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Gesto e Fiscalizao
de Contratos
Administrativos
Gesto e Fiscalizao de
Contratos Administrativos
Braslia 2016
1
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente
Gleisson Cardoso Rubin
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Marizaura Reis de Souza Cames
Diretor de Gesto Interna
Cassiano de Souza Alves
___________________________________________________________________________
ENAP, 2016
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
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Apresentao
Prezado Participante,
Seja bem-vindo ao Curso de Gesto e Fiscalizao de Contratos, concebido e organizado
pela Escola Nacional de Administrao Pblica Enap.
Objetivo do Curso
Dotar o aluno de referencial terico e prtica simulada que permita o controle,
acompanhamento e fiscalizao do fiel cumprimento das obrigaes assumidas pelas partes
do contrato administrativo, ao mesmo tempo em que opera as mudanas permitidas ou
determinadas pela lei para a manuteno das condies iniciais do contrato e para a realizao
eficaz do objeto.
Objetivos de Aprendizagem
Ao final do curso, o participante dever ser capaz de desempenhar adequadamente a
funo de fiscal de contratos administrativos, especialmente:
Formalizar o contrato administrativo de acordo com as normas aplicveis.
Promover as alteraes contratuais necessrias dentro dos limites fixados em lei.
Manter o equilbrio econmico financeiro do contrato ou reequilibr-lo, conforme o
caso.
Identificar a convenincia ou obrigao de alterar o contrato administrativo.
Aplicar sanes administrativas pelo descumprimento do contrato.
Realizar uma gesto eficiente, eficaz e efetiva do contrato administrativo.
Adotar procedimentos preventivos para evitar a responsabilidade subsidiria da
Administrao em face da Smula 331/TST.
Principais Tpicos
Conhecer os elementos essenciais do contrato administrativo.
Analisar as alteraes contratuais.
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Conhecer e aplicar as tcnicas de fiscalizao de contratos.
Diferenciar os papeis do gestor e fiscal de contrato.
Aplicar penalidades.
Metodologia
Exposio dialogada.
Leitura dirigida.
Exerccios prticos.
Carga horria
28 horas.
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Sumrio
1 Introduo.................................................................................................................... 7
2 Do Planejamento da contratao................................................................................. 9
3 Do Contrato Administrativo........................................................................................ 13
3.1 Termo de contrato ou instrumentos equivalentes...................................................... 15
3.2 Das clusulas necessrias........................................................................................... 17
3.3 Da vigncia do contrato administrativo...................................................................... 27
3.3.1 Da vigncia dos contratos de servios continuados.................................................... 30
3.3.2 Da vigncia por prazo indeterminado......................................................................... 38
3.3.3 Da vigncia e eficcia.................................................................................................. 39
3.3.4 Forma da contagem do prazo contratual.................................................................... 41
3.4 Alteraes no contrato administrativo........................................................................ 43
3.4.1 Alterao unilateral..................................................................................................... 44
3.4.2 Alterao por acordo entre as partes......................................................................... 45
3.5 Equilbrio Econmico-financeiro do Contrato............................................................. 50
3.5.1 Do Reajuste................................................................................................................. 56
3.5.2 Reequilbrio econmico-financeiro............................................................................. 56
3.5.3 Repactuao............................................................................................................... 58
4 Da fiscalizao do contrato......................................................................................... 61
4.1 Da diviso de atribuies entre fiscal e gestor............................................................ 62
4.2 A designao do fiscal pode ser recusada?................................................................. 63
4.2.1 Contratao de terceiros para auxiliar na fiscalizao................................................ 65
4.3 Quem no pode ser designado fiscal de contrato...................................................... 66
4.4 Momento de designao do fiscal.............................................................................. 67
4.5 Cuidados da portaria de designao do fiscal............................................................. 68
4.6 Do Preposto................................................................................................................ 68
5
4.7 Da instruo documental............................................................................................ 69
4.8 Rotinas bsicas de fiscalizao.................................................................................... 71
4.9 Responsabilidade subsidiria da Administrao pelos encargos trabalhistas............. 75
4.10 Do recebimento do objeto.......................................................................................... 77
5 Responsabilizao do servidor pblico....................................................................... 81
5.1 Da responsabilidade civil............................................................................................ 82
5.2 Da responsabilidade penal.......................................................................................... 83
5.3 Da responsabilidade administrativa............................................................................ 84
6 Extino do contrato administrativo........................................................................... 87
7 Aplicao de sanes administrativas......................................................................... 91
7.1 Tipologia de penalidades............................................................................................ 92
7.1.1 Advertncia................................................................................................................. 92
7.1.2 Multa........................................................................................................................... 93
7.1.3 Suspenso temporria de participar em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao............................................................................................ 94
7.1.4 Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica.. 97
7.1.5 Impedimento de licitar e contratar com a Unio........................................................ 98
7.1.6 Procedimento para registro da Penalidade no SICAF.................................................. 99
7.1.7 Quadro resumo......................................................................................................... 101
8 Questes................................................................................................................... 103
9 Referncias Bibliogrficas......................................................................................... 115
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1. Introduo
Um bom contrato no aquele em que uma das partes subjuga a outra sua vontade.
Tambm no o em que as partes, felizes e risonhas, caminham em busca de um
objetivo comum. Um bom contrato o que no s bem celebrado, mas sobretudo bem
administrado conduz as partes a satisfazerem seus respectivos interesses, apesar de
serem estes divergentes.
1
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993
Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta Lei confere Administrao, em
relao a eles, a prerrogativa de:
(...)
III-fiscalizar-lhes a execuo;
7
que ao adquirir um bem ou contratar um servio, a Administrao pretende com essa
contratao, no mais das vezes, satisfazer uma necessidade primria do Estado, orientando
sua atuao concretizao da poltica pblica sob o encargo do ente pblico contratante.
Assim, quando uma escola adquire carteiras escolares, por exemplo, ela almeja prestar aos
seus alunos um ensino de melhor qualidade, contribuindo, portanto, com o atendimento de
sua misso institucional e da parcela da poltica pblica sob seu encargo.
Nesse sentido, ao reunir em si mesma uma prerrogativa preordenada concretizao do
interesse primrio da Administrao Pblica e por outro lado uma obrigao imposta a todos
os gestores de recursos pblicos de empregar com economicidade e probidade os recursos
pblicos, a doutrina costuma afirmar que a fiscalizao contratual consiste em um PODER-
DEVER da Administrao Pblica. neste sentido que se posicionou o TCU no Acrdo n
1.632/2009 Plenrio, abaixo reproduzido em trecho pertinente:
Assim, a atuao do fiscal e gestor est atrelada necessidade de se verificar a ideal execuo
do contrato, garantindo que os recursos pblicos nele empregados esto sendo executados
do modo mais eficiente possvel, empregando-se os materiais na qualidade e quantidade
indicados na proposta e que todas as obrigaes legais esto sendo corretamente adimplidas.
Enfim, so o fiscal e gestor do contrato os garantidores de que o interesse pblico
subjacente a cada contrato administrativo no est sendo desvirtuado. Nas palavras de
Floriano de Azevedo Marques Neto no basta ter um contrato bem elaborado e adaptado
s necessidades da Administrao e aos interesses do contratado. imperioso que haja uma
gesto atenta e competente das atividades contratuais, visando a tornar efetivas as condies
nele inscritasII
Esses profissionais necessitam, para o adequado exerccio de suas funes, de
conhecimentos cada vez mais especficos, considerando a gama de exigncias atreladas
boa execuo contratual, perpassando o domnio da legislao, da doutrina mais abalizada
e da jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio (TCU), alm de reunirem conhecimentos
especficos e aprofundados na rea tcnica da pretendida fiscalizao.
Neste curso, que ora iniciamos, iremos estudar mais detidamente os contratos de prestao
de servios terceirizados com dedicao exclusiva de mo-de-obra, tambm conhecidos
como contratos de terceirizao, regulamentados, especialmente, pela Lei n 8.666, de 1993,
Lei n 10.520, de 17 de julho de 2002, Decreto n 2.271, de 7 de julho de 1997, Decreto n
1.094, de 23 de maro de 1994 e pela Instruo Normativa SLTI/MPOG n 2, de 30 de abril
de 2008, perfazendo todo o itinerrio de atuao destes agentes, desde o planejamento da
contratao, passando pela elaborao do edital e contrato, pela gesto da execuo, bem
como o encerramento e eventual aplicao de penalidade. Desejamos uma boa leitura.
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2. Do Planejamento da contratao
TTULO II
I - Planejamento.
II - Coordenao.
III - Descentralizao.
IV - Delegao de Competncia.
V - Contrle.
Bem por isto, o Tribunal de Contas da Unio TCU, j teve oportunidade de asseverar
que o princpio do planejamento, instrumento essencial e indispensvel para a correta e
adequada alocao dos recursos pblicos, evitando desperdcios e o mau uso dos valores da
coletividade (Acrdo n 2183/2008 Plenrio, Relator Min. Andr Lus de Carvalho, Processo
n 020.520/20075).
Para Marrara, 2011III, o Estado que descura do dever de planejar adequadamente suas
aes, estar, por via reflexa, ferindo o princpio da eficincia, diante da sua incapacidade
de concretizar, de modo racional, socialmente eficaz e econmico, os interesses pblicos
primrios sob sua tutela.
9
Focado na importncia do adequado planejamento das contrataes pblicas, a
legislao pertinente impe que qualquer processo de aquisio pblica pressupe a correta
definio da estratgia de suprimento, alinhada com o planejamento estratgico do rgo,
tomando como base a previso de consumo e utilizao provvel, obtida atravs de tcnicas
adequadas de estimao, sendo vedadas aquisies que no representem a real demanda de
desempenho do rgo ou entidade.
Confiram os normativos pertinentes, que, interpretados em conjunto, procuram inserir no
processo de contratao pblica boas prticas de gesto e planejamento:
(...)
(...)
(...)
(...)
10
Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril de 2008
Art. 2 As contrataes de que trata esta Instruo Normativa devero ser precedidas
de planejamento, em harmonia com o planejamento estratgico da instituio, que
estabelea os produtos ou resultados a serem obtidos, quantidades e prazos para
entrega das parcelas, quando couber.
a) motivao da contratao;
(...)
(...)
Acrdo
9.3. alertar o (...) quanto s ocorrncias a seguir, apontadas nos itens 3.25 e 3.27 do
relatrio de fiscalizao: (...)
11
decorrente do descumprimento da Lei 8.666/1993, art. 67;
12
3. Do Contrato Administrativo
Pode-se conceituar Contrato como uma manifestao recproca de vontades entre dois
entes, conformando uma relao jurdica bilateral em que os respectivos interesses das
partes se compem e instituem uma vontade comum nascida do consenso, autnoma e
diferenciada das vontades individuais originais, que, a ambas subordinando, passar a reger
a relao assim formadaV.
Para os fins da Lei n 8.666, de 1993, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre
rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a
denominao utilizada (Art. 2, Pargrafo nico).
Quando a Administrao figura na relao contratual, a doutrina administrativista
Brasileira, de maneira quase unssona2 VI VII, separa esses negcios em contratos de direito
2
Para fins de registro, o Desembargador Federal Dr. Joo batista Gomes Moreira, defende, com galhardia, a tese
de que essa diviso em duas classes de contratos, ligada dicotomia cartesiana entre direito pblico e privado,
merece ser superada. Veja trecho da mencionada obra:
"Prope-se que no h a cogitada dicotomia. Na prtica administrativa, as figuras contratuais em relao s
prerrogativas de poder (traduzidas nas clusulas exorbitantes), podem assumir diversos graus, dependendo da
relevncia e necessidade dessas clusulas (princpio da proporcionalidade) para atingir a finalidade pblica. Alm
disso, afirma-se que todos os contratos da administrao esto orientados para a finalidade pblica administrativa,
sendo esta a caracterstica que os transforma, todos, em contratos administrativos e os distingue dos contratos
essencialmente de direito civil, comercial ou trabalhista. A nota principal do regime contratual da administrao
a finalidade pblica administrativa (viso dinmica de fins), no se eliminando, mas colocando em segundo
plano, efetivamente como meios, as prerrogativas de poder (na realidade poderes-deveres ou deveres-poderes),
as restries especiais e os mtodos do direito civil. Conclui-se, luz dos princpios da proporcionalidade e do
devido processo legal, pela horizontalidade de relaes entre as partes em abandono tradicional verticalidade."
MOREIRA, Joo Batista Gomes. Direito Administrativo: da rigidez autoritria flexibilidade democrtica. 2. ed.
rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2010. 481. P. 274
No mesmo sentido o alerta de Rafael Carvalho Rezende Oliveira ao aludir lio de Maria Joo Estorninho, aqui
reproduzida tal como se encontra em sua obra: nos sistemas de inspirao francesa, comeam a diluir-se os
contornos, inicialmente ntidos, da figura do contrato administrativo, como sinnimo de contratos da Administrao
Pblica sujeitos a regime jurdico diferente e mesmo exorbitante relativamente quer aos contratos celebrados
entre particulares quer aos contratos de direito privado da Administrao Pblica. ESTORNINHO, Maria Joo.
Curso de direito dos contratos pblicos. Coimbra: Almedina, 2012. P. 316 in Oliveira, Rafael Carvalho Rezende
Licitaes e Contratos administrativos 4 ed. Rev., atual. E ampl. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: MTODO,
2015, P. 213
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privado da Administrao, ou tambm chamados de contratos semipblicos, e de outro lado,
os contratos administrativos. Aqueles seriam regidos em seu contedo por normas de direito
privado, com derrogaes do regime pblico, enquanto estes ostentariam o carter pblico,
com todas as suas prerrogativas, lio aqui extrada da obra de Celso Antnio Bandeira de
MelloVIII, como representante mais destacado da doutrina quanto ao tema.
Esta dicotomia, que legitima a presena de clusulas exorbitantes nos contratos
administrativos, finca raiz na doutrina clssica do direito administrativo, de elaborao
francesa, que tem como ncleo a puissance publique, conforme a conceituao de Maurice
HauriouIX:
Tambm no tem maior valia alegao de que os contratos imobilirios em causa teriam
natureza biface, porque seriam contratos de natureza, em parte, privada e, em parte,
pblica. Essa natureza bifronte decorreria da circunstncia de que, embora o contrato
seja celebrado entre mutuante e muturio, ambos privados, os recursos utilizados
nesses financiamentos decorrem de fundo e de depsitos disciplinados por normas
de direito pblico. (...)De fato, apesar dessas caractersticas, inegvel que esses
contratos, celebrados entre particulares, no podem caracterizar-se como contratos
administrativos, e, portanto, de direito pblico, pela singela razo de que no esto
presentes os elementos essenciais existncia de tais contratos, como, entre outros, a
participao, como contratante, da administrao pblica com supremacia de poder,
de que resultam as denominadas clusulas exorbitantes explcitas ou implcitas. Sendo
as partes contratantes entes privados, colocados juridicamente em plano de igualdade,
so contratos de direito privado, ainda que de adeso, no lhe alterando essa natureza
o dirigismo contratual imposto pela lei, para atender s necessidades econmico-
financeiras do sistema habitacional que est subjacente.
3
ADI 493, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 25/06/1992, DJ 04-09-1992 PP-14089
EMENT VOL-01674-02 PP-00260 RTJ VOL-00143-03 PP-00724
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Art.62 (...)
3oAplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que
couber:
II-aos contratos em que a Administrao for parte como usuria de servio pblico.
Se certo que a diferenciao destas duas figuras no tarefa fcil, de igual modo no
restam dvidas quanto natureza de contrato administrativo atribuda aos contratos de
prestao de servios terceirizados com dedicao de mo-de-obra, ora estudados.
1oA minuta do futuro contrato integrar sempre o edital ou ato convocatrio da licitao.
15
importante esclarecer, desde logo, que contrato administrativo a prpria relao
jurdica entretida entre a Administrao e o particular, enquanto que o termo de contrato
ou os instrumentos equivalentes so apenas os instrumentos que formalizam esta relao.
Nesta quadra tambm importante recordar que a lei n 8.666, de 1993, refuta, de maneira
geral, a possiblidade da Administrao firmar um contrato verbal, sendo este autorizado
apenas para as compras abaixo de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme dispe o art. 60,
pargrafo nico da Lei Geral de Licitaes - LGL4, podendo assim serem resumidas as regras
acima dispostas:
4
Art.60. (...)
Pargrafonico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de
pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento)do limite estabelecido
no art. 23, inciso II, alnea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.
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3.2 Das clusulas necessrias
O art. 55 estabelece em conjunto com o art. 61, ambos da Lei n 8.666, de 1993, as clusulas
que devem constar em todo instrumento de contrato e, no que couber, nos instrumentos
equivalentes. Confira suas disposies:
VI-as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas;
X-as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso, quando for
o caso;
17
Art.61.Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes,
a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o nmero do processo da licitao,
da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeio dos contratantes s normas desta Lei e s
clusulas contratuais.
Este alerta importante pois um erro comum a Administrao acreditar que por estar
utilizando uma nota de empenho, por exemplo, no precisa se preocupar com a redao de
clusulas essenciais regedoras da relao negocial. Ocorre que este raciocnio no correto.
O Manual de Licitaes e Contratos do Tribunal de Contas da UnioXI esclarece que mesmos
estes documentos precisam estabelecer regras mnimas para o negcio. Confira:
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revelava as diversas falhas que rotineiramente chegam ao descortino deste Tribunal,
em diversos graus de relevncia material. Constatou, ainda, que elas tm como
raiz a insuficincia de um planejamento estratgico de longo prazo, que, caso fosse
bem elaborado, evitaria irregularidades como a descrio insuficiente do que se quer
adquirir (seja bem ou servio) e a generalidade da definio dos requisitos tcnicos do
futuro fornecedor (...)
INFRAO
ITEM DESCRIO GRAU
Permitir situao que crie a possibilidade de causar dano fsico, leso corporal ou
01 06
consequncias letais, por ocorrncia;
Suspender ou interromper, salvo por motivo de fora maior ou caso fortuito, os
02 05
servios contratuais por dia e por unidade de atendimento;
Manter empregado sem qualificao para executar os servios contratados, por
03 03
empregado e por dia;
Permitir a presena de empregado sem uniforme, com uniforme manchado, sujo,
04 01
mal apresentado ou sem crach, por empregado e por ocorrncia;
05 Recusar-se a executar servio determinado pela fiscalizao, por servio e por dia; 02
Para os itens a seguir, deixar de:
06 Zelar pelas instalaes do INSS utilizadas, por item e por dia; 03
Registrar e controlar, diariamente, a assiduidade e a pontualidade de seu pessoal,
07 01
por empregado e por dia;
Cumprir determinao formal ou instruo complementar do rgo fiscalizador,
08 02
por ocorrncia;
Substituir empregado que se conduza de modo inconveniente ou no atenda s
09 01
necessidades, por funcionrio e por dia;
19
INFRAO
ITEM DESCRIO GRAU
Entregar os salrios, vales-transporte ou ticket-refeio nas datas avenadas, por
10 01
ocorrncia e por dia, at o limite de 15 (quinze) dias;
11 Efetuar a reposio de funcionrios faltosos, por funcionrio e por dia; 04
Fornecer EPIs (Equipamentos de Proteo Individual), quando exigido em lei ou
12 conveno, aos seus empregados e de impor penalidades queles que se negarem 02
a us-los, por empregado e por ocorrncia;
Fornecer 02 (dois) uniformes completos e adequados s diferentes condies
13 02
climticas, anualmente, por funcionrio e por ocorrncia;
Efetuar o pagamento de salrios, seguros, encargos fiscais e sociais, bem assim
14 quaisquer despesas diretas ou indiretas relacionadas execuo deste Contrato, 05
por dia e por ocorrncia;
Cumprir quaisquer dos itens do Edital e seus Anexos no previstos nesta tabela de
15 01
multas, por item e por ocorrncia;
Cumprir quaisquer dos itens do Edital e seus Anexos no previstos nesta tabela de
16 multas, aps reincidncia formalmente notificada pelo rgo fiscalizador, por item 02
e por ocorrncia.
Apresentar comprovao de entrega tempestiva de sua comunicao de excluso
17 02
do SIMPLES Nacional ao INSS.
Efetuar o pagamento do salrio, do vale-transporte e do auxlio alimentao ou
18 de recolher as contribuies sociais e previdencirias, quando o inadimplemento 6
perdurar por mais de 15 (quinze) dias, por ocorrncia.
GRAU CORRESPONDNCIA
01 0,2% por dia sobre o valor mensal do Contrato
02 0,4% por dia sobre o valor mensal do Contrato
03 0,8% por dia sobre o valor mensal do Contrato
04 1,6% por dia sobre o valor mensal do Contrato
05 3,2% por dia sobre o valor mensal do Contrato
06 4,0% por dia sobre o valor mensal do Contrato
Art. 11. A contratao de servios continuados dever adotar unidade de medida que
permita a mensurao dos resultados para o pagamento da contratada, e que elimine
a possibilidade de remunerar as empresas com base na quantidade de horas de servio
ou por postos de trabalho.
20
Mencionado artigo assume grande importncia por duas razes. A uma, porque busca
afastar das contrataes pblicas o chamado paradoxo lucro-incompetncia5. Assim, ele
deve ser considerado na prpria fase de planejamento da contratao, fazendo com que a
Administrao refine o seu modelo de contratao.
Por outro lado, ele tambm determina que a Administrao preveja em contrato o critrio
que ser utilizado para medir o servio prestado. Esta previso em contrato fundamental
para o sucesso da fiscalizao, pois por meio destes dispositivos que o fiscal do contrato
poder verificar e atestar se o servio foi prestado de acordo com os parmetros contratuais.
Neste sentido, pertinente resgatar o Acrdo n 2334-36/11-P, relatado pelo Ministro
Walton Alencar Rodrigues. Naquela assentada, o TCU entendeu que seria irregular a existncia
de atesto, liquidao e pagamento sem discriminao de datas, trajetos percorridos e
respectiva quilometragem dos servios prestados.
Ora, o fiscal somente pode saber o que deve constar do atesto, e eventualmente ser
cobrado caso este no seja executado de modo correto, se houver previso contratual
apontando o que deve ser verificado, razo pela qual recomendvel a previso em contrato
dos critrios de medio a serem aplicados na fiscalizao.
Outro cuidado importante fazer constar no edital e no instrumento de contrato as regras
contidas nos arts. 19, XIX, alnea K e 19-A, inciso IV e V, ambos da Instruo Normativa SLTI/
MPOG n 02, de 2008, que determinam a reteno da garantia contratual e de eventuais
pagamentos contratada em caso de inadimplemento de obrigaes trabalhistas ou
previdencirias dos empregados terceirizados alocados na prestao de servios terceirizados.
5
O paradoxo Lucro-incompetncia ocorre quando a Administrao remunera a contratada pelas horas
trabalhadas, sem considerar o produto ou resultado esperado daquela contratao. Neste modelo, quanto menor
a qualificao dos profissionais alocados na prestao de servio, maior ser o nmero de horas necessrio para
execut-lo, maior a margem de lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administrao. Neste sentido,
confira julgado do TCU noticiado no Informativo n 242:
Tomada de Contas Especial instaurada pelo TCU apurara possvel dano ao errio decorrente de irregularidades
ocorridas em contrato celebrado para a realizao da 3 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, patrocinada
pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura. Dentre as irregularidades apontadas, destaca-se o pagamento por servios
no prestados referentes a horas de degravao. A unidade tcnica explicara que a empresa contratada cobrara
uma quantidade de horas de udio muito superior s geradas no evento, adotando um critrio distorcido para
clculo do preo, baseado na quantidade de horas que o profissional necessitaria para realizar a transcrio, e
no na quantidade de horas de udio entregues. Em suas justificativas, a contratada alegara que a degravao
seria processo complexo e que seriam necessrias, em mdia, quatro horas de trabalho para a transcrio de uma
hora de gravao. Com base nesse fator e para um evento de quatro dias com plenrias e vinte grupos de trabalho
simultneos, chegar-se-ia a total de 2.048 h. Ao analisar o ponto, o relator rejeitou as justificativas apresentadas,
destacando que o preo do servio de degravao deve ser cotado com base no quantitativo de horas degravadas
e no no tempo necessrio para o servio de degravao. A prevalecer o entendimento da [empresa], a cotao da
hora de degravao seria incua, j que o valor a ser cobrado ao final resultaria da multiplicao do valor cotado
pelo nmero de horas utilizadas na degravao, supostamente a ser definido pela contratada. Essa sistemtica
favoreceria o lucro pela incompetncia: quanto mais lento o servio, maior o ganho. Sobre o caso concreto,
destacou o relator que, no caso da 3 Conferncia, com 195 horas de gravao previstas na agenda do evento, a
cobrana de 2.112 horas corresponderia a mais de dez horas de degravao por hora gravada, ao custo de mais
de R$ 2.000,00 por hora de gravao. Contudo, pesquisa realizada pela unidade tcnica junto a empresas do
ramo demonstrou que, para efeito de cobrana, cada hora degravada corresponde a uma hora de gravao.
Considerando que as justificativas foram insuficientes para elidir a irregularidade, o Tribunal, acolhendo a
proposta do relator, condenou os responsveis solidariamente com a empresa contratada ao pagamento do
dbito apurado pela unidade tcnica, aplicando-lhes ainda a multa prevista no art. 57 da Lei8.443/92. Acrdo
1151/2015-Plenrio, TC 002.143/2011-9, relatora Ministra Ana Arraes, 13.5.2015. (grifo nosso)
21
Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art. 40 da Lei
n8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando couber:
(...)
k) dever haver previso expressa no contrato e seus aditivos de que a garantia prevista
no inciso XIX deste artigo somente ser liberada ante a comprovao de que a empresa
pagou todas as verbas rescisrias trabalhistas decorrentes da contratao, e que, caso
esse pagamento no ocorra at o fim do segundo ms aps o encerramento da vigncia
contratual, a garantia ser utilizada para o pagamento dessas verbas trabalhistas,
conforme estabelecido no art. 19-A, inciso IV, desta Instruo Normativa, observada a
legislao que rege a matria.(Redao dada pela Instruo Normativa n 4, de 19 de
maro de 2015)
Art. 19-A. O edital dever conter ainda as seguintes regras para a garantia do
cumprimento das obrigaes trabalhistas nas contrataes de servios continuados com
dedicao exclusiva de mo de obra:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de
23 de dezembro de 2013)
(...)
6
O Superior Tribunal de Justia possui alguns julgados sustentando a possibilidade de reteno. Confira um destes
abaixo:
ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAO DE SERVIO. ESTADO. RESPONSABILIDADE PELO
PAGAMENTO DOS ENCARGOS. IMPOSSIBILIDADE. ART. 71, 1, DA LEI N. 8.666/93. CONSTITUCIONALIDADE.
RETENO DE VERBAS DEVIDAS PELO PARTICULAR. LEGITIMIDADE.
1. O STF, ao concluir, por maioria, pela constitucionalidade do art. 71, 1, da Lei 8.666/93 na ACD 16/DF, entendeu
que a mera inadimplncia do contratado no poderia transferir Administrao Pblica a responsabilidade pelo
pagamento dos encargos, mas reconheceu que isso no significaria que eventual omisso da Administrao
Pblica, na obrigao de fiscalizar as obrigaes do contratado, no viesse a gerar essa responsabilidade.
2. Nesse contexto, se a Administrao pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas
quando incorre em culpa in vigilando (mesmo que subsidiariamente, a fim de proteger o empregado, bem como
no ferir os princpios da moralidade e da vedao do enriquecimento sem causa), legtimo pensar que ela adote
medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a priori, teria dado
causa ao sangramento de dinheiro pblico. Precedente.
3. Recurso especial provido.
(REsp 1241862/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/06/2011, DJe
03/08/2011)
22
possibilidade de reteno dos pagamentos devidos contratada, o TCU, recentemente,
13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada, especialmente porque, embora o art.
71, 1, da Lei n. 8.666/93 afaste a responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo pagamento
esto na base da controvrsia que se submete ao Judicirio nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST
reiteradamente atribui responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as sociedades de economia
mista, como a requerida) pelo inadimplemento das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem avaliando a correo do posicionamento do
TST quando em confronto com a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
com julgamento suspenso por pedido de vista da Min. Ellen Gracie), se a Administrao pode arcar com as
obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas (mesmo que subsidiariamente), legtimo pensar que ela
adote medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a priori, teria
dado causa ao sangramento de dinheiro pblico. (STJ, 2009, grifado)
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. Segunda Turma. Agravo Regimental na Medida Cautelar n. 16257. Relator:
Ministro Mauro Campbell Marques. Deciso unnime. Braslia, 03.12.09, DJ 16.12.09. Disponvel em: <http://
www.stf.gov.br. Acesso em dez. 2009.
23
entendeu ser lcita a previso contratual de reteno pela Administrao de pagamentos
desacompanhada de qualquer elemento probatrio que pudesse confirmar as assertivas da parte requerente -,
vislumbra-se a falta de razo da parte requerente.
6. Em primeiro lugar, no que tange violao ao art. 535 do CPC, o que se observa o inconformismo da parte
com o provimento judicial da origem.
7. No se pode falar em obscuridades quando os magistrados, fundado nas provas produzidas nos autos e em
normas que entendem aplicveis espcie, entendem pela ilegalidade na emisso de duplicatas.
8. Da mesma forma, no possvel tirar da leitura do acrdo combatido pelo especial a adoo da tese da
confisso contra a qual se insurge a requerente. Ao contrrio, a origem bem assevera que as partes divergem
acerca do cabimento da cota utilidade, a ver (fls.
870/871 - grifos acrescentados): "A patologia contratual reside na alegao, pela PRODAN, da falta de
cumprimento do item 4.8 do Anexo IV, reproduzido a fls. 6 dos autos principais, que exigia o pagamento de
salrios aos empregados 30% superiores ao valor de referncia do piso salarial da categoria. Segundo a autora,
para contornar tal exigncia, a apelante teria se socorrido da chamada cota utilidade, prevista no art. 458 da
CLT, consubstanciada em fornecimentos ao empregado de certas utilidades, tais como alimentao, habitao,
vesturio e outras prestaes in natura. No caso presente, essa utilidade estaria consubstanciada em cursos
fornecidos aos trabalhadores. Para a autora no poderia haver desconto de verba de curso porquanto, para ela,
salrio seria a contraprestao pecuniria; se o trabalhador sofre desconto de curso, a rigor, estaria ele pagando
pelo curso, com o que o desconto deixaria de ser verba salarial. A r entende exatamente o contrrio, vendo no
curso utilidade complementar de salrio".
9. Evidente, portanto, que o Tribunal recorrido entendeu que havia, sim, controvrsia entre as partes.
10. Contudo, com base nos argumentos das partes, nas provas carreadas ao processo e no direito, a origem
decidiu que a clusula contratual havia sido, de fato, infringida. O entendimento do acrdo combatido jamais
fundou-se em confisso ou inexistncia de controvrsia sobre fatos e teses jurdicas.
11. Em segundo lugar, em relao ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n. 8.666/93, o que se tem - pelo menos em uma
perspectiva inicial, frise-se - que a Administrao, em procedimento administrativo instaurado, entendeu pela
reteno dos pagamentos com fundamento em descumprimento de clusula contratual.
12. Mesmo que se acolham as premissas de fato lanadas pela requerente, no sentido de que no houve prvio
contraditrio, a verdade que, nos casos de aplicao dos arts. 78, inc. I, e 80 da Lei n. 8.666/93, exige-se, para as
medidas elencadas neste ltimo dispositivo, o devido processo legal, mas com contraditrio diferido.
13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada, especialmente porque, embora o art. 71,
1, da Lei n.
8.666/93 afaste a responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo pagamento esto na base
da controvrsia que se submete ao Judicirio nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST reiteradamente
atribui responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as sociedades de economia mista, como a
requerida) pelo inadimplemento das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem avaliando a correo do posicionamento
do TST quando em confronto com a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, com julgamento suspenso por pedido de vista da Min. Ellen Gracie), se a Administrao
pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas (mesmo que subsidiariamente), legtimo
pensar que ela adote medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que,
a priori, teria dado causa ao sangramento de dinheiro pblico.
15. Quanto ao excesso na reteno, tem-se de matria atinente liquidao, e no fase de conhecimento
propriamente dita. Somente com clculos ser possvel saber se a reteno foi maior do que o nus a ser
eventualmente arcado pela Administrao. Alis, mais do que isso, trata-se de questo que no pode ser conhecida
pelo Superior Tribunal de Justia, porque envolve apreciao do conjunto ftico-probatrio, o que lhe vedado
por sua Smula n. 7.
16. Em terceiro lugar, ainda no que se refere ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n. 8.666/93, importante destacar que
a aplicao da multa contratual no se deu a via administrativa, mas sim nos autos em que interposto o especial.
17. Dessa forma, no se sustenta a tese adotada pela requerente acerca de inexistncia de prvia defesa, pois,
como asseverado pela origem, no presente processo judicial, observado o trmite do CPC, a clusula do devido
processo legal revela-se plenamente obedecida.
18. No h espao, aqui, para a incidncia do art. 87 da Lei n.
8.666/93, na medida em que referido dispositivo versa sobre a aplicao de multas pelas Administrao Pblica
em via prpria, e no aos casos de judicializao do descumprimento do contrato administrativo.
19. Agravo regimental no provido. (AgRg na MC 16.257/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 03/12/2009, DJe 16/12/2009)
24
devidos contratada em valores correspondentes s obrigaes trabalhistas e previdencirias
inadimplidas, incluindo salrios, demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados
dedicados execuo do contrato.
25
(subitem 9.3 dodecisum): a) prever nos contratos, de forma expressa: autorizao para
reteno de pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes trabalhistas
inadimplidas pela contratada, incluindo salrios e demais verbas trabalhistas,
previdncia social e FGTS, concernentes aos empregados dedicados execuo do
contrato; autorizao para realizao de pagamentos de salrios e demais verbas
trabalhistas diretamente aos empregados da contratada, bem assim das contribuies
previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos; aprovisionamento, em
conta vinculada, de valores relativos a frias, dcimo terceiro e multa sobre o FGTS, na
forma prevista no art. 19-A, inciso I, da IN/SLTI/MP 2/08, com redao dada pela IN/SLTI/
MP 6/13; b) depositar os valores retidos cautelarmente junto Justia do Trabalho, com
o objetivo de serem utilizados exclusivamente no pagamento dos salrios e das demais
verbas trabalhistas, bem como das contribuies sociais e FGTS, quando no for possvel
a realizao desses pagamentos pela prpria Administrao, dentre outras razes,
por falta da documentao pertinente, tais como folha de pagamento, rescises dos
contratos e guias de recolhimento; c) fazer constar dos contratos clusula de garantia
que assegure pagamento de: prejuzos advindos do no cumprimento do contrato;
multas punitivas aplicadas pela fiscalizao contratada; prejuzos diretos causados
contratante decorrentes de culpa ou dolo durante a execuo do contrato; e obrigaes
previdencirias e trabalhistas no honradas pela contratada; d) caso sobrevenham,
durante a vigncia contratual, aes trabalhistas promovidas por empregados dedicados
ao ajuste, considerando o teor dos pleitos, investigar se h irregularidades no pagamento
de verbas trabalhistas, solicitando os documentos correspondentes (vide art. 34, 5,
inciso I, c, da IN/SLTI/MP 2, com redao dada pela IN/SLTI/MP 6); comprovada a
inadimplncia, reter pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes
trabalhistas inadimplidas. Acrdo 3301/2015-Plenrio, TC 033.728/2013-5, relator
Ministro Walton Alencar Rodrigues, 09.12.2015. (grifos nossos)
Art. 36. O pagamento dever ser efetuado mediante a apresentao de Nota Fiscal ou
da Fatura pela contratada, que dever conter o detalhamento dos servios executados,
conforme disposto no art. 73 da Lei n8.666, de 1993, observado o disposto no art. 35
desta Instruo Normativa e os seguintes procedimentos:(...)
26
I no produzir os resultados, deixar de executar, ou no executar com a qualidade
mnima exigida as atividades contratadas; ou
7
Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008 (...)
Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art. 40 da Lei n8.666, de 21 de junho de
1993, indicando ainda, quando couber: (...)
XXI a possibilidade de prorrogao contratual para os servios continuados, respeitado o disposto no art. 57,
inciso II da Lei n8.666, de 1993;(Includo pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
8
Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008 (...)
Art. 19-A. O edital dever conter ainda as seguintes regras para a garantia do cumprimento das obrigaes
trabalhistas nas contrataes de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra:(Redao dada
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
I - previso de provisionamento de valores para o pagamento das frias, 13(dcimo terceiro) salrio e verbas
rescisrias aos trabalhadores da contratada, que sero depositados pela Administrao em conta vinculada
especfica, conforme o disposto no Anexo VII desta Instruo Normativa;(Redao dada pela Instruo Normativa
n 6, de 23 de dezembro de 2013)
9
Lei n 8.666, de 1993 (...):
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos
oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais
podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato
convocatrio;
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por
iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao,
limitada a sessenta meses;
27
exerccio oramentrio, e, como sabemos, o exerccio oramentrio coincide com o ano civil,
por fora do disposto no art. 34 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Neste sentido a
lio doutrinriaXII reproduzida abaixo:
Dispe o caput do art. 57 da Lei n 8.666/93 que a durao dos contratos por ela
regidos ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios. Significa que
a norma geral de vigncia dos contratos administrativos estabelece limite temporal
para a sua execuo: at 31 de dezembro do ano em que celebrado o contrato entre a
Administrao e o particular. A regra objetiva, sobretudo, compelir a Administrao a
retornar periodicamente ao mercado, por meio de certames pblicos, com vistas a aferir
a possibilidade de obteno de condies mais vantajosas.
A vigncia dos contratos regidos pelo art. 57, caput, da lei 8.666, de 1993, pode
ultrapassar o exerccio financeiro em que celebrados, desde que as despesas a eles
referentes sejam integralmente empenhadas at 31 de dezembro, permitindo-se, assim,
sua inscrio em restos a pagar.
REFERNCIA Art. 57, da Lei n 8.666, de 1993; art. 36, da Lei n 4.320, de 1964; Nota
DECOR/CGU/AGU n 325/2008. PARECER/AGU/NAJSP/ N 1191/2008 - VRD.
PROCESSO N 00400.010939/2010-50
28
empenhe, at o dia 31/12/2016, a integralidade da despesa prevista em contrato, executando
o saldo contratual que correr no ano de 2017 como restos a pagar. Por pertinncia, confira a
fundamentao da mencionada ON/AGU n 39:
No obstante esta seja efetivamente a regra que preferencialmente deva ser seguida
pela Administrao Pblica, no se pode deixar de considerar que o art. 36 da Lei
n 4.320, de 17 de maro de 1964, conceitua restos a pagar como as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro. Ou seja, restos a pagar so as
despesas cuja obrigao de pagamento foi criada pelo Estado em determinado exerccio
financeiro, mas no completaram todo o trmite de realizao da despesa pblica at
31 de dezembro.
Isso significa, em suma, que os crditos referentes despesa inscrita em restos a pagar
tm sua vigncia prorrogada para o exerccio financeiro seguinte, j que, embora estejam
previstos na lei oramentria anterior e sejam destinados a cobrir despesas empenhadas
durante o exerccio pretrito, sero utilizados aps 31 de dezembro.
Por fim, tambm o pargrafo nico, do artigo 8, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n
101, de 2000), consigna o mesmo entendimento:
Art. 8 (...)
29
Por outro lado, a utilizao desse expediente deve ser realizada com cautela, porque
acaba por fazer uma espcie de reserva de crdito no oramento e, se aplicada em
larga escala, pode vir a comprometer a execuo financeira do ano seguinte.
Desta forma, a adoo do Sistema de Registro de Preos pode substituir com grandes
vantagens o mecanismo de inscrio em restos a pagar, sobretudo nas compras e
servios comuns, posto que para o SRP no necessria a dotao oramentria, e
a vigncia da Ata pode perdurar por um ano, de forma que sua utilizao s se dar
quando efetivamente disponvel o numerrio. (negrito e sublinhado nosso)
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos
respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
(...)
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua
durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e
condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses;
importante desde logo frisar que, de acordo com a ON/AGU n 01, a vigncia do contrato
de servio contnuo no est adstrita ao exerccio financeiro, afastando-se por completo da
discusso pertinente aos contratos enquadrados no caput do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993.
Assim, assume grande importncia a definio do conceito de servio continuado de
modo a se definir o correto enquadramento do contrato, se no caput ou no inciso II do artigo
57. Digenes GaspariniXIII, com preciso, cuidou de definir o servio continuado por meio das
seguintes lies:
2.- CONCEITO. O art. 57, caput, da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, estatui que a durao dos contratos regidos por essa lei ficar limitada vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, enquanto o inc. II retira dessa regra os contratos
que tm por objeto a prestao de servios a serem executados de forma contnua. A
30
exceo a descrita somente prestigia contrato de prestao de servio e, ainda assim,
de servio cuja execuo deva ser de forma contnua. Portanto, servio de execuo
contnua o que no pode sofrer soluo de continuidade na prestao que se alonga
no tempo, sob pena de causar prejuzos Administrao Pblica que dele necessita. Por
ser de necessidade perene para a Administrao Pblica, atividade que no pode
ter sua execuo paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele servio
cuja continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode dispor, sob pena do
comprometimento do interesse pblico. Assim tambm definido por CARLOS PINTO
COELHO MOTTA (Eficcia nas Licitaes e Contratos, 6 ed., Belo Horizonte, Del Rey,
1997, p. 277). LEON FREJDA SZKLAROWSKY (BLC n 12 - dez. de 1994 - p. 557), entre
outros, assevera que servio de execuo contnua o que no se pode interromper,
faz-se sucessivamente, sem soluo de continuidade... o que exige continuidade.
Servio que no possa ser assim definido deve observar, quanto ao prazo contratual, a
regra geral prescrita no art. 57, caput. Nesse sentido, JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES
(BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75) analisando legislao anterior semelhante afirmou, em
lio ainda vlida, que:
31
A anlise das decises do TCU permite constatar a confluncia de entendimentos deste
com as orientaes doutrinrias acima destacada. Confira Acrdos da Corte de Contas
Federal que so extremamente esclarecedores a respeito da forma de caracterizao do
servio como contnuo:
[RELATRIO]
2.1.2 Anlise: De acordo com a Lei de Licitaes e Contratos, a regra para a durao
dos contratos administrativos que tais ajustes no podem ultrapassar a vigncia dos
respectivos crditos oramentrios. Todavia, h excees, entre elas a prevista no inciso
II, do art. 57 da referida Lei, que trata dos servios executados de forma contnua, os
quais podem ter sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas
obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, no podendo
exceder o limite de 60 meses.
2.1.5 Contudo, no caso do Ministrio da Sade, rgo responsvel, dentre tantas outras
atividades, pela coordenao e fiscalizao do Sistema nico de Sade, percebe-se
que a realizao de viagens faz parte das atividades de seus servidores. Assim, no caso
concreto, entende-se que o fornecimento de passagens deva ser considerado como um
servio de natureza continuada.
[...]
32
[VOTO]
24. Alega a Transpetro que no existe legislao a ela aplicvel que vede a prorrogao
de contratos de servios de qualquer natureza.
25. Mais uma vez, trata-se da questo da sujeio da empresa Lei 8666/1993, matria
j exaustivamente examinada e que no merece ser novamente debatida.
26. Ocorre, porm, que a determinao criticada faz expressa meno, como exemplo de
contrato de servio que no possui natureza continuada, ao fornecimento de passagens
areas.
27. Ao examinar este ponto, a unidade tcnica baseou-se nos acrdos da 2 Cmara
87/2000 e 206/2002, em que se considerou que o servio acima mencionado no teria
caractersticas de continuidade.
28. Sem pretender reabrir a discusso das concluses obtidas naqueles casos concretos,
chamo a ateno para o fato de que a natureza contnua de um servio no pode ser
definida de forma genrica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada
situao examinada.
30. Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de passagens
areas servio contnuo para o TCU, j que sua suspenso acarretaria a interrupo das
atividades de fiscalizao nsitas ao cumprimento da misso desta Corte.
31. Na mesma linha de raciocnio, pode-se tambm considerar que o mesmo servio
tem natureza contnua para uma instituio federal de ensino superior, j que as bancas
de exame de teses de mestrado e de doutorado exigem a participao de professores
de outras instituies e, assim, a impossibilidade de fornecimento de passagens areas
poderia inviabilizar a prpria ps-graduao a cargo daquelas entidades.
[relatrio sumrio]
33
2. O carter contnuo de um servio determinado por sua essencialidade para assegurar
a integridade do patrimnio pblico de forma rotineira e permanente ou para manter
o funcionamento das atividades finalsticas do ente administrativo, de modo que sua
interrupo possa comprometer a prestao de um servio pblico ou o cumprimento
da misso institucional.
34
CONSIDERANDO o contido na Nota Tcnica n 07/2014, da Coordenao-Geral de
Compras e Contratos, da Subsecretaria de Assuntos Administrativos, resolve:
Art. 1 Ficam definidos todos os servios considerados de natureza contnua que cuja
interrupo possa comprometer a continuidade das atividades da Administrao e cuja
necessidade de contratao deva estender-se por mais de um exerccio financeiro e
continuamente, no mbito deste Ministrio.
(...)
10
Confira a propsito a fundamentao da ON/AGU n 38 abaixo parcialmente:
O art. 57, inc. II, da Lei n 8.666, de 1993, no entanto, estabelece que nas prorrogaes observem-se perodos
iguais e sucessivos, limitadas a sessenta meses.
No se mostra razovel subordinar a Administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos de vigncia,
conforme o mesmo prazo inicialmente avenado no contrato, o que poderia engessar a Administrao caso as
condies sob as quais se desenvolve a prestao dos servios evidenciarem que a prorrogao ser eficaz se
for mantida em perodo menor ou maior daquele inicialmente fixado ou anteriormente estabelecido mediante
aditamento.
A mesma flexibilizao foi adotada pelo Tribunal de Contas da Unio, ao assentar que:
Cabe asseverar, contrariando o entendimento contido na instruo, que a tese defendida por esta Corte de
Contas e pela doutrina reinante sobre a matria que, na renovao, no fica a entidade obrigada a respeitar
o mesmo prazo da contratao original. Pois, mesmo que o texto da norma aluda a iguais perodos a leitura
muito restrita da norma traria um engessamento para o administrador, o que no era o objetivo do legislador. Se
possvel prorrogar por 60 meses, no seria razovel subordinar a administrao ao dever de estabelecer perodos
35
ORIENTAO NORMATIVA N 38, DE 13 DE DEZEMBRO DE
2011
Por fim, destacamos que, para estes contratos, que possuem durao que ultrapassa
o exerccio financeiro, a indicao do crdito oramentrio e do respectivo empenho para
atender a despesa relativa ao exerccio futuro poder ser formalizada por apostilamento,
conforme dispe a ORIENTAO NORMATIVA AGU N 35, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011.
idnticos para vigncia, seguindo o prazo inicialmente avenado no contrato. Ento, nesse aspecto, no haveria
qualquer irregularidade na prorrogao por mais 24 meses do contrato inicialmente avenado, com prazo de 36
meses. (Acrdo n 551/2002, Segunda Cmara).
36
A definio como servio de carter contnuo dever ser efetivada
a partir da anlise de cada caso concreto e de acordo com ANDR LUS DE AC-4614-
caractersticas e necessidades da instituio contratante. CARVALHO 39/08-2
Ao ser estipulada a vigncia de um contrato administrativo cujos
servios sejam de natureza continuada, inclusive decorrente de AUGUSTO
contratao por inexigibilidade, deve ser observado o prazo limite SHERMAN AC-1725-
de sessenta meses, com as prorrogaes devendo ser justificadas. CAVALCANTI 33/08-P
A prorrogao contratual por at mais doze meses aplicvel a
servios contnuos, alm do limite de sessenta meses previsto,
somente pertinente em situaes excepcionais ou imprevistas,
diante de fato estranho vontade das partes, no sendo cabvel
sua adoo justificvel apenas pela vantajosidade de preos MARCOS AC-1159-
Administrao. VINICIOS VILAA 23/08-P
legal a renovao sucessiva de contrato de publicidade por at
sessenta meses, se houver previso contratual, uma vez que se RAIMUNDO AC-0430-
trata de servios de natureza continuada. CARREIRO 08/08-P
Por outro lado, nos acrdos abaixo relacionados, no foram considerados como servios
contnuos pelo TCU:
37
Contratos de fornecimento de material de informtica no WALTON AC-0458-
caracterizam prestao de servios, sendo irregular a incluso de ALENCAR 06/11-P
clsulas que permitam prorrogaes. RODRIGUES
A lgica utilizada pela AGU que, nesses casos, incide a regra do inciso II do 3 do art. 62
da Lei n 8.666, de 1993, que preceitua ser aplicvel o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta
Lei e demais normas gerais, no que couber, aos contratos em que a Administrao for parte
como usuria do servio pblico. Assim, no seria aplicvel a regra limitadora de sessenta
meses do inciso II do art. 57, nem o seu pargrafo terceiro que veda a existncia de contratos
administrativos com prazo indeterminados11.
Alm disso, a AGU destaca que esses servios so todos prestados em regime de
exclusividade, o que removeria o bice da vigncia indeterminada da relao jurdica: confira
trecho da fundamentao da mencionada ON/AGU n 36:
11
A mesma exegese foi aplicada pela AGU na ON/AGU n 6 que dispe que A vigncia do contrato de locao
de imveis, no qual a administrao pblica locatria, rege-se pelo art. 51 da lei n 8.245, de 1991, no estando
sujeita ao limite mximo de sessenta meses, estipulado pelo inc. ii do art. 57, da lei n 8.666, de 1993.
38
Nestas condies, haver sempre uma nica titular ou sua autorizada para prestar os
servios em determinada localidade para prestao dos servios pblicos essenciais de
saneamento bsico, donde a sua contratao mediante inexigibilidade de licitao.
Assim, o fato de estar autorizada a contratao direta para estes servios por
impossibilidade de competitividade faz com que, em termos lgicos, no haja a incidncia
do art. 57, inciso II e 3, da Lei n 8.666, de 1993. Se h um nico fornecedor do servio
pblico no havendo que falar, portanto, em viabilidade de competio , no h, a
princpio, bice jurdico a que contratos da espcie contemplem prazo indeterminado
de vigncia.
Eficcia e vigncia
Como visto, defende o administrativista que os prazos contratuais devero ser computados
a partir da data da publicao e, no, a partir da data da assinatura. Por sua vez, consta
expresso acatamento da tese exposta acima pelo Tribunal de Contas da Unio no acrdo n
1.248/2007 Plenrio.
Por outro lado a lio extrada da doutrina de Lucas Rocha Furtado12 XV, abaixo reproduzida,
caminha no sentido de que a ausncia de publicao uma ilegalidade de natureza formal
que no deve afetar a execuo ou validade do contrato.
12
No mesmo sentido: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contrato vigncia publicao ou assinatura? Frum
de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 54, jun. 2006. Disponvel em: <http://www.
bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=35826>. Acesso em: 1 abr. 2014.
40
A Administrao Pblica deve, portanto, sempre providenciar a publicao do extrato do
contrato em rgo de divulgao oficial, condio legal para que possam ser efetuados
pagamentos. Caso sejam realizados pagamentos decorrentes da execuo de contratos
celebrados pela Administrao sem que tenha sido providenciada a devida publicao
do seu extrato, viola-se, sem dvida, a exigncia do pargrafo nico do art. 61 da lei
n 8.666/93, que impe a publicao do extrato como condio de eficcia da avena,
devendo, no entanto, esse tipo de ilegalidade ser tida como de carter formal, pois que
em nada afeta ou compromete a execuo e a validado do contrato. Deve, no entanto,
essa irregularidade acarretar a responsabilidade dos agentes administrativos que
praticaram tal ilegalidade.
Nessa linha, sendo de natureza formal a falha caracterizada pelo atraso na publicao
do extrato, ainda que deva ser evitada, no deve retardar o incio da vigncia contratual,
pois a publicao apenas confere eficcia ao contrato, reputando como vlidos os atos
praticados com base no instrumento contratual assinado. (grifo nosso)
Assim, conclui-se que os termos de contrato no devem condicionar o incio de sua vigncia
publicao do extrato de que trata o art. 61, pargrafo nico da lei n 8.666/93, mas
indicar como incio de sua vigncia a data de sua assinatura ou de prazo expressamente
indicado no instrumento contratual ainda que anterior ou posterior publicao.
Na anlise dos processos relativos prorrogao de prazo, cumpre aos rgos jurdicos
verificar se no h extrapolao do atual prazo de vigncia, bem como eventual
ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos precedentes, hipteses que
configuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao.
13
Referida manifestao, relatada pelo Procurador Federal Daniel de Andrade Oliveira Barral, bem como as
demais manifestaes produzidas pela Cmara, pode ser encontradas em: http://www.agu.gov.br/page/
content/detail/id_conteudo/238680 ou por meio do encurtador: bit.ly/parecerescplc
41
estabelecidas no cdigo civil, deve ocorrer sendo aplicvel aos contratos que possuem prazo
de vigncia fixado em meses a regra do art. 132, 2 do Cdigo Civil, que dispe que os prazos
de meses e anos expiram no dia de igual nmero do de incio, ou no imediato, se faltar exata
correspondncia.
Assim, por exemplo, se a vigncia de 12 meses de um contrato administrativo iniciou
em 31.05.2016, o seu termo final (dies ad quem) ser 31.05.2017, podendo ser prorrogado
at esta data, e assim sucessivamente, ou seja, 31.05.2018, 31.05.2019, 31.05.2020, at
completar 60 meses, em 31.05.2021. Confira trecho da mencionada manifestao:
(...)
Esta regra encontra-se harmonizada tanto no plano material14 como processual, estando
prevista no Cdigo Civil (artigo 132) no Cdigo de Processo Civil (artigo 184), e na Lei
9784/99 (art. 66) em textos quase idnticos:
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se
da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
Entende-se que tal regra deve ser levada em considerao, devendo haver uma leitura
em conjunto do 3 do art. 132 do Cdigo Civil, com o seu caput:
A vinculao entre o art. 132, caput, do Cdigo Civil e seu 3 de uma relao de
genrico/especfico, onde o caput estabelece os contornos gerais de um mandamento,
e os pargrafos explicitam aspectos ou desdobramentos da hiptese.
Sendo assim, se um contrato tem incio em determinado dia, o prazo de vigncia comear
a ser computado do prximo dia til e, se o prazo for em meses ou anos, expira-se no dia
de igual nmero do de incio, ou no imediato se faltar exata correspondncia (art. 132,
3, do Cdigo Civil).
14
A exceo a essa regra so os prazos penais, conforme disposto no art. 10 do Cdigo Penal.
42
ao caso, pois a diferenciao da contagem de prazos no direito material e de direito
processual foi superada, considerando o direito positivo reproduzido acima:
Destarte, a partir da assinatura diz-se que o contrato est em vigor e assim permanecer
at o ltimo dia de sua vigncia ou at o dia de sua resciso. Contam-se, portanto, o dia
inicial e final da vigncia do ajuste. Assim, se o contrato foi assinado no dia 2 de julho
de 2001, pelo prazo de um ano, terminar em 2 de julho de 2002. (...) A contagem do
prazo contratual no observa as regras de contagem dos prazos processuais ou os do
procedimento administrativo estabelecidos na Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica. Destarte, estando em vigor e em condies de produzir os efeitos
desejados pelas partes, embora, em inmeras vezes, esses efeitos estejam contidos,
aguardando para desencadear o acontecimento de um termo (data) ou condio
(aprovao pela autoridade competente). Quando isso ocorre, o contrato est em vigor,
mas ineficaz quanto produo de seus efeitos. A vigncia extingue-se com o contrato.
O contrato administrativo pode ser alterado em conformidade com o que dispe o artigo
65 da Lei n 8.666/93, desde que sejam observados os pressupostos legais, quais sejam:
necessidade da administrao, interesse pblico e motivao do ato, o qual tem que ser
justificado e aprovado pela autoridade competente.
H, tambm, regras estabelecidas que limitam as alteraes contratuais com o objetivo de
evitar a fuga do processo licitatrio e, ainda, a proteger o interesse do particular contratado.
15
STJ - RECURSO ESPECIAL 825915/MS, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/04/2008,
DJe 21/05/2008.
16
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13 ed. Saraiva: So Paulo. 2008. p. 700.
43
H que se ressaltar que o objeto do contrato no pode ser alterado, e que se descaracterizado
implicar no desrespeito aos princpios da igualdade, da competitividade entre os licitantes e
da obrigatoriedade da licitao.
Ainda que as alteraes contratuais sejam permitidas, elas so sempre limitadas e devem
ser vistas como exceo, razo pela qual deve a Administrao planejar os seus contratos
adequadamente, realizando estudos prvios consistentes para que os mesmos sejam
executados nos exatos termos que as obrigaes contratuais foram avenadas inicialmente.
A alterao contratual deve pressupor alterao efetiva na demanda de interesse pblico
que se busca a atender com o contrato administrativo e no para a correo de falhas
substanciais provenientes de projetos bsicos ou de termos de referncia deficientes e
omissos.
Desse modo, o planejamento eficiente e adequado das licitaes reduz, significantemente,
as demandas por alteraes contratuais.
As hipteses de alterao do contrato administrativo so basicamente:
I Alterao unilateral, determinada pela Administrao;
II Alterao por acordo entre as partes.
A Administrao possui a prerrogativa de ALTERAR O CONTRATO UNILATERALMENTE,
ou seja, o contratado obrigado a aceitar a alterao, garantido o equilbrio econmico-
financeiro do contrato. Trata-se da aplicao de clusula exorbitante, conforme dispem os
arts. 58, I e 65, I a e b da Lei n 8.666, de 1993.
44
3.4.2 Alterao por acordo entre partes
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
Alm das alteraes unilaterais, determinadas pela Administrao, o contrato pode ser
solapado por fatos imprevistos ou imprevisveis que alterem substancialmente as condies
do ajuste. Nessa situao, importante ressaltar, que uma vez verificado o rompimento do
equilbrio econmico-financeiro, o contratado dever provocar a Administrao para a
adoo do reequilbrio contratual, no existindo discricionariedade em seu deferimento.
A Administrao somente poder recusar o restabelecimento da equao se ausentes os
seguintes pressupostos necessrios:
Ausncia de elevao dos encargos do particular;
Ocorrncia de evento antes da formulao das propostas;
Ausncia de vnculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majorao dos
encargos do contratado;
Culpa do contratado pela majorao dos seus encargos (o que inclui a previsibilidade
da ocorrncia do evento).
Retornaremos a este ponto ao estudarmos com mais profundidade os mecanismos de
recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato Administrativo.
45
3.4.2.1 Quais so os limites legais para as alteraes contratuais
Os dispositivos legais que indicam os limites permitidos para as alteraes contratuais so:
[...]
46
Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da
mesma lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei;
[...]
47
Deciso 215/1999-Plenrio. Alegou ter havido necessidade de se alterar a especificao
das estacas previstas em projeto, em razo da impossibilidade de o fornecedor atender
a demanda em prazo compatvel com o cronograma contratual. Em decorrncia disso,
a utilizao de estacas diversas das projetadas ocasionou o redimensionamento das
fundaes, onerando o preo da obra. O relator considerou no haver elementos de
convico suficientes para a caracterizao de caso fortuito, de situao imprevisvel
poca da contratao, de que a alterao de especificao no decorreu de culpa do
contratado, com a demora em encomendar as estacas, ou do contratante, por falhas
no projeto. Destacou ser a ausncia de culpa condio essencial para o Tribunal aceitar
aditivos que ultrapassem os limites legalmente estabelecidos. Nessa esteira, a Corte,
ao acolher proposta do relator, deu nova redao deliberao recorrida e expediu
notificao a Codern da qual constou tambm as seguintes orientaes: a) para que
a alterao em tela venha a ser aceita como situao de exceo prevista pelo TCU na
Deciso 215/1999-Plenrio, deve ficar demonstrado que as estacas no poderiam ter
sido obtidas de outro fornecedor e que no houve mora da contratada na encomenda
desses elementos; b) tambm com a finalidade de enquadramento nessa hiptese
excepcional, as novas alteraes nas tecnologias construtivas no podem decorrer de
projeto bsico insuficiente. (inexiste grifo no original)
3.4.2.3 Como apurar o valor da apurao dos limites percentuais indicados (25% e 50%)?
Os limites percentuais estabelecidos no 1 do Art. 65 da Lei de Licitaes para as
alteraes contratuais realizadas pela Administrao Pblica devem ser calculados com base
no valor inicial atualizado do contrato.
Desta forma, a base de clculo ser sempre o valor inicial atualizado do contratado, sendo
que esse valor somente sofrer alterao por fora de reajuste e/ou reviso.
Ressalta-se que os acrscimos e supresses quantitativas no alteram a base de clculo
para novas alteraes quantitativas. Para melhor entendimento, vejamos o exemplo abaixo:
Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio
Valor inicial atualizado 100.000,00
Supresso (40.000,00)
Saldo 60.000,00
Aplicao do limite legal (25% x 100.000,00) 25.000,00
Valor final mximo do contrato (c/aditivos) 85.000,00
48
As redues ou supresses de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada,
ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre
calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/93. AC-1498-23/15-P BENJAMIN ZYMLER
Artigo 61 (...)
Assim, toda e qualquer alterao contratual (artigo 65 da Lei n 8.666/93) ou prorrogao
de prazos (artigo 57) dever ser formalizado atravs de celebrao de Termo Aditivo ao
49
contrato. Alm de outras modificaes admitidas em lei que possam ser caracterizadas
como alteraes do contrato, a exemplo: alterao do nome ou denominao empresarial
da contratada; alterao do endereo da contratada; retificao de clusula contratual e
retificao de dados (CNPJ) da empresa contratada (quando, por equvoco, ocorrer falha no
registro desses dados).
Entretanto, convm ressaltar que a lavratura do Termo Aditivo no exigida para todos os
eventos que ocorrem durante a execuo do contrato. A Lei n 8.666/93 em seu 8 do artigo
65 enumera casos que no caracterizam alterao contratual, podendo ser formalizados por
APOSTILA e, consequentemente, dispensada a celebrao de Termo Aditivo. As situaes
previstas no 8 do art. 65 so:
Variao do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato;
Compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento;
Empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido.
Pode-se definir apostila como um registro que poder ser realizado no prprio contrato
original ou em outro documento oficial. Enquanto que o Aditivo um instrumento realizado
separadamente e segue toda a formalidade, inclusive a obrigatoriedade de publicao na
Imprensa Oficial, do contrato. A formalizao do termo aditivo deve, necessariamente e
obrigatoriamente, seguir o seguinte fluxo:
Os contratos administrativos, na esteira da regra aplicvel aos contratos regidos pelo direito
privado, permitem alterao de cunho econmico durante sua vigncia, seja em virtude
do advento de fatos imprevisveis e inevitveis no imputados ao contratado ou prpria
Administrao Pblica, ou mesmo com o objetivo de recompor o equilbrio econmico-
financeiro do contrato desgastado pelo mero transcurso do tempo.
50
Seguindo essa diretriz lgico-jurdica, o princpio do equilbrio econmico-financeiro dos
contratos administrativos encontra-se positivado em nvel constitucional, luz do art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
51. Enquanto o particular procura o lucro, o Poder Pblico busca a satisfao de uma
utilidade coletiva. Calha, pois, Administrao atuar em seus contratos com absoluta
lisura e integral respeito aos interesses econmicos legtimos de seu contratante, pois
no lhe assiste minimiz-los em ordem a colher benefcios econmicos suplementares
ao previsto e hauridos em detrimento da outra parte.
Mais frente em sua obra, o professor paulista sumaria as situaes que podem alterar a
equao econmica do contrato:
1. Agravos econmicos oriundos das sobrecargas decididas pelo contratante no uso de
seu poder de alterao unilateral do contrato;
2. Agravos econmicos resultantes de medidas tomadas sob titulao jurdica diversa da
contratual (fato do prncipe);
3. Agravos econmicos sofridos em razo de fatos imprevisveis produzidos por foras
alheias s pessoas contratantes e que convulsionam gravemente a economia do
contrato;
4. Agravos econmicos provenientes das chamadas sujeies imprevistas;
51
5. Agravos econmicos resultantes da inadimplncia da Administrao contratante, isto
, de uma violao contratual.
Contudo, importante que seja afirmado desde j que a alterao da equao econmico
financeira do contrato no est adstrita ao acontecimento de um evento extraordinrio que
impacte sobremaneira o contrato, pois a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos prev
a possibilidade de readequar a equao econmico-financeira tanto nas hipteses de lea
ordinria quanto extraordinria. O Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, relator do acrdo
n 1.563/2004 Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, produziu a seguinte diferenciao
que demonstra com clareza o ponto ora abordado:
9.2 a lea extraordinria pode ser entendida como o risco futuro imprevisvel que, pela
sua extemporaneidade, impossibilidade de previso e onerosidade excessiva a um dos
contratantes, desafie todos os clculos feitos no instante da celebrao contratual (DINIZ,
1998, p. 158), por essa razo autoriza a reviso contratual, judicial ou administrativa, a
fim de restaurar o seu equilbrio original.
(...)
52
apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do
adimplemento de cada parcela; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
(...)
Contudo, em razo dos esforos governamentais para reduzir a inflao, foi editada em
1995 a lei n 9.069, que, ao dispor sobre as regras do Plano Real, buscou seno eliminar ao
menos restringir a indexao dos contratos administrativos e com isso acabar com a inflao
inercial decorrente da excessiva utilizao de gatilhos automticos de reajuste dos preos
acordados.
Aqui relevante reproduzirmos mais um trecho do voto do Ministro Augusto Sherman
Cavalcanti, que, ao relatar o julgamento do acrdo n 1.563/2004 Plenrio do Tribunal
de Contas da Unio, produziu, com arguta percucincia, apanhado histrico da evoluo do
instituto em comento:
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo
monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos
dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual.
53
3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir:
(...)
5 O Poder Executivo poder reduzir a periodicidade de que trata esse artigo. [sem
grifo no original]
14. No dia subseqente promulgao dessa Lei, foi editada a Medida Provisria 1.053 -
reeditada at a de 2.074-72, de 27/12/2000 -, convertida, em 14/06/2001, na Lei 10.192,
que trouxe medidas complementares ao Plano Real. O legislador passou a tratar, no
tocante ao reajuste, da seguinte forma:
(...)
1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se
referir.
15. Antes, porm, da converso da referida Medida Provisria, foi publicado o Decreto
2.271, de 7/7/1997, que disciplina a contratao de servios pela Administrao Pblica
Federal direta, autrquica e fundacional. Em seu artigo 5, passou a admitir a repactuao
dos preos para os contratos que tivessem por objeto a prestao de servios contnuos -
aqueles enquadrados no artigo 57, inciso II da Lei 8.666/1993 e definidos, pela Instruo
Normativa Mare 18/1997, como servios auxiliares, necessrios Administrao para o
desempenho de suas atribuies, cuja interrupo possa comprometer a continuidade
de suas atividades e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio
financeiro - a fim de adequ-los aos novos preos de mercado, desde que: a) previsto
54
no edital; b) observado o interregno mnimo de um ano; e c) demonstre analiticamente
a variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.
(...)
55
28.1 reajustamento de preos em sentido amplo, decorrente de lea ordinria,
quando se exigem previso contratual ou editalcia e interregno mnimo de um
ano, da proposta ou do oramento a que se referir a proposta ou da data do
ltimo reajustamento. Tal instituto pode ser dividido em:
28.1.2. repactuao contratual, adotado para contratos que tenham por objeto a
prestao de servios executados de forma contnua; nesse caso faz-se necessria
a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato;
3.5.1 Do Reajuste
O REAJUSTE tem por finalidade recompor o equilbrio financeiro do contrato em razo da
variao normal do custo de produo decorrente da inflao. Podem ser utilizados ndices
especficos ou setoriais, desde que oficiais. Os dispositivos legais que tratam do reajuste
contratual so: artigo. 40, inciso XI, artigo 55, inciso III, ambos da Lei n 8.666/93.
Somente poder ser realizado em periodicidade igual ou superior a um ano, contado a
partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir, de
acordo com a Lei n 10.192/2001, que disps sobre medidas complementares ao Plano Real.
obrigatria a indicao no edital da licitao do critrio de reajuste. O contrato
administrativo tambm deve conter clusula que contenha critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, que sero aqueles estabelecidos pelos artigos 1 e 2 da Lei
10.192/2001.
56
conseqncias de todos os eventos danosos possveis, teriam de formular propostas
mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos correspondentes a eventos
meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado por
seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar os interessados a
formular a menor proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar
qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. Concomitantemente, assegura-se ao
particular que, se vier a ocorrer o infortnio, o acrscimo de encargos ser arcado pela
Administrao. Em vez de arcar sempre com o custo de eventos meramente potenciais, a
Administrao apenas responder por eles se e quando efetivamente ocorrerem. Trata-
se, ento de reduzir os custos de transao atinentes contratao com a Administrao
Pblica.
O mesmo autor, em outra passagem do seu livro aduz a seguinte advertncia, quanto ao
alcance desse reequilbrio:
Entretanto, para que ocorra a reviso contratual, deve haver a motivao do ato, sendo
este iniciado a partir de solicitao realizada por um dos contratantes, o qual deve demonstrar
57
a onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos supervenientes. indispensvel que
este fato fique exaustivamente comprovado em processo administrativo regular.
desvinculada de quaisquer ndices de variao inflacionria, buscando fora do contrato
solues que devolvam o equilbrio entre as obrigaes das partes.
Por ser considerada situao de carter excepcional, de grande desequilbrio e
imprevisibilidade, relacionada teoria da impreviso (lea extraordinria), a reviso dos
contratos poder ocorrer em momento anterior ao perodo mnimo de um ano de sua
vigncia, diferentemente do reajustamento, que somente aplicado aps um ano de sua
celebrao, tal como dispe a ON/AGU n 22, abaixo reproduzida:
3.5.3 Repactuao
Como visto, a repactuao foi criada com o intuito de servir de instrumento para o
reajuste dos contratos de servios de prestao continuada. Sua regulamentao inicial
estava embasada na Medida Provisria n 1.053, posteriormente convertida na lei n 10.192,
no decreto n 2.271 e na instruo normativa n 18 do antigo Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado MARE. Nesse sentido, a lei n 10.192 estabelece:
1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se
referir.
Por sua vez, o art. 2 da mesma lei estabelecia a possibilidade de utilizao de ndices
gerais ou setoriais, admitindo, portanto, o reajuste em sentido estrito.
58
Contudo, importante asseverar que referida lei possua a finalidade de regular tanto
contratos particulares quanto aqueles celebrados pela Administrao, da a necessidade da
norma de extenso prevista no seu art. 3.
Destarte, a lei 10.192, de per si, somente imps aos contratos Administrativos a vedao
de fixao de critrio de reajuste inferior a um ano.
Foi o decreto n 2.271, editado com a finalidade de regular a contratao de servios
pela Administrao Pblica Federal direta e indireta, que efetivamente imps a vedao
de indexao destes contratos a ndices e alternativamente estabeleceu a possibilidade de
utilizao da repactuao como meio alternativo para o reajuste destes contratos:
I - indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custos;
(...)
Art . 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao
de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital,
admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o
interregno mnimo de um ano e a demonstraro analtica da variao dos componentes
dos custos do contrato, devidamente justificada.
59
60
4. Da fiscalizao do contrato
17
Decreto n 2.271, de 1997 Art . 6 A administrao indicar um gestor do contrato, que ser responsvel pelo
acompanhamento e fiscalizao da sua execuo, procedendo ao registro das ocorrncias e adotando as providncias
necessrias ao seu fiel cumprimento, tendo por parmetro os resultados previstos no contrato.
61
Tribunal de Contas da Unio como uma boa prtica administrativa, favorecendo o controle e
a segurana do procedimento de liquidao de despesa, conforme apontou o Exmo. Ministro
Benjamin Zymler em voto proferido no Acrdo n 2.296/2014-P. Lucas Rocha FurtadoXVII
comunga do mesmo entendimento, quando afirma em sua obra que no obstante a no
segregao dessas duas atribuies no possa ser considerada ilegal, ela deve ser evitada.
De tudo quanto exposto, o que se pode concluir que compete a cada Administrador
pblico decidir pela segregao ou no das funes de fiscal e gestor de contrato. A questo
que remanesce saber, em caso de separao das funes, quais as atividades sero
desempenhadas por cada agente. Lucas Rocha Furtado Prope a seguinte separao:
Mas, o fato de a Lei n 8.666/93 no ter diferenciado essas figuras no significa que as
normas referentes cada unidade administrativa no possam faz-lo. Assim, por uma questo
de organizao administrativa, nada impede a criao da figura do gestor do contrato. Faro
parte de suas competncias, assuntos ligados ao contrato e no abarcados pela pura e simples
fiscalizao da execuo, como, por exemplo, a necessidade de formalizao dos termos
aditivos relativos alterao no projeto, prorrogao dos prazos, a publicao dos extratos,
a verificao da manuteno das condies de habilitao, entre outras providncias. Essa
possibilidade est inclusive expressamente autorizada pelo art. 115 da Lei n 8.666, de 1993:
A prpria Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, props uma diviso, facultativa,
das atribuies de fiscalizao do contrato administrativo, propondo a figura do gestor do
contrato, sendo este assessorado por um fiscal tcnico e outro fiscal administrativo. Confira:
62
2oPara efeito desta Instruo Normativa, considera-se:
Contudo, sendo essa formatao facultativa, o rgo contratante pode optar por
um modelo diferente de distribuio de atribuies fiscalizatrias. Neste sentido, confira a
PORTARIA-TCU n 297, de 14 de novembro de 2012, em que o TCU optou por distribuir a
atividade entre um fiscal tcnico, e uma unidade da secretaria do TCU, que figuraria como
unidade gestora dos contratos administrativos:
(...)
(...)
Por no se tratar de ordem manifestamente ilegal (art. 116, IV, RJU), a designao como
fiscal de contrato no pode ser recusada. Neste sentido, confira deciso do TCU:
5.7.7. O servidor designado para exercer o encargo de fiscal no pode oferecer recusa,
porquanto no se trata de ordem ilegal. Entretanto, tem a opo de expor ao superior
hierrquico as deficincias e limitaes que possam impedi-lo de cumprir diligentemente
suas obrigaes. A opo que no se aceita uma atuao a esmo (com imprudncia,
negligncia, omisso, ausncia de cautela e de zelo profissional), sob pena de configurar
grave infrao norma legal (itens 31/3 do voto do Acrdo n 468/2007-P). (Trecho do
Relatrio do acrdo do Min. Valmir Campelo)
63
Contudo, ainda que no possa ser recusada, o fiscal pode solicitar a capacitao para as
atividades, alm de solicitar que exista uma avaliao da compatibilidade da sua qualificao
com aquela exigida para a atividade:
5.7.6. Acerca das incumbncias do fiscal do contrato, o TCU entende que devem ser
designados servidores pblicos qualificados para a gesto dos contratos, de modo
que sejam responsveis pela execuo de atividades e/ou pela vigilncia e garantia da
regularidade e adequao dos servios (item 9.2.3 do Acrdo n 2.632/2007-P).
Demonstrado nos autos que a responsvel pela fiscalizao do contrato tinha condies
precrias para realizar seu trabalho, elide-se sua responsabilidade. Foi a essa uma
das concluses a que chegou o TCU ao apreciar recursos de reconsiderao em sede,
de originariamente, tomada de contas especial, na qual foram julgadas irregulares as
contas de diversos responsveis, relativas execuo do Plano Nacional de Qualificao
do Trabalhador (Planfor), no Distrito Federal, no exerccio de 1999. No caso, diversas
contrataes foram efetivadas, e, dentre elas, uma celebrada com o Sindicato
Nacional dos Trabalhadores em Sistemas de TV por Assinatura e Servios Especiais de
Telecomunicaes (Sincab), na qual se constataram diversas irregularidades graves,
algumas delas imputadas executora tcnica do contrato, a quem incumbiria, segundo
as normas de execuo financeira e oramentria do DF, supervisionar, fiscalizar e
acompanhar a execuo da avena, o que no teria sido feito, conforme as apuraes
iniciais levadas efeito pelo TCU. Ao examinar a matria, a unidade instrutiva consignou
que o DF no houvera proporcionado servidora responsvel pela fiscalizao da avena
condies adequadas para o desempenho de tal funo, ao mesmo tempo em que sabia
que eventual inexecuo do contrato seria de responsabilidade desse executor tcnico.
Ademais, ainda para a unidade tcnica, os elementos constantes do processo indicariam
no serem exequveis as funes de executor tcnico da forma determinada, tendo em
conta ser perceptvel a impossibilidade de uma nica pessoa cumprir todas as funes
que lhe foram atribudas. Em vista da situao, a unidade tcnica, com a anuncia do
relator, props a eliso da responsabilidade da recorrente, sem prejuzo da aplicao de
penalidades de outros responsveis pela gesto do Planfor, no DF, ao tempo dos fatos.
Nos termos do voto do relator, o Plenrio manifestou seu consentimento. Acrdo n.
839/2011-Plenrio, TC-003.118/2001-2, rel. Min. Raimundo Carreiro, 06.04.2011.
64
Essa anlise casustica e deve se basear na relao de adequao entre a complexidade
dos contratos, o volume de atividades e o tempo hbil para que o servidor desempenhe suas
funes de modo satisfatrio. Logo, o limite de contratos para que um mesmo servidor seja
designado como fiscal relaciona-se ao desempenho da tarefa de modo eficiente, evitando-
se a sobrecarga de trabalho. Com efeito, conforme constou nos acrdos ns 2.831/2011-
P, 38/2013-P e 1.094/2013-P, o TCU entende que esta definio deve ser diante das
caractersticas do caso concreto.
Em vista disso, no existe um nmero mximo de contratos para que um mesmo servidor
possa ser designado fiscal. Tal avaliao deve ser feita em face do caso concreto, de modo
a evitar a carga demasiada de trabalho capaz de comprometer a eficincia na execuo da
tarefa.XVIII
Outro tema atinente qualificao do exerccio da atividade de fiscal foi enfrentado pelo
TCU no Acrdo n 2512-P. Nesse julgado o TCU entendeu que o servidor pblico pode ser
fiscal de obras sem ser formado em engenharia, pois, segundo aquela Corte de Contas, seria
atividade que dispensaria habilitao especfica. Confira:
Contudo, repise-se, a escolha do fiscal deve recair sobre pessoa que tenha conhecimento
tcnico suficiente do objeto que est sendo fiscalizado, pois falhas na fiscalizao podem vir
a alcanar o agente pblico que o nomeou, por culpa in eligendo.
65
A contratao de empresa para que auxilie a Administrao na fiscalizao de contratos
no retira desta a obrigao do acompanhamento, porquanto a funo do terceiro
contratado de assistncia, no de substituio.
II. Na anlise da contratao, deve-se zelar para que sejam previstas apenas atividades
acessrias fiscalizao, cuidando-se para que a fiscalizao e os atos que lhe so
inerentes, tais como decises, atestos, aplicao de penalidades, recebimento de
servios, remanesam na figura do fiscal ou gestor do contrato, representante servidor a
ser especialmente designado pela administrao.
18
Mencionado parecer, assim como os demais pareceres produzidos pela Cmara Permanente de Licitaes e
Contratos da Procuradoria-Geral Federal encontram-se disponveis em: http://www.agu.gov.br/page/content/
detail/id_conteudo/238680 ou por meio do encurtador: bit.ly/parecerescplc.
19
Com fundamento no princpio da segregao de funes, como garantia da independncia da fiscalizao,
fundamental que o agente fiscalizador no seja ao mesmo tempo executor, em um mesmo contrato
administrativo.
AC-0140-06/07-P - MARCOS VINICIOS VILAA
20
vedado o exerccio, por uma mesma pessoa, das atribuies de pregoeiro e de fiscal do contrato celebrado,
por atentar contra o princpio da segregao das funes.
AC-1375-20/15-P - Bruno Dantas
21
A execuo de contrato deve ser acompanhada por servidor especialmente designado para tanto, no cabendo
a designao de membros da comisso de licitao para o desempenho da atividade.
AC-2146-10/11-2 - JOS JORGE
22
Os responsveis pela fiscalizao de contrato no podem ser designados em situaes que envolvam conflitos
66
Por fim, insta destacar que Lucas Rocha furtado afirma em sua obra que o fiscal no deve
ser subordinado do gestor de contrato. Segundo a lio do professor, no convm de modo
algum que referido fiscal esteja subordinado ao gestor. Devem os atos normativos da unidade
contratante designar as atribuies de cada um deles, sem que um tenha que se subordinar
ao outro.
Acrdo 9.3. alertar o (...) quanto s ocorrncias a seguir, apontadas nos itens 3.25 e
3.27 do relatrio de fiscalizao: (...)
de interesse na atividade.
AC-3083-45/10-P - RAIMUNDO CARREIRO
Parentes ou cnjuges de proprietrios ou scios de entidades contratadas no devem ser designados como
responsveis pela fiscalizao, gesto, ou qualquer funo que envolva o controle da execuo do respectivo
contrato.
AC-1885-33/09-P - ANDR LUS DE CARVALHO
67
4.5 Cuidados da portaria de designao do fiscal
4.6 Do Preposto
Como pode ser observado, a designao, pela Administrao Pblica, de servidor para o
acompanhamento e para a fiscalizao da execuo contratual no facultativa e, tambm,
no um ato discricionrio. Consiste em um DEVER da Administrao.
Igualmente, a empresa, tambm, dever indicar representante para atuar durante a
execuo do contrato. Esse representante tem a denominao de PREPOSTO. De acordo com
o dicionrio online Aulete, o preposto significa: Aquele que representa, substitui, fica no
lugar de outro. O preposto tambm uma obrigao constituda e um dever da empresa
contratada, conforme se observa no artigo 68 da Lei n 8.666/93:
23
Deve ser designado representante da administrao para acompanhar a execuo de cada contrato firmado.
AC-1534-10/09-1 - AUGUSTO NARDES
24
A nomeao genrica de servidores para atuarem como fiscais, sem especificao dos nomes nem dos contratos
a serem fiscalizados, contraria o princpio da eficincia, por inviabilizar a atribuio de responsabilidade especfica
a determinado servidor.
AC-3676-25/14-2 - JOS JORGE
25
31.2. Riscos e efeitos: negligncia de ambas as partes, de quem nomeia, pois no comunica a nomeao ao
fiscal designado e no fixa suas atribuies em portaria especfica, e do prprio fiscal que no cumpre a contento
o seu papel de fiscalizar a execuo do contrato.
(...)
31.5.1. determinao para que a unidade providencie portaria de designao especfica para fiscalizao de
cada contrato, com atestado de recebimento pelo fiscal designado e que constem claramente as atribuies e
responsabilidades, de acordo com o estabelecido pela Lei 8.666/93 em seu artigo 67;
AC-1094-15/13-P
26
Uma sugesto utilizar o rol constante no art. 2, II da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril
de 2008
a) ateste dos produtos e servios;
b) resoluo de problemas;
c) acompanhamento da execuo dos trabalhos;
d) gerenciamento de riscos;
e) sugesto de aplicao de penalidades;
f) avaliao da necessidade de aditivos contratuais; e
g) conduo do processo de repactuao, quando for o caso.
68
Portanto, as figuras do fiscal de contrato e a do preposto so importantssimas para a
correta execuo e gerenciamento do contrato. Lembrando que o preposto tambm dever
ser indicado por escrito, conforme disposto abaixo:
9.3. alertar o (...) quanto s impropriedades a seguir, tratadas nos itens 3.21 e 3.23 do
relatrio de auditoria: (...)
69
A funo de fiscal do contrato assume grande relevncia para a Administrao Pblica,
e para que seja desempenhada a contento, exige capacitao e habilidade dos servidores
pblicos que se dedicam a essa atividade. A atuao do fiscal ser exitosa, desde que este
possua:
Conhecimento do regime jurdico.
Conhecimento dos termos contratuais.
Conhecimento do processo que resultou no contrato, inclusive atos da fase de
planejamento.
Organizao.
A primeira ao importante e essencial que deve ter o Fiscal do Contrato a certificao
da existncia de alguns documentos imprescindveis para o seu controle e para a gesto
efetiva, que so:
Emisso da nota de empenho.
Assinatura do contrato e de outros instrumentos hbeis.
Publicao do extrato do contrato.
Publicao da portaria o nomeando como Fiscal.
Verificao das exigncias contratuais e legais para incio da execuo do objeto.
Relao do pessoal que ir executar o servio e a respectiva comprovao da
regularidade da documentao apresentada.
Relao de materiais, mquinas e equipamentos necessrios execuo contratual.
Dever, ainda, manter em pasta especfica cpia dos documentos abaixo identificados,
para que possa dirimir suas dvidas originrias do cumprimento das obrigaes assumidas
pela contratada27:
Instrumento convocatrio da licitao (edital).
Termo de referncia ou projeto bsico.
Oramento e planilha de custos.
Cronograma fsico-financeiro.
Necessidade a ser atendida e resultados esperados com o contrato.
Conhecimento da realidade do mercado respectivo.
Proposta da contratada.
Documento coletivo de trabalho da categoria envolvida na prestao dos servios
(conveno, acordo ou dissdio coletivo de trabalho).
27
O acompanhamento e controle dos contratos administrativos devem se dar por meio de processos
organizados, inclusive com o rol de documentos necessrios verificao prvia aos pagamentos, bem como
devem ser segregados os papis e responsabilidades dos envolvidos na contratao, mormente as atividades a
serem desenvolvidas pelos fiscais de campo e gestores do contrato.
AC-0748-10/11-P - UBIRATAN AGUIAR
A Administrao deve formalizar processo para acompanhamento da execuo dos contratos, com a documentao
fsica e financeira necessria, bem como incluir em sistema contbil, ou em outro sistema gerencial, informaes
sobre o contrato e/ou projeto ao qual est vinculado, a fim de aperfeioar sua gesto e atender ao princpio da
eficincia.
AC-2605-38/12-P - MARCOS BEMQUERER
70
Instrumento de contrato.
Documento de designao do preposto pela contratada.
Livro dirio com registro de ocorrncias, de preferncia, assinado pelo preposto da
contratada.
Cpia de atas de reunies realizadas com o preposto da contratada, a fim de discutir
a qualidade da contratao.
Como visto, o fiscal do contrato deve reunir o conhecimento tcnico relacionado ao objeto
do contrato fiscalizado, para o fim de realizar ou propor ao gestor as intervenes necessrias
sua perfeita execuo.
A anotao de fatos relevantes ocorridos durante a execuo, de fatos externos que
venham a prejudica-la, ou sobre a presena ou a ausncia de culpa por parte do contratado
por eventuais falhas tcnicas na execuo, entre outros incidentes, ministrar ao gestor do
contrato importantes subsdios no momento de decidir sobre possveis alteraes contratuais.
O registro dos fatos e atos da fiscalizao importa autorizao das aes subsequentes
e informa, tambm, os procedimentos de liquidao da despesa, que tomaro por base as
condies pactuadas no contrato e a comprovao da entrega do material ou da prestao
efetiva do servio. A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, que dispe sobre normas gerais
de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, estabelece que:
Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua regular
liquidao.
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.
II a nota de empenho
71
de referncia, projeto executivo ou outros que sejam especficos). A Instruo Normativa SLTI/
MPOG n 02, de 30 de abril de 2008, apresenta algumas orientaes pertinentes atuao
rotineira dos fiscais e gestores de contratos:
Art. 34 A execuo dos contratos dever ser acompanhada e fiscalizada por meio de
instrumentos de controle, que compreendam a mensurao dos seguintes aspectos,
quando for o caso:
I - no caso de empresas regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT: (Redao
dada pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
72
1. relao dos empregados, contendo nome completo, cargo ou funo, horrio do
posto de trabalho, nmeros da carteira de identidade (RG) e da inscrio no Cadastro
de Pessoas Fsicas (CPF), com indicao dos responsveis tcnicos pela execuo dos
servios, quando for o caso;(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
2. certido conjunta relativa aos tributos federais e Dvida Ativa da Unio; (Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
73
acordo coletivo de trabalho, relativos a qualquer ms da prestao dos servios e de
qualquer empregado; e (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
3. extratos dos depsitos efetuados nas contas vinculadas individuais do FGTS de cada
empregado dispensado; e(Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro
de 2013)
II - No caso de cooperativas:
III - No caso de sociedades diversas, tais como as Organizaes Sociais Civis de Interesse
Pblico OSCIPs e as Organizaes Sociais, ser exigida a comprovao de atendimento
a eventuais obrigaes decorrentes da legislao que rege as respectivas organizaes.
74
ou por servidor da Administrao. (Includo pela Instruo Normativa n 6, de 23 de
dezembro de 2013)
Art. 35. Quando da resciso contratual, o fiscal deve verificar o pagamento pela contratada
das verbas rescisrias ou a comprovao de que os empregados sero realocados em
outra atividade de prestao de servios, sem que ocorra a interrupo do contrato de
trabalho.(Redao dada pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
75
Art.71.O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais
e comerciais resultantes da execuo do contrato.
Desse modo, quando o poder pblico paga ao contratado o valor da remunerao pela
execuo de sua parte na avena, todos os encargos assumidos pelo contratado estaro
sendo remunerados, no havendo que se falar em responsabilizao da Administrao.
Contudo, a jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho firmou orientao no sentido da
responsabilizao da Administrao Pblica, nos termos do Enunciado n 331 daquele Tribunal:
Certo que o debate sobre o art. 71, 1, da Lei n 8.666/93, e o Enunciado TST n
331, ganhou novos contornos com o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal da Ao
Declaratria de Constitucionalidade (ADC) n 16, que declarou a constitucionalidade do art.
71, 1, da Lei n 8.666/93.
No referido julgado, embora tenha havido o reconhecimento de que a mera inadimplncia
do contratado no capaz de transferir Administrao Pblica a responsabilidade pelos
encargos trabalhistas, ressalvou-se que o poder pblico no est isento de responsabilizao
se ficar comprovada a omisso da Administrao Pblica quanto ao dever que possui de
fiscalizar o cumprimento das obrigaes do contratado.
Nesse sentido, preciso ficar claro que a orientao firmada pela Suprema Corte
no julgamento da ADC n 16 no dispensou o poder pblico de continuar a exigir do
contratado (podendo faz-lo por meio de clusula expressa no edital da licitao e no
respectivo instrumento de contrato) a comprovao do cumprimento dos encargos laborais
do contratado como condio, inclusive, para o pagamento das faturas devidas, diante
da reconhecida possibilidade de responsabilizao da Administrao no caso de omisso
culposa da Administrao Pblica no seu dever de fiscalizar o cumprimento das obrigaes
trabalhistas pelo prestador de servios.
Diante da deciso do Supremo Tribunal Federal, o TST alterou novamente a redao do
Enunciado da Smula n 331 em 31.05.2011, de maneira a compatibiliz-la com o que restou
76
decido no julgamento da ADC n 16 (atribuiu nova redao ao item IV e acrescentou os itens
V e VI),in verbis:
A regra geral estabelecida pelo artigo 492 do Cdigo Civil para os contratos privados que
uma vez entregue o bem, presume-se que o vendedor cumpriu todas as suas obrigaes,
liberando-o de suas obrigaes contratuais.
Art. 492. At o momento da tradio, os riscos da coisa correm por conta do vendedor,
e os do preo por conta do comprador.
77
objeto, enquanto o art. 74 dispe sobre as hipteses em que o recebimento provisrio
poder ser dispensado:
3O prazo a que se refere a alnea b do inciso I deste artigo no poder ser superior
a 90 (noventa)dias, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos
no edital.
II-servios profissionais;
III-obras e servios de valor at o previsto no art. 23, inciso II, alnea a, desta Lei, desde
que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitos verificao
de funcionamento e produtividade.
78
equipamento. Maral Justen Filho defende que o recebimento provisrio produz o efeito de
liberar o contratado de eventuais riscos que venham a ser verificados no objeto do contrato.
Esse recebimento provisrio, porm, no tem o poder de liberar o contratado da obrigao
assumida no contrato.
79
80
5. Responsabilizao do servidor
pblico
Art. 82. Os agentes administrativos que praticarem atos em desacordo com os preceitos
desta Lei ou visando a frustrar os objetivos da licitao sujeitam-se s sanes previstas
nesta Lei e nos regulamentos prprios, sem prejuzo das responsabilidades civil e
criminal que seu ato ensejar.
Como possvel vislumbrar pela redao do artigo acima reproduzido, so trs as esferas
de responsabilidade civil, penal e administrativa , conforme dispem os artigos da Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990 abaixo reproduzidos:
81
Art.123.A responsabilidade penal abrange os crimes e contravenes imputadas ao
servidor, nessa qualidade.
Alm destas trs instncias punitivas, tambm so aplicveis as sanes previstas na Lei
n 8.429, de 1992, pela prtica de atos de improbidade administrativa, aquelas aplicadas
pelo TCU, tambm podendo responder por aes ou omisses que infrinjam a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) e a Lei da Ao Popular (Lei n
4.717/1965).
Conforme dispe o Cdigo Civil - CC, no art. 186, constitui ato ilcio a ao ou omisso
voluntria, negligncia ou imprudncia que provoque dano ao patrimnio de terceiro. A
consequncia lgica da existncia do ato ilcito, a necessidade de repar-lo, em conformidade
com o disposto no art. 927 tambm do CC.
Art. 186. Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia ou imprudncia, violar
direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilcito.
(...)
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado
a repar-lo.
28
CF/1988 Art. 37 (...) 6 As pessoas jurdicas de Direito Pblico e as de direito privado prestadoras de
servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado
o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa.
82
somente so passveis de responsabilizao civil caso reste demonstrada sua conduta dolosa
ou culposa.
Ademais, importante registrar que o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento
de que o servidor pblico no pode ser acionado diretamente pelo particular, mas apenas
perante a Administrao, quando esta for condenada e exercitar o seu direito de regresso em
face do servidor faltoso. Veja o precedente abaixo:
Recurso extraordinrio a que se nega provimento. (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto,
julgamento em 15-8-06, DJ de 8-9-06)29
A responsabilidade penal dos agentes pblicos decorre da prtica de conduta que a lei
defina como crime. O princpio da tipicidade encontra previso no art. 5, inc. XXXIX, da
Constituio da Repblica no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia
cominao legal.
Alm das disposies aplicveis no Cdigo Penal, em especial no captulo voltados aos
servidores pblicos, so aplicveis as hipteses previstas nos artigos 89 a 99 da Lei n 8.666,
de 1993, damos destaque aos artigos 92 e 96 da mesma lei, por pertinncia ao tema tratado.
Art. 83. Os crimes definidos nesta Lei, ainda que simplesmente tentados, sujeitam os
seus autores, quando servidores pblicos, alm das sanes penais, perda do cargo,
emprego, funo ou mandato eletivo.
29
No mesmo sentido: RE 344.133, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento em 9-9-08, DJE de 14-11-08, informativo
519.
83
Art. 92. Admitir, possibilitar ou dar causa a qualquer modificao ou vantagem,
inclusive prorrogao contratual, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos
contratos celebrados com o Poder Pblico, sem autorizao em lei, no ato convocatrio
da licitao ou nos respectivos instrumentos contratuais, ou, ainda, pagar fatura com
preterio da ordem cronolgica de sua exigibilidade, observado o disposto no art. 121
desta Lei:(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
(...)
84
fora entregue em formato Full HD, de qualidade inferior ao especificado no edital (Ultra
HD 4k). Realizada inspeo na entidade, constatou-se a ausncia de justificativas para a
prpria exigncia, em edital, do padro Ultra HD 4K na produo do vdeo institucional.
Ademais, o produto realmente entregue pela contratada referiu-se a vdeo em formato
Full HD, o qual foi considerado satisfatrio para atender s necessidades da entidade.
Realizadas as audincias dos responsveis, anotou o relator que a exigncia do padro
4K mostrou-se impertinente, haja vista que no formato Full HD tambm atenderia
ao fim proposto, tanto assim que aceito pelas responsveis. Ademais, destacou, a
entidade sequer possua equipamento de reproduo de vdeo que suportasse o padro
Ultra HD 4K. Alm de impertinente, prosseguiu o relator, o padro exigido em edital
certamente restringiu indevidamente a participao de mais empresas no certame, e
induziu as participantes, especialmente aquelas cujos preos foram bastante elevados
se comparados licitante vencedora, a formularem seus preos tendo por base um
custo mais elevado para esse padro. Nesse sentido, registrou concordncia com
a seguinte observao da unidade tcnica especializada: Ao estabelecer exigncia
impertinente ou irrelevante ao objeto da contratao e, posteriormente, aceitar receber
produto de qualidade inferior ao que deveria ser entregue, em no conformidade com
as especificaes do Edital, a responsvel incorreu na prtica de ato antieconmico,
sujeitando-se, portanto, apenao pelo TCU. Nesse sentido, acompanhando o relator,
o Plenrio considerou procedente a Representao, sancionando as responsveis com
a multa capitulada no art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443/92, e determinando ao Sest
que promova, no prazo de sessenta dias, as medidas administrativas necessrias
para quantificao e ressarcimento do dano aos cofres da entidade, decorrente de,
no Edital do Prego Eletrnico 1/2014, haver sido inserida especificao exagerada e
desnecessria de formato de produo do vdeo mais oneroso do que veio a ser, de fato,
entregue e aceito, informando a este Tribunal sobre as providncias adotadas ao final do
referido prazo, sob pena de instaurao da devida tomada de contas especial. Acrdo
4063/2015-1 Cmara, TC 011.790/2014-8, relator Ministro-Substituto Augusto
Sherman Cavalcante, 14.7.2015.
85
86
6. Extino do contrato administrativo
pela ocorrncia de caso fortuito ou fora maior inciso XVII do artigo 79 da Lei n
8.666/93
87
A resciso amigvel ou judicial incisos XIII a XVI ocorre quando h culpa da Administrao,
ou seja, quando esta descumpre o contrato ou impede que o contratado execute o contrato.
importante destacar que, de acordo com o TCU, no possvel proceder a resciso amigvel
do contrato sem que reste demonstrada a convenincia para a Administrao
88
execuo do ajuste ... no sendo possvel extrair a presena de interesse pblico em um
pedido de resciso contratual, ainda mais quando desacompanhado da demonstrao
das circunstncias de fato impeditivas de sua execuo. Ao avaliar o contexto atual das
obras e dos contratos, ponderou tambm que a correo da ilegalidade (anulao do
contrato celebrado com a segunda colocada, apurao e pagamento de indenizao
a essa empresa e chamamento da primeira colocada para retomar a obra) imporia
grave prejuzo ao interesse pblico. Anotou, ainda, que a verificao da ocorrncia
das hipteses de resciso unilateral, antes da resciso amigvel de um contrato, no
de fcil percepo por um administrador mdio, razo pela qual deixou de propor a
audincia de responsveis. O Tribunal, ento, decidiu apenas dar cincia Setrap/AP
de que a resciso amigvel do Contrato 45/2010- SETRAP sem a devida comprovao
de convenincia para a Administrao e de que no houve os motivos para a resciso
unilateral do ajuste constitui irregularidade, o que afronta o art. 79, inciso II, da Lei
8.666/1993. Acrdo 740/2013-Plenrio, TC 016.087/2012-7, relator Ministro Benjamin
Zymler, 3.4.2013.
Quando a resciso ocorrer com base nos incisos XII (interesse pblico); XIII a XVI (culpa
da Administrao) ou XVII (fora maior), o contratado dever ser ressarcido dos prejuzos
que houver sofrido, desde que comprovados. Faz jus, tambm, devoluo de sua garantia,
e, ainda, aos pagamentos devidos pela execuo do contrato at a data da resciso e ao
pagamento do custo da desmobilizao.
Sempre que ocorrer descumprimento das clusulas contratuais, por parte da empresa
contratada, torna-se necessria a aplicao das penalidades descritas (previstas em contrato
e na legislao vigente).
Lembrando que indispensvel a abertura de processo administrativo onde so juntados
todos os documentos produzidos pela fiscalizao do contrato em que apontam e comprovam
a inadimplncia da empresa. empresa ser concedido o direito ao contraditrio e a ampla
defesa. Essa importncia foi bem apontada pelo TCU no Acrdo n 422, de 2010, abaixo
reproduzido:
89
unicamente preocupado em regularizar uma situao que considerava em desacordo com
a lei, visto que a contratao da Sicpa foi por inexigibilidade de licitao, quando outras
empresas do mercado j se apresentavam capazes de executar o objeto contratado.
Para o relator, o referido conselho no pensou nas implicaes que poderiam advir da
substituio imediata da firma, coisa que cabia ao gestor da Casa da Moeda do Brasil,
ao aplicar em concreto a orientao. Destacou, ainda, que o recorrente contrariou os
termos da Lei n. 8.666/93, especialmente os arts. 78 e 79, ao no seguir as hipteses
previstas de resciso; no conceder contratada a oportunidade de contraditrio
e ampla defesa; no levar em conta o dever de indenizar a empresa e no motivar
formalmente a resciso. Ao final, enfatizou que o dano maior s no foi concretizado
graas interveno da Justia Federal, que mandou a Casa da Moeda do Brasil retomar
o contrato [...]. De todo modo, por certo que a entidade incorreu em custos ao ter de
enfrentar a demanda judicial. Referendando o voto do relator, decidiu o Plenrio negar
provimento ao recurso. Acrdo n. 422/2010, TC-013.895/2005-6, rel. Min. Jos Mcio
Monteiro, 10.03.2010.
90
7. Aplicao de sanes
administrativas30
Art. 77.A inexecuo total ou parcial do Contrato enseja a sua resciso, com as
conseqncias contratuais e as previstas em lei ou regulamento;
30
Neste tpico, sugerimos a leitura atenta dos Cadernos de Logstica produzidos pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto que orientam sobre a aplicao de sanes administrativas em licitaes e contratos. Muitos
pontos deste captulo sero extrados dos referidos documentos, com adaptaes.
91
7.1 Tipologia de penalidades
Em conformidade com as disposies dos artigos 86 e 87, ambos da Lei n 8.666, de 1993
e do artigo 7 da Lei n 10.520, de 17 de julho de 200231, os tipos de penalidades so:
1. Adver de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica.
2. Impedimento de licitar e contratar com a Unio.
7.1.1 Advertncia
A sano de advertncia consiste em uma comunicao formal ao fornecedor, aps a
instaurao e concluso do processo administrativo sancionador, advertindo-lhe sobre o
descumprimento de obrigao legal assumida, clusula contratual ou falha na execuo do
servio ou fornecimento, determinando que seja sanada a impropriedade e, notificando que,
em caso de reincidncia, sano mais elevada poder ser aplicada.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida
a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I advertncia.
31
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o contratado multa de mora, na forma
prevista no instrumento convocatrio ou no contrato.
1 A multa a que alude este artigo no impede que a Administrao rescinda unilateralmente o contrato e
aplique as outras sanes previstas nesta Lei.
2 A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser descontada da garantia do respectivo contratado.
3 Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o contratado
pela sua diferena, a qual ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou ainda,
quando for o caso, cobrada judicialmente.
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao
contratado as seguintes sanes:
I-advertncia;
II-multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III-suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao, por
prazo no superior a 2 (dois)anos;
IV-declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica enquanto perdurarem os
motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que
aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos
resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta, responder o contratado
pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada
judicialmente.
2 As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas juntamente com a do inciso II,
facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco)dias teis.
3 A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do
Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo,
no prazo de 10 (dez)dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2 (dois)anos de sua
aplicao.(Vide art 109 inciso III)
Art. 7 Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, no celebrar o contrato, deixar de entregar
ou apresentar documentao falsa exigida para o certame, ensejar o retardamento da execuo de seu objeto,
no mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo inidneo ou cometer
fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser
descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art.
4o desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco) anos, sem prejuzo das multas previstas em edital e no contrato e das
demais cominaes legais.
92
Trata-se de mera censura moral dirigida ao contratado. Deve ser aplicada nos casos de
falhas contratuais menos significativas, com o intuito de alertar o particular para o devido
respeito s disposies contratuais. Neste sentido, Maral:
(...) a advertncia corresponde a uma sano de menor gravidade. Supe-se sua aplicao
para condutas de inexecuo parcial de deveres de diminuta monta. A Advertncia pode
ser acumulada com a multa, mas no com as demais espcies sancionatrias.
7.1.2 Multa
A sano de multa tem natureza pecuniria, podendo ostentar natureza moratria,
incidindo nos casos de atrasos injustificados na execuo do objeto, ou punitiva, que ser
aplicada levando em considerao a leso suportada pela Administrao em razo do ato
ilcito praticado pela Contratada. Podemos ento dividir as duas hipteses da seguinte forma:
art. 87 (...)
2 As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser aplicadas
juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do interessado, no respectivo
processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
Demais disso, se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda
desta, responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos
93
eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente, conforme 1 do art.
87 da Lei n 8.666, de 1993.
Art. 87 (...)
1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm da perda desta,
responder o contratado pela sua diferena, que ser descontada dos pagamentos
eventualmente devidos pela Administrao ou cobrada judicialmente.
(...)
17. Por outras palavras, rgo uma parte, unidade ou componente de uma pessoa
jurdica. H, portanto, uma grande discusso subjacente esse tema, ainda que se leve
em considerao que pena de suspenso temporria afeta, apenas, as relaes entre
apenado Administrao que aplicou. O apenado deve, simplesmente, ser afastado de
certames e contrataes com rgo ou com o ente que puniu?
94
18. Para Hely Lopes Meirelles, os efeitos da suspenso temporria poderiam ser
manipulados pelo gestor com certa discricionariedade, de tal forma que penalidade
poderia restar aplicvel somente determinado contrato, licitao ou rgo.6 Poder-se-ia
manipular o alcance da norma para fins de dosimetria.
19. Esse tipo de raciocnio, contudo, no encontra amparo legal no art. 87, III, da Lei
n 8.666/97. Em verdade, esse dispositivo somente permite uma discusso de duas
ordens: prazo da suspenso temporria, que poder chegar a 2 (dois) anos, e, em razo
de uma indeterminao normativa, uma discusso em torno da extenso do conceito de
Administrao, se alcana todo o ente ou somente rgo sancionador.
20. Quanto ao prazo de suspenso temporria, os parmetros para sua fixao devem
ser baseados no princpio da proporcionalidade: infrao leve deve suscitar suspenso
temporria por prazo prximo ao mnimo; infrao grave deve motivar tempo prximo
ao mximo. Assim, embora doutrina de Hely Lopes Meirelles permita uma manipulao
do alcance da suspenso temporria com fundamento na gravidade da infrao, uma
leitura atenta do art. 87, III, da Lei n 8.666/93 afasta essa interpretao, pois a nica
autorizao legal expressa, para levarmos em considerao gravidade da infrao no
dimensionamento da punio, est centrada na dosimetria do tempo da suspenso.
Quanto maior gravidade do dano, maior deve ser tempo; mais tempo dever, particular,
ser proibido de participar de licitaes de contratar.
21. Assim, questo acerca do alcance dos efeitos da imposio de suspenso temporria
nada tem ver com dosimetria: no se pode manipular alcance da norma para fins de
dosimetria da sano de suspenso temporria.
22. Quanto a saber se suspenso temporria afeta as relaes jurdicas entre ente
sancionador e o apenado ou somente entre rgo e o apenado, foroso reconhecer
que a resposta a essa pergunta no est clara no estatuto licitatrio. Como se viu,
por expressa disposio legal, o art. 87, III, da Lei n 8.666/93 alcana, somente, a
Administrao (art. 6, XII), e no a Administrao Pblica (art. 6, XI art. 87, IV), mas
o conceito de Administrao pode referir-se rgo ou entidade administrativa, ou seja,
pode designar tanto uma unidade componente da pessoa jurdica, como prpria pessoa
jurdica.
24. Para a empresa apenada, seria melhor que suspenso temporria somente valesse
no mbito restrito do rgo que aplicou. Na doutrina, quem melhor defendeu esse
95
ponto de vista foi Toshio Mukai, o qual, em seu livro Licitaes e Contratos Pblicos,
esclarece que a distino entre suspenso temporria e declarao de inidoneidade
est estreitamente vinculada competncia da autoridade responsvel pela aplicao
da penalidade. Se certo que esta, por fora dos arts. 87, IV, e 97, da Lei n 8.666/93,
alcanaria toda a Administrao Pblica e aquela somente afetaria as relaes jurdicas
entre empresa apenada e o rgo que a aplicou, o fundamento para essa diferena,
ainda segundo o autor, teria a ver com a competncia do agente aplicador da sano:
A sano prevista no inciso III valer para mbito do rgo que decretar, e ser justificada,
regra geral, nos casos em que infrator prejudicar procedimento licitatrio ou execuo
do contrato por fatos de gravidade relativa.
(...)
De modo algum se pode entender que aquela sano possa ter o condo de ter eficcia
perante qualquer rgo ou entidade pblica que promova a licitao. que os efeitos
jurdicos da sano aplicada esto indissoluvelmente atrelados, sendo mesmo produtos
dela, competncia do agente que aplica sano. Ou seja: o efeito sancionatrio no
pode ir alm do mbito da competncia do agente pblico aplicador da sano.7
25. A orientao de Mukai, contudo, problemtica, pois, a menos que haja legislao
em contrrio, a aplicao da penalidade por um rgo no manifesta vontade desse
rgo em especial, mas vontade da pessoa jurdica da qual faz parte. Quando rgo
aplica penalidade, manifesta, imputa ou presenta vontade do ente, da pessoa jurdica,
e no, simplesmente, vontade pessoal do gestor ou do rgo.
26. Essa concluso, inclusive, est no cerne da teoria do rgo, desenvolvida por Gierke
com intuito de explicar problema jurdico da atribuio de vontade pessoa jurdica:
Pela teoria do rgo, nascida na Alemanha, pessoa jurdica opera por si mesma. O rgo
parte dela, no ente autnomo, distinto (...).
29. Por fim, o art. 6, XII, da Lei n 8.666/93 no pode ser interpretado como se afirmasse
que o conceito de Administrao significaria mesmo que rgo, entidade ou unidade
96
administrativa indistintamente. Em verdade, a Lei afirma que, ao mencionar o termo
Administrao, poder estar a se referir ao rgo, entidade ou unidade
administrativa, devendo, o intrprete, a partir do contexto de incidncia da norma,
deduzir a que objeto a palavra Administrao se refere.
30. No ponto em apreo, a interpretao mais adequada sugere que art. 87, III, da Lei
n 8.666/93, ao mencionar Administrao, referiu-se ao ente que aplica a penalidade, e
no ao rgo. Pensar o contrrio seria esvaziar, completamente, o sentido da punio
suspenso temporria, pois permitiria que empresas apenadas por faltas contratuais
graves pudessem continuar a contratar e participar livremente de licitaes da pessoa
jurdica que, paradoxalmente, acabou de valorar infrao contratual como grave.
31. No contexto das atividades das autarquias fundaes pblicas, isso significa que se
empresa foi apenada com suspenso temporria por rgo do IBAMA, ficar proibida de
participar de licitaes contratar com o IBAMA, como pessoa jurdica, em todo territrio
nacional e em quaisquer circunstncias, enquanto eficaz a sano.10
Art. 87.
97
ORIENTAO NORMATIVA N- 49
ORIENTAO NORMATIVA N 48
competente para a aplicao das penalidades previstas nas leis ns 10.520, de 2002,
e 8.666, de 1993, excepcionada a sano de declarao de inidoneidade, a autoridade
responsvel pela celebrao do contrato ou outra prevista em regimento.
(...)
(...)
98
a escolha entre a aplicao da penalidade prevista no art. 7 da Lei 10.520, de 2002 ou as
demais penalidades previstas pela Lei n 8.666, de 1993 ser escolhida de acordo com o juzo
de proporcionalidade adequado ao caso concreto. Confira a concluso DEPCONSU/PGF/AGU
N 95/2015, extrada do mencionado parecer:
aplicar apenas a Lei do Prego pode gerar problemas de dosimetria da pena, j que uma
infrao leve poder ser apenada da mesma forma que uma infrao grave, uma vez que
o art. 7 da Lei n 10.520, 2002, prev para todas as condutas nele previstas a mesma
consequncia, podendo representar uma pena excessiva para a conduta praticada no
caso concreto.
Captulo VI
Art. 38. O rgo ou entidade integrante do SISG, ou que aderiu ao SIASG, responsvel
pela aplicao de sano administrativa, prevista na legislao de licitaes e contratos,
dever registrar a ocorrncia no SICAF.
99
5 Os servidores detentores de senha de acesso ao SICAF devero assegurar o sigilo e
a integridade dos dados do sistema.(Alterado pela Instruo Normativa n 7/2015 de
14 de agosto de 2015)
I o nmero do processo;
Art. 40. So sanes passveis de registro no SICAF, alm de outras que a lei possa prever:
III suspenso temporria, conforme o inciso III do art. 87 da Lei n8.666, de 1993;
II do Estado ou do Distrito Federal, caso a sano seja aplicada por rgo ou entidade
do Estado ou do Distrito Federal; ou
III do Municpio, caso a sano seja aplicada por rgo ou entidade do Municpio.
Art. 41. Aps o registro da sano, o rgo ou a entidade responsvel por sua aplicao
realizar comunicao ao fornecedor, informando que o fato foi registrado no SICAF.
Art. 42. Decorrido o prazo da penalidade registrada no Sistema, o fornecedor estar apto
a participar de licitaes e contrataes pblicas.(Alterado pela Instruo Normativa n
1, de 10 de fevereiro de 2012).
101
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8. Questes
1 - A partir da leitura da legislao e dos textos que voc realizou, assim como da sua
vivncia como servidor pblico, identifique as suas necessidades de aprendizagem para
desempenhar a funo de gestor e/ou fiscal de contratos, verificando as evidncias da
distncia entre a sua atual posio e a posio desejada.
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2 - Firmado um contrato em 15/05/2010, com vigncia fixada para 18 meses, a execuo
dos servios s se iniciou nove meses aps a referida celebrao. Tendo a rea responsvel
interagido junto ao gestor do contrato, em agosto/2011, houve interesse em prorrogar o
ajuste por 14 meses alm da data inicialmente acordada. Com base nestas informaes,
responda, de forma fundamentada, as seguintes questes:
1. Diferencie prazo de execuo e prazo de vigncia;
2. possvel um contrato permanecer vigente por nove meses, sem que esteja sendo
executado?
a. D um exemplo que justifique esta situao.
b. Quais os cuidados que a Administrao deveria ter tomado para formalizar esta
situao?
3. possvel celebrar contratos com prazo de vigncia inicial de 18 meses?
4. possvel prorrogar o contrato com um prazo diferente do prazo originalmente
contratado?
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3 - Obama da Silva, responsvel tcnico de um servio de manuteno predial contratado,
comps, de forma determinante, o acervo tcnico da empresa vencedora da licitao. O fiscal
do contrato acompanha periodicamente a manuteno, evidenciando, no livro de ocorrncia,
que no se encontrou, em nenhuma ocasio com o mencionado RT. Por sua vez, h tambm
anotaes do preposto da empresa de que o fato foi comunicado aos seus superiores. Diante
da adequada execuo do contrato, consoante todas as especificaes tcnicas, quais as
providncias que devem ser tomadas pelo fiscal?
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5 - Sherek Fiona & Peas Comrcio e Servios Ltda., aps a assinatura do contrato, passou a
fornecer peas similares s encontradas no mercado paralelo, conforme apurou e evidenciou
o fiscal do contrato. Como o edital previa a entrega de peas originais e com o controle de
qualidade do fabricante, o rgo optou por realizar a resciso, sem aplicao de penalidade
referida empresa. Comente essa deciso e as eventuais implicaes ao fiscal e ao gestor do
contrato.
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6 - Tico & Teco Manuteno de Perifricos cometeu reiterados atrasos durante a execuo
dos servios de substituio de peas. Por provocao da SEMAT, 4 meses antes do fim do
contrato, objetivando saber do interesse da prorrogao, a rea gestora opinou no sentido
de suspender a contratada, nos termos do art. 87, inciso III da Lei n 8.666/93, fato que
foi levado a efeito, tendo em vista o arrazoado do fiscal do contrato e o acolhimento da
consultoria jurdica. Neste caso, responda:
1. O contrato com a Tico & Teco permaneceria em vigor?
2. Em caso negativo, como fazer com as demandas por substituio de peas na fase de
preparao da licitao?
3. Em sua avaliao a penalidade foi proporcional ao vcio identificado?
4.
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9 - Cite algumas tcnicas que poderiam ser utilizadas pelo fiscal de determinado contrato,
com vistas certificao de que o contratado est executando a contento o acordo firmado.
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10 - Os princpios da vinculao ao instrumento convocatrio e o da isonomia foram
afetados numa licitao, ensejando a anulao do contrato de aluguel de mquinas de
reprografia. O fiscal do contrato no permitiu que as mquinas fossem retiradas, mantendo-
se os servios por 7 meses, bem como procedendo ao pagamento do aluguel consoante
a utilizao das cpias, as quais eram imprescindveis para a continuidade dos servios da
instituio. Quais as conseqncias dessa medida? Em sua opinio, se for o caso, qual a
responsabilidade do ordenador de despesas?
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13 - O fiscal do contrato, em face de um automvel com vrios danos decorrentes de coliso
provocada por um dos motoristas do rgo, conduziu o referido veculo empresa contratada
para consertos e restauraes como a que ora se requeria. Chegando contratada, verifica
que o nome do estabelecimento havia mudado e, questionando as razes, soube-se que um
casal de scios que compunham a sociedade havia se separado matrimonialmente, resultando
na diviso dos ativos conforme os estabelecimentos regionais da empresa. Diante do art. 78,
inciso XI, o que se pode fazer? Subscreve a ordem de servio para a recuperao do veculo?
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15 Firmado um contrato de prestao de servios de limpeza em 01/09/2012. Em
22/02/2013 a empresa contratada apresenta carta informando que, por motivo de falncia,
encerrar suas atividades em 28/02/2013. Nessa situao, verificou-se que no havia tido
nenhuma anotao por parte do fiscal do contrato em relao ao acompanhamento do
contrato. Constatou-se, tambm, que a empresa no havia pago aos funcionrios o Vale
Alimentao e o Vale Transporte do ms de janeiro e fevereiro/2013 e que os encargos
relativos ao FGTS e INSS no haviam sido depositados desde o incio do contrato. Analise
essa situao luz da legislao vigente e as consequncias advindas, tanto para a empresa
quanto para o rgo.
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17 Foi firmado em 01/02/2008 contrato com a empresa Xinguilingue Ltda para servios
grficos. O contrato inicial estipulava valor estimado anual de R$ 1.000.000,00. Em 11/2008,
o fiscal do contrato realizou apostilamento no valor de R$ 800.000,00 para suporte as
demandas. Em 05/2009, verificou que o saldo estava insuficiente e solicitou o apostilamento
de mais 700.000,00. No mesmo ano, 11/2009, novo apostilamento foi efetuado no valor de
950.000,00. Em fevereiro/2013, o contrato foi prorrogado por mais 12 meses. Comente esse
procedimento, com a devida fundamentao legal.
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19 Durante a execuo do contrato de prestao de servios de manuteno predial
com fornecimento de peas, a empresa Tio Patinhos Ltda solicitou alterao da planilha de
preos dos materiais que faz parte integrante do contrato, com o objetivo de aumentar o
quantitativo dos itens relevantes e com preos superestimados e, consequentemente,
diminuir o quantitativo daqueles itens inexpressivos e com valor baixo. Voc, como fiscal do
contrato, como proceder nessa situao?
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9. Referncias Bibliogrficas
I
PEREIRA JUNIOR, Jess Torres DOTTI, Marins Restelatto. A responsabilidade dos fiscais da execuo
do contrato administrativo. Frum de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 10, n.
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III
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das Normas Previstas no Anteprojeto da Nova Lei de Organizao Administrativa. Revista Eletrnica
de Direito do Estado (REDE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 27, julho/
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IV
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FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. 6. ed. rev. atual. e ampl.
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XVIII
Contrato - Fiscalizao - Fiscal - Nmero mximo de contratos para um mesmo servidor -
Consideraes. Revista Znite - Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba: Znite, n. 234, p.
844, ago. 2013, seo Perguntas e Respostas.
XIX
Contrato Fiscalizao Fiscal Momento da designao. Revista Znite - Informativo de Licitaes
e Contratos (ILC), Curitiba: Znite, n. 240, p. 189, fev. 2014, seo Perguntas e Respostas.
Ob. Cit.
116
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70610-900 - Braslia - DF
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