posio defendida, a este respeito, pelo antroplogo Luiz
Eduardo Soares.
De outro lado, parece ter-se perdido de vista que a garantia da segurana, segundo os filsofos da
tradio liberal, teria sido a motivao principal para a criao do Estado moderno, mediante o
estabelecimento do pacto social. Apesar da relevncia da temtica segurana para a sociedade no
ser de hoje, as discusses tericas relativas segurana pblica no seguiram o percurso do tempo
social, conforme se observa tanto na literatura da tradio liberal, quanto na tradio marxista.
No decorrer da pesquisa, identificou-se a existncia de trs possveis modelos paradigmticos, que
podem ser encontrados nas polticas de segurana pblica, nos dias atuais, seja atravs do velho
modelo prioritariamente levado a efeito, no Brasil, que de forma concomitante apresenta os dois
modelos tradicionais, seja atravs da nova poltica de segurana adotada pelo governo federal, que
apresenta nova fundamentao terica.
O modelo que se fundamenta no uso da fora/violncia tem como origem a leitura d'O Leviat, de
Hobbes. O autor justifica a concentrao do poder e o uso da fora fsica pelo soberano, que deve
garantir em troca a segurana do indivduo, atravs do uso pleno da violncia. A esse paradigma
associa-se, posteriormente, Max Weber, responsvel pela criao da categoria terica "monoplio
legitimo da violncia pelo Estado", fortemente difundida na cultura tradicional que permeia a
segurana pblica.
A verso autoritria desta concepo, que culmina para o recrudescimento da fora, se faz
representar pela Doutrina da Segurana Nacional, que deu sustentao a ditadura militar, iniciada
em 1964, introduzindo na Segurana Pblica a idia de combate contra o inimigo interno, ou seja, a
estratgia de fora sem limites, para defender o Estado, segundo anlise realizada no capitulo I.
Um segundo paradigma vinculado teoria liberal tradicional, defendida por Locke, tem como
referncia os direitos civis, ou seja, uma viso restrita de direitos humanos. Considerado como o
autor que defende os interesses da burguesia, Locke aparece como pioneiro da defesa do direito ao
patrimnio. A defesa do patrimnio privado ganha nfase no objetivo da poltica segurana pblica,
que vai se amoldar com a garantia da segurana do Estado. Assim, o sujeito de direito da segurana
converge para os cidados possuidores de bens e/ ou o interesse de segurana do prprio Estado.
Esses dois paradigmas tendem a se destacar, um pelo modo de fazer segurana e o outro pelo
objetivo priorizado na poltica de segurana pblica, inclinando-se pela garantia do direito ao
patrimnio em detrimento do direito a segurana do cidado. Deste modo, unificam-se,
incorporando o autoritarismo poltico e social, explicitados respectivamente atravs da concentrao
de poder, preferencialmente, associado ao uso abusivo da fora, de forma discriminatria.
Com base nesses elementos tericos, vai sendo construda a representao de prticas sociais, em
Segurana Pblica, que perpassam o no respeito ou pela negao de direitos da maioria da
populao situada na classe dominada, a qual no dispe de bens, como tambm de grupos sociais
discriminados culturalmente, tais como: os negros, as mulheres, as crianas e os adolescentes, os
idosos, os homossexuais.
Um terceiro modelo encontrado na literatura, sinalizado por diversos autores, citados na introduo
deste trabalho, acompanha a correlao de foras que se d atualmente na sociedade. Esse por sua
vez, associa-se aos grupos sociais, que defendem a mudana da segurana pblica, a partir da
incorporao dos mltiplos sujeitos de direito, de acordo com suas necessidades especificas e
gerais, historicamente no contemplados com o direito segurana.
Esse novo modelo terico apresenta como fundamento o Estado Democrtico de Direito, elegendo
como paradigma os direitos humanos, numa perspectiva ampliada, perpassando os direitos civis,
polticos, sociais e culturais, de modo a incluir as mltiplas demandas decorrentes da nova
configurao do problema da violncia e da criminalidade, sem abandonar a perspectiva de
monoplio legtimo da fora, mas o uso da fora deve ocorrer consoante o respeito aos direitos
humanos.
Assim sendo, alm de preocupar-se com a interveno preventiva em segurana pblica de cunho
social, esse modelo terico defende a ao repressiva qualificada, observando os parmetros legais.
Em outros termos, significa dizer que o novo paradigma no v o monoplio legtimo da violncia
como fundamento prioritrio, nem exclusivo para a poltica de segurana pblica, alm de no
considerar que os objetivos possam justificar meios injustos e ilegais de fazer segurana.
Essa nova perspectiva terica que fundamenta a poltica de segurana pblica, vinculada ao SUSP,
vem ganhando fora na academia medida que se constata a incapacidade do velho modelo de
segurana, que se apia no discurso do monoplio da fora, associando-se a viso restrita de
direitos humanos, para responder aos reclamos da sociedade relacionados questo da segurana
pblica.
Veja-se, abaixo, o desenho representativo dos trs possveis modelos (1) tericos de segurana
pblica, identificados nas polticas de segurana brasileira analisadas.

Alm desses trs modelos encontrados, um quarto elemento terico relevante deve ser considerado
na segurana pblica em geral, e do Estado da Paraba em particular. Esse elemento refere-se ao
patrimonialismo, teoricamente trabalhado por Raimundo Faoro (2001) e Srgio Buarque de
Holanda (Apud, Marco Mondaini, 2008), dentre outros.
Segundo os dados analisados, o patrimonialismo que se caracteriza pela distoro do carter pblico
do Estado, representado pelo interesse da coletividade, em detrimento de interesses privados
(FAORO, 2001), persiste na cultura poltica paraibana, atravessando as instituies da poltica de
segurana pblica, na medida em que essas instituies aparecem envolvidas com interesses
particulares, sobretudo em processos eleitorais, conforme demonstrado no captulo 4.
Os modelos tericos aqui analisados demonstram que a deciso de mudar uma poltica pblica, com
fortes razes histricas, que perpassam principalmente aspectos de natureza cultural, deve-se
considerar desde o princpio estratgias plausveis, com vistas sensibilizao e envolvimento da
sociedade, de seus gestores e implementadores, em relao ao novo modo de pensar e fazer poltica
pblica. Nesse aspecto, deve-se lembrar que a opo poltica, assim como o objeto, objetivo e
sujeito de direito priorizados numa poltica social no podem ser dissociados do quadro terico que
lhe d sustentao.
Embora a opo poltica do governo federal seja o modelo de segurana pblica democrtico,
sustentado pelo paradigma dos direitos humanos numa perspectiva ampliada, constata-se que o
fracasso da mudana democratizante da poltica de segurana na Paraba, decorre essencialmente do
predomnio da cultura tradicional que se apia exclusivamente nos paradigmas da fora e da
prioridade defesa do patrimnio. Decorre da a necessidade de mudana cultural, significada pelo
modo de sentir, pensar e agir dos que fazem a segurana pblica no Estado da Paraba, focada na
cultura dos direitos humanos.
Em conseqncia dessas constataes, defende-se por convico que a Segurana Pblica deve ser
necessariamente tratada como as demais polticas pblicas de cunho social, tpicas do Estado
Democrtico de Direito, assim como deve ser fundamentada teoricamente nos temas Democracia e
Direitos Humanos, de forma indissocivel e ultrapassando os limites da viso liberal tradicional,
contemplando-se aspectos polticos e scio-econmicos, segundo leituras ampliadas desses dois
temas. Se assim no for, diante do papel relevante atribudo Segurana Pblica num Estado
Democrtico de Direito, com vistas garantia dos direitos dos cidados, conforme estabelecido nos
documentos nacionais e internacionais relativos aos Direitos Humanos, certamente ser atestada a
fragilidade do Estado, quanto proteo dos direitos dos cidados. Enquanto isso, se verifica a
sobreposio da ideia de Estado forte, em nome do monoplio legtimo da violncia, priorizando-se
o uso abusivo da violncia e sem atender as necessidades reais de segurana dos cidados.
A concepo e a metodologia de promoo dos Direitos Humanos, por sua vez, tm recebido
diversas contribuies advindas da discusso terica e poltica travada na sociedade sobre a
Segurana Pblica na perspectiva democrtica. Essas contribuiesimpulsionam os atores sociais
envolvidos a ultrapassar os estreitos limites da concepo liberal tradicional desses direitos. Assim,
a prtica social e o exerccio democrtico, dos dias atuais, vo tambm trazendo respostas s crticas
marxistas verso burguesa dosDireitos Humanos, a exemplo do passado quando se verificou a luta
dos trabalhadores pela ampliao dos direitos polticos e pela garantia dos direitos sociais -
traduzidos hoje na existncia de vrias polticas sociais.
A pesquisa emprica aqui apresentada confirma que os aspectos tericos acima levantados
repercutem no processo de mudana da Segurana Pblica de vrias formas, justificando o foco
deste estudo sobre o campo poltico-cultural articulado com aspectos objetivos que incidem na
forma de sentir, pensar e agir acerca da Segurana Pblica. Pelos dados colhidos junto aos policiais
entrevistados, compreende-se que a introduo da nova poltica de Segurana Pblica, balizada
numa concepo de poltica pblica democrtica, tende a gerar um choque cultural junto aos
profissionais da rea, os quais se encontram, ainda, fortemente arraigados a elementos de uma
cultura polticaantidemocrtica, representada pelo autoritarismo poltico e social.
Neste sentido, confirma-se a hiptese, norteadora deste estudo, de que a dimenso cultural
preponderante no processo de mudana efetiva da prtica da Segurana Pblica. Isto significa dizer
que a construo de uma poltica pblica democrtica jamais poderser dissociada de uma
pedagogia transformadora da forma de sentir, pensar e agir dos governos, dos seus dirigentes e,
sobretudo, dos seus implementadores diretos, os policiais. Em outras palavras, confirma-se que a
democratizao da Segurana Pblica no Brasil depende inevitavelmente da mudana da cultura
poltica dos atores institucionais, sobretudo dos policiais, principais protagonistas de sua aplicao
na prtica, e daqueles que detm o poder de decidir sobre o desenho dessa poltica.
Demonstrou-se nas declaraes dos policiais entrevistados que a resistncia mudana da poltica
de Segurana Pblica no decorre apenas dos policiais de forma isolada; essa resistncia parece ser
originria da prpria instituio policial que ignorou a existncia de uma nova poltica, quando no
se preocupou em repass-la aos seus profissionais. Esse distanciamento institucional da nova
poltica pode levar ao entendimento de que essa poltica de Segurana Pblica representa uma
ameaa ao status quo daqueles que compem o grupo hegemnico da Polcia Militar.
Cabe destacar que a anlise da cultura que perpassa o desenho da poltica de Segurana Pblica,
assim como as suas instituies e o modo de sentir, pensar e agir de seus profissionais, no deve ser
concebida de forma dissociada do contexto scioeconmico e poltico no qual a poltica, as
instituies, os governantes e os policiais encontram-se situados. Assim, indica-se que o velho
modelo de Segurana Pblica, inspirado meramente na fora e na garantia do direito da
propriedade, historicamente caracterizada como negao de direitos da grande maioria da
populao, ainda pode encontrar forte eco na sociedade.
Constatar o que se acaba de afirmar, significa dizer que a manuteno da cultura antidemocrtica na
poltica de Segurana Pblica tem correspondncia com interesses de grupos sociais, que se
vinculam s classes dominantes. Ou seja, o velho modelo de Segurana Pblica constitui-se num
instrumento poltico extremamente favorvel a ordem social vigente, enquanto a nova poltica se
apresenta em contraposio a essa prtica. Esta, por sua vez, balizada em princpios democrticos,
tem como objetivo primordial a garantia e o respeito aos Direitos Humanos, significando, portanto,
de certo modo, o rompimento com essa histria de instrumento de poder violento a servio das
classes dominantes.
Se a velha poltica de segurana no encontrasse eco na sociedade, certamente haveria preocupao
em transform-la, por parte dos representantes polticos que chegam ao governo paraibano, seja
com objetivo de garantir a sua eleio ou mesmo tendo em vista a necessidade de legitimao de
seus governos. Mesmo com toda precariedade demonstrada pela Segurana Pblica, na Paraba, at
hoje ela no chegou a constituir em objeto de disputa de poltica. Isso faz crer que o velho modelo
de segurana no ameaa a legitimidade dos governos, ao contrrio, conforme dados levantados,
este modelo tem correspondncia aos interesses privados de candidatos aos cargos de governo, que
chegam a apoiar-se na instituio policial para garantir seus interesses poltico-eleitorais.
Acrescentem-se, ainda, os desafios polticos decorrentes da ausncia de maior engajamento de
parlamentares com o processo de democratizao da segurana pblica, considerando-se que, at a
presente data, no foi formalizado o Sistema nico de Segurana Pblica, incluso no Projeto Lei,
criado pelo governo federal, em 20007. O referido Projeto de Lei "Disciplina a organizao e o
funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, nos termos do 7 do art. 144 da
Constituio institui o Sistema nico de Segurana Pblica - SUSP e dispe sobre a segurana
cidad e d outras providncias".
Outro entrave ao processo de democratizao da Segurana Pblica, identificado pela pesquisa, a
permanncia da doutrina militar, sobretudo nas Polcias Militares, constitucionalmente vinculadas
s Foras Armadas. Essa influncia reveste-se de grande peso histrico, j que no teve como marco
fundador o recente perodo de ditadura militar iniciado em 1964. Os dados histricos levantados
revelam que a militarizao da Segurana Pblica resultado de um processo cuja origem se pode
reconhecer em fatos concretos que atravessaram a histria da sociedade brasileira desde a Primeira
Repblica (1889 -1930), como os apontados por Aliomar Baleeiro (1999), nos quais foi registrada a
interveno do Exrcito Brasileiro no cenrio social, assumindo o papel de relevante protagonista
na poltica do pas.
Note-se que, desde a primeira Constituio brasileira, os assuntos relativos segurana sempre
foram includos na seo dedicada Defesa Nacional, o que indica uma longa histria de no
distino entre a garantia do direito do cidado segurana e a segurana do Estado, embora, em
termos formais, a vinculao da polcia estadual s Foras Armadas date apenas da Constituio
Federal brasileira de 1946.
A ditadura militar instalada no pas em 1964, entretanto, foi responsvel pelo recrudescimento da
noo de segurana como fora/violncia, ao apoiar-se na Doutrina de Segurana Nacional,
consolidando a ideia de Segurana Pblica como combate ao "inimigo interno" e contribuindo para
a banalizao da ao violenta na Segurana Pblica como prtica social isenta de preceitos legais.
Conforme depoimentos levantados na pesquisa emprica, ainda hoje persiste na cultura policial a
ideia de sociedade, enquanto inimiga do Estado, assim como parte-se do pressuposto de que a
grande maioria da populao se apresenta como suspeita da prtica do crime, se constituindo em
alvo da ao policial, at que se prove o contrrio.
Ao introduzir a Doutrina de Segurana Nacional como referncia para o pensar e o fazer a poltica
de Segurana Pblica, a ditadura militar reforou significativamente, nos rgos de segurana, a
noo de poder e fora tpica dos Estados de regimes autoritrios, de tal modo que, mais de vinte
anos aps o fim da ditadura militar e a reinstaurao do regime democrtico, constata-se ainda a
supremacia da cultura de poder e fora frente cultura dos Direitos Humanos. No se pode
conceber que um quadro terico que d sustentao a um Estado autoritrio, dizendo-se em situao
de guerra, cuja preocupao principal se focaliza na eliminao do inimigo, seja adequado para uma
poltica pblica que se inspire e objetive a garantia de Direitos Humanos. Mais grave ainda, quando
esse quadro terico, que encontra forte eco no discurso do monoplio da violncia, tem como base
poltico-social uma sociedade na qual persistem valores antidemocrticos sustentado pelo
autoritarismo social, consoante entendimento de Evelina Dagnino (2004) e nos termos de Marilena
Chau (2007).
Esses so, certamente, grandes desafios a serem superados para que o processo de democratizao
da Segurana Pblica deixe de ser um fracasso. Um modelo tradicional de segurana, assim
arraigado nas instituies policiais, faz com que estas resistam orgnica e politicamente a tudo o
que lhes parece ameaar o poder que concentram. Confere-se, portanto, cada vez mais um papel
fundamental Sociedade Civil, principalmente queles rgos que atuam na rea dos Direitos
Humanos, para a mudana de uma poltica pblica, desde que estejam conscientes de que essa
mudana passa essencialmente pela mudana cultural aliada ao poder de presso dos grupos sociais,
capazes de alterar a correlao de foras que impede o avano em direo a uma poltica de
Segurana Pblica democrtica.
Como sugerem o socilogo Boaventura de Sousa Santos (2002b) e o Professor Gregrio Peces-
Barba Martinez (1999), a formalizao do Estado Democrtico de Direito, ou seja, o
reconhecimento formal dos Direitos Humanos, por si s, no resolver as necessidades concretas da
sociedade. Regras formais democraticamente definidas certamente so indispensveis para a
construo de uma poltica pblica democrtica, sobretudo a da Segurana Pblica que se mantm
em simbiose com o regime de governo e que deve ser, obrigatoriamente, articulada com a
organizao poltico-jurdica. Mas no pode ser dispensada a compreenso da Segurana Pblica
situada na relao Estado e sociedade, espao-tempo da cidadania (SANTOS, 1999), encarada e
discutida como poltica pblica, contribuindo com novos elementos significativos para o processo
de construo de uma poltica democrtica, que convirjam para a participao popular e o controle
social dessa poltica, ou, em outros termos, para uma democracia participativa (SANTOS, 2002b)
e/ou uma cidadania ativa (BENEVIDES, 2003).
Sem o exerccio democrtico, manifestado pelo poder de presso das foras sociais, e sem o devido
monitoramento da Sociedade Civil, dificilmente a Segurana Pblica atravessar o "ritual de
passagem" (2) de uma poltica autoritria para uma poltica pblica democrtica. Isto posto,
defende-se que o tema Democracia associado aos Direitos Humanos passe a ser visto tanto como
meio quanto como fim do processo de mudana dessa poltica, que sempre se apresentou como
instrumento poltico a favor de grupos sociais vinculados ao poder econmico e poltico.
O conhecimento mais interessante e talvez inovador das questes relativas mudana da Segurana
Pblica, produzido por esta pesquisa, deveu-se sem dvida ao estudo emprico focado na Paraba, a
partir do Plano Estadual de Segurana Pblica (2003 - 2007) e das tentativas de aplicao concreta
de suas propostas. O Plano representaria a inteno do governo do Estado em colaborar com o
"pacto nacional pela democratizao da Segurana Pblica" e traduz essa opo, sobretudo ao
priorizar o Policiamento Comunitrio. A pesquisa sobre a prtica real, cujo principal instrumento foi
a coleta de depoimentos dos prprios policiais, revelou, entretanto, que a preveno em Segurana
Pblica, considerada como uma das melhores possibilidades de democratizao da segurana, no
consegue instituir-se como poltica de governo nem tampouco como poltica pblica estatal. Mesmo
com os incentivos financeiros do Governo Federal para a implementao do Policiamento
Comunitrio, ficou claro que no tem havido real interesse dos poderes estaduais em
institucionalizar essa prtica.
Ainda que alguns entrevistados reprovem expressamente o velho modelo de Segurana Pblica, em
razo de sua ineficincia e ineficcia como resposta ao problema da violncia e da criminalidade, e
que os policiais militares das patentes inferiores, principalmente, tambm manifestem
explicitamente seu descontentamento pela permanncia da ideologia militar na Segurana Pblica,
no se pode da deduzir que haja uma grande receptividade ao tema dos Direitos Humanos,
princpio norteador da nova poltica de Segurana Pblica.
No caso estudado, encontram-se indicaes de que a resistncia preveno em segurana, mais
precisamente ao Policiamento Comunitrio, deve-se tambm sua caracterstica democratizante,
percebida como reduo do poder do Estado e de seus agentes. De fato, essa prtica social pe
limites ao exerccio do poder pblico, na medida em que exige a participao da sociedade em todo
o seu processo, desde o diagnstico, passando pela definio de prioridades, pelo encaminhamento
das possveis sadas para os problemas, at o monitoramento e controle social da prtica dos
funcionrios, sem o que no pode manter-se nem alcanar algum sucesso e reconhecimento social,
segundo o que a pesquisa verificou.
Apesar da precariedade das experincias concretas analisadas, constatou-se que o Policiamento
Comunitrio pode vir a ser um instrumento favorvel superao do discurso tradicional de
Segurana Pblica como garantia de ordem pblica numa perspectiva autoritria, substituindo-o por
uma linguagem socialmente construda, que incorpore os Direitos Humanos e uma concepo
democrtica de ordem pblica, sem ignorar as desigualdades e os antagonismos sociais que
permeiam a sociedade capitalista brasileira.
Com efeito, confirmando-se a hiptese de que os maiores entraves para a democratizao da
poltica de Segurana Pblica e para sua efetivao como poltica de Estado situam-se no mbito da
cultura, mas perpassando tambm aspectos socioeconmicos, a anlise permitiu a indicao de
sadas que apontam para direes distintas, seja da parte do poder institudo, seja do lado da
sociedade.
Da parte do poder institudo as sadas apresentam-se em dois sentidos. Diante dos entraves
identificados a partir do poder estadual, entende-se que caberia ao governo federal, que reconhece a
necessidade de mudana da poltica de Segurana Pblica em nvel nacional (3), atravs de novo
desenho de poltica, a exemplo do Sistema nico de Segurana Pblica, - o qual representa um
choque cultural para os grupos oligrquicos que se revezam no poder do Estado, como ocorre na
Paraba -, pensar estratgias polticas de difuso da nova poltica de segurana, numa perspectiva
poltico-pedaggica a serem implementadas junto a sociedade civil, seja com apoio das igrejas,
universidades, dentre outros rgos. Percebe-se, tambm, como falha do governo federal no criar
estratgias de difuso da nova poltica, junto s instituies policiais, de modo que possam ser
vencidos entraves em nvel das instituies.
Conscientizado de sua responsabilidade diante do grave problema social, relacionado violncia e
criminalidade, assim como da necessidade de mudana da Segurana Pblica, uma das sadas
recomendveis ao governo estadual seria o fortalecimento das prticas de cunho poltico-
pedaggico dirigidas aos policiais militares, sobretudo aos de patentes inferiores, que se encontram
na base e confrontam-se concreta e cotidianamente com os reais problemas da Segurana Pblica.
Tal sada depende da criao de espaos/tempos educativos e democrticos, que permitam o
confronto e a autocrtica das distintas formas de pensar, sentir e fazer Segurana Pblica, de modo
que novos formatos dessa prtica social sejam percebidos como possibilidades, desejados e
desenvolvidos.
Do lado da sociedade, coloca-se como sugesto a ampliao do debate terico e poltico sobre a
democratizao da Segurana Pblica e seu vnculo com uma viso ampliada dos Direitos
Humanos, visto como caminho indispensvel para a construo de uma nova viso e uma nova
prtica de Segurana Pblica, coerentes com o Estado Democrtico de Direito. Por conseguinte,
quebrados os preconceitos e as resistncias, superados os desentendimento sobre a Segurana
Pblica, caber sociedade organizar-se, construir propostas consensuais e pressionar os poderes
institudos para uma efetiva mudana dessa poltica, a servio da democracia e como resposta
adequada ao complexo problema da violncia e da criminalidade que tem se difundido na
sociedade.
De acordo com a declarao de policiais entrevistados, ficou sinalizada a importncia do papel das
Universidades no processo de democratizao da Segurana Pblica, cuja contribuio deve ir alm
da fomentao da pesquisa, do estudo e do debate terico, principalmente quando se trata da
necessidade concreta de criar espaos e condies propcias para o debate poltico entre sociedade
civil e instituies policiais. Nesse aspecto, coloca-se como indispensvel o fortalecimento da
articulao do trinmio ensino-pesquisa e extenso em Segurana Pblica, nas universidades, com
vistas ao atendimento das demandas social e institucional emergentes, nessa rea.
Neste aspecto, merece destaque, a criao da RENAESP - Rede Nacional de Altos Estudos em
Segurana Pblica, em 2005, pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica. A referida rede focada
na promoo de cursos de ps-graduao lato sensu, nas Universidades brasileiras, em segurana
pblica e temas afins, constitui-se na tentativa de sensibilizar as Universidades para a importncia
de seu papel na construo de uma nova poltica de segurana. No entanto, devem ser levados em
considerao os entraves enfrentados nas Universidades no processo de execuo dos citados
cursos. A sua introduo, no caso especfico da UFPB, tem sido marcada por dificuldades as mais
diversas, seja diante das barreiras de carter administrativo-normativo, poltico-financeiro, seja
diante da falta de disponibilidade de recursos humanos. As tentativas de solucionar essas barreiras
tm demonstrado que iniciativas dessa natureza demandam a sensibilizao, mobilizao,
articulao e responsabilizao dos diversos Ministrios e demais gestores pblicos que possam
estar envolvidos, de modo que as propostas de ao cheguem aos rgos executores, como poltica
institucional, e no como prtica voluntarista de determinado profissional disposto a enfrentar os
inmeros desafios.
Certamente este trabalho acadmico deixou sem respostas satisfatrias ou mesmo sem nenhuma
resposta diversas questes com que se deparou ao longo da pesquisa. Resta, portanto, a sugesto de
alguns problemas que exigiriam anlises mais extensas e aprofundadas. Destaca-se entre eles a
configurao concreta de uma poltica de Segurana Pblica com natureza de poltica social,
segundo a convico de que impossvel dissociar problema da violncia e da criminalidade da
questo social. Por outro lado, no pode ser negligenciada a realizao de estudos sobre a difuso da
cultura da violncia na sociedade, sobretudo levando-se em considerao a influncia dos valores
que conformam as sociedades capitalistas, a exemplo do consumismo desenfreado e o
individualismo exacerbado.
Diante do reconhecimento da relevncia do papel da cidadania democrtica no processo de
construo e implementao de nova poltica pblica de segurana, outra temtica importante a ser
estudada diz respeito participao popular e Segurana Pblica. Avaliao realizada em agosto
ltimo, por exemplo, na Paraba, sobre a I Conferncia Nacional de Segurana Pblica, indicou que
os problemas constatados no processo de organizao dessa Conferncia, assim como a sua
estruturao considerada pouco democrtica e o poder de presso social alcanado, seriam
decorrentes da debilidade apresentada ainda pela sociedade civil, em relao ao complexo problema
da violncia e da criminalidade.
Considerando-se que a concepo democrtica dos Direitos Humanos o fundamento mais
essencial das propostas de mudana para uma nova viso e nova prtica de Segurana Pblica,
indispensvel que se investigue a fundo as condies necessrias para sua aceitao tanto pelos
agentes do poder pblico quanto pela sociedade em geral.
Por fim, coloca-se como sugesto de estudo a temtica que envolve o federalismo, o Estado
brasileiro e a Segurana Pblica. Um dos aspectos que chamou a ateno, nesse estudo, refere-se
aos limites reforma da Segurana Pblica impostos pela ambigidade resultante da relao
jurdica entre poder pblico estadual e poder pblico federal e suas respectivas jurisdies. Nessa
problemtica esto envolvidos no s aspectos de cunho poltico-partidrio e diferenas de cultura
poltica, mas tambm a questo dos recursos financeiros destinados poltica de Segurana Pblica.
A ideia de criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica continua a ser considerada relevante,
em face das dificuldades apresentadas pelos governos dos Estados para o custeio das despesas nessa
rea. Entretanto, esta pesquisa revelou que esse mecanismo tem funcionado muito mais como
instrumento poltico-financeiro de barganha entre os governos do que para a viabilizao da
Segurana Pblica democrtica nos Estados. Constatou-se, de fato, a no aplicabilidade do
montante de recursos do Fundo anunciado pelo Governo Federal para ser gasto a cada ano, faltando
esclarecer-se se esse fato decorre do no cumprimento, pelos governos estaduais, dos critrios
estabelecidos para a participao no programa ou decorre de falta de empenho do Governo Federal.
Nesse aspecto, dada a relevncia social da poltica de Segurana Pblica, h que indagar-se se no
se deveria definir constitucionalmente um percentual mnimo do oramento pblico a ser
obrigatoriamente aplicado pelos governos nessa poltica pblica, do mesmo modo que a
Constituio Federal brasileira j estabelece um percentual mnimo do oramento pblico a ser
gasto pelos governos com a educao e a sade.
Mesmo atribuindo-se, neste estudo, ao Policiamento Comunitrio a capacidade de avanar para a
democratizao da Segurana Pblica, e tendo-se constatado a grande aceitao dessa nova filosofia
de ao policial pela sociedade, conclui-se que este deve ser encarado como urgente tema de
pesquisa. Indispensvel se faz que se adquiram elementos tericos, poltico-pedaggicos suficientes
para orientar a formao dos policiais e da populao. No deve, portanto, ser perdido de vista que
o sucesso dessa prtica social depende essencialmente da participao de ambos em todas as suas
etapas de implementao e manuteno, desde a elaborao de diagnstico social, a mobilizao e a
organizao da sociedade, alm do controle social, que se constitui em relevante papel atribudo
sociedade, numa poltica pblica democrtica.
Esse trabalho representa a crena de sua autora de que no se deve cruzar os braos diante dos
desafios, portanto, por mais entraves que possam existir, quando se procura responder efetivamente
os complexos problemas relacionados a Segurana Pblica, como nos inspira o Socilogo Luiz
Eduardo Soares e a Professora de Servio Social Miriam Guindani (2007), sempre possvel pensar
e implementar sadas, desde que haja o envolvimento efetivo da sociedade civil e dos poderes
pblicos. O que no pode ocorrer a falta de indignao, de compromisso e de esperana como se
as tantas vida ceifadas cotidianamente fizessem parte de um retrato social explicado meramente
pela naturalizao da violncia e da criminalidade.
Cabe ao Estado brasileiro, o dever de no se omitir diante do seu valioso papel de garantidor do
direito segurana de todos os cidados indistintamente, numa perspectiva ampla, perpassando o
direito vida digna, integridade fsica, proteo do patrimnio, enfim ao bem estar social dos
cidados. Recai, tambm, responsabilidade sociedade civil, enquanto agente poltico indispensvel
em qualquer processo de construo social, sobretudo com caractersticas democrtica. Trilhando
nesse caminho que se alcanar o necessrio nexo, entre o poder estatal e os Direitos Humanos,
defendido por Costa (2006), num Estado Democrtico de Direito. Caso contrrio, mantendo a
Segurana Pblica balizada em direitos restritos, referenciada por uma cultura poltica
antidemocrtica e discriminadora, obviamente prevalecer a supremacia do poder e da fora contra
a cultura dos direitos, conservando os interesses de grupos poltico e economicamente privilegiados
de sempre.

Notas
1. Trata-se de uma primeira tentativa de sistematizao dos modelos tericos de segurana pblica,
cabendo, portanto, estudos mais aprofundados sobre o assunto.
2. Expresso antropolgica difundida pelo antroplogo Arnold van Gennep, aqui utilizado
metaforicamente.
3. Atravs da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, rgo federal, responsvel pela
coordenao da segurana em mbito nacional.

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http://www.altrodiritto.unifi.it/ricerche/latina/lemos/anexos.htm

Anexos
Anexo 1. Roteiro de entrevista
Anexo 2. Representao comparativa entre as ocorrncias policiais registradas, por potencial
ofensivo, e sua repercusso sobre a populao
Anexo 3. Difundir a filosofia de gesto integrada em segurana pblica (Modelo do
protocolo de intenes - SUSP)
 Anexo 4. Plano estadual de segurana pblica da Paraba (2003-2007) - Diretrizes
governamentais especficas aos rgos do governo do estado da Paraba
Anexo 5. Diferenas bsicas da policia tradicional e policia comunitria