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Capacidades Estatais

e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas

Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
CAPTULO 1

CAPACIDADES ESTATAIS E DEMOCRACIA: A ABORDAGEM


DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA ANLISE
DE POLTICAS PBLICAS
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires

1 INTRODUO
Atualmente, muito se tem debatido sobre a possibilidade de o Brasil estar retomando,
embora em novas formas, polticas de carter desenvolvimentista (Boschi e Gaitn,
2009; Novy, 2009; Fonseca, Cunha e Bichara, 2012; Diniz, 2012; Herrlein, 2011).1
Aliceraria tal argumento, entre outros acontecimentos, a retomada do uso de polticas
industriais explcitas (a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de
2004; a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, de 2008; e o Plano Brasil Maior,
de 2011) e a adoo de programas de investimentos com o objetivo de induzir o
crescimento econmico (caso dos Programas de Acelerao do Crescimento 1 e 2),
somadas atuao de empresas estatais (como do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social BNDES) no inanciamento de fuses para a formao
de grandes grupos nacionais e no controle majoritrio de uma srie de empresas
(Lazzarini, 2011). Tal movimento, argumenta-se, estaria inserido em um contexto
internacional mais amplo, de perda da legitimidade poltica da agenda do Consenso
de Washington na Amrica Latina, da restruturao da economia global a partir da
emergncia de novos atores (como a China), e da crise inanceira nos pases centrais.
A adoo de tais polticas a partir dos anos 2000 tem suscitado a percepo
da retomada de um ativismo estatal, sem estatismo (Arbix e Martin, 2010).
Embora recoloque um papel central para o Estado no processo de desenvolvi-
mento, tal noo sugere que este passa a atuar a partir de novas ferramentas e
mecanismos econmicos indutores do mercado, no lugar de comandos diretivos
e autoritrios. Ademais, o perodo atual se caracterizaria pela intensiicao
das polticas sociais e de distribuio de renda (o Programa Bolsa Famlia e o
Plano Brasil Sem Misria, por exemplo), aspectos negligenciados pelo nacional-
-desenvolvimentismo do perodo histrico anterior.

1. Esse fenmeno tem suscitado debates conceituais em torno das noes de novo estado desenvolvimentista
(Fiani, 2012) ou novo-desenvolvimentismo (Sics, Paula e Michel, 2005; Bresser-Pereira e Theuer, 2012; Cepda,
2012), ou ainda de estado de bem-estar social desenvolvimentista (Draibe e Riesco, 2011).
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Contudo, apesar da percepo de tais mudanas, pouco se tem discutido


a respeito do prprio Estado e de suas capacidades de executar essas polticas,
sobretudo em um contexto de vigncia de instituies democrticas. Como se
sabe, as polticas que nortearam os governos desenvolvimentistas no Brasil entre as
dcadas de 1930 e 1980, assim como em outros pases da sia e Amrica Latina,
deram-se em um contexto poltico autoritrio com exceo do perodo de 1946
a 1964 para o caso brasileiro.
As polticas desenvolvimentistas clssicas, tal como sugerem os exemplos do
passado, caracterizam-se pelo objetivo de transformar rapidamente um quadro
de defasagem econmica, proporcionando um salto em direo a patamares mais
altos, tanto no nvel de industrializao quanto na ampliao do PIB per capita.
Assim, estas polticas so marcadas pela urgncia em produzir resultados e, por
isto, requerem das burocracias governamentais altas capacidades de coordenao
e execuo para levar consequncia os objetivos pretendidos.
Nesse sentido, o reencontro entre ativismo burocrtico e democracia que
se veriica atualmente no Brasil suscita uma srie de questes. Ser possvel a um
Estado executar polticas desenvolvimentistas2 e, ao mesmo tempo, proteger direitos
e interesses de minorias? Como ampliar a participao dos diversos atores polticos,
econmicos e sociais nos processos decisrios e no controle das polticas pblicas
sem que se produzam ineicincias, distores ou impasses? Como conciliar as
distintas dimenses do desenvolvimento (econmica, social, poltica, ambiental),
respeitando-se os mltiplos interesses dos atores que compem a sociedade,
sem violar liberdades garantidas por um regime pluralista e democrtico?

2 DESAFIOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO NO


AMBIENTE POLTICO-INSTITUCIONAL BRASILEIRO PS-1988
A Constituio Federal de 1988, a despeito do ceticismo inicial que suscitou
sobre as condies de governabilidade e estabilidade do sistema poltico brasileiro,3
restaurou o Estado Democrtico de Direito no pas. Entre outros dispositivos,
instituiu uma srie de mecanismos para envolvimento dos atores sociais, polticos e
econmicos no processo de formulao e gesto de polticas pblicas, ao ampliar os
instrumentos de controle, participao e transparncia nas decises pblicas. Isto,
por sua vez, tornou mais complexo o ambiente institucional para a formulao,
coordenao e execuo de polticas no Brasil.

2. O conceito de desenvolvimentismo disputado pela literatura para uma reviso do conceito, ver Fonseca (2013).
Para efeitos deste trabalho, considerar-se-o polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
3. Sobre esta questo, ver Palermo (2000) e Limongi (2006).
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 17

A independncia dos poderes da Repblica, o advento das instituies


participativas e a consolidao dos instrumentos de controle sobre a adminis-
trao pblica (burocrtico, parlamentar e judicial) fazem com que os gestores
pblicos tenham que se relacionar, simultaneamente, com trs sistemas insti-
tucionais na produo de polticas pblicas, quais sejam: o representativo, o
participativo e o de controles burocrticos (S e Silva, Lopez e Pires, 2010).
O primeiro diz respeito atuao dos partidos e de seus representantes eleitos,
ou seja, poltica parlamentar e sua interao com o Executivo (Almeida, 2010).
O sistema participativo, por sua vez, compreende uma variedade de formas de
participao da sociedade civil nas decises polticas, como os conselhos gestores
nos trs nveis de governo, as conferncias de polticas pblicas, as audincias e
consultas pblicas, ouvidorias e outras formas de interao entre atores estatais
e atores sociais (Pires e Vaz, 2012). J o sistema de controles da burocracia en-
volve os mecanismos de accountability horizontal, como os controles internos
e externos, parlamentar e judicial, incluindo o Ministrio Pblico (Arantes
et al., 2010; Kerche, 2007).
As caractersticas do ambiente poltico-institucional brasileiro instigam a
questionar se a atuao desses trs sistemas resultaria mais em tenses ou em siner-
gias em relao atuao das burocracias implementadoras do Poder Executivo.
Deve-se lembrar de que a literatura internacional que se dedicou a avaliar as relaes
entre Estados desenvolvimentistas e democracia apresenta posies divergentes em
relao questo.
De um lado, autores como Johnson (1982), Leftwich (1998) e Wade (1990)
argumentam que a implementao de polticas desenvolvimentistas encontraria
obstculos nas instituies democrticas. Nesta viso, a democracia tende a constituir
um sistema de poder de carter conservador quanto a rpidas transformaes, pois
envolve sequncias de acomodao de interesses entre elites polticas, impondo
restries s polticas deliberadas de alterao do status quo em curto prazo.
Alm disso, a incluso de novos atores e a ampliao dos interesses envolvidos
nos processos decisrios provocariam um excesso de demandas sobre o sistema
poltico, elevando expectativas, reduzindo as possibilidades de consenso e, por isso,
minando as capacidades de realizao de objetivos em ritmo acelerado. Os estudos
que se dedicaram a analisar as experincias de Estados desenvolvimentistas do Leste
Asitico corroboram estas percepes. Ao se debruarem sobre pases com sistemas
polticos no democrticos e pouco abertos s representaes de atores sociais e
polticos (por exemplo, Coreia do Sul, Taiwan, Indonsia e, mais recentemente, a
China), chamaram ateno para a qualidade das burocracias estatais e suas relaes
com elites industriais. Assim, deram suporte s interpretaes que enfatizaram a
contradio entre autonomia burocrtica e abertura e incluso poltica. Tal como
assinala Chalmers Johnson:
18 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas

a operao efetiva do Estado desenvolvimentista requer que a burocracia que


dirige o desenvolvimento econmico esteja protegida de todos os grupos de inte-
resse e dos mais poderosos a im de que ela possa deinir e alcanar prioridades
industriais de longo prazo. Um sistema no qual os grupos de interesse existentes
em uma sociedade moderna e aberta exercem uma ampla presso sobre o governo
certamente no alcanar o desenvolvimento econmico, ao menos sob a gide do
governo, independente dos demais valores que este possa concretizar. O sucesso de
uma burocracia econmica em preservar mais ou menos intacta a sua inluncia
preexistente foi, portanto, pr-requisito para o sucesso das polticas industriais dos
anos 50 (Johnson, 1982, p. 44, traduo nossa).
Por seu turno, autores como Lijphart (1999), Stark e Burstz (1998), Sabel
(2004), Rodrik (2007) e Evans (2011) questionam a existncia de incongruncias
entre a promoo de polticas desenvolvimentistas e a ampliao da participao por
parte de atores polticos e sociais. Advogam, at mesmo, que tais elementos atuam
em sinergia para a produo de aes governamentais mais responsivas e efetivas.
Para Evans (2011, p. 10, traduo nossa), os laos Estado-sociedade constituem
o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista no sculo
XXI. Nesta linha, a incluso de atores diversos percebida como necessria para,
por exemplo, a obteno de informao e aumento de conhecimento sobre os
problemas a serem enfrentados e para a inovao nas solues a serem perseguidas.4
Alm disso, argumentam que a pluralidade nos processos decisrios contribui no
apenas para qualidade das decises, como tambm para sua legitimidade. Tal como
airma Lijphart (1999, p. 260, traduo nossa), polticas apoiadas em amplos con-
sensos so mais propensas de serem implementadas com maior sucesso e a seguir
seu curso do que polticas impostas por um governo que toma decises contrrias
aos desejos de importantes setores da sociedade. Stark e Burstz (1998) adicionam
que amplas negociaes e debates entre a pluralidade de atores envolvidos contri-
buem tambm para a coerncia interna das polticas. Finalmente, a participao
poltica na tomada de decises tambm pode ser entendida como parte do processo
e do prprio contedo de uma renovada noo de desenvolvimento (Sen, 2000).
Dessa maneira, o presente trabalho permite problematizar um conjunto
de suposies, tanto no sentido da importncia da existncia e da competncia
das burocracias estatais para a realizao de polticas desenvolvimentistas quanto
no que se refere questo da incluso dos atores sociais nos processos decisrios
para a qualidade e legitimidade das polticas pblicas. Acredita-se que o Brasil

4. Por exemplo, pesquisa emprica sobre a ampliao da participao da sociedade civil nos programas do departamento
de transportes nos Estados Unidos concluiu que A incluso dos cidados no apenas contribui para um aumento do
conhecimento e compreenso por parte desses mesmos cidados sobre os assuntos governamentais, como tambm
tem um valor social maior em relao performance dos programas pblicos. Os nossos resultados implicam que as
agncias pblicas podem se tornar mais eficientes e eficazes por meio da abertura dos seus processos decisrios ao
pblico, tirando vantagem do conhecimento contextual e dos conselhos prticos que essa abertura tem a oferecer
(Neshkova e Guo, 2011, p. 285, traduo nossa).
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 19

contemporneo oferea oportunidade nica para a retomada e desenvolvimento


deste debate terico.

3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS
Para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de desenvol-
vimento, faz-se necessrio examinar o processo concreto de implementao destas
polticas. Isto permite compreender como ocorre a relao entre a atuao das
burocracias do Poder Executivo e os mecanismos de controle e participao poltica.
Desta maneira, o enfoque analtico a ser adotado ser centrado na abordagem dos
arranjos institucionais de implementao das polticas pblicas.5
Primeiramente, importante distinguir arranjos de ambientes institucionais
(conforme enfatiza Fiani, neste volume). Se o ambiente institucional diz respeito
s regras gerais que estabelecem o fundamento para o funcionamento dos sistemas
poltico, econmico e social, os arranjos institucionais, por seu turno, compre-
endem as regras especicas que os agentes estabelecem para si nas suas transaes
econmicas ou nas suas relaes polticas e sociais particulares. Assim, o ambiente
institucional fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam os arranjos
de polticas pblicas. Estes, por sua vez, deinem a forma particular de coordenao
de processos em campos especicos, delimitando quem est habilitado a participar
de um determinado processo, o objeto e os objetivos deste, bem como as formas
de relaes entre os atores. Por isto, entende-se que a relao entre as instituies
e desenvolvimento no devem se ater ao ambiente institucional, mas, sobretudo,
aos arranjos de polticas especicas.
No atual contexto poltico-institucional brasileiro, so vrios os atores e inte-
resses a serem coordenados e processados na execuo de uma poltica: burocracias
de diferentes poderes e nveis de governo, parlamentares de diversos partidos e
organizaes da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais,
movimentos sociais). Em torno de cada poltica se arranjam organizaes (com seus
mandatos, recursos, competncias e instrumentos legais), mecanismos de coordenao,
espaos de negociao e deciso entre atores (do governo, do sistema poltico e da
sociedade), alm das obrigaes de transparncia, prestao de contas e controle.
Portanto, compreender o processo das polticas pblicas requer aprofundar
o olhar nos arranjos institucionais que do sustentao implementao destas.
Assim, para efeitos deste livro, o conceito de arranjo institucional entendido como
o conjunto de regras, mecanismos e processos que deinem a forma particular como se

5. Por processo de implementao compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o
lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades
de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de
implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes das burocracias governamentais,
as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
20 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas

coordenam atores e interesses na implementao de uma poltica pblica especica.


So os arranjos que dotam o Estado de capacidade de execuo de seus objetivos.
Ou, em outras palavras, so os arranjos que determinam a capacidade do Estado
de implementar polticas pblicas.6
No contexto democrtico, entende-se que tal capacidade pode ser entendida
a partir de dois componentes: o tcnico-administrativo e o poltico. O primeiro
deriva do conceito weberiano de burocracia, contemplando as competncias dos
agentes do Estado para levar a efeito suas polticas, produzindo aes coordenadas
e orientadas para a produo de resultados. O segundo, associado dimenso
poltica, refere-se s habilidades da burocracia do Executivo em expandir os canais
de interlocuo, negociao com os diversos atores sociais, processando conlitos
e prevenindo a captura por interesses especicos.7
Na literatura dedicada anlise das experincias histricas de desenvolvimento,
as capacidades do Estado sobretudo aquelas relativas dimenso tcnico-
-administrativa so admitidas como chave para o entendimento e fortalecimento
dos processos de desenvolvimento nacional em bases consistentes (Evans e Rauch,
1999). No entanto, argumenta-se, tal literatura dedicou pouca ateno s capaci-
dades polticas necessrias deinio de uma viso de futuro e construo dos
consensos necessrios para realizao de polticas pblicas que do realizao a
esta viso (Edigheji, 2010). Assim, entende-se que capacidades polticas estariam
associadas promoo da legitimidade da ao estatal em contextos democrti-
cos, por meio da mobilizao da sociedade e da articulao e compatibilizao de
interesses diversos em torno de plataformas comuns.8
certo que a capacidade tcnico-administrativa para implementao de
polticas de desenvolvimento pode existir tanto na presena quanto na ausncia de
democracia por exemplo, o caso dos Estados desenvolvimentistas arquetpicos
do Leste Asitico ou mesmo da Amrica Latina. No entanto, no caso brasileiro
atual, a consolidao da democracia tem imposto ao estatal requisitos voltados
incluso e relao com os atores afetados na tomada de deciso, na promoo

6. Pode-se conceber, do mesmo modo, que as capacidades estatais disponveis influenciem a montagem dos prprios
arranjos institucionais. No entanto, o presente esforo analtico se centra nos efeitos capacitadores dos arranjos
institucionais, isto , naquilo que os arranjos disponibilizam em termos de capacidades para implementao de polticas
pblicas. Para um aprofundamento acerca do conceito de capacidade estatal, ver Cingolani (2013).
7. Por especificar e buscar operacionalizar os componentes polticos e tcnico-administrativos, os quais remetem s
tenses e interaes entre burocracia e democracia, a abordagem aqui proposta se diferencia de outras conceituaes
de capacidades estatais presentes na literatura (Mann, 1986; Tilly, 1990; Skocpol, 1979; Evans, Rueschemeyer e Skocpol,
1985; Fukuyama, 2013).
8. Como lembram Loureiro, Macrio e Guerra neste volume, por envolver relaes de sinergia entre Estado e sociedade,
as capacidades polticas poderiam estar associadas ao conceito de autonomia inserida cunhado por Evans (1995).
Porm, ressalte-se, o conceito de Evans se restringiu s conexes entre a burocracia estatal e as elites econmicas para
a transformao industrial em pases marcados por regimes autoritrios. No conceito de capacidade poltica, diferen-
temente, esta caracterizada, sobretudo, pelas relaes existentes entre a burocracia do Executivo com os sistemas
representativo, participativo e de controles em um regime democrtico.
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 21

da accountability e no controle de resultados. Isto demanda novas capacidades do


Estado, alm das necessidades de uma burocracia proissional, coesa e meritocrtica.
Ou seja, no contexto de um ambiente institucional caracterizado pela existncia
de instituies representativas, participativas e de controle (social, burocrtico e
judicial), so necessrias tambm capacidades polticas para a incluso de mltiplos
atores, o processamento dos conlitos decorrentes e a formao de coalizes polticas
de suporte para os objetivos e as estratgias a serem adotadas.
O modelo aqui utilizado para analisar polticas pblicas pode ser resumido
na igura 1.

FIGURA 1
Modelo analtico adotado
Representao

Participao Controles
Capacidade
tcnica

Arranjo
Objetivos institucional Resultados

Capacidade
poltica

Burocracia

So os arranjos institucionais que dotam o Estado das habilidades necessrias


para implementar seus objetivos. Como mostra a igura 1, as capacidades tcnico-
-administrativas e polticas derivam das relaes entre as burocracias do Poder
Executivo com os atores dos sistemas representativo, participativo e de controles
em cada setor especico. Desta maneira, so as regras, processos e mecanismos
institudos pelos respectivos arranjos de implementao que vo explicar o resultado
alcanado por cada poltica pblica.

4 ESTRATGIA METODOLGICA E ORGANIZAO DO LIVRO


Este livro tem um duplo objetivo: aprofundar o debate sobre o Estado e desenvol-
vimento no sculo XXI e analisar a implementao de polticas desenvolvimentistas
no Brasil contemporneo, compreendendo a sua interao com as instituies
democrticas vigentes.
Para o primeiro objetivo, o livro dedica sua segunda parte s reflexes
terico-conceituais e histricas sobre Estado, desenvolvimento e democracia.
Assim sendo, o captulo 2, de autoria de Ben Ross Schnider, discute o histrico de sucesso
dos Estados desenvolvimentistas na sia Oriental em comparao com o sucesso parcial
22 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas

de Estados desenvolvimentistas na Amrica Latina. Schnider argumenta que, embora


o Brasil no tenha conseguido desenvolver uma indstria de fabricao e exportao de
alta tecnologia, como na sia Oriental, o Estado desenvolvimentista brasileiro teve um
nmero importante de casos bem-sucedidos. Neste sentido, o captulo visa contribuir
para o entendimento do Estado desenvolvimentista brasileiro no sculo XX e extrair
elementos para uma viso do desenvolvimentismo no sculo XXI.
O captulo 3, de Ronaldo Fiani, argumenta da importncia dos arranjos
institucionais para a implementao de polticas de desenvolvimento. Conforme
o autor, o moderno institucionalismo tem concentrado seus esforos na anlise
do ambiente institucional para o desenvolvimento, com resultados inconclusivos.
Por isto, conforme Fiani, a abordagem dos arranjos institucionais oferece
possibilidades muito mais promissoras e interessantes para anlise de polticas
pblicas, em especial quando h a necessidade de cooperao de atores privados.
A segunda parte do livro conclui com o captulo 4, de Ronaldo Herrlein Jr., que
investiga as caractersticas e possibilidades histricas de um Estado desenvolvimentista
construdo a partir da democracia, em contraste com o modelo histrico do Estado
desenvolvimentista no Leste Asitico, de base autoritria. Com este objetivo, o autor
ressigniica o conceito de desenvolvimento e formula um programa de transformao do
Estado, com vistas ao enfrentamento das contradies do capitalismo contemporneo.
A terceira parte do livro rene os estudos de caso desenvolvidos pela pesquisa.
Foram selecionadas para anlise polticas consideradas emblemticas do ativismo
estatal no perodo recente. Buscou-se uma composio de experincias que reletisse
aes em diferentes reas, como a social, industrial, de energia e de infraestrutura.
Desta maneira, foram conduzidos oito estudos de caso sobre programas e projetos
do governo federal (listadas no quadro 1), mais uma discusso sobre o papel das
empresas estatais como instrumentos de poltica pblica.

QUADRO 1
Casos estudados e suas respectivas reas de poltica pblica
Caso rea
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) Infraestrutura social
Programa de Integrao da Bacia do Rio So Francisco (PISF) Infraestrutura hdrica
Projeto da Usina Hidreltrica de Belo Monte (UHBM) Infraestrutura energtica
Programa de Revitalizao da Indstria Naval (RIN) Industrial
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) Energia/industrial
Plano Brasil Maior (PBM) Industrial
Programa Bolsa Famlia (PBF) Social
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) Social/Educao

Elaborao dos autores.


Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 23

Os captulos de 5 a 8 tratam de quatro componentes do Programa de Acelerao


do Crescimento (PAC). O primeiro deles (captulo 5), de autoria de Maria
Rita Loureiro, Vinicius Macrio e Pedro Guerra, analisa o arranjo institucional
do Programa Minha Casa, Minha Vida. Os autores argumentam que, mesmo
tendo alcanado as metas estabelecidas, com espaos de gesto e monitoramento
orientados para elevar a eicincia do programa, o arranjo institucional de imple-
mentao no se mostrou politicamente legitimador, na medida em que atores
sociais importantes na rea, como os movimentos populares pr-moradia e grupos
organizados de especialistas em temas urbanos e suas respectivas demandas, no
foram contemplados nas arenas decisrias da poltica.
O captulo 6 aborda o Projeto de Integrao da Bacia do Rio So Francisco.
Escrito por Maria Rita Loureiro, Marco Antonio C. Teixeira e Alberto Ferreira,
o trabalho mostra que, apesar das diiculdades tcnicas e polticas para a implan-
tao do projeto, duas ordens de inovaes institucionais podem ser destacadas:
primeiro, novos instrumentos de monitoramento e gesto permitiram reduzir os
gargalos ou entraves administrativos; e segundo, um novo padro de relao entre
Estado e sociedade foi estabelecido, com maior compartilhamento de decises.
Por sua vez, o captulo 7, de Ana Karine Pereira, analisa o Projeto da Usina
Hidreltrica de Belo Monte. Por meio de um estudo comparativo com o arranjo
institucional que vigorou na construo da hidreltrica de Tucuru, no perodo
burocrtico-autoritrio, a autora conclui pela superioridade poltica do arranjo
do projeto de Belo Monte, pois este proporciona a explicitao e a defesa dos
variados interesses em jogo. Entretanto, argumenta a autora, o arranjo atual no
capaz de processar os conlitos que emergem entre os atores, o que tem causado
a judicializao dos processos decisrios.
O quarto componente do PAC estudado trata das iniciativas do Pojeto
Revitalizao da Indstria Naval, objeto do captulo 8. De autoria de Roberto
Pires, Alexandre Gomide e Lucas Amaral, o captulo mapeia os principais atores e
processos do arranjo de implementao desta poltica. Argumentam que, quando
comparado ao arranjo que vigorou no perodo burocrtico-autoritrio, o arranjo
atual apresenta maior capacidade poltica e tcnico-administrativa, pois conta com
instrumentos de implementao mais robustos e eicazes, alm de proporcionar
maior transparncia dos processos decisrios. Isto, conforme os autores, aumenta
a probabilidade de que os recursos pblicos sejam mais bem aplicados, prevenindo
a busca de renda e privilgios concedidos pelo Estado (rent-seeking) e captura dos
agentes pblicos pelos interesses privados, crticas comuns s polticas pblicas de
carter desenvolvimentista.
O Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel, uma poltica agroe-
nergtica com carter social, objeto do captulo 9, de autoria de Paula Pedroti.
24 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas

No que tange capacidade tcnico-administrativa, segundo a pesquisadora,


o programa possui os elementos necessrios para dar sustentao sua instaurao.
Do mesmo modo, ela constata que os requisitos de participao e controle, prprios
de um contexto democrtico, esto sendo contemplados pelo arranjo da poltica
pblica. Isto contribuiu diretamente para o alcance dos resultados obtidos pelo
programa, apesar deste no ter sido capaz de promover a diversiicao do uso de
oleaginosas e incentivar a aquisio de matria-prima da agricultura familiar das
regies mais carentes do pas, como se objetivava inicialmente.
No captulo 10, Mario Schapiro analisa o Plano Brasil Maior, a poltica in-
dustrial em vigor do governo federal. Em seu estudo, Schapiro discute a seguinte
questo: se h um novo tipo de ativismo estatal no Brasil, este protagonismo tem
proporcionado uma interveno potencialmente transformadora da estrutura in-
dustrial existente? O autor argumenta que o arranjo de implementao do plano
apresenta debilidades, tanto na dimenso poltica quanto na dimenso tcnico-
-administrativa, o que faz com que as medidas da poltica at ento adotadas tenham
um vis mais corretivo que transformador do estado da arte industrial brasileira.
O arranjo poltico-institucional do Programa Bolsa Famlia (PBF) objeto
do captulo 11, de Diogo Coutinho. O autor argumenta que, no processo de
consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o aprofundamento da
articulao entre o PBF e a assistncia social constitui-se em um desaio relevante e
premente, sendo os casos dos conselhos municipais de assistncia social (CMAS) e
as conferncias nacionais de assistncia social apresentados como exemplos de como
as capacidades tcnico-administrativas podem ajudar a forjar e institucionalizar as
capacidades polticas e vice-versa.
No captulo 12, Martha Cassiolato e Ronaldo Garcia discutem o arranjo
poltico-institucional do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(PRONATEC), que tem como objetivo proporcionar o acesso da populao brasi-
leira educao proissional e tecnolgica. Os autores descrevem a alta capacidade
tcnico-administrativa e poltica proporcionada pelo arranjo de implementao,
responsvel pelo elevado grau de execuo e inovao observado, apesar dos poucos
anos de existncia do programa.
Por fim, a parte 3 do livro encerra-se com o captulo 13, que se dedica
discusso da atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES) e da Petrobras como atores da poltica industrial no Brasil con-
temporneo. De Mansueto Almeida, Ben Ross Schneider e Renato Lima, o texto
traz argumentos interessantes para a discusso do papel desenvolvimentista do
Estado brasileiro. Os autores indicam que ambas as empresas apresentam graus
signiicativos de autonomia burocrtica na deinio de prioridades e do volume
de recursos destinados poltica industrial. Contudo, argumentam, no claro
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 25

que a sociedade tenha uma maior participao no desenho da poltica industrial.


Para Almeida, Schneider e Lima este fenmeno pode ser explicado pelo fato de o
oramento da poltica industrial no concorrer com o oramento das polticas sociais,
pois enquanto estas so inanciadas com recursos do oramento iscal e da seguridade
social, aquela est sendo inanciada pelo aumento da dvida bruta do setor pblico,
via emprstimos do Tesouro Nacional. Isto, segundo os pesquisadores, evitou uma
participao da sociedade no debate pblico sobre a alocao de prioridades e
recursos entre poltica industrial e polticas sociais.
A parte 4 conclui o livro. De autoria dos organizadores deste volume, o captulo
14 volta-se a esclarecer: i) quais os efeitos dos arranjos sobre os resultados obtidos
pelas polticas estudadas; ii) quais capacidades esto presentes nos diferentes resul-
tados observados; e iii) se a participao dos atores sociais e polticos e a existncia
de mecanismos de controle tendem a provocar ineicincias, impondo obstculos
execuo das polticas estudadas, ou, ao contrrio, tendem a promover maior
responsividade e decises de melhor qualidade, facilitando sua implementao.
Para tal desaio analtico, recorreu-se anlise qualitativa e comparativa entre os
casos estudados, buscando-se extrair inferncias lgicas, ou seja, concluses sobre
as relaes entre as caractersticas de um ou mais casos em termos de um esquema
explicativo passveis de serem aplicadas para anlise de outros casos (Small, 2009).
Espera-se que este trabalho possa contribuir para a rea de conhecimento
sobre polticas pblicas no Brasil, fornecendo elementos para um programa de
pesquisa sobre capacidades estatais, desenvolvimento e democracia. Pretende-se
prover no s elementos empricos para a formulao de proposies tericas, mas
tambm novos conceitos e ferramental analtico para o entendimento dos diferentes
modos de atuao da burocracia da administrao pblica brasileira no contexto
das restries e oportunidades criadas pelas instituies democrticas estabelecidas
pela Constituio Federal de 1988.

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Parte II
DESENVOLVIMENTISMO E DEMOCRACIA:
REFLEXES TERICO-CONCEITUAIS