Ministrio da Justia

Secretaria de Assuntos Legislativos

O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA

LEGISLATIVA
METODOLOGIA E RELATO DE EXPERINCIAS
DO PROJETO PENSANDO O DIREITO

Srie Pensando o Direito n 50

Volume Especial

Braslia
2013

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

2013 Ministrio da Justia

Todos os direitos reservados. permitida a reproduo parcial ou total desta obra, desde que citada a fonte e que no seja

para venda ou qualquer fim comercial. As informaes expressas nesta publicao so de responsabilidade dos autores e no

refletem, necessariamente, a opinio do Ministrio da Justia.

PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff

MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIA

Jos Eduardo Cardozo

SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS

SECRETRIO DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS E DIRETOR NACIONAL DE PROJETO
Marivaldo de Castro Pereira

CHEFE DE GABINETE E GERENTE DE PROJETO EQUIPE ADMINISTRATIVA

Priscila Spcie (2011-2012) Ewandjoecy Francisco de Arajo
Ricardo de Lins e Horta (2013) Maria Cristina Leite

COORDENAO DA SECRETARIA NORMALIZAO E REVISO

Gabriel de Carvalho Sampaio Hamilton Cezario Gomes
Anna Cludia Pardini Vazzoler Marina Alvarenga do Rgo Barros
Guilherme Alberto Almeida de Almeida
Luiz Antnio Silva Bressane DIAGRAMAO
Mrcio Lopes de Freitas Filho Cledson Alexandre de Oliveira
Patrick Mariano Gomes Geovani Taveira Lopes
Ricardo Lobo da Luz
Sabrina Durigon Marques

ELABORAO, DISTRIBUIO E INFORMAES:

MINISTRIO DA JUSTIA - Secretaria de Assuntos Legislativos
Esplanada dos Ministrios, Ed. Sede, bl. T, 4 andar, sala 434
Fone: 55 61 3429.3376/3114
Correio eletrnico: pensandoodireito@mj.gov.br
Internet: www.pensandoodireito.mj.gov.br / Facebook: www.facebook.com/projetopd / Twitter: @projetopd
Distribuio gratuita - Impresso no Brasil
Tiragem: 1 Edio - 1000 exemplares

Brasil. Ministrio da Justia. Secretaria de Assuntos Legislativos

O papel da pesquisa poltica legislativa: metodologia e relato de experincias do Projeto Pensando o Direito. Braslia: Ministrio da

Justia, 2013.

130 p. : il. (Srie Pensando o Direito, 50)

ISSN 2175-5760

1. Direito. 2. Pesquisa 3. Pesquisa jurdica 4. Pesquisa emprica 5. Elaborao normativa. I. Ttulo II. Srie

CDU 34.001

CDD 340.072

Catalogao na Fonte - Secretaria de Assuntos Legislativos

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 O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA

AGRADECIMENTOS

O Projeto Pensando o Direito foi concebido em 2007, pelo ento Secretrio Pedro Vieira
Abramovay (2007-2010), com o empenho do consultor Felipe de Paula, que o substituiu
no cargo (2010). A Secretaria de Assuntos Legislativos rende sua homenagem a ambos,
por iniciarem e consolidarem essa iniciativa pioneira de aproximao entre Governo e
Academia.

Aproveitamos a oportunidade para expressar, tambm, o agradecimento pelo excelente

trabalho desenvolvido por todos aqueles consultores que passaram pelo Projeto Pensando
o Direito em todos esses anos: Catariana Helena Cortada Barbieri, Daniel do Amaral Arbix,
Danielle Almeida Pereira, Diego Augusto Diehl, Fbio Ferreira Duro, Fernanda Vargas
Terrazas, Fernando Nogueira Martins Jnior, Jorge Henrique Cordeiro, Jos Humberto
de Goes Junior, Marcelo Jorge Vieira, Matheus Neves da Silva Oliveira, Nayara Teixeira
Magalhes, Priscila Spcie, Rafael Francisco Alves, Talita de Oliveira Costa Silva, Thiago
Bezerra Lima e Silva, Valssio Soares de Brito, Vera Ribeiro de Almeida e Yasodara Maria
Damo Cordova.

Cabe ainda homenagear todos os servidores da Secretaria de Assuntos Legislativos

do Ministrio da Justia que colaboraram na concepo, execuo e melhoria do Projeto
Pensando o Direito.

Por fim, o Projeto Pensando o Direito no seria possvel sem a inestimvel dedicao
dos parceiros da Secretaria de Assuntos Legislativos na sua execuo. Agradecemos,
primeiramente, ao Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), nas
pessoas de Maristela Marques Baioni, rica Massimo Machado e Lilia Maria Chuff Souto.
Estendemos, tambm, nossa gratido ao trabalho de Alessandra Ambrosio, da Agncia
Brasileira de Cooperao do Ministrio das Relaes Exteriores (ABC/MRE).

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

SOBRE OS AUTORES
Ceclia Caballero Lois Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Santa Maria -
UFSM - (1989), Mestre e Doutora em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina
(1993/2001). Realizou Ps-Doutorado na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC RJ). Professora associada da Universidade Federal de Santa Catarina desde 1995,
atuando nos cursos de Graduao e Ps-Graduao.

Diego Augusto Diehl Professor substituto da Universidade de Braslia (UnB), Doutorando

do PPGD UnB. Mestre em Direitos Humanos pelo PPGD UFPA. Bacharel em Direito
pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Consultor acadmico do Projeto Pensando
o Direito, em 2011 e 2012.

Fbio Costa S e Silva - Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada (Ipea) e professor substituto de Teoria Geral do Direito na Universidade
de Braslia (UnB). Graduado pela Universidade de So Paulo, em 2002, e Mestre em Direito
pela Universidade de Braslia, em 2007. PhD em Direito, Politica e Sociedade (Law, Policy
& Society) pela Northeastern University, 2012.

Felipe de Paula Bacharel e Doutorando em Direito pela Universidade de So Paulo

(USP). Mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade de Coimbra. Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia em 2010.
Foi Subchefe Adjunto para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica
(2011 e 2012). Atualmente, Assessor Especial do Gabinete do Prefeito na Prefeitura
Municipal de So Paulo.

Fernanda Vargas Terrazas Professora substituta da Universidade de Braslia (UnB) e

Assessora Jurdica no Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade. Consultora
do Projeto Pensando o Direito, em 2009 e 2010.

Guilherme Alberto Almeida de Almeida Especialista em Polticas Pblicas e Gesto

Governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Foi Chefe de Gabinete,
Gerente de Projeto (Pensando o Direito) e Assessor na Secretaria de Assuntos Legislativos
do Ministrio da Justia (2010). Atualmente, cursa o Mestrado em Administrao Pblica
da School of International and Public Affairs da Columbia University, em Nova Iorque.

Janana Penalva Professora adjunta da Universidade de Braslia (UnB) e Pesquisadora da

Anis, Instituto de Biotica, Direitos Humanos e Gnero. Diretora Executiva do Departamento
de Pesquisas Judicirias do Conselho Nacional de Justia.

Jos Rodrigo Rodriguez Pesquisador permanente do CEBRAP (Ncleo Direito e

Democracia) e editor da Revista Direito GV. Coordenador de Publicaes da Escola de

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 O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA

Direito de So Paulo da Fundao Getlio Vargas. Bacharel (1995) e Mestre (2001) em

Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Doutor em Filosofia (linha: Teoria do Direito
e do Estado) pela Universidade Estadual de Campinas (2006).

Karyna Baptista Sposato Professora titular da Universidade Tiradentes (UNIT),

Pesquisadora colaboradora do Instituto de Tecnologia e Pesquisa (ITP) e Consultora do
Fundo das Naes Unidas pela Infncia (UNICEF) no Brasil, em matria de Justia da
infncia e juventude. Mestre em Direito Penal pela Universidade de So Paulo - USP (2003)
e Doutora em Direito pela Universidade Federal da Bahia - UFBA (2011).

Luiz Magno Pinto Bastos Junior Professor do Curso de Graduao e Ps-Graduao em

Cincia Jurdica da Universidade do Vale do Itaja. Doutor em Direito Pblico pela Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC). Leciona as disciplinas de Direito Constitucional e
Processual Constitucional (Graduao) e Teoria Jurdica e Transnacionalidade (Ps-
Graduao em Cincia Jurdica). Orientador de mestrado e de doutorado.

Mara Rocha Machado Professora associada da Escola de Direito de So Paulo da

Fundao Getlio Vargas (DIREITO GV). Doutora em Filosofia e Teoria Geral Direito pela
Universidade de So Paulo - USP (2003). Realizou Ps-Doutorado pela Ctedra Canadense
de Pesquisa em Tradies Jurdicas e Racionalidade Penal da Universidade de Ottawa
(2009 e 2010). Foi pesquisadora visitante na Universidade de Barcelona (2000 a 2003) e
na Universidade de Nova Iorque - NYU (2012).

Paulo Teixeira Deputado Federal (PT/SP) desde 2007. Foi Deputado Estadual (1994-
2000) e Vereador (2004 a 2007) em So Paulo/SP. Mestre em Direito Constitucional pela
Universidade de So Paulo - USP (2006).

Pedro Vieira Abramovay Professor da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundao

Getlio Vargas. Secretrio Nacional de Justia (2010 e 2011) e Secretrio de Assuntos
Legislativos (2007 a 2010) do Ministrio da Justia. Graduado em Direito pela Universidade
de So Paulo - USP (2002). Mestre em Direito pela Universidade de Braslia - UnB (2010).

Rafael Francisco Alves Advogado e Consultor Acadmico do Projeto Pensando o Direito

(2008). Foi Chefe de Gabinete e Gerente de Projeto da Secretaria de Assuntos Legislativos
SAL/MJ (2008 e 2009). Bacharel, Mestre e Doutorando em Direito pela Universidade de
So Paulo (USP). Possui mestrado pela New York University.

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

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 O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA

SUMRIO

APRESENTAO...................................................................................9

PROJETO PENSANDO O DIREITO: H CINCO ANOS PROMOVENDO O DILOGO ENTRE

ACADEMIA E GOVERNO
Marivaldo de Castro Pereira..............................................................................................10

CINCO ANOS DE PROJETO PENSANDO O DIREITO (BRA/07/004), EM PARCERIA COM A

SECRETARIA DE ASSUNTOS LEGISLATIVOS DE MINISTRIO DA JUSTIA
Jorge Chediek....................................................................................................................12

A COOPERAO TCNICA INTERNACIONAL E O PROJETO PENSANDO O DIREITO

Embaixador Fernando Abreu.............................................................................................14

SEO 1 O PAPEL DA PESQUISA NA ADMINISTRAO PBLICA

ALGUNS APONTAMENTOS SOBRE A PESQUISA NO MBITO DO PROJETO PENSANDO O

DIREITO
Fernanda Vargas Terrazas e Pedro Vieira Abramovay......................................................17

AVALIAO LEGISLATIVA E PROJETO PENSANDO O DIREITO: UMA AFORTUNADA

APROXIMAO
Felipe de Paula e Guilherme Alberto Almeida de Almeida..............................................25

O NECESSRIO DILOGO ENTRE A ACADEMIA E O GOVERNO: O BINMIO AUTONOMIA-

UTILIDADE DO PROJETO PENSANDO O DIREITO
Rafael Francisco Alves.......................................................................................................38

SEO 2 CONTRIBUIES METODOLGICAS DO PROJETO

PENSANDO O DIREITO

O MAPEAMENTO NORMATIVO NA PESQUISA JURDICA: PRESSUPOSTOS POLTICOS E

JURDICOS, CARACTERIZAO METODOLGICA E POSSIBILIDADES DE CONSTRUO
Cecilia Caballero Lois e Luiz Magno Pinto Bastos Junior.................................................51

PENSAR O DIREITO ATRAVS DA LENTE DA JURISPRUDNCIA: A PESQUISA

JURISPRUDENCIAL COMO METAINTERPRETAO DO DIREITO
Karyna Batista Sposato......................................................................................................63

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

EMPIRIA E ARGUMENTAO: PESQUISA E INTERVENO SOCIAL

Janana Penalva..................................................................................................................73

PESQUISA EMPRICA EM DIREITO: OS LIMITES DOS MTODOS E O GANHO DOS

DEBATES PBLICOS
Maira Rocha Machado........................................................................................................80

BALANO DAS METODOLOGIAS UTILIZADAS NA SRIE PENSANDO O DIREITO

Diego Augusto Diehl...........................................................................................................90

SEO 3 ALGUNS IMPACTOS DO PROJETO PENSANDO O DIREITO

ENTREVISTA COM FBIO COSTA S E SILVA (Ipea).......................................................101

ENTREVISTA COM O DEPUTADO FEDERAL PAULO TEIXEIRA (PT/SP)..........................106

O IMPACTO DO PROJETO PENSANDO O DIREITO

Jos Rodrigo Rodriguez...................................................................................................109

ANEXO Quadro geral de pesquisas publicadas pela Srie

Pensando o Direito

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 O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA

APRESENTAO
O presente Volume Especial, desenvolvido no mbito do Projeto Pensando o Direito,
objetiva contribuir para o avano da democratizao do processo de elaborao normativa
no Brasil, mobilizando a comunidade acadmica para a participao nos debates travados
nos espaos pblicos voltados ao aprimoramento do ordenamento jurdico vigente. A
marca simblica do Volume de n 50 tambm serve ao objetivo de fazer um balano desse
Projeto nos seus primeiro cinco anos de existncia (2007-2012).

A primeira etapa de organizao deste material partiu da realizao de uma oficina,

em maio de 2011, com a presena de Pedro Vieira Abramovay, Guilherme Alberto Almeida
de Almeida e os consultores acadmicos que haviam participado do Projeto: Felipe de
Paula, Daniel Arbix, Catarina Barbieri, Rafael Alves, Priscila Spcie e Diego Diehl. Em 24
de agosto de 2012, o seminrio O papel da pesquisa na poltica legislativa, realizado no
Auditrio Tancredo Neves do Ministrio da Justia, propiciou a continuidade dos debates
que integram esta edio.

Assim, o objetivo deste Volume consiste em aprofundar e documentar as ricas discusses

ali produzidas, no intuito de divulgar, em um conjunto nico, algumas reflexes sobre as
experincias do Projeto, as metodologias de pesquisa adotadas e os impactos que tal tipo
de estudo pode produzir como contribuio poltica legislativa no Brasil.

Desse modo, a Seo 1 discute O papel da pesquisa na Administrao Pblica, luz

da experincia e dos desafios trazidos pela criao do Projeto Pensando o Direito. A Seo
2 organiza artigos de pesquisadores que coordenaram estudos no mbito do Projeto. Por
fim, a Seo 3 rene entrevistas sobre impactos que o Projeto trouxe para a comunidade
acadmica, para a Administrao Pblica e para o Poder Legislativo.

O Projeto Pensando o Direito uma iniciativa da Secretaria de Assuntos Legislativos

do Ministrio da Justia (SAL/MJ), em parceria com o Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) e com a Agncia Brasileira de Cooperao do Ministrio das
Relaes Exteriores (ABC/MRE), no mbito do Projeto BRA/07/004 Democratizao
de Informaes no Processo de Elaborao Normativa do Executivo, viabilizado com os
recursos do Programa 0698, Ao 2733 Democratizao do Processo de Elaborao
Normativa.

A partir de 30 de maio de 2012, o Projeto passou a ser operacionalizado por intermdio

de Termo de Cooperao entre a SAL/MJ e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea).

Braslia, outubro de 2013.

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

PESQUISA EMPRICA EM DIREITO: OS LIMITES

DOS MTODOS E O GANHO DOS DEBATES
PBLICOS1
Mara Rocha Machado2

Nada melhor do que comemorar os cinco anos do Projeto Pensando o Direito com um
momento de reflexo e discusso coletiva sobre o que foi feito nesse perodo. Entre as
diversas conquistas a serem celebradas nessa ocasio, este ensaio coloca em destaque
o novo patamar que a pesquisa emprica em direito alcanou no Brasil. Aos cientistas
sociais interessados pela observao dos fenmenos jurdicos somam-se, a cada dia, mais
juristas que aceitam o desafio de se apropriar de novas ferramentas para compreender
e produzir conhecimento sobre o direito e para o direito.

O presente ensaio sobre esse desafio. Tal como formulado acima, pode dar margem
a um mal-entendido que este texto definitivamente no quer reforar. Trata-se da oposio
entre cientistas sociais e juristas. Isso porque, uma parte considervel das reflexes mais
recentes sobre a pesquisa emprica em direito no Brasil revela forte preocupao com sua
localizao, por assim dizer, no campo jurdico, no campo das cincias sociais ou neste
espao intermedirio chamado sociologia jurdica, bastante desenvolvido em nosso pas.

No entanto, o repertrio de pesquisas produzidas no mbito do Projeto Pensando o

Direito de certa forma deslocou ou relegou para segundo plano a tenso disciplinar
entre direito e cincias sociais que invariavelmente trazida tona quando se discute a
pesquisa emprica em direito. E isso parece ter ocorrido por duas razes principais.

Em primeiro lugar, vrias das equipes formadas ao longo desses anos combinam
pesquisadores com formao em um e outro campo disciplinar. E, ademais, de acordo
com o desenho da pesquisa, contam tambm com a participao de pesquisadores
especializados, por exemplo, em estatstica (para a construo de amostras e para conduzir
o tratamento quantitativo dos dados), em tecnologia da informao (para a programao
e o desenvolvimento de softwares), entre outros.

Em segundo lugar, os temas selecionados para os sucessivos editais deixam pouca

margem de dvida sobre o carter jurdico das problemticas de pesquisa definidas no

1 Documento preparado para o seminrio de cinco anos do Projeto Pensando o Direito, realizado em Braslia no dia 24 de agosto de 2012.
Agradeo aos participantes do seminrio pelos comentrios e sugestes que permitiram que eu esclarecesse e aprimorasse algumas
passagens deste documento. Um agradecimento especial para Luisa Ferreira e Ligia Pinto.

2 Professora Associada na Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (DIREITOGV). Possui Graduao em Direito pela
Universidade de So Paulo (1997), Doutorado em Filosofia e Teoria Geral Direito pela Universidade de So Paulo (2003) e Ps-Doutorado pela
Ctedra Canadense de Pesquisa em Tradies Jurdicas e Racionalidade Penal da Universidade de Ottawa (2009 e 2010). Foi Pesquisadora
visitante na Universidade de Barcelona (2000 a 2003) e na Universidade de Nova York NYU (2012). Desde de 2004, professora em tempo
integral e com dedicao exclusiva na DIREITOGV.

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 O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA

mbito do Projeto Pensando o Direito. Ao mesmo tempo, os editais, via de regra, deixam
aos pesquisadores proponentes a escolha dos mtodos de coleta e tratamento de dados,
bem como o quadro terico que seria utilizado para ler, interpretar e extrair concluses
desse conjunto de dados3. Em outras palavras, fica nas mos dos proponentes conceber o
desenho da pesquisa e, uma vez selecionado, negociar seus termos com os interlocutores
do Projeto. O resultado, muito proveitoso para a pesquisa em direito no Brasil, uma
enorme variedade de arranjos de problemas, mtodos e teorias, mas que compartilham
o objetivo de subsidiar a reflexo sobre a reforma do direito a partir do funcionamento
concreto das instituies jurdicas brasileiras. Em funo desse propsito comum, a
utilizao de mtodos de pesquisa desenvolvidos e aprimorados pelas cincias sociais
tornou-se a regra.

Claramente, as caractersticas do mundo jurdico impuseram modificaes e ajustes

queles procedimentos metodolgicos; desde a singularidade das fontes, passando pelas
dramticas condies de acesso a algumas delas e por uma srie de novas questes
ticas que se colocam aos pesquisadores em direito. E, nesse campo, h ainda muito a
ser feito. A realizao deste evento, ao lado de outras iniciativas que representam um
divisor de guas na pesquisa emprica em direito no Brasil, registra a necessidade de uma
permanente e coletiva reflexo sobre o que vem sendo produzido nessa rea4.

Para contribuir a tal empreitada, este ensaio discutir brevemente duas questes.
Primeiramente, a utilizao de mtodos mltiplos e os desafios da composio de uma
cesta de tcnicas de coleta e tratamento de dados na pesquisa emprica em direito. Em
seguida, abordar o papel desempenhado pelos debates pblicos na anlise dos resultados
obtidos e, muito particularmente, na contextualizao e elaborao de explicaes sobre
esses resultados.

1.
Qual o alcance e o impacto de certas normas no conjunto do ordenamento jurdico? De
que modo a permanncia de determinadas estruturas normativas constrange a atuao
do sistema de justia? Como os tribunais selecionam as normas jurdicas no momento da
deciso de casos concretos? Qual o potencial inovador de sucessivas alteraes legislativas?
E como medi-lo?5 Essas perguntas ilustram apenas algumas das possibilidades de pesquisa
norteadas pelo interesse em compreender e valorar fenmenos jurdicos concretos.
Trata-se, frequentemente, de identificar e capturar a dinmica de processos decisrios
que articulam, dos mais diferentes modos, o Legislativo, o Judicirio, o Executivo e a
esfera pblica.

Perguntas desse tipo tendem a exigir a observao sistemtica daquela parcela da

3 importante registrar que, ao longo dos anos, os editais modificaram-se sensivelmente, em alguns casos contrariando a afirmao que
se acaba de fazer sobre a margem de escolha dos pesquisadores.

4 Indispensvel mencionar a criao da REED (Rede de Estudos Empricos em Direito) a partir de uma parceria entre a Faculdade de Direito
da USP (Ribeiro Preto) e o Ipea. Para mais detalhes, ver: <www.reedpesquisa.org>.

5 Essas perguntas inspiram-se nas questes de pesquisa que nortearam trs dos projetos desenvolvidos pelo Ncleo de Estudos sobre o
Crime e a Pena da Direito GV: Sispenas (Volume 6 da Srie Pensando o Direito); Pena mnima (volume 17) e Atividade legislativa (volume 32).

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

realidade que diretamente interessa aos propsitos da pesquisa. Os suportes da observao

(fontes ou campos de pesquisa) so frequentemente decises judiciais ou administrativas,
textos normativos (em forma de proposio ou em vigor), textos doutrinrios, documentos
(relatrios, justificativas e exposies de motivos, entre vrios outros), alm das narrativas
dos atores que participam desses processos decisrios6. possvel dizer tambm que
tal observao sistemtica realiza-se a partir de um nmero relativamente limitado de
tcnicas de coleta, organizao e tratamento das informaes coletadas. Entre as mais
comuns esto a elaborao de bancos de dados que fragmentam as informaes contidas
nas fontes acima para serem tratadas tanto de forma quantitativa quanto qualitativa e
a realizao de entrevistas com atores-chave (ou conhecedores de processos pouco ou
mal documentados).

No entanto, os tipos de dados e as tcnicas de coleta nos contam pouco sobre como a
pesquisa ser desenvolvida. O nmero relativamente controlvel desses dois componentes
cede lugar a uma infinita variedade de desenhos de pesquisa ou mtodos de trabalho,
como diz Quivy7. Alm dos dados e das tcnicas, h um conjunto de saberes que precisa ser
mobilizado para elaborar e elucidar uma determinada pergunta. O mtodo de trabalho
do pesquisador refere-se, ento, ao resultado de uma articulao particular entre a
problemtica de pesquisa, a teoria e a empiria e, nesse sentido, exige ser reinventado a
cada trabalho. Diante disso, possvel afirmar com certa tranquilidade que o desenho
da pesquisa uma decorrncia, de um lado, da pergunta ou problemtica inicial e, de
outro, das estratgias metodolgicas que esto no horizonte de possibilidades da equipe
de pesquisadores. Da articulao dessas duas variveis pode resultar um desenho de
pesquisa que contemple um nico tipo de fonte, uma nica modalidade de coleta e uma
nica forma de tratamento8. Mas pode resultar tambm uma cesta de fontes e tcnicas
as quais a literatura de lngua inglesa denomina multi-method approach.

De acordo com a definio de Laura Nielsen, trata-se de qualquer pesquisa que

utilize uma ou mais tcnicas ou estratgias de pesquisa para estudar um ou vrios
fenmenos relacionados9. A escolha desse tipo de desenho associada (i) complexidade
da problemtica de pesquisa e (ii) tentativa de obter uma compreenso plena ou mais
completa de um determinado fenmeno. No nos parece adequado estabelecer este tipo
de associao por duas razes principais.

Em primeiro lugar, de acordo com a perspectiva adotada aqui, nenhum desenho de

pesquisa capaz de eliminar os pontos cegos que so inerentes a qualquer forma de
observao. Nunca possvel ver tudo10. Uma das maiores conquistas intelectuais do

6 Certamente, a pesquisa sobre fenmenos jurdicos pode se debruar sobre diversas outras fontes como a mdia, as redes sociais, a
literatura, manifestaes artsticas de diferentes tipos, entre outros.

7 QUIVY; CAMPENHOUDT, 1992, p. 13.

8 Vejamos, por exemplo, o desenho de pesquisa do Sispenas: observamos somente as normas penais em vigor; utilizamos uma mesma
grade analtica para a produo de informaes e, com esse banco de dados, alimentamos um software que produz informaes quantitativas
sobre a legislao penal brasileira. Importante destacar que o desenvolvimento de um software no estava no horizonte de possibilidades da
autora deste ensaio, mas sim dos outros dois coordenadores da pesquisa, Marta Machado e Fbio Andrade.

9 NIELSEN, 2011, p. 952.

10 Uma boa referncia para este ponto MOELLER (2006). Especialmente o captulo 3: What is real? (p. 65 a 78).

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 O PAPEL DA PESQUISA NA POLTICA LEGISLATIVA

pesquisador est justamente em aprender a conviver (bem) com a ideia de que no h

observao (nem pesquisa) exaustiva, completa, plena de um determinado fenmeno.
Ao nos posicionarmos diante de um objeto de pesquisa, deixamos necessariamente
fora de nosso campo de viso uma srie de possibilidades que sequer percebemos
como ausentes. Essa postura epistemolgica, isto , este modo de compreender como
que conhecemos e observamos o mundo, torna muito mais exigente nossa forma de
desenhar e conduzir pesquisas, bem como de justificar nossas escolhas metodolgicas.
Quando decidimos utilizar vrias estratgias de coleta e/ou tratamento para estudar
um determinado problema, j no basta dizer que com isso buscamos dar conta da
complexidade do problema como um todo, ou ter uma viso mais completa do objeto,
entre outras formulaes do tipo.

Em segundo lugar, para alm das dificuldades inerentes a qualificar problemticas de

pesquisa como simples ou complexas, parece-nos que a deciso sobre a utilizao
de mais de uma estratgia metodolgica decorre mais fortemente do horizonte de
possibilidades da equipe, mencionado acima, e de sua conjugao com duas dimenses
centrais da atividade de pesquisa e, frequentemente, negligenciadas em nossas reflexes
: o tempo e os recursos disponveis. Muitas vezes, a necessidade de utilizao de uma
segunda ou terceira estratgia metodolgica emerge no decorrer de uma determinada
pesquisa, e nem sempre logo no incio. No incomum que isso ocorra em uma etapa
bastante avanada, no tratamento dos dados coletados e at mesmo no momento da
redao dos resultados obtidos. E isso no ocorre por acaso. frequente que, nesse
momento, paremos para refletir sobre o que foi feito e, ao fazermos isso, criamos para
ns mesmos a possibilidade de identificar aquilo que estava fora de nosso campo de
viso em virtude da forma como nos posicionamos inicialmente diante de nosso objeto
de estudo. No entanto, os impactos no oramento previsto e no cronograma de entrega
do produto final podem ser relevantes a ponto de impedir o desenvolvimento da nova
estratgia metodolgica.

Mas, mesmo numa situao ideal em que h recursos disponveis para, por exemplo,
ampliar o nmero de pesquisadores em uma equipe e, assim, desbravar uma parte do
campo que havia sido excluda da formulao original , pode-se criar mais problemas do
que solucionar os existentes. Pensemos na alimentao de bancos de dados que, pelas
prprias caractersticas da pesquisa, concede uma margem relevante de apreciao e
interpretao das categorias de anlise para os pesquisadores. Neste caso, ausentes ou
indefinidos, quando do incio da etapa de alimentao critrios suficientemente claros de
resposta, a harmonizao dos campos pode se tornar uma tarefa muito mais trabalhosa
do que a prpria elaborao do material de coleta e alimentao do banco11. E, o que pode
ser ainda mais problemtico, reunies entre a equipe de pesquisadores no decorrer da
alimentao e, sobretudo, no preenchimento coletivo de alguns campos do formulrio
podem indicar que os critrios estabelecidos so insuficientes para garantir ao grupo
um sentimento de segurana sobre a uniformidade do preenchimento de determinados

11 No decorrer da produo do Sispenas, vrios pesquisadores participaram da alimentao do banco de dados. Os principais campos, de
resposta fechada, haviam sido minuciosamente definidos, mas campos abertos como os referentes observaes e comentrios refletiram
enorme variao, conforme o pesquisador, e precisaram ser harmonizados posteriormente.

83

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 PENSANDO O DIREITO ,n. 50 - VOLUME ESPECIAL

campos12.

Por essas razes, a pesquisa exploratria desempenha um papel realmente chave,

especialmente quando a equipe de pesquisadores no se sente suficientemente familiarizada
com algum dos componentes da pesquisa (dados, tcnicas, teorias) o que acontece com
frequncia. A pesquisa exploratria serve justamente para isso: para favorecer a reflexo
sobre os limites especficos que as estratgias de pesquisa selecionadas oferecem para
observao daquele fenmeno concreto13. Quando nos debruamos sobre os limites
especficos de uma determinada observao ou estratgia de pesquisa, somos lanados
a buscar outros mecanismos que nos permitam observar outros aspectos do problema
e que necessariamente tero seus prprios pontos-cegos, diferentes dos anteriores.

2.
Para ilustrar esse conjunto de ideias esboadas to rapidamente, este ensaio focalizar,
a partir de agora, o processo de elaborao e conduo de uma das pesquisas desenvolvidas
pelo Ncleo de Estudos sobre o Crime e a Pena da Direito GV, no mbito do Projeto
Pensando o Direito. Publicada na edio 32, a pesquisa intitulada Atividade legislativa
e obstculos inovao em matria penal no Brasil14. O objetivo do projeto era construir
um quadro analtico para identificar inovao nas proposies legislativas em matria
penal. A expresso proposio legislativa refere-se aqui a dois documentos distintos
os textos normativos propriamente ditos e as justificativas que os acompanham. Estes
eram, ento, os dois principais campos empricos, tipos de fonte ou suportes da nossa
observao. Ao estud-los sistematicamente, poderamos querer saber inmeras coisas:
se a filiao partidria do proponente est relacionada com o contedo da proposio; se
possvel identificar mudanas entre as diferentes legislaturas cobertas pela pesquisa; e
ainda, quantas haviam se transformado em lei. Mas no; o grande interesse da pesquisa
era entender os obstculos inovao em matria penal.

O desenho da pesquisa emprica dependia inteiramente de decises tericas: (i) o que

esta pesquisa denominar inovao no campo mais especfico das reformas legislativas
em matria penal?; e (ii) quais os elementos que permitem que eu a reconhea nas
proposies legislativas que tramitaram no Congresso Nacional?

A construo da resposta primeira pergunta nos lana diretamente ao acervo de

reflexes desenvolvidas por outros pesquisadores, ainda que a partir de campos empricos

12 Na pesquisa sobre inovao e atividade legislativa, um dos dados que nos interessava dizia respeito a uma certa valorao das justificativas
dos projetos de lei. Alm da informao quantitativa (nmero de pginas), buscou-se construir tambm uma informao qualitativa sobre
a proposio. Os parmetros foram testados e modificados muitas vezes, justamente em funo da variao na leitura dos pesquisadores
sobre o contedo das justificativas.

13 A expresso limites especficos refere-se aqui ao que ficou fora do campo de viso do pesquisador em virtude da estratgia metodolgica
escolhida (ou de sua posio de observador), e se diferencia dos limites estruturais, que designam os limites que toda e qualquer observao
tem. Esta distino est texto de Hans-Georg Moeller citado na nota no 10.

14 A equipe de pesquisa formada pela autora desse ensaio, e pelos professores Alvaro Pires e Collete Parent (Universidade de Ottawa) e
pelos pesquisadores Carolina Ferreira, Fernanda Matsuda e Yuri Luz. Todas as etapas da pesquisa discutida aqui esto descritas de modo
muito mais detalhado no anexo metodolgico ao relatrio da pesquisa, disponvel somente na verso digital. Disponvel em http://participacao.
mj.gov.br/pensandoodireito/volume-32-analise-das-justificativas-para-a-producao-de-normas-penais/.

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(ou problemas concretos) diferentes do nosso15. A segunda pergunta, diferentemente,

coloca a equipe de pesquisadores diante de uma verdadeira negociao entre a formulao
terica e as caractersticas das nossas fontes de pesquisa. dessa articulao, muitas
vezes intranquila, entre teoria e empiria que a equipe de pesquisadores seleciona e define
como ser feita a coleta de dados e de que modo sero tratados.

No caso ilustrado aqui, selecionamos, como componente terico fundamental, uma

estrutura analtica para a descrio das normas penais que separa, de um lado, as normas
de comportamento e, de outro, as normas de sano, de processo, de organizao judiciria,
entre outras. Essa teoria trabalha com a hiptese de que a inovao no sistema criminal
tende a se localizar nas normas de sano e de processo que mais clara e fortemente
caracterizam o conjunto de ideias que formam o Direito Penal moderno. Interessava-
nos, portanto, fragmentar os textos normativos contidos nas proposies e reagrupar
as unidades dali resultantes ao redor dos tipos de normas propostos por aquela teoria.
Com o tempo e o recurso que dispnhamos, estudar as mais de duas mil proposies
normativas identificadas no perodo era infactvel. Ao mesmo tempo, a familiaridade dos
pesquisadores com a legislao penal brasileira j indicava um ndice elevadssimo de
variao nos arranjos normativos o que tornava muito pouco atraente qualquer tcnica
de coleta que buscasse a identificao de casos tpicos ou especialmente complexos
(por aglutinarem vrios aspectos do problema que nos interessava estudar). E, assim,
surgiu a necessidade de produzir uma amostra representativa do universo de proposies.
O que importa destacar aqui : se a teoria fosse outra, o mtodo de trabalho certamente
seria outro. Poderamos, por exemplo, diminuir o grau de detalhamento na observao
de cada uma das proposies e, assim, estudar todo o universo16.

Diante de um conjunto muito amplo de unidades de anlise, o tratamento quantitativo

dos dados no foi uma deciso difcil. Se o objetivo era identificar onde estava a inovao
a partir de certos parmetros, as formulaes quantitativas permitiram afirmar, com
grande grau de preciso, para quais tipos de normas dirigiam-se as proposies, como
se distribuam no interior de uma mesma categoria (por exemplo, os tipos de penas) e,
havendo informaes numricas (como a quantidade de tempo em priso ou de aumento
de pena), a quais faixas pertenciam o maior e o menor nmero de proposies.

De fato, o tratamento quantitativo dos dados coletados nas proposies legislativas

colocou a equipe de pesquisadores diante de um quadro de informaes de alto rico
para elaborar sobre a inovao j, claramente, muito residual que se podia identificar no
material emprico. Rarssimas normas apontavam para outros tipos de procedimento ou
de sanes. O resultado j era esperado pela equipe, que desde o incio previu a utilizao
de outra estratgia de pesquisa para enfrentar a mesma pergunta. E se observssemos os
diversos documentos produzidos em diferentes etapas de um mesmo processo legislativo,

15 Em alguns casos, alis, o campo emprico de origem, por assim dizer, est to distante da formulao abstrata (ou terica) que sequer
integra o trabalho ao qual recorremos.

16 E, da mesma forma, se o tempo e os recursos fossem outros, poderamos manter a teoria e, ainda assim, decidir estudar o universo de
proposies. A questo que se colocaria, ento, diz respeito ao desperdcio na pesquisa emprica: seria necessrio encontrar uma boa razo
para cobrir a totalidade de um conjunto quando a produo de amostras representativas no apresenta qualquer inconveniente.

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ao invs de um imenso conjunto de um mesmo tipo de documento? E se fizssemos isso

justamente em leis que sabamos terem, de alguma forma, inovado de acordo com os
parmetros tericos que havamos estabelecido?

A deciso de elaborar estudos de caso de processos legislativos aparece no desenho

desta pesquisa, em primeiro lugar, como uma forma de acompanhar as variaes que
uma mesma proposio pode sofrer ao longo de sua tramitao. E, assim, permite
capturar outros atores que participam do processo de elaborao legislativa alm do
parlamentar autor da proposio. Estes dois aspectos estavam, figuradamente, no ponto
cego da observao realizada com base na amostra de projetos de lei.

Mas a estratgia do estudo de caso, como no podia deixar de ser, impe outros limites
observao. Utilizamos a nomenclatura estudo de caso para realar que se trata do
recorte de um objeto de pesquisa e de estud-lo em decorrncia de sua singularidade,
isso , sem qualquer pretenso de representatividade. Se o que foi descoberto em relao
a um caso concreto pode ser encontrado em casos semelhantes, um tipo de pergunta
qual o estudo de caso definitivamente no pode responder. Ao mesmo tempo, por permitir
e favorecer um olhar focado em um ponto muito especfico que se destaca e distingue
do que est ao redor que denominamos contexto possvel debruar a anlise sobre
outros aspectos do problema de pesquisa. Estes podem parecer meras nuances como,
por exemplo, a variao no uso de um mesmo termo por diferentes atores mas tm
enorme potencial para agregar informaes muito relevantes pesquisa17.

Alm da ausncia de pretenso de representatividade, os estudos de caso impem

outros limites nossa observao, que esto intimamente ligados s tcnicas de coleta
de dados utilizadas para selecionar, organizar e compor os elementos que integraro
a narrativa do caso. Na pesquisa discutida aqui, os estudos de caso apoiam-se na
documentao produzida dentro e fora do Congresso e em entrevistas em profundidade
realizadas com atores-chave de um processo legislativo em particular. Tendo em vista
que a diversificao dos atores que participam do processo legislativo era uma questo de
especial interesse para a pesquisa, foram privilegiados os entrevistados que podiam nos
contar sobre aquela tramitao a partir do Poder Executivo e dos movimentos sociais. Ao
pensar nos limites, possvel perceber que o estudo de caso consiste em uma narrativa
via de regra cronolgica, construda a partir de documentos pblicos e das formulaes
obtidas em entrevista de alguns poucos participantes de um determinado processo. Nada
alm disso.

Mas, ao mesmo tempo, esta parece ser uma boa estratgia metodolgica para isolar
um determinado fenmeno e observar as transformaes especficas pelas quais passou
ao longo do tempo. Na pesquisa que se discute aqui, a demarcao do caso dada pelo
Projeto de Lei (PL): um ponto de chegada de uma intricada teia de acontecimentos

17 Vejamos, por exemplo, a anlise sobre a utilizao do termo impunidade a partir das informaes obtidas nos estudos de caso.
Toda a variao encontrada ali passou inteiramente desapercebida no processamento dos dados colhidos nos Projetos de Lei e tratados
quantitativamente.

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envolvendo os atores polticos e sociais que participaram da elaborao do documento e

um ponto de partida para a tramitao formalizada no interior do Congresso.

3.
Os dados quantitativos obtidos pelo estudo de uma amostra de PLs e os estudos de
caso sobre a tramitao de PLs selecionados complementam-se em vrios pontos. No
oferecem uma viso global ou completa da tramitao legislativa em matria penal pelas
razes j discutidas mas colocam os pesquisadores e formuladores de polticas pblicas
em uma posio um pouco melhor do que se encontravam antes. Os investigadores
podem agora formular com maior preciso uma srie de novas perguntas e hipteses
sobre o processo legislativo em matria penal, explorar o que ficou no ponto cego, reciclar
categorias, escolher outros campos empricos. Mas, quanto aos formuladores de polticas
pblicas, especialmente aqueles preocupados com a transformao do sistema de direito
criminal brasileiro, para que lhes serve saber acerca dos obstculos inovao?

No ambiente acadmico existe certo desconforto em pensar nos destinatrios das

pesquisas. H sempre o fantasma do parecer jurdico, da consultoria, das pesquisas
interessadas. Mesmo nas cincias sociais, incomum encontrarmos trechos de livros
dedicados metodologia de pesquisa e estruturao de trabalhos acadmicos que abram
espao para a reflexo sobre um elemento que deveria ser absolutamente central: o
potencial leitor18.

Pensar no leitor, bem amplamente, pensar no somente em outros pesquisadores,

formuladores de polticas pblicas, agentes dos rgos financiadores e atores do sistema
de justia, mas tambm na sociedade civil19. De que modo e em qual momento dessa
pesquisa essa interlocuo pode ou deve ocorrer? A sada fcil pensar no leitor como
aquele que acessa somente os resultados da pesquisa. Mais exigente pensar que os
leitores poderiam contribuir no decorrer de todo o processo de produo de conhecimento,
na escolha dos problemas, dos campos empricos e, por que no?, das teorias.

Das inmeras questes que emergem da, apenas uma interessa diretamente a este
ensaio; trata-se da realizao de debates pblicos num momento muito especfico da
pesquisa: aps a coleta e anlise dos dados, mas antes da elaborao do relatrio final.
Este momento parece ser particularmente propcio para testar algumas explicaes para
os resultados obtidos e, desse modo, favorecer uma mudana de patamar nas concluses
da pesquisa.

Os interlocutores selecionados so convidados a elaborar sobre o significado dos

resultados obtidos na pesquisa, a indicar se eles afrontam convices anteriores ou,
ao contrrio, se eles reforam percepes consolidadas, s vezes, a partir de outras

18 Uma exceo pode ser encontrada em BOOTH (2008) que dedica parte do captulo introdutrio reflexo sobre os possveis papis do
leitor do texto ou relatrio de pesquisa a ser produzido.

19 Nesse ponto, o acesso livre aos relatrios produzidos e o rigor no nmero de pginas do relatrio e em sua estrutura constituem, do meu
ponto de vista, uma condio de possibilidade para que esses textos circulem o mximo possvel. Mas a difuso dos resultados das pesquisas
nos setores no especializados talvez s ocorra satisfatoriamente por intermdio dos veculos miditicos.

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problemticas ou campos do saber.

Na pesquisa sobre inovao legislativa, utilizamos parte do oramento da pesquisa

para realizar um encontro entre vrios professores. O objetivo no era apresentar os
resultados, mas entend-los. Entre os professores convidados havia vrios canadenses e
no foi fcil justificar a importncia de engajar professores provenientes de um sistema
jurdico to diferente do nosso para refletir sobre a inovao legislativa no Brasil. No
entanto, no decorrer dos debates, um elemento novo ao pblico presente foi ganhando
grande destaque: o quadro de ausncia de inovao em matria penal no Brasil repetia
quase integralmente padres identificados em outros sistemas jurdicos. Isto , as leis
inovadoras, construindo alternativas ao sistema criminal, no passavam por razes
distintas das imaginadas inicialmente. No era o perfil do nosso Congresso Nacional, a
troca de orientao poltica no mbito do executivo, no era nossa habilidade de pactuar
reformas com a comunidade de juristas que desempenha papel de enorme destaque
na produo normativa nacional. Todos esses fatores poderiam, claro, colaborar ao
panorama desenhado pela pesquisa, mas eram incapazes de explic-lo. A relevncia
deste aspecto para o pblico que acompanhou as discusses deu outro rumo para a
organizao dos resultados e para a divulgao da pesquisa. Para todos aqueles engajados
na inovao do sistema criminal, os obstculos se tornaram mais difceis de superar e,
talvez, mais visveis.

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4. Referncias bibliogrficas

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MACHADO, Mara Rocha et al. Anlise das justificativas para a produo de normas
penais. Braslia: Ministrio da Justia/PNUD, 2010. (Pensando o Direito, 32)

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Mesquita (coord.). Pena Mnima. Braslia: Ministrio da Justia/PNUD, 2009. (Pensando
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Direito, 6)

MOELLER, Hans-George. Luhmann Explained: from souls to systems. Illinois: Open Court,
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NIELSEN, Laura Beth. The need for multi-method research in legal empirical research. Oxford
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Lisboa: Gradivas, 1992.

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