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Manual Planejamento SUS PDF
Manual Planejamento SUS PDF
MANUAL DE
PLANEJAMENTO
NO SUS
Braslia DF
2015
1
Ficha Catalogrfica
ISBN 978-85-334-2327-5
1. Sistema nico de Sade (SUS). 2. Legislao em Sade. 3. Planejamento em Sade. I. Ttulo. II. Srie. III. Fundao Oswaldo Cruz.
CDU 614(81):340.134
Planejamento governamental:
Figura 1 105
relao entre o Plano de Sade e o Plano Plurianual
Apresentao 23
Parte I
Federalismo, Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento no Setor Sade 27
Parte II
Planejamento no SUS 69
Referncias 129
Apresentao
O planejamento no Sistema nico de Sade uma funo gestora que alm de re-
quisito legal, um dos mecanismos relevantes para assegurar a unicidade e os prin-
cpios constitucionais do SUS. Expressa as responsabilidades dos gestores de cada es-
fera de governo em relao sade da populao do territrio quanto integrao da
organizao sistmica. A tarefa de planejar exige conhecimento tcnico que se expres-
sa em instrumentos e ferramentas desenvolvidas em processos de trabalho.
O carter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza a autono-
mia dos entes federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido de manei-
ra ascendente, desde os Municpios at a Unio. O desafio dos gestores municipais
e estaduais cumprir com a agenda deste macroprocesso e execut-la de forma in-
tegrada aos demais entes federados que compem a regio de sade.
Esta publicao tem por objetivo reunir contedo tcnico-cientfico, contextua-
lizado social, temporal e politicamente, de forma a estimular a capacidade crtica,
tcnica e a ao poltica dos profissionais de sade.
Est organizada em duas partes e seis captulos, como segue. O Captulo 1 trata
do federalismo, seu conceito, caractersticas do funcionamento das federaes e o
federalismo no Brasil. Aborda as relaes intergovernamentais na Constituio Fe-
deral de 1988 e o modo como estas repercutem na poltica de sade. Relaciona a con-
formao descentralizada da federao brasileira com a distribuio de prerrogativas
e responsabilidades da gesto de polticas pblicas, e a distribuio de recursos fis-
cais, que teve a participao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios am-
pliada de forma significativa na CF de 1988.
O Captulo 2 trata dos princpios e diretrizes do federalismo no SUS definidos pela
legislao, que dispe de um desenho federativo composto por trs entes e um Distrito
Federal, operacionalizado de forma articulada, solidria e interdependente, respeitan-
do a autonomia e valorizando o carter unificado e integrado do sistema de sade em
mbito nacional. Essa caracterstica est expressa na distribuio das competncias
e responsabilidades de gesto de polticas e programas, na organizao e dinmica da
governana institucional e na alocao de recursos para o financiamento das aes e
servios de sade. Aborda a governana sistmica, que agrega outros atores alm dos
pblicos, como as instituies de ensino e pesquisa; rgos de controle, fiscalizao
e defesa de direitos; sociedade civil, iniciativa privada.
O Captulo 3 traz um resgate histrico do conceito de planejamento e das mu-
danas observadas nas ltimas dcadas segundo diversos tipos de abordagem e as-
pectos polticos. Para o Brasil e o setor sade, algumas escolas se mostraram rele-
vantes ou mesmo hegemnicas, conforme cada perodo. Planejamento estratgico,
ao programtica e tcnicas mais orientadas avaliao rpida foram desenvol-
vidos nas ltimas trs dcadas. Embora os modelos analisados se mantenham
Parte I
Federalismo,
Relaes Intergovernamentais no SUS
e Matrizes de Planejamento
no Setor Sade
Federalismo
e relaes intergovernamentais
na Constituio Federal
de 1988
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
Quadro 1
Federaes contemporneas (incluindo quase-federaes)
Alemanha 16 Lnder
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
5 continuao
ustria 9 Lnder
Iraque 18 provncias
Micronsia 4 estados
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
5 concluso
Somlia 18 estados
Sudo 17 estados
Sua 26 cantes
Apesar das diferenas observadas entre os pases que se organizam como federa-
es, possvel identificar um conjunto de caractersticas comuns que os distinguem
das demais formas de organizao poltico-territoriais como os estados unitrios e as
confederaes (WATTS, 1999):
qUma constituio suprema escrita que no pode ser emendada de forma uni-
lateral, mas apenas por meio do consentimento de parte expressiva das uni-
dades constituintes;
qUma instncia judicial na forma de uma corte para arbitrar as disputas entre
as esferas de governo;
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
Quadro 2
Distribuio das competncias exclusivas de tributao por esfera de arrecadao
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
quer natureza (IR) e sobre produtos industrializados (IPI) para compor o Fundo de o do imposto de renda e proventos
de qualquer natureza pertencente
Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) (21,5%)2, o Fundo de Participao aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios deve ser retirado da
dos Municpios (FPM) (23,5%), e os programas de financiamento ao setor produtivo base de clculo dos fundos.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Federalismo e relaes intergovernamentais na Constituio Federal de 1988
Princpios e diretrizes
do federalismo no SUS
Este captulo apresenta o disposto na legislao do setor sade sobre o papel a ser exercido
e as responsabilidades a serem cumpridas pelos entes da federao brasileira. Discute-se o
modelo de governana poltico-institucional do SUS, mostrando como ele organiza o processo
de tomada de decises no mbito da poltica de sade. Esse modelo permite a participao de
um amplo conjunto de atores e, finalmente, mostra as regras atuais que estabelecem o modelo
de financiamento das aes e servios de sade e quais as responsabilidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Distribuio de competncias
2.1
Quadro 3
Distribuio das competncias federativas no SUS entre Unio, Estados e Municpios3
Usurios
Entidades de Universidades e
representaes Conferncia de Sade Entidades da rea
empresariais Ministrios / de sade
Ministrio Pblico,
Secretarias da
Defensoria Pblica
rea social
Secretarias Secretarias
Municipais Estaduais
de Sade CIT de Sade
CIB
CIR
Complexo
econmico-industrial Ministrio Entidades
Poderes
da sade da Sade Ministrios / representativas
Legislativo
(setores industriais Secretarias da rea de categorias
e Judicirio,
e servios de sade de Planejamento profissionais
Tribunais de Contas,
pblicos e privados) e Fazenda
entre outros
Conselho de Sade
rgos governamentais Instncias de participao rgos governamentais Mercado (Iniciativa privada, Sociedade civil
exclusivos do setor sade social componentes do SUS externos ao setor sade organizada, instituies de ensino e pesquisa)
Quadro 4
P rincipais fontes de recursos fiscais empregadas pela Unio
para o financiamento do SUS5
contribuio da Unio e dos servidores civis e militares para o custeio de sua previ- detalhada no art. 2, inciso IV,
1, 2 e 3, da Lei Complementar
dncia (Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos) e as receitas do PIS/PASEP6. 101, de 04 de maio de 2000.
Quadro 5
Fontes federais de financiamento do SUS, composio da Receita
Corrente Lquida e regra de vinculao de recursos vigente
a partir de 2016
receita corrente
Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
dedues
Contribuio p/ PIS/PASEP
Os Estados e os Municpios, por sua vez, alm dos recursos dos tributos de arre-
cadao prpria, ainda contam com dois conjuntos de fontes adicionais que so as
transferncias constitucionais e legais e as transferncias do SUS, ambas de natu-
reza intergovernamental, como pode ser visto no Quadro 6.
As transferncias constitucionais e legais so as decorrentes do modelo de dis-
tribuio federativa de recursos fiscais estabelecido na Constituio Federal de 1988
e na legislao federal especfica, j descrito na seo 2.1 deste captulo. As trans-
ferncias do SUS consistem, em sua maioria, em recursos do oramento federal
da sade relativos a polticas e programas nacionais, cujas regras de transferncia
pela Unio e de utilizao por Estados, Distrito Federal e Municpios esto dispostas
na legislao infralegal federal editada, em sua maioria, pelo Ministrio da Sade
(portarias, instrues normativas e outras). Os Municpios tambm recebem trans-
ferncias do SUS provenientes dos Estados, embora em volumes menores do que os
aportados pelo governo federal.
Quadro 6
Fontes de recursos fiscais dos Estados e Municpios
para o financiamento do SUS
estados
Arrecadao Prpria
Imposto sobre Propriedade de Veculos
Automotores (IPVA)
12% do total,
deduzidas as parcelas
Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF)
transferidas aos Municpio
Transferncias
Cota-Parte IPI Exportao Constitucionais
e Legais
continua 5
5 concluso
municpios
Cota-Parte ITR
Planejamento
e programao em sade:
abordagens, fundamentos e tcnicas
Este captulo tratar do planejamento e das tcnicas de programao como parte dos diferentes
mecanismos de governana presentes na poltica de sade e apresenta o modo como se instituiu,
no setor sade, o tema planejamento para o desenvolvimento social. Tambm sero discutidos
aspectos da programao em sade e o modo como essa se consolidou no Brasil.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
Para esses objetivos, tratar-se- planejamento temas pblicos de sade e s reformas sanitrias.
e programao como reas de conhecimento e ati- Assim, foi criada uma slida tradio em associar
vidades referidas ao setor sade, no qual o tema o planejamento s polticas de sade. Em diversos
tem ampla utilizao e grande diversidade de abor- casos, a produo dos autores principais foi aceita
dagens entre pesquisadores e dirigentes nas reas e praticada por agncias de cooperao internacio-
pblica e privada. Definir metas, estabelecer obje- nal na Amrica Latina e, em particular, no Brasil.
tivos e planejar ou programar aes representam o A seguir, uma resumida apresentao de algumas
dia-a-dia dos gestores do setor pblico em sade. das principais abordagens sobre o assunto, sem a
As atividades regulatrias, sejam por meio de au- preocupao de abranger todo o tema.
ditoria de processos ou de resultados, so afetadas
por tais definies de objetivos e de metas.
Este captulo abordar noes estabelecidas en- Mtodo CENDES/OPAS
3.1
tre especialistas, sem a preocupao de cobrir todo
o debate. Mais adiante sero referenciados alguns Uma das mais antigas estratgias de planeja-
autores e textos que podem ser consultados para mento em sade na Amrica Latina foi o desenho
aprofundamento no tema e para conhecer o modo do mtodo conhecido como CENDES/OPAS7, que
como so operadas no cotidiano do planejamento surge em um ambiente favorvel interveno
as diferentes tcnicas aqui discutidas. do Estado na economia como forma de reduzir
Em termos atuais, muito do que se discute ou compensar as crises econmicas por meio do
sobre planejamento e tcnicas de programao est planejamento e do estabelecimento de incentivos
vinculado noo de contrato. O estabelecimento de especficos. Fundamentalmente a partir da dcada
contratos entre entes pblicos e agentes privados, de 1920, a noo do planejamento foi entendida
com ou sem fins lucrativos, hoje cada vez mais na Amrica Latina como uma ferramenta do
parte do que se conhece como governana. Antes Estado para a promoo do desenvolvimento so-
de tratar do planejamento e da programao como cial e econmico. Na Comisso Econmica para a
parte dos diferentes mecanismos de governana pre- Amrica Latina (CEPAL), por exemplo, um setor
sentes na poltica de sade ser apresentado o modo da Organizao das Naes Unidas (ONU) criado
como se instituiu no setor sade o tema do planeja- em 1948, o planejamento econmico visto como
mento para o desenvolvimento social. Em seguida, uma atividade governamental orientada a romper
sero discutidos aspectos da programao em sade com a dependncia dos pases latino-americanos
e o modo como essa se consolidou no Brasil. frente s economias desenvolvidas e estimular o
H uma longa histria do planejamento em sa- crescimento econmico. As relaes entre o pen-
de na experincia internacional e, especialmente, 7Centro de Estudios del Desarrollo, Universidad de Venezuela. O mtodo
na Amrica Latina. Um grande nmero de autores CENDES-OPS de Programao em Sade props uma metodologia de
gerenciamento da escassez de recursos, de modo a desenvolver aes com
tratou deste tema orientado construo de sis- maior efetividade.
samento cepalino, suas conexes com as tcnicas turas administrativas (ministrios, institutos e
de planejamento e a emergncia do planejamento secretarias de sade) que operavam de modo pre-
estratgico no contexto da Amrica Latina foram dominante por meio de hierarquias, comando e
tratadas por muitos especialistas. Giovanella controle. Ao longo de dcadas, estruturas hbridas
(1991) apresenta uma anlise minuciosa de todo de cooperao entre Estado e mercado, hoje defi-
o processo e de suas lacunas, a qual inclui a des- nidas como governana, no estavam presentes
crio da formao e dos contedos do mtodo na agenda poltica.
CENDES/OPAS e a emergncia do planejamento Uma srie de solues de planejamento em
estratgico sob a influncia de formuladores rele- sade se desenvolveu enquanto o mtodo patro-
vantes para a cultura tcnica da sade pblica no cinado pela Organizao Pan-americana de Sade
Brasil, como Mario Testa e Carlos Matus. (OPAS) perdia importncia. A perda de relevncia
Como analisado por Giovanella (1991), esse pode ser atribuda a um conjunto de fatores, dentre
mtodo aplica os fundamentos do planejamento os quais a dificuldade na obteno de informaes
da CEPAL no setor sade para otimizar ganhos adequadas e o foco na produtividade e eficincia
econmicos e diminuir custos, sendo a escolha econmica em uma rea especial, como a de sade,
de prioridades feita a partir da relao custo/be- contribuindo para a perda de consenso entre os
nefcio. O objetivo era orientar investimentos em especialistas, dirigentes e lideranas setoriais.
programas com menores custos para mortes evi- Em seu lugar, duas importantes estratgias se
tadas em um modelo de planejamento de carter disseminaram em nosso pas no que diz respeito
normativo. difuso de ideias de especialistas em planejamento
Esse mtodo foi muito difundido no Brasil e para os dirigentes setoriais. So elas as aborda-
ensinado nas escolas de sade, em cursos acad- gens de planejamento estratgico-situacional e
micos e em treinamento de gestores. A estrutura as diferentes prticas de programao em sade.
era em forma de planilha, onde informaes de Tratar-se- resumidamente destes dois temas
recursos utilizados, custos por absoro e agravos antes de entrar no item hoje dominante em termos
evitados eram cruzadas com o objetivo de orientar de planejamento e que se refere aos mecanis-
as decises alocativas ou analisar o desempenho mos de governana e entrada em cena da Nova
de sistemas e programas. A dificuldade estava na Gerncia Pblica.
obteno de informaes consistentes e, princi-
palmente, em estabelecer os benefcios esperados.
Embora seja difcil especificar quando e onde
o planejamento central tenha comeado no setor
sade, certamente o Mtodo CENDES/OPAS repre-
sentou o modelo institucional e oficial de busca
de racionalidade burocrtica no mbito de estru-
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
Planejamento estratgico
3.2 concepo de planejamento confunde-se com a
construo do movimento de reforma da sade
O planejamento estratgico uma concepo pblica nos pases latinos e a luta pela redemo-
geral que implica em dar dimenso poltica o cratizao dos pases que estavam sobre regimes
centro da elaborao de modelos. As relaes entre ditatoriais.
atores polticos e instituies, tratadas como arenas, O pensamento marxista era muito presente
so analisadas e as orientaes e estratgias so na construo das polticas de sade e de seus
definidas a partir de conjunturas e equilbrios de mecanismos estratgicos de desenvolvimento.
poder. Muitos autores e instituies de sade no Vale assinalar que a importncia e relevncia des-
Brasil utilizaram, desde a dcada de 1980, modelos tes enfoques do planejamento, que acabam por
diretamente definidos por Carlos Matus e por Mario ampliar a sua base cognitiva e que se tornaram
Testa ou fizeram adaptaes ou desenvolvimentos influentes nas instituies de sade na Amrica
a partir de suas ideias. Especificamente com rela- Latina e Brasil, em particular, ocorrem simultane-
o s concepes de planejamento situacional, amente a enfoques bastante distintos j em curso
Giovanella (1991) define que o planejamento estra- em outros pases. Na dcada de 1980, comea a se
tgico situacional uma evoluo do pensamento desenvolver o modelo da Nova Gerncia Pblica,
crtico dos anos sessenta em relao ao planeja- oriundo da cultura tcnica britnica que se disse-
mento econmico. mina pela Comunidade Europeia. Alm disso, com
O Planejamento Estratgico Situacional (PES) tradies fortemente arraigadas nos Estados Uni-
se caracteriza por tentar conciliar a ao sobre uma dos, e de desenvolvimento anterior, os modelos de
realidade complexa, com um olhar estratgico Teoria dos Jogos tratam de problemas semelhan-
e situacional, considerando a viso de mltiplos tes aos dos conflitos de atores e instituies do
atores e a utilizao de ferramentas operacionais planejamento estratgico, apesar de orientaes
para o enfrentamento de problemas. Pode ser con- polticas bem diferentes e de modelos de anli-
siderado, conforme assinalado por Giovanella se fortemente matematizados. Essas orientaes
(1991), como uma vertente do planejamento estra- chegam com maior fora poltica ao Brasil apenas
tgico de sade, pois o pensamento de Matus, pelo em meados da dcada de 1990 e por meio de insti-
seu frequente trabalho como assessor da OPAS, tuies fora do eixo da sade pblica.
tem sofrido adaptaes para a sade. O Planejamento Estratgico Situacional se
Embora haja uma nfase em atores polticos, divide em quatro momentos, a saber: Explicativo:
as matrizes fundadoras e as diversas correntes seleo e anlise dos problemas relevantes para os
polticas que animaram o debate entre correntes de atores chaves e sobre os quais se deseja atuar. Nor-
planejamento situacional e estratgico na Amrica mativo: construo do plano de interveno, a si-
Latina se fundamentavam na concepo marxista tuao objetivo que se deseja alcanar. Estratgico:
de estruturas de classes sociais. A emergncia dessa anlise de viabilidade das aes e a construo de
sua viabilidade quando consideradas essenciais. e uma mudana micropoltica nas representa-
Ttico-operacional: implementao do plano. es do processo sade-doena, influenciada pela
O enfoque estratgico foi adotado, como dito, Antropologia e pelas Cincias Sociais.
de modo direto ou adaptado para a cultura tcnica Simultaneamente e, eventualmente, em con-
do setor sade no Brasil. Uma grande variedade de sonncia com a disseminao de abordagens do
livros, artigos e teses foi produzida, assim como planejamento em sade a partir de enfoques estra-
relatrios e consultorias a governos municipais, tgicos, outra tradio se formou no setor sade
estaduais e ao Ministrio da Sade, desde o fim brasileiro e se relaciona programao em sade.
da dcada de 1980 e ao longo da implantao do Alguns autores desenvolveram o tema em asso-
SUS, nos anos 1990. ciao ao PES, tais como Teixeira (1993), porm
O planejamento estratgico no Brasil foi ado- outras escolas se formaram mais diretamente
tado em sua abordagem tcnico-poltica, influen- associadas chamada Epidemiologia Social ou
ciando o desenho dos distritos sanitrios e a orga- Sociologia da Sade. Naturalmente, como se trata
nizao dos servios de sade. Paim (1993) critica de um campo poltico e de carter epistemolgico,
a adoo desse planejamento situacional para a essas referncias se cruzam, em que pesem solues
organizao dos distritos, devido s limitaes distintas para a atuao dos servios de sade.
do mtodo no que concerne compreenso inte-
gral da realidade e dos sujeitos. Essa viso mais
abrangente preconizada por Paim, que considera
os elementos da promoo da sade, da produo
social da sade e da viso de territrio vivo de
Milton Santos (1978), ficou hegemnica no que
se convencionou chamar movimento de Sade
Coletiva.
A partir das reformas de sade, no contexto
da redemocratizao, emerge o planejamen-
to voltado s transformaes sociais. No Brasil,
esse movimento deu origem ao campo da Sade
Coletiva que internacionalmente converge com
a agenda da Nova Sade Pblica. O cerne dessas
reformas estava em uma crtica hegemonia do
modelo biomdico, o reconhecimento de temas
como o saber popular, a valorizao da subjetividade
e das diferenas, horizontalidade das relaes
de gnero, racionalidades mdicas alternativas
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
Programao em Sade
3.3 A lgica da programao em sade foi conso-
lidada no conhecido modelo biomdico preconi-
A noo de Planejamento em Sade como uma zado por Leavell e Clark (1965) a partir da histria
disciplina associada programao antiga e sua natural da doena. Neste caso, a ateno primria
tradio no se superpe ao que foi tratado aqui possui conotao preventiva e orientada, na forma
como um campo de planejamento estratgico e de preveno primria, para aes de promoo
situacional, onde a mudana social ocupava o centro da sade e de proteo especfica. As ferramentas
das preocupaes de seus formuladores. Em certos para a organizao dos servios de sade em termos
aspectos, a programao em sade, exceto nos de preveno, tratamento, reduo de agravos e
anos 1990, quando se associa mais diretamente ao reabilitao incluem protocolos na forma de pro-
que se conheceu como Epidemiologia Social, tratou gramas de sade.
de objetivos, processos e prticas bem distintas. Os programas de sade, especialmente na forma
Uma referncia clssica programao da de Campanhas, constituram a principal forma de
ao de servios de sade foi o conhecido Relatrio ao do Ministrio da Sade no Brasil nas dcadas
Dawson, de 1920. Este relatrio definiu, para as anteriores criao do SUS. As campanhas, como
condies observadas na Gr-Bretanha no incio do no caso do combate tuberculose e hansenase,
sculo passado, a organizao espacial e hierrquica eram organizadas a partir do Ministrio da Sade
de servios de sade a partir de sua unidade mais e sua estrutura vertical chegava aos Estados e
simples que o posto de sade. Neste sentido, foi Municpios, onde a execuo se dava de modo co-
precursor do que se conhece como uma estrutura operativo com as secretarias de sade.
de rea organizada a partir de um posto ou centro Uma importante escola se desenvolveu a par-
de sade e servios de referncia em seu entorno. tir da Sociologia da Sade e de seus nexos com a
O modelo preconizou a combinao entre a medici- Epidemiologia Social para desenvolver solues de
na preventiva e a curativa, sendo que as atividades ensino e de administrao de servios. Dessa for-
dos servios de sade estariam articuladas ao ma, promoveu uma mudana na prpria concep-
trabalho comunitrio e ateno mdica individu- o de programao em sade. Embora com dife-
alizada. Desta forma, um centro de sade deveria rentes orientaes e tradies, esta rea pode ser
agrupar diversos servios mdicos, preventivos e includa no campo da Sade Coletiva, e se forma
curativos, na qualidade de primrios (tecnologia com base na crtica ao modelo biomdico e ao mo-
leve) ou secundrios (maior densidade tecnolgica) delo campanhista.
de modo a formarem uma organizao. Os servios Uma expresso de tais concepes est muito
primrios devem cuidar da ateno domiciliar e os bem estabelecida por Gonalves et al. (1990) na
centros complementares cuidam de determinadas demarcao entre a clnica mdica como base da
condies clnicas ou epidemiolgicas especficas. organizao dos servios de sade frente ao pla-
A lgica territorial representou uma importante nejamento orientado pelas aes programticas.
marca deste modelo, que hoje pode ser reconhecida Essas aes definem a ideia central de processos de
na forma de distritos ou regies de sade. sade, considerando o contrato social e territorial.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
e experimental em outros. Muitas vezes o modelo Assim, o debate nacional e internacional sobre
de contrato inicialmente implantado, para s planejamento e gesto convergiu para os diferentes
depois do funcionamento dos servios organizar os mecanismos de governana. Este conceito nasce
setores responsveis pela necessria regulao dos a partir de reas da economia institucional e tem
contratos e monitoramento de suas metas. muitos elementos tcnicos envolvidos em termos
Neste novo contexto, parte das atividades de conceitos como racionalidade e contratos. No
do setor de planejamento das aes de sade se cabe aqui uma reviso conceitual nesta direo e
orienta para as reas responsveis por contratos, sobre o processo paulatino de aplicao destas no-
transferncias financeiras e de monitoramento es para as reas de poltica e de administrao
e avaliao. Os governantes e sua estrutura exe- pblica. Em linhas gerais, governana diz respeito
cutiva direta se concentram na deciso poltica ao modo como decises so tomadas. Isto vale para
sobre adotar ou no determinadas inovaes e em organizaes, programas, sistemas e redes.
viabilizar a sua aprovao junto ao legislativo e importante perceber que instituies do
aos rgos regulatrios. Os melhores resultados Estado, de mercado e da sociedade civil cada vez
destas inovaes costumam ser observados onde mais estabelecem conexes em comum que repre-
a capacidade de governo maior. Isto ocorre por- sentam um hbrido com instituies tradicional-
que a capacidade regulatria dos governos defi- mente conhecidas. Os mecanismos de governana
ne a qualidade dos contratos e do envolvimento aos quais se dedica hoje especial ateno so aqueles
dos prestadores privados com as metas pactua- que representam interfaces com o setor pblico.
das. Neste ambiente de reformas se dissemina Nesses casos, a lgica dominante a do dilogo,
a cultura tcnica dos indicadores de resultados. das parcerias e das regras de consenso e comparti-
A proliferao de indicadores simples e compos- lhamento de objetivos e decises. Envolvem con-
tos, que pode ser observada em todos os nveis da tratos de gesto, organismos colegiados, conces-
administrao do setor sade, evidncia desta ses. A variedade de situaes observadas cobre
mudana na cultura tcnica do planejamento com um leque de condies mais prximas da lgica
relao s caractersticas descritas no incio des- de mercado ou da lgica governamental.
te captulo. Como todo o processo de mudanas Na discusso da governana, alguns autores
em larga escala, exageros e insucessos tambm apontam as variveis de distribuio de poder,
so frequentes. tomada de deciso coletiva, concertao, organi-
Simultaneamente a esta agenda reformadora zao de agendas polticas e incluso de cidados
do setor pblico, a noo de governana se difun- nessa nova ecologia de um Estado contemporneo.
diu de modo mais abrangente entre os dirigentes, Em outros termos, emerge uma multiplicida-
gestores e especialistas do que a denominao de de de atores que influenciam o processo poltico
Nova Gerncia Pblica, embora tratem de proces- na tomada de deciso ou mesmo na execuo das
sos convergentes. polticas pblicas, construindo relaes mais
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
sujeitos a arbitragem de terceiros e os rgos cole- sobre as regras referentes diviso de responsa-
giados predominam. O conceito pode ser utilizado bilidades, s relaes entre gestores e aos crit-
de forma bastante ampla. No caso do Brasil, con- rios de transferncia de recursos e pactuao de
siderando que o tipo de federalismo contemplado metas e responsabilidades entre os trs entes da
no SUS exige ampla cooperao e aceitao m- Federao.
tua de normas e procedimentos, ao contrrio de Em resumo, na dimenso federativa, a go-
formaes federativas como a dos Estados Unidos vernana entre esferas se d por meio das comis-
(chamadas madsonianas) onde as responsabilidades ses intergestores tripartite e bipartite. O funcio-
e atribuies so bem demarcadas, possvel que namento de cada comisso se inicia nas cmaras
sejam includos, nesse formato, rgos como as tcnicas, que so grupos de trabalho de tcnicos
comisses intergestores. da Unio, Estados e Municpios, no caso da CIT; e
A governana consensual, no mbito do SUS, Estados e Municpios, no caso da CIB. As cmaras
inclui formas tpicas como os conselhos nacional, tcnicas se renem a partir de uma necessidade
estaduais, distrital, municipais e distritais de sa- de sade para definir padres de interveno,
de indgena. As redes se apresentam de vrias for- programas, projetos ou estratgias de atuao,
mas. Incluem os programas de sade que envolvem bem como suas fontes de financiamento. A partir
gestores e servios ou a atividade do terceiro setor. da, a proposta em forma de programa ou porta-
Em especial, as organizaes sociais ou similares ria enviada aos conselhos diretores do CONASS,
hoje disseminadas em todo o SUS so exemplos des- Conasems ou secretarias do Ministrio para apro-
te modo de governana onde um contrato de gesto vao poltica. S ento enviado s comisses
mutuamente acordado implementado sob finan- para votao nas reunies mensais. Caso no haja
ciamento governamental e sujeito a metas e moni- acordo entre as partes, h discusses para modifi-
toramento. Diversas formas de concesso de servi- cao ou a proposta retirada da pauta e retorna
os e de convnios so contempladas neste modelo. cmara tcnica para ser reajustada s demandas
Como destaca Arretche (2003), o Pas construiu do plenrio.
uma complexa engenharia institucional para re- As conferncias de sade so grandes fruns
alizar a governana da sade em trs dimenses, com representao de todos os segmentos sociais,
que seriam a relao democrtica a partir das que acontecem a cada quatro anos e tm como
decises exercidas pelo voto representativo; as objetivo avaliar a situao de sade e propor dire-
relaes entre nveis de governo, como a criao trizes para a formulao da poltica de sade nas
das comisses intergestores tripartite, bipartite, e esferas federal, estadual, distrital e municipal.
comisses regionais; e a participao social por Os conselhos so rgos colegiados compostos
meio das conferncias e conselhos. por representantes do Governo, dos usurios, dos
As comisses intergestores so arenas de repre- prestadores de servio e dos profissionais de sade,
sentao federativa, que tm poder de deliberao que possuem carter permanente e deliberativo.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento e programao em sade: abordagens, fundamentos e tcnicas
Parte II
Planejamento no SUS
Princpios
e Diretrizes Normativas
do Planejamento no SUS
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
Quadro 7
P rincipais normas e disposies especficas sobre o planejamento
governamental no estado brasileiro
disposies sobre
legislao
o planejamento governamental
q dade 1988
social ser elaborada de forma integrada pelos
Constituio Federal
rgos responsveis pela sade, previdncia social
e assistncia social.
q de 29 de dezembro de 2000
Lei Complementar n 101, para a responsabilidade na gesto fiscal e estatui
disposies complementares para a elaborao
e execuo do PPA, da LDO e da LOA.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
Quadro 8
Principais normas e disposies especficas sobre o planejamento governamental no SUS
q
e dever observar o equilbrio financeiro dos entes da Federao,
Art. 36 da Lei n 8.080, de 1990
define o Plano de Sade como instrumento bsico do planejamento
setorial e confere ao CNS a atribuio de estabelecer as diretrizes
gerais para a elaborao dos planos de sade.
q Lei n 8.142, de 1990 da poltica de sade nas trs esferas, de maneira ascendente, e
estabelece a elaborao dos planos de sade como condio para
o recebimento de transferncias do Fundo Nacional de Sade (FNS).
q Emenda Constitucional n 29, de 2000 ciamento das aes e servios de sade no SUS, patamares esses
que devero balizar a previso de receitas e despesas nos processos
de planejamento do SUS.
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
5 concluso
q Portaria n 4.279, de 2010 para sua implementao, visando a regionalizao das aes e
servios de sade no SUS e consequente garantia da integralidade
do cuidado.
q
de sade, define o planejamento como atividade obrigatria dos
Decreto n 7.508, de 2011
entes federados, de natureza ascendente e integrada e indutora
das polticas para a iniciativa privada. Institui o Coap como acordo
de colaborao entre os entes da Federao, visando integrar as
aes e servios de sade no mbito regional.
q Resoluo CIT n 01/2011 o planejamento dos entes federados e define as CIR, as CIB e a
CIT como fruns de pactuao de um amplo conjunto de decises
essenciais para o planejamento regional integrado no SUS.
q
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios em aes e servios
Lei Complementar n 141, de 2012
pblicos de sade; estabelece os critrios de rateio dos recursos de
transferncias para a sade e as normas de fiscalizao, avaliao
e controle das despesas com sade nas 3 (trs) esferas de governo.
q
planejamento no mbito do SUS. Estabelece ainda que o Plano de
Portaria n 2.135, de 2013
Sade dever observar os prazos do PPA de cada ente da Federao.
Dispe que o processo de planejamento regional integrado ser
coordenado pela gesto estadual, envolver os trs entes federados
e ser elaborado no mbito das regies de sade.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
(tomando como base a Renases e a Rename); os critrios de acessibilidade e escala de pactuao intergestores no
SUS. Assim, as decises a serem
para a conformao dos servios; as diretrizes regionais sobre a organizao das redes tomadas nas CIB devem observar
as regras gerais constitudas pela
de ateno sade; a gesto institucional regional e a integrao das aes e servios CIT, enquanto as deliberaes das
CIR esto vinculadas s decises
dos entes federados na Regio de Sade11; as responsabilidades individuais e previamente estabelecidas pela CIT
solidrias de cada ente federativo na Regio de Sade (a serem includas no COAP); e pelas respectivas CIB.
11 Nesse caso, as diretrizes regio-
e a elaborao, a pactuao, o monitoramento e a avaliao de todo o processo de nais devem observar as disposies
estabelecidas na Portaria n 4.279,
planejamento regional integrado nas respectivas regies de sade, entre outras. de 30 de dezembro de 2010.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
desses fatores ou critrios que iro orientar a avaliao depende do tipo de apreciao
que se pretende realizar, uma vez que toda avaliao consiste na emisso de um juzo
de valor sobre as caractersticas, a dinmica e o resultado de programas e polticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliao so os que consideram: os efeitos
sobre a sade da populao (avaliao de impacto ou de efetividade); a obteno das
prioridades e os objetivos iniciais estabelecidos (avaliao dos objetivos ou da eficcia);
a racionalidade no uso dos recursos (avaliao da eficincia); as mudanas ocorridas
no contexto econmico, poltico e social (avaliao de cenrio); as disposies cons-
tantes da legislao (avaliao de legalidade ou de conformidade); a qualidade da
estratgia de implantao das polticas e programas (avaliao da implementao);
a anlise e a apreciao de instncias oficiais (avaliao oficial ou institucional);
o aperfeioamento da capacidade de gesto dos quadros e das unidades da adminis-
trao pblica (avaliao de aprendizagem), entre outros.
A legislao do SUS busca induzir os gestores das trs esferas a privilegiar as
atividades de monitoramento e de avaliao de impacto ou de efetividade, combi-
nando-as com algumas das outras modalidades de avaliao mencionadas acima.
As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS ressaltam que a avaliao
deve apreciar em que medida as polticas, programas, aes e servios de sade
implementados no perodo considerado promoveram a melhoria das condies de
sade da populao.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
Princpio 7: o
4.2.7 planejamento deve partir das necessidades
de sade da populao
que, portanto, devero ser tomados como ponto de partida para a tomada de decises
pelos gestores. Assim, a definio de quais sero as intervenes prioritrias que
iro orientar a implementao ou o aperfeioamento do conjunto de aes e servios
de sade no territrio deve ser fundamentada em seu impacto na ampliao do bem
estar dos cidados. Em essncia, a orientao do planejamento a partir das neces-
sidades de sade busca ampliar a efetividade das polticas pblicas (OUVERNEY;
NORONHA, 2013).
Princpio 2: o
planejamento no SUS deve ser integrado Seguridade Social
e ao planejamento governamental geral
Princpio 3: o
planejamento deve respeitar os resultados das pactuaes entre os
gestores nas comisses intergestores regionais, bipartite e tripartite
Princpio 4: o
planejamento deve estar articulado constantemente com
o monitoramento, a avaliao e a gesto do SUS
Princpio 6: o
planejamento deve contribuir para a transparncia
e a visibilidade da gesto da sade
Princpio 7: o
planejamento deve partir das necessidades de sade da populao
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Princpios e Diretrizes Normativas do Planejamento no SUS
Este captulo apresenta o desafio disposto na legislao recente: planejar regionalmente com
base em necessidades de sade, para efetivao do processo de descentralizao com partilha
de responsabilidades sanitrias e superao da fragmentao do sistema. Dispe sobre as
inovaes como modelagem de processo, instrumentos e estratgias, que auxiliam a organi-
zao regional de sade alicerada nos princpios do SUS, na gesto solidria e compartilhada,
na busca do acesso em tempo oportuno para garantia da sade como direito.
Nos ltimos vinte e cinco anos, dois movimentos se difundiram e tiveram papel
central na poltica de sade no Brasil: a descentralizao para os entes federados
individualizados, da formulao da gesto e implementao de polticas e a ideia de
valorizao das aes de melhor custo-benefcio gerencialista, conforme abordado
no captulo 3 para a governana operacional do sistema, trazendo um crescimento
no nmero e diversidade de atores envolvidos na oferta e gesto de servios no SUS.
O resultado deste cenrio foi um processo de enfraquecimento da capacidade
de oferta, da deciso e do planejamento em sade, fragmentando o sistema sob
diferentes lgicas construdas em microespaos decisrios e interesses diversos, que
nem sempre se pautaram nos princpios da universalidade e equidade.
A edio de novos marcos legais: o Decreto presidencial n 7.508, de 2011, a Lei
Complementar n 141, de 2012 e a Portaria n 2.135, de 2013, retomam a necessidade
do desenvolvimento de um processo de planejamento de sade, nos termos do pla-
nejamento regional integrado, onde a organizao do territrio transcende o espao
do ente federado municipal e abrange a regio de sade, direcionando para uma
modelagem do planejamento e sua interface com o Contrato Organizativo de Ao
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
qComo saber qual o volume de recursos financeiros que poder dispor nos
prximos anos e quais as regras de utilizao?
qQual o papel de cada um dos entes federados e como eles devem trabalhar
articulados?
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
seus pares. Alm disso, o COAP possibilita que os cidados, as instncias e os rgos
governamentais de controle e avaliao monitorem o trabalho dos gestores, confe-
rindo maior transparncia gesto do SUS.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
da governana exercida na Regio de Sade por meio da CIR. Tal fato traz a necessidade
de uma organizao que permita o acompanhamento permanente desse processo,
uma vez que a CIR a instncia da pactuao, do monitoramento e da avaliao do
planejamento regional integrado, como pode ser visto no Diagrama 2.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
i ateno primria;
ii urgncia e emergncia;
iii ateno psicossocial;
iv ateno ambulatorial especializada e hospitalar; e
v vigilncia sade.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Planejamento Regional Integrado, ciclo e etapas de elaborao
Principais instrumentos,
estruturas bsicas
e ferramentas de apoio
para o planejamento no SUS
No mbito das polticas governamentais, uma longa tradio que trata de formu-
lao e de implementao, na forma de ciclo de polticas, est sistematizada na lite-
ratura especializada (HOWLET, 2009). Um dos momentos desse processo, o da imple-
mentao, implica na operacionalizao das decises tomadas em torno do que fazer
para enfrentar problemas ou atender necessidades, identificadas a partir da relao
entre Estado e sociedade (VIANA, 1996), conforme tratado na parte I deste Manual.
A implementao de polticas de sade exige definio da forma pela qual se
daro as conexes entre a formulao de diretrizes polticas e sua operacionalizao
nos servios de sade como tratado no captulo 3. As conexes referidas podem estar
mediadas pelo planejamento, no sentido que lhe atribudo como parte da gesto
dos sistemas e servios de sade (RIVERA; ARTMANN, 2003), na medida em que se
constitui como um meio para desenhar, organizar e acompanhar a execuo de pro-
posies destinadas a operacionalizar as decises institucionais.
No processo de operacionalizao do Sistema nico de Sade (SUS), a gesto
identificada como um elemento central na poltica de sade, o lcus onde esta se
opera. Por outro lado, o planejamento pode ser designado como um processo social,
um mtodo, uma tcnica, uma ferramenta ou tecnologia de gesto, um clculo que
precede e preside a ao, um trabalho de gesto, uma mediao entre as diretrizes
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
trabalho, nmero mdio e tipo de vnculos sade, onde constam as medidas compartilhadas
de trabalho e indicadores de sade do traba- ou sob a coordenao de outros setores (interseto-
lhador; formao e qualificao profissional rialidade); e a gesto em sade, com as respectivas
e caractersticas dos centros formadores. medidas de seu aperfeioamento.
IMPO R TA NT E !
Objetivos orientam a escolha de metas e indicadores
Figura 1
Planejamento governamental: relao entre o Plano de Sade
e o Plano Plurianual
PREMISSAS:
PL ANO DE SA D E Plano de Governo PL ANO PL U R IAN UAL*
Lei n 8.080/1990 / Port. n 2.135/2013 Prioridade da Gesto CF/88 ART. 165
ESTRUTURA 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
Identificao/Esfera de Gesto:
Diretriz:
Indicador:
Obs: A s linhas Diretriz, Objetivo, Indicador, Meta, Ao podem ser replicadas quantas vezes sejam necessrias.
O prprio quadro tambm pode ser reproduzido para Diretrizes distintas.
O Relatrio de Gesto elaborado pelos ges- iv Oferta e produo de servios pblicos na rede
tores do SUS e enviado para anlise do respectivo assistencial prpria, contratada e convenia-
Conselho de Sade at o dia 30 de maro do ano da, cotejando esses dados com os indicado-
seguinte execuo oramentria, pelo Sistema res de sade da populao em seu mbito de
de Apoio Construo do Relatrio de Gesto atuao;
(Sargsus). No Sargsus os conselhos de sade emi- v Anlise e consideraes gerais.
tem o parecer conclusivo da anlise desse instru-
mento. Quando finalizado, disponibilizado para O RDQA poder ser construdo no Sargsus,
acesso pblico no referido sistema. onde h um mdulo desenvolvido especialmente
O Relatrio de Gesto dos entes federados para auxiliar os gestores nessa tarefa.
que assinarem o COAP dever dispor de seo
especfica relativa aos compromissos assumidos
e executados. Relatrio Resumido
6.1.7
de Execuo Oramentria
Relatrio Detalhado
6.1.6 O monitoramento das metas e indicadores es-
do Quadrimestre Anterior tabelecidos no Plano de Sade e na PGASS, e pac-
tuados no COAP, dever ser realizado periodica-
O Relatrio Detalhado do Quadrimestre Ante- mente por meio dos relatrios oficiais definidos
rior (RDQA) um instrumento de monitoramento como obrigatrios pela legislao do SUS. O Rela-
e acompanhamento da execuo da PAS. Deve ser trio Resumido de Execuo Oramentria (RREO)
apresentado pelo gestor do SUS at o final dos me- foi institudo pela Constituio de 1988, em seu
ses de maio, setembro e fevereiro, em audincia artigo 165, 3, e regulamentado pela LC n 101,
pblica, na Casa Legislativa do respectivo ente da de 2000, com o objetivo de permitir o monitora-
Federao. mento das metas fiscais e da aplicao de recur-
O RDQA observa o modelo padronizado previsto sos pelas trs esferas de governo.
pelo CNS, disponvel em: <http://aplicacao.saude. A estrutura bsica est apresentada no site do
gov.br/sargsus/documentos!baixarArquivo. Tesouro Nacional/Ministrio da Fazenda: <http://
action?idBaixarArquivo=63512>. Contm, no mni- www.tesouro.fazenda.gov.br/pt_PT/manuais-de-
mo, as seguintes informaes: contabilidade>. O RREO deve ser publicado em at
30 dias aps o encerramento de cada bimestre e deve
i Identificao (esfera de gesto correspodente), conter, entre seus diversos demonstrativos, confor-
atendendo ao art. 4 da Lei 8.142, de 1990; me determinao da LC n 101, de 2000, art. 52 e 53:
ii Montante e fonte dos recursos aplicados no
perodo (fonte: SIOPS); i balano oramentrio, que especificar, por
iii Auditorias realizadas ou em fase de exe- categoria econmica, as:
cuo no perodo e suas recomendaes e a. receitas por fonte, informando as realizadas
determinaes; e a realizar, bem como a previso atualizada;
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
Quadro 11
Agenda do gestor segundo o ciclo de planejamento no SUS
x em perodo inferior
Conferncia Executivo local ou, extraordi- 1 art. 1 Lei n 8.142,
de Sade nariamente, pelo Conselho de 1990
extraordinariamente
de Sade.
Elaborao do Plano de
x 1 ano de gesto
Sade com base nas Diretrizes 8 art. 15 Lei n 8.080,
Plano de Sade
dispostas pelo Conselho de 1990
de Sade.
Encaminhamento da PAS do
Antes da entrega
x da LDO do exerccio
Plano de Sade ao respectivo 2 art. 36 LC n 141,
PAS
Conselho de Sade, para de 2012
correspondente
Aprovao.
x At 15 de abril
Entrega do Projeto de LDO
LDO Art. 165 CF 1988
na Casa Legislativa
x
2 art. 4 Resoluo n 5,
Anual Sispacto Diretrizes, Objetivos, Metas
de 2013
e Indicadores.
Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa
x Fevereiro
Detalhado do 5 art. 36 LC n 141,
Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente, referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior.
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
5 continuao
x 30 de maro
Relatrio de Envio do Relatrio de Gesto
Art. 36 LC n 141, de 2012
Gesto ao Conselho de Sade
x 30 de maro
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa
x
Detalhado do 5 art. 36 LC n 141,
Maio Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior
x 30 de maio
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Encerramento do perodo da
x Junho
Sesso Legislativa. Sano 2 Art. 35,
LDO
do Chefe do Poder Executivo art. 165 CF 1988
da LDO.
x 30 de julho
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
x do ano de gesto
30 de agosto
PPA do PPA na Casa Legislativa Art. 165 CF 1988
correspondente.
x 30 de agosto
Entrega do Projeto de LOA
LOA Art. 165 CF 1988
na Casa Legislativa.
Apresentao do RDQA no
Relatrio
Conselho de Sade e na Casa
x Setembro
Detalhado do 5 Art. 36 LC n 141,
Legislativa da esfera corres-
Quadrimestre de 2012
pondente referente ao
Anterior
Quadrimestre anterior.
continua 5
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Manual de Planejamento no SUS
5 concluso
x 30 de setembro
Preenchimento do Sistema
SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
x
Preenchimento do Sistema
30 de novembro SIOPS Cap. I Dec. n 7.827, de
referente ao bimestre anterior.
2012, Port. n 53, de 2013
Encerramento da Sesso
x do ano de gesto
Dezembro 2 art. 35,
PPA Legislativa. Sano do Chefe
art. 165 CF 1988
do Poder Executivo do PPA.
Encerramento da Sesso
x Dezembro
2 art. 35,
LOA Legislativa. Sano do Chefe
art. 165 CF 1988
do Poder Executivo da LOA.
x Permanente
Educao Art. 44
efetivo controle social da
Permanente Lei n 141, de 2012
execuo da poltica de sade,
especialmente os representantes
de usurios e trabalhadores
de sade.
x Anual
montantes a serem transferidos 1 art. 17 LC n 141,
Metodologia
a cada Estado, ao Distrito de 2012
Federal e a cada Municpio,
para custeio das aes e servios
pblicos de sade.
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
De forma geral, esse ciclo se inicia no primeiro financeiro do ano anterior. Tambm at o final de
ano de gesto, com a elaborao do Plano de Sade, janeiro, as informaes que iro compor o Relatrio
que tem por base as diretrizes dispostas pelo Resumido da Execuo Oramentria (RREO) devem
Conselho de Sade da esfera correspondente (art. ser preenchidas no SIOPS referente ao bimestre
15, 8 Lei n 8.080, de 1990). Considerando que anterior (art. 39 LC n 141, de 2012, Decreto n
a implementao do Plano de Sade ocorre por 7.827, de 2011, Portaria n 53, de 2013).
meio da Programao Anual de Sade ao longo dos No ms de fevereiro, o gestor apresentar no
quatro anos de gesto, ser entregue ao respectivo Conselho de Sade e na Casa Legislativa corres-
Conselho de Sade para aprovao, antes da entrega pondente o Relatrio Detalhado do Quadrimestre
do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias Anterior (RDQA), referente s aes de sade exe-
do poder executivo, cujas informaes da sade cutadas nos quatro meses anteriores (art. 36 5
faro parte (art. 36, 2 LC n 141, de 2012). Cabe LC n 141, de 2012), sendo que a apresentao no
destacar que o prazo de entrega do projeto de LDO legislativo depende de prvia convocao do mesmo.
na Casa Legislativa at o dia 15 de abril (art. 165 E em maro, ser enviado ao Conselho de Sade,
CF 1988). para emisso de parecer, o Relatrio de Gesto do
Algumas atribuies do gestor no possuem ano anterior (art. 36 LC n 141, de 2012). O gestor
data especfica, mas devem ser realizadas ao longo tambm preencher o SIOPS com informaes do
de todo o ano devido grande importncia para o bimestre anterior para o RREO.
processo de planejamento na sade. Uma delas Em maio, o gestor entregar ao Conselho de
oferecer qualificao na forma de educao perma- Sade e na Casa Legislativa o RDQA correspondente
nente, especialmente para os representantes de aos primeiros quatro meses do ano, assim como
usurios e trabalhadores de sade, para atuarem tambm preencher novamente o SIOPS com in-
na formulao de estratgias e assim assegurar formaes dos dois meses anteriores. J em junho,
o efetivo controle social da execuo da poltica de antes do encerramento do perodo da Sesso Legis-
sade (art. 44 LC n 141, de 2012). Na sequncia, lativa, o chefe do Poder Executivo sancionar a LDO
outra atribuio que envolve o controle social na para o ano seguinte (art. 35 2, art. 165 CF 1988).
sade a convocao pelo poder executivo, em cada No segundo semestre, at o fim de julho,
esfera, da Conferncia de Sade, a cada quatro nova transmisso dos dados para o RREO no SIOPS
anos (art. 1 1 Lei n 8.142, de 1990), cujo cro- dever ser realizada, referente ao bimestre ante-
nograma normalmente segue uma agenda que rior. Em agosto do 1 ano de mandato, j com a
ascende do mbito local para o nacional. LDO aprovada, o gestor encaminhar o projeto do
Sobre as ferramentas de planejamento, ressal- Plano Plurianual na Casa Legislativa correspon-
ta-se o registro anual, no Sispacto, da pactuao dente, para aprovao (art. 165 CF 1988). Da mes-
das Diretrizes, Objetivos, Metas e Indicadores. ma forma, tambm em agosto, o Projeto de Lei
Especificamente at o fim do ms de janeiro ser Oramentria Anual (PLOA) do poder executivo,
preenchido o SIOPS com as informaes oramen- correspondente ao ano seguinte, ser enviado ao
trias sobre os investimentos em sade do exerccio Legislativo (art. 165 CF 1988).
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor diretrizes para a
formulao de polticas de sade nos nveis correspondentes.
Escorel & Moreira, no captulo sobre Participao Social (2012, p. 876), comentam
sobre o fluxo das decises e as responsabilidades complementares entre as conferncias
e os conselhos de sade:
O Quadro 12, a seguir, mostra as providncias que os conselhos de sade devem
tomar, a partir dos marcos legais vigentes no SUS.
providncias
x prazo legal marco legal
A cada 4 anos ou
Convocar, extraordinariamente, 1 art. 1
extraordinariamente
conferncia de sade Lei n 8.142, de 1990
em perodo inferior
continua 5
5 concluso
Antes da data de
2 art. 36
Avaliar e emitir parecer conclusivo encaminhamento
LC n 141, de 2012;/ Inciso I art. 5
sobre a Programao Anual de Sade da LDO do exerccio
PRT n 2.135, de 2013
correspondente
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
de variveis com o Geo Sade, de modo a produzir estabelece diretrizes para o processo de planeja-
informaes para a tomada de decises pelos ges- mento no SUS. O artigo 3, em seu pargrafo 3
tores. O acesso aos dados da base montada a partir dessa Portaria, versa que a elaborao do Plano
desta ferramenta exige o cadastramento dos de Sade ser orientada pelas necessidades de
usurios e o login ao sistema por meio de senha. sade da populao, considerando:
Os dados so acessados sobre um mapa nacional
com todas as regies de sade do Pas. i anlise situacional, orientada, dentre outros,
Estes produtos atuam interligados, permitindo pelos seguintes temas contidos no Mapa da
ao usurio acessar informaes selecionadas de Sade:
acordo com o estudo a ser realizado, facilitando a. estrutura do sistema de sade;
a anlise da situao de sade. A administrao b. redes de ateno sade;
de usurio do mapa da sade objetiva permitir c. condies sociossanitrias;
o cadastro de usurios no sistema, assim como d. fluxos de acesso;
gerenciar os grupos de usurios. Estes grupos so e. recursos financeiros;
vinculados s esferas Federal, estadual e municipal, f. gesto do trabalho e da educao na sade;
alm da Regio de Sade. g. cincia, tecnologia, produo e inovao
O produto Geo Sade apresenta no mapa do ter- em sade e gesto;
ritrio nacional inmeras informaes, que vo des-
de a localizao de estabelecimentos de sade at os ii definio das diretrizes, objetivos, metas e
mais variados indicadores relacionados sade. No indicadores; e
Geo Sade so exibidos detalhes de cada local, tais
como nomes de Estados, Municpios, bairro e arru- iii o processo de monitoramento e avaliao.
amento, conforme necessidade do usurio. (BRASIL, 2013a)
Ministrio da Sade / Fundao Oswaldo Cruz Principais instrumentos, estruturas bsicas e ferramentas de apoio para o planejamento no SUS
A mensurao do Estado de sade da popu- estar mais atualizadas que as bases nacionais,
lao uma tradio em sade coletiva. Teve seu podendo existir, ento, diferenas entre os indica-
incio com o registro sistemtico de dados de mor- dores disponibilizados e os calculados pelos Esta-
talidade e de sobrevivncia (Estatsticas Vitais dos e Municpios a partir de suas bases. Em Notas
Mortalidade e Nascidos Vivos). Com os avanos Tcnicas so expressos os detalhes, as fontes e a
no controle das doenas infecciosas (informa- forma de clculo dos indicadores apresentados.
es epidemiolgicas e morbidade) e com a me- Nele encontram-se os resultados alcanados pela
lhor compreenso do conceito de sade e de seus gesto a serem balizados com as metas sanit-
determinantes populacionais, a anlise da situ- rias pactuadas anualmente. Possibilita, ainda, o
ao sanitria passou a incorporar outras dimen- entendimento da situao de sade da populao
ses do Estado de sade. de cada territrio, expressa em sries histricas.
Dados de morbidade, incapacidade, acesso a
servios, qualidade da ateno, condies de vida
e fatores ambientais passaram a ser mtricas utili- Sistema de Informaes sobre
6.4.4
zadas na construo de Indicadores de Sade, que Oramentos Pblicos em Sade
se traduzem em informao relevante para a quan-
tificao e a avaliao das informaes em sade. O Sistema de Informaes sobre Oramentos
O Tabnet dos indicadores pactuados pode ser aces- Pblicos em Sade (SIOPS) agrega informaes dos
sado atravs do seguinte caminho: <http://www2. Estados, Municpios e Distrito Federal sobre des-
datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=0201> pesas realizadas em sade e sua participao nas
receitas. O sistema autodeclaratrio e desde 2013
tem carter obrigatrio para todas as esferas de
O R IG E M DAS I NF O R M A ES gesto e os informantes se responsabilizam pelos
Indicadores de sade: dados apresentados. As informaes contbeis
IDB/Cadernos de Sade/Pactuao devem estar em conformidade com a classificao
de receitas e despesas da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministrio da Fazenda.
Por esse caminho, possvel encontrar os Alm disso, essas informaes podem ser
Indicadores do rol de Diretrizes, Objetivos, Metas conferidas localmente, a partir dos oramentos
e Indicadores, estabelecidos pela Resoluo CIT pblicos apresentados.
n5, de 19 de junho de 2013, calculados a partir Esse sistema uma fonte valiosa de informaes
das bases nacionais dos diversos sistemas do sobre as receitas e permite verificar o cumprimento
Ministrio da Sade (COMISSO INTERGESTORES de disposies legais de despesas vinculadas em
TRIPARTITE, 2013). sade os percentuais mnimos dos entes fede-
Os indicadores disponibilizados apresentam rados. Alm disso, segundo os itens de despesa,
as datas das informaes. Eventualmente, as bases pode-se observar as prioridades locais. Tambm
de dados residentes nos Estados e Municpios podem pode-se analisar o grau de autonomia e capacidade
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2.2 P
articipao % da despesa com pessoal na
1.431.265.029,20 11.627.968.481,62 12,31%
despesa total com Sade (exceto inativos)
2.4 P
articipao % da despesa com servios de
terceiros - pessoa jurdica na despesa total 242.696.148,51 11.627.968.481,62 2,09%
com Sade (exceto inativos)
2.5 P
articipao % da despesa com investimentos
19.881.935,65 11.627.968.481,62 0,17%
na despesa total com Sade (exceto inativos)
Fonte: MS/SIOPS.
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Mapa da Sade
http://mapadasaude.saude.gov.br
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MANUAL DE
PLANEJAMENTO
NO SUS
Braslia DF
2015