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I INTRODUO
1
Reconhecida pela Comisso a inocncia do servidor, a autoridade
instauradora do processo determinar o seu arquivamento, salvo se
flagrantemente contrrio prova dos autos.
2
autorizadores dessa penalidade, sob pena de reforma do ato de
demisso pela via do Poder Judicirio.
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Constituio Federal, que consagrou nosso pas ao status de Estado
Democrtico de Direito.
4
Seguem alguns exemplos de julgados que preconizam a aplicao
do princpio da proporcionalidade/razoabilidade no campo do PAD:
5
responsabilidade do servidor, impe-se
autoridade administrativa, em decorrncia dos
comandos insertos na Lei n 8.112/90, mxime
em se tratando de demisso, a verificao da
natureza da infrao, os danos para o servio
pblico, as circunstncias atenuantes ou
agravantes e os antecedentes funcionais do
servidor. 2. De outro modo, deve a autoridade
levar em conta as sugestes contidas no relatrio
da comisso de inqurito, salvo no caso de
discrepncia com o contexto probatrio. No h,
entretanto, vinculao para a autoridade
administrativa com as concluses daquela pea,
mas, na aplicao de outra penalidade, mxime
se mais grave que a sugerida, necessrio seja
a deciso fundamentada. 3. Segurana
concedida5
6
dela provieram para o servio pblico, as
circunstncias agravantes ou atenuantes, e os
antecedentes funcionais (Lei n 8.112/90, art.
128). 4. direito, seno dever da Administrao,
impor sanes a seus funcionrios faltosos,
desde que observadas as determinaes legais
pertinentes. 5. Segurana concedida.6
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encarregada da colheita da prova e que mais
perto do problema esteve. (...) Houve, na
espcie, dentro do estreito limite do controle da
legalidade do ato administrativo deferido ao
Judicirio, sem adentrar no terreno da
investigao probatria, uma alterao
injustificada no enquadramento proposto,
redundando em grave prejuzo aos impetrantes,
sem autorizao legislativa para tanto, inclusive
com formal desrespeito ao princpio universal da
proporcionalidade na aplicao da pena. (...)
Impe-se, portanto, seja em decorrncia dos
comandos insertos na Lei n 8.112/90, na
aplicao das penalidades, mxime de
demisso, a verificao necessria da natureza
da infrao, a sua gravidade, os danos para o
servio pblico, as circunstncias atenuantes ou
agravantes, e os antecedentes funcionais.
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pena mxima. Desse modo, restou caracterizado
desrespeito aos princpios da proporcionalidade e
da individualizao da pena, decorrendo da a
ilegalidade da pena de demisso.
8
Nesse sentido: STJ, Rel. Min. Jorge Scartezzini, MS n 7.260/DF, 3 S., DJ de 26.8.2002, p.
158 e STJ, Rel. Min. Jos Arnaldo da Fonseca, MS n 6673/DF, 3 S., DJ de 5.6.2000, p. 113.
9
Administrativo. Ao civil pblica. Ato de
improbidade. Tipificao (art. 11 da Lei n
8.429/92). 1. O tipo do art. 11 da Lei n 8.429/92,
para configura-se como ato de improbidade,
exige conduta comissiva ou omissiva dolosa. 2.
Atipicidade de conduta por ausncia de dolo. 3.
Recurso especial provido.9
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agente, do elemento volitivo e da consecuo do
interesse pblico, de modo a evitar penas
desarrazoadas em relao ao ato ilcito
praticado. Improvimento do Recurso.11
11
para punir as infraes verificadas (In Princpios
fundamentais do direito administrativo, 2 ed.,
Rio de Janeiro, Forense, p. 402/403). A pena de
demisso, segundo o citado doutrinador, s deve
ser aplicada nos casos de extrema gravidade ou
quando o funcionrio se tenha revelado
inadaptvel s necessidades do servio; trata-se,
ento, de um elemento prejudicial que
necessrio eliminar dos quadros para que
possam continuar a ser perseguidos
regularmente os fins da Administrao Pblica
(in ob. cit., p. 404). (grifei).12
12
TRF-5 Reg., Rel. Des. Fed. Ridalvo Costa, APC n 54.961/RN, julg. em 1.12.1994, apud A dimenso do
direito disciplinar e o princpio da proporcionalidade e/ou razoabilidade, Sebastio Jos Lessa, Frum
Administrativo Direito Pblico, maio 2004, Ed. Frum, p. 3.805).
13
LESSA, Sebastio Jos. A dimenso do direito disciplinar e o princpio da proporcionalidade e/ ou
razoabilidade In Frum administrativo Direito Pblico. Ed. Frum, Belo Horizonte, maio 2004. p. 3.805.
12
comportando este trabalho, outro objetivo, seno
o de avivar e contribuir para o debate, na busca
do necessrio aperfeioamento. Concluindo,
repita-se, que o poder disciplinar como
instrumento de trabalho adequado realizao
da tarefa administrativa -, aplicado em
conformidade com a lei e o Direito (art. 2, caput,
pargrafo nico, inc. I, Lei n 9.784/99), objetiva
controlar o bom desempenho da funo, e assim
manter a regularidade e continuidade do servio,
tudo sob o plio do interesse pblico.
13
razoabilidade surge com freqncia, quando se
busca, na via judicial, corrigir eventuais
distores na aplicao da sano disciplinar,
mormente se as penas se mostram incompatveis
ou excessivamente gravosas em relao aos
bens jurdicos tutelados. Alvitra-se, ento, o
necessrio equilbrio, colocando-se em realce o
critrio de adequao entre meios e fins,
sobretudo aps o advento da Lei n 9.784/99,
que incluiu o princpio da proporcionalidade (e/ou
razoabilidade) como de observncia compulsria
para a Administrao Pblica (art. 2, pargrafo
nico, inc. VI), sendo certo que tal regra deve ser
aplicada subsidiariamente ao processo disciplinar
ex vi do art. 69, da lei mencionada.
16
ALMEIDA, Jos Eullio Figueiredo de. Sentena Penal, Doutrina, Jurisprudncia e Prtica, Del Rey, Belo
Horizonte, 2002. p. 209.
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A dosimetria funciona como uma justa aplicao da pena ao caso
concreto onde a funo discriminatria do julgador no pode perseguir
fim diverso do traado pela lei.
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faits contre l code) que as leis no so verdades
eternas e imutveis, como os princpios da
matemtica. Hoje vemos que at esses so
contestados pela geometria de Lobatchevshi e
pela relatividade de Einstein. Parodiando o poeta
Vincius de Moraes, eu diria que a lei eterna
enquanto dura. Por outro lado, a lei abstrata, o
Direito concreto. Sem embargo de suas
inegveis vantagens para a segurana, individual
e coletiva, a lei apresenta o inconveniente de ser
o resultado de uma abstrao. Ao generalizar e
abstrair, o legislador se alheia s circunstncias,
ao acidente da realidade. Acrescente-se a isso
que a lei se exprime por palavras, cujo sentido
nem sempre unvoco e quase nunca se
mantm o mesmo atravs do tempo. Por isso a
forma vocabular, por vezes, deforma a idia, ao
invs de enform-la. Todo o trabalho da exegese
e da hermenutica encontra nessa desavena,
entre a expresso e a vontade da lei, a sua razo
de existir.
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instaurao do processo administrativo. - A
sindicncia que interrompe o fluxo prescricional
aquela realizada como meio sumrio de
apurao de faltas e aplicao de penalidades
outras que no a demisso, e no o
procedimento meramente apuratrio e
esclarecedor de fatos, desprovido do
contraditrio e da ampla defesa e que no
dispensa a posterior instaurao do processo
administrativo. - Na hiptese, tendo sido aplicada
a pena de demisso quando ainda no
transcorrido o prazo de cinco anos contado a
partir da Portaria de instaurao do processo
administrativo, nico marco interruptivo, no h
que se falar em prescrio. - Em sede de
processo administrativo, pode a autoridade
administrativa, na aplicao da condenao,
conferir ao fato descrito na Portaria de
Enquadramento definio jurdica diversa, no se
vinculando, ainda, ao parecer da comisso
processante, mesmo que tenha que aplicar pena
mais severa, desde que fundamentadamente. - A
substituio da pena disciplinar de demisso pela
de suspenso um direito subjetivo do indiciado,
desde que presentes os requisitos subjetivos
exigidos na dosimetria da aplicao das
penalidades. - Reconhecido pela comisso
processante e reafirmado pela assessoria jurdica
da autoridade administrativa presena das
circunstncias atenuantes, a bons antecedentes
da indiciada e ausncia de prejuzo para o
errio, deve ser assegurado o benefcio de pena
mais branda. - Recurso ordinrio provido.
Segurana concedida
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Exmo. Sr. Ministro de Estado da Previdncia e
Assistncia Social os atos praticados objetos
deste writ, quais sejam, as Portarias ns 5.752 e
5.753, ambas de 5.5.2000, que determinaram a
demisso das impetrantes do quadro de
servidores do Instituto Nacional do Seguro Social
- INSS. Ilegitimidade passiva ad causam
rejeitada. 2. Falece de juridicidade a assertiva da
inadequao da via processual eleita, posto que
os autos esto com provas fartamente
produzidas, sendo estas pr-constitudas. Logo,
desnecessria a dilao probatria. Preliminar
desacolhida. 3. No mrito, deve a autoridade
competente, na aplicao da penalidade, em
respeito ao princpio da proporcionalidade
(devida correlao na qualidade e quantidade da
sano, com a grandeza da falta e o grau de
responsabilidade do servidor), observar as
normas contidas no ordenamento jurdico
prprio, verificando a natureza da infrao, os
danos para o servio pblico, as circunstncias
atenuantes ou agravantes e os antecedentes
funcionais do servidor. Inteligncia do art. 128,
da Lei n 8.112/90. 4. Ademais registro que, por
se tratar de demisso, pena capital aplicada a
um servidor pblico, a afronta ao princpio
supracitado constitui desvio de finalidade por
parte da Administrao, tornando a sano
aplicada ilegal, sujeita a reviso pelo Poder
Judicirio. Deve a dosagem da pena, tambm,
atender ao princpio da individualizao inserto
na Constituio Federal de 1988 (art. 5, XLVI),
traduzindo-se na adequao da punio
disciplinar falta cometida. 5. Precedente da 3
Seo (MS n 6.663/DF). 6. Preliminares
rejeitadas e ordem concedida para determinar
que sejam anulados os atos que impuseram a
pena de demisso s impetrantes, com a
conseqente reintegrao das mesmas nos
cargos que ocupavam, sem prejuzo de que, em
nova e regular deciso, a administrao pblica
aplique a penalidade adequada infrao
administrativa que ficar efetivamente
comprovada. 7. Quanto aos efeitos financeiros,
estes devem ser pleiteados na via prpria, a teor
da Smula n 271/STF. Custas ex lege. Sem
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honorrios advocatcios a teor das Smulas ns
512/STF e 105/STJ
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salrios mnimos. Hiptese em que a causa de
aumento obrigatria, em razo do prejuzo ao
errio ter sido superior ao valor legalmente
estipulado. 3. A mera referncia aos padres
abstratos da norma, sem explicitao das bases
empricas de suas afirmaes, no suficiente
para elevar substancialmente a pena-base.
Precedentes. 4. Ocorrncia da prescrio da
pretenso punitiva do Estado em virtude da
retificao da dosimetria da pena. Ordem de
habeas-corpus deferida
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Administrativo Disciplinar com suporte no acervo
probatrio e com a observncia dos princpios da
ampla defesa e do contraditrio. 2. No se
demonstra, de plano, violao ao princpio da
proporcionalidade se no procedimento
administrativo conclui-se pela prtica de
condutas ilcitas a que a lei comina a pena de
demisso. 3. A aferio de inocncia da
Impetrante pela alegada inexistncia dos atos de
improbidade invivel na via eleita, j que
demandaria o reexame do conjunto ftico-
probatrio colhido no bojo do processo
disciplinar. 4. Mandado de segurana denegado,
com ressalva Impetrante da utilizao das vias
ordinrias
.
Exacerbao da pena-base atravs de uma fundamentao vaga
combatida pela dosimetria: 26
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representam garantia do ru, na medida em que
servem de parmetro para que o Julgador possa
ter melhor condio de proferir uma deciso
justa. V. Acrdo que no foi claro na parte
relativa majorao da pena pelos maus
antecedentes, bem como pela reincidncia,
fazendo-se mister a sua reforma para que tais
aspectos sejam indicados de forma objetiva. VI.
Tratando-se de nulidade prontamente verificada,
deve ser permitido o devido saneamento via
habeas corpus para se anular o acrdo to-
somente quanto dosimetria da reprimenda, a
fim de que outro seja proferido com nova e
motivada fixao da pena, mantida a
condenao do paciente. VII. Ordem concedida,
nos termos do voto do Relator.
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agente, do elemento volitivo da conduta e da
consecuo do interesse pblico, para a
dosimetria da sano por ato de improbidade,
adequando-a finalidade da norma, demanda o
reexame de matria ftica, insindicvel, por esta
Corte, em sede de recurso especial, ante a
incidncia do verbete sumular n 7/STJ. 5.
Recurso especial no conhecido.
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Aps 5.10.1988, com o advento da CF atual, a Administrao
Pblica passou a ter critrios objetivos de atuao, onde os seus
movimentos no podem ser descompassados com os princpios
elencados no caput, do art. 37, quando do cumprimento das finalidades
pblicas.
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discricionrio no poder ser caracterizado em
coliso com os princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.
31
STJ, Rel. Min. Eliana Calmon, REsp n 42.957/GO, 2 T., DJ de 22.3.2004, p. 277.
32
STJ, Rel. Min. Eliana Calmon, REsp n 493.811/SP, 2 T., DJ de 15.3.2004, p. 236.
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Portanto, verificado que o ato administrativo disciplinar mesmo
sendo discricionrio invade princpios legais, lcito ao servidor pblico
atingido solicitar que seja restabelecida a legalidade, sem que haja a
invaso de um Poder sobre o outro. O critrio de interpretao conforme
a Constituio privilegia a interpretao extensiva da norma legal, sendo
possvel a alterao de ato sancionatrio ilegal, afrontador de direitos e
garantias individuais, pois entre a omisso e a aplicao da norma, deve
o julgador determinar a correo do ato viciado, para que ele no
perdure no tempo e no espao.
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princpios constitucionais, inclusive tal orientao focaliza os atos tidos
como discricionrios da Administrao Pblica.
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utilizao do instrumento constitucional da
reclamao, eis que a deciso do STF,
supostamente desrespeitada, somente veio a ser
pronunciada em momento posterior ao da
prolao do ato judicial reclamado
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transgride o princpio da separao de poderes.
Ainda que em seu prprio domnio institucional,
nenhum rgo estatal pode, legitimamente,
pretender-se superior ou supor-se fora do alcance
da autoridade suprema da Constituio Federal e
das leis da Repblica.(...) A separao de poderes
consideradas as circunstncias histricas que
justificaram a sua concepo no plano da teoria
constitucional no pode ser jamais invocada
como princpio destinado a frustrar a resistncia
jurdica a qualquer ensaio de opresso estatal ou
a inviabilizar a oposio a qualquer tentativa de
comprometer, sem justa causa, o exerccio do
direito de protesto contra abusos que possam ser
cometidos pelas instituies do Estado (g.n.)
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extrnseca, mas tambm os seus requisitos
substanciais a motivao, os seus pressupostos
de direito e de fato, mormente quando como na
espcie estes elementos esto definidos em lei
como vinculadores da punio administrativa
imposta. (5) Se para a cassao de
aposentadoria voluntria de servidor pblico,
com sua imediata demisso, exige a lei prtica
de crime contra a administrao pblica,
aplicao irregular das verbas estatais, leso ao
errio ou dilapidao do patrimnio do ente
federado, demonstrada a inexistncia de
qualquer destes comportamentos ilcitos na
conduta do apelado, correta a deciso
jurisdicional que desconstituiu o ato
administrativo punitivo, vez que aos fatos
apurados no se compadece texto legal
permissivo das exacerbadas sanes
disciplinares impostas. Apelao improvida.
Sentena mantida em grau de reexame.
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A constitucionalizao do Direito Administrativo permite que o
Poder Judicirio controle o procedimento administrativo-disciplinar: 41
31
controle jurisdicional sobre a legalidade dos atos
punitivos emanados da Administrao Pblica no
concreto exerccio do seu poder disciplinar. O que
os juzes e tribunais somente no podem
examinar nesse tema, at mesmo como natural
decorrncia do princpio da separao de
poderes, so a convenincia, a utilidade, a
oportunidade e a necessidade da punio
disciplinar. Isso no significa, porm, a
impossibilidade de o Judicirio verificar se existe,
ou no, causa legtima que autorize a imposio
da sano disciplinar, o que se lhe veda, nesse
mbito, e, to-somente, o exame do mrito da
deciso administrativa, por tratar-se de elemento
temtico inerente ao poder discricionrio da
Administrao Pblica. 2. A nova Constituio do
Brasil instituiu, em favor dos indiciados em
processo administrativo, a garantia do
contraditrio e da plenitude de defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes (art. 5, LV). O
legislador constituinte consagrou, em norma
fundamental, um direito do servidor pblico
oponvel ao poder estatal. A explcita
constitucionalizao dessa garantia de ordem
jurdica, na esfera do procedimento
administrativo-disciplinar, representa um fator de
clara limitao dos poderes da Administrao
Pblica e de correspondente intensificao do
grau de proteo jurisdicional dispensada aos
direitos dos agentes pblicos.
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com a convenincia ou oportunidade da medida,
no o merecimento por outros aspectos que
possam configurar uma aplicao falsa, viciosa
ou errnea da lei ou regulamento, hipteses que
se enquadram, de um modo geral, na ilegalidade
por indevida aplicao do direito vigente
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administrativa praticado pelo agente pblico, ou pelo terceiro que se
beneficiou do ato.
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Direito Administrativo. Improbidade. Na improbidade por atos que causam prejuzo ao errio (art. 10 da
Lei 8.429/92), ao contrrio do que ocorre na improbidade por atos que atentam contra os princpios da
Administrao Pblica (art. 11 da mesma lei), se no h comprovao de dano aos bens ou haveres pblicos,
no se pode aplicar sano, ainda mesmo que estejam comprovadas ilegalidades. (TJ/MG, Rel. Des. Maria
Elza, Ap. Cvel n 1.0324.99.004306.3/001, 5 CC, DJ de 30.11.2004.
44
TJ/MG, Rel. Des. Kildare Carvalho, Ap. Cvel n 1.0024.01.040911-8/001, 3 CC, DJ de 20.08.2004.
34
Sem dano ao errio e a m-f do agente pblico, fica afastada a
possibilidade de enquadrar o ato administrativo em ato de
improbidade:45
35
ilegalidade se entende no s a conformao do
ato com a lei, como tambm com a moral
administrativa e com o interesse coletivo" (RDA
89/134).47
47
TJ/MG, Rel. Des. Orlando Carvalho, AP. Cvel 1.0459.01.010024-4/001, 1 C.C., DJ de 25.06.2004.
48
TJ/MG, REL. Des. Brando Teixeira, Ap. Cvel 1.0132.03.900009-7/001, 2 C.C., DJ de 17.09.2004.
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STJ, REL. Min. Luiz Fux, RESP 480387/SP, 1 T., DJ de 24.05.2004, p. 163.
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Deve funcionar o processo administrativo disciplinar como uma
garantia de que no haver perseguies ou montagens de situaes,
capazes de acobertar uma indevida acusao de ato de improbidade
administrativa.
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em favor do acusado. Sem as figuras do fumus boni iuris e do periculum
in mora, o afastamento das funes do agente pblico acusado do ato
de improbidade administrativa fica esfacelado, pois defeso, no uso do
poder disciplinar ser cometidos excessos no contemplados pelo texto
legal.
52
STJ, Rel. Min. Jos Delgado, MC 7325/AL, 1 T., DJ de 4.10.2004, p. 210.
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Assim, conclumos que o PAD deve respeitar os princpios da
proporcionalidade/razoabilidade para ter a sua validade vistada pelo
Poder Judicirio e pela sociedade. Na aplicao da penalidade, se for o
caso, tambm no se pode perder de foco a dosimetria da penalidade.
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