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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para

aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro. 1794
AS LIBERDADES HUMANAS COMO BASES
DO DESENVOLVIMENTO: UMA ANLISE
CONCEITUAL DA ABORDAGEM DAS
CAPACIDADES HUMANAS DE AMARTYA SEN
Maurcio Mota Saboya Pinheiro
ISSN 1415-4765
9 771415 476001
1794
TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, novembro de 2012
AS LIBERDADES HUMANAS COMO BASES

DO DESENVOLVIMENTO: UMA ANLISE
CONCEITUAL DA ABORDAGEM DAS
CAPACIDADES HUMANAS DE
AMARTYA SEN*
Maurcio Mota Saboya Pinheiro**
* O autor agradece os comentrios de Ronaldo Herrlein Jnior, Paulo Fleury Teixeira, Manuella Paiva de Hollanda
Cavalcanti, Antnio Lassance, Acir Almeida, Alexandre Gomide, Almir Oliveira, Igor Ferraz, Valdir Melo, Roberto Pires e
Roberto Nogueira, eximindo-os, contudo, de responsabilidade sobre quaisquer falhas do trabalho.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
aes governamentais possibilitando a formulao Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990-
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, ISSN 1415-4765
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
por seus tcnicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
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SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO...........................................................................................................7
2 A LIBERDADE COMO O CONCEITO CENTRAL DA REDE CONCEITUAL DO

DESENVOLVIMENTO................................................................................................10
3 A COMPLEXA RELAO ENTRE A LIBERDADE E A RENDA.......................................28
4 IMPLICAES PARA AS POLTICAS PBLICAS E A AVALIAO INSTITUCIONAL.......34
5 CONCLUSO..........................................................................................................46
REFERNCIAS............................................................................................................49
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR................................................................................51
SINOPSE
Este texto objetiva fazer uma anlise conceitual da abordagem das capacidades humanas
(desenvolvimento como liberdade) do economista e filsofo indiano Amartya Sen.
Procura dar uma viso panormica da rede conceitual dessa abordagem e sinalizar
algumas questes relevantes para a avaliao de instituies e de polticas pblicas em
geral. Contudo, o trabalho deve ser entendido como parte de uma pesquisa mais ampla,
ainda em curso, cuja finalidade aumentar nossa capacidade de anlise dos grandes
problemas do desenvolvimento nacional. Para Amartya Sen, um pas tanto mais
desenvolvido quanto mais se promove a expanso do horizonte de liberdade dos seus
cidados. Assim, a anlise de Sen volta-se para o que devem ser os verdadeiros fins do
desenvolvimento: as prprias pessoas. Nesse sentido, a abordagem de avaliao social do
autor aqui estudado se distingue de outras mais tradicionais, cujo foco recai sobre a renda,
a riqueza, e/ou outros meios de que as pessoas se utilizam para atingir seus objetivos.
Este trabalho conclui que a abordagem das capacidades humanas pode ser vista como
um mtodo geral de avaliao de estratgias de desenvolvimento, instituies e polticas
pblicas. Ademais, conclui que a obra de Sen capaz de contribuir com muitos insights
e informaes relevantes que podero ser combinados com os diagnsticos e mtodos
empregados nas outras abordagens.
Palavras-chave: desenvolvimento econmico; desenvolvimento humano; liberdade;
Amartya Sen.
ABSTRACTi
This text aims at making a conceptual analysis of the capabilities approach (development
as freedom) proposed by the Indian economist and philosopher Amartya Sen. It seeks
to provide a broad view on the conceptual web of Sens approach; thereafter it points
out some issues that are relevant to the assessment of institutions and public policies in
general. This work should be understood as part of an ongoing and broader research
that seeks to enlarge our analytical power to deal with the major problems of national
development. To Amartya Sen, the more developed a country is, the more expanded
is the horizon of its citizens freedoms. So, Sens analysis concerns what should be
the true aim of development: persons themselves. In this sense, Sens social evaluation
approach is to be distinguished from the more traditional ones that focus on income,
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
wealth and/or other means which people employ in order to attain their objectives.
This work concludes that the capabilities approach may be seen as a general method
of evaluating development strategies, institutions and public policies. Also, that Sens
ideas can contribute many insights and relevant information that could be combined
with diagnoses and methods employed in the more traditional approaches.
Keywords: economic development; human development; freedom; Amartya Sen.
Texto para
Discusso As Liberdades Humanas como Bases do Desenvolvimento: uma anlise conceitual da abordagem das
capacidades humanas de Amartya Sen
1 7 9 4
1 INTRODUO
O primeiro objetivo deste texto fazer uma anlise conceitual da abordagem das
capacidades humanas ou, o que d no mesmo, abordagem do desenvolvimento como
liberdade, do economista e filsofo indiano Amartya Sen. Isso significa no apenas
fornecer definies ainda que apenas aproximativas , mas principalmente sistematizar
certos conceitos e princpios-chave. Eventualmente, sero estabelecidas certas diferenas
da abordagem de Sen com outras abordagens de avaliao social, com propsitos mais
elucidativos do que crticos abordagem do desenvolvimento como liberdade.
A partir da anlise conceitual prvia, este texto se prope tambm a sinalizar

algumas questes relevantes para a avaliao de instituies e de polticas pblicas
em geral. Esta sinalizao deve ser vista como um primeiro exerccio de manejo do
instrumental terico da abordagem das capacidades humanas. Em uma fase posterior
desta pesquisa, pretende-se usar criteriosamente o ferramental terico da abordagem de
Sen, com o propsito de aplic-lo no desenvolvimento de metodologias gerais de avaliao
de instituies e de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento brasileiro. Por
conseguinte, o contedo deste texto deve ser entendido como parte de uma pesquisa
mais ampla e mais demorada cujo principal objetivo de longo prazo aumentar nossa
capacidade de anlise das grandes questes do desenvolvimento nacional.
Este trabalho pressupe que um dos principais meios para se elaborar bons
argumentos, em qualquer tipo de discurso racional, partir de uma viso clara das redes
conceituais subjacentes ao discurso. Entretanto, por que se justificaria, no contexto
brasileiro, um esforo de compreenso da rede conceitual subjacente abordagem do
desenvolvimento como liberdade? Em primeiro lugar, porque esta abordagem, em que
pese o seu reconhecimento no mbito acadmico e internacional, ainda muito pouco
estudada e aplicada de maneira sistemtica aos problemas concretos do desenvolvimento
brasileiro.1 Em segundo lugar, oportuna a ampliao do horizonte conceitual do
desenvolvimento num momento histrico em que se amplia cada vez mais a base social
do Estado brasileiro, alargando-se tambm as demandas sociais do desenvolvimento.
1. Em entrevista concedida Revista do Instituto Humanitas Unisinos, em 07 de novembro de 2011, o professor doutor
Flvio Vasconcellos Comim (2011) afirma que os ensinamentos mais importantes de Sen, apesar de conhecidos na aca-
demia brasileira, ainda no aterrissaram na poltica pblica e talvez esse seja o maior desafio dos prximos anos: compre-
ender melhor o que ele diz e dar um sentido de uso s ideias que sejam relevantes para o desenvolvimento do Brasil. Dis-
ponvel em: <http://www.ihuonline.unisinos.br/index.php?option=com_content&view=article&id=4185&secao=379>.
7
O que significa um Brasil desenvolvido? Esta questo passa a ser considerada com um
nmero maior e mais variado de olhares, tanto quanto so os dos atores relevantes na
complexa sociedade brasileira atual. Portanto, no atual contexto em que se procura
repensar o desenvolvimento nacional, nada mais oportuno do que um esforo para
repensar o prprio conceito de desenvolvimento, e poucas abordagens contemporneas
seriam mais adequadas para este propsito do que a das capacidades humanas.
A ampliao da viso social do processo de desenvolvimento brasileiro est em

consonncia com a ampliao da extenso do conceito de desenvolvimento, em nvel
mundial. Nos ltimos quarenta anos, pelo menos, este conceito tem sofrido uma
ampliao da extenso do seu contedo. H muito, o termo desenvolvimento deixou de
denotar somente fenmenos e processos estritamente econmicos, tais como o aumento
do produto real per capita ou o aumento da produtividade dos fatores de produo. A
partir dos anos 1970 incorporam-se ao conceito de desenvolvimento diversas noes,
que passam, inclusive, a justificar o aparecimento de novas expresses associadas ao
desenvolvimento, como desenvolvimento sustentvel e desenvolvimento humano.
Grande parte dessas noes contribuiu para ampliar sobremaneira o contedo
normativo do conceito de desenvolvimento, bem como para diminuir o seu grau de
preciso. No obstante, a meu ver, isso no acarreta necessariamente a inutilidade desse
conceito como instrumento de anlise nas cincias humanas e sociais aplicadas.
Amartya Sen no sujeita o seu conceito de desenvolvimento como liberdade a

uma preciso analtica vista como um fim em si mesmo. Ao contrrio, a busca de uma
linguagem exata com que expressar os conceitos derivada de uma meditao profunda
sobre os contedos conceituais e suas aplicaes. O melhor exemplo disso o conceito
de desenvolvimento. Antes de se exigir deste uma preciso analtica a priori o que
seria arbitrrio e artificial , preciso olhar em perspectiva para o seu significado em
um dado contexto e procurar elucid-lo progressivamente em seus diversos aspectos,
testando as suas vrias aplicaes.
Para o autor aqui estudado, um pas tanto mais desenvolvido quanto mais se
promove a expanso do horizonte de liberdade dos seus cidados, o que significa que
eles tm capacidades crescentes de ser e de fazer aquilo que valorizam e que tm razes
para valorizar. Em vez de enfocar os meios de que as pessoas se utilizam para obterem
o estilo de vida que desejam sendo a renda o principal desses meios a anlise de
8
Texto para
1 7 9 4
Sen volta-se para aquilo que o autor, justificadamente, considera os fins do processo de
desenvolvimento, ou seja, as prprias pessoas. No h necessidade de preciso analtica
e melhor no haver tal preciso neste mbito abrangente em que os conceitos
se distinguem entre si apenas por seus ncleos significativos. A preocupao primeira
deve ser o desdobramento da rede conceitual da abordagem do desenvolvimento como
liberdade, at que se tenha uma viso panormica dessa rede.
Ao enfatizar uma mirade de caractersticas e de capacidades pessoais, a perspectiva do

desenvolvimento como liberdade abrangente e multidimensional. Neste aspecto, contrasta
com as vises tradicionais, que restringem o desenvolvimento ao crescimento do produto
nacional, ao crescimento da renda pessoal, industrializao, ao avano tecnolgico ou
modernizao social. De fato, os resultados econmicos, tais como a eficincia econmica
ou o aumento da renda per capita, conquanto importantes, so apenas uma das inmeras
facetas do desenvolvimento. Ao contrrio do que se pensa em geral, Sen procura mostrar
que os distintos aspectos do desenvolvimento humano no covariam todos com a renda a
qual no passa de um meio, ainda que importante, para o desenvolvimento , nem mesmo
se submetem mtrica da renda. Ao criticar as vises tradicionais, o autor cita vrios
exemplos (ver seo 4) que ilustram como as medidas estritamente econmicas podem ser
enganosas, no que respeita avaliao do desenvolvimento.
O presente texto se estrutura em cinco sees, incluindo esta introduo. Na

seo dois, procura-se montar uma parte da arquitetura conceitual do desenvolvimento
como liberdade. So discutidos os aspectos centrais desse conceito, como os papis
da liberdade no desenvolvimento, os tipos de liberdade (substantivo e instrumental)
e a sua correlao, os aspectos de oportunidade e processo e, por ltimo, mas no
menos importante, a relao entre liberdade e o exerccio da razo pblica. A seo
terceira trata das relaes complexas, estabelecidas entre os fatores renda e capacidades.
O estudo desta relao deve ser o principal objetivo da anlise do desenvolvimento
proposta por Sen. A seo quatro procura derivar algumas consequncias da abordagem
do desenvolvimento como liberdade para a avaliao das polticas pblicas e para a
anlise institucional. Finalmente, na seo cinco, a concluso expe os principais
resultados do trabalho e aponta as perspectivas da pesquisa.
Antes de prosseguir, preciso fazer algumas ressalvas, antecipando algumas

provveis e justas crticas da parte do leitor. Este texto no pretende levantar as inmeras
9
controvrsias e crticas aos posicionamentos de Sen,2 assim como no pretende apresentar

evidncias empricas sistemticas a favor ou contra as teses do autor indiano. Tampouco
seu propsito aprofundar a discusso sobre a operacionalizao dos conceitos propostos
na abordagem do desenvolvimento como liberdade. Consistindo esta etapa da pesquisa
em uma discusso conceitual to ampla e complexa, no cabe aqui um tratamento das
crticas, das evidncias empricas, nem da aplicao/operacionalizao dos conceitos de
Sen ao caso brasileiro. Exatamente por se tratar de tema de reconhecida importncia
que o tratamento dessas questes ser deixado para trabalhos futuros.
2 A LIBERDADE COMO O CONCEITO CENTRAL DA REDE

CONCEITUAL DO DESENVOLVIMENTO
2.1 O PROBLEMA E O MTODO GERAL
Como se disse na introduo, o primeiro objetivo deste trabalho explicitar contedos

conceituais da abordagem do desenvolvimento como liberdade e mostrar, de maneira
panormica, as relaes entre tais contedos. Quais so os conceitos componentes da
abordagem das capacidades humanas? Que conceitos e princpios funcionam, por assim
dizer, como ns da rede? Que critrios relevantes podero ser usados para selecionar
esses conceitos? Como se estabelecem as relaes entre estes? Essas so as perguntas a
serem respondidas nesta seo.
Por que importante elucidar conceitos situando-os em uma rede conceitual?

No limite, porque nenhum componente dessa rede pode ser adequadamente entendido
independentemente dos demais. Por exemplo, como veremos ao longo do texto, as
liberdades individuais no podem ser compreendidas fora do seu duplo aspecto de
oportunidades e processos. Por sua vez, a noo de capacidades [capabilities] no se
dissocia da noo de oportunidades, o que nos permite afirmar que as capacidades
humanas so liberdades de determinado tipo. Por fim, nada disso pode ser adequadamente
entendido sem o conceito bsico de funcionamento [functioning], que , por assim
2. Sen tem sido fortemente criticado por diversos autores, seja em relao falta de operacionalizao de seus conceitos;
suposta carncia de resultados testados da abordagem das capacidades; ao seu individualismo metodolgico; a uma
crena exagerada no poder dos mercados livres etc. Deneulin (2002); Edo (2002); Bnicourt (2004); Marin (2005); Monnet
(2007) e Oliveira (2007) so exemplos de trabalhos crticos aos vrios aspectos mencionados da obra de Sen.
10
Texto para
1 7 9 4
dizer, a noo mais primitiva de todas, porquanto um funcionamento no se define

com base nos termos dos outros conceitos da rede conceitual de Sen.
A rede conceitual montada por Sen muito complexa, de modo que difcil
penetr-la e apreender com clareza os tipos de relaes que se estabelecem entre
os elementos dessa rede. Na falta de uma clara moldura terica prvia, em que a
relao entre os conceitos possa ser elucidada analiticamente, a sada explicitar
progressivamente os contedos dos conceitos envolvidos at que eles mostrem, em um
nvel intuitivo, suas interconexes semnticas no contexto da rede. Ao se desdobrarem
os contedos conceituais, espera-se que eles revelem a sua unidade estrutural com um
sistema conceitual coerente, o qual sirva de suporte queles contedos. Feito isso, o
trabalho se completar com a exposio de exemplos ilustrativos.
2.2 O DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE: UMA PRIMEIRA

APROXIMAO
Na abordagem das capacidades humanas no h uma definio fechada para o termo
desenvolvimento. Contudo, possvel uma elucidao progressiva do ncleo do
significado deste termo, por meio de uma reflexo sobre um conjunto de caracterizaes
fornecidas por Sen (2000).3
1) O desenvolvimento pode ser visto (...) como um processo de expanso das

liberdades reais de que as pessoas desfrutam (p. 3).
2) por causa dessas interconexes (entre as liberdades de diferentes tipos)

que a livre e sustentvel condio de agente [agency] emerge como o principal
motor do desenvolvimento (p. 4).
3) A lacuna entre as duas perspectivas (ou seja, entre uma concentrao exclusiva
na riqueza econmica e um foco mais amplo sobre as vidas que ns podemos
levar) uma questo fundamental na conceituao do desenvolvimento (p. 14).
3. Esse exerccio de explicitao progressiva de diferentes aspectos e contedos conceituais ser uma constante no mtodo
empregado neste texto.
11
4) Uma concepo adequada do desenvolvimento tem de ir muito alm da

acumulao de riqueza, do crescimento do produto nacional bruto (PNB)
e de outras variveis relacionadas renda. Sem ignorar a importncia do
crescimento econmico, temos de olhar muito alm dele (p. 14).
O conjunto de caracterizaes que se segue no pretende esgotar todo o universo

de aplicaes possveis nem sequer atuais do conceito de desenvolvimento, na
abordagem das capacidades humanas. O conjunto procura apenas chamar a ateno
para certos aspectos relevantes do conceito seniano de desenvolvimento e que apontam
para o que o autor do presente estudo considera o ncleo do significado desse termo.
As citadas caracterizaes sugerem que o desenvolvimento o aumento da capacidade
que tem a pessoa humana de atingir o seu fim ltimo, o seu bem, a sua felicidade.4 No
contexto da abordagem das capacidades humanas, o termo desenvolvimento denota
um processo complexo, cujos fins devem ser as pessoas mesmas, com os seus almejados
objetivos, estilos e qualidades de vida.
O fim ltimo do desenvolvimento, o bem das pessoas, associado liberdade, isto

, potncia pessoal de conseguir a vida que se deseja racionalmente. Nesse sentido,
a liberdade pensada positivamente como poder, autonomia e autodeterminao
do agente, bem como colocada no centro da abordagem do desenvolvimento como
liberdade, desempenhando um duplo papel avaliativo-constitutivo e causal-instrumental
no processo de desenvolvimento. 5
4. A noo tica da felicidade (edaoa, eudaimonia) como fim ltimo do ser humano fortemente aristotlica. De fato,
a questo crucial tratada pelo Estagirita em sua tica a Nicmaco a felicidade ltima do homem assim como, na Fsica,
o problema central o primeiro motor; em Sobre a Alma, a natureza do intelecto; e na Metafsica, o ser. Para Aristteles,
a tica, a Poltica e as Belas Artes se enquadram na categoria das cincias prticas (praxis), cujos objetos dependem da
vontade humana e englobam todo o universo das atividades morais (ticas) e artsticas (tcnicas). A tica, portanto, se
distingue das cincias tericas, como a Fsica, a Psicologia e a Metafsica, cujos objetos (a natureza, a alma e o ser, respec-
tivamente) no esto sob o controle da vontade humana. O propsito da tica, para Aristteles, o Bem, entendido como
referencial absoluto da ao moral. Para o ser humano, o Bem a felicidade. Em sua tica a Nicmaco I, 8 (1099a, 1ss),
Aristteles afirma que sumamente feliz o homem que sente prazer em agir segundo a excelncia, ou em praticar atos
excelentes. A tica estuda os atos especificamente humanos, ou seja, aes que o homem pratica com o concurso de sua
escolha baseada na vontade.
5. A liberdade entendida como autodeterminao do agente aponta para um sentido positivo de liberdade e se ope,
de certa forma, a um sentido negativo, em que a liberdade entendida como ausncia de constrangimentos (limites,
obstculos) ao. No sentido negativo, a liberdade individual determinada por fatores externos ao indivduo um
sistema legal, por exemplo , que lhe traam certos limites ao e, com isso, definem certo espao de ao livre. Por
sua vez, a liberdade entendida como autonomia define-se pelo poder do agente atingir os seus objetivos, de acordo com
propriedades e limitaes prprias do agente, e no impostas a este de fora.
12
Texto para
1 7 9 4
Alm da noo de liberdade, em um sentido abstrato, o desenvolvimento se

associa tambm s liberdades concretas das pessoas. Fala-se de liberdades (no plural),
com referncia aos diversos objetos e estados especficos ao alcance das pessoas. Assim,
pode-se falar da liberdade de adquirir bens/servios, liberdade de ser saudvel,
liberdade de no ser sujeito morte prematura etc.
Este ltimo exemplo, a liberdade de no ser sujeito morte prematura, a

rigor, no denota um estado de coisas ou um fato positivo, como se poderia esperar do
conceito geral de liberdade de Sen (poder, autonomia, autodeterminao do agente).
No obstante, o exemplo totalmente compatvel com os fornecidos pelo autor, em
Desenvolvimento como liberdade e outros de seus trabalhos. Isso levanta a questo da
extenso do conceito seniano de liberdade, uma vez que h indcios de que este se aplica
no apenas a um sentido descritivo (a objetos, processos, estados de coisas no mundo),
mas tambm a um sentido prescritivo (a normas, leis, regras). No exemplo em questo,
no devemos nos perguntar sobre uma obscura entidade metafsica representada pelo
estado de no ser sujeito morte prematura, mas apenas considerar que, segundo algum
critrio relevante do ponto de vista tico-normativo, bom para o ser humano no
morrer prematuramente. Portanto, o conceito seniano de liberdade no se aplica apenas
a estados descritivos das pessoas, mas est igualmente impregnado da normatividade do
que se considera o bem das pessoas.
A mencionada diferena entre os aspectos descritivos e prescritivos (normativos)

do conceito de liberdade oferece-nos a oportunidade de dar mais um passo na elucidao
deste conceito, fazendo-se a distino entre as liberdades e os direitos. Estes, ao
contrrio daquelas, pertencem inteiramente esfera das normas e dos valores. Quando
se enuncia um direito, afirma-se o valor de certa liberdade para algum, e isso acarreta
um conjunto de deveres atribuveis a outras pessoas, com o propsito de salvaguardar
aquela liberdade. Portanto, os direitos, diversamente das liberdades que podem ter
um elemento ancorado objetivamente nos estados de coisas do mundo , se apoiam
integralmente em um sistema de enunciados tico-normativos.
Qual o critrio de objetividade dos direitos, e como isso afeta a sua relao
com as liberdades? Para Sen, a objetividade est ligada ao crivo da razo pblica. De
acordo com este princpio, o que torna uma liberdade um fundamento objetivo para
um direito humano a fora dos argumentos pblicos em favor da importncia dessa
13
liberdade perante a coletividade em que se inserem os indivduos. Esses argumentos tm

de ser validados em uma discusso pblica. Para isso, h certos critrios socialmente
aceitos certas condies de limiar, nos termos de Sen , cuja satisfao acarreta
o reconhecimento social de uma liberdade como base de um direito humano e cuja
no satisfao praticamente desqualifica esse reconhecimento. Por exemplo, para servir
de base a um direito humano universal, a liberdade de uma pessoa no ser agredida
fisicamente por outra atende a certas condies socialmente reconhecidas, como a
objetividade e o alcance das polticas pblicas. Porm, a liberdade de uma pessoa no se
sentir ofendida por outra no atende quelas condies. Em particular, no atende a uma
condio de objetividade, pois o sentir-se ofendido pode ser caracterizado como um
estado essencialmente subjetivo.6
2.3 AS INTERCONEXES ENTRE A CONDIO DE AGENTE E OS DIVERSOS

PAPIS DA LIBERDADE NO DESENVOLVIMENTO
Para Sen, agente todo aquele que ocasiona uma mudana no ambiente com a sua ao
livre e racional. O agente no se orienta seno por seus motivos internos (normas,
objetivos, razes, valores etc.). Assim, a condio de agente [agency] a capacidade de
livre agir das pessoas segundo os seus prprios fins e normas. Por exemplo, quando
se planeja a carreira profissional, organizando um conjunto de variadas aes, metas,
objetivos etc., ao longo de vrios anos da vida, exercita-se condio de agente.
Ampliar as liberdades dos indivduos fomentar e respeitar a sua condio de livre

agir com base na razo. No arcabouo conceitual do desenvolvimento como liberdade,
o desenvolvimento um processo que envolve fundamentalmente a condio de
agente das pessoas. Contudo, a condio de agente pode ser limitada por vrios fatores
externos, como a pobreza, a tirania poltica, a falta de oportunidades econmicas,
a excluso social, a intolerncia, a negao de direitos civis etc. Por isso, uma parte
importante das polticas de desenvolvimento consiste em identificar e combater fatores
como esses, chamados por Sen de fontes de privao das liberdades dos indivduos.7
6. Quanto ao papel das condies de limiar (objetividade, capacidade de influncia social etc.) no reconhecimento dos
direitos humanos, ver Sen (2004), p. 329.

. Ecoando as ideias de Sen, Crocker (2008, p. 389-390) d grande destaque condio do agente no processo de desen-
volvimento, ao afirmar que o objetivo em longo prazo de desenvolvimento justo e bom seja nacional ou global deve
ser o de assegurar um nvel adequado de agncia [condio de agente] e capacidades moralmente bsicas para todos no
mundo.
14
Texto para
1 7 9 4
As liberdades individuais, elementos bsicos na abordagem do desenvolvimento

como liberdade, desempenham dois papis distintos no desenvolvimento. Em primeiro
lugar, h um papel avaliativo (constitutivo, normativo), segundo o qual as liberdades
constituem o fim ltimo do processo de desenvolvimento; e, em segundo lugar, um
papel grosso modo efetivo ou instrumental, de acordo com o qual as liberdades (causal e
empiricamente interconectadas) so os principais meios do desenvolvimento.
O papel avaliativo da liberdade assim chamado porque o progresso deve

ser avaliado segundo o grau de expanso das liberdades das pessoas. Este papel
essencial, constitutivo e definidor do desenvolvimento. Ou seja, desenvolvimento
liberdade, sob a ptica avaliativa. Por sua vez, o papel instrumental associa-se s inter-
relaes causais entre os diversos tipos de liberdades. Ao desempenharem o seu papel
instrumental, as liberdades e os direitos dos indivduos podem contribuir efetivamente,
como instrumentos, para o progresso econmico.
Dito de outro modo, a importncia das liberdades para o desenvolvimento

associa-se, em primeiro lugar, ao seguinte princpio normativo: o desenvolvimento
deve visar acima de tudo a expanso da liberdade dos indivduos. Em segundo lugar, a
importncia das liberdades se fundamenta naquilo que Sen chama de razo efetiva.
Ou seja, quanto maior a liberdade dos indivduos, mais eles podem melhorar a si
prprios e influenciar positivamente a comunidade em que vivem. Portanto, a razo
efetiva de as liberdades individuais importarem para o desenvolvimento se relaciona
com o exerccio da condio de agente dos indivduos. Estas duas razes normativa e
efetiva se conectam respectivamente com os j referidos papis avaliativos (logicamente
constitutivos) e instrumentais (causais, empricos) da liberdade.
A distino entre os papis avaliativo e instrumental das liberdades, ao se basear

na distino mais fundamental entre os meios e os fins do desenvolvimento, apontam
para a distino conceitual entre as liberdades substantivas e as liberdades instrumentais.
Liberdades substantivas so aquelas que enriquecem nossas vidas e a que queremos
atingir como fins, ao passo que as instrumentais so os meios para atingir aqueles
fins. Por exemplo, para atingir a liberdade substantiva de ter boa sade, eu busco as
liberdades instrumentais de me alimentar bem, repousar, fazer exerccios fsicos, viver
em um lugar livre de poluio etc.
15
As liberdades substantivas dos indivduos por exemplo, a capacidade de evitar a

fome, a desnutrio, as doenas e a morte prematura, bem como a possibilidade real de
ser alfabetizado, de participar politicamente das decises pblicas, de dizer o que se pensa
e no ser censurado, dentre outras constituem a essncia mesma do desenvolvimento.
Neste sentido, diz-se que as liberdades substantivas desempenham um papel constitutivo
no conceito de desenvolvimento e avaliativo do processo de desenvolvimento.
Por sua vez, as liberdades instrumentais so tipos de liberdades que servem de

instrumentos para que o indivduo aumente a sua liberdade substantiva total. Citam-se,
em Desenvolvimento como liberdade (Sen, 2000, p. 38-40), cinco tipos de liberdades
instrumentais.
1) As liberdades polticas referem-se s escolhas das pessoas na arena poltica:

escolher quem vai governar, sob quais regras etc.; isso inclui tambm a
liberdade de crtica s autoridades e a expresso poltica, e outras.
2) As disponibilidades econmicas [economic facilities] referem-se ao poder de os

indivduos usarem os recursos econmicos, tais como os bens e servios, as
possibilidades de fazer transaes, o acesso renda e ao crdito etc. Incluem as
oportunidades tidas pelos indivduos para fins de consumo, produo e troca.
3) As oportunidades sociais referem-se aos arranjos sociais para o provimento de

educao, sade, e outros servios sociais capacitantes.
4) As garantias de transparncia dizem respeito confiana mtua entre os

indivduos, em suas interaes sociais, confiana que fundamental para o
sucesso dessas interaes. As garantias de transparncia incluem o direito
informao em todos os nveis, principalmente nas esferas pblicas.
5) A proteo social inclui arranjos sociais destinados a proteger as parcelas mais

vulnerveis da populao: assistncia e previdncia social, seguro-desemprego,
abertura de frentes de trabalho emergenciais etc.
Todos os tipos de liberdades instrumentais se interconectam causalmente,

e isso tanto pode prejudicar o desenvolvimento (quando as pessoas so privadas de
16
Texto para
1 7 9 4
suas liberdades) quanto favorec-lo (quando as liberdades instrumentais contribuem

conjuntamente para expandir as liberdades substantivas de todos).
Em termos gerais, as liberdades individuais se interconectam e se complementam

profundamente, tanto em nvel coletivo quanto individual. Por um lado, a pura e simples
violao de uma liberdade individual pode ser julgada ruim para toda a comunidade.
Por outro lado, a violao de uma liberdade individual bsica acarreta a privao de
toda uma cadeia de outras liberdades e direitos individuais. Vejamos alguns exemplos
desses tipos de encadeamentos.
A obra Desenvolvimento como Liberdade contm vrios exemplos de interconexo

de liberdades, como o de Kader Mia, um homem muito pobre e desempregado em sua
terra natal, que teve de arrumar emprego em Daca (capital de Bangladesh), em uma
regio da cidade povoada por hindus radicais, um lugar perigoso para ele, muulmano.
Certa vez, aps um desentendimento como seus rivais hindus, Kader Mia assassinado
na rua. Entretanto, ele provavelmente no teria sido vtima de assassinato isto , no
teria sido privado de sua liberdade mais fundamental , se ele no tivesse de se sujeitar a
um emprego numa rea perigosa na cidade de Daca. Neste exemplo, a violao de uma
liberdade econmica levou violao de um direito fundamental.8
Outro exemplo aparece quando Sen (2000, cap. 5) analisa a importncia dos
mercados como fonte de oportunidades para os indivduos exercitarem a sua liberdade
econmica. Como em muitos outros casos, a importncia da liberdade de transao
econmica evidencia-se inter alia quando se privado dessa liberdade. Isso ocorre, por
exemplo, com as crianas que so submetidas ao trabalho servil em pases como ndia,
Paquisto e Bangladesh. A privao da liberdade desses indivduos no se resume ao
trabalho forado propriamente dito, mas abrange uma longa cadeia de privaes sociais,
que inclui a servido dos pais dessas crianas e a falta de estudo, entre outras carncias.9
2.4 OPORTUNIDADES E PROCESSOS

As liberdades individuais tm pelo menos dois aspectos importantes que devem
ser distinguidos na abordagem do desenvolvimento como liberdade: o aspecto da
8. Sobre o exemplo de Kader Mia, ver Sen (2000, p. 8).
9. Sobre o exemplo do trabalho infantil forado, ver Sen (2000, p. 114-115).
17
oportunidade (a existncia de alternativas ou opes ao alcance da escolha do indivduo)

e o aspecto do processo (circunstncias, contextos, instituies etc. que levam o
indivduo a poder escolher). Para ilustrar essa diferena, seja o exemplo de uma pessoa
que passa fome. Ela pode ser privada da liberdade de se alimentar adequadamente, seja
porque no h comida disponvel (falta de oportunidades), seja porque o sistema de
distribuio de alimentos no opera adequadamente (processos inadequados). Em geral,
as fontes de privao das liberdades individuais (morte prematura, doenas evitveis,
fome crnica, desnutrio, analfabetismo etc.) podem provir da falta de oportunidades,
dos processos inadequados ou de ambos.
Uma ilustrao adicional dada por Sen (2011, p. 405-406) consolidar o entendimento
da distino conceitual entre os aspectos da oportunidade e das liberdades individuais. Uma
jovem, Sula, decide sair noite para danar com um amigo. Suponha um primeiro cenrio,
em que algumas autoridades locais decidem que Sula no deva sair de casa noite e a
obrigam a ficar em casa. Em um segundo cenrio, as mesmas autoridades decidem que Sula
tenha de sair de casa noite, ou seja, a jovem obrigada a sair.
No primeiro cenrio, Sula impedida de fazer o que gostaria. Diz-se que, neste
caso, o aspecto da oportunidade de sua liberdade foi violado. No segundo cenrio,
Sula forada a uma ao; nesse sentido, o seu processo de liberdade violado,
independentemente de ser uma ao que ela teria escolhido desempenhar. Ou seja,
no segundo cenrio, a liberdade de Sula violada, mesmo que ela tivesse escolhido
sair de casa, se tivesse podido escolher livremente entre ficar em casa ou sair de casa.
Evidentemente, a violao da liberdade de Sula seria mais grave e substantiva caso ela
tivesse sido forada a fazer algo que no queria.
Os dois mencionados aspectos da liberdade so interdependentes. No exemplo

de Sen, quando Sula forada a sair de casa noite, isso tambm pode significar uma
violao da sua liberdade-oportunidade, porque, neste caso, uma oportunidade lhe ter
sido suprimida, que a oportunidade de escolher livremente.
Sen julga razovel pensar que o simples poder de escolher bom para o agente,
independentemente do objeto de sua escolha. Por isso, em princpio, quanto maior
o nmero de opes ao alcance da escolha do agente, melhor para o agente. Esse
princpio geral tem uma consequncia terica muito importante para a abordagem
18
Texto para
1 7 9 4
das capacidades e que, at certo ponto, a distingue de outras abordagens da avaliao

social , a saber: para a abordagem das capacidades, o valor de um conjunto de opes
reais de escolha pelo agente no necessariamente coincide com o valor da opo
escolhida pelo agente. Em outras palavras, o agente est numa situao melhor quando
escolhe x dentre muitas alternativas disponveis, do que quando escolhe x com poucas
alternativas disposio (sendo x uma realizao qualquer do indivduo, tal como um
conjunto de mercadorias ou um estado meritrio para o indivduo).10
2.5 CAPACIDADES, FUNCIONAMENTOS E REALIZAES

Um dos conceitos mais importantes da abordagem das capacidades humanas o de
funcionamento. Baseado na noo grega de aret (areth, virtude),11 trata-se da noo
mais primitiva da rede conceitual, porque ela no se define diretamente com base em
qualquer outra noo da rede. O termo funcionamento refere-se a atividades ou
estados que uma pessoa pode racionalmente valorizar fazer ou ser, tais como estar bem
nutrido, ser saudvel, estar livre da malria, participar ativamente da vida em
comunidade, ter autoestima etc.
Os funcionamentos humanos no so em geral sujeitos a uma comparao

unidimensional entre si, e cada funcionamento define um espao e uma mtrica
de anlise e valorao prpria. Por exemplo, o meu funcionamento de discutir filosofia
no pode ser avaliado, medido, nem sequer interpretado com base no espao lgico
que define o meu funcionamento de auferir uma renda x por ms. como se discutir
filosofia e ganhar x por ms pertencessem a tipos categoriais distintos em minha esfera
de valores. Isso configura uma situao de incomensurabilidade recproca entre os
diferentes funcionamentos humanos.
Por sua vez, a capacidade (...) a liberdade substantiva de realizar combinaes

de funcionamentos alternativos (...), [ou seja], a liberdade de atingir vrios estilos
de vida (Sen, 2000, p. 75). Portanto, o conceito de capacidade derivado do de

. Este aspecto do valor da escolha, bastante importante na abordagem do desenvolvimento como liberdade, ser
retomado neste texto subseo 3.3, na qual se discute o problema da valorao das capacidades humanas.

. Originalmente, esta palavra grega designava a excelncia de algo, ou seja, o cumprimento do propsito (ou a realizao
da funo) a que a coisa se destinava. O termo era aplicado para qualquer coisa, desde a descrio da boa fatura de um
objeto utilitrio at para indicar o cidado exemplar e o heri, mas em todos os casos a aret de cada um envolvia valores
diferentes. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Aret%C3%A.A>.
19
funcionamento e se define explicitamente como um tipo de liberdade.12 Alm disso, o

conceito de capacidade associa-se ao de oportunidade: sendo x uma realizao qualquer
do indivduo A, A capaz de fazer ou ser x se e somente se dada a oportunidade de
fazer ou ser x, A pode deixar de fazer ou ser x. Por exemplo, uma pessoa que no pare de
cantar em virtude de uma doena mental, no tem a capacidade de cantar, no sentido
de Sen, simplesmente porque essa pessoa no tem a oportunidade de no cantar. Ou
seja, para ela, deixar de cantar no faz parte do seu leque de escolhas possveis.
Os funcionamentos realmente atingidos ou escolhidos so as realizaes de

um indivduo. Mas as capacidades de um indivduo no podem se restringir s suas
realizaes, ou seja, ao conjunto dos seus funcionamentos realizados, porque, do
contrrio, elas no incorporariam a noo essencial de oportunidade. Por exemplo, uma
pessoa rica que jejua pode realizar o mesmo funcionamento, em termos de alimentao,
de uma pessoa miservel que no tem o que comer. Contudo, essas duas pessoas tero
diferentes conjuntos de capacidades, pois o rico pode escolher comer bem e estar
bem nutrido, ao passo que o miservel no tem essa opo. Desse modo, as capacidades
do indivduo so representadas por um conjunto de todos os funcionamentos que o
indivduo em questo pode atingir ou escolher, e no somente por suas realizaes.
Na medida em que a abordagem das capacidades humanas procure no apenas

avaliar e valorar o conjunto de realizaes do indivduo, mas tambm a combinao de
funcionamentos alternativos que o indivduo pode escolher, ela mais abrangente, em
sua base de informaes, do que outras abordagens tradicionais da avaliao social. Por
exemplo, a abordagem de Sen se pretende mais abrangente do que as de base utilitarista,
que tendem a enfocar apenas os resultados efetivamente alcanados ou escolhidos pelo
indivduo em termos de consumo, renda real ou utilidade.
. prefervel o termo capacidade, em vez de capacitao, para usar como traduo de capability, termo usado

originalmente por Sen. O uso do termo capacitao, pelo menos no portugus falado no Brasil, denota quase sempre
a ao de capacitar, ou seja, de formar a pessoa para um trabalho especfico. Ainda que, em uma definio de dicionrio,
se possa dizer que capacitao consiste na atualizao, complementao e/ou ampliao das competncias necessrias
atuao no contexto dos processos ao qual a pessoa se vincula o que extrapola o contexto da simples capacitao
para o trabalho , ainda assim, h dvidas se o termo geral o suficiente para abarcar todos os estados, atividades e
processos a que Sen se refere quando usa a expresso capability. Capacitao sempre pode soar como a atividade de
dotar algum de poder para fazer alguma coisa. Ainda que esse sentido esteja plenamente de acordo com muitos con-
textos de uso de capability na obra de Sen, ele no geral o suficiente para abarcar o estado de o agente ter oportunidade
de alcanar os inmeros funcionamentos alternativos... J o termo capacidade, ainda que no seja ideal, mais geral
do que capacitao, pois denota a pura potncia (no sentido aristotlico mesmo) do sujeito de se alterar, transformar,
conquistar, alcanar etc. alguma coisa, seja um estado ou uma atividade.
20
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J foi visto aqui que a noo seniana de liberdade baseia-se nos conceitos mutuamente
complementares de capacidade-funcionamento e de oportunidade-processo. preciso ver
agora como esses binmios se relacionam. Sobre a relao capacidade-funcionamento,
viu-se que a capacidade, como um tipo de liberdade, refere-se extenso na qual algum
capaz de escolher certas combinaes de funcionamentos particulares.
No obstante, a liberdade do indivduo tambm depende dos processos por

exemplo, o funcionamento de um mercado livre ou de um sistema poltico democrtico
que conduzem o indivduo a uma situao de poder escolher entre combinaes
alternativas de funcionamentos. Imagine-se uma situao em que a liberdade de uma
pessoa se alimentar adequadamente dependa crucialmente do sistema vigente de
distribuio de alimentos. Neste caso, pode-se dizer que a dita liberdade de se alimentar
depende de um processo (a operao do sistema de distribuio de alimentos). Logo, o
estudo da liberdade individual e a abordagem das capacidades humanas em geral no
se esgotam no aspecto capacidade-oportunidade, mas abrangem o aspecto do processo.
2.6 O ASPECTO SOCIAL DAS LIBERDADES INDIVIDUAIS: O EXERCCIO

DA RAZO PBLICA
2.6.1 Liberdades individuais e discusses pblicas

Em um sentido importante, a liberdade individual um produto social, na medida
em que interaja com os diversos tipos de arranjos e instituies sociais, bem como
com valores socialmente compartilhados. Em especial, a formao dos conceitos que
orbitam a noo de liberdade em uma comunidade, bem como o reconhecimento de
uma liberdade individual como algo valoroso so processos que dependem do exerccio
de uma razo pblica.
Em geral, pode-se dizer que a razo uma faculdade humana o homem

definido classicamente como um animal racional com a qual o indivduo se torna
capaz de atingir a verdade, em uma ampla gama de esferas discursivas. A razo procede
por argumentos, discursivamente. A mente racional parte de premissas para chegar a
concluses, via mecanismos inferenciais de vrios tipos. Do ponto de vista individual,
pode-se exercitar a razo de vrias maneiras, por exemplo, por intermdio do discurso
21
mental.13 Entretanto, neste trabalho, o interesse maior recai sobre o uso pblico da
razo, ou seja, o exerccio dialgico e inferencial, feito por dois ou mais indivduos
humanos unidos por certos laos comunitrios e culturais. por meio da razo pblica
que o homem se constitui e se consolida como ser social e poltico. tambm via razo
pblica que os significados so referendados, os acordos so feitos, a viso de mundo
de um povo forjada.
O significado do que seja uma determinada liberdade individual estar

necessariamente impregnado de valores humanos (responsabilidade, poder, vontade,
escolha etc.) que dependem necessariamente de um entendimento social. Os significados
desses valores se formam nas prticas de uma comunidade lingustica, cujos membros
compartilham certas normas de uso da linguagem. Portanto, em um nvel mais
estrutural, as liberdades individuais, assim como as crenas e os valores que lhes do
suporte, se constituem na esfera pblica do discurso coletivo. Outra maneira de dizer a
mesma coisa dizer que o contedo das liberdades individuais definido socialmente
no espao das razes pblicas, quaisquer que sejam os mecanismos concretos com que
esta razo pblica se efetive.14
Em geral, a emergncia de novas crenas e valores sociais um processo em

que o exerccio da razo pblica discursiva ocupa um lugar central. Logo, o juzo que
uma comunidade forma sobre as suas liberdades, bem como sobre as suas necessidades
e obrigaes, no poder ser tomado como um dado a priori, mas ser em parte o
resultado histrico e experiencial do exerccio da razo pblica dessa comunidade.
Na obra de Sen, difcil exagerar a importncia do exerccio da razo pblica,

sob a forma de discusses livres (desimpedidas de qualquer restrio quanto ao
assunto), racionais (orientadas para argumentos corretos) e abertas (todos os membros
da sociedade devem ser bem-vindos discusso). Isso vale para as questes relativas

. O conceito de discurso mental foi usado por vrios filsofos da Antiguidade e da Idade Mdia (Aristteles, Agostinho,
Anselmo, Toms de Aquino, Duns Scoto, Guilherme de Ockham etc.). Pannacio (1999) mostra como se pode elucidar este con-
ceito gradualmente, medida que sua gentica histrica revelada pelo estudo de conceitos parecidos (logos endiathetos,
verbum in corde, oratio mentalis etc.).

. Portanto, antes de criticar o suposto indivduo abstrato de Sen, preciso lembrar que, para ele, o contedo das liber-
dades individuais definido socialmente no espao das razes pblicas. Esta advertncia vale especialmente para aqueles
que como Oliveira (2007) alegam que Sen ignora a dinmica das relaes sociais e de poder que se estabelecem para
a efetivao das liberdades individuais. Tais relaes sociais e de poder operam no referido espao das razes pblicas.
22
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definio dos contedos, limites e valores das diversas liberdades individuais, bem
como para qualquer questo de interesse pblico, inclusive as questes atinentes s
polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento.
Nas trs subsees seguintes, ilustrar-se- o papel importante das discusses

pblicas, em alguns contextos nos quais este conceito aplicado.
2.6.2 Liberdades polticas e necessidades econmicas

A importncia fundamental da liberdade de discusso pblica muito bem ilustrada
quando se avalia a importncia relativa da prosperidade econmica de um povo vis--vis
a sua liberdade poltica.
A esse respeito, ilustrativo o fato de que alguns representantes de pases do

Leste Asitico criticaram, na Conferncia das Naes Unidas sobre Direitos Humanos
em 1993, a universalizao dos direitos civis e polticos democrticos a todos os povos
da Terra. Aqueles representantes basearam sua argumentao em duas premissas
fundamentais. Em primeiro lugar, alegaram que, naqueles pases, mais importante
satisfazer as prementes necessidades econmicas da populao, por meio de um vigoroso
crescimento econmico, do que dar liberdade poltica ao povo. Em segundo lugar,
afirmaram que, sob certas circunstncias, a democracia pode atrapalhar o crescimento
econmico. A crtica a esse argumento, o qual serviu tambm para justificar certos
arranjos polticos autoritrios na sia,15 tomada por Sen como uma espcie de
leitmotiv do captulo sexto de Desenvolvimento como Liberdade.
Ao contrrio do que defenderam os referidos representantes dos pases do

Leste Asitico na Conferncia das Naes Unidas sobre Direitos Humanos em 1993,
Sen sustenta que a satisfao das necessidades econmicas no tem primazia sobre
as liberdades polticas de uma sociedade. Na verdade, Sen (2000, p. 175) defende a
tese contrria: so as liberdades civis e polticas que devem preceder a satisfao das
necessidades econmicas. O seu argumento se apoia sobre trs premissas bsicas, que
so enunciadas a seguir.

. Para uma exposio dessa linha de argumentao, que ficaria conhecida como Tese de Lee, por referncia ao
ex-primeiro-ministro de Singapura, Lee Kuan Yew, ver Zakaria (1994, p. 113).
23
1) Premissa lgica: o exerccio dos direitos civis e polticos desempenha um papel

logicamente constitutivo no conceito de necessidades econmicas de uma
comunidade. Ou seja, o que uma comunidade encara como sendo as suas
necessidades econmicas definido necessariamente por um entendimento social,
baseado em um exerccio da razo pblica. Isto somente se efetiva de modo pleno
quando so respeitados os direitos de as pessoas serem ouvidas publicamente e de
terem os seus interesses levados em conta, em um frum pblico de razes.
2) Premissa antropolgica: os direitos civis e polticos so fundamentais para

o ser humano como criatura social. Partindo da premissa aristotlica de
que o homem , por natureza, um animal poltico,16 nada mais conforme
a natureza humana do que o exerccio da liberdade poltica. Essa premissa
parece acarretar que o ser humano s se realiza plenamente quando lhe so
assegurados os direitos de exercer livremente as atividades polticas.
3) Premissa instrumental: um clima de liberdade poltica pode fornecer incentivo

e informaes necessrias para a satisfao das necessidades econmicas das
populaes. Por exemplo, em um regime democrtico, em que os polticos
tenham de se submeter periodicamente ao crivo das urnas, aqueles tero
um poderoso incentivo para agir no sentido de sanar as necessidades bsicas da
populao. A esse respeito, Sen (2000, p. 16 ss.) afirma que as democracias tm
sido muito mais efetivas do que os regimes no democrticos para cuidar da
segurana econmica das sociedades por exemplo, para evitar fomes em massa.
2.6.3 A importncia dos aspectos prticos da democracia para a garantia das

liberdades individuais
O papel constitutivo que o dilogo pblico desempenha na conceituao das liberdades
de uma comunidade uma razo a favor da importncia fundamental da preservao dos
direitos civis e polticos de todos os membros dessa comunidade. Incluem-se nesta categoria
os direitos de tomar parte em discusses pblicas abertas e de participar de instituies
(inclusive partidos de oposio) que exeram presso poltica sobre os governos. Alm
disso, o papel instrumental da liberdade poltica no bom encaminhamento de problemas
coletivos inclusive a satisfao das necessidades econmicas bsicas tambm pode
. No sem razo que, para Aristteles (Poltica, I, 1, 1252a, 6), o Estado (comunidade poltica) visa ao mais alto bem,

na condio de maior e mais importante comunidade humana.
24
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ser invocado como uma razo adicional em defesa da importncia da liberdade poltica
para uma comunidade. Portanto, parece haver fortes razes em defesa dos regimes
democrticos, onde so respeitados os direitos e liberdades civis e polticos dos cidados.
Antes, porm, de se pensar que a democracia uma espcie de panaceia para

todos os problemas sociais, importante dizer que a mera existncia de um clima de
liberdade poltica, isoladamente, no garante um combate eficaz s fontes de privao
das liberdades de todos os membros da sociedade. A esse respeito, a experincia tem
mostrado que o exerccio de direitos civis e polticos mais eficaz em algumas reas
por exemplo, na preveno de desastres econmicos do que em outras.17
A experincia nos ensina que as instituies democrticas no devem ser vistas

como mecanismos infalveis para o desenvolvimento, mas como algo que depende
fundamentalmente dos valores e prioridades sociais, bem como do uso que fazemos das
oportunidades de articulao e participao disponveis (Sen, 2000, p. 186). Mesmo em
pases desenvolvidos e com democracia consolidada, vrios grupos sociais so privados
de certas liberdades fundamentais (a alta taxa de mortalidade entre os afrodescendentes
norte-americanos um exemplo disso). Isso indica que a simples existncia de um regime
democrtico no suficiente para resolver os problemas de toda a populao.
Em outras palavras, o lado da efetividade prtica da democracia no menos

importante do que o reconhecimento da democracia como uma rica fonte de oportunidades
sociais. fundamental que a democracia funcione para as pessoas comuns e seja exercida
de um modo adequado, gerando oportunidades para todos. Conseguir isso uma arte
que depende dos mecanismos formais por meio dos quais as liberdades democrticas so
exercidas, entre outras coisas. Isso inclui a reviso de regras e procedimentos, o reforo
da poltica multipartidria e o dinamismo dos argumentos morais e da formao de
valores (Sen, 2000, p. 182). Nosso autor d destaque especial ao ativismo dos partidos
de oposio e s vrias formas de participao popular como foras fundamentais do
bom funcionamento das sociedades democrticas contemporneas. O autor lembra (Sen,
2000, p. 184) por fim que em uma democracia, o povo tende a conseguir o que exige e,
de um modo mais crucial, normalmente no consegue o que no exige.

. Em favor da tese de que a democracia no uma soluo mgica para os problemas de privao das capacidades da
populao, preciso investigar tambm se a experincia histrica internacional apresenta indcios da existncia de pases
democrticos onde o crescimento da renda teve efeito muito limitado sobre a melhoria da qualidade de vida da populao.
Agradeo a Acir Almeida (tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea) por esta sugesto.
25
2.6.4 Capacidades, discusso pblica e globalizao

Finalmente, preciso ressaltar que, na busca de solues dos problemas coletivos, o
exerccio da razo pblica interage com as capacidades dos indivduos. Ou seja, tanto
o sucesso do exerccio da razo pblica depende de que os participantes tenham certas
capacidades (argumentar, considerar pontos de vista diferentes etc., o que depende
crucialmente da educao, da informao e da cultura dos indivduos), quanto as
capacidades individuais podem ser fomentadas por decises oriundas desse espao
pblico de razes. Por isso, preciso que o conjunto da populao tenha as capacidades
necessrias e suficientes para decidir coletivamente sobre as questes comuns, da
maneira mais livre, consciente, informada e racional possvel.
Para entender melhor a efetividade das discusses pblicas em sua interao

com as capacidades dos indivduos, veja-se um exemplo hipottico dos impactos da
globalizao sobre uma sociedade tradicional, at ento relativamente fechada.18
A difuso da cultura capitalista ocidental no mundo globalizado de hoje pode

minar as bases de certos modos de vida tradicionais, bem como modificar radicalmente
certas culturas. Por exemplo, as foras econmicas que presidem a globalizao
podem afetar, de muitas maneiras, as diferentes comunidades locais e nacionais. As
transformaes econmicas motivadas, sobretudo, pela integrao das economias
domsticas aos mercados internacionais exigiro o desenvolvimento de muitas
capacidades na populao por exemplo, via educao e treinamento , a fim de que
os frutos de um eventual crescimento econmico sejam aproveitados por todos.19

. Este exemplo pode ser encontrado em Sen (2000, p. 240-242).

. Talvez seja preciso aqui alertar contra uma leitura reducionista das ideias de Sen, que consiste em identificar as ca-
pacidades humanas com o capital humano, tal como este conceito tem sido entendido especialmente a partir das contri-
buies de Gary Becker e Theodore Schultz. Em Development as freedom, Sen (2000, p. 293) comenta as relaes entre a
abordagem do capital humano e a sua. Citando Sen: (...) pode-se dizer que a literatura sobre o capital humano tende a
se concentrar sobre a condio de agente [agency] dos seres humanos no que se refere ao aumento das possibilidades de
produo. A perspectiva das capacidades humanas enfoca, por outro lado, o poder [ability] a liberdade substantiva das
pessoas de levarem a vida que tm razo para valorizarem e de aumentarem as suas escolhas reais. claro que o capital
humano amplia o poder das pessoas de aumentarem as suas possibilidades de escolha na rea produtiva. Mas, do ponto
de vista da abordagem das capacidades humanas, isso apenas um dos inmeros aspectos nos quais as pessoas podem
exercer a sua condio de agente para levarem a vida que valorizam e que tm razes para valorizarem. Dito de outro
modo, a perspectiva de Sen mais abrangente e engloba a perspectiva do capital humano, absorvendo esta ltima em
uma nova matriz conceitual.
26
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Quando e onde houver impactos sociais negativos das mudanas provocadas pela
globalizao, podero ser necessrios esforos conjuntos, no sentido de se minimizarem
aqueles impactos negativos. Por exemplo, se a globalizao acarretar desemprego e
desorganizao das formas tradicionais de produo em uma comunidade, podero ser
necessrias aes pblicas de requalificao da fora de trabalho, alm da montagem e/
ou do fortalecimento de uma rede de proteo social.
Todavia, a maneira como uma comunidade reagir globalizao constitui uma

deciso coletiva que deve ser tomada pela comunidade afetada, e somente por ela.
Somente esta comunidade estar em condies de sopesar adequadamente os custos e
os benefcios trazidos pelos novos modos de vida decorrentes da globalizao. A deciso
coletiva que se seguir a essa anlise custo-benefcio exigir um exame racional
das alternativas disponveis, o que, por sua vez, requerer a capacidade de as pessoas
participarem com sucesso de discusses pblicas sobre a matria em questo. Ou seja,
preciso que o conjunto da populao tenha as capacidades para decidir coletivamente
sobre os desafios dos novos tempos. Estas capacidades abrangem inter alia a educao
bsica, a informao livre e o acesso a mecanismos de participao em decises pblicas
(eleies, plebiscitos, referendos etc.).
Portanto, em uma situao em que o desenvolvimento econmico de uma

comunidade se choque com suas tradies culturais e valores, inclusive com suas crenas
religiosas e costumes polticos, a abordagem do desenvolvimento como liberdade
defende o direito de o povo escolher o que fazer abrir mo ou no (e em que grau)
das tradies em favor do desenvolvimento , por meio de uma deciso coletiva, livre e
racional. Um processo de deciso em que todos os envolvidos tenham a mesma chance
de participar, em igualdade de condies, resultar ipso facto em uma deciso legtima
do grupo de indivduos envolvidos no processo.
O princpio do respeito liberdade humana, que rege o direito de livre escolha

de um povo em relao s suas tradies culturais, tem ao menos duas implicaes
importantes. Em primeiro lugar, o apelo tradio no justifica a supresso geral da
liberdade de expresso, tampouco a supresso dos direitos polticos e civis da populao.
Em segundo lugar, como j foi sinalizado, a liberdade de participao nas decises
coletivas deve ser assegurada, inclusive com o fornecimento das condies bsicas
para isso por exemplo, o fornecimento de informaes, conhecimentos e educao
27
para o povo. Em termos gerais, na abordagem do desenvolvimento como liberdade,

o desenvolvimento um processo que exige que o conjunto da populao tenha as
capacidades e habilidades necessrias tomada de decises coletivas.
3 A COMPLEXA RELAO ENTRE A LIBERDADE E A RENDA
3.1 O PROBLEMA GERAL

Na abordagem do desenvolvimento como liberdade, preciso entender as relaes entre
a riqueza econmica e a capacidade de se viver uma vida relativamente longa e feliz.
Em particular, uma compreenso adequada da natureza do desenvolvimento requer a
elucidao, nos diferentes casos e contextos, das relaes entre a renda, a riqueza e o
consumo de bens, por um lado, e as capacidades humanas, por outro.
Como foi visto anteriormente, a renda e a riqueza no so fins em si mesmos,

mas constituem um importante meio para as pessoas atingirem as condies de vida
que valorizam com razo. O aumento da renda pessoal pode ser tanto um meio
importante para se desenvolverem as capacidades das pessoas quanto um resultado
provvel desse desenvolvimento. Por sua vez, as carncias de capacidades pessoais esto
frequentemente associadas baixa renda. Portanto, as capacidades e as rendas pessoais
se afetam mutuamente, tanto positiva quanto negativamente.
Em um nvel macro de anlise, destaca-se o problema das relaes entre,

por um lado, certas variveis macroeconmicas tradicionalmente associadas ao
desenvolvimento (produto per capita, produtividade etc.), e as liberdades humanas em
sua multidimensionalidade, por outro. Por exemplo, importante investigar o papel
instrumental da liberdade poltica sobre o desempenho econmico das naes. Por
sua vez em um nvel micro, o problema se recoloca sobre as inter-relaes entre as
condies econmicas do indivduo e as suas capacidades e/ou liberdades.
evidente que a renda, a riqueza e as variveis econmicas em geral afetam

significativamente as capacidades humanas. Mas, como especificar essa relao? A esse
respeito, destaca-se o carter contingente e no linear da dupla relao renda-capacidades.
Ao se compreenderem estes e outros possveis aspectos da complexidade das inter-
relaes entre as liberdades e a renda, ficar-se- alertado contra a iluso de que a soluo
28
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do problema da baixa renda levar automaticamente soluo de outras carncias de

capacidades. Alis, a raiz desta iluso a estreiteza do conjunto de informaes em que se
baseiam as abordagens de avaliao social focadas apenas na renda a mesma daquela
que leva muitos analistas a considerarem apenas as medidas econmicas, como o produto
real por habitante, como adequadas para medir o desenvolvimento de uma nao.
Um bom exemplo da referida complexidade fornecido pela comparao de rendas

e esperanas de vida entre a populao afrodescendente norte-americana e os habitantes do
estado indiano de Kerala.20 A probabilidade de um homem negro norte-americano viver
at uma idade avanada menor do que a de um homem indiano de Kerala satisfazer
esta condio, ainda que a renda esperada do primeiro grupo seja muitas vezes superior
do segundo. Os estudos de Sen (1993 e 1995) sugerem que, para aqueles grupos de
pessoas (afrodescendentes norte-americanos e habitantes de Kerala), podemos chegar a
juzos muito diferentes sobre os seus padres de vida, caso estes sejam analisados com
base na renda per capita ou na esperana de vida. Se fosse analisada somente a renda dos
dois grupos, poder-se-ia concluir prematuramente que o padro de vida dos homens
afrodescendentes dos Estados Unidos muito melhor do que o padro de vida dos
homens de Kerala. Porm, a comparao da esperana de vida dos dois grupos conta
uma histria bem diferente. A concluso mais sensata a se tirar dos estudos de Sen
que existem evidncias empricas de que a renda, isoladamente, pode no ser uma
boa proxy para medir o padro de vida de uma pessoa, considerando que a capacidade
de o indivduo viver uma vida relativamente longa seja um componente importante
desse padro de vida.
Os exemplos, por mais ilustrativos que sejam, mostram apenas indcios sugestivos
de que as relaes entre a renda e as capacidades do indivduo no apresentam a
regularidade supostamente esperada pelo senso comum. Ou seja, os exemplos no so
suficientes para especificar, tampouco explicar, aquelas relaes. Para isso, seria preciso
uma discusso terica e emprica aprofundada, que foge ao propsito deste trabalho. O
livro Desenvolvimento como liberdade abundante na citao de trabalhos que analisam,
com rigor metodolgico, as relaes entre a renda e determinadas capacidades pessoais,
tais como a expectativa de vida e a nutrio.21

. Este exemplo se encontra em Sen (2000, p. 22).

. Ver Drze e Sen (1989), Sen (1993, 1995) e outros trabalhos citados.
29
3.2 CINCO FONTES DE DISCREPNCIA ENTRE A RENDA REAL E A SITUAO

DE BEM-ESTAR REAL DAS PESSOAS
Sen (2000, p. 70-71) identifica cinco fontes de discrepncias entre a renda real e
a situao de bem-estar real do indivduo.22 Em geral, as diferentes capacidades
individuais de transformar as rendas pessoais em funcionamentos valorosos para as
pessoas associam-se s cinco fontes seguintes e a outras possveis.
1) Heterogeneidades pessoais: idade, gnero, caractersticas fsicas etc.
2) Diversidades ambientais: diferenas climticas, pluviomtricas, de qualidade

do ar, da gua etc.
3) Condies sociais: qualidade da educao pblica, nvel de violncia etc.
4) Diferenas nas perspectivas das relaes intrassocietais: convenes e costumes de

uma sociedade, que condicionam as formas de participao do indivduo na
vida da comunidade. As diferenas nas perspectivas das relaes intrassocietais
dizem respeito aos costumes e normas de bom funcionamento social;
assim, para se sentir devidamente integrado a uma sociedade, o indivduo
precisa atender a certos requisitos. Por exemplo, uma pessoa sem uma conta
de e-mail na Coreia do Sul certamente careceria de um requisito importante
de integrao social, ao passo que uma pessoa nessas condies numa tribo
isolada no deserto do Mali no teria de satisfazer a este requisito social.
5) Distribuio familiar: o perfil distributivo do uso da renda entre os membros

de uma famlia. A situao de bem-estar real de uma famlia pode ser
mascarada pela simples renda familiar. Por exemplo, em famlias que tendem
a aquinhoar mais as crianas do sexo masculino, a simples medida da renda
familiar um indicador tendencioso da real situao de pobreza da famlia
como um todo, e dos membros femininos em particular.

. Usa-se aqui a expresso bem-estar no no sentido da teoria neoclssica do bem-estar, em que este medido uni-
dimensionalmente no espao das mercadorias (utilidade). A noo seniana de bem-estar inclui no apenas a renda real,
mas tambm um sem-nmero de realizaes (funcionamentos) do indivduo. Portanto, o bem-estar, tal como concebido na
abordagem das capacidades humanas, no pode ser medido em um nico espao mtrico, mas deve ser avaliado conforme
o sucesso que o indivduo tenha alcanado na consecuo dos diferentes funcionamentos que este tenha razes para
valorizar. Isso envolve uma discusso aprofundada sobre os critrios de sucesso no espao mtrico prprio de cada
funcionamento humano.
30
Texto para
1 7 9 4
A tipologia de Sen no pretende ser exaustiva. Com ela, o autor pretende apenas
mostrar que pessoas com diferentes carncias individuais, expostas a diferentes condies
ambientais e sociais, sujeitas a distintas regras de participao social, bem como a diversos
perfis de distribuio da renda familiar, faro diferentes usos da renda, alcanaro diferentes
qualidades de vida com suas respectivas rendas e destas extrairo diferentes nveis de bem-
estar. O estudo aprofundado dessas e de outras possveis fontes de discrepncia entre as
diferentes capacidades individuais de transformao de renda real em bem-estar constitui
um dos principais objetivos da abordagem das capacidades humanas.23
Uma importante aplicao da ideia de discrepncia entre a renda real e o

bem-estar real das pessoas diz respeito questo da avaliao das situaes individuais
e de proceder comparao interpessoal, em termos de bem-estar. Esta questo est no
centro da crtica seniana ao utilitarismo. Sen (2000, p. 68-69) contesta o pressuposto
behaviorista do utilitarismo, segundo o qual indivduos que escolhem as mesmas
cestas de mercadorias, ou que dispem das mesmas cestas de mercadorias, desfrutam
dos mesmos nveis de utilidade ou de bem-estar. Este pressuposto ignora as referidas
fontes de discrepncias entre a renda real e a situao de bem-estar real do indivduo,
incluindo as heterogeneidades que muitas vezes tornam as funes de utilidade
individuais incomparveis entre si.
Dito de outro modo, a depender da situao geral de uma pessoa (alimentao,

sade fsica e mental, condies ambientais e sociais etc.), a escolha de uma determinada
cesta de bens pode gerar diferentes nveis de bem-estar, o que negado pelo utilitarismo.
Alm disso, pessoas que diferem em certas caractersticas importantes podem auferir
diferentes utilidades a partir do consumo das mesmas cestas de mercadorias.
Portanto, as profundas diferenas interpessoais respondem em parte pela grande

diversidade de oportunidades e de qualidade de vida, mesmo quando as pessoas dispem das
mesmas cestas de mercadorias. A abordagem utilitarista no oferece elementos para estudar
adequadamente as referidas diferenas pessoais e os seus efeitos sobre o bem-estar das pessoas.

. No se deve confundir a discrepncia interindividual das capacidades de transformao de renda em bem-estar (fun-
cionamentos valorosos para o indivduo) com a natureza contingente do efeito da renda sobre o referido bem-estar. As
fontes de discrepncia, salientadas por Sen, se associam em geral a caractersticas no econmicas do indivduo e de seu
contexto de vida (das cinco fontes citadas, apenas a distribuio de renda intrafamiliar pode ser apontada como direta-
mente relacionada renda). Portanto, as discrepncias assinaladas no devem ser identificadas como meros rudos no
efeito da renda sobre o bem-estar individual.
31
3.3 ALGUMAS QUESTES PRTICAS
3.3.1 Pobreza
A complexidade das relaes entre rendas e capacidades aparece com clareza na anlise
seniana do fenmeno da pobreza. A pobreza , antes de tudo, uma situao de privao
de capacidades bsicas, situao ilustrada, dentre outras coisas, pela morte prematura,
a desnutrio, o acometimento de doenas, o analfabetismo e a falta de capacidade de
aproveitar as oportunidades econmicas oferecidas pelo mercado de trabalho. Portanto,
a pobreza no pode ser identificada estritamente com uma condio de baixa renda,
ainda que a renda seja um indicador da pobreza.
Na anlise da pobreza, como em outros tpicos, a abordagem do desenvolvimento

como liberdade prope uma ampliao do mbito de informaes para abarcar as
capacidades dos indivduos, em vez de se restringir o escopo da anlise a umas poucas
variveis econmicas. Por exemplo, ao se examinarem as relaes entre o desemprego e
a pobreza, convm considerar o desemprego no apenas uma fonte de reduo de renda
das pessoas, mas uma forma de excluso social particularmente perversa, que pode
ocasionar perda de iniciativa, de qualificao para o trabalho futuro, de autoconfiana
e, em certos casos, at de perda da sade fsica e mental das pessoas. com base nessa
viso abrangente que as polticas de combate pobreza devem ser pensadas. Nesse
sentido, a abordagem de Sen prov um novo entendimento acerca da natureza e das
causas da pobreza, pois considera os fins almejados racionalmente pelas pessoas, em vez
da renda pura e simples, que apenas um meio para se atingirem aqueles fins.
Na anlise da pobreza, importante investigar as relaes entre a baixa renda e a

privao das capacidades. Tais relaes no so nada simples, variando significativamente
entre indivduos, famlias e comunidades, de acordo com vrios tipos de circunstncias.
Particularmente importantes so os fatores que afetam a capacidade do indivduo de
transformar sua renda em funcionamentos. Exemplos de tais fatores so: idade, gnero,
papis sociais, local onde o indivduo habita, estado de sade, condio fsica e mental,
padro de distribuio de renda intrafamiliar, padro de funcionamento social; enfim,
os fatores classificveis nas cinco fontes de discrepncia entre a renda real e a situao
de bem-estar real das pessoas, analisadas na subseo anterior.
Uma pessoa submetida a certas condies desfavorveis, de modo que sua

capacidade de transformar sua renda em funcionamentos seja cronicamente reduzida,
32
Texto para
1 7 9 4
pode ser presa de uma espcie de crculo vicioso da pobreza: baixa capacidade de
transformao renda-funcionamentos baixos funcionamentos baixa renda
baixa capacidade de transformao renda-funcionamentos. O crculo vicioso da
pobreza um processo em que as privaes de capacidades pessoais se autorreforam.24
Portanto, a abordagem das capacidades humanas fornece argumentos em favor da

tese de que a natureza e as caractersticas da pobreza no so adequadamente refletidas
na mera situao de carncia de renda. Tampouco, do ponto de vista prtico, a simples
transferncia de renda se constituiria como a soluo para o problema da pobreza.
Uma poltica de combate pobreza no deve ter como nico objetivo a reduo da
pobreza-renda. Esta poltica seria provavelmente ineficaz em situaes em que o crculo
vicioso da pobreza j estivesse instaurado. Logo, para atacar a pobreza com polticas
pblicas integradas, preciso, antes de tudo, partir de um diagnstico mais abrangente,
procurando entender a natureza e a dinmica das privaes de liberdades das pessoas.
3.3.2 Desigualdade
No somente a pobreza, mas tambm a desigualdade social um fenmeno que deve
ser estudado sob a ptica mais abrangente das capacidades humanas, sendo a renda
apenas uma de suas vrias dimenses. No estudo da desigualdade, assim como no da
pobreza, h de se ter ateno complexidade das relaes entre rendas e capacidades.
Para comear, suponha-se que haja interesse em buscar as melhores estratgias

de polticas pblicas para reduzir a desigualdade entre as pessoas, em termos de sua
situao de bem-estar geral isto , considerando, tanto quanto possvel, as suas
capacidades pessoais e no apenas a renda. Nesta questo prtica, a renda no deve ser
desprezada como instrumento de medida, por ser familiar, til e de relativamente fcil
interpretao. Nesse sentido, a renda leva vantagem sobre outras variveis (capacidades
humanas), cujas mtricas so bem mais difceis de precisar.
Todavia, quando se pensa a desigualdade em termos de capacidades, preciso

distinguir entre o papel desempenhado pela renda como unidade de medida da
desigualdade e o papel da renda como veculo para a reduo da desigualdade. No

. Sem usar exatamente esta expresso mas conservando a sua ideia central o crculo vicioso da pobreza referido
por Sen em vrios lugares do livro Desenvolvimento como liberdade, por exemplo, em Sen (2000, p. 88).
33
se segue que, transferindo renda para os relativamente menos capazes, poder-se-

sanar automaticamente a desigualdade de capacidades entre os indivduos. Em outras
palavras, nem sempre a mtrica da renda d uma ideia das reais diferenas entre as
situaes das pessoas.
Seja dado o exemplo de uma pessoa em situao de fome extrema. Suponha-se que a
renda dessa pessoa caia at que suas chances de sobrevivncia se reduzam drasticamente,
em virtude de ela no ter renda suficiente para comprar o mnimo necessrio de comida
para sobreviver. Ora, talvez com um pequeno acrscimo de renda, essa pessoa possa
deixar de se arriscar a morrer por inanio.
O exemplo do pargrafo anterior mostra a possibilidade de uma pequena

diferena de renda fazer uma enorme diferena para a real situao de bem-estar das
pessoas. Com isso, mostra tambm a possibilidade de as dinmicas das desigualdades
de renda e de capacidades no guardarem entre si uma relao linear. Isso refora a
necessidade de se encarar o problema da desigualdade social no apenas em termos de
renda, mas do ponto de vista das capacidades e liberdades humanas.
Em geral, o alargamento do escopo da anlise, em direo ao espao das

capacidades, dar uma nova perspectiva acerca das atitudes, avaliaes, compromissos,
juzos e responsabilidades sociais em relao ao desemprego, desigualdade e pobreza. Sob
essa ptica mais abrangente, pode-se ver que as desigualdades no perfil de distribuio das
desvantagens pessoais deficincia fsica, doena, idade avanada etc. podem aprofundar
as desigualdades na distribuio da renda. De fato, as desvantagens individuais tendem
a intensificar o problema da desigualdade de renda, uma vez que aquelas desvantagens
prejudicam a capacidade dos indivduos de converterem suas rendas em capacidades e em
qualidade de vida. Ou seja, uma vez mais, h de se levar em conta no apenas a renda do
indivduo, mas tambm a sua capacidade de usar esta renda na ampliao de suas liberdades.
4 IMPLICAES PARA AS POLTICAS PBLICAS E A AVALIAO

INSTITUCIONAL
A tese da complexidade das relaes entre a renda e as capacidades humanas, argumentada

na seo anterior, tem implicaes para a elaborao, formulao, implementao e
34
Texto para
1 7 9 4
avaliao das polticas pblicas. Em nvel macro, o crescimento econmico, alm de

incrementar as rendas privadas, dota o Estado de mais recursos que podem ser usados
para melhorar a vida das pessoas por exemplo, sob a forma de transferncias de renda
pessoais. O crescimento propicia o financiamento de polticas pblicas tais como as
polticas de educao, sade e seguridade social que podero contribuir para ampliar
as liberdades pessoais como um todo, embora o crescimento no seja condio sine qua
non para a efetividade daquelas polticas.
Como princpio geral, as polticas pblicas devem ser avaliadas quanto aos seus
efeitos sobre as liberdades pessoais. Em especial, as polticas de acelerao do crescimento
no devero ser avaliadas to somente com respeito ao seu impacto sobre a renda pessoal,
mas tambm, e principalmente, no que tange aos seus efeitos sobre as liberdades pessoais,
o que depender, por sua vez, da capacidade estatal de prover servios sociais capacitantes
aos indivduos. Logo, as polticas de crescimento e de ampliao das capacidades
individuais devem se interconectar e se complementar mutuamente.
4.1 AVALIANDO AS DIFERENTES ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO:

ALGUMAS LIES DA EXPERINCIA INTERNACIONAL
Certos estudos aduzidos por Sen, sobre a experincia de vrios pases (Drze e Sen,
1989 e Anand e Ravallion, 1993, entre outros), mostram que o modo como os frutos
do crescimento econmico so utilizados isto , o perfil distributivo do crescimento da
renda entre os diversos estratos da populao tem impacto significativo na esperana de
vida e/ou na taxa de mortalidade da populao como um todo, sobretudo em se tratando
de pases pobres. Arranjos sociais que permitem uma apropriao proporcionalmente
maior pelos pobres dos frutos do crescimento econmico (aumento da participao
relativa da renda dos pobres no total da renda) conduzem a uma expectativa de vida
mais longa da populao. 25
. Nos estudos mencionados, usa-se a expectativa de vida como uma varivel proxy ou como um resultado abrangente

da qualidade de vida. Alm disso, sob certas condies, a expectativa de vida pode ser considerada uma medida sinttica
do prprio desenvolvimento, capaz, por exemplo, de servir de base a uma avaliao parcial da associao do crescimento
econmico ao desenvolvimento humano. Ou ainda, a evoluo da expectativa de vida pode indicar, no longo prazo, se h
desenvolvimento humano, mesmo na ausncia do crescimento econmico. Isso levanta a questo das medidas do desen-
volvimento, na abordagem das capacidades humanas, questo no tratada em profundidade neste texto. O autor agradece
ao bolsista Paulo Fleury Teixeira, do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD/Ipea), o fornecimento
das ideias bsicas para a elaborao desta nota de rodap.
35
Alm disso, os citados estudos internacionais fornecem evidncias empricas de

que a relao positiva entre o crescimento econmico e o aumento da expectativa de vida
magnificada quando o crescimento apoiado por um conjunto de polticas pblicas
voltadas para o aumento das oportunidades sociais, tais como as polticas de educao
bsica, sade, seguridade social, reforma agrria etc. Vale dizer, os pases que cresceram
com base em um slido conjunto de polticas sociais (como o caso geral dos pases
do Leste e do Sudeste Asitico nos ltimos trinta anos), experimentaram um aumento
da expectativa de vida de suas populaes maior do que o de pases que cresceram sem
uma devida preparao social (ndia e Paquisto, por exemplo). Portanto, a experincia
internacional nos apresenta indcios de que a expectativa e a qualidade de vida das
populaes so afetadas mais diretamente por certas polticas sociais (educao e sade,
dentre outras) do que pelo crescimento econmico puro e simples.
Sen compara grupos de pases que adotaram, nos ltimos anos, diferentes
estratgias de desenvolvimento, classificando-as em dois tipos bsicos: as estratgicas
mediadas pelo crescimento e as apoiadas socialmente. As distintas estratgias de
desenvolvimento so mencionadas no livro Hunger and public action (Drze e Sen,
1989). A estratgia mediada pelo crescimento comea com um duro esforo de
crescimento econmico, que, mesmo que seja concentrador de renda, deve ser mantido
por alguns anos at que o bolo da economia, por assim dizer, esteja grande o suficiente
para ser repartido em benefcio de todos. Nessa primeira estratgia, as polticas sociais
so postergadas at que a renda cresa a um determinado nvel. A segunda estratgia
(apoiada socialmente) d mais prioridade s capacidades e s liberdades das pessoas e,
de alguma maneira, faz do crescimento econmico uma consequncia da expanso das
capacidades individuais.
O autor aqui estudado (Sen, 2000, p. 46-48) chega a duas concluses adicionais
a partir da mencionada comparao entre as duas estratgias de desenvolvimento. A
primeira que um pas no precisa necessariamente crescer economicamente antes de
elevar a qualidade de vida de seus cidados; ou seja, uma estratgia de desenvolvimento
humano e social no tem de ser mediada necessariamente por um forte crescimento
econmico. A segunda concluso que a estratgia apoiada no mero crescimento
econmico precisa ser complementada por polticas que forneam servios sociais
capacitantes populao exemplos de tais servios so: a assistncia bsica sade e
as oportunidades educacionais bsicas, entre outros , a fim de consolidar o processo
de desenvolvimento.
36
Texto para
1 7 9 4
4.2 A PROVISO PBLICA DOS SERVIOS SOCIAIS CAPACITANTES E A

QUESTO DOS INCENTIVOS
Os servios sociais capacitantes por exemplo, os servios de educao e sade so
importantes para a manuteno e o aumento das capacidades humanas. Em geral,
ainda que eles possam ser consumidos individualmente, os seus benefcios como que
transbordam para toda a comunidade. Ou seja, ainda que esses servios no tenham
a caracterstica da no exclusividade (no rivalidade) no consumo tpica dos chamados
bens pblicos, tais como a segurana nacional, o policiamento e a iluminao pblica ,
justifica-se a sua proviso pelo Estado em virtude de que no se pode excluir os demais
membros da comunidade dos benefcios desse consumo. Por apresentarem esse efeito
de externalizao dos benefcios de seu consumo, os servios de educao e de sade,
entre outros, so conhecidos na literatura como bens meritrios.
Por seu turno, h argumentos para mostrar que os servios com caractersticas de
bens pblicos (como a proteo ambiental) ou meritrios (como a educao e a sade)
devam ser providos pelo Estado por meio de polticas pblicas. Tais argumentos, em
geral, baseiam-se na considerao de que os mercados tm falhas que os impossibilitam
de prover eficazmente certos servios sociais capacitantes populao. Todavia, uma
avaliao criteriosa dos argumentos pr-proviso pblica dos servios sociais capacitantes
deveria ser feita comparando-se estes argumentos com os argumentos pr-mercado.
Afinal, a educao e a sade podem ser mercantilizadas e, de fato, o so em muitas
situaes. Uma avaliao comparativa rigorosa dos prs e contras da proviso pblica
versus a proviso mercantil dos servios sociais capacitantes no feita por Sen, em
Desenvolvimento como liberdade.
A proviso eficiente de servios sociais capacitantes uma tarefa exigente. Em

geral, preciso estudar as escolhas a serem feitas socialmente em relao proviso
de servios pblicos (educao, sade etc.), no que se deve levar em conta os direitos
dos cidados e os custos sociais envolvidos por exemplo, o nus fiscal e o possvel
desincentivo s iniciativas e aos esforos individuais.
O sistema de incentivos da economia pode ser afetado, em princpio, por

qualquer transferncia pblica de recursos aos agentes, embora geralmente no seja
fcil estabelecer o sentido e a intensidade deste efeito. Por exemplo, pode ser que a
concesso de um benefcio muito generoso, a ttulo de seguro-desemprego, enfraquea
37
o nimo do desempregado no sentido de procurar um novo emprego. Entretanto, como

um emprego pode ser procurado por vrios motivos alm da renda, a concesso de um
benefcio de seguro-desemprego em dinheiro pode no acarretar um desincentivo
procura de um novo emprego pelo beneficirio. Por sua vez, o desemprego no deve ser
visto apenas como perda de renda, mas como uma situao de privao de capacidades
do desempregado, com efeitos abrangentes sobre o seu bem-estar geral. Questes como
estas, envolvendo os efeitos abrangentes das polticas pblicas, inclusive os efeitos
sobre a estrutura de incentivos dos agentes, devem estar presentes nos debates pblicos
abertos e democrticos.
4.3 O PROBLEMA DA VALORAO DAS CAPACIDADES: O PAPEL DAS

REFLEXES PRIVADAS E PBLICAS
A abordagem de Sen adota uma perspectiva abrangente em relao aos fatores que
afetam a liberdade dos indivduos, quais sejam, os funcionamentos, capacidades,
direitos, instituies, polticas etc. Ao pretender abarcar uma grande quantidade e
variedade de componentes do bem-estar real das pessoas, a abordagem das capacidades
humanas enfrenta o problema da valorao (atribuio de pesos) desses componentes.
Nesta seo, no h condies de examinar este problema seno en passant.
particularmente difcil atribuir pesos s diferentes caractersticas pessoais, com

toda a multiplicidade e multidimensionalidade. Como foi visto em uma seo anterior,
os funcionamentos dificilmente so comparveis entre si, porquanto cada um define um
espao e uma mtrica de anlise e valorao prpria. Mas no s isso. H tambm o
problema da atribuio de valor prpria escolha da pessoa. A possibilidade de escolha o
aspecto da oportunidade da liberdade por si s um bem, e como tal deve ser valorado.
Quo mais importante a possibilidade de escolha em relao aos outros funcionamentos
pessoais? Eis a um problema terico e prtico difcil de ser resolvido.26
Ao se tratar o problema da valorao, preciso ter em mente, em primeiro lugar,

que no h uma frmula correta a priori para a especificao dos pesos atribuveis
aos diversos funcionamentos individuais. Sen rejeita qualquer tentativa de se construir
ndices sintticos de capacidades e/ou de funcionamentos humanos, assim como rejeita

. Autores como Prendergast (2005, p. 1157) incluem o problema da valorao da escolha como uma das questes
tericas no resolvidas na abordagem de Sen.
38
Texto para
1 7 9 4
qualquer algoritmo pronto para escalonar as diferentes liberdades humanas. Em

vez disso, ele prope um sistema de pesos no lexicais (Sen, 2011, p. 412), capaz
de valorar as diferentes liberdades, levando em conta cada contexto e consequncias
especficas, sem a necessidade de lanar mo de uma tipologia ou de um escalonamento
predeterminado das capacidades e liberdades pessoais.
Em lugar de algoritmos predeterminados, preciso lanar mo de um raciocnio

avaliativo abrangente. O primeiro passo consiste na especificao de certo espao
focal, onde se elegem certos funcionamentos tidos como relevantes por exemplo, ser
adequadamente nutrido, ser saudvel, poder tomar parte na vida da comunidade.
Do ponto de vista individual, atribuir pesos aos diferentes funcionamentos, atuais
e possveis, requerer um juzo avaliativo baseado numa reflexo individual. Por sua
vez, do ponto de vista da avaliao social, a atribuio de pesos a um conjunto de
funcionamentos sociais que possam, inclusive, posteriormente se constituir em
objetivos de polticas pblicas demandar uma espcie de consenso que, por sua
vez, dever ser o resultado de um exerccio de escolha social. Esta especificao
consiste em uma construo coletiva, na qual ser indispensvel a participao de
todos em discusses abertas, livres, pblicas e racionais. Quando se fala de construes
coletivas amparadas em discusses pblicas, no se trata apenas de garantir adequada
representao parlamentar, em um processo decisrio inclusivo, para se ter o tipo de
escolha social mencionado no texto. Precisa-se, antes de tudo, de uma estrutura que
garanta a participao de todos no processo decisrio e que contribua positivamente
para a ampliao das capacidades de todos.27
A valorao das capacidades pessoais deve comear pelos funcionamentos

individuais. preciso, antes de tudo, observar como as pessoas valoram os seus
funcionamentos, e suplementar as informaes assim obtidas com outras informaes
acerca dos contextos em que se realizam aqueles funcionamentos. A identificao e a
. Sen tratou desta questo inter alia em sua Conferncia Nobel, ocasio em que foi laureado (Sen, 1998). Contra Arrow

(1950, 1963), cujo clebre teorema da impossibilidade ofereceu fortes razes para crer que mesmo algumas condies
bem razoveis [eficincia de Pareto, no ditadura, independncia e domnio irrestrito] no poderiam ser satisfeitas simul-
taneamente por qualquer procedimento de escolha social (...), Sen mostra a possibilidade da escolha social. Faz isso
com a ajuda do raciocnio informal que, combinado com mtodos formais, aponta para a necessidade de ampliao da
base informacional da prpria escolha social. Esta base deve incluir comparaes interpessoais ainda que parciais em
vrios espaos alternativos (bem-estar, liberdades, oportunidades etc.). Este autor concorda com a observao de um
parecerista, que afirmou estar aqui um dos pontos fortes da formulao de Sen, qual seja, mostrar que a escolha social no
apenas uma necessidade da coletividade, mas que algo possvel, em termos razoveis.
39
valorao dos funcionamentos, em um nvel individual, constituem, portanto, a base a

partir da qual podero ser atribudos pesos aos funcionamentos sociais e, por extenso,
s capacidades e liberdades sociais.
claro que observar funcionamentos pode no ser uma tarefa simples. Porm,
alguns deles so geralmente acessveis observao direta e, com frequncia, fornecem
informaes teis para as polticas sociais. So exemplos de tais funcionamentos: o grau
de alfabetizao, o estado de sade e o estado de nutrio.
4.4 ALGUMAS QUESTES VOLTADAS PARA AS POLTICAS SOCIAIS DE

BEM-ESTAR: GRAU DE FOCALIZAO E MODO DE PROVISO DOS
SERVIOS SOCIAIS CAPACITANTES
As polticas de combate desigualdade, excluso e vulnerabilidade social, assim como
as polticas de combate pobreza em geral, se deparam com pelo menos duas ordens de
questes. Em primeiro lugar, preciso determinar o grau de focalizao do pblico-alvo
da poltica (quais pessoas sero beneficiadas com a poltica em pauta?). Em segundo lugar,
preciso escolher o modo de proviso dos benefcios prestados (diretamente, por meio da
proviso dos servios pblicos, ou indiretamente, por meio da transferncia de renda?).
Cada uma dessas ordens de questes envolve seus trade-offs especficos e demanda
decises que devem ser tomadas com base em critrios abrangentes e profundamente
refletidos. Por exemplo, quando se desenha uma poltica de qualificao profissional para
jovens carentes de determinada regio, h que se pensar bem nos critrios de elegibilidade
do programa, a fim de que os servios sejam providos ao pblico-alvo esperado, sem
porventura excluir quem deles precise, mas minimizando o risco de incluir como
beneficirios pessoas para as quais o programa no foi projetado. Este um exemplo de
problema de focalizao. Por seu turno, s vezes o governo tem de decidir a melhor maneira
de prover um benefcio ao pblico-alvo de um programa digamos, um programa de
educao superior. Neste caso, preciso decidir se o melhor prover o servio diretamente
por meio de faculdades ou universidades pblicas ou se prefervel (entre outras
alternativas) conceder uma quantia em dinheiro ao beneficirio para que ele pague a sua
faculdade. Ora, essa deciso associa-se ao problema de como prover o servio pblico.
Ao analisar as questes de polticas acima referidas, Sen lembra a complexidade

e a multidimensionalidade dos critrios a serem considerados. Afinal, toda deciso de
40
Texto para
1 7 9 4
poltica acarreta prs e contras que, muitas vezes, so de difcil avaliao. Entretanto,
mais uma vez, o autor destaca um tpico importante a ser levado em conta nas escolhas
dos policy makers: os possveis efeitos das polticas pblicas na estrutura de incentivos
das pessoas.28
4.4.1 O grau de focalizao: means testing e o critrio da renda

A questo da proviso pblica dos servios sociais capacitantes levanta o problema da
elegibilidade aos programas sociais do governo, bem como do financiamento desses
programas. Em vrias partes do mundo, este problema tem sido tratado segundo um
mtodo geral que Sen chama de teste de meios [means-testing].
Means testing um mtodo para a determinao de elegibilidade para programas

sociais, em que se utilizam vrias variveis (indicadores) de condio de vida (meios),
tais como o acesso a bens e servios, as condies de moradia, a sade e a educao.
Essa forma multidimensional de avaliao se contrape quela de utilizao da renda
como critrio nico. No means testing normalmente se adota um indicador sinttico das
diversas variveis consideradas, moduladas pelos pesos atribudos a cada uma. Com isso,
consegue-se uma medida para a elegibilidade aos programas sociais, ao mesmo tempo em
que se torna possvel uma anlise das diversas dimenses e a possibilidade de focalizao.
Adicionalmente, o means-testing pode fornecer elementos para avaliar: i) em que medida
as pessoas necessitam ou prescindem das polticas ou programas sociais; e ii) em que
medida as pessoas podem contribuir para o financiamento destas polticas ou programas.29
As polticas que procuram aferir a capacidade de pagamento do seu pblico-alvo

(foco das polticas) mesmo que a aferio se faa com base no means testing e no em
uma considerao unidimensional da renda dos potenciais beneficirios enfrentam
dificuldades relacionadas possibilidade de distoro de informaes e incentivos.
H quase sempre o risco de o beneficirio do programa procurar esconder a sua real
capacidade de pagamento, no intuito de escapar contribuio.

. Quando Sen se preocupa com a estrutura de incentivos das pessoas, ele no tem em mente apenas os possveis efeitos
de distoro na alocao dos recursos econmicos do sistema (inclusive sobre as decises de consumo e investimento). Ele
se preocupa principalmente com os efeitos sobre a condio de agente, ou seja, com a capacidade do livre agir das pessoas
no sentido de buscarem o estilo de vida que desejam racionalmente.

. O autor agradece ao bolsista Paulo Fleury Teixeira, do PNPD/Ipea, pelas informaes prestadas sobre o mtodo do
means testing.
41
Sen (2000, p. 135-136) relaciona uma srie de distores possveis, ligadas s

informaes e aos incentivos, quando se tenta fazer uma focalizao minuciosa, do tipo
sintonia fina seja pelo means testing, seja com base numa avaliao unidimensional
da renda , para a discriminao do pblico-alvo das polticas de fomento s capacidades
das pessoas.
1) Por mais sofisticado que seja um sistema de deteco de fraudes nas

informaes fornecidas pelos usurios dos servios, dada a assimetria
de informaes, no possvel eliminar todas as fraudes, sem colocar os
declarantes honestos (indivduos verazes nas informaes e necessitados dos
servios) em considervel risco de serem excludos do programa.
2) O apoio focalizado pode alterar, ele prprio, a real situao econmica e o

comportamento econmico dos indivduos.
3) Um sistema de benefcios pblicos que dependa da identificao de uma

pessoa como pobre ter efeitos sobre a autoestima da pessoa e sobre o modo
como os outros a veem.
4) H que se considerar os custos administrativos, a perda de privacidade e a

possibilidade de corrupo na gesto de uma poltica finamente focalizada.
5) Os beneficirios dos programas sociais tm em geral pouca fora poltica, de

modo que lhes falta o poder de influenciar a manuteno continuada dos
programas e/ou de manter e melhorar a qualidade dos servios.
Portanto, Sen aponta vrios problemas deste modelo de gesto das polticas de
assistncia social. Mas tambm identifica grandes problemas no uso da renda como
critrio exclusivo.
4.4.2 O modo de provimento dos servios: foco direto nos funcionamentos

versus foco na renda
As polticas voltadas para a melhoria de algum aspecto do bem-estar das pessoas
inclusive polticas de combate ao desemprego, s desigualdades e pobreza , que sejam
orientadas aos funcionamentos pessoais, minimizam o risco moral de os beneficirios
42
Texto para
1 7 9 4
enviesarem seus comportamentos e informaes. Nesse sentido, as polticas focadas

nos funcionamentos tm uma grande vantagem sobre as polticas que meramente
transferem renda para as pessoas, visando fomentar algum funcionamento: evita-se
uma srie de efeitos eventualmente indesejveis estrutura dos incentivos individuais.
Em outras palavras, uma poltica orientada aos funcionamentos pessoais minimiza o
risco moral de os beneficirios distorcerem seus comportamentos e informaes, com
o propsito de satisfazerem certos interesses particulares no colimados (e at mesmo
contrrios) aos interesses da poltica.
Tal a tese geral em favor das polticas centradas nos funcionamentos. Veja-se as
razes relacionadas por Sen (2000, p. 132-134) a fim de justificar esta tese.
1) As pessoas dificilmente recusariam educar-se, cairiam doentes de propsito

ou deixariam de se alimentar adequadamente, to somente motivadas
por propsitos de curto prazo, relativos ao recebimento de um benefcio
do governo (em espcie ou no). Ou seja, uma vez constatados os baixos
funcionamentos de uma pessoa, em geral no haver razes para crer que essa
situao precria teria sido fruto de algum tipo de manipulao.
2) Em conexo com a razo anterior, tem-se que os fatores causais subjacentes

a certas privaes pessoais as deficincias fsicas, a idade avanada etc.
so muito mais profundos (estruturais) do que a mera carncia de renda.
Logo, muito difcil usar intencionalmente tais fatores com o propsito de
se obterem ganhos de curto prazo.
3) Os beneficirios das polticas voltadas para a melhoria do seu bem-estar

tendem a prestar mais ateno aos seus funcionamentos, bem como
qualidade de vida decorrente das capacidades conquistadas, do que ao mero
fato de ganharem mais dinheiro.
No desenho de polticas de combate pobreza e/ou desigualdade, quando se

desvia a ateno da baixa renda pessoal para as carncias de funcionamentos (capacidades),
se v mais claramente a razo para uma nfase maior na proviso pblica direta de certos
servios como os de educao e sade. Esses servios so tipicamente intransferveis, no
comercializveis, e s tm utilidade para as pessoas que realmente precisam deles.
43
4.5 A AVALIAO INSTITUCIONAL: O EXEMPLO DO MERCADO

Usa-se o termo instituio para designar um conjunto de regras reguladoras do
comportamento dos vrios agentes sociais (empresas, Estado, indivduos etc.), no
sentido de se estabelecerem os limites da liberdade desses agentes em determinado
contexto de interao entre eles. Esta caracterizao prxima de Mnard (1995,
p. 164): as instituies (...) delineiam as regras do jogo dentro do qual as estruturas
de governana operam de fato. Assim, um sistema de princpios tico-normativos
reconhecidos como respeitveis pelos membros de uma comunidade e com algum
poder de orientao e/ou coero sobre os sistemas jurdicos, econmicos e polticos
dessa comunidade, bem como sobre as polticas nacionais, pode ser considerado uma
instituio. Mercados, partidos polticos e meios de comunicao, entre outras coisas,
podem ser considerados instituies.
A referida acepo do termo instituio perfeitamente compatvel com o uso

abrangente que Sen faz deste termo em Desenvolvimento como liberdade. Nesta obra,
o autor defende uma noo bem abrangente do que seja uma instituio. Para ele,
sistemas democrticos, mecanismos legais, estruturas de mercado, polticas educacionais
e de sade, comunicao e imprensa livre so exemplos de instituies. Por um lado,
as instituies tm a propriedade de limitar, de certa forma, a ao dos agentes e,
portanto, limitar a sua liberdade negativa. Por outro, elas criam os espaos em que
os agentes exercero o seu poder e ampliaro as suas capacidades. Estabelecer a relao
entre instituies e liberdades individuais ser um passo importante na compreenso da
abordagem do desenvolvimento como liberdade e na extrao das consequncias dessa
abordagem para a avaliao das relaes entre as instituies e o desenvolvimento.
Segundo Sen (2000, p. 142), no apenas as instituies em geral contribuem

para as liberdades humanas, mas tambm o valor das instituies deve ser medido pela
contribuio que elas prestam liberdade humana. Na perspectiva do desenvolvimento
como liberdade, as instituies devem ser analisadas em conjunto, pois na prtica
atuam de forma conjunta e somente assim revelam os seus limites e potenciais para a
liberdade humana.
No captulo quinto de Desenvolvimento como liberdade, temos um exemplo da maneira

com que a abordagem das capacidades humanas avalia o papel da instituio-mercado.
O mercado livre, para Sen, tem uma virtude bsica: atende a um dos interesses mais
44
Texto para
1 7 9 4
bsicos do ser humano permite o exerccio da liberdade de fazer escolhas econmicas (o

que comprar, vender e trocar, onde trabalhar etc.). Para o autor aqui estudado, o mercado
um arranjo social bsico por meio do qual as pessoas podem interagir umas com as
outras e se engajarem em atividades [econmicas] mutuamente proveitosas (Sen, 2000,
p. 142). Partindo-se deste princpio, o mercado deve ser analisado de modo abrangente,
avaliando-se o seu papel em conjunto com outras instituies e polticas.
Mercados livres podem gerar eficincia econmica, como bem estabelece a teoria
econmica do equilbrio geral, segundo o critrio do timo de Pareto. Contudo, por
conta de certas falhas dos mecanismos de mercado (sujeio aos interesses de certos
grupos sociais, assimetria de informaes, externalidades etc.), a eficincia dos mercados,
como quer que seja medida, no garante a equidade distributiva. Seria desejvel que
os frutos da eficincia econmica fossem distribudos de modo socialmente justo. Em
geral, a desigualdade social, mormente em graus elevados, um estado de coisas difcil
de ser justificado, em quaisquer modelos de tica social. Desigualdades sociais podem
destruir a coeso social e, em alguns casos, dificultar a eficincia.
O problema distributivo pode ser particularmente srio em termos das liberdades

substantivas dos indivduos, quando certas desvantagens pessoais (baixa renda, baixo
nvel de alfabetizao, condies de sade precrias, baixa autoestima etc.) se reforam
mutuamente. Isso pode gerar uma espcie de crculo vicioso, que tende a manter certos
grupos de pessoas permanentemente excludos dos principais benefcios dos mercados.
Para que haja equidade na distribuio dos benefcios da operao dos mercados,
necessrio dotar os indivduos de certos funcionamentos, tais como educao bsica,
boas condies de sade etc. Como foi visto na subseo 3.2, os servios sociais
capacitantes tm caractersticas de bens meritrios por exemplo, um programa de
erradicao da malria que resulte em um ambiente livre da malria beneficia a todos
igualmente, sem que se possa discriminar a parcela de cada um nesse benefcio. Tendo
caractersticas de bens meritrios, esses servios devem ser fornecidos pelo Estado por
intermdio de polticas pblicas integradas, abrangendo vrias reas de fortalecimento
das capacidades de seus cidados.
A experincia histrica de alguns pases, como China e Japo, prov uma

rica ilustrao de como as polticas sociais (sobretudo nas reas de sade e educao)
45
proporcionaram um compartilhamento equitativo das oportunidades sociais pela massa da

populao, o que, por sua vez, a preparou para aproveitar as novas oportunidades geradas
pela crescente integrao das economias daqueles pases aos mercados internacionais.
5 CONCLUSO
Este texto procurou expor alguns conceitos fundamentais da abordagem das capacidades
humanas, tambm conhecida como desenvolvimento como liberdade, do economista
e filsofo indiano Amartya Sen. Nesta interpretao terica, o desenvolvimento
concebido como um processo em que os indivduos, exercitando a sua condio
de agente, expandem a sua capacidade de viver uma vida relativamente longa e feliz,
gozando as coisas que valorizam e que tm razes para valorizar. Desenvolver uma
comunidade, uma sociedade, um pas etc. ampliar a capacidade de seus membros de
viverem do modo que, com razo, desejam e valorizam.
A abordagem das capacidades humanas pode ser vista como um mtodo geral de
avaliao de estratgias de desenvolvimento, instituies e polticas pblicas. O foco da
avaliao so as pessoas, consideradas sob o aspecto de suas liberdades. Nesse sentido,
o mtodo de Sen se distingue das abordagens mais tradicionais da avaliao social,
sobretudo naquelas cujo foco recai sobre a renda, a riqueza, e/ou outros meios de que
as pessoas se utilizam para atingirem os seus objetivos. Uma maneira de se distinguir a
abordagem de Sen das abordagens tradicionais do desenvolvimento mostrar que Sen
v a ampliao das capacidades pessoais como os fins do processo de desenvolvimento,
ao passo que as abordagens tradicionais avaliam e medem este processo com base nos
meios ou instrumentos do desenvolvimento a renda, a riqueza, a industrializao, a
acumulao de capital etc.
No obstante as mencionadas diferenas, no se deve ver a abordagem do

desenvolvimento como liberdade como absolutamente incompatvel, em seu uso como
instrumento de avaliao social, com as abordagens tradicionais. A obra de Sen capaz
de contribuir com muitos insights e informaes relevantes que podem ser combinados
com os diagnsticos e mtodos empregados nas outras abordagens. H de se ter bom
senso e pragmatismo na utilizao dos conceitos da abordagem das capacidades humanas
na anlise das questes prticas do desenvolvimento e da avaliao de instituies e de
polticas pblicas.
46
Texto para
1 7 9 4
Qual contribuio a abordagem das capacidades humanas pode dar s abordagens

tradicionais centradas na mtrica da renda, para a avaliao das instituies e das
polticas pblicas? Como j foi dito, acima de tudo, a abordagem do desenvolvimento
como liberdade procura centrar o seu foco nas pessoas, em seus propsitos de vida, em
suas capacidades de terem a vida que desejam e que tm razes para valorizar. Com
este objetivo maior em mira, levam-se em conta as heterogeneidades e os contextos
pessoais na avaliao da situao de cada um, bem como na avaliao das trajetrias
individuais rumo ao bem-estar, qualidade de vida e aos estilos de vida racionalmente
almejados. Nesse esforo de avaliao individual, certamente a renda deve ser usada
como um instrumento. Contudo, essa varivel no suficiente para fazer todo o servio.
Outras variveis indicativas das condies das pessoas, como idade, expectativa de vida,
escolaridade, local de moradia, ocupao etc. so importantes na avaliao, assim como
preciso considerar o estado de sade, a forma e o grau de integrao do indivduo na
vida da comunidade, a participao poltica, as condies ambientais lato sensu de vida
do indivduo etc. Portanto, a abordagem das capacidades humanas tem condies de
prover uma avaliao da situao individual mais abrangente, extensa e profunda do
que as abordagens centradas na mtrica da renda, ao mesmo tempo que livra da iluso
de que o puro e simples aumento da renda pessoal leva automaticamente soluo das
carncias pessoais em outras dimenses.
A abordagem de Sen pressupe que, no caso tpico, a mera renda/riqueza diz

muito pouco sobre a real situao do indivduo, sendo, portanto, insuficiente como
indicador para a avaliao social, e insuficiente para se medir o bem-estar coletivo.
Assim, defende-se a ampliao da base de informaes do sistema de avaliao social
o que acarretar uma perspectiva ampliada na formulao, implementao e avaliao
das polticas pblicas que leve em conta as heterogeneidades pessoais e os diferentes
contextos em que as pessoas vivem. Isso tudo defende Sen, ainda que ele reconhea
que a renda, em vrias situaes prticas, muito mais fcil de ser usada como medida
do que outras capacidades e funcionamentos humanos, com toda a sua diversidade e
multidimensionalidade.
Como foi visto na seo 3 deste texto, Sen redireciona o seu foco analtico para
as capacidades e os funcionamentos dos indivduos, bem como para as relaes entre
estes fatores, por um lado, e a renda, por outro. Como a renda pessoal afeta e afetada
pela cultura, a educao, o estado de sade, o estado nutricional, as condies de
47
moradia, os padres de relaes ambientais, o lazer, o tipo de insero no mercado de

trabalho etc. das pessoas? Sem deixar de reconhecer as enormes dificuldades logsticas e
metodolgicas para se trabalhar com essas variveis e avaliar as suas complexas relaes
com a renda, a abordagem de Sen vista, aqui, como um programa de pesquisa que
pretende responder a questes deste tipo.
No mbito terico do desenvolvimento como liberdade, a avaliao de uma

poltica de desenvolvimento deve procurar medir os efeitos dessa poltica sobre a extenso
das capacidades dos indivduos. Em que condies se pode dizer que as pessoas esto
ampliando e melhorando os seus funcionamentos, em virtude da poltica em questo?
claro que tal avaliao de poltica exigir uma srie de escolhas prvias, como o tipo
de poltica e de funcionamentos pessoais a serem avaliados. Nesse esforo investigativo,
preciso enfrentar o desafio de estudar a natureza e a dinmica dos funcionamentos
humanos o ter sade, o estar bem nutrido, o ser bem educado, o participar da vida
poltica da comunidade etc. , tanto em suas relaes mtuas quanto em suas relaes
com a renda. Em particular, preciso estudar essas relaes considerando que muitos
desses funcionamentos so incomensurveis entre si.
Alm de fornecer subsdios para avaliar as polticas de desenvolvimento, a leitura

da obra de Sen tambm uma boa oportunidade para adquirir novos instrumentos
para responder questo do papel das instituies, e do Estado em particular, no
processo de desenvolvimento. Como se viu ao longo do texto, Sen postula que o valor
das instituies em geral deve ser medido pela contribuio que estas podem prestar
ampliao das capacidades/liberdades dos indivduos. Combinado com uma noo
bem abrangente do que seja uma instituio, este critrio geral permite apreciar, sob
uma nova luz, o papel fundamental de mercados, governos, partidos polticos, sistemas
educacionais, meios de comunicao etc. no processo de desenvolvimento.
Na abordagem de Sen, transparece a interao do exerccio das liberdades de

diversos tipos com as instituies e outros arranjos sociais. Por meio de vrios exemplos,
o autor fornece razes para crer que as instituies possam desempenhar um papel
fundamental para ampliar as capacidades e liberdades dos indivduos. Por exemplo, Sen
ressalta o papel dos mercados como uma rica fonte de oportunidades para as pessoas
fazerem transaes econmicas e com isso ampliarem as suas liberdades substantivas.
Porm, conquanto o direito de participar dos mercados seja muito importante, em si
48
Texto para
1 7 9 4
mesmo, para ampliar as liberdades individuais, uma avaliao adequada do papel dos
mercados na vida das pessoas deve levar em conta tambm o desempenho de outras
instituies, como o Estado e o regime poltico vigente. Portanto, sob a ptica do
desenvolvimento como liberdade, uma instituio no deve ser avaliada isoladamente,
mas no contexto de suas relaes com outras instituies relevantes.
No se deve separar totalmente a anlise das instituies da avaliao das polticas

pblicas, no mbito da abordagem das capacidades humanas. Em primeiro lugar porque,
por sua prpria natureza, as instituies constituem as condies de contorno dentro
das quais as polticas operam. Nesse sentido, diz-se, tambm, que as polticas so balizadas
ou constrangidas pelas instituies. Ademais, se as instituies, por exemplo, os sistemas
legais, limitam a ao das polticas, com muito mais razo limitam a ao dos indivduos.
Ou seja, elas condicionam a liberdade das pessoas. Logo, no se pode compreender os
efeitos de uma poltica sobre as liberdades individuais sem uma considerao abrangente
das instituies que circunscrevem o alcance desta poltica. Em segundo lugar, a anlise
conjunta das instituies e polticas, no contexto da obra de Sen, se justifica pelo princpio
de que ambas devem se sujeitar a um mesmo e nico exerccio crtico da razo pblica.
Na condio de produtos da cultura e dos valores de um povo, elas se formam e se
modificam juntas, em uma dinmica complexa que, ao menos nos regimes democrticos,
reflete a vontade e a liberdade dos membros da sociedade.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
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Maurcio Mota Saboya Pinheiro

AS LIBERDADES HUMANAS COMO BASES

Maurcio Mota Saboya Pinheiro**

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Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretor de Desenvolvimento Institucional As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

Diretor de Estudos e Polticas Regionais,

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais

Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao

TD_00_Folha de Rosto.indd 2 28/11/2012 08:28:16

2 A LIBERDADE COMO O CONCEITO CENTRAL DA REDE CONCEITUAL DO

3 A COMPLEXA RELAO ENTRE A LIBERDADE E A RENDA.......................................28

4 IMPLICAES PARA AS POLTICAS PBLICAS E A AVALIAO INSTITUCIONAL.......34

A partir da anlise conceitual prvia, este texto se prope tambm a sinalizar

A ampliao da viso social do processo de desenvolvimento brasileiro est em

Amartya Sen no sujeita o seu conceito de desenvolvimento como liberdade a

Ao enfatizar uma mirade de caractersticas e de capacidades pessoais, a perspectiva do

O presente texto se estrutura em cinco sees, incluindo esta introduo. Na

Antes de prosseguir, preciso fazer algumas ressalvas, antecipando algumas

controvrsias e crticas aos posicionamentos de Sen,2 assim como no pretende apresentar

2 A LIBERDADE COMO O CONCEITO CENTRAL DA REDE

2.1 O PROBLEMA E O MTODO GERAL

Como se disse na introduo, o primeiro objetivo deste trabalho explicitar contedos

Por que importante elucidar conceitos situando-os em uma rede conceitual?

dizer, a noo mais primitiva de todas, porquanto um funcionamento no se define

2.2 O DESENVOLVIMENTO COMO LIBERDADE: UMA PRIMEIRA

1) O desenvolvimento pode ser visto (...) como um processo de expanso das

2) por causa dessas interconexes (entre as liberdades de diferentes tipos)

4) Uma concepo adequada do desenvolvimento tem de ir muito alm da

O conjunto de caracterizaes que se segue no pretende esgotar todo o universo

O fim ltimo do desenvolvimento, o bem das pessoas, associado liberdade, isto

Alm da noo de liberdade, em um sentido abstrato, o desenvolvimento se

Este ltimo exemplo, a liberdade de no ser sujeito morte prematura, a

A mencionada diferena entre os aspectos descritivos e prescritivos (normativos)

liberdade perante a coletividade em que se inserem os indivduos. Esses argumentos tm

2.3 AS INTERCONEXES ENTRE A CONDIO DE AGENTE E OS DIVERSOS

Ampliar as liberdades dos indivduos fomentar e respeitar a sua condio de livre

As liberdades individuais, elementos bsicos na abordagem do desenvolvimento

O papel avaliativo da liberdade assim chamado porque o progresso deve

Dito de outro modo, a importncia das liberdades para o desenvolvimento

A distino entre os papis avaliativo e instrumental das liberdades, ao se basear

As liberdades substantivas dos indivduos por exemplo, a capacidade de evitar a

Por sua vez, as liberdades instrumentais so tipos de liberdades que servem de

1) As liberdades polticas referem-se s escolhas das pessoas na arena poltica:

2) As disponibilidades econmicas [economic facilities] referem-se ao poder de os

3) As oportunidades sociais referem-se aos arranjos sociais para o provimento de

4) As garantias de transparncia dizem respeito confiana mtua entre os

5) A proteo social inclui arranjos sociais destinados a proteger as parcelas mais

Todos os tipos de liberdades instrumentais se interconectam causalmente,

suas liberdades) quanto favorec-lo (quando as liberdades instrumentais contribuem

Em termos gerais, as liberdades individuais se interconectam e se complementam

A obra Desenvolvimento como Liberdade contm vrios exemplos de interconexo

2.4 OPORTUNIDADES E PROCESSOS

8. Sobre o exemplo de Kader Mia, ver Sen (2000, p. 8).

9. Sobre o exemplo do trabalho infantil forado, ver Sen (2000, p. 114-115).

oportunidade (a existncia de alternativas ou opes ao alcance da escolha do indivduo)

Os dois mencionados aspectos da liberdade so interdependentes. No exemplo

das capacidades e que, at certo ponto, a distingue de outras abordagens da avaliao

2.5 CAPACIDADES, FUNCIONAMENTOS E REALIZAES

Os funcionamentos humanos no so em geral sujeitos a uma comparao