OB IL NO CONTINENTE
E NO MUNDO:
atores e imagens na poltica externa
brasileira contempornea
Intro"uo
m balano historiogcifi.co dos estu
dos sobre poltica cxterna brdSilei
ra cerlamente revelar que estes tm se
concenlrado, quase sempre, sobre os
processos de implemenrao de nossa
djplomacia, procurando circunscrever
os diversos fatores de naturevl poltica,
econmica e mesmo geopoltica que fa
voreceram a adoo de diferentes estra
tgolS de atuao externa. Contudo, pou
ca atcno tem sido dedicada ao estudo
das variveis subjetivas que incidem na
formuL1o de polticas, sob a forma das
percepes dos policymakers antes que
estes dcfinam um dcterminado curso de
alo. A percepo antecede o processo
de tomada de decises e est l.igada a um
conjunto de crenlS, valores e imagens
NOIa: GOSlaria deawadec.er a Aless:ln dr.t Mello da COSIa, pda ajuda 11.3. colela de (OUlO, e a Mnica Hirsl,
Mnica Hc:rz e M:uia Reaina Soares de lima., pelos comcntrios criticos de. Rnnde '':lla no proces so de
daborao desce trabalho.
Estudos Histricos, Rio dejauci.ro, volo 8. u.
Alexandra de Mello e Silva
que os atores carregam consigo, oricn
rando sua inscro no ambiente fisico e
social.
Existe uma vasta literatura referente
aplkao da abordagem de sistemas de
crenlS (belief syslems) aos estudos de
relaes inlcmacion;lis c anlise de po
lticaextcrna. "Imagens", "cdigos opera
danais" e "rn1pas cognitivos" so algu
mas das aborrulgens adoL1das nessa su
brea, mas o fato que todas se concen
tram basiClmenlC sobre o mesmo aspec
to: a noo de que o sistema de crenlS
atua como um "filtro" em relaflo fc-.tIi
dade, permitindo aos atores selecionar,
em meio complexidade do mundo, as
informaes rcleYdnlCS e orden-Ias em
!
funlo de meL1S e preferncias. Isso
significa, por Sua vez, que toda percepo
necess.1Ciamente seletiva. A cogni-lo -
15. 199', p. 9 118.
96 ESTUDOS HISTRICOS. mSM
isto , a forma pela qual os indivduos
experimenL'lffi a realidade exterior - en
volve futores de ordem subjetiV'd., pois
no se trata apenas de uma reproduo
"fiel" e passiva do mundo externo. Ela
envolve elementos ligados cultura, ati
tudes, expectativas, necessidades e expe
rinc.ias dos atores, implicando uma se
leo conlnua de estimulas, no "reco
nhecimento" de pessoas e fatos, na "in
terpreL1o" do comporL1mento de ou
tros atores e na realizao de previses
causais ou probabilistjcas quanto a este
comport.1mento. Portanto, toda percep
io L1ffibm, por definio, subjetiva.
Esta subjctivkl:tde detcrmjnada por
uma im:lgem a respeito de ns mesmos
- quem somos e quem queremos ser -,
como tambm peL1S imagens que proje
L1mos a respeito dos outros (Linle, 1988;
Oppenheinl, 1989).
Este "fi1IrO" constitudo pelo sistema
de crenlS envolve um conjunto de com
ponentes que, na literatura CSpccL1liza
da, classificado de variad:LS formas. No
obsetnte, pode-se esetbelecer uma divi
so, grosso modo, entre crenas empri
cas ou cognitivas e crenas normativas,
ou valores.
Uma outra classificao possvel dis
tingue cnlCc crenas instrumentais - di
rcL'lmente: relacionadas a objetivos e mei
os - e crenas filosficas, baseadas em
suposies :tbstraL15. O conceito de ima
gem etmbm ulilizado, implicando
componentes tanto empricos quanto
normativos.
Alm disso, est:tbelece-se uma Hgao
entre a fonna como foram vivenCL'1das as
experinc11S passadas, as im.1gens cons
trudas a partir d:ti e as analogias com os
eventos presentes (Smjtb, 1988; rae,
1988).
Nosso objetivo, neste artigo, o de
recompor as percepes de alguns dos
principaisformuJadores da poltica exter
na bmsileira contempornea, com nfase
nas vises sobre a insero continental e
internacional do Brasil. Estes atores-que
so, simultaneamente, forrnuladores e
inlplementadores da poltica externa -
fomm escolliidos por seu papel paradig
mtico, ou seja, partimos da hiptese de
que suas percepes so represenettivas
de um grupo ou estrutura social m:Lis
ampla, seja pelos inpuls recebidos deste
grupo, seja pela influncia que suas for
mulaes exerceram sobre o mesmo.
So, portanto, atores (role-players), o
que ressalta a natureza interativa dos fa
tores socieL'S com os aspectos indivi
2
duais na formao <1.15 percepes.
Ao mesmo tempo, enf.lllmOS a iffi.
porL1ncia da adoo de uma perspectiva
histrica, O que nos permitiu, em primei
ro lugar, eSL1belecer algum tipo de cor
rela"do entre as imagens e crenlS que
alimentam as percepes e os processos
histricos que as geraram. 3
A abordagem histrica nos permitiu,
ainda, capturar dois componentes funda
mentais para uma anlise dos quadros
cognitivos que orienL1m a diplomacia
brasileira: as noes de lradio e conti
nuidade . Assim, aqueles atores fomm es
colhidos justamente por serem, simulta
neamente, os eonform.1dores e os segui
dores de uma deterrnjoada tradjo d
plomtica, que, como veremos, sempre
elabomda de forma seletiva.
Contudo, no pretendemos realizar
aqui uma abordagem histdca exaustiva
que, de resto, seria dificulttda pela exten
so - mais de cinqenta anos - do pero
do histrico analisado. Alguns contextos
especfc
i os
dos, por constiturem momentos cruciais
para a consolidao do sistema poltico
interno e de suas respectivas instituies.
Este ltimo aspecto particu1:trmente
relevante porque nos permjtiu cvden
c11r as formas pelas quais as considera
es de poltica interna tambm se trans
pormffi para as imagens e modelos ela
borados por aqueles atores sobre a inser
o internacional do pas.
 o BRA1 NO (ONTmUm E NO MUNDO
==,
Rio Branco o Joaquim Nabuco.
a ponto ontre a tradio
Imperial o a diplomacia
moderna
o advento da Repblica significou um
ponto de inlIexo
ra, o que de filo j se anunciava ao final
do Segundo Reinado. O eSlreilamento de
relacs diplomucas, comerciais e fi
nanceiras com os EUA inicia-se ainda du
rante o Imprio, mas somente aps os
dez primeiros turbulentOS anos da Rep
blica, alcanada a esrabilizao poltico
institucional e econmica interna, que a
nova tendncia se consoUdar. Se para as
elites polticts imperiais a Inglaterra,
como represenranlc da civilizao euro
pia, fora o grande modelo poltico e
econmico - o mais rico, o m;1is forte, a
plria por excelncia das liberdades civis,
poltirns c econmicas -, o movimento
republiclflo (e, por tr'.IS dele, os grandes
proprieLios rurais de So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas) OUlar com extrema sim
patia para os EUA, fonte inspiradora do
federalismo da Constituio de 1891 e
exemplo de democracia liber: e pro
gresso Jrulleri,tl no Novo Mundo, cujas
caractersticas histricas o lornaVd.ffi um
modelo bem mais faclvel para um pais
igualmente "novo como O Ilrasil (Carva
UIO, 1988; Oliveira, 1989). Contudo, no
deixa de ser curioso que os dois princi
pais formuladores das inovaes da pol
tica externa brasileira no alvorecer da
no .., Repblica fossem dois monarquis
tas convictos, em tudo ligados por afinj..
dades familiares, intelectuais e poltico
ideolgicas ao regime recm.<ferrubado:
Rio Branco e Joaquim Nabuco. A expli
cao para este aparente paradoxo L'llveZ
se enconlre no fato de que os objetivos
da poltica externa da Prinleira Repbli
ca, percebidos por ambos como expres
s.1.0 do "interesse nacional", no implicar
sem uma ruptura radic:tl em relao
queles formulados pelo Imprio, vari-
97
ando, enlCemnLO, as estratgias concebi
das para implement-los. De resto, esta
mudana de estratgia, pelo menos du
rante os primeiros anos da Repblica,
no se apresenlou de forma alguma
como consensual, sendo objeto de crti
4
cas e controvrsias pOlilicas domsticas.
A conslrU-lo histrica e imaginria da
verso "vitoriosa" desta conlrovrsia - e
"vitoriosa" porque, apeS!lr das crticws,
parece ter conseguido encontrar resso
nncia sufICiente entre as elites dominan
tes para forjar O seu prprio consenso -
caber a estes dois alores, responsveis
pela formul1:io de um paradigma de
poltica extcrna que s vir a ser recslru
turado na dcada de 60.5
Jos Maria Paranhos da Silw Jnior,
mais conhecido como baro do Rio Bran
co ou simplesmente "o baro", , simulta
neamente, o principal produto e agente
deste momento de transio. Suas origens
familiares, form'lo intelectual, crenas
polticas e mesmo o ttulo de bardO e
conselheiro do Imprio, outorg.wo por
Pedro n s vsperas da proclamao da
Repblica, o ligam ete poltica imperial,
a cuja tradi-lo ele dar., em parte, conl
nuidade. Rio Ilranco , ainda, o repre
senL'lnte de uma era na qual a diplomacia
er'.l lenilrio de grandes estadistas, ho
mens pblicos cuja atualo se espraiava
por diversos campos da vida poltica -
este o ca50 de seu pai, o visconde do Rio
Branco. Mesmo antes de assumir a chan
celaria, j havia adquirido uma popuL1fi
dade quase ntica no cenrio nacional,
devido s vitrias obtidas como advog.1do
dos in teresses do Brasil nas disputas de
limites das Misses e da Gui;U1a Francesa.
Convidado pelo presidente Rodrigues Al
ves para ocupar a pasla das Relaes Exte
riores em 1902, pamaneceria. no posto
por dez anos consecutivos, at ftlecer em
19 1 2. Rio Ilranco foi o chanceler de qualro
governos republicanos (Rodrigues Al,es,
Nilo Peanha, Afonso Pen.1 e Hermes da
Fonseca) e o principal formuL1dor e inl-

98 BTUOO S KIIlRICDS. 199sns
plementador da poltica externa da Pr
meira Repblica, que, gralS sua longa
permanncia no cargo, pde se desenvol
ver com notvel continuidade. Mais do
que isso, ele operou a sntese entre a
diplomacia imperial e a moderna diplo
macia brasileira. Sua geslo frente do
Ilamarary representa um m.uco simblico
fundamental na vida institucional do mi
nistrio, seja pelas grandes realizles di
plomticas, seja pela persomlidade caris
mitica e o estilo de trabalho extremamen
te cen tral.i2ador. Simbolicamente, aparece
como o mito fundador do ltam.uary mo
derno - que, significativamente, passa a se
deno min:lr "a casa de Rio Branco"- (uen
do com que este, a partir de enlo, busque
suas rdzes nos "feiras" do barlo, com
povcaS referncias ao perodo imperial
(Cheibub, 1984).
.
As percepes de Rio Branco quanto
s estratgias e objetivos da poltica exter
na brasileira so marcadas por trs com
ponentes fundamentais e complementa
res. Em primeiro lugar, uma concepo
roalista cL'lS relaes internacionais, vis
tas como arena de competi:io anrquica
entre EsL'ldos soberanos. e onde a sobe
rama tem nCCeSS.1rlamcOlC de repousar
nos recursos de poder - materiais e/ou
simblicos - de que cada Estado dispe.
Sua atuao frente do ltarnaraty valor
zou particulanllcnte a dimenso simb
lica do poder nacional, buscando tanto a
ampliao da margem de manobra diplo
mtica do pas no cenrio regional, quan
to a de seu "prestgio internacional", que
ele julgava necessria para que o Brasil
pudesse atuar mais ativamente naquilo
que denominava como "poltica interna
cional". De filto, Rio Branco ajudaria a
consolidar um conjunto de princpios
pacifismo, igualdade jurdica entre os Es
tados, respeito ao direito internacional
que seria parte imponante do acervo
diplomtico permanente do Estado bra
sileiro, conferindo poltica externa um
trao de continuidade e coerncia sem-
pre invocado pelo ltamaraty como um
tcunfo e m sua alUao internacional
(Lima. 1994). A valorizao de t.is recur
sos diplomticos no significava, contu
do, uma displicncia em relao ao po
der militar. Nas palavras do prprio ba
ro - que evocam claramente as concep
es realistaS de Clausewitz sobre a guer
ra como continuao da poltica -, o d
plomata e o soldado eram "scios" que
se prestavam um mtuo auxlio, cabendo
. . .
ao pnmclCo a exposlao e argumenta3.o
- -
do direito e ao segundo a "vingana do
direito agredido, respondendo violn
cia com a violncia" (Ministrio das Rela
es Exteriores, 1948:104). Ele preconi
zava um Estado mili tarmente forte e bem
armado, uma concepo que se prendia
em grande parte sua viso da delicada
posio do Brasil na Amrica do Sul,
como veremos adiante.
O segundo trao caracterstico do
pensamento de Rio Branco a sua clara
percepo da emergncia dos EUA como
plo de poder hemisfrico e mundial, e
das vantagens que se poderia retirar de
um estreit.1ffiCOlO de re1aes coma nova
potncia. Tanto Nabuco quanto Rio
Branco viam a associ.'1o estreita com os
EUA como um recurso de poder s imb
lico - "mellior que o maior Exrcito ou
Marinha", nas palavras de Nabuco-, des
tirtado a ampliar o capital diplomtico do
Brasil e assegurar a defesa dos "interesses
nacionais". Estes ltimos eram definidos
em tennos de suprern:lcia brasileira na
Amrica do Sul, defesa da unidade nacio
nal atravs da consolicL,o das frontc;'
ras, defesa da soberania nacional dentro
e fora (em relao Europa) do com;'
nente, e ampliao do prestgio interna
cional do pas (Bums, 1966).
Defensor enJatico da Doutrina Mon
coe, Rio Branco a concebia como um
elemento indispensvel de sua poltica
de demarcao de fronteiras, destinada a
servir de instrumento de dissuaso em
relao a quaisquer ameaas que pudes-
 o BlAlll NO CONTINEllTE E NO MUNDO
sem surgir da parte das potncias euro
pias, com quem o Brasil mantinha dis
pulaS de limites nas Guianas Francesa e
Inglesa, alm dos conOitos suscitados
pela atuao do Boliu/an Syndicale na
questo do Acre. Mais do que isso, ele
procurou destituir o monrosmo de seu
contedo de diklat, formulando-lhe
uma aplicao multilateral que o tomas
se mais "palalvcl" aos pases latino-ame
ricanos, atravs da sua associao com o
ento nascente pan-americanismo sob a
inspirao de B1aine. Rio Branco via o
pan-americartismo como um movimento
de cooperao hemisfrica baseado em
princpios genricos - cordialidade, ami
zade, fraternidade, paz, hannonia, pro
moo comercial-, cujo trao mais mar.
cante era, sem dvida, o fato de basear
seu epicentro na "grande irm" do norte
e na garantia indispensvel que esta ofe
recera e ainda oferecia independncia
dos povos latino-americanos. Ctico
quanto possibilidade de formao de
um bloco hispano-americano que pudes
se se opor aos EUA - fosse pelas prprias
rivalidades intra-Iatino-americanas, fosse
pela falta de recursos -, ele descartava
deliberadamente a vertente bolivariana
do movimento pan-americano. Por outro
lado, tambm procurava destitu-lo de
qualquer confronto com a Europa, de
cuja culrur.l e civilizao os pases amen.
canos eram e seguiam sendo caudatrios
(Buros, 1966; Ministrio das Relaes
Exteriores, 1948; Cervo e Bueno, 1992).
Se a Doutrina Monroe servia de antepa
ro s ameaas do imperialismo europeu,
a formulao do corolrio Roosevelt no
levou Rio Branco a temer com igual inten
sidade as rruutifestaC5 explcitas do im
perialjsmo americano. Ao contrrio, ele
no s apoiou-o plenamente como recu
sou-se a subscrever quaisquer resistncias
que os demais pases Jatino--americanos
procuraram oferecer aplialo daquele
corolrio, como no caso da Doutrina Dra
go. Neste caso, as concepes de Rio Bran-
99
co so claramente reveladoras do papel
hegemnico que ele vislumbrava para o
Brasil na Amrica do Sul e no hemisfrio.
Ele no via motivos de temor para os trs
grandes do Cone SuI-islO , Brasil, Argen
tina e Chile -, tendo em vista que o coro-
1:irio havia sido fonnulado para orientar a
aio dos EUA no Caribe C na Amrica
Central. A melhor maneira de evitar sua
aplicao seria esmbdecer governos "ho
nestos e eslveis" e, caso alguns paises se
rcveLuseffi incapazes de gO'kinar asi mes.
mos e evitar a contnua anacqw. poltica e
econmica, eles seriam, de fato, Estados
"'inviveis". Nada mais "'naruraJ." que cedes
sem lugar a "'naes mais fortes, mais viris,
de maior progresso e mais organizadas"
(Rio Branco, citado em Bums, 1966). O
realismo de corte darwinisJa, aqu servia
no apenas justi6cativa do intervencio-
rusmo norteamencano, mas preocupava-
se sobretudo com a possibilicL1de de que
o Brasil viesse a ser obrigado a exercer
papel semelhante na Amrica do Su onde
se via cercado de pequenos vizinhos insl
veis e caticos. Nesse sentido, por volta da
mesma poca em que Roosevelt anuncia
"" seu corolrio (1902), o baro desenvol
via a idia de um tratado unindo Argenti
na, Brasil e Chile com o objetim de san
cionar a interveno nos pases vizinhos,
em caso de inswreio ou guerra civil,
visando ao restabelecimento dos gover
nos legais e a proibio da utili23o do
territrio dos trs pases por revolucion
rios (Burns, 1966).
De fato, para Rio Branco a idia de
uma "aliana tcita" cornos EUA prendia
se percepo das supostas afinidades e
similaridades histricas aprescntadas pe
los dois pases. Eram ambos "estranhos
no ninho" dentro da fraternidade de 18
naes hispnicas, apresentando diversi-
dade de lngua, cultura, histria, dimen
ses geogrficas e base tnica. Assim,
nada mais nalUraJ que ambos se aproxi
mass em como fonna de neutralizar o
inevitvel isolaciorusmo a que estariam
100 muDOS HISTRICOS Imm
condenados no hemisfrio. A busca de
semelhanas L,mbm sustentava a idia
de que o Brasil seria a "conlrapartida
sulamericana" dos EUA, conferindo leg
timid:,de pretenso a uma hegemonia
moral em rcla,io Amrica do Sul seme
lhante que Washington exercia na Am
rica do Norte e Caribe. Uma vez mais, as
caractersticas histricas, popula.donais e
geogrfiCls amparavam a comparao
entre os dois "inlprios", alintentando as
pretense s brasileiras a um suposto "des
tino manifesto" (Burns, 1966).
A pcrcepo <L.s afinid.,des entre Brasil
e EUA ainda reforada pela idia de uma
"arnV.Jde lrad.icional" entre os dois pases,
que Rio Branco teria apcnas procurado
traduzir em gestos e laos concretos. AJJ
defenderse das crticas por ter elevado a
legao brasileira em Washington cate
goria de embaixa<L-., Rio Branco argumen
ta que o gesto nada mais era do que o
coroamento lgico e natural de uma ten
d n c i a manifestada d e s d e a inde
pendncia (isto , desde que o pas se
concebe como rL1O), qual seja, a "lrad
o de harmonl" nas reL,es entre Brasil pela expcitao <L,s divergncias com os
e EUA, patentc:,da em episdios como: O
rpido rcconJlccimento norte-americano
da independncia brasilcir.t; a acolhida
calorosa <L,da a Pedro n quando de sua
visiL' Amrica (1876); ou ainda O reco
nbecintento e proteo oferecidos re
cm-nascida Repbea.6 Buscando enfuti
lar as continuidades da poltica externa,
Rio Branco recorre ao passado para cons
truir, seletivolmente, uma tradio, num
movimento que ser repetido por seus
sucessores em relao ao legado deixado
por ele prprio.
A existncia d e afinidades histricas
no deveria intpUcar, cnntudo, qualquer
forma de aliana incondicional. As orien
taes de Rio Branco delegao bras como tradlfo. A herana do Imprio se
leira dumnte a n Conferncia de Haia
( 1 907) so bastante elucidativas do prag.
matismo que ele conferia seja sua viso
do que deveria ser "a pollica internaci
nal" do Brasil, seja dos alcances e limites
que a aliana com os EUA deveria desem
penhar dentro desta poltica. A obteno
d e um assento permanente na Corte In
temacional de Justia, cuja criao ento
se debatia, havia sido fixada pelo baro
como objetivo crucial da diplomacia bra
sileira, visando ampliar o acervo d e recur
sos de poder simbUcos que ele class
cava como "prestgio internacional". Des
norteado e decepcionado com O alinh a
mento norteamericano s propostaS dis
criminatrias das poLnci..s europias,
defendendo critrios para a composio
da corte, Rio Branco tenta articular diver
sas frmulas alternativas, que variam do
principismo jurdco puro - defesa do
direito de todas as naes indicarem um
juiz - ao casusmo do critrio populacio
nal que asseguraria um assento perma
nente ao Brasil. Diante da intpossibilida
de de composio com a delegao nor
teamericana, e da percepo de que es
tava perdendo o apoio dos pases latino
americanos e mesmo das pequenas na
es europias, ele decide, finalmente,
EUA. Sob a influncia de Rui Barbosa,
apia a defesa do princpio da igualdade
jurdica entre Estados soberanos, que
permite agregar um elemento tico e
normativo aos anseios de participao
da diplomacia brasileira no crculo de
poder dos gmndes.
A definio de Rio Branco quanto aos
objetivos a serem persegu idos pela polti
ca externa apresenta claros traos de ron
tinui<L,de em reL,o diplomacia impe
rial. particu L1rrnente no tocante ao Segun
do Reinado. De fiuo, ele prprio acrediL'
va estar <Llndo plena continuidade, embo
ra numa nova conjuntura, diplomacia
empreendida por seu pai, percebida agora
faz sentir especi:tlmcnte em relao ao
Pmta e Amrica hisprLica em geral, tcr
ceiro componente fundamental das con
cepes do baro. Apesar das declaraes
 o BRAlll NO CONTINENTE I NO MUNDO
oflci.1is de amizlde e do inciL1menlO
superao das rivalid1des passadas, Rio
Branro \'.1 os vizinhos hispano-america
nos com profunda desconfiana e suspei
L1, uma viso alimenL1d1 no apenas pela
memri.1 dos con1IilOS do sculo XIX, mas
L1 mbm peL1 percepo, romum s elites
polticas imperi.1is, de que o Imprio bra
sileiro reprcsenL1m a prpri.1 encarnao
d1 civilizao europi.1 em meio "b,ub
rie" d1S repblicas hispnicas (l3ums,
1%6; CaJv.lIho, 1988). O primeiro era
sinnimo de ordem, estlbWd1de poltica,
prog resso material, unid1de nacional e
g.1ranti.1 d1S liberdades pbticas- para no
mencionar a linha de continuid1de dins
tica enlre as Coroas portuguesa e brasilei
ra, elo com a aristocracia europia -, en
quanlO as repblicas vizinbas encarnavam
a anarqui.1, a fragmenL1o tenitori.ll, o
caudilbismo e a insobilid1de poltica..
Aind1 dentro desL1 concepo, Rio
Branro dedicam uma sensibWd1de espe
ci.1l Argentina, sempre alento a qualquer
movimento da repblica vizinha que pu
desse pr em :xeque a liderana brasileira
na Amrica do Sul (l3ums, 1%6; Bueno,
1982). Sua enftica defesa do rearmamen-
10 nav.u brasileiro prendi,,-sc cl"rna de
que o pais estam em inferioridade de ron
dies em rebo nao platina, tendo
perdido a posio, que desfiuL1ra durante
o Imprio, de peincipal POtnci .1 naval e
militar da Amrica do Sul. Por outrO bdo,
na medid1 em que o equilbrio de poder
n o Prata fosse assegurado, as relaes en
tre Brasil e Argentina L1mbm comporL1-
ri.1m elementos de cooperao, como no
caso d1 proposta por ele lan1(b - e,
poca, no implementada-de umaenten
tecordia/e unindo Argentina, B"lSil e Chi
le. Es<a enlcnte - que, de falO, L1nou as
sementes do futuro Pacto AI3C - era con
cebida no corno plo de oposio aos
EUA no con tinente, mas sim como frmu
la vis.'Uldo ao entendimenlo mtuo e
e1eva-'o do prestgio externo dos trs p;
ses (Cervo e 13ueno, 1992; Uns, 1945).
101
Por outrO lado, em sua poltica de apro
ximao com OS EUA, Rio Branco encon
trOu em Joaquim Naburo, primeiro em
b:xador brasileiro em Washington, um
al11do no apenas fiel romo, por Vf'7es, at
mesmo mais " realisL1 que o rei". A trajet
ria de Nabuco apresenta pont05 de seme
lhana e de difelCill em relao ao cban
celer brasileiro, que L1mbm explicam as
diferentes nuances que ambos empresta
vam ali.ml com a potncia norte-ame
ricana. Tal qual o baro, Naburo estam
IOL1lmente ligado cultura e tradio p0-
ltica do Imprio, fosse peL1S origens funj.
liares aristocr:ticas, fosse pcla formaio
intelectual tribUL"ria d1 cultura europi,1,
fosse pelas p05ies poltiClS' era um libc
r.U e mona rquisla convielo, grande adn
rador d1 monarqui,1 parlamenLC ingles."L
Mas, difen:ntemente de Rio Branco, que
jamais desempenhara qualquer papel
proeminente na poltica interna, o grande
desL1que d1 vida pblica de Joaquim Na
bueo, romo inlclcctual ou como poltico,
foi jusL1men te sua miliL1nci.1 poltica do
mstica, a atuao parlamenL1C m.1rcad1
pela defesa de reformas liberais c, peinci
palmen te, a apaixonada defesa do aboli-
CIOOlSmo.
Pelo mcoos at a procL1mao d1 Re
pblica, a poltica externa e a diplomaci,1
ocuparam um papel m.1rginal na atividade
intelcctual c poltica de Nabuco (Noguei
ra, 1984). A partir d1qucL1 d1L1, desiludido
com 05 rumos IOmados pela vida poltica
do p;s, ele se impe um ostracismo vo
lunL-\rio, recoUlendo-se vi,l1 privada.
Mas ser jUSL1mente a diplom.1cia que lhe
permitir os primeiros passos no sentido
d1 reconcili,1o com o novo regime. Ao
.ceiL1C,
Campos Sales par.! advogar os interesses
do Brasil na disputa de limites com a
Guiana Ingles.1, sua a1io era a de que,
independentemente das convices mo
narquisL'lS, trmam-se de um.1.causa nackr
naJ, de carter patritico e, pOrL1O to, aci
ma das dissen scs polticas internas. Nes-
102 IlTLOOS HISTRICOS 199\nI
se sentido, ele espelha... e ao mesmo
lemp o reforava un.. crena comum s
elites polticas brasileiras, herdada ainda
do Imprio, de que a poltica externa de
""ria pairar aciott das paixes polticas
doms.icas, na medida em que era porta
dora de interesses nacjonais permanenlCS
e consensuais (Nogueira, 1984). O pr
prio lUo Branco era a encarnao, simb
lica e concreta, desta OCfil, na medida
em que sua credibilidade como diplomatl
c chanceler Cora conslruda a partir de uma
no, publicamenlC declarada e de
monstrada, em relao poltica inlCma
De falO, depois do perodo de reclu
so em que havia mergulhado aps a
Repblica, a diplomacia oferecia a Nabu
co um refgio e uma no... forma de
Ligao aos destinos do pas, desobrigan
do-o de maiores compromissos <!Om a
situao poltica interna (Nogueira,
1984). No obstlnle, a evoluo do seu
pensamento em terlllOs dos objetivos e
prioridades da poltica ext.ema caminha
rparipassu com suas percepes quan-
10 poltica domstica. Ainda nos anos
iniciais da Repblica, suas pregaes mo
narquistaS O levaram a uma viso extce
mamenlc negativa quanto prevalncia
(e influncia sobre a poltica brasileira,
especL1Jmenle aps a Guerra do Para
guai) da forma de governo republicana
nos paises latinoamericanos, onde sem
pre ford sinnimo de anarquia, despotis
mo, desrespeilo s libcrdades pblicas e
ausncia de civilizao. Mesmo O mono
rosmo, sobre o qual j nu Iria certa sim
patia, deveria ser encarado como uma
"gannlia" dada independncia, e no
forma republicana no con.inenlC (Nabu
co, 1949). Posleriormenle, a aceit'o
progressiva da Repblica brasileira - Etc;'
litada peJa prpria evoluo da conjuntu
ra poltica, que supera os anos iniciais de
insLbilidade poltiCO' institucional - abre
caminho para uma viso rmis positiva
dos EUA e do panamericanismo. Estl
ainda reforada peJa decep;lo em rela-
o Europa, aps a derrota sofrida na
questo de limiles da Guiana Inglesa ?
Como Rio Branco, Nabuco pressentiu
a asce nso dos EUA como polncia mun
dial e os beneficios que uma alianaeslre;'
tl com o novo plo de poder poderia
trazer ao Brasa. Tambm como Rio Bran
co, ele via. positivamente o monrosmo
como um inslruffienlO de defesa da inde
pendncia e soberania dos paises latino
americanos (espeda1mente no delicado
conlCXlO de demarcao de fronlCiras que
o Brasil enfrentava) e procurava empres
tarlhe um sentido coletivo atravs do
apoio ao pan-americanismo. Mas, diferen
lemenle da realpolilik do baro, as cren
as de Nabuco quanlo natureza das rela
es in termcionais so m,Ycadas por um
realismo um tanto "ingnu o" ou mesmo
por (orleS traos de ide:.lismo, conseQn
ci:lS provveis de uma perso nalidade que
dedicara a maior parlC de sua vida ao
embalC inlClccrual, miliL1nCia partidria
e ao doulrinamenlO poltico.
Ele concebia uma realidade interna
cional dominada pelas grandes polncias
e pela exislncia de uma hierarquia de
naes, derivada do poderio inerenlC a
cada uma, o que o levava concluso de
que, para um pas destitudo de recursos
de poder como o Brasil, a melhor deCesa
da soberania nacional seria juslamcnre a
preserv.lo dessa hierarquia, simultl
neamenre busca de alianas com a po
lncia hegemnica '(Nogueira, 1984).
Mas, contrariamente ao instrumen'alis.
mo pragmtico de Rio Branco, Nabuco
concebia a aliana "tcita" com os EUA
como um fim em si mesmo, preconizan
do um alinhamento aUlom.ilico e incon
dicional. Nesse sentido, pode ser cons;'
derddo como O precursor de um ameri
canismo ideolgico que prevaleceria em
concepes poslcriores da diplomacia
brasileira, conslrudo a partir de crenas
que lendem a privilegiar fatores de or
dem normativa e/ou filosfICa na justifi
8
cativa d a aliana.
 BRAl MO IDIITIMEllTE E MO IUllOO
Essa postura, por sinal, o levaria mais
de uma vez a divergncias explcitas em
relao s orienL'les de Rio Branco para
a poltica externa. como no oso de suas
crLicas s posies assumidas pelo Brasil
em Haia. De um lado, Nabuco considerava
um contra-senso a lese da igualdade juri
dic> das naes, na medida em que esta
no respeitava o princpio de "proporcio
nalidade" essencial a qualquer contrato
social ("no podemos aol)'lr com a in
fluncia das grandes potncias", escreve
ria a Rio Branco). De outro, julgava que a
insistncia na tese, mesmo que esta Cosse
vitoriosa, levaria a um desgaste intil nas
relaes com os EUA (Nogueira, 1984;
Bums, 1966).
O idealismo de Nabuco se manifestaria
em sua enrusiasmada deCesa do pmame
rican.ismo, visto porele como a base de um
"sistema poltico" novo e distinto, que se
constilua medida que outros sistemas -
como o CO lllOldo por Europa. Asia e Africa
- -
- se consolidavam em oulr:lS parles do
globo, e cuja caraclerisLica principal seria
a Cormao, no hemisCrio, de uma "zona
livre e neutr.... de paz", em contraste com
a "zona beligeranle" Cormada ao redor da
Europa. A partir desta idia, ele desenvol
veu e propagandeou o projeto da Unio
Americana. que reuniria todas as naes
hemisCricas em tomo de interesses mate
r.tis e morais comuns e resultaria,
Cuturo, na criao de um novo tipo de
civiliZllo, baseada na prew.lncia da de
mocracia, da justia e do direilo. Narural
mente, tal uruo S seria possi",1 na medi
da em que IOdos os pa,ses americanos
atingissem o grau de progresso material e
espiritual dos EUA, e na medida em que.
atravs da imprensa e da propaganda. se
cbeg.'ISSe a uma opinio pan-americana
supranacional, que transcendesse as di
versas op inies nacionais e pudesse, .i&
c1usive, proteger os cidad os do continen
te contra OS abusos de seus prprios go
"'1IIOS (Cosia, 1968; Nabuco, 1949b).
103
Evidentemente, o entusiasmo pan
americ>nista de Nabuco no apenas ultra
passaw. em muito a viso de Rio Branoo,
como produzia novas divergncias entre
o embaixador e o cbmceler. Se este ltimo
buscava, de um lado, equilibrar a orienta
o pm-ameicanista da diplomacia brasi
leira com acenos ao Cone Sul (ABC), e ao
mesmo tempo destilu-la de qualquer c0-
notao antieuropia, em ambos os casos
Nabuco caminhava no sentido OPOSIO, ra
dic>lizando: julgava que o rnonrosmo im
plicava urna total ruptura com a Europa.
enqumlo qualquer poltica que privile
giasse acenos sul-americanos apenas ser
viria para prejudicar a aliana entre Brasil
e EUA, esta sim crucial para a consolidao
do novo sistema pm-arncricano (Noguei
ra, 1984).
De CaIO, no projeto da Unio America
na defendido por Nabuco havia espao
para a ascendncia "natural" de cada na
o, entendendo-se que EUA e Brasil,
peJas suas caractersticas in trnseCils, de
sempenhariam este papel. Na mesma li
nha de raciocnio, prticas inlervencio
nistas como as preconizadas pelo Coro
L""io Rooseveh no deveriam ser encara
das com temor pelos pases latino-ameri
canos, na medida em que apenas expres
sariam um inevitvel impulso de cresci
mento econmico externo delerminado
pelo extraordinrio progresso industrial
no dos EUA. sem envolver quaisquer riscos
de anexao territorial ou controle pol
tico (Nogueira, 1984; Cosia, 1968).
0""" "0 Aranh. o Joo Novos
... 'onlour., consoU".so .. .
p. ... .. igmmerfc.nlsl.
O advento da Revoluo de 1930 mar
cou o fim da Primeira Repblica Brasilei
ra, simbolizando cronologicamente uma
nova etapa da histria poltica e econ
mica do pas. Alm da ruptura poltico
institucional, a revoluo trouxe consigo
104 muoos HISTlI(()S lmns
a ascenso de nov.lS CHlCS poluCi'S, tcndo
como pano de fundo as conseqncias
da dbcle de 1929 e suas profundas
repercusses para uma economia ainda
toralmente calcada sobre a agrocxporta
o. Muito embora as Coras polticas que
chegara m ao poder em 30, ainda fone
mente Ugadas s oligarquias estaduais
aladas pela RcpbUca do "caf com lei
te", no apresentassem projeto ou pro
grama revolucionrio homogneo para o
futuro do pas, algullL1S temticas se Ca
ri:tffi dominantes a part.ir de cntl0, Cosse
por imposio da prpria conjuntura,
Cosse pela relev.lncia que ba viam adquiri
do na dcada de agitao polLico-sociaJ
que precedera a revolu-o. No obstan
te, as repercusses das mudanas inter
nas sobre a polLica CX1Cma s se furo
senLir no mdio e longo prazos.
No por acaso, sed (:utamentc das
bostes revolucionrias que emcrgir.io
dois atores fundamentais para a Cormula
o e implementao da poltica externa
brasileira nas dcadas seguintes: Osvaldo
Aranha e Joo Neves da Fontoura. A tra
jetria scmeUlante de ambos revelado
ra dos novos tempos: gachos, formados
nas disputas polLicas rio-grandenses, ar
Licu1adores do movimento de 30 e com
profundas ligaes pessoais e polLicas
com Vargas, ainda que Livessem com ele
rompido em diferentes momentos. Da
mesma forma, ambos se destacaram por
sua militncia polLica interna, da qual
jarrulis se d issoc iaram e que inclusive os
levou ao afustamento do lta mara ty.
Aranha e Joo Neves sero os respon
sveis pela conLinuiebde daquilo que, en
to, j era percebido e incorporndo como
uma tradio da diplomacia brasileira ou
o "legado" de Rio Branco: a concepo de
que os EUA deveriam se consLituir no
principal eixo da polLica externa, ainda
que esta eentralidade pudesse adquirir
nuances vuiadas. Dcvcsc novamente 01>.
sernuque a predo minncia deste paradig
ma no dcriu. evidentemente, de uma
-
tendncia "natura!"', por correspondersu
postamente a uma interpretao "'correta"
dos interesses nadonais. De fato, a opo
amcricanisla foi abcrlamenlC questionada
neste perodo, seja pelo entorno in terna
cional - com O prprio quesLionamento
do modelo encarnado pelos EUA -, seja
pela viSO que setores das elites polticas
Linham deste entorno e como o conjuga
vam realidade nacional. Assim, Aranha
teve que enCrenL1C O scrssirno desafio das
simpaLias despeCL1das pelo nazifuscismo,
enquanto Neves se deparou com as dispu
taS ideolgicas ctr.1.CtersticJs da Guerra
Fria.
O americanismo de Osvaldo Aranha
comportava crenas tanIa normativas
quanto pragmLicas, podendo ser cons
derado como uma espde de sntese bem
equilibrada das concepes de Rio Branco
e Nwuco. Ao ser designado embaixador
em Wasbington, em 1934, Aranha, que
vinha de u ma experincia frente do Mi
nistrio da Fa-tend.l, Linha plena conscin
cia da importlneia estral(-gica de seu novo
posto, sobrctudo devido relevncia crcs
cente das rdtes cornercillis e financeiras
com os EUA, 1lL1S a parLir do con tato
mais profundo com a realidade norte
amer.icana que ele consolida uma viso
extremamente posiLiva do p;s. Homem
de convices polLicas liberais, Aranha
desenvolveu uma profunda admirao
pela organizao polLica, econmica e s0-
cial dos americanos, que ele via insistente
mente como modelo de desenvolvimento
para o Brasil, pas com caractcrsLicas geo
grficas e tmas semc1bantes. Simulta
neamente, sua empolgao com o Ameri
can way oflife - que ele procurou siste
maLicamente difundir no Brasil atravs de
sua atuao como embaixador e, poste
riormente, chancc1er - era acompanhada
por uma desiluso Crente cultura e civill
:zaiio europias. Alm da decadncia eco
nmb, a Europa era, para ele, o palco
privilegiado das rivalidades imperialistaS e
da ascenso de movimentos totalitrios
 BRAL MO roNTIM[NT[ [ MO MUMIlO
que seus valores e suas convices polti
cas recbaav.un. Mais tacde, ele encararia
a Segunda Guerra Mundial como mais do
que um mero conJlitO blico entre naes:
tratava-se de um embate de civili2aes,
envolvendo todos os povos - indusive os
n<H>eLiger-oUlleS -, com conotaes m0-
rais e polticas graves (Hilton, 1994).
Semelhantes crenas cerlamenle aju
dara m a consolidar a viso de que o
objetivo prioritrio da poltica externa
brasileira deveria ser a preservao de
um relacionamento especial com os EUA.
Mas as motivaes de Aranha neste terre
no cmffi lambm condicionadas por suas
percepes das conjunturas internacio
nal e regional, de um lado, e uma certa
viso estratgica da insero do Brasil em
ambas . Na verdade, essa viso acompa
nha a evoluo cL1S prprias conjunturas,
e se traduz em objetivos especficos dis
tintOS a serem assegurados por aquele
relacionamento. Num primeiro momen
to, a anlise pessimista de Aranha sobre
o ambiente externo, marcado por cres
cenles ameaas e incertezas, o IcVJ. a co
L1li"'r asfiagilidades do Brasil L"lnto no
contexto intcrn;lciona.l quanto no canti
nent:Ll. A necessidade de um aJinbamen
to com os EUA se d, portanto, como
estratgia de superao daquelas fragili
dades. Posteriormente, a viso sobre a
conjuntura inlcrnacionalse lorna menos
sombria e a ali.ma com Washingt.on pas
sa a ser vista como instrumento ck proje
o internacional do pas, agora forL-Lle
cido interna e externamente.
Ao long.o dos an.os 3D, as percepes
de Aranha sobre o context.o internacional
enfalinv.lm continuamente os elemen
LOS de instabilidade e anarquia, eviden
ciados pelo recrudescimento dos impul
sos imperi.,UislaS, as crescentes rivalic....-
des inLra e eXlm-curopi:ts e a f.ormao
de al;;mas dipl.ornLicomiliLues que,
para ele, conduziria.m inevitavelmente a
uma nova guerra, de propores talvez
mundiais. Ao mesmo tempo, a percep-
1 05
o da fraqUC?' econmica e militar do
Brasil, bem como de seu crescente isola
mento diante do sistema de aJi."lnas que
se delineava, levavam-no a preconiZlr a
necessidade de uma aliana estralgica
com uma p.otncia hegemnica, nica
forma de assegurar a soberania e inlegri
dade nacionais (Hilton, 1994). A eleio
dos EUA como "nico aliado potencial"
obedeceria a injunes "naturais", j se
dimentadas pela tt.secu/ar aliana tcita"
(grif.o n.osso) que unia .os d.ois pases:
posio geogrfica, histria, cultura,
complementaridade econmica, aDnida
des pollicas e toda a gama de argu men
tos invocados desde Rio Br-.tnco para
construir a imagem de uma "a mizade
tcadicional" inexorvel enlre Brasil e
EUA, baseada em intcresses recprocos.
Par. Aranha, a preservao desse rela
cionarnenlO especial passavA. necessaria
mente pelo apoio decisivo aos objetivos
da poltica externa americana, o que
cumpriria uma dupla funo: do ponto
de vista de Washington, serviria para de
monstrar que, de filO, o Brasil era o mais
"fiel" e "confivel" aliado na Amrica do
Sul; do POnt.o de visL1 brasileiro, assegu
raria o papel de "inlerlocutor privilegia
do" no continente e a imagem de uma
"unidade de vistaS e ao" entre as "duas
maiores pOlncias" do hemisfrio.
-
E nesse senlido que se deve com-
preender o vigoroso apoio emprestad.o
por Aranha ao novo impulso vivid.o pel.o
pan-americanismo, agora sob nova rou
pagem: primeiro, a B.oa Vizinhana de
Roosevel depois .o apoio hemisfrico ao
esforo de guerra norte-americano. Para
o chanccler brasileiro, as bases de uma
comunidade pan-arnericana sustenla
vam-se sobre dois pilares principais. O
. . . .
pnmelfo remel"" aos prmclplos moo-
. ,
rostas da invi.olabilidade das Amricts
unidas frenle a um agressor exlemo (que
continuava fuodarncolalrnenle lo rnliza
do na Europa) , e form.1ndo uma comu
nicL1de homognea de naes unificadas
106 ESTUOOS HIS161ICOS 1195M
por wJ.ores morais e civiliza trios c0-
muns (pacifismo, solidariedade, liberda
de, respeito ao direito internacional e
sober.ua), que se caracterizavam justa
mente por seu contraste em relao aos
valores segregados pelo "agressor". O se
gundo argu mento ress.ltava a noo de
solidariedade continental, que pressu
punha.uma ao u nificadae coletiva con
In. qualquer agresso, real ou potencial,
externa. Na medida em que os EUA se
guiam sendo o epicentro do sistema pan
americano, era em torno dele que eSla
solidariedade deveria ser organizada
(Hilton, 1994; Moura, 1980).
Por outro lado, a "aliana lcila" com
os EUA no era mais percebida apenas
como um recurso simblico Ou diplom
tico, mas devia atender satisfao de
interesses bastante concretos, o que cc
forava a sua dUnenso instrumental. A
percepo das imensas fragilidades do
pas no pL1.no externo somava-se um vi
goroso movimento interno de moderni
zao econmica e social. Na conjuntura
interna dos anos 30, as elites outrora
unidas pela bandeira comum da revolu
o agora se dividiam em tomo de dife
rentes projetos de modernidade, que
por sua vez implicavam diferentes vises
de temas como organizao poltica e
social, industri;t1ismo, protecionismo, I
vre-cambismo e inlcrvencionismo esta
Lu. A maioria desses projetos envolvia um
certo grau de instrumen talizao das re
Les externas para sua consecuo.
Esse embale interno, por sua vez, tinha
como pano de fundo uma guerra de
propaganda politica, ideolgica e militar
envolvendo dois blocos de aliana dipl<>
mtico-milirac que se apresenL1.Wm ao
mundo como modelos distintos de orga
nizao poltica, econntica e soci;tl.
Como c1Janceler, Ar.trula enfrentava a
press.io const.1n1C das disputas inlrabu
rocrnticas do Est,do Novo, que impu
ruJam uma linba divisria clara enlre se
tores que nutriam notrias simpati:ts
pelo nazifascismo (Dutra, Ges Montei
ro e Filinto Mller frente) e os setores
que, liderados por ele, favoreciam as for
as .liadas. Ele tinha, portanto, uma per
cepo clara de que a construo de um
consenso interno favorvel aos EUA im
punha a necessidade de que o "relacio
namento especial" no ficasse apenas no
plano das manifestaes simb6Ucas, ten
do que se In.duzir em gestos concretos
que atendessem s demandas brasileiras
de reequipamento econmico e militar
(Hilton, 1994; Moura, 1980).
O outro lado da moeda da "aliana
tcita" com os EUA dizia respeito ao con
texto continental. Aranha compartilh ava
da imagcm, ainda dominante entre as
eUtes dirigentes, do Brasil como pas cn
tr-.tquecido militarmente e cercado por
vizinhos potencialmente hostis, numam
bicnte dominado por rivalid.des passa
das e disputas de hegemonia Evidente
mente. a ameaa maior, neste caso, con
tinuava a vir da Argentina e suas pretcn
ses hegemnicas em relao ao Prata,
mas interess.nte observar que a IirtIla
de raciocnio do cbanceler a esse respeito
Lmbm apresentava continuidades em
relao a Rio Branco, combinando per
cepes de conllito e rivalict:,de e estrat
gi:ts de cooperao. De um lado, ele bus
cou sistematicamente instrumenralj73r o
bom relacionamento diplomtico do
Brasil com Washington par assegurar a
supremacia brasileira na Amrica do Sul,
especialmente frente Argentina. Um
exemplo desta instrumentalizao era
sua preocupao de que a poltica de Boa
Vizinhana empreendida por Rooscvelt
acabasse por IcYd1' a um "desprestigio" do
Brasil no continente, na merlida em que
ela privilegiava uma aproximaio com
tocros os pases Ialino-americanos. Da
mesma forma. ele pretendeu, sem suces
so, utilizar as rebles bilalCra com os
EUA para assegurar o rearmamento e a
supremacia militar brasileira sobre a Ar
gentina (Hilton, 1994 e s.d.).
 o M.\Yl llO rollT[1fTl [ NO IUllOO
Mas foi justamente sua percepo do
potencial de conJlilO presente nas rela
es enlte Brasil e Argentina que levou
Aranha a enfatizlr iniciativas que busca
vam a cooperao, a consulta mrua e a
criao de interesses recprocos. Ele acre
ditava que qualquer ao conjunta de
sucesso na Amrica do Sul deveria neces
sariamente passar por um entendimenlO
prvio enlCe suas duas maiores potn
cias, e preoaapavase com a persistncia.
de conJlilOs como a Guerra do Chaco e a
disputa de fronteiras enlCe Peru e Equa
dor. Alm disso, mesmo a solidariedade
continental em tomo dos EUA por ele
defendida se enfraquecia politicamente
com as perspectivas de uma defeco
argentina. Nesse sentido, o chanceler
chegou a ideaJizlr uma entente defensiva
(tambm no implementada) unindo os
dois paises, com vistas coordenao de
aes comuns. Ao mesmo tempo, ele
concedia ao comrdo bilateral uma im
portncia esltatgica no sentido de neu
tnlizar divergncias e rivaUdadcs. Apos.
tando no potencial de complementarida
de entre as economias argentina e brasi
leira, estimulou a assinarura do primeiro
acordo de comrdo enlte os dois pases
desde 1856 (Hilton, 1994).
A evoluo da guerra, as perspectivas
de uma vilria aliada, a en ltada brasileira
no conJlito e a nanuen da sua colabora
o, altavs da FE8, produziram emAra
nha uma viso mais o timista da conjun
tura internacional e do papel relevante
que o 8rasil poderia nela desempenhar,
com potencial econ mico, demogrfico
e territorial para adquirir um status furu
co de grande potncia. Para Aranha, o
8rasil desfrutava de um prestgio interna
donal sem precedenles no imediato ps
guena, que cabia resguardar mediante
uma viso estratgica que privileg iasse
objetivos de longo prazo da poltica ex
terna. Nesle co mexto, via com preocupa
o o alinh amemo automtico que carac
terizou a diplomacia brasileira duran te o
107
governo Dutra. Para Aranha, iniciativas
como a ruptura de relaes diplomtiCls
coma URSS (1947) ou o volO aulomtico
com os EUA na ONU em quesLes secun
drias nada acrescentavam "relao es
pedal" por ele defendida, apenas conlti
buindo para enfraquecer o poder de bar
ganha do 8rasil e prejudicar sua imagem
perante a comunidade in ternacional
(HiIlon, 1994; Moura, 1982).
Essa postura crtica fo inclusive, se
acenruando, medida que ele reconhe
cia que a posio de "aljado especia..l"
havia, de CalO, rendido pOUCOS frulOS con
crelos e gerado grandes frustraes
(como, por exemplo, em relao s rei
vindicaes brasileiras de ltaL"lffienlO es
pecial no loeante a seus pcojelOs de de
senvolvimento econmico) . J no final
dos anos 50, Aranha percebia que a as
censo dos EUA condio de potncia
mundial redundara rul baixssima priori
dade estralgica que esle pas concedia
Amrica latina, enfraquecendo enorme
mente O poder de barganha de naes
como o Brasil e ltansrormando a idia de
um "relacionamento especial" num ins
trumenlO intil. Alento s mudanas da
conjunl.Ura internacional c emergncia
do enlo chamado "mundo afroasiti
co", elcuma. vez mais aiticaw as posies
cxcessivameme alinha,L1s da diplom.,cia
brasileira - como o VOIO alinhado s po
lncias oddenttis em lemas ligados
descolonizao - e alertava para os pre
juzos que islO poderia trazer, no longo
pC37.o, para o prestgio internacional do
pas. De Cato, as novas informaes gera
das pelo ambiente externo tiveram um
impaClo ltansformador sobre as percep
es de Aranha, que se encaminham pro
gressivamente para uma imagem da in
sero externa do Brasil no apenas
como parte do Ocidente, mas como per
lencenle ao mundo. Aqu portanlo, ele
antecipava uma concepo uruversalista
que s se tomaria dominanle nos anos
60 (Hilton, 1994; Alencaslre, 196H.
108 ESlOOOI HI51lKOI. l99W
Situado no exICemo oposto, Joo Ne
ves da Fontoura pode ser considerado
como o tpico representante do america
nismo excessivamente ideolgico que
Osv.tido Aranha procurava combater. De
fato, as percepes de Fontoura a respei
to do contexto internacional e das formas
de insero do Brasil nesse con texto so
fortemente marcadas por u m vis ideol
gico, ao qual freQentemente se associa
a posio conservadora por ele '<umida
frente poltica interna, que o levJfia,
inclusive, rupturcl com Vargas.
Intern:t1izando plenamente os supos
tos ideolgicos da Guerra fria,)oo Neves
via o conllitO LcslCJOcste como um ello
que enICe diferentcs concepes filosfi
ClS e civiliza lri.1S, onde o que CSlaVd em
jogo era, de &"0, a defesa da civilizao
crist conlf"J O to alitarismo
t comunista.
NCSCI perspectivol, pertencer ao Ocidcnte
impticava, natur:tImente, o apoio incondJ.
cion:t1 poltica internacional dos EUA. O
alinhamento apresentav.lse como fato
inexor:ive na medida em que CStaVA ci
menLdo por mtivos de ordem mor:tl e
ideolgica e era a condilo mesma de
defesa e sobrevivncia do "mundo livre".
No obstante, este alinhamento deve
ria se ajustar no apenas aos impcraLivos
de assegurar a defesa do Ocidente eris
Lio, mas L1mbma alguns interesses con
eretos perseguidos pela poltica externa
brasileirA. Aqu podemos recortar dois
momentos distintos nas percepes de
Joo Neves a rcspeilo das relaes com
os EUA e do papel que estas deveriam
cumprir na implemenL1o dos objetivos
cspccfJcos da diplollmcia nacional.
No primeiro deles, durante sua curta
perlTL1nncia frente do ltamaraty no
governo Dutra, Neves o portavoz da
percepo dominante enICe as etilcs bra
sileiras de que o Brasil bavia ascendido a
um novo patamar no plano internacio
nal, dada a natucen de sua colabor-.lo
ao esforo dc guerra ali.1do e a relao
especi,,-I "",nlida com os EUA. Assegurar
a continuidade deste relacionamento
tomava-se, de falO, o objetivo priorjtrio
da poltica externa, pois era atcavs dele
que toda uma gama de interesses espcc
ocos - como o duxo de recursos externos
para o reequipamento econmico do
pas e a manuteno da supremacia pol
tica e militar na Amrica do Sul - serLm
contemplados (Moura, 1982). A condi
o de "ali.1do especial", in variavelmente
invocada pelo cbanceler em seus pro
nunciamenLOs, tinha por base a solidaric
dade poltica, econmica e miliLU em
prestada pelo Br-.lSil causa aiiada - que
envolvera inclusive a participao de tco
pas brasileiras lutando Ldo a lado com
os exrcitos aliados -, a qual conferiria ao
pas uma posio njca na Amrica lati
na, assegurandolhe um espao ao lado
dos gmndes nas conversaes de paz e
na ordenao do sislema interrtacional
no imedialo ps-guerm (Fonloura, s. d.).
No plano rcgion:t1, a posi:lo de "aliado
especial" se tcaduzia em u m apoio incon
dicion:t1 poltica bemisfrica de Washing
ton, que agora se OricnL'lv,1 para a constru
o da institucio nalidade do sistema inte
rarnericano (OEA, TIAR), de forma a en
quadr:ilo nos objetivos globais da poltica
externa noclcamericana. Assim, interes
sante obse rvar que o d iscurso panameri
canisL1 de Neves evolui da nO'lo de soli
dariedade continenlal (predominanle
em Aranha, antes c durante a Segunda
Guerra) para a defesa de um sistema con
tinental, cuja formao seria o coroamen-
10 na lur:tl de todo o movimenlo paname
ricano iniciado com Monroc e Bolvar.
Tratavase de um sistema integrndo por
"pases livrcs" que se rC(;ldonaVJ.m m"
-
vidos por v.tlores e ideais comuns (patifis.
mo, noin tcrvcno, igual(L1.de jurdica
enICe os Estados) - e que tinha por objeti
vo promovcra coopeflu;-do poltica, militar
e econmica do hemisfrio e defendlo
da agres<:io externa (agora deslocada do
nazi-f3scismo para o comunismo) atravs
do princpio da defesa coletiv.l. Ao mesmo
 BIII "O (OH1[H1[ ["O MUHOO
lCmpo, em sinlOnia com as direlrizcs da
poltica global do "aliado", Neves entuiza
va que a existncia de um SislCffi2 regional
no en incompatvel, mas antes deveria se
somar aLuao dos pases americanos no
organismo inlCrnacional ento recm
criado, vislO como imp rescindvel manu
lCno da paz e segurana int ernacion .is
(FonlOura, s.d.).
J no segundo perodo em que Joo
Neves eslCve frenlC da chancelaria, du
ranlC o segundo governo Vargas, suas per
cepes adquiririam noVlS nuances, pro
vavelmcnte influenciadas pelas posies
do prprio Getlio. Agora o alinhamenlO,
ainda que justificado por meio de razes
de CUnllO ideolgico, vislO no s como
um objelvo mas lamb m como um Ins
trumenUJ da pollial externa, alravs do
qual se deveria assegurar o comprometi
mento norte-americano com o al'cndj..
menlO das demandas brasileiras de assis.
tncia econmica e miliw. Tralava.-se.
porlanlO, de uma lCntativa de reedimr o
alinhamenlO "negociado" que a dupla Var
gas/Aranha implementara com sucesso
nos acordos de 1942. Dez anos depois, e
dianlCde Uffi2 conjunrura nO Y3lllCnlC per
cchid2 como favorvel devido ao emulvi
menlO norlC-americano na Guerra da C0-
ria, Neves sustentava uma viso extrema
menlC otimista e positiva do poder de
barganha brasileiro em relao a Washing
ton. Ele preconiZlYd., ento, a associao
eSlreita entre as reivindicaes brasileiras
e a necessidade dos EUA de assegurar o
apoio conlinenL'1l sua ao no conDito
asitico. l'anl ele, quanto OlJuar fosse o
apoio do Brasil s prioridades pollico-es
traLgicas de WashinglOn - induSM! com
a participao direta na guerra coreana,
alravs do envio de tropas - m,tiores
seriam OS ganll OS no plano das relaes
bilaterais (Hirs 1990) .
No que se refere ao plano continenla
as concepes de Joo Neves apenas da
vam continuidade - e mesmo aprofunda
vam - postura j tradicional de instru-
109
meDIa 1iz;Jr o relacionamento bilateral
com OS EUA para assegurar uma posio
de proeminncia na regio. O principal
alvo, aqu continuava sendo a Argenlina,
numa percepo em que as relaes en
volvendo os Irs pases eram sempre con
cebidas como um jogo de soma zero.
Assim, Fontoun acreditava que as hisl
rials divergncias entre os EUA e a nao
plalina resultavam em ganhos para o Bn
sil, enquanto, inversamenlc, qualquer
me\boria no relacionamenlO dos dois en
percebida como negativa (H.irs 1985).
Na realidade, a problemtica do rela
cionamento entre Bnsil e Argentina se
revelaria como uma das mais e.'Cplosivas
a ser enfrentada por Joo Neves duranle
sua segunda gesto como ministro, reve
lando claramente de que forma se mes
clavam, em suas o'Cnas, as lssociaes
entre o ambiente interno e externo. Sua
firme oposio s supostas tentatiVlS de
Vargas e Pern de reedimr O Pacto ABC,
agon com motiv.les predominante
mente econncas, se prendia. em pri.
meiro lugar, a uma viso extremamente
negaliva do peronismo e das possveis
associaes que este poderia estabelecer
com o tral:>alhismo brasileiro na imple
mentao de uma suposta "repblca sin
d jcalisU". De mIO, as denncias de Neves
quanto aos "entendimentos secretos" co
tre Pern e Vargas visavam rI:!ra mcn re a
objetivos polticos domsticos, inserin
do-se no quadro m ajs geral de desestabi
lliao do governo Vargas atravs da cres
cenlC polarizao entre a oposi-O Iibc
raI-conservadora, qual ele se ligava, e as
foras nacionalistaS de cenlro-esquerda.
Por outro lado, as suspeitas do chanceler
em relao ao peronismo estendiamse
tambm ao campo da pollica externa.
Joo Neves acredtava que a base da po
ltica externa de Pern continuava sendo
a formao de um bloco continental que,
sob a hegemonia da Argentina, funcio
nasse como polo de oposio aos EUA.
Ele visualizava (e lCmia) o potencial que
110 EmIXlSHISTlKDS . l995nl
uma aproximao poltica e econmica
enu-eArgentina, Brasil e Chile poderia ter
em tClmos do desl ocamento do epicen
tro do sistema interamericano. Para ele,
blocos regionais ou sub-regionais como
os preconizados pelo Pacto ABC eram
inadmissveis, na medida em que abriam
brechas perigosas na unidade hemisfri
ca, com a possibilidade de excluso dos
EUA. Nesse sentido, ele julgava que as
relaes entre os pases do hemisfrio
deW!riam continuar privilegiando os ins
trumentos de cooperao econmica,
poltica e militar que o sistema interame
ricano j bavia consolidado, 'ais como O
11AR e a OM. Tambm neste caso, as
relaes do Brasil com a Amrica utina
e os EUA eram percebid'ls como um jogo
de soma zero, onde a in clinao por um
dos plos implicava necessariamente o
ar3stamenlO do outro, nio havendo es
pao para possveis composies entre
uma poltica para o continente e Outra
para os EUA (Fontoura, 1957).
San Thiago Dantas o Aralo
Castro. as Ioa ..s da
Polltica Ixtorna Independente
o incio dos anos 60 daria lugar
formulao de um novo paradigma de
poltica externa, o primeiro a se impor,
de Jato, como alternativa ao americanis
mo vigente desde Rio Branco. A oracte
rstica principal deste novo paradigma
justamente o Jato de que o eixo da pol
tica externa se desloca da "aliana espe
cial" com os EUA para uma concepo
globalizante da insero internacional do
pas. Ao contr.rio da frmula legada pelo
baro, agora o relacionamenlO com os
EUA concebido no como um instru
mento para aumentar o poder de barga
nha externo, mas como a conseQncia
da prpria ampliao deste poder, que
deve ser construdo autonomamente
pelo Brasil (Lima, J 994). Tal poder, por
sua vez, deve resultar de uma ao exter
na global, onde a avaliao de possveis
alianas, sejam elas tticas ou eSlr'algi-
cas, orientada menos por alinbamen
tos poltico-cstratgicos esmbelecidos a
prlnrl do que pelos imperativos do inte
resse nacional.
A Poltica Externa Independente
(PEl), primeiro formato histrico deste
novo paradigma, incorporaria plena
mente elementos que j eram, ento,
percebidos como parte integrante do
acervo diplomtico permanente brasilei
co, embora a eles acrescentando uma
agenda diplomtica totalmente nova.
Contempornea, historicamente, de
uma conjunrura internadonal marcada
pela dtente e pela emergncia de movi
mentos que contestvam fortemente a
lgica da bipolaridade (neutralismo e
descolonizao afro-<lSitica), tal poltica
libertaria a diplomacia brasileira da cami
sa de fora ideolgica da Guerra fria,
deslocand-a do eixo Leste/Oeste para
uma perspectiva universalista das rela
es internacionais e uma percepo da
emergncia e importncia do eixo Nor
te/Sul. Como conseQncia, assiste-se
multlatera/izao da ao externa, seja
em termos das principais temticas cons
tantes da agenda (descolonizao, desar
mamento, desenvolvimento e autodeter
minao), seja pelos foros nos quais estas
questes passariam a ser enfrentadas
(OEA e, especialmente, agncias da
ONU). Simultaneamente, consolida-se
uma nova percepo da aniculao enu-e
as demandas poltCIS e econmico-so
ciais internas e a atuao internacional do
pas. A poltica externa concebida como
uma projeo no mundo daquilo que o
pas intrinsecamente: um pas de di
menses continen1ais, de base tniCl
multirracial e com razes culturais indge
nas, europias e africanas, fortemente
comprometido com a democracia repre
sentativa e em processo de desenvolvi
mento acelerado (Arajo, 1991; Amado,

s.d.; Fonseca Jr., s.d.; Storrs, 1973; Qua
dros, 1961).
Dois atores seriam protagonistaS fun
damentais na formulao deste novo pa
radigma de poltica externa : San Thiago
DantaS e Arajo Castro. Na ..,rdade, os
dois apresentam uma trajetria p essoal
bastante diferenciada, mas que tambm
no deXll de ser re ..,l.dora da emergncia
de foras inovadoras na composio pol guaribe, 1958). Por fim, as concepes de
ta e social das dileS dirigentes nacionais.
Poltico de formao humanista e forleS
convices democrticas e reformistas,
San Thiago Dantas representa.,. a ala mais
moderada e pragmtica do trabalh ismo
brasileiro, por ele mesmo dassillcad.
como "esquerda posiliv.t", em oposio
esquerda "nega ti.,." e radical repre
sentada por personagens como Leonel
Briwla. Sua atuao como parlamentar e
intelectual pautou-se pela defesa da refor
ma social, mas sempre dentro de uma
estra.gia gradualista que no apresentas
se rup turas com a ordem democrtica. A
associao oonslante entre democracia
representaliv.l, desenvolvimen to econ
mico e jusliasocilll um trao Cundamen
tal do pe nsamento de DdnlaS, assinalando
uma notvel coerncia enlrC suas concep"
es da poltica in tema e externa.
De fato, tanto nas formulaes de
Dantas quanto nas de Arajo Castro
pode-se delinear trs inJIuncias intelec
tuais que concorrem para a estruturao
de um uni..,rso cognitivo novo. A primei
ra refere-se persis.ncia da tradio rea
lista e sua concepo do sistema interna
cional como arena anrquica e dominada
por relaes de poder, embora associada
a uma no.,. percepo quanto exis.n temo. A "dependncia" de uma poltica
cia de no rmas que regulam aquelas rela
es. A segunda diz respeito a uma in
fluncia do pensamento nacional-desen
volvimen.ista elaborado a partir do !SEB,
que fornece a base conceitual para uma
conscientizao interna quanto ao est
gio de subdesenvolvimento do pais e sua
sria projeo para a poltica exter-
neces
111
na. As formulaes isebianas oferecem o
instrumental cognitivo necessrio para
uma crtica ao paradigma americanista
vigente, na medida em que enfaljzam o
descompasso entre as necessidades do
msticas de desenvolvimento econmi
co e social e as prioridades externas,
orientadas por condicionamentos polti
<XH:stralgicos (lima, 1992 e 1994.; Ja
ambos re..,lam uma forte inJIuncia do
pensamento da CEPAL, que oferece os
argumentos intelectuais para a constru
o de uma identidade econmica entre
os pases latino-americanos, unificando
OS em suas especificidades nacionais e
simultaneamente diferenciando-os dos
pases desenvolvidos. Mais do que isso,
as formulaes cepalinas conferem racio
nalidade econ mica emergncia dos
pases perifricos como a'ores coletivos
no plano internacional (Lima, 1992).
A chave para a compreenso do pen
samento de San Thiago Dantas , em
primeiro lugar, sua viso sobre o proces
so poltico e econmico--soc.iaJ in.erno e
de que forma a poltica externa deveria
se ajustar a este processo. Ao mesmo
tempo, suas percepes sobre o sistema
intemaciona a natureza dos cOnftilOS ali
vigen.es e o grau de "permissibilidade"
que este sistema oferece aos pases sub
desenvolvidos fornecem o quadro mais
genrico a partir do qual o Brasil de..,ria
definir suas opes internacionais.
Dantas via a poltica externa no como
uma simples "deciso de governo", mas
sim como o resultado de um processo de
amadurecimento poltico e culrura1 in
extema no deveria ser julgada luz de
critrios morais, vista como mero servi
lismo ao exterior, m'-IS a partir de concei
tos sociolgicos que permi.iriam identi
ficar a in trinseca associao entre a evo
luo da cultura poltica nacional e seus
reflexos sobre a atuao diplomtica.
Para ele, o determinante fundamental da
112 m\llOs HIf6RlroS 199sns
PEI era u ma nova conscincia quanlO ao
grau de inferioridade e dominao a que
o pas estava condenado em virtude de
seu subdesenvolvimento, que s poderia
ser rompido por Um.1 poltica "emancipa
lria e revolucionria", que apo ntasse
pan a reforma das estru turaS sociais vi
gentes. O despertar desta nova conscin
cia cntre os povos subdesenvolvidos per
mitia a identificao de interesse c0-
muns e a progressiva unificao de sua
conduta internacional, evidenciando a
emergncia d e uma "Cora bistrica
nov." (OanL15, 19M).
A percepo do novo papel a ser de
sempenhado pelos pases subdesenvol
vidas articulava-se, por $Cu turno, sua
viso sobre a conjunturd internacional e
a evoluo da bipolaridade. Aqu ele de
Cendia a tese da "convivncia competiu.
"
Vd , pela qual ambos os blocos, impossi
bilitados de se eliminarem mutuamente
e obrigados convivnci.1, ao dL'Ilogo e
negociao, buscariam Cormas de com
petio pacifica onde Ocidente e Oriente
sofressem influncias mtuas. De CaIO,
DantaS temia que a dtente pudesse evo
luir para alguma Corma de "condomnio"
entre as superpotncias (o "congelamen
10 do poder mundL'lI" posterioffi\ente
retom.1do por Arajo Castro) , impcan
do algu m tipo de partilha do mundo em
reas de influncia estanques. Por outro
lado, a persistncia do conllilO Leste!Oes
te como competio regulada permitia
aos pases subdesenvolvidos, no direta
mente comprometidos com qualquer
dos blocos, um alto grau de Oexibil.idade
em termos de ao internacional. Aqui
se situaria a base da PEI. onde a poltica
correta consiste no em emprestar apoio
irrestrilO a cada u m dos blocos, m.15 em
si lUar-se num plano intermedirio, csti
mul1ndo as posies positivas de cada
um na preservao ,la paz (Dantas,
(962).
Contudo, uma das preocupaes re
correntes do dlanceler seria a de eSLWe'
Iccec a diferenciao entre "neutralismo"
e independncia. Para ele, a PEI no in>
plicaw. qualquer (orma de "'incertCZ2J",
por parte do pas, em rel1o ao Cato de
penencer ao mundo ocidental, mas tam
pouco o eximia de buscar a "convivncia
sem subordinao" com todos os Esta
dos, independentemente de regimes ou
ideologias. A independncia seria u m es
tgio que os povos atingem quando se
revelam capazes de identifICar, em meio
poL1rizao poltica, a posio que me
lhor convm ao seu interesse nacional,
ao passo que o neu tralismo implicaria a
"rigidez de uma posio intermdia",
portanto limitadora da margem d e ma
nobra externa (DantaS, (964).
Um terceiro ponto a ress.'lItar no peno
samenlO de San Thiago DantaS o seu
enffltico apoio ao movimento, ento j
inicL1do pela criao da AlALC, de inte
grao latinoamericana e a importncia
crucL'lI assumida, dentro deste movimen
lO, pelas relaes DrasiVArgentina. Aqu
ele daria continuidade a uma tendncia
recente da diplomacia brasileira, inaugu
rada no governo JK. de conceber o rela
cionamcnto entre os dois paises a partir
d e uma nova dinmica, que enCati?:lva os
elementos de integrao e coop erao,
construdos em IOrno de uma idenlld
de comum latino-am ericana e perifri
ca. Um aspecto importante desta nova
tendncia dizia respeilO percepo, cla
ramente desenvolvida por Dantas, da
existncia de uma sincronia bistrica en
tre os projetos nacionais perseguidos pe
las duas naes sulamericanas (ambos
baseados no trinmio democraciaes
envolvimenlOjustia social) , num mo
menlO e m que tambm se destacavam as
afinidades de suas posies no campo da
poltica internacional. Para O chanceler,
no apenas a integrao econmica, mas
L1 mbm uma intensa cooperao cultu
ral e cienflC3 se revelarL1m benrOCls
para ambos os pases. DantaS vislumbra
va u m mercado comum entre Brasil e
 o BiAlll llO (DNTIII [IfTE C MO 1l1li00
Argenlina como O ncleo de um fururo
mercado regional, ao qual se somariam
os dem,tis pases latino-americanos. Sua
defesa da in tegrao latino-a mcricana ul
trapassava O simples processo de libera
Lizao comercial previsto peta AlALC,
preconiZlndo o aprofundamento da in
tegrao econmica e o entcodimcoto
cultural amplo que levariam, por fim,
plena unio poltica (DantaS, 1962).
Ao mesmo tempo, o chanceler preco
nvd. uma concepo nOVA de pan-a.me
ricanismo, assinalando as contribuies
trazidas pela OPA no sentido de incorpo
rar ao movimento a temtica do desen
volvimento econmico e seu neccsAArio
tratamento no plano multilateral, supe
rando a abordagem bilatcraJ vigente des
de a Segunda Guerra. Para ele, a emer
gncia de uma posio comum entre 'os
povos a mericanos subdeslmuo/u/dos"
(grifo nosso) bavia provocado no bemis
frio a afirmao p aralela de um latino
americanismo, articulador de interesses
diferenciados e mesmo contrapostos aos
dos EUA (DantaS, 1962 e 1964).
Diferentemente de San TIliago Dan
L1S, Arajo Castro pode ser considerado
como o inaugurador de uma nova ten
dncia na evoluo institucional do lia
marary, qual seja, a ocupao do primei
ro cscaJo do ministrio por diplomataS
profissionais cujo prestgio pollico guar
da uma relativa autonomia em relao s
injunes da poltica inlerna. Esta ten
dncia, que (el pour cause) ter plena
continuidade durame o regime mililar
inaugurado em 1964, assinala, em pri
meiro lugar, o alto grau de instituciona
lizao do ltamarary como agncia buro
crtica estatal e o seu progressivo mono
plio sobre os processos de formulao
e implementao da poltica externa. Do
ponto de vista desta hima, o Cato de que
v se transfo rmando num territrio ""
cJusivo dos diplomalas (que, quando
muito, sofrem a concorrncia de outras
burocraci.1S, como no caso dos miliLues)
1 13
refora a oena j existente - que a
soci.IiZlo operada pelo pr6prio liarrIa
rary ajucLua a consolidar - de uma diplo
macia apartada do jogo poltico domsti
co, e guiada exclusivamente por "'interes
ses nacionais" dos quais os diplomataS
so, natu.ralmentc, os melhores "'intr
pretes". Nesse sentido, significativo que
o prprio Arajo CastrO, duranle o pero
do em que esteve frente da chance1aria
no governo Jango, tenha procurado se
dissociar do processo de radicalizao
poltica vivenciado no pl:mo interno.
Para se penetrar meUlOr nas concep
es de Arajo Castro sobre a poltica
externa brasileira, importante assinalar
a distino por ele mesmo construda
en trepolJ ica ex/una epolit/ca In/erna
cio''''.' A primeira diz respeito ao j con
solidado acervo diplomtico permanen
te- equilbrio de poder no Praia, relaes
anlislosas com os EUA, posio e contri
buio nas guerras mundiais, defesa da
igualdade soberana das naes e da solu
o pacfica das controvrsias -, percebi
do como um CalOr de continuidade e
consistncia. J. a segunda se refere
definio de uma norma de condu la bra
sileira no mbito da comunidade das na
es, fixao de uma poltica frente aos
problemas do mundo contemporneo. A
necessidade de formulao de uma pol
tica internacional advm das pr6prias
possibilidades de irradiao diplomtica
que o pas detm, ancoradas em suas
condies geogrficas, econnlicas e cul
turais e na pr6pr;', eficcia da implemen
tao de sua poltica externa. Tralava-se,
portlnto, de explorar as 'pontes natu
rais" que o Brasil possua com todos os
continentes, e que lhe conferi.uo o direi
to e mesmo o dever de desempenhar um
papel mais ativo no cenrio internacio-
9
nal.
De CatO, as principais contribuies de
Arajo CastrO s formulaes da diplo
macia brasileira esto 1000lizadas no cam
po do que ele mesmo denominapo/ltica
1 14 [lTUOOS HISTRICDS . msm
internacional, ao qual o embaixador le
gar conceitos verdadeiramente paradig
mticos para a compreenso da poltica
externa do Brasil nos anos 60 e 70. Nf'sse
sentido, pode-se estabelecer uma linha
de evoluo entre o pensamento do
cbanceler, ainda nos tempos da Poltica
Externa lndependenre, e o do embaixa
dor em Washington (1971/1975); em
parte, esta tambm uma linha de evo
luo entre a PEI e o pragmatismo res
ponsvel.
No primeiro caso, as concepes de
Castro so marcadas por u ma viso razoa
velmente o timis la do processo de dten
re, que teria levado a uma relativa ohso
lescncia das poLuizaes ideolgicas ca
ractersticas da Guerra Fria. O desloca
mento do eixo J.este/Oeste para "novos
pontos cardeais" implicaria a transeen
dncia no apenas da diviso Orico
te/Ocidente como tambm do neu tralis
mo ou no...linhamento, na medida em
que este ltimo supe um mundo estra
tificado a partir daquele eixo. Nesse sen
tido, o aspecto m ais inovador do cenrio
internacional residiria na emergncia de
uma nova fora coletiva, representada
pela articulao de pequenas e mdias
potncias que, margem das ideologias
e das polarizaes militares, u nificavam
sua ao internacional com base em "ob
jetivos tticos" que confIgUravam uma
pauta de reivindicaes comuns. Castro
concebe esta "pauta nnima"a partir da
famosa frmula dos "trs D" - desarma
mento, descolonizao e desenvolvi
mento - e de uma abordagem integrada
df's<e trinno (Amado, 1982).
Neste contexto, a temtica do desen
volvimento econllco-social particu
larmente valorizada, a partir de uma per
cepo que enfatiza a necessidade de
u ma responsablldade internaconal
neste terreno e, por conseqncia. de
um tratamento multilateral, cujo princi
pal foro deve ser as Naes Unidas. Cas
trO elabora o conce ito de "segurana eco-
nllca coletiva" - correlato noo de
"segkana coletiva" no campo poltico
estratgico - para demonstrar as estreitas
articulaes entre paz, desarmamento e
desenvolvimento. Simultaneamente, a
denncia das desigualdades do sistema
econmico inlecnadonal concentra-se
agora na crtica cepaJina estrutura e aos
mecanismos de reproduo do comrcio
internacional, cuja contrapartida, em ter
mos de ao poltica concreta, a defesa
de u ma nova diviso internacional do
trabalho e o total apoio a irticiativas como
a UNCTAD (Amado, 1982).
J no irticio dos anos 70, o otimismo
de Arajo Castro evoluiria para u ma viso
mais sombria do cenrio internacional,
onde os elementos de distenso e per
missibilidade cedem lugar nfase na
rigidez e na estratificao. Castro se
preocupa principalmente com a evolu
o dadrenre para uma po/{t/ca de es
tabUimo e congelamento do poder
mundial, destinada manuteno, pelas
superpotncias, do status quo emergido
da Segunda Guerra. O principal instru
mento desta poltica seria O TNP (um
tratado destinado a "desarmar os desar
mados"), que, ao criar duas categorias de
pases - os "fortes, adultos e respons
vei5" e os "fracos, no.aduhos e no.res.
ponsveis" -, de fato institucionalizava a
desigualdade na distribuio dos recur
sos de poder entre as naes. Mais do
que isso, o tratado estendia ao campo da
cincia e tecnologia prerrogativas que,
at ento, haviam estado restritas s ques
tes de segurana (Amado, 1982).
A este quadro internacional viriam se
somar, ainda, as percepes de Arajo
Castro quanto s potencialidades inter
nas do Bras e sua inevitvel projeo
para o campo externo. Aqu a imagem
a de um pais fortalecido pelo extraordi
nrio crescimento econllco, um Brasil
"condenado grandeza", cuja poltica
internacional deveria visar neutraliza
o de todos os fatores externos que
 o BlAl NO mllTlllOOH NO IUNOO
pudessem conttibuir para a limitao de
seu poder nacional. Tratava-se, ponanto,
de remover quaisquer obstculos que
pudessem ser percebidos como instru
mentos de conteno do inexorvel de
senvolvimento econmico, cientfico e
tecnolgico ao qual o pas estava destina
do.
Condu... ..
Procuramos aqu a partir de uma
abordagem histrica, recompor as per
cepes dos objetivos e eSlr.llgias da
poltica externa brasileira pela tica de
alguns dos seus principais formubdores,
com nfase nas diversas im.1gens que se
consolidaram a respeito da insero do
Brasil no continente e no mundo. Por sua
l'Cz. uma anliY" mais deralhada do con
tedo dessas imagens nos remele a um
quadro cognitivo mais amplo onde Irs
componentes fundamen'ais devcm ser
considerados.
Em primeiro lugar, uma delerminada
percepo da natureza do sistema inter
naclornd e como se regulam, denlCO des
le sistema, as relaes de poder. Muito
embora tenhamos delineado comdarcza
a hegemonia da lradio realista em am
bos os paradigmas de poltica externa,
ficou tambm evidente a existncia de
diferentes vises quanto s formas de
interao dos Estados na arena regional
e in ternadonaJ e aos mecanismos de rc
gulao e dislribuio do poder.
Em segundo lugar, uma determinada
percepo da insero regional e inlerna
cional do pas, ou seja, do papel a ser
desempenhado pelo Brasil no cominen
te e no mundo. lima (1994) ohserva que
a aspirao de converter o pas num alOr
relevame na pollicl internacional e a
crena em uma especificidade frente aos
demais pases latino-americanos tm-se
apresentado corno temas relativamente
permanen les da culrura poltica das elites
115
brasileiras. A isso acrescentaramos que,
de falO, em suas origens bislricas estes
dois temas se apresentaram de fonna
profundamente interligada, impondo
uma dualidade constanle entre uma
ide" tidade americana (ou trora euro
pia) e uma idenlidade latino-amerlca
na, oomo tambm entre as alianas estra
tgicls a serem desenvolvidas seja com a
potncia hegcolnica, seja com os vizi
nhos continen1als.
Por fim, a imagem de "quem queremos
ser no mundo" no pode ser desligada
daquela de "quem somos em casa" ou,
melbordi>Pndo, quais so as nossas carac-
tenstJCas naClOmus lIltrinSecas, c, ma's aUl"
da, quajs os "modelos" que goslariamos
de seguir. Nesse sentido, importlnte
rcal7ar um COlCecn'zamenlO das percep
es do ambiente externo e das formas
pelas quais estas aruam como um reforo
c/ou alternativa a de terminados modelos
de organizao poltica, econmicl e s0-
cial no plano inlemo.
N....
1. A rc::speilo da literatura especia1iroda
sobre sistema de crenas, ver Smilh (1988).
Uma avaliao crtica da abordagem oomo um
IOdo e sua insero na subrea de anlise de
poltica ortCIlIl pode ser enoonrrada an Haz
(1994) e Pinheiro (1994).
2. Grande pane do instrumental terico e
metOdolgico da ab<xdagem de sistemas de
crenas dcsenvolvruse a panic da psicologia,
o que implicou uma concentrlo sobre O
indivduo como unidade de anlise e um
questionamento quanro possibilidade de
lpliClJ" este instrumental a uma anlise mais
ampla, como o caso dos grupos sociais.
Smilh (1988) prope o caneeiro de roIe
player como fonna de fugir s "armadilhas"
do individualismo metodo16gjco, na modida
an que todo sistema de oenas incaenre
mente social e implica um oonjumo de:
interncs socializ:mres do indivduo oom o
grupo a que pera:ncr:. Mnica Haz (1994)
116
dest:Jca tambm a importncia da incorpora-
o da dimenso cultural na anlise de qua !:Idas em relao lnglar.erra. A esse respeitO,
dros oognitivos de poltica externa
3. Nesse sentido, proruramos seguir a li
nha sugerida por Herz (1994), de que as
estru tur.lS oognitivas, geradas histOricamente.,
so concomitantemente as orll::,>el'ls e os 00""
ponen/es das imagens.
4. Para uma crtica ao modelo pollicoado
!:Ido pelos EUA e sua poltica externa, dassili.
Clda como imperialista, va o livro do monar
quista Eduardo Prado, A Iluso americana ,
cuja primeira edio, de 1893, foi conJiseada
pelo govcillo. Para uma crtica explcita ao
monrosmo de Rio Branoo ejoaquim Nabuco
e uma defesa do pan-americanismo de inspi
rao bolivariana, ver o livro do tambm di
plomata M. Oliveira Lima, Pan-amerlclmlsmo
(MonroeIJoIvarRoose'ieIQ, cuja primeira
edio de 1907.
5. conceilO de paradigma de poltica
extema est sendo Uljlil!Jdo aqui no .sentido
de "(.. .) teorias de ao diplomtica. oonstiw
das por um oonjunto mais ou menos artirula
do de idias-b:Isc, que podem ou no cstar
rcsp:cbdos em vises ou teOrias j exist.efl..
tCS". Trata-se, portanto, de "(...) mapas cogni
tivos, que ajudam o diplomataa dar sentido
complexidade do mundo que o rodeia"
(Uma, 199-1).
6. A argumentao est apresent:lda num
artigo publicado por Rio Branco noJomal do
Commercio, sob o pseudnimo de). Penn,
intilulado "O Brasil, os Es!:ldos Urtidos e o
monrosmo" . Uma reedio deste artigo pode
ser encontrada na revista Cultura Poltica
(penn, s.d.).
7. Em uma desu:lS principais obras, Minha
fonnao, publicada ainda dur.tnte o perodo
em quesc: enoontrava volun tuiarnc:nrc afasta
do davida poltica (1900), NabucoreaJila uma
crtica bastu'lle aguda da sociedade e da pol
tica none-america.nas, ao mesmo temjX> em
que exalta as formas de organizao social e
JX>lticin.stirucional brilnicas, por de consi
deradas como sua principal influncia polti.
ca.. Nesse sentido, concordamos oom Noguo..
ra (1984), quando CSte rejeita lOCJ.lmente a
tese de Olmpio de So"", And,.cte (1950)
quantO a uma precoce ''americani2:to" de
Joaquim Nabuco. De furo, a admirao pelos
EUA s viria no final da vida, e sem jamais
adquirir a coerncia e a consistncia manifcs.
ver: Nabuco (1949a); Nogueira (1984); An
drade (1950).
8. Para uma descrio dos pressupostos do
"americanismo idooJgioo" esua distinoem
relao aos fundamentos do americanismo
"pragmtico", ver Jaguaribe (1958).
9. Ver "O congelamento do poder mun
dial", em Amado (1982).
10. Ver "Ocsann:unento. descoloniza'io e
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