Consideraes sobre o uso, mau uso e abuso dos

indicadores sociais na formulao e avaliao de

polticas pblicas municipais*

Paulo de Martino Jannuzzi**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A emergncia do planejamento governamental

e os indicadores sociais; 3. Um primeiro e fundamental lembrete: indicador
social apenas indica, no substitui o conceito que o originou; 4. H critrios
para se escolher um indicador social em funo de suas propriedades; 5. A
avaliao de polticas pblicas requer indicadores de diferentes naturezas;
6. No adianta reclamar embora escassas, h fontes de dados para a con-
struo de indicadores municipais teis; 7. ndices sociais versus sistemas de
indicadores sociais ou sntese versus anlise: o que mais importante para o
formulador de polticas?; 8. A mitificao indevida dos indicadores sociais
no planejamento pblico: o caso do ndice de desenvolvimento humano; 9.
Consideraes finais.

P A L A V R A S - C H A V E : indicadores sociais; polticas pblicas; administrao

municipal.

K EY WORDS: social indicators; policy-making; local administration.

Tem-se observado um interesse crescente no uso de indicadores sociais na

formulao e avaliao de polticas pblicas municipais, no contexto da
democratizao poltica, da descentralizao administrativa e tributria em
favor dos municpios e da institucionalizao do processo de planejamento
pblico em mbito local ps-Constituio de 1988. Este artigo procura ofer-
ecer alguns subsdios conceituais e metodolgicos para promover uma
reflexo sobre a utilizao dos indicadores sociais neste processo. O artigo
discute a definio de indicador social, suas propriedades, os sistemas classi-
ficatrios e as fontes de dados disponveis. A seguir, analisa as potencial-

* Artigo recebido em maio e aceito em dez. 2001.

** Professor da PUC-Campinas e pesquisador-visitante da Ence/IBGE, com bolsa da Fundao
Ford.

RA P R i o d e Ja ne ir o 3 6( 1 ) : 5 1- 72 , J an. / F e v. 2 00 2
52 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

idades e limitaes do ndice de desenvolvimento humano na avaliao de

polticas pblicas. Os usurios dos indicadores sociais no planejamento
pblico so instados a adotar uma postura mais crtica e reflexiva sobre as
prticas atuais de mitificao da tcnica em detrimento da anlise mais
aprofundada no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas.

Considerations on the use, misuse, and abuse of social indicators in the

formulation and assessment of local public policies

There has been a growing interest in the use of social indicators for public
policy making on the local level, as a result of the democratization, the
administrative and budget decentralization, and the establishment of local
planning brought by the 1988 Constitution. This paper offers a few concep-
tual and methodological contributions to the discussion on the use of social
indicators in this process. It discusses the definition of social indicator, its
properties, its classification systems, and its data sources. It analyzes the
characteristics and limitations of the human development index in the poli-
cymaking process. It concludes by urging for a more critical and reflexive
approach to the current custom of mythicizing the technical aspects of pub-
lic policy making and assessment, to the detriment of a more profound anal-
ysis of the process.

1. Introduo

A demanda por informaes sociais e demogrficas para a formulao de

polticas pblicas municipais no pas tem sido crescente na ltima dcada, no
contexto da descentralizao administrativa e tributria em favor dos munic-
pios e da institucionalizao do processo de planejamento pblico em mbito
local determinado pela Constituio de 1988. Diversos municpios de mdio e
grande portes passaram a solicitar com maior freqncia uma srie de indica-
dores sociodemogrficos s agncias estatsticas, empresas de consultoria e
outras instituies ligadas ao planejamento pblico. Tais indicadores so uti-
lizados para (Jannuzzi & Pasquali 1999):

t subsidiar a elaborao de planos diretores de desenvolvimento urbano e

planos plurianuais de investimentos;

t avaliar os impactos ambientais decorrentes da implantao de grandes

projetos;

t justificar o repasse de verbas federais para a implementao de progra-

mas sociais;
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 53

t atender necessidade de disponibilizar equipamentos ou servios sociais

para pblicos especficos, por exigncia legal (para portadores de deficin-
cia, por exemplo) ou por presso poltica da sociedade local (melhoria dos
servios de transporte urbano, por exemplo).

Sem dvida, o conhecimento do significado, dos limites e potencial-

idades dos indicadores sociais pode ser de grande utilidade para os diversos
agentes e instituies envolvidos na definio das prioridades sociais e na alo-
cao de recursos do oramento pblico. Se bem empregados, os indicadores
sociais podem enriquecer a interpretao emprica da realidade social e orien-
tar de forma mais competente a anlise, formulao e implementao de
polticas sociais. Na negociao das prioridades sociais, esses indicadores po-
dem contribuir no dimensionamento das carncias a atender nas diversas
reas de interveno.
Procurando adaptar-se a esse novo contexto institucional na formu-
lao e avaliao de polticas pblicas, municpios e agncias governamentais
tm investido tempo, recursos humanos e financeiros na organizao de siste-
mas de informaes estatsticas municipais, em alguns casos bastante sofistica-
dos, com interfaces para sistemas de georreferenciamento, pacotes estatsticos,
construo de indicadores sintticos para diagnstico social e focalizao de
polticas. Este esforo de atualizao tecnolgica para armazenamento, trata-
mento e consulta dos indicadores sociais no parece ter sido acompanhado,
contudo, de um aprofundamento analtico efetivo no uso desses indicadores
no processo de formulao e avaliao de polticas pblicas. Em boa medida,
h um certo deslumbramento com as novas tecnologias e a crena de que essas
ferramentas e a disponibilidade de novos indicadores (como o IDH ndice
de desenvolvimento humano ou outros ndices correlatos em escala munic-
ipal ou submunicipal) garantiriam, per se, uma melhor gesto dos recursos e
programas sociais.
Este artigo procura, portanto, trazer discusso alguns aspectos acerca
dos usos, maus usos e abusos do indicadores sociais nas atividades relaciona-
das ao planejamento pblico. A partir de elementos conceituais apresentados
em trabalho anterior (Jannuzzi, 2001), questionam-se algumas prticas de
mitificao e uso inadequado das medidas e procura-se oferecer alguns subs-
dios para a definio de um marco metodolgico mais abrangente e apropria-
do para a utilizao dos indicadores sociais na formulao e avaliao das
polticas pblicas municipais.
Exceto pela seo a seguir, que apresenta um breve histrico do apare-
cimento dos indicadores sociais, todas as demais esto dirigidas a responder
questes especficas acerca das prticas de uso desses indicadores no planeja-
mento pblico.
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2. A emergncia do planejamento governamental e os indicadores sociais

O aparecimento e desenvolvimento dos indicadores sociais est intrinseca-

mente ligado consolidao das atividades de planejamento do setor pblico
ao longo do sculo XX (Bauer, 1967; Bustelo, 1982). Embora se possa citar al-
gumas contribuies importantes para a construo de um marco conceitual
sobre os indicadores sociais nos anos 1920 e 1930, o desenvolvimento da
rea recente, tendo ganhado corpo cientfico em meados dos anos 1960,
como parte das tentativas de organizao de sistemas mais abrangentes de
acompanhamento das transformaes sociais e aferio do impacto das polti-
cas sociais nas sociedades desenvolvidas e subdesenvolvidas.
Neste perodo comearam a se avolumar evidncias do descompasso en-
tre crescimento econmico e melhoria das condies sociais da populao em
pases do Terceiro Mundo. A despeito do crescimento do produto interno bruto
(PIB), persistiam altos os nveis de pobreza e acentuavam-se as desigualdades
sociais em vrios pases. Crescimento econmico no era, pois, condio sufi-
ciente para garantir o desenvolvimento social. O indicador PIB per capita, at en-
to usado como proxy de nvel de desenvolvimento socioeconmico pelos pases,
mostrava-se cada vez menos apropriado como medida representativa do bem-
estar social. Nos pases centrais, tal medida tampouco se prestava aos objetivos
de monitoramento efetivo da mudana social em seus mltiplos aspectos e de
formulao de polticas sociais de cunho redistributivo ou compensatrio nas di-
versas reas (Miles, 1985).
Em face deste quadro, empreendeu-se um imenso esforo conceitual e
metodolgico para o desenvolvimento de instrumentos de mensurao do
bem-estar e da mudana social, sob os auspcios de instituies multilaterais
como OCDE, Unesco, FAO, OIT, OMS, Unicef e Diviso de Estatstica das
Naes Unidas. Os livros Social indicators e Toward a social report, publicados
sob encomenda do governo americano em meados dos anos 1960, represent-
aram marcos importantes no processo, inaugurando o que viria a ser chama-
do, na poca, de movimento de indicadores sociais. Os sistemas nacionais de
produo e disseminao de estatsticas pblicas passaram a incorporar novas
dimenses investigativas e a produzir de forma sistemtica relatrios sociais.
Havia grandes esperanas de que, com a organizao de sistemas abrangentes
de indicadores sociais, os governos nacionais pudessem orientar melhor suas
aes, proporcionando nveis crescentes de bem-estar social, redistribuindo
melhor as riquezas geradas e superando as iniqidades do desenvolvimento
econmico acelerado (Bauer, 1967).
O otimismo exagerado em relao s potencialidades do planejamento
governamental acabou gerando expectativas acima do que era possvel real-
izar em curto e mdio prazos, sobretudo no contexto de crise fiscal do Estado
a partir dos anos 1970. Os insucessos, sucessos parciais e excessos do planeja-
mento tecnocrtico no perodo acabaram criando um grande ceticismo com
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relao s atividades de planejamento pblico e, portanto, quanto final-

idade e utilidade dos sistemas de indicadores sociais.
Este descrdito durou pouco, j que em meados da dcada de 1980,
com o aprimoramento das novas experincias de formulao e implemen-
tao de polticas pblicas (planejamento local, planejamento participativo),
a pertinncia instrumental dos indicadores sociais acabou sendo restabeleci-
da. Universidades, sindicatos, centros de pesquisa e agncias vinculadas ao
sistema de planejamento pblico cada um a seu tempo e modo passa-
ram a desenvolver esforos para o aprimoramento conceitual e metodolgico
de instrumentos mais especficos de quantificao e qualificao das
condies de vida, da pobreza estrutural e de outras dimenses da realidade
social, dando origem aos sistemas de indicadores sociais, isto , ao conjunto
de indicadores sociais referidos a uma temtica social especfica, para anlise
e acompanhamento de polticas ou da mudana social.

3. Um primeiro e fundamental lembrete: indicador social apenas

indica, no substitui o conceito que o originou

Um indicador social uma medida em geral quantitativa, dotada de significa-

do social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um
conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou
programtico (para a formulao de polticas). um recurso metodolgico,
empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade so-
cial ou sobre mudanas que esto ocorrendo na mesma. Os indicadores sociais
se prestam a subsidiar as atividades de planejamento pblico e formulao de
polticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitora-
mento, por parte do poder pblico e da sociedade civil, das condies de vida
e bem-estar da populao e permitem o aprofundamento da investigao ac-
admica sobre a mudana social e os determinantes dos diferentes fenmenos
sociais. Para a pesquisa acadmica, o indicador social , pois, o elo entre os
modelos explicativos da teoria social e a evidncia emprica dos fenmenos so-
ciais observados. De uma perspectiva programtica, o indicador social um in-
strumento operacional para monitoramento da realidade social, para fins de
formulao e reformulao de polticas pblicas (Carley, 1985; Miles, 1985).
A assertiva indicador social apenas indica parece to bvia que al-
gum poderia questionar sua pertinncia neste artigo. Ainda que haja indica-
dores cuja identificao com o conceito quase tautolgica, como no caso dos
indicadores de mortalidade (mortalidade infantil, mortalidade materna etc.)
e outros indicadores demogrficos (Haupt & Kane, 2000), este no o caso
geral nas cincias sociais aplicadas. No entanto, parece estar se consolidando
em uma prtica corrente a substituio do conceito indicado pela medida
supostamente criada para operacionaliz-lo, sobretudo no caso de con-
56 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

ceitos abstratos complexos como desenvolvimento humano, condies de vi-

da, qualidade de vida ou responsabilidade social. Embora definidos muitas
vezes de forma bastante abrangente, os conceitos so operacionalmente ba-
nalizados, como se os indicadores e ndices criados fossem a expresso exata,
mais vlida ou ideal dos conceitos indicados. Assim, por exemplo, a avaliao
da melhoria das condies de vida ou desenvolvimento humano em pases,
regies e municpios reduz-se a uma apreciao da variao do indicador con-
strudo. No tendo havido modificao no indicador, no haveria eventuais
avanos ou retrocessos das condies de vida ou desenvolvimento humano,
ainda que fossem realizados (ou no) esforos de polticas para mudana so-
cial em uma dimenso no-contemplada pela medida.
H situaes em que, inclusive, primeiro se define a medida para depois
inferir o conceito indicado, uma deturpao flagrante da boa prtica metod-
olgica no campo das cincias sociais aplicadas. Imagina-se que, pela combi-
nao de diversos indicadores sociais, referidos a mltiplas dimenses da
realidade e agregados atravs de algum processo estatstico sofisticado, pode-
se chegar a um indicador final com contedo social substantivo, de pronta
identificao com o mundo emprico. Esta mitificao das tcnicas quantitati-
vas nas cincias sociais hoje em dia est por trs de muitas das propostas de no-
vos indicadores.
A reificao da medida em detrimento do conceito tem outro desdo-
bramento muito preocupante sobre o campo da formulao de polticas, que
o de reforar a tendncia de encar-la como isenta de valores ideolgicos ou
polticos, como se na sua construo no interviessem orientaes tericas e
opes metodolgicas dos seus proponentes.
Enfim, um indicador consistente deve estar referido a um modelo teri-
co ou a um modelo de interveno social mais geral, em que estejam explici-
tados as variveis e categorias analticas relevantes e o encadeamento causal
ou lgico que as relaciona.

4. H critrios para se escolher um indicador social em funo de suas

propriedades

Para seu emprego na pesquisa acadmica ou na formulao e avaliao de

polticas pblicas, o indicador social deve gozar de uma srie de propriedades.
Alm da sua relevncia para discusso da agenda da poltica social, de sua val-
idade em representar o conceito indicado e da confiabilidade dos dados usados
na sua construo, um indicador social deve (WHO, 1996; Jannuzzi, 2001):

t ter um grau de cobertura populacional adequado aos propsitos a que se

presta;
t ser sensvel a polticas pblicas implementadas;
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 57

t ser especfico a efeitos de programas setoriais;

t ser inteligvel para os agentes e pblicos-alvo das polticas;
t ser atualizvel periodicamente, a custos razoveis;
t ser amplamente desagregvel em termos geogrficos, sociodemogrficos e
socioeconmicos;
t gozar de certa historicidade para possibilitar comparaes no tempo.

De uma perspectiva aplicada, dadas as caractersticas do sistema de

produo de estatsticas pblicas no Brasil, muito raro dispor de indicado-
res sociais que gozem plenamente de todas estas propriedades, cabendo ao
analista avaliar os trade-offs do uso das diferentes medidas que podem ser
construdas. A seleo de indicadores uma tarefa delicada, pois no existe
uma teoria formal que permita orient-la com estrita objetividade. Em tese,
fundamentalmente, preciso garantir que existe, de fato, uma relao recp-
roca entre indicando (conceito) e os indicadores propostos. A validade de
uma medida construda, por exemplo, para avaliar as condies de sade de
uma populao a partir da oferta de servios ou recursos humanos na rea de
sade estaria certamente comprometida. Afinal, um maior coeficiente de
mdicos por mil habitantes ou uma taxa maior de consultas por habitante po-
dem ser indicativos de que as condies de sade da populao so to graves
que levaram a um maior esforo de alocao de recursos. Estes indicadores
seriam, pois, mais apropriados para retratar as condies de oferta de
servios de sade. Para o primeiro conceito condies de sade indica-
dores de falta de sade, retratados pelas taxas de morbidade, mortalidade
infantil ou mortalidade por causas especficas, seriam certamente mais vli-
dos.
Limitaes na validade de vrios indicadores sociais parecem estar na
raiz de alguns achados incongruentes na pesquisa social quantitativa. Trabal-
hos desta natureza so prdigos em apontar, por exemplo, que no h asso-
ciao entre desemprego e pobreza, violncia e condies de vida, sem
questionar se, na realidade, a falta de significncia estatstica na correlao
(linear, vale lembrar) entre os indicadores empregados deriva de falta de val-
idade da medida em representar as dimenses sociais referidas. Invariavel-
mente, h pouca reflexo sobre a validade dos indicadores e menos ainda da
estrutura de causalidade entre as dimenses sociais estudadas, outro aspecto
que pode afetar a inferncia sobre a associao entre variveis.
Alm de garantir a validade do indicador em relao ao conceito repre-
sentado, preciso certificar-se da confiabilidade para as cifras calculadas. In-
dicadores podem estar sujeitos a erros sistemticos advindos do processo de
coleta dos dados usados na sua construo, alm de, eventualmente, erros
amostrais, se construdos a partir de dados provenientes de pesquisas de cam-
po. Isto deve ser considerado quando da elaborao de rankings de pases,
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regies e municpios em termos de indicadores sociais, especialmente quan-

do estas listas forem usadas para eleger prioridades na distribuio de recur-
sos.
Inteligibilidade outra propriedade importante, com a finalidade de
garantir a transparncia das decises tcnicas tomadas pelos administradores
pblicos e a compreenso das mesmas por parte da populao, jornalistas,
representantes comunitrios e demais agentes pblicos. Na discusso de pl-
anos de governo, oramento participativo e projetos urbanos, os tcnicos de
planejamento deveriam se valer, tanto quanto possvel, de alguns indicado-
res sociais mais facilmente compreendidos (taxa de mortalidade infantil, ren-
da fa-miliar) ou cujo uso sistemtico j os tenha consolidado (ndice de
preos, taxa de desemprego). Nessas situaes, o emprego de indicadores
muito complexos pode ser visto como abuso tecnocrtico dos policy-makers,
primeiro passo para o fracasso na implementao de um programa ou proje-
to pblico.
Por fim, vale lembrar que, na prtica, nem sempre o indicador de maior
validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais inteligvel;
nem sempre o mais claro o mais sensvel; enfim, nem sempre o indicador que
rene todas estas qualidades passvel de ser obtido na escala espacial e periodi-
cidade requeridas. Alm disso, poucas vezes se poder dispor de sries histricas
plenamente compatveis de indicadores para a escala geogrfica ou o grupo so-
cial de interesse. Contudo, ainda que a disponibilidade de indicadores sociais
para uso no diagnstico da realidade social emprica ou na anlise da mudana
social esteja condicionada oferta e s caractersticas das estatsticas pblicas ex-
istentes, isto no dispensa o pesquisador ou formulador de polticas da tarefa de
avaliar o grau de aderncia dos indicadores disponveis s propriedades anterior-
mente relacionadas. O quadro 1 pode ser um roteiro preliminar para esta verifi-
cao.

5. A avaliao de polticas pblicas requer indicadores de diferentes

naturezas

Os indicadores sociais podem ser classificados segundo as diversas aplicaes a

que se destinam. A classificao mais comum a diviso dos indicadores segun-
do a rea temtica da realidade social a que se referem. H, assim, os indicado-
res de sade (percentual de crianas nascidas com peso adequado, por exemplo),
os educacionais (escolaridade mdia da populao de 15 anos ou mais, por ex-
emplo), os de mercado de trabalho (rendimento mdio real do trabalho etc.), os
demogrficos (taxa de mortalidade etc.), os habitacionais (densidade de morad-
ores por domiclio etc.), os de segurana pblica e justia (roubos a mo armada
por 100 mil habitantes etc.), os de infra-estrutura urbana (percentual de
domiclios com esgotamento sanitrio ligado rede pblica etc.) e os de renda e
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desigualdade (nvel de pobreza etc.). H classificaes temticas ainda mais agr-

egadas, usadas na denominao dos sistemas de indicadores sociais, como os in-
dicadores socioeconmicos, de condies de vida, de qualidade de vida, de
desen-volvimento humano ou ambientais (UN, 1988).

Q uadro 1
Checklist para a escolha do indicador social na
pesquisa acadmica ou na formulao de polticas

t Qual o grau de aderncia do indicador proposto s propriedades desejveis de um indicador social?

t Tem validade como medida de desenvolvimento social de uma sociedade?
t confivel em uma perspectiva comparativa inter-regional?
t comparvel com outras medidas j existentes?
t sensvel a esforos de polticas sociais?
t Reflete mudanas especficas em um de seus componentes?
t A periodicidade com que produzido adequada a seus propsitos?
t O esforo e custo para sua produo se justificam pelas suas aplicaes?
t O gasto necessrio para sua produo e atualizao no concorre com investimentos em iniciativas mais
importantes ou emergenciais?
t O indicador pode ser desagregado em termos espaciais e/ou populacionais, para identificao dos grupos
mais desfavorecidos?
t A srie histrica do indicador comparvel no tempo?
t A metodologia de construo do indicador social baseada em uma teoria social ou econmica mais
abrangente?
t facilmente comunicvel?
t Afinal um indicador relevante?
t Traz algo de novo, incorpora algo original que no se sabia?
t Contribui, de alguma forma, para que as questes da excluso social, pobreza e desigualdade sejam
colocadas periodicamente na pauta da mdia, da opinio pblica, dos polticos, dos governantes?

Uma classificao bastante relevante para a anlise e formulao de polti-

cas sociais a diferenciao dos indicadores sociais quanto natureza do ente
indicado (Carley, 1985): se recurso (indicador-insumo), realidade emprica (in-
dicador-produto) ou processo (indicador-processo). Os indicadores-insumo
(input indicators) correspondem s medidas associadas disponibilidade de re-
cursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados para um processo ou
programa que afeta uma das dimenses da realidade social. So tipicamente
indicadores de alocao de recursos para polticas sociais o nmero de leitos
hospitalares por mil habitantes, o nmero de professores por quantidade de
estudantes ou, ainda, o gasto monetrio per capita nas diversas reas de polti-
ca social.
60 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

Os indicadores-produto (outcome ou output indicators) so aqueles mais

propriamente vinculados s dimenses empricas da realidade social, referidos
s variveis resultantes de processos sociais complexos, como a esperana de
vida ao nascer, proporo de crianas fora da escola ou nvel de pobreza. So
medidas representativas das condies de vida, sade, nvel de renda da popu-
lao, indicativas da presena, ausncia, avanos ou retrocessos das polticas
sociais formuladas. Enquanto os indicadores-insumo quantificam os recursos
disponibilizados nas diversas polticas sociais, os indicadores-produto retratam
os resultados efetivos dessas polticas.
Os indicadores-processo ou fluxo (throughput indicators) so indicado-
res intermedirios, que traduzem em medidas quantitativas o esforo operacio-
nal de alocao de recursos humanos, fsicos ou financeiros (indicadores-
insumo) para obteno de melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-produ-
to), como nmero de consultas peditricas por ms, merendas escolares dis-
tribudas diariamente por aluno ou, ainda, homens-hora dedicados a um
progra-ma social. Em alguns contextos, os indicadores de insumo e processo
costumam ser chamados de indicadores de esforo, e os indicadores-produto de
indicadores de resultados.
A diferenciao entre indicadores de estoque e indicadores de perfor-
mance ou fluxo tambm costuma ser empregada no campo da avaliao de
polticas sociais. Tal diferenciao diz respeito temporalidade do processo
analisado: indicador-estoque refere-se medida de uma determinada dimen-
so social em um momento especfico, como os anos de escolaridade; indica-
dor de performance ou fluxo procura abarcar mudanas entre dois momentos
distintos, como o aumento dos anos de escolaridade.
Outro sistema de classificao de especial interesse na formulao de
polticas aquele que diferencia os indicadores segundo os trs aspectos rele-
vantes da avaliao dos programas sociais: indicadores para avaliao da
eficincia dos meios e recursos empregados, indicadores para avaliao da
eficcia no cumprimento das metas e indicadores para avaliao da efetividade
social do programa, isto , indicadores para avaliao dos efeitos do programa
em termos de justia social, de contribuio para aumento da sociabilidade e
engajamento poltico, enfim, dos efeitos do programa em termos mais
abrangentes de bem-estar para a sociedade (Nepp/Unicamp, 1999; Cardoso,
1999). Um programa pblico de reurbanizao de favelas, por exemplo, pode
ter sua eficincia avaliada em termos do volume de investimentos por unidade
de rea fsica; a eficcia, por indicadores relacionados melhoria das condies
de moradia, infra-estrutura e acessibilidade do local; e sua efetividade social,
por indicadores de mortalidade infantil, nvel de coeso social e participao na
comunidade, nvel de criminalidade etc.
Assim, a escolha de indicadores sociais para avaliao de polticas de-
pende, ademais de suas propriedades, da finalidade a que se destinam. Na
proposio de um modelo de avaliao das polticas pblicas, a matriz de indica-
dores sociais deve ser necessariamente complexa, contemplando indicadores rel-
ativos s diferentes polticas setoriais, s distintas fases do processo de
implementao dos programas e aos objetivos a que se destinam, como esboa-
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do na figura 1. Cada fase do processo de formulao e implementao da polti-

ca social requer o emprego de indicadores especficos, cada qual trazendo
elementos e subsdios distintos para o bom encaminhamento do processo. Na im-
plementao dos pro-gramas preciso avaliar o esforo despendido atravs de in-
dicadores-insumo e indicadores-processo de avaliao da eficincia dos recursos
empregados. Na avaliao dos programas implementados, os resultados devem
ser aferidos atravs de indicadores-produto de diferentes tipos para medir a efic-
cia no cumprimento das metas especficas e a efetividade social das solues
sugeridas. Uma poltica municipal de sade, por exemplo, deve ser avaliada
atravs do esforo na dotao de recursos para a rea, de como estes recursos so
usados e como a poltica contribui para a melhoria das condies de sade e de
vida da populao.

Figura 1

Exemplo de um modelo de avaliao de polticas

pblicas atravs de indicadores sociais

Indicadores de avaliao da implementao dos programas Indicadores de avaliao de resultados

} }
Polticas Indicadores-insumo Indicadores- Indicadores de eficcia
setoriais Indicadores de eficincia
Indicadores-processo produto Indicadores de efetividade social

INDICADOR-INSUMO INDICADOR-PROCESSO INDICADOR-PRODUTO

Recurso: quantidade
Polticas na de mdicos por mil
rea de sade habitantes; gasto
monetrio per capita
em sade.
Uso dos recursos: Resultado efetivo: taxa
consultas ao ms por de mortalidade infantil
criana at um ano; por causa especfica;
medicamentos ndice de desnutrio.
distribudos por
ms por criana.

INDICADOR-INSUMO INDICADOR-PROCESSO INDICADOR-PRODUTO

Polticas na Recurso: quantidade Uso dos recursos: Resultado efetivo: taxa
rea de de professores consultas ao ms por de evaso; taxa de
educao qualificados por mil criana at um anos; reprovao; taxa de
crianas; gasto medicamentos alfabetizao funcional.
monetrio per capita distribudos por
em educao. ms por criana.

Polticas na
INDICADOR-INSUMO INDICADOR-PROCESSO INDICADOR-PRODUTO
rea
............ ............ ............

............ .
62 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

6. No adianta reclamar embora escassas, h fontes de dados para

a construo de indicadores municipais teis

No Brasil, diferentemente de outros pases latino-americanos, as estatsticas so-

ciais, econmicas e demogrficas usadas para a construo dos indicadores so
produzidas, compiladas e disseminadas por diferentes agncias, situadas em
mbito federal ou estadual. Atravs de uma rede capilarizada pelo territrio na-
cional, com delegacias estaduais e agncias municipais, o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) cumpre seu papel de agente coordenador do
Sistema de Produo e Disseminao de Estatsticas Pblicas, como produtor
de dados primrios, compilador de informaes provenientes de ministrios e
disseminador de estatsticas. As agncias estaduais de estatstica tambm com-
pilam uma ampla variedade de dados administrativos produzidos pelas secre-
tarias estaduais e, em alguns casos, tambm produzem dados primrios prove-
nientes de pesquisas amostrais. Alguns ministrios e secretarias estaduais tam-
bm tm rgos encarregados da produo ou organizao de seus dados
administrativos. Assim, IBGE, agncias estaduais de estatstica, ministrios e
secretarias integram o Sistema de Produo e Disseminao de Estatsticas
Pblicas no Brasil.
Pela abrangncia temtica e possibilidades de desagregao espacial, a
principal fonte de informao para a construo de indicadores municipais no
pas o censo demogrfico, realizado a cada 10 anos (Hakkert, 1996). A fi-
nalidade original dos censos demogrficos nos sculos passados era contabili-
zar o tamanho da populao de um pas e suas regies para fins militares e
fiscais. Modernamente, alm de quantificar a demanda potencial de bens e
servios pblicos e privados, os censos se prestam ao levantamento de uma
gama variada de informaes. No censo de 2000 foram levantados mais de 65
quesitos de informaes nos boletins da amostra, versando sobre diversos te-
mas: caractersticas demogrficas da populao (sexo, idade, migrao, nup-
cialidade, fecundidade, mortalidade etc.), caractersticas socioeconmicas
(rendimento, posse de bens de consumo, situao de trabalho, ocupao, es-
colaridade etc.) e caractersticas dos domiclios particulares (composio mate-
rial, nmero de cmodos, dormitrios, banheiros, formas de ligao de gua e
esgoto etc.).
Alm dos censos demogrficos, h as contagens de populao realiza-
das em meados do perodo intercensitrio. Este tipo de censo serve para atu-
alizar os quantitativos populacionais municipais e melhorar a preciso das
estimativas das projees demogrficas para o resto do perodo intercensi-
trio, podendo coletar um ou outro aspecto da realidade social. O tamanho
populacional cumpre uma funo normativa importante no sistema poltico-
legal brasileiro, como na definio de vagas no sistema de representao
poltica e na repartio dos recursos pblicos arrecadados, especialmente no
nvel municipal. Da a importncia dessa fonte de dados. O primeiro levanta-
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 63

mento dessa natureza foi realizado em 1996. Na ocasio levantaram-se as infor-

maes demogrficas bsicas (sexo, idade, status migratrio), condio de
freqncia ou no escola e escolaridade alcanada.
Alm dos censos, h outras pesquisas institucionais do IBGE e registros
administrativos dos ministrios da Sade, da Educao e do Trabalho
que podem ser tambm bastante teis na construo de indicadores sociais,
como as fontes apresentadas no quadro 2. Vale observar que, enquanto os
censos demogrficos permitem construir indicadores do tipo produto, os in-
dicadores elaborados a partir das fontes alternativas so, em geral, do tipo in-
sumo ou processo. Contudo, ainda que com essas limitaes e com problemas
quanto cobertura populacional ou espacial de algumas dessas fontes, ou
mesmo dvidas com relao confiabilidade das informaes coletadas, no
h no pas muitas outras alternativas para dispor de informao estatstica
mais atualizada no perodo intercensitrio em mbito municipal. Em nvel es-
tadual, no entanto, possvel atualizar-se o quadro socioeconmico e de-
mogrfico atravs das edies anuais da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios.
De qualquer forma, preciso que as administraes municipais se es-
forcem para estruturar seu prprio sistema de informaes municipais, com-
pilando e organizando os dados provenientes de postos de sade, escolas
municipais, cadastros imobilirios, cadastros de assistncia social etc.

Quadro 2
Principais fontes de indicadores municipais
Instituio Fonte de dados Temas investigados Periodicidade Desagregao

IBGE Censo demogrfico Caractersticas Decenal Municpio

demogrficas, habitao, Setor censitrio
escolaridade, mo-de-obra,
rendimentos
IBGE Censo populacional Populao, migrao. Entre censos Municpio
IBGE Estatsticas do registro Nascimentos, bitos, Anual Distritos
civil casamentos etc.
IBGE Pesquisa bsica de Infra-estrutura, recursos, Anual Municpio
informaes municipais finanas, equipamentos.
(Munic)
Ministrio do Rais e Caged Empregos, salrios, Anual Municpio
Trabalho admisses, demisses.
Ministrio da Censo escolar Alunos, professores, Anual Municpio
Educao equipamentos.
Ministrio da Datasus Mortalidade, vacinaes, Anual Municpio
Sade equipamentos, recursos,
morbidade.
64 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

7. ndices sociais versus sistemas de indicadores sociais ou sntese

versus anlise: o que mais importante para o formulador de
polticas?

Atualmente, parece haver uma preferncia por parte de alguns grupos de pes-
quisadores e formuladores de polticas em abrir mo de conjuntos abrangentes
de indicadores sociais (sistemas de indicadores sociais) em favor de ndices so-
ciais sintticos, construdos a partir da combinao de medidas mais simples. O
IDH ndice de desenvolvimento humano , por exemplo, como o prprio
nome revela, um ndice social, construdo a partir da combinao de indica-
dores mais simples, relacionados s reas de sade, educao e renda (Pnud,
2000). Outros exemplos so as medidas propostas, entre outros, por: Sliwiany
(1987), Seade (1992 e 2001), Prefeitura Municipal de Campinas (1996),
Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (2000) e Rocha e outros (2000).
A construo de indicadores compostos costuma ser justificada pela
suposta simplicidade e capacidade de sntese dos mesmos em situaes em que
se precisa de uma avaliao geral do bem-estar, condies de vida ou nvel so-
cioeconmico de diversos grupos sociais. Argumenta-se que, ao contrrio dos
sistemas de indicadores sociais, o indicador composto permite orientar de uma
forma mais objetiva a priorizao de recursos e aes de poltica social. Diz-se
que ndices sintticos so importantes instrumentos para elaborao de rank-
ings de priorizao na dotao de recursos internacionais ou pblicos.
Certamente que so necessrios critrios objetivos para classificar pas-
es, regies, municpios e reas para direcionar esforos de polticas, mas,
alm de pouco transparentes, estes ndices podem no refletir adequada-
mente as dimenses empricas relevantes para determinadas polticas. A op-
erao de sintetizao da informao social costuma incorrer em crescente
distanciamento entre conceito e medida e perda de transparncia para seus
potenciais usurios. Alm de comprometer a transparncia e inteligibilidade
das medidas sociais, tal operao pode tornar o indicador menos sensvel e
especfico ao esforo de polticas sociais direcionadas. O quadro ainda pior
quando na construo do ndice combinam-se indicadores-insumo ou de pro-
cesso com indicadores-produto, isto , confunde-se o esforo de polticas for-
muladas para uma determinada questo com os resultados efetivos destas
polticas. importante, por exemplo, que o esforo de um municpio em for-
mular e implementar uma poltica de sade materno-infantil seja avaliado em
termos de seus esforos de contratao de pessoal qualificado na rea de
sade, atendimento pr-natal, consultas peditricas, investimento em sanea-
mento bsico e, naturalmente, em termos dos seus resultados com relao
mortalidade infantil (neonatal e tardia). No faz qualquer sentido avaliar tal
poltica com um indicador sinttico construdo a partir de indicadores mais
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 65

simples referidos ao esforo e resultados conjuntamente. Confunde a anlise

da poltica, mais do que esclarece.
Alm de questionamentos com relao utilidade efetiva destas medi-
das sintticas, h uma srie de outros problemas metodolgicos amplamente
discutidos (Carley, 1985). Em primeiro lugar, a operao de sintetizao de
indicadores sociais em um nico ndice raramente apoiada em alguma teor-
ia ou marco metodolgico consistente, como o caso, por exemplo, na econo-
mia, do ndice de preos ao consumidor mdia ponderada de variao de
preos de diversos produtos ou do produto interno bruto soma da
produo econmica, valorada em termos monetrios , ou, na demografia,
da esperana de vida ao nascer uma funo do risco de mortalidade ao
longo do ciclo de vida (Ryten, 2000).
Faz sentido somar, tirar mdias, enfim, realizar manipulaes aritmti-
cas com indicadores de naturezas to distintas como escolaridade mdia, ren-
da e taxa de mortalidade? Estes indicadores referem-se a eventos e escalas de
medida de natureza completamente distinta, muito diferente do que se
sucede com os ndices de preos ou PIB (construdos a partir de indicadores
econmicos de mesma natureza dimensional variaes de preos ou va-
lores monetrios). As transformaes matemticas a que se submetem os in-
dicadores sociais para torn-los algebricamente manipulveis a fim de
permitir a construo do ndice retiram-lhes uma de suas importantes car-
actersticas, que a comensurabilidade de suas variaes. Um aumento de
dois anos de escolaridade mdia de uma populao em um prazo de cinco
anos, por exemplo, indicativo de um grande esforo de poltica educacio-
nal. Seria possvel fazer raciocnio semelhante com base em uma medida
transformada de escolaridade mdia, que tivesse uma escala de variao
entre 0 e 1?
H tambm problemas com relao ao sistema de ponderao a ser em-
pregado para combinar os indicadores simples no indicador composto. Que
indicador social deve pesar mais na construo de um determinado ndice
de condies de vida, por exemplo? Taxa de mortalidade infantil ou taxa de
evaso escolar? Qual sistema de pesos melhor: um conjunto de pesos iguais
para todos os indicadores, aqueles sugeridos por especialistas, aqueles vota-
dos pela populao em uma enquete ou a ditada pela anlise estatstica dos
dados? Nenhuma destas opes menos subjetiva, mais neutra, mais cientfi-
ca. Qualquer sistema de ponderao pode ser questionvel, mas certamente o
pior a ponderao derivada da aplicao de alguma tcnica estatstica mul-
tivariada. Alm de pouco transparente sensibilidade dos formuladores de
polticas e populao, este tipo de ponderao afeta a comparabilidade do
ndice ao longo do tempo, na medida em que ela tem de ser recalculada cada
vez que se precisa atualizar o ndice. Se mantido fixo, tal sistema de ponder-
ao pode acabar invalidando o principal argumento de seu emprego: sua
qualidade em atribuir maior peso aos indicadores de maior poder discrimi-
66 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

natrio (variabilidade) entre as unidades de anlise (municpios, regies,

pases).
Sistemas de indicadores sociais que contemplem as mltiplas dimenses
da realidade social, desenvolvidos a partir das discusses tericas e metodolgi-
cas ao longo das ltimas dcadas, continuam sendo o melhor instrumento
analtico de trabalho para os formuladores de polticas e tomadores de deciso.
No Brasil so exemplos de sistemas de indicadores o Sistema de Indicadores
para Polticas Urbanas, o Sistema de Indicadores de Sade e o Sistema de In-
dicadores para Mercado de Trabalho. Em uma perspectiva internacional, pode-
se citar, entre os mais antigos, o Sistema de Indicadores de Bem-estar Social da
OCDE e o Sistema de Indicadores Sociais e Demogrficos da Diviso de Estats-
tica das Naes Unidas. Mais recentemente, o Habitat, Programa das Naes
Unidas para Assentamentos Humanos, props um sistema mnimo de indicado-
res urbanos, para orientar a implementao das diretrizes de desenvolvimento
urbano estabelecido nas conferncias internacionais do Habitat. O quadro 3 es-
quematiza esses sistemas de indicadores sociais.

Q uadro 3
Sistemas de indicadores sociais e suas propostas analticas
Instituio Objetivo geral Temas investigados

OCDE Avaliao das condies e qualidade Sade; educao; emprego; acesso a consumo;
de vida. segurana pessoal; condies da habitao e do
ambiente fsico; lazer; participao social.
Naes Unidas Monitoramento do desenvolvimento Populao; sade; educao; atividade econmica;
socioeconmico. renda; patrimnio; uso do tempo; segurana pblica;
mobilidade social; cultura; comunicao; lazer.
Habitat Formulao e avaliao de polticas Uso do solo urbano; habitao; meio ambiente;
de desenvolvimento urbano. desenvolvimento socioeconmico; transporte urbano.

8. A mitificao indevida dos indicadores sociais no planejamento

pblico: o caso do ndice de desenvolvimento humano

Com o progressivo desgaste do produto interno bruto per capita como indica-
dor de nvel de desenvolvimento socioeconmico, diferentes pesquisadores e
organismos internacionais passaram a propor e testar outros indicadores substi-
tutos. Entre as vrias propostas desenvolvidas, os estudos realizados nos anos
1960 no Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento das Naes Unidas (Unrisd),
para a construo de um indicador quantitativo de nvel de vida, parecem ser
aqueles que mais tarde viriam a influenciar de forma decisiva a definio do
ndice de desenvolvimento humano do Programa das Naes Unidas para o De-
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 67

senvolvimento (Pnud), nos anos 1980. Na ento proposta do mtodo genebri-

no de medio do grau de satisfao das necessidades materiais e culturais da
populao j figuravam as dimenses sociais, a forma de cmputo baseado em
diferenas com relao a valores-limites e o mtodo de agregao de indicado-
res parciais em ndices sintticos, usados no IDH.
Na concepo do Pnud, o desenvolvimento humano deveria ser enten-
dido como um processo dinmico e permanente de ampliao das opor-
tunidades dos indivduos para a conquista de nveis crescentes de bem-estar.
Para tanto, o processo de desenvolvimento deveria garantir, entre outros as-
pectos, oportunidades crescentes de acesso educao e cultura, a condies
de desfrutar uma vida saudvel e longa e a condies de dispor de recursos
suficientes para o consumo adequado de bens e servios.
Para avaliar operacionalmente o nvel e o progresso do desenvolvimen-
to humano props-se o clculo de um ndice o IDH construdo a partir
da aglutinao de indicadores representativos das trs dimenses bsicas cita-
das do desenvolvimento humano e para as quais se dispe de informaes
com maior regularidade nos diversos pases: um indicador composto de nvel
educacional (computado a partir da taxa de alfabetizao de adultos e da
taxa de escolarizao); a esperana de vida, como medida-sntese das
condies de sade e riscos morbimortalidade; e o produto interno bruto
per capita ajustado segundo uma tcnica especfica, de modo a refletir mel-
hor a necessidade de recursos monetrios para a compra de bens e servios
indispensveis sobrevivncia material em cada pas. A figura 2 ilustra a con-
struo do IDH.

Figura 2

Construo do IDH

Esperana de vida

IDH
PIB per capita Mtodo de (ndice de
ajustado aglutinao desenvolvimento
humano)

Indicador
composto: taxa de
alfabetizao e taxa
de escolarizao
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Pelo fato de os indicadores que compem o IDH serem medidos em

diferentes unidades de medida e, portanto, com diferentes intervalos de vari-
ao, eles so transformados em medidas adimensionais com magnitude en-
tre 0 e 1, a partir de valores extremos normativos (piso e teto). O ndice final
o IDH propriamente dito calculado como a mdia das medidas trans-
formadas e, portanto, tambm tem seus valores no intervalo de 0 a 1. Com
base neste ndice os pases so ento classificados como baixo (IDH inferior a
0,5), mdio (IDH entre 0,5 e 0,8) ou alto (IDH acima de 0,8) nvel de desen-
volvimento humano.
Tem havido algumas mudanas metodolgicas no cmputo do IDH ao
longo do perodo, de forma a melhorar sua validade de construto, a compara-
bilidade internacional dos resultados e sua compatibilidade longitudinal. A
srie histrica do ndice inicia-se, para a maioria dos pases, em 1975.
Anualmente, desde 1990, o Pnud vem publicando o Relatrio de desen-
volvimento humano, com as estimativas atualizadas do IDH pelo mundo e
anlises sobre casos extremos de excluso ou experincias internacionais ex-
emplares de progresso social. Como era de se esperar, Canad, EUA, Sucia e
outros pases da Europa ocidental figuram entre aqueles de maior desenvolvi-
mento humano, com IDH acima de 0,9. No outro extremo, no piso da escala
do desenvolvimento humano, espelhando o grau de excluso, pobreza e fome
de boa parte dos pases africanos, esto Serra Leoa e Nger, com IDH prxi-
mo a 0,3.
Com base na metodologia adotada a partir de 1999, o Brasil tem sido
classificado nos relatrios como um pas pertencente ao grupo de mdio de-
senvolvimento humano, com valores de IDH prximos aos da Colmbia, Peru
e Paraguai, para citar pases mais prximos, e Arbia Saudita, Lbia e Tailn-
dia, para citar pases mais longnquos.
Certamente contribui para tal resultado o nvel comparativamente ele-
vado do PIB per capita brasileiro, mesmo depois de ajustado de forma a refle-
tir o poder de paridade de compra internacional. Considerando os outros dois
componentes do IDH, o Brasil exibe cifras tpicas de pases de nvel de desen-
volvimento humano mais baixo, como os localizados na sia setentrional.
Pases como Mxico, Cuba e Costa Rica, que tm PIB per capita ajustados com
valores prximos ao do Brasil, acabam sendo classificados em posies supe-
riores no ranking do IDH, pela situao comparativamente melhor do padro
educacional e de sade.
Essas observaes ilustram, pois, uma relativa fragilidade conceitual
(operacional?) do IDH em superar as limitaes de validade do PIB per capita
como indicador do nvel de desenvolvimento socioeconmico. Alm disso,
deve-se observar que, sendo o PIB per capita uma varivel mais suscetvel a
variaes conjunturais, as alteraes anuais do IDH (e da classificao do pas
entre os demais) podem estar refletindo de forma mais efetiva as mudanas
desta componente, e no dos eventuais progressos nas dimenses de edu-
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 69

cao e sade. Ou seja, o IDH pode at ser um indicador sensvel, mas no

claramente especfico a efeitos de polticas sociais.
H outras crticas confiabilidade do indicador, sobretudo as relativas
ao processo de ajustamento do PIB per capita ao poder de paridade de com-
pra em cada pas. Se fato que o ajuste precisa ser feito para retratar os difer-
enciais de custos de alimentao, de bens durveis e servios existentes em
cada pas, h ainda srias controvrsias metodolgicas com relao ao pro-
cedimento ideal a adotar (Kilsztajn, 2000).
Tais fatos certamente no invalidam o uso do IDH como medida-sntese
de bem-estar, mas servem para apontar suas limitaes e falta de especificidade
para retratar avanos e retrocessos de certas polticas sociais. Na realidade, ade-
mais da compilao das estatsticas e anlises trazidas juntamente com as esti-
mativas do IDH, sua divulgao pela imprensa cria a oportunidade de retomar
periodicamente, nos crculos diplomticos, polticos e acadmicos, a temtica da
pobreza, da excluso e da desigualdade social nos pases subdesenvolvidos. O
aparato institucional que o respalda torna o IDH e as anlises a ele associa-
das menos vulnervel s crticas relativizantes do populismo e confere legiti-
midade tcnico-poltica adicional ao tratamento de questes sociais.
O Pnud tem patrocinado iniciativas de estimao do IDH em nvel sub-
nacional, para estados e mesmo municpios, como a realizada para o Brasil
(Pnud, 1998). Sem negar a importncia de estudos sobre questes sociais,
nem a qualidade das anlises realizadas, o fato que o ndice estimado no
agrega muito mais conhecimento daquilo que j se sabe nos meios tcnicos e
rgos de planejamento pblico e social. Alm disso, as adaptaes realiza-
das para cmputo do ndice em nvel municipal acabam comprometendo seu
eventual uso comparativo com os dados j publicados pelo Pnud para outros
pases e localidades.

9. Consideraes finais

A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes,

vlidos e confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do proces-
so de formulao e implementao de polticas pblicas, na medida em que
permite, em tese, diagnsticos sociais, monitoramento de aes e avaliaes
de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados.
Contudo, no se deve superestimar o papel e a funo dos sistemas de
indicadores sociais neste processo, como se a formulao e a implementao
de polticas pblicas dependessem exclusiva ou prioritariamente da qual-
idade dos insumos informacionais. Na realidade, esse processo de planeja-
mento no setor pblico ou em qualquer outra esfera est longe de ser uma
atividade tcnica estritamente objetiva e neutra, conduzida por tecnocratas
70 P au l o d e Ma rt ino J ann uz z i

iluminados e insuspeitos. O processo , ao mesmo tempo, muito mais com-

plexo e falvel do que preconizam os modelos clssicos de planejamento (Bro-
mley, 1982; Nepp, 1999).
Em primeiro lugar, os diagnsticos, por mais abrangentes que sejam,
so retratos parciais e enviesados da realidade, espelham aquilo que a viso
de mundo e a formao terica dos tcnicos de planejamento permitem ver
ou priorizam enxergar. Assim, as solues visualizadas e as especificaes dos
programas esto determinadas, a priori, pelas limitaes do diagnstico e, em
ltima instncia, pelas limitaes dos conhecimentos cientficos trazidos pel-
as diferentes disciplinas acerca dos fenmenos sociais, inerentemente com-
plexos.
Alm disso, a defasagem entre o planejamento e a ao pode tornar in-
adequadas as iniciativas formuladas, em virtude de mudanas do contexto so-
cial e de novos desafios, no antevistos no planejamento.
Por fim, a implementao das polticas est sujeita ao papel crucial
desempenhado pelos agentes encarregados de coloc-la em ao, que podem
potencializar ou criar barreiras adicionais sua efetivao. Como tem mostra-
do a experincia histrica, a resistncia s mudanas legtima ou no
pelos agentes implementadores e os embates corporativos ou poltico-
partidrios entre as diferentes esferas de poder pblico so elementos que
no podem ser desprezados no processo de formulao e implementao de
polticas pblicas no Brasil.
No contexto de uma sociedade democrtica o processo de planejamento
no pode ser conduzido de forma tecnocrtica, como se as presses polticas
no fossem legtimas ou como se os interesses divergentes no devessem ser ex-
plicitados. O planejamento pblico um jogo poltico legtimo, no qual partici-
pam e devem participar tcnicos de planejamento e vrios outros stakeholders,
isto , outros grupos de presso interessados na definio das polticas, no gov-
erno, na sociedade civil, nas diferentes instncias da burocracia pblica (feder-
al, estadual e municipal). No um processo linear, mas permeado de
vicissitudes e sujeito a diversas condicionantes poltico-institucionais.
Como toda atividade sociopoltica, importante garantir a partici-
pao e controle social no processo, a fim de legitim-lo perante a sociedade,
garantir o compromisso dos agentes implementadores e potencializar a efe-
tividade social almejada pelas polticas pblicas. Afinal, as decises pblicas
so sempre difceis, j que os recursos so em geral insuficientes para atend-
er totalidade dos problemas. Construir mais escolas, salas de aula ou quad-
ras esportivas pode implicar a construo de um nmero menor de moradias
populares; aumentar e diversificar o atendimento mdico-hospitalar pode
limitar o alcance de programas de expanso de infra-estrutura urbana para
reas ainda no-atendidas; melhorar e subsidiar o transporte pblico pode
concorrer com as necessidades de ampliao de vagas em creches e asilos.
P o l t ic as P b l ic a s M un ic ip ais e I nd ic a d o re s S o c ia is 71

Este artigo teve o objetivo de provocar uma reflexo sobre algumas

prticas recorrentes no campo da formulao e avaliao de polticas pbli-
cas em mbito municipal. Muito esforo, muita pesquisa, muitas atividades,
muitos recursos vm sendo aplicados na rea sem a adequada reflexo
metodolgica e sem o compromisso de tornar o processo de planejamento
pblico mais transparente. A sofisticao da tcnica e a busca por sintetiza-
o das medidas parecem estar colocando em segundo plano a profundidade
dos diagnsticos da realidade social e do processo de formulao das polti-
cas pblicas. preciso reverter esse quadro, sob pena de novos desgastes e
questionamentos sobre a funo e utilidade do planejamento.

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