Agenda Governamental e Formulao de Polticas Pblicas: o projeto de lei de

diretrizes da poltica nacional de mobilidade urbana

(janeiro de 2008)

Alexandre de vila Gomide*

RESUMO
Este texto tem o objetivo de analisar o processo de formulao e discusso do projeto de lei de
diretrizes da poltica de mobilidade urbana (PL 1687/2007), fornecendo elementos para entender
o contexto poltico e institucional em que se deu o seu encaminhamento pelo presidente da
Repblica ao Congresso Nacional. Para tal fim, so utilizados como quadro de referncia analtica
modelos sobre o processo de polticas pblicas, especificamente, de definio de agenda
governamental. O trabalho mostra que diferentes definies e propostas de soluo para os
problemas de transporte e mobilidade urbana das cidades brasileiras estiveram em disputa no
decorrer do processo. A essncia do projeto de lei a reforma regulatria dos servios de
transporte coletivo e a mudana institucional no ambiente da mobilidade urbana. O trabalho
conclui que a elaborao, discusso e envio pelo executivo federal ao Congresso do projeto de lei
uma conquista, representando uma referncia e um novo patamar para formulao e execuo
de polticas pblicas nessa rea, pois um projeto que tem como princpio a equidade social e
como objetivo a sustentabilidade socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras.

1. Introduo

Em agosto de 2007, o presidente da Repblica encaminhou ao Congresso

Nacional o projeto de lei que institui as diretrizes da poltica de mobilidade urbana e
aprova outras providncias (PL 1687/2007). Esse projeto consubstancia a poltica de
desenvolvimento urbano, no que se refere aos transportes urbanos, regulamentando os
artigos 21, inciso XX, e 182 da Constituio Federal. As diretrizes da poltica de
mobilidade urbana foram formuladas pela Secretaria Nacional de Transporte e da
Mobilidade Urbana do Ministrio das Cidades, num processo de discusso que se iniciou
em setembro de 2004 e foi concludo em agosto de 2006, quando da sua aprovao pelo
Conselho das Cidades.
Este trabalho tem como objetivo analisar o processo de formulao das diretrizes
da poltica de mobilidade urbana, fornecendo elementos para entender o contexto poltico
e institucional em que se deu o seu encaminhamento, na forma de projeto de lei, ao
Congresso Nacional. Uma pergunta que norteia o trabalho se, apesar de reconhecido

* Pesquisador do Ipea atualmente em licena para doutoramento em Administrao Pblica e Governo na

FGV. Foi diretor de regulao e gesto da secretaria nacional de transporte e mobilidade urbana do
Ministrio das Cidades. E-mail: <alexandre.gomide@ipea.gov.br>. O autor agradece a Carlos Morales,
Renato Boareto e a professora Marta Farah pelos comentrios verso preliminar do texto, eximindo-os,
contudo, da responsabilidade das opinies emitidas.
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pela sociedade como um problema, a mobilidade urbana para a sustentabilidade ambiental

e socioeconmica das cidades est, de fato, na agenda do governo federal.
Modelos tericos sobre processo de polticas pblicas (policy process) so utilizados
como quadro de referncia analtica, especificamente, de definio de agenda
governamental (agenda setting). Desse modo, o trabalho emprega uma metodologia
qualitativa de pesquisa, com base na anlise documental, como tambm se apia nas
percepes do autor, que coordenou o processo de elaborao e discusso do projeto de
lei de setembro de 2004 a maio de 2006.
O texto est organizado em mais trs sees, alm desta introduo. Na seo
seguinte so apresentados, de forma sucinta, os modelos analticos aplicados. Na seo de
nmero trs analisado o contexto poltico e institucional em que foram formuladas as
diretrizes da poltica de mobilidade urbana do primeiro governo Lula, inclusive das
diferentes definies do problema e das propostas para a sua soluo que estiveram em
disputa. Na seo final so apresentadas as consideraes finais do trabalho e algumas
questes para discusso.

2. Modelos de definio de agenda: Fluxos Mltiplos e Equilbrio Pontuado

Na literatura sobre processos de polticas pblicas (ver Sabatier, 2007), dois
modelos se destacam sobre definio de agenda governamental1: o modelo de Fluxos
Mltiplos (Multiple Streams Framework) de John W. Kingdon e a teoria do Equilbrio
Pontuado (Punctuated-Equilibrium Theory) desenvolvida por Frank R. Baumgartner e Bryan
D. Jones. Esta seo apresenta resumidamente esses dois modelos, privilegiando os
elementos que sero aplicados para anlise do objeto emprico deste trabalho2.
Segundo Zahariadis (1998), o modelo de Fluxos Mltiplos o mais adequado para
explicar como as agendas so definidas e decididas por governos nacionais sob condies
de ambigidade de objetivos (i.e. preferncias no definidas claramente) e ambientes
instveis, onde as escolhas so dependentes do contexto poltico e institucional. Kingdon

1 Segundo Faria (2003), atualmente podem ser identificadas cinco vertentes tericas para anlise de
polticas pblicas: (i) a institucional; (ii) a que privilegia as redes sociais e as policy networks; (iii) a da escolha
racional; (iv) a que destaca o papel das idias, conhecimentos e aprendizagem (policy learning); e (v) a que
enfatiza o processo poltico de produo das polticas pblicas (policy process). Este trabalho adota como
referncia esta ltima.
2 Para uma excelente resenha sobre esses dois modelos ver Capella (2005). Para discusses mais

aprofundadas e atualizadas sobre cada um deles, conferir Nahariadis (2007) e True et al. (2007).
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diferencia trs tipos de agenda, construindo uma tipologia til para a anlise de casos
concretos (Viana, 1996): a no-governamental (ou sistmica), a governamental e a de
deciso. A primeira contm assuntos e temas que so reconhecidos pelo pblico em geral
sem, contudo, merecer ateno do governo. A segunda inclui os problemas que esto a
merecer ateno formal do governo (i.e. temas que, de alguma maneira, esto
incorporados na estrutura administrativa e no discurso das autoridades) e a ltima contm
a lista dos problemas e assuntos que efetivamente sero decididos.
Segundo o modelo, a convergncia de trs processos ou fluxos relativamente
independentes que explica os motivos pelos quais certos problemas vo para a agenda de
deciso enquanto outros, apesar de reconhecidos, no provocam, necessariamente, uma
ao efetiva do governo, quais sejam: o de reconhecimento do problema, o da formulao
de solues (policy) e o da poltica (politics).
O reconhecimento de um problema pode se dar em funo de uma crise ou
evento dramtico; por um indicador, pois tanto a magnitude de um dado como sua
mudana chama a ateno das autoridades; e da acumulao de informaes e
experincias da execuo das polticas existentes, cuja prtica proporciona o
reconhecimento de novos problemas.
A formulao das solues depende dos especialistas da comunidade tcnica-
cientfica que desenvolvem e apresentam diferentes propostas que sero selecionadas sob
os critrios de viabilidade tcnica, financeira (custos tolerveis) e poltica (aceitao
pblica). Kingdon (1995) considera que as idias geradas nesse fluxo no esto,
necessariamente, relacionadas ao reconhecimento de problemas especficos. Por isso, as
questes na agenda governamental no vm aos pares (problemas e solues). People do
not necessarily solve problems (...) Instead, what they often do is generate solutions, and then look for
problems to which to hook their solutions (Kingdon, 2003, apud Capela, 2005, p. 6).
Contudo, para um problema entrar na agenda determinante o processo poltico
e este tem uma dinmica prpria. Uma conjuntura poltica favorvel para um problema
entrar na agenda, pode vir de uma mudana de governo, que traz novos atores ao poder;
da atuao das foras organizadas da sociedade, que tm sucesso em levar suas demandas
ao governo; e das mudanas no clima nacional (national mood), ou seja, de uma situao
onde as pessoas, por um determinado perodo de tempo, compartilham das mesmas
questes.
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Assim, no a existncia de uma soluo que faz com que um problema se insira
na agenda, transformando-se numa poltica: necessrio um contexto poltico favorvel
onde o problema seja reconhecido. Tambm, no apenas o contexto poltico favorvel
que faz com que uma poltica seja decidida: preciso que o problema seja bem definido,
com suas relaes causais, para sensibilizar os tomadores de deciso, e que existam
solues viveis e aceitveis. Portanto, a conjuno dos trs fluxos (problems, policies, and
politics) que abre uma janela de oportunidade poltica (policy window) para que uma
questo v para a agenda de deciso (do mesmo modo, uma janela se fecha quando um
dos fluxos se desconjunta dos demais). Para Kingdon (1995), a abertura de uma janela de
oportunidade poltica determinada, sobretudo, pelo reconhecimento do problema e pelo
processo poltico, pois as propostas elaboradas pelos especialistas ascendem agenda de
deciso apenas quando um problema reconhecido e existe demanda poltica para a sua
soluo.
Para a juno dos trs fluxos, apesar disso, necessria a existncia e atuao dos
empreendedores da poltica (policy entrepreneurs), que so pessoas dispostas a investir seus
recursos numa idia ou projeto visando a sua concretizao. Tais empreendedores, que
so especialistas na questo, hbeis negociadores e tm conexes polticas, so
encontrados dentro dos governos (dirigentes, burocratas, servidores de carreira) e na
sociedade civil (lobistas, acadmicos, jornalistas). Eles, por conseguinte, desempenham
papel essencial na amarrao entre problemas e solues, problemas e foras polticas e
entre estas e as propostas existentes (Kingdon, 1995, p. 112). A figura 1, abaixo, apresenta
em forma de diagrama o modelo de Fluxos Mltiplos.
Por sua vez, a teoria do Equilbrio Pontuado (Punctuated-Equilibrium Theory)
desenvolvida por Baumgartner & Jones (ver True et al. 2007), responde por que
determinadas questes ficam restritas aos limites das comunidades de especialistas,
enquanto outras ascendem agenda de deciso poltica. Grosso modo, o modelo parte da
noo que os processos de poltica pblica se caracterizam por perodos de equilbrio
que so pontuados por perodos de mudana. Esta aconteceria quando um
determinado tema vence o monoplio da poltica (policy monopoly), caracterizado pela
situao onde um problema tratado somente dentro das comunidades tcnicas, grupos
de poder e subsistemas polticos, restringindo o surgimento de novas idias, propostas e
participantes, numa condio de realimentao negativa.
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Figura 1: o modelo de Fluxos Mltiplos

Reconhecimento do
problema

Formulao de Janela de oportunidade

Poltica Pblica
solues poltica

Conjuntura poltica Empreendedores da

favorvel poltica

Fonte: adaptado de Zahariadis (2007, p. 71)

Fundamental no modelo a forma de apresentar o problema, pois a maneira como

a questo definida e apresentada pode favorecer o status quo ou a mudana. Assim, para
que um problema chame a ateno do governo e da classe poltica, rompendo com a
situao de equilbrio, necessria a construo de um novo entendimento sobre o
mesmo ou uma nova imagem de poltica (policy image). Por isso, a disputa em torno da
definio e apresentao de um problema central na luta poltica. As policy images so
apresentadas por meio de informaes empricas e apelos emotivos, permitindo que o
entendimento acerca da poltica seja comunicado de forma simples e direta, contribuindo
para a sua difuso e o acesso agenda de deciso (True et al. 2007).
O desenvolvimento de uma nova policy image define um novo contexto
institucional, uma arena favorvel para a sua difuso (policy venue). Tal reposicionamento
institucional importante, porque enquanto algumas jurisdies so refratrias aos
argumentos desenvolvidos, outras so favorveis conduo de um tema, fornecendo o
suporte necessrio para o seu encaminhamento e deciso.
Assim, de acordo com o modelo, uma nova imagem do problema e uma nova
policy venue seriam capazes de romper com a situao de equilbrio, atraindo novos
 6

atores e propostas, levando, assim, o problema para a agenda de deciso. Aps esse
processo, um novo ponto de equilbrio seria gerado.
Os modelos de fluxos mltiplos e equilbrio pontuado tratam do processo de
definio da agenda governamental numa perspectiva no-racional, num ambiente
marcado pela instabilidade e ambigidade de objetivos. De acordo com o modelo de
fluxos mltiplos, uma poltica pblica no surge de um processo seqencial e ordenado,
onde as solues sucedem os problemas. O reconhecimento de um problema, por si s,
no garante a ao do governo por meio de uma poltica pblica; necessrio um
contexto poltico e institucional favorvel. A juno entre problema, soluo e deciso
poltica para o encaminhamento de uma poltica seguem uma lgica sistmica e
contingente. Alm disso, o modelo de equilbrio pontuado mostra que a definio de um
problema e de sua arena institucional pode favorecer a inrcia ou a mudana. Portanto,
processos moldam resultados e decises so dependentes do contexto em que so
tomadas. Tais abordagens so de grande valia para a anlise do objeto deste trabalho, as
diretrizes da poltica de mobilidade urbana do governo Lula.

3. O processo de formulao da poltica de mobilidade urbana

Nesta seo ser abordado o processo que culminou no envio do projeto de lei de
diretrizes da poltica de mobilidade urbana pelo executivo federal ao Congresso. Sero
analisados o contexto poltico e institucional em que se desenrolou a deciso, como
tambm as diferentes definies do problema e as propostas de soluo que estiveram em
disputa. Para esse fim, optou-se metodologicamente em descrever o processo para depois
discuti-lo sob o quadro dos modelos apresentados.

3.1 O contexto institucional

Com a mudana de governo na esfera federal em 2003, foi criado o Ministrio das
Cidades. Este ministrio foi fruto da articulao histrica do movimento pela reforma
urbana que, desde a dcada de 1980, agregou os movimentos comunitrios, sindicais e
setoriais urbanos3. O novo ministrio foi estruturado com a criao de quatro secretarias

3 Dentre outras aes, o movimento apresentou Assemblia Nacional Constituinte de 1988 a emenda

constitucional de iniciativa popular que culminou em dois captulos sobre a poltica urbana na Carta
Poltica que foram regulamentados 13 anos depois, aps aes e presses do Frum Nacional pela
Reforma Urbana, com a aprovao do Estatuto das Cidades (Lei Federal 10.257). No Projeto Moradia
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nacionais, envolvendo os principais setores relacionados ao desenvolvimento urbano:

habitao, saneamento, programas urbanos e transportes urbanos. Foram transferidos ao
Ministrio das Cidades o Departamento Nacional de Trnsito (Denatran), que pertencia
ao Ministrio da Justia, a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU) e a Empresa
de Trens Urbanos de Porto Alegre (Trensurb), que estavam no Ministrio dos
Transportes.
A criao do Ministrio das Cidades significou um novo contexto institucional
para a questo dos transportes urbanos. As aes previstas para a rea almejavam a sua
integrao com as demais polticas urbanas, especialmente de controle e uso do solo
(Ministrio das Cidades, 2004a). Nesse sentido, a recm-criada Secretaria Nacional de
Transporte e Mobilidade Urbana (Semob), se constituiu em um novo ponto de
canalizao das demandas do setor. Conforme Fuks (2000, p. 81), (...) a criao de novos
rgos estatais antecede a ateno pblica em relao a certos assuntos, sendo, inclusive,
responsvel pelo fomento de novas demandas sociais. Ou seja, a existncia de agncias
governamentais dedicadas soluo de um determinado problema incentiva a formulao
e o encaminhamento de demandas difusas em termos adequados ao perfil do problema tal
como definido institucionalmente.

3.2 Problema, poltica e solues

O reconhecimento do problema do transporte urbano pelo governo federal ps-
1990, ano da extino da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), se deu em
2000, quando da criao do Grupo Executivo de Transporte Urbano (GTrans) na antiga
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu). As
condies alegadas que levaram a tal ato foram, conforme Sedu (2001): as mudanas
verificadas na dinmica da ocupao urbana no Brasil, com maior crescimento da
periferia, que geraram uma demanda de rede de transporte distinta da construda; o
crescimento do transporte individual (tanto motorizado quanto a p e por bicicleta) e do
transporte coletivo informal (por vans, peruas, moto-txis, lotaes); a sobrecarga do
sistema virio das cidades, reduzindo a fluidez do trfego e diminuindo a velocidade, o
conforto e a regularidade do transporte coletivo; e o elevado nmero de mortes por

(Instituto Cidadania, 2000), fonte para o programa de governo do candidato Lula para a rea urbana, se
destacava a proposta de criao de um ministrio para a questo urbana.
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atropelamento, como conseqncia da disputa pelo uso do espao urbano entre pedestres
e automveis. Mas, pode-se alegar que foi a queda da demanda pelos servios de nibus
urbanos no perodo aps a estabilizao da moeda (1996-1999), que desencadeou uma
crise econmica e financeira nas empresas operadoras dos servios, o fato que levou a
criao do GTrans em 2000.
O grupo executivo desenvolveu, no perodo 2000-2, trabalhos para a formulao
de uma poltica nacional para o transporte urbano, incluindo a elaborao de uma
proposta de legislao federal para o setor de transporte coletivo4. Ressalte-se que o
anteprojeto de lei resultante deste processo provocou reaes contrrias dentro da
comunidade do setor, especialmente por permitir a acomodao da frgil situao
regulatria dos servios de nibus urbanos em todo o Brasil (na maioria das cidades, os
servios operam revelia da atual legislao de concesses e permisses de servios
pblicos). Mesmo assim, a proposta foi encaminhada Casa Civil da Presidncia da
Repblica, porm sem providncias. No incio de 2003, sob o novo governo, o
anteprojeto foi retirado da Casa Civil, a pedido do Ministrio das Cidades.
Por sua vez, a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana do
Ministrio das Cidades (Semob) apontou em seu diagnstico acerca do problema: o
crescimento urbano desordenado, com o conseqente espraiamento das cidades, que
provocou o encarecimento da oferta dos servios de transporte e a segregao scio-
espacial dos mais pobres, sobretudo nas periferias; os custos sociais, ambientais e
econmicos provocados pelo atual modelo de mobilidade urbana das cidades brasileiras
(congestionamentos, poluio, acidentes, consumo ineficiente do espao urbano e de
energia no-renovvel); a baixa capacidade de investimento pblico para fazer frente s
necessidades de infra-estrutura de transportes nas grandes cidades (metrs, corredores de
nibus etc.); as mudanas de hbitos e necessidades de deslocamentos da populao,
causados pelo processo de reestruturao produtiva, pela ampliao do uso dos meios de
transporte individual (autos e motos), e pelas novas tecnologias de comunicao5; a baixa

4Para detalhes sobre a proposta de poltica formulada ver SEDU (2002).

5Segundo Cobb & Elder (1995), entre os eventos que iniciam a discusso de uma questo ou problema,
encontra-se a mudana tecnolgica. O aparecimento das vans, que possibilitaram a informalidade nos
servios, e o barateamento relativo dos automveis e motocicletas, que provocou o crescimento da
motorizao individual, promoveram mudanas significativas no mercado de transportes urbanos, com a
queda da demanda pelos servios de transporte coletivo. Alm disso, as transformaes scio-espaciais e
econmicas fizeram com que os fluxos de deslocamentos deixassem de terem horrios e pontos
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integrao setorial, institucional e territorial das polticas urbanas, sobretudo nas regies
metropolitanas; a baixa capacidade de gesto do setor pblico; e a fragilidade e a
inadequao da regulao dos servios de transporte coletivo na maioria das cidades
brasileiras (Ministrio das Cidades, 2004b, pp. 19-46).
Mas foram as mobilizaes sociais contra os aumentos de tarifas dos nibus
urbanos ocorridas em 2003 em vrias cidades brasileiras, sob a forma de protestos de
estudantes, que fizeram com que o problema dos transportes urbanos chamasse a ateno
das autoridades polticas, sobretudo, dos prefeitos municipais. Em julho daquele ano, a
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) convocou uma reunio extraordinria para discutir a
desonerao dos custos do transporte urbano como forma de baratear as tarifas dos
servios. No evento, o ento prefeito de Salvador se referiu agudeza da crise do
transporte que chega a situaes alarmantes6. No mesmo tom, o presidente da Frente
Parlamentar do Transporte Pblico props a discusso e o estudo de formas para
possibilitar o acesso ao transporte de milhes de brasileiros que tm seu direito
constitucional de ir e vir prejudicado pela falta de condies econmicas para arcar com
as tarifas7.
Sobre as propostas defendidas para solucionar o problema na forma apresentada,
os prefeitos das cidades do Rio de Janeiro e de Curitiba referendaram a da reduo, pelo
governo federal, de 50% no preo do leo diesel, para que as empresas do transporte
pblico reduzissem em 10% suas tarifas em todo o Brasil. O secretrio municipal de
transporte da prefeitura de So Paulo defendeu a reduo do IPI e do ICMS para
aumentar a produo e renovao das frotas de veculos assim como a mudana da forma
de recolhimento dos encargos trabalhistas sobre as empresas operadoras. O documento
final da reunio extraordinria, a Carta de Salvador, props tambm a aplicao de 75%
dos recursos da Cide (Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente
sobre as operaes realizadas com combustveis) para um fundo nacional de transporte,
dos quais 25% seriam destinados para o transporte pblico urbano, entre outras medidas.

especficos, j que a rotina de trabalho cada vez menos fixa. Com essas mudanas, os congestionamentos
esto deixando de ter pontos e horrios determinados, espalhando-se por todas as regies das grandes
cidades.
6 Fonte: <http://www.fnp.org.br/memojulho03.asp>
7 Idem nota anterior.
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Em paralelo, foi criado o Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte Pblico

de Qualidade para Todos (MDT), uma articulao entre organizaes do setor para
pressionar o governo federal a atender as reivindicaes apresentadas. Nas palavras de um
dos lderes do movimento, recursos existem; falta articulao e presso para obter a
vontade poltica e viabiliz-los8. Em seu documento base, o MDT afirma acontecer
uma excluso social cada vez maior nos servios de transporte pblico coletivo com a
necessidade da reduo das tarifas pagas pelos usurios, pela desonerao dos custos do
setor, pela racionalizao e integrao dos sistemas e pela definio de fontes extra-
tarifrias9. Como brao poltico do MDT, foi lanada na Cmara dos Deputados a
Frente Parlamentar do Transporte.
Destaque-se que as mobilizaes polticas para a desonerao das tarifas do
transporte coletivo se utilizaram de informaes e indicadores dos estudos e pesquisas
realizados sobre o tema transporte urbano, pobreza e incluso social (ver Gomide, 2003;
Itrans, 2004), como tambm se aproveitaram do clima nacional (national mood) de apoio ao
programa Fome Zero de erradicao da extrema pobreza no Brasil, associando as altas
tarifas do transporte pblico com a excluso social. Conforme o modelo de fluxos
mltiplos, as solues procuram um contexto poltico institucional para se viabilizarem
(Zahariadis, 1998). Isto , a proposta de reduo da carga tributria sobre os servios de
nibus urbano j constava da agenda comum da poltica nacional para o transporte
urbano proposta pela Sedu/PR em 2002, porm sob a justificativa de reduo dos custos
operacionais para a melhoria da competitividade do transporte coletivo urbano.
O governo federal cria em novembro de 2003 o Grupo de Trabalho de Transporte
Urbano do Comit de Articulao Federativa da Subchefia de Assuntos Federativos da
Casa Civil. O Grupo de Trabalho foi integrado, alm de integrantes da Casa Civil, por
representantes da Frente Nacional de Prefeitos, da Associao Brasileira de Municpios,
da Confederao Nacional dos Municpios, do Frum Nacional de Secretrios de
Transporte, dos Ministrios das Cidades, Minas e Energia, Trabalho e Emprego, e
Fazenda. Dos trabalhos do grupo, resultou o consenso da necessidade de tratar a questo
de maneira mais ampla, buscando a construo de um pacto federativo entre o governo

8 Em 7 de agosto de 2004, no 1 Encontro do Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte Pblico

de Qualidade para Todos.

9 http://portal.antp.org.br/brasilia/MDT%20biblioteca/MDT/DOCUMENTO%20BASE.pdf.
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federal e os governos estaduais e municipais para lidar com o problema. Porm, as

propostas formuladas pelo grupo no foram aprovadas pela coordenao de governo. As
propostas compreendiam, entre outras aes, a desonerao dos encargos sociais sobre a
folha de pagamento das empresas operadoras; reduo em 50% do preo do diesel para o
transporte coletivo urbano; a busca de fontes extra-tarifrias para o custeio dos atuais
descontos e gratuidades concedidos para grupos e segmentos especficos de usurios do
transporte coletivo (idosos, estudantes, etc.)10; e a destinao de 25% da Cide-
Combustvel do governo federal para o transporte urbano (Semob, 2006).
Em 2005, com a posse dos novos prefeitos eleitos, foi organizado pela Frente
Nacional de Prefeitos outro seminrio em Salvador, que contou com a presena de
diversos ministros de Estado, onde novamente o problema foi colocado. Como
decorrncia, ocorreu mais uma tentativa de negociao com o governo federal, onde a
Semob e secretrios municipais de transporte urbano formulam um novo rol de medidas
a serem levadas para aprovao pelo governo federal e prefeitos. As propostas
apresentadas compreenderam medidas de subveno econmica s tarifas com recursos
da Unio, sob contrapartidas locais; renncia fiscal sobre o leo diesel para barate-lo;
linhas de financiamento para infra-estrutura e modernizao da gesto pblica local; e o
envio ao Congresso Nacional de projeto de lei contemplando uma reforma regulatria e
institucional no setor. As propostas, todavia, no foram objeto de deciso pelo executivo
federal, mais uma vez.
Ainda sob presso poltica dos movimentos polticos pela desonerao da tarifa,
no ltimo ano do primeiro mandato do presidente Lula, a Semob elabora o documento
intitulado Proposta de barateamento das tarifas do transporte pblico urbano (Semob, 2006). O
relatrio, divulgado no incio de 2007, trouxe um diagnstico diferente, mais profundo
sobre as causas do problema11, apresentando propostas alternativas de soluo. As

10 Esclarece-se que as atuais isenes e descontos na tarifa do transporte coletivo para determinados
segmentos (idosos, estudantes, pessoas com deficincia, carteiros, policiais etc.) so financiados por
subsdios cruzados. Isso significa que so os demais usurios que financiam tais segmentos. Muitas vezes,
isso provoca distores, pois acontecem casos onde uma pessoa mais pobre (um desempregado, por
exemplo), quando paga uma tarifa sem descontos, subsidia a tarifa de uma pessoa em melhores condies
financeiras (um estudante de classe media, por exemplo). No se questiona aqui o mrito das atuais
gratuidades de pagamento ou descontos na tarifa, mas sim a forma de financiamento destas, que se d de
forma regressiva.
11 De acordo com o texto, (...) grande parte do aumento dos custos provocada pelo aumento da

quilometragem produzida e da frota de veculos em nveis incompatveis com a demanda, devido m

administrao das redes e a no integrao dos servios. Existe, hoje, um (quase) total desrespeito aos
 12

propostas envolveram aes de carter emergencial e estrutural, quais sejam12: subveno

econmica s tarifas com recursos provenientes da Unio e contrapartidas locais13; aes
de fortalecimento da gesto pblica local e de investimentos em infra-estrutura urbana de
transporte; vantagens de crdito para modernizao da frota de veculos; e envio pelo
executivo do anteprojeto de lei da poltica de mobilidade urbana, para encetar uma
reforma regulatria nos servios. Nesse escopo, o governo federal props, atravs de
manifestao da Semob, a aplicao das medidas apresentadas por intermdio de um
projeto-piloto numa regio metropolitana a ser definida.
A reao do movimento pela desonerao da tarifa ao documento, porm, no foi
positiva. O editorial do informativo de maio/junho de 2007 da Associao Nacional das
Empresas de transportes Urbanos (NTU; organizao-membro do MDT) trouxe uma
crtica contrria ao diagnstico apresentado pela Semob, argumentando pela insuficincia
das medidas propostas pelo governo federal.
Porm, no dia 2 de agosto de 2007, na abertura da 50 reunio geral da Frente
Nacional de Prefeitos em So Paulo, que tinha na pauta o tema do transporte coletivo, o
ministro das Relaes Institucionais anunciou o envio pelo presidente Lula do projeto de
lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana. Ao final do evento, a FNP aprovou uma
resoluo de apoio ao envio do projeto de lei pelo governo federal, mas reafirmando a
necessidade de um pacto federativo para a desonerao das tarifas do nibus urbano com
a reivindicao da execuo do projeto-piloto em regio metropolitana a ser definida.
Porm, aps o anncio do envio ao Congresso do projeto de lei, o ministro das
Cidades troca o comando da Semob e anuncia a inteno do governo federal de formular

princpios e prpria legislao de concesses e permisses de servios pblicos, com ausncia de

licitaes competitivas para delegao da operao do transporte coletivo. Ademais, o quadro regulatrio
carece de estabilidade e modernizao, com a introduo de mecanismos de fixao e reajustes de tarifas
com metodologias transparentes e com bons fundamentos tcnicos, tanto para o aumento do volume de
investimentos nos servios quanto para incentivar ganhos de eficincia com reflexos positivos nas tarifas.
(Semob, 2006, p. 29)
12 De acordo com o documento, as propostas foram previamente discutidas dentro do governo federal,

com representantes das prefeituras e o Comit de Transporte e Mobilidade Urbana do Conselho das
Cidades.
13 Como contrapartida subveno, seria exigido dos municpios durante a vigncia dos programas: a

licitao dos servios nibus urbano com base na atual legislao e em diretrizes fixadas pelo governo
federal; o reajuste das tarifas com base em ndices de preos pr-estabelecidos; implantao de sistemas de
controle operacional e da arrecadao (bilhetagem eletrnica); desenvolvimento ou atualizao de plano de
mobilidade urbana integrado ao plano diretor municipal; integrao das redes municipais e metropolitanas,
no caso das regies metropolitanas; e utilizao dos recursos da Cide j repassados aos governos
municipais para infra-estrutura viria do transporte coletivo urbano.
 13

o PAC da Mobilidade Urbana, para aumentar os recursos destinados para construo

de vias expressas de nibus, ciclovias, pavimentao urbana e sinalizao para o
transporte coletivo nas cidades.

3.3 As diretrizes da poltica de mobilidade urbana

A motivao para a formulao de um novo marco regulatrio para os transportes
urbanos decorreu do diagnstico do atual modelo de mobilidade feito pela Semob. De
acordo com o documento de fundamentao da proposta do projeto de lei, a continuar
como est, as cidades brasileiras caminharo a passos largos para a insustentabilidade,
com significativos custos sociais, econmicos e ambientais. Logo, julgou-se haver espao
para formulao de uma poltica para o setor em nvel nacional (e no apenas local).
Ressalte-se que, historicamente, os transportes urbanos desenvolveram-se no
Brasil devido existncia de polticas articuladas em nvel nacional. Foram as medidas
institucionais e financeiras tomadas pelo governo federal, entre os anos 1970 e 1980, que
consolidaram o setor no pas. Tais medidas incluram a institucionalizao de um sistema
nacional de transportes urbanos; a constituio de um fundo para o financiamento do
setor com recursos vinculados; o estabelecimento de planos metropolitanos; e a criao
de um aparato organizacional dentro do aparelho do Estado que dava assistncia tcnica e
financeira implantao da poltica nos estados e municpios (a Empresa Brasileira de
Transportes Urbanos, EBTU, e a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes,
Geipot). Deu-se tambm no perodo a execuo de um amplo programa de capacitao e
formao de pessoal tcnico (Geipot, 2001). O vale-transporte, institudo por lei federal
no final de 1985, foi a ltima ao expressiva do governo federal para o setor14.
Com a criao do Ministrio das Cidades em 2003, entendeu-se haver condies
polticas e institucionais para a formulao e execuo de uma poltica nacional de
mobilidade urbana, agora sob o Estado democrtico e o princpio da cooperao
federativa. A fundamentao jurdica para essa iniciativa baseou-se no entendimento que a
poltica de mobilidade urbana um instrumento da poltica de desenvolvimento urbano

14 Interessante que a instituio do vale-transporte em 1985-6 veio a resolver problema parecido ao

apresentado pelo movimento pelo barateamento da tarifa em 2003-4, porm por meio de uma soluo
diferente: a transferncia aos empregadores da responsabilidade de subsidiar os gastos mensais de
transporte coletivo de seus empregados com seus deslocamentos casa-trabalho-casa no que exceder a 6%
de seus salrios.
 14

(conforme dispe o art. 182 da Constituio Federal), onde os transportes urbanos

integram a poltica de mobilidade urbana. Em outras palavras, as condies de
deslocamento das pessoas e bens na cidade esto intimamente relacionadas com o
desenvolvimento urbano e o bem-estar social. A poltica de mobilidade urbana tem, deste
modo, objeto mais amplo que os servios de transportes urbanos: trata-se, na verdade, da
relao dos deslocamentos de pessoas e bens com a prpria cidade e de seu planejamento
para o desenvolvimento de suas funes sociais, proporcionando o acesso universal dos
cidados s oportunidades que a vida na urbe oferece15.
A essncia do projeto a mudana institucional16, ou seja, das regras e normas que
definem, parametrizam e estruturam o comportamento e a relao das pessoas, das
organizaes e dos meios e servios de transportes com a cidade. Da, a formulao de
um novo conceito o de mobilidade urbana para a cidade sustentvel. Os transportes
urbanos, por sua vez, foram definidos como o conjunto dos meios e servios utilizados
para o deslocamento de pessoas e bens na cidade (pargrafo nico do art. 1 do PL
1687/2007).
O processo de elaborao do projeto de lei foi marcado pela discusso com os
diversos atores e grupos de interesse. Os debates foram iniciados em setembro de 2004,
com a aprovao das premissas da poltica pelo Conselho das Cidades. Em seguida, foi
elaborado um documento com a fundamentao do projeto, que foi apresentado e
discutido em diversas reunies com as entidades representativas do setor e da sociedade
civil organizada17, como tambm com especialistas de renome da comunidade tcnica e

15 Conforme a exposio de motivos interministerial do PL 1687/2007, o Estatuto da Cidade (Lei n.

10.257, de julho de 2001), estabeleceu as diretrizes gerais e os instrumentos da poltica urbana,
regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituio. Porm, com relao mobilidade urbana, o
Estatuto da Cidade apenas disps sobre a obrigatoriedade da existncia de plano de transporte urbano
integrado para os municpios com mais de quinhentos mil habitantes (vide o 2 do art. 41 da lei). Assim
entendeu-se que, por opo metodolgica e de tcnica legislativa, o legislador optou por tratar das
questes relativas aos transportes urbanos apenas na sua interao direta com um dos instrumentos da
poltica urbana, o plano diretor municipal, remetendo, dessa maneira, para outro ttulo legal a fixao das
diretrizes para os transportes urbanos (de igual forma procedendo em relao aos demais setores de
desenvolvimento urbano, como o saneamento bsico). Ademais, o conceito de mobilidade urbana
adotado, por ser mais amplo que o de transportes urbanos, contm conhecimentos especficos, tcnicos e
jurdicos suficientemente desenvolvidos para justificar um ttulo autnomo.
16 De acordo com Bromley (2006, p. 75), uma poltica pblica pode ser entendida como uma ao coletiva

no sentido de restringir, liberar e expandir as aes individuais. atravs da poltica pblica que se d a
mudana institucional.
17 Entre as organizaes que discutiram a proposta com a equipe da Semob esto a Associao Nacional

de Transportes Pblicos (ANTP), Associao Nacional das Empresas de Transportes Urbanos (NTU), o
Frum Nacional de Dirigentes de Transporte e Trnsito, a rea de desenvolvimento urbano e regional do
 15

cientfica do setor. Aps, redigiu-se, com a participao da Casa Civil, o anteprojeto de lei.
Este foi submetido apreciao pblica, pela realizao de 11 Seminrios Regionais que
tiveram carter de audincia pblica18. O anteprojeto foi objeto de emendas e sugestes
de representantes dos governos municipais e estaduais, operadores de servios de
transportes coletivo (pblicos e privados), vereadores, deputados estaduais e federais,
movimentos sociais e ONGs. Em paralelo, foi realizado um processo de consulta pblica
simplificado, sendo disponibilizado um endereo eletrnico para o recebimento de crticas
e sugestes proposta. Por fim, a verso final do anteprojeto foi aprovada, por
unanimidade, pelo Conselho das Cidades em agosto de 2006 e encaminhada formalmente
Casa Civil da Presidncia da Repblica. Ressalte-se que, alm do acompanhamento da
Casa Civil em todo o processo de formulao e discusso, a exposio de motivos do
projeto de lei foi assinada pelo ministro da Fazenda, alm do ministro das Cidades. Isto
demonstra que as articulaes polticas para a viabilizao da proposta incluram no s os
diversos atores e grupos de interesse, mas tambm outros setores dentro do prprio
governo federal. Tudo, na tentativa de criar massa crtica e formar uma coalizo em
defesa da proposta.
O projeto de lei tem como objetivo geral estabelecer princpios, diretrizes e
instrumentos para que os municpios possam executar uma poltica de mobilidade urbana
que promova o acesso universal cidade e s suas oportunidades, contribuindo para o
desenvolvimento urbano sustentvel. Entre as medidas do projeto, destaca-se a mudana
do regime regulatrio da prestao dos servios de transporte coletivo para reduzir as
tarifas, uma vez que o projeto prope que a concesso seja feita, obrigatoriamente, por
meio de licitao, vencendo a empresa que oferecer a menor tarifa. O reajuste, por sua
vez, seria feito anualmente, de acordo com os ndices de inflao e fatores de
produtividades, ou seja, no mais com base em planilhas de custos. Com isso, se
implantaria um regime de tarifas fixadas em contrato (ao invs de cost-plus), como j ocorre

BNDES, o Sindicato Interestadual da Indstria de Materiais e Equipamentos Ferrovirios e Rodovirios

(Simefre), dentre outros.
18 Os seminrios regionais foram realizados nas cidades de Fortaleza, Vitria, Curitiba, Goinia, So Luis,

Manaus, Porto Alegre, So Paulo, Recife, Campo Grande e Florianpolis. Todos os seminrios tiveram
ampla divulgao e cobertura da mdia local e nacional (TV, rdio e jornais).
 16

em outros setores de infra-estrutura, a exemplo das novas concesses rodovirias19. No

que se refere poltica de financiamento federal, o PL cria o Programa Nacional de Apoio
Poltica de Mobilidade Urbana (Pnamob), instrumento de incentivo adeso, pelos
municpios, s diretrizes da poltica. O Pnamob ter como fonte de recursos o oramento
da Unio, que sero acessados por estados e municpios que atenderem algumas
condies, como a apresentao de um plano de mobilidade urbana integrado ao plano
diretor municipal. Visando oferecer instrumentos para justa redistribuio dos custos
decorrentes do uso intensivo dos meios individuais de transporte (automveis), o projeto
propicia aos municpios a viabilidade da cobrana pelo uso das vias em determinados
locais e horrios das cidades (o pedgio urbano), com a destinao dos recursos
arrecadados para o financiamento do transporte pblico. O PL tambm estabelece bases
para uma agenda federativa cooperativa; Unio caber, em especial, o papel de prestar
assistncia tcnica e financeira aos municpios e de apoiar e estimular aes coordenadas e
integradas entre municpios e estados em regies metropolitanas. Alm disso, o PL indica
instrumentos para a defesa dos usurios dos servios, assegura a participao e controle
social das polticas no setor e estabelece princpios para as polticas locais que privilegiam
a equidade no uso do espao pblico de circulao no acesso aos transportes pblicos.

3.4 Discusso
Do processo descrito, constata-se que houve uma disputa poltica a respeito da
definio do problema e das alternativas para sua soluo. Do modelo de equilbrio
pontuado, viu-se que a imagem de uma poltica intervm na transformao de uma
questo em problema de poltica.
Para o movimento pelo barateamento do transporte pblico, o problema se
encontrava, basicamente, na carga tributria que encarecia as tarifas e exclua do acesso
aos servios expressivos contingentes da populao. Sendo assim, a soluo estaria na
desonerao tributria dos servios. Deve-se lembrar que, de acordo com o modelo de

19Este foi um ponto que uniu as expectativas da equipe da Secretaria de Acompanhamento Econmico
do Ministrio da Fazenda com a equipe da Semob, com a inteno de baratear e controlar os aumentos
das tarifas dos servios que at ento subiam em mdia acima da inflao.
 17

fluxos mltiplos, a soluo que define o problema20. Tal desonerao seria atingida,
sobretudo, por medidas do governo federal de reduo dos encargos sociais e trabalhistas
nas empresas operadoras, de reduo dos impostos incidentes sobre o leo diesel e pela
destinao de fontes oramentrias para custeio das gratuidades dos idosos e dos
descontos de tarifa para os estudantes. Como se percebe, tal definio permite que o
problema seja comunicado de forma direta (alta carga tributria, alta tarifa), contribuindo
para a mobilizao dos grupos de interesse e seu acesso agenda poltica. A soluo
preconizada (desonerao tributria) tambm se caracteriza por apresentar baixo grau de
conflito entre os interessados, pois distribui vantagens sem acarretar custos (pelo menos
de modo direto) para outros grupos de atores.
Porm, a deciso sobre uma poltica influenciada no apenas pela definio do
problema, mas tambm pela viabilidade de sua soluo. As propostas do movimento pela
desonerao da tarifa no foram consideradas viveis, tcnica e financeiramente, pelo
governo. Alm disso, havia discordncias de diagnstico e diferenas de posicionamento
frente ao problema entre os atores polticos (vide Semob, 2006). Nas palavras de Majone
(2006, p. 228), uma proposta de poltica que falha no critrio de viabilidade improvvel
de ser considerada seriamente num lugar da agenda governamental. Para se ter uma idia
dos custos implicados pelas propostas apresentadas, esses foram estimados em mais de
R$ 8 bilhes anuais pela Associao Nacional das Empresas de transportes Urbanos,
sendo cerca de R$ 5 bilhes de responsabilidade do governo federal (NTU, 2007). Alm
dos altos custos das medidas, a rea econmica do governo temia pela sua baixa
efetividade e sustentabilidade no mdio e longo prazo, dada a precariedade dos
mecanismos de gesto, regulao e controle da maioria das administraes municipais
brasileiras, o que incentivaria a ineficincia econmica. Nas palavras do prefeito de Recife
e presidente da FNP, durante a 51 Reunio da Frente Nacional dos Prefeitos em Cuiab
no dia 23/11/2007, a desonerao um caminho muito complicado, talvez seja a
questo mais difcil de fazer porque envolve muitos interesses e extrapola o aspecto
tcnico para o eleitoral21.

20 Ressalte-se que para o GTrans/Sedu, a pesada carga tributria atuava no sentido de agravar o problema

da perda de competitividade do transporte coletivo frente aos outros modos, pois onerava as tarifas dos
servios.
21 Fonte: http://www.odocumento.com.br/noticia.php?id=244205
 18

De modo diferente, o entendimento do problema que motivou a

formulao das diretrizes da poltica de mobilidade urbana se apoiava na necessidade de
uma reforma regulatria nos servios de transporte urbano e na mudana institucional no
ambiente da mobilidade urbana para a sustentabilidade das cidades. Um dos pressupostos
do projeto que a existncia de regras claras com instituies adequadas (em
contraposio discricionariedade de polticos e burocratas) contribui para a consistncia
das polticas do setor, mantendo sua continuidade, estabilidade e coerncia, reduzindo
custos de transao. Tal proposta, todavia, encontrou dois tipos de obstculos. O
primeiro, relativo ao tipo de arena de poder envolvida. Para Lowi (1995), a definio da
questo determina a arena de poder em que se dar a deciso. As polticas regulatrias
envolvem a redistribuio de custos, a escolha entre quem ser favorecido e quem ser
desfavorecido; portanto, conflito. A construo de uma coalizo de defesa desse tipo de
poltica difcil de ser estabelecida com base em benefcios mtuos, pois abarcam
mltiplos interesses que apenas se tangenciam conforme a configurao especfica da
poltica e que mudam conforme emerge um conflito. Como se sabe, o setor de transporte
urbano muito politizado, j que consumido por grandes parcelas da populao,
movimentando somas expressivas, lobbies e outros interesses polticos e econmicos.
Isso caracteriza a instabilidade de uma coalizo de defesa desse tipo de proposta que,
necessariamente, vai envolver negociaes e concesses e necessitar de uma forte
liderana poltica. O segundo obstculo est no fato de que os benefcios de tal tipo de
poltica no se concretizam no curto prazo. Uma reforma institucional um processo
contnuo que no termina com a aprovao de uma nova lei. Implica diversas iniciativas
ao longo do tempo e envolve complexas interdependncias, com prazos que superam os
(curtos) horizontes de tempo dos atores polticos. Conforme Pierson (2004), os polticos
pensam nos resultados de curto e no de longo prazo; e reformas institucionais impem
altos custos no incio do processo, com os potenciais benefcios se dando no longo prazo.
Ademais, processos de mudana institucional so gradativos, lentos e dependentes de sua
trajetria passada, sendo que nada garante que seus resultados sejam certos ou que leve a
uma situao eficiente (North, 1990).
No obstante, pode-se afirmar que o evento mais significativo que impactou todo
o processo em anlise foi a reforma ministerial de 2005. Do modelo de fluxos mltiplos,
viu-se que a juno de trs processos (problems, policies, and politics) que abre a janela de
 19

oportunidade poltica (policy window) para que uma questo v para a agenda de deciso.
Do mesmo modo, a janela se fecha quando um dos fluxos se desconjunta dos demais.
Se em 2003 estava se abrindo uma janela de oportunidade para questo dos transportes
urbanos entrar na agenda de deciso, a troca de comando do ministrio das Cidades (do
Partido dos Trabalhadores para o Partido Progressista) interrompeu o fluxo poltico
favorvel aberto pela mudana do governo federal22. Como se sabe, so originrias do
movimento pela reforma urbana as foras e lideranas polticas que proporcionaram a
criao do novo ministrio, sob valores reformistas e de integrao das polticas urbanas.
A despeito da equipe da Semob ter sido mantida com a mudana de ministro em 2005, os
canais de interlocuo deste e de seu gabinete com o secretrio nacional de transporte e
mobilidade urbana se descontinuaram, afetando negativamente todo o processo.

4. Consideraes finais
O objetivo desse trabalho foi o de fornecer elementos para se compreender o
processo poltico e o contexto institucional que desembocou na formulao do projeto de
lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana e o seu encaminhamento ao Congresso
Nacional pelo presidente da Repblica. Nessa tarefa, foram utilizados, de forma
complementar, dois modelos analticos de policy process e agenda setting, o de fluxos
mltiplos e o de equilbrio pontuado.
Da anlise realizada podem ser extradas algumas proposies gerais. Primeiro,
para que um problema capture a ateno do governo e da classe poltica preciso que o
seu entendimento efetue a ligao com uma efetiva soluo: a forma como uma poltica
entendida e discutida estratgica para mobilizao da ateno em torno de uma questo
(True et al., 2007). No caso analisado, a despeito da definio do problema apresentada
pelo movimento para desonerao da tarifa ter conseguido mobilizar a ateno da classe
poltica, nomeadamente, dos prefeitos, a proposta de soluo apresentada se mostrou
potencialmente invivel e com resultados incertos. Ou seja, no existiam garantias de que
as renncias fiscais, na forma proposta, resultassem em reduo efetiva das tarifas de
forma sustentada no tempo, bem como na melhoria da qualidade dos servios para a
populao. Alm disso, significariam custos inadmissveis para governo. Segundo, para

22 Nas palavras de Zahariadis (1998, p. 444), ... the ideology of political parties is an important factor in raising issues to the top
of the governments agenda.
 20

um tema ter acesso agenda de deciso e ser transformado num item de poltica pblica
ele deve ter o apoio de personalidades polticas ou autoridades-chave no governo, que
serviro como promotores da questo no momento de sua definio e deciso (Cobb &
Elder, 1995, p. 102). A reforma ministerial ocorrida no meio do processo interrompeu um
dos fluxos necessrios para a concretizao das medidas elaboradas. Assim, o diagnstico
e as propostas formuladas pela Semob no contavam com o apoio necessrio do novo
ministro das Cidades. Terceiro, a emergncia de questes na agenda explica-se mais em
termos da dinmica poltica do que das condies objetivas, pois o problema uma
construo social; contudo, necessrio que o problema seja bem definido, com suas
relaes causais (Fuks, 2000). A crise no setor e as suas causas, na forma apresentada
pelos movimentos polticos pela desonerao do transporte coletivo, no foi bem
definida. Como apontaram as pesquisas realizadas sobre o tema (ver Gomide, 2003;
Itrans, 2004), o problema de natureza distinta, apresentando outras dimenses e relaes
causais. Quarto, a constatao de que reformas institucionais e regulatrias so alcanadas
quando h, no mnimo, convergncia de trs elementos: uma janela de oportunidade, uma
coalizo de defesa estvel e uma liderana poltica (ou policy entrepreneur). Nenhuma dessas
condies se fez presente no caso em anlise. Pode-se, inclusive, levantar a hiptese de
que o setor de transportes urbanos no conta com uma coalizo de defesa estvel, no
sentido dado por Paul Sabatier. Uma coalizo de defesa pode ser definida como um
conjunto de atores (de organizaes pblicas, de todos os nveis de governo, e da
sociedade civil) que compartilham convices e objetivos polticos e que almejam
administrar as regras das diversas instituies para atingir seus objetivos no decorrer do
tempo (Sabatier e Weible, 2007)23. Por fim, o processo poltico e o de formulao e
implementao de polticas pblicas so inseparveis. Desprezar o vnculo existente entre
eles pode levar frustrao de expectativas ao se promover uma reforma (BID, 2007). A
formulao do projeto de lei de diretrizes da poltica de mobilidade urbana envolveu uma

23 Those coalitions consist of individuals "who share a particular belief system- i.e., a set of basic values, causal assumptions,
and problem perceptions-and who show a non-trivial degree of coordinated activity over time. The shared belief system that
defines an advocacy coalition contains "fundamental normative axioms," plus beliefs about policies to achieve those axioms.
The belief system contains a coalition's understanding of the connections between institutional structures and policies and their
effectiveness for realizing the coalition's goals. Members of coalitions act in concert, based on their belief systems, "to
manipulate the rules of various governmental institutions to achieve" shared goals. Their methods of operation include:
developing and using information in an advocacy mode to persuade decision-makers to adopt policy alternatives supported by
the coalition; manipulating the choice of decision-making forum; and supporting public officials in positions of public authority
who share their views or may even be members of the coalition (Schlager &Blomquist, 1996, pp. 656-8).
 21

equipe tcnica de renome na sua elaborao, como tambm se inspirou nas melhores
prticas internacionais. Contudo, isso no basta. Como discutido, uma poltica pblica
dependente do contexto poltico e institucional em que desenvolvida como tambm de
seu processo de formulao, deciso e execuo.
A anlise realizada leva hiptese de que a presso do movimento pela
desonerao da tarifa e melhoria do transporte coletivo urbano propiciou o ambiente
poltico para a deciso do encaminhamento do projeto de lei pelo presidente da Repblica
ao Congresso Nacional. Porm, deixa em aberto a pergunta se o projeto foi encaminhado
apenas para aplacar as demandas e reivindicaes do movimento, principalmente dos
prefeitos municipais, sem maiores gestes do executivo federal para a sua aprovao no
Congresso Nacional24.
O que se argumentou at aqui, contudo, leva para uma questo distinta. O ponto
no o de avaliar a eficcia da medida ou de seus resultados concretos at o momento,
mas nas possibilidades que tal fato poltico poder gerar em termos de difuso de valores,
idias e representaes sobre a questo da mobilidade urbana para a sustentabilidade
socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras. Como j afirmou Lindblom (1981),
processos polticos no levam para solues timas, que possam ser julgadas com base
em padres de racionalidade e eficincia, pois ele no avana de forma seqenciada e
lgica. Numa democracia, o processo poltico , por natureza, complexo, desordenado,
permeado por conflitos, ambigidades e contradies; sem princpio, meio e fim,
portanto. Seu julgamento, dada a variedade de interesses em jogo, inconclusivo. Logo,
uma avaliao de poltica sob bases democrticas deve julgar processos mais do que
resultados; ou seja, polticas adequadas so as que resultam de processos adequados. Por
isso, a avaliao da poltica de mobilidade urbana deve julgar seu processo de formulao,
sob os valores da transparncia e participao, mais do que os resultados concretos
obtidos at este momento.

24 Na cerimnia de abertura da 3 Conferncia Nacional das Cidades em Braslia, dia 26 de novembro de

2007, o presidente Lula fez meno ao PL com as seguintes palavras: (...) Na segunda Conferncia
Nacional das Cidades, realizada em 2005, os segmentos interessados nas questes urbanas reforaram suas
reivindicaes, discutiram propostas para a regulamentao das leis aprovadas e cobraram do governo o
marco regulatrio para o transporte e para mobilidade urbana. Mais uma vez, a parceria deu fruto. Depois
de apreciada pelo Conselho das Cidades, a proposta de diretrizes gerais para o transporte urbano se
transformou em projeto de lei, ora em tramitao na Cmara dos Deputados e, se Deus quiser, eles
comearo o prximo ano aprovando essa lei de mobilidade urbana. Fonte:
http://www.cidades.gov.br//index.php?option=content&task=view&id=3180
 22

Entende-se que o processo de elaborao, discusso e envio pelo presidente da

Repblica ao Congresso Nacional do projeto de lei em tela uma conquista,
representando uma referncia e um novo patamar para formulao, discusso e execuo
de polticas pblicas nessa rea. Parte-se da premissa que o incio de um processo tem
papel fundamental sobre o curso de seus acontecimentos futuros. O projeto de lei no
Congresso indica tambm o reconhecimento da necessidade da atuao do governo
federal na poltica de mobilidade urbana, atravs de aes intersetoriais coordenadas
porm, descentralizadas sob o princpio da cooperao federativa. Um instrumento para
difuso e consolidao de idias, conceitos e representaes sobre os problemas de
mobilidade urbana que tem como princpio a equidade e como objetivo a sustentabilidade
socioeconmica e ambiental das cidades brasileiras ou seja, um projeto poltico de
mudana institucional.

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