Decisões Tribunal Administrativo do Circulo de Lisboa

O poder Administrativo está certamente sujeito a um conjunto de regras e princípios que deverão ser
respeitados, nomeadamente o princípio da imparcialidade presente no artigo 9º do Código do Procedimento
Administrativo e artigo 266º da Constituição da República Portuguesa.
O artigo 9º do CPA é muito preciso quando indica que “A administração Pública deve tratar de forma
imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente considerando com objetividade todos e
apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e
procedimentos indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção”.
Tal como indica o Senhor Professor Diogo Freitas do Amaral, estar sujeito ao princípio da
imparcialidade é não tomar o partido de nenhuma das partes, caso estas se encontrem em contenda.
O Senhor Professor continua indicando que “Se há duas partes em contenda e vem um terceiro
procurar separá-las, ou dizer quem tem razão, esse terceiro para ter autoridade e ser respeitado pelos
contendores, tem de ser imparcial – o que significa que tem de estar numa posição fora e acima das partes.”
Assim sendo a Administração Pública deve tomar decisões com base em critérios próprios,
adequados ao cumprimento das suas funções específicas no quadro da atividade legal do Estado. Quer isto
dizer que não serão permitidos critérios influenciados ou distorcidos por outros interesses pessoais e
alheios à função.
Sendo mais claro, a Administração Pública deve deixar de lado todas as suas convicções políticas,
interesses dos funcionários, ou mesmo interesses políticos concretos do Governo.
Também a Senhora Professora Maria Teresa de Melo Ribeiro indica que, a imparcialidade
administrativa caracteriza-se como “uma conduta objetiva, desinteressada, isenta, neutra e independente
que tem por base critérios lógico-racionais”.
O princípio da imparcialidade apresenta duas vertentes: uma positiva e uma negativa.
Na vertente negativa a imparcialidade representa a ideia de que os titulares de órgãos e agentes
administrativos estão impedidos de intervir em procedimentos, atos ou contratos cujo teor diga respeito a
questões do seu interesse pessoal ou dos seus familiares, ou de pessoas com quem tenham relações
económicas próximas;
Na vertente positiva a imparcialidade surge também como o dever, por parte da Administração, de
ponderar todos os interesses públicos secundários e os interesses privados equacionáveis para o efeito de
certa decisão antes da sua adoção.
Afirmamos assim que a administração é parcial na prossecução do interesse público, mas imparcial na
ponderação dos interesses públicos e privados.
Assim sendo, a objetividade, a neutralidade e a transparência são alguns corolários do princípio da
imparcialidade.
Tendo em conta estes objetivos, o legislador procede a uma enumeração/identificação de situações
passíveis de serem reconhecidas como sintoma de que não houve uma correta e equilibrada ponderação dos
interesses envolvidos na decisão, nos artigos 69ºss.
De acordo com o artigo 69º/1 a) os titulares de órgãos da Administração Pública e os respetivos
agentes, bem como quaisquer outras entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no
exercício de poderes públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou contrato
de direito público ou privado da Administração Pública quando nele tenham interesse, por si, como
representantes ou como gestores de negócios de outra pessoa.
 O Ministro das Finanças, enquanto membro do Governo, interveio assim no procedimento cujo teor diz
respeito a pessoas com quem tem relações económicas próximas, como é o caso de pertencer ao quadro da
instituição.
Relativamente à invocação, por parte da Administração, do artigo 69º/2 a) não nos parece sustentável
definir a atuação por parte de um órgão singular decisório (despacho) como um mero ato de expediente,
designadamente um ato certificativo.
Esta, sendo uma fase da preparação da decisão, e mesmo da própria decisão, logo, fundamental,
pondera todos os elementos e prepara a decisão, e neste sentido encaminhou no sentido favorável todo o
procedimento. O professor Gomes Canotilho considera que devemos procurar alcançar uma imparcialidade
procedimental, sendo que não só o desfecho como o procedimento devem ser transparentes e com
adequado tratamento na obtenção da informação, transmitindo uma equidistância aplicada objetivamente.
Determina-se assim que o Senhor Manuel Cordeiro era impedido, de acordo com os artigos 69ºss do
CPA. Logo, tal como indica o artigo 161º/2 e) são nulos os atos praticados com desvio de poder para fins
de interesse privado.
O princípio da igualdade ( artigo 6º CPA / 266º nº2 CRP) consiste, primeiramente, na determinação, se
certas situações devem ou não ser tidas como substancialmente idênticas, e seguidamente, que seja
assegurado o tratamento dessas mesmas situações de forma conexa com a sua semelhança ou
dissemelhança.

Segundo alguma doutrina , como o Senhor Professor Diogo Freitas Do Amaral ou o Senhor Professor
Marcelo Rebelo De Sousa, o princípio da igualdade abrange fundamentalmente, a vertente da proibição de
discriminação e a obrigação de diferenciação. A proibição de discriminação impõe assim a igualdade de
tratamento para situações iguais e a interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais,
de modo a não dar azo a qualquer discriminação. Implica, portanto, um sentido negativo e um sentido
positivo.

A obrigação de diferenciação parte da ideia de que «a igualdade não é uma igualdade absoluta e cega»
( prof. Freitas do Amaral), ou seja, devem ser introduzidas todas as diferenciações que sejam necessárias,
de modo que possa ser atingida a igualdade substancial.

Existe contudo, outra parte da doutrina, que divide o princípio da igualdade em igualdade como
prevalência da lei, igualdade perante a lei e igualdade através da lei.

A igualdade como prevalência da lei traduz-se na igualdade na aplicação da lei, tendo como
destinatários a Administração Pública e os juízes. A igualdade perante a lei exige uma justificação para o
tratamento desigual das situações, e finalmente, a igualdade através da lei, que tem como objetivo corrigir
os abusos da liberdade individual.

No caso concreto em análise, consideramos que existe uma violação do princípio da igualdade, tendo
em conta que, o Centro de Investigação Verdadeiramente Catita (CIVC) já tinha previamente recebido uma
avultada quantia na ordem dos 5 milhões de euros relativamente ao projeto "Portugal 2020".

Assim sendo, deveria ter sido dada prioridade a projetos que efetivamente nunca receberam
financiamento público nacional.

É ainda necessário averiguar se foram, ou não, violados os princípios de justiça e da razoabilidade e,

nestes termos, o Ministério arguiu que “Manuel Cordeiro agiu de forma justa e razoável, pautando a sua
ação pelo respeito e cumprimento da lei”. No entanto, este Tribunal concluiu, no âmbito das alegações
realizadas pela Direção da Faculdade de Arquitetura, que existiu uma violação dos princípios de justiça e
razoabilidade, pelos seguintes motivos:

O princípio da justiça está consagrado nos arts. 266º/2 da CRP e 8º do CPA e, segundo o Professor
Diogo Freitas do Amaral, pode ser definido como o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os
cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana.»

Este é um princípio considerado doutrinariamente como tendo natureza compósita, como sendo um
princípio aglutinador de subprincípios que encontram tradução autónoma noutros preceitos constitucionais
e legais. A Administração deve procurar alcançar o ideal da equidade do caso concreto, agindo de modo
que a cada qual se lhe dê o que lhe é devido. É, assim, necessário que a Administração Pública tenha em
consideração a maneira como a decisão é efetuada, verificando se foram cumpridos os procedimentos para
a obtenção de uma decisão justa.

Ora, nos termos do art.8º do CPA a Administração deve “rejeitar as soluções manifestamente
desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito, nomeadamente em matéria de interpretação das
normas jurídicas e das valorações próprias do exercício da função administrativa”.
Enquanto parâmetro de controlo da atuação discricionária da Administração, o princípio contém um teor
literal que apresenta, em primeiro lugar, uma orientação positiva de ação, na forma de um comando, para
que sejam rejeitadas decisões administrativas com fundamento numa interpretação jurídica desrazoável das
normas que as legitimam, e, em segundo lugar, um limite de ação, pois deve apenas ser analisada a
razoabilidade da interpretação formulada pela Administração e que fundamenta a decisão.

Como se apontou, apesar da dificuldade de operacionalização do princípio da justiça, é possível ao

mesmo ser densificado através de vários outros subprincípios, como o da proporcionalidade ou da
igualdade (dentro do leque de princípios violados invocado pelo Recorrente). Nesta medida, como foi
exposto, ocorre a violação dos mencionados princípios, bem como a violação do princípio da justiça.
Na realidade, e como observado por Freitas do Amaral, o princípio da justiça representa a última ratio  da
subordinação da Administração ao direito, ou seja, representa uma espécie de último recurso de
juridicidade. Consequentemente, o princípio tem de ser visto como sendo de aplicação muito residual, só
podendo ser invocado em “situações extremas”, ou seja, em situações em que todo o demais ordenamento
jurídico não proporciona uma resposta satisfatória. Dito isto, o Tribunal considera estarmos perante uma
“situação extrema”, onde é necessária uma resposta satisfatória, de modo a alcançar o ideal da equidade do
caso concreto.
No que confere ao princípio da razoabilidade, cuja ofensa também é invocada pelo Recorrente, como
resulta do art. 8.º, do CPA, consideramos estar presente um caso de irrazoabilidade manifesta (a que é
evidente aos olhos do comum das pessoas, a que é gritante), na medida em que é do conhecimento geral
que o Ministro das Finanças, Manuel Cordeiro, pertencia ao corpo docente do ISER, instituição autora do
projeto detentor do financiamento. Tal como alega a Faculdade de Arquitetura, um membro do corpo
docente da instituição responsável pelo projeto ao qual esse mesmo membro deu veredito favorável é uma
“clara incompatibilidade de posições”.
Do que fica exposto resulta que existe fundamento legal para anular o ato, com base na violação dos
princípios alegados pelo Recorrente.
A audiência prévia dos interessados é uma das fases do procedimento administrativo, previsto nos
artigos 121º a 125º do CPA, consagrando um dos princípios essenciais do procedimento administrativo.
Esta fase sucede a da instrução, e a omissão desta formalidade, em regra, gera a invalidade do ato.
Esta formalidade, como referido pelas partes, resulta do princípio da participação dos particulares na
formação das decisões que lhes respeitem, e do princípio da colaboração com os particulares, previstos nos
artigos 12º (e 267/5º CRP) e 11º do CPA, respetivamente. Sucintamente, estes princípios demonstram a
relevância que a Administração dá à posição dos interessados no procedimento, visto que os órgãos
administrativos devem assegurar a participação dos particulares nas decisões a que lhes digam respeito,
nomeadamente através da intervenção na audiência prévia, assim como prestar todas as devidas
informações e esclarecimentos de que careçam, logo atuam numa lógica de colaboração, e não de conflito.
Pelo disposto no CPA, é possível identificar alguns procedimentos que devem ocorrer nesta fase.
Primeiro, como já referido, que o direito de audiência prévia, consagrado no artigo 121º do CPA, refere que
os interessados devem ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, de modo a que
pudessem expor os seus argumentos e apresentar provas antes de a decisão ser tomada, devendo também
ser informados do sentido provável desta.
No artigo 122º refere-se o que deve ser mencionado no ato de notificação para a audiência prévia: a
forma pela qual o interessado se pode pronunciar (por escrito ou oralmente e prazo para o fazer (não
inferior a 10 dias úteis); projeto de decisão e respetivos fundamentos de facto e de direito; e indicação das
horas e do local onde o processo pode ser consultado.
Já o artigo 123º refere que a audiência pode-se realizar oralmente, sendo que nesse caso terá de se
realizar de forma presencial, ou teleconferência, quando as circunstâncias do caso o justifiquem. A
audiência só pode ser adiada caso a falta de comparência de um dos interessados seja justificada até ao
momento da fixação da audiência, caso contrário a sua falta de comparência não constitui motivo de
adiamento. Caso haja adiamento, a audiência deve ser realizada nos 20 dias seguintes.
Por fim, deve-se olhar sempre para o artigo 124º para verificar se não estamos perante nenhuma causa
que legitime a dispensa de audiência prévia.
Posto isto, cumpre analisar os argumentos da cada parte.
Como já referido, julgamos a razão estar com a Faculdade de Arquitetura.
De facto, das informações recebidas, não há qualquer indício de que a audiência relativa ao ato
administrativo da criação de um Centro de Investigação Verdadeiramente Catita tenha sido realizada.
Todos os 22 projetos têm legitimidade processual (artigo 68º CPA), logo apesar de a única parte a contestar
a decisão seja a Faculdade de Arquitetura, não só ela, como os restantes projetos tinham o direito de
audiência prévia, por serem uma parte interessada no ato em questão, logo a Administração deveria ter
ouvido as outras instituições a que se referem os outros 21 projetos que não receberam despacho favorável.
Olhando também para o artigo 125º do CPA, também não nos chega qualquer informação de que
estamos perante alguma das situações que permitam a sua dispensa: a decisão ser urgente; os interessados
terem solicitado o adiamento da audiência e não tenha sido possível fixar, por motivo imputável ao próprio
interessado, nova data nos 20 dias subsequentes; a diligência possa comprometer a execução ou utilidade
da decisão; a audiência seja inviável por haver um número elevado de interessados, procedendo-se nesses
casos a consulta pública; os interessados já se tenham pronunciado sobre os elementos necessários para a
decisão; a decisão seja inteiramente favorável aos interessados.
 Damos assim razão à Faculdade de Arquitetura, estando aqui uma causa que legitima a impugnação do
ato que aqui se discute nos termos do artigo 184º/1 a) e 186º/1 a) do CPA, uma vez que tal instituição fora
lesada pela prática deste ato administrativo carente de audição prévia.
Posto isto, contestamos a argumentação da Administração.
Primeiro, refere que “a alegação feita pela diretora da Faculdade de Arquitetura parece não ter
qualquer fundamento, sendo apenas referido que esta “considera que a decisão foi tomada sem audiência
dos interessados”, não apresentando, contudo, qualquer justificação para essa alegação”.
Ora olhando para o CPA, não há qualquer referência a que se tenha de fundamentar as razões pelas
quais se considera que a audiência foi realizada. Ou se realizou ou não se realizou, e dos elementos que nos
foram chegados não se realizou. Assim sendo, a Administração é que teria de justificar a dispensa da
audiência prévia, logo na decisão final é preciso indicar as razões da dispensa, porque a preterição desta
formalidade sem fundamento, pode levar a que o ato seja nulo por violação do conteúdo essencial de um
direito fundamental (161º d) do CPA). Logo não cabe aos interessados fundamentar o porquê de achar que
não se realizou a audiência, mas cabe sim a administração provar e fundamentar (124/2º CPA) que ela foi
dispensada por algum motivo legítimo do artigo 124º.
Para sustentar a nossa decisão, citamos o acórdão de 17/04/2015, processo nº 00533/10, em que a
interessada apenas alegou que a audiência não tinha sido realizada, e o Tribunal, verificando os factos,
chegou à conclusão que tal formalidade tinha sido omitida, referindo que “Em conformidade com o
referido, desde já se afirma que não tendo havido lugar à audiência prévia (…) nem tendo sido invocado
qualquer fundamento que suportasse a sua não realização, há um manifesto vício procedimental, capaz, só
por si, de comprometer a validade do ato, por tal se consubstanciar num vício de forma.”
Por fim, dos elementos que nos chegaram, não temos qualquer indício fornecido pelo caso em concreto
para admitir a veracidade de a Ata X, relativa a audiência dos interessados onde alegadamente foram
ouvidos os 22 projetos.
Assim, julga este Tribunal que esta formalidade foi omitida.
Relativamente ao dever de fundamentação, a Faculdade alega que esta não foi suficiente para o
cumprimento do dever de fundamentação a que estava adstrita a Administração. Ora, o artigo 148 CPA diz-
nos que um ato administrativo é uma determinação jurídico-vinculativa de uma consequência jurídica para
um determinado caso concreto, baseada em disposições de Direito Publico e com efeitos imediatamente
externos. E o consabido artigo 151 CPA prevê os elementos constitutivos de todo o ato administrativo, tais
como a autoria, o destinatário, a enunciação dos factos, a fundamentação, entre outros.
O dever de fundamentação do ato administrativo consiste na explicitação das razões de facto e de
direito, que levaram o autor à decisão administrativa. É, pela sua importância preventiva de arbítrios no
momento da decisão e pelo interesse que gera no particular de conhecer a razão do ato, um dever reforçado
pela consagração constitucional e legal no CPA. Quanto aos seus requisitos, conforme nos indica o artigo
153 CPA, esta deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos tanto de facto como de
direito da decisão, podendo esta consistir numa mera declaração de concordância com os fundamentos de
anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, por isso, parte integrante e fundamental do
respetivo ato integrante. Por conseguinte, é sintomática a existência de insuficiente fundamentação quando
não seja esclarecida a motivação a que levou ao ato. É unanime na jurisprudência que uma decisão
administrativa preenche o requisito da fundamentação, quando exigível, na medida em que um destinatário
normal possa ficar esclarecido das razões que justifiquem essa decisão, não sendo contudo necessário
conhecer todos os motivos de decisão, bastando para isso a consciência dos motivos determinantes,
nucleares, que levaram à decisão concreta.
A fundamentação é obrigatória num conjunto taxativo de situações indicadas no artigo 152nº1 CPA
pelo que a sua ausência/insuficiência no concreto ato administrativo gera a sua invalidade, ainda que seja
discutível se a mesma se traduz na anulabilidade (artigo 163 CPA) ou nulidade (artigo 161nº2 alínea d) e
artigo 162). A violação deste dever constitui um dos vícios do ato administrativo mais frequentes.
Assim, encontrando-se a administração no exercício da decisão administrativa e de modo a prevenir o
arbítrio na decisão, o dever de fundamentação implica uma exigência acrescida quanto à exteriorização do
raciocínio motivador e fundador da decisão, de modo a serem respeitados princípios basilares jurídico-
administrativos tais como o principio da legalidade, juridicidade e tutela jurisdicional efetiva.
O Centro de Investigação para a Estética dos Edifícios públicos beneficia de uma garantia de legalidade
que se consubstancia no direito a não ser ilegalmente prejudicado – designado como direito subjetivo
processual pelo Professor Paulo Otero. O despacho proferido relativamente à consideração do CIVC como
instituição merecedora do fundo, não encontra lugar na exceção legal ao dever de fundamentação – o artigo
152nº2 CPA esclarece que salvo disposição em contrário, não carecem de ser fundamentados os atos de
homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos
aos seus subalternos em matéria de serviço, não sendo por isso possível o preenchimento desta previsão e
por isso não se enquadrado a situação na exceção ao dever de fundamentação.
Carecendo o ato da fundamentação devida, estando por isso desconforme à Constituição, lei e
princípios gerais de direito administrativo periféricos, o ato administrativo é inválido e anulável, nos
termos do artigo 165nº2 CPA.
Nestes termos, acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo, de harmonia com
os poderes que nos são conferidos pelo art.202 da Constituição da Republica Portuguesa o seguinte: em
análise da possível violação do principio da imparcialidade, como referido o artigo 161º/2 e) são nulos os
atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado; quanto ao principio da igualdade, como
exposto e tendo em conta que, o CIVC já tinha previamente recebido uma avultada quantia na ordem dos 5
milhões de euros relativamente ao projeto "Portugal 2020", tal decisão não foi decidida em conformidade
com a igualdade que deve estar subjacente a todos os processos de decisão. No que se refere aos restantes
princípios, também o Tribunal decide no sentido da sua violação. Relativamente à falta de notificação da
audiência prévia, não se inserindo a situação em nenhuma causa de exclusão do art.124 do Código do
Procedimento Administrativo, foi violado este dever. No que concerne ao dever de fundamentação, o
Tribunal decide no sentido de considerar a sua violação procedente, pelo que ato administrativo é inválido
e anulável, nos termos do artigo 165nº2 CPA.

Andreia Soares Nº64322

Rui Silva Nº64814
Pedro Santos Nº64241
Tiago Libânio Nº64836
Vasco Oliveira Nº64471