O PDE: novo modo de regulao estatal?
H conceitos que se destacam na
poltica e no debate educacional em
cada momento histrico. Na dcada
de 1990, regulao, descentraliza-
o, desconcentrao, federalismo
e governana foram conceitos mui-
to habituais na anlise das polticas
educacionais adotadas no Brasil, na
Amrica Latina e at mesmo em m-
bito internacional.
Todos esses conceitos expressam
diferentes formas de relaes entre
o Estado e a sociedade. Especifica-
mente, a regulao, cujo propsito
o de manter a governabilidade
necessria para o desenvolvimento
do sistema, refere-se a um ordena-
mento normativo, historicamente
legtimo, que medeia as relaes
entre Estado e sociedade, que busca
a soluo de conflitos e a compensa-
o dos mecanismos de desigualda-
de e de excluso prprios do modo
de produo capitalista. Esses orde-
namentos supem uma concepo
de organizao social, poltica e eco-
nmica, a partir da qual se definem
responsabilidades e competncias
do Estado, do mercado e da socie-
dade e tendem, tambm, a desen-
cadear processos de ressocializao
(Krawczyk, 2005).
A importncia que tomaram no de-
bate educacional as diferentes for-
mas de relaes entre o Estado e a
sociedade deve-se ao fato de que
se iniciaram na dcada de 1990 na
Amrica Latina reformas educacio-
nais no bojo de profundas trans-
* Professora e pesquisadora da Faculdade de Educao, Unicamp, Brasil. E-mail: norak@uol.com.br.
PROPUESTA EDUCATIVA / 31
formaes econmicas, polticas e
sociais nacionais e internacionais,
que pretendiam reformular radical-
mente essas relaes.
Atravs de um processo de induo
externa que possibilitou o estabele-
cimento de uma regulao suprana-
cional, foram impostas mudanas
no apenas para a reformulao do
papel do Estado na proviso de bens
e de servios sociais, reservando-lhe
as funes de coordenao e regu-
lamentao, mas tambm a substi-
tuio do controle centralizado pela
incorporao da iniciativa privada e
individual na gesto pblica.
A reforma educacional no Brasil
iniciou-se na segunda metade da
dcada de 1990 com o intuito de
consolidar uma nova forma de ges-
to da educao e da escola e, ao
mesmo tempo, de reverter o exguo
atendimento do ensino fundamen-
tal e mdio, bem como os altos ndi-
ces de fracasso e evaso escolar.
A reconfigurao do papel do Es-
tado com a institucionalizao do
Estado mnimo resultou, no caso
da educao, em um processo de
centralizao descentralizao
segundo o qual o Governo Federal
ficou responsvel pela definio de
Parmetros Curriculares Nacionais e
pela implantao de um Sistema de
Avaliao Institucional comum para
todo o Pas concentrando a dire-
o e o controle de todo o Sistema,
enquanto se ampliava a responsabi-
Nora Krawczyk*
lidade dos estados e dos municpios
pela gesto e pelo provimento da
educao populao em todos os
nveis, embora os recursos fossem
canalizados prioritariamente para o
ensino fundamental.
A descentralizao era uma carac-
terstica constituinte da educao
formal no Brasil. A educao prim-
ria e secundria foram organizadas
sob a responsabilidade dos esta-
dos e/ou municpios, conformando
vrias redes de ensino em todo o
Pas. Este carter descentralizado da
educao formal originou-se, princi-
palmente, da omisso do poder p- 99
blico, do embate de diferentes pro-
jetos societrios das elites locais e,
em menor medida, da organizao
federativa do Pas. Esses conflitos
acompanharam tambm a lgica de
DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS
distribuio das competncias en-
tre as diferentes esferas de governo
Unio, estados e municpios ao
longo de todo o sculo XX.
Com a implantao, em 1996, do Fun-
do de Apoio ao Ensino Fundamental
e Valorizao do Magistrio (Fundef ),
a educao pblica no Brasil sofreu
uma forte regulamentao, pelo me-
nos no mbito financeiro, que afetou
a distribuio de responsabilidades e
de atribuies entre as diferentes es-
feras de governo Unio, estados e
municpios e a redistribuio de re-
cursos em cada estado da federao.
A nova forma de gesto da educa-
o implicou tambm mudanas
institucionais e a reconfigurao das

relaes entre o Estado, a escola e a
comunidade. Abriu-se espao para
a participao da iniciativa privada
nos projetos e nas prticas institu-
cionais das escolas pblicas e ao
mesmo tempo estabeleceu-se um
canal de comunicao entre o go-
verno central e as unidades escola-
res. Este ltimo principalmente por
meio de programas que vinculavam
o recebimento de recursos federais
extras e de premiaes elaborao dez anos atrs; o velho debate em
de projetos que seriam avaliados
pelo Ministrio de Educao (MEC).
Assim como o Brasil, outros pases
latino-americanos implementaram
polticas educacionais orientadas
por uma nova forma de gesto da
educao e da escola. No entanto,
uma pesquisa sobre as reformas
educacionais efetivadas em Argen-
tina, Brasil, Chile e Mxico mostrou
que existem diferenas significa-
tivas na regulao desse processo
que vo desde a mera transferncia
do servio educacional at a forte
regulamentao do financiamento
100 da educao. Alm disso, o redimen-
sionamento das funes do Estado
apresentou-se variado e comple-
xo nos diferentes pases da regio,
mas no se vislumbra com clareza,
DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS
ao longo dos primeiros dez anos de
implementao da Reforma, uma di-
nmica estatal e uma nova forma de
regulao educacional que tenham
se tornado hegemnicas na regio
(Krawczyk e Vieira, 2008).
Passados cinco anos de gesto do
PT governo Lula, o MEC lana
um Plano de Desenvolvimento Edu-
cacional (PDE) e o apresenta socie-
dade como a expresso de uma mu-
dana essencial no papel do Estado.
Como o ministro de educao Fer-
nando Haddad disse recentemente
em sabatina realizada pelo jornal
Folha de So Paulo2, o Estado deve
ser no somente avaliador, mas tam-
bm regulador.
Com a implantao do PDE, o poder
executivo busca reverter vrias situ-
aes que tornaram difcil a gover-
nao da educao: o crescimento financeiros e assistncia tcnica do
desmedido de municpios; a seg-
mentao territorial constitutiva da
Nora Krawczyk
educao pblica; a diminuio da torial, envolve tambm a elaborao
responsabilidade da Unio com a de um Plano de atividades articula-
educao; a proliferao de progra- das (PAR) municipal e/ou estadual.
mas desarticulados entre si, vincu-
lados mudana da gesto escolar O MEC teve como parceiro privile-
e melhora da aprendizagem no giado para a elaborao das metas
ensino fundamental; a privatizao que o Governo Federal pretende
acelerada da educao superior na atingir at 2011 um grupo empresa-
dcada de 1990; a ausncia de um rial que, com uma atitude bastante
regime de colaborao no proces- propositiva, havia lanado em outu-
so de municipalizao deslanchado bro de 2006 o Movimento Compro-
misso Todos pela Educao, nome
torno da constituio de um sistema com o qual acabou sendo batizado
nacional de educao; e os baixos tambm o plano de metas promul-
ndices de rendimento escolar na gado pelo Governo Federal.
rede de educao pblica em todo
o Pas. Como disse Saviani (2007), ainda
que possa ser positiva a iniciativa
No PDE renem-se 52 aes que do MEC de capitalizar a receptivida-
cobrem todas as reas de atuao de da opinio pblica questo da
do MEC. A variedade das aes con- qualidade de ensino, expressa por
templadas no PDE resulta, segundo setores influentes na mdia, preci-
o MEC, de uma viso sistmica da so cautela para no cairmos na inge-
poltica educacional em oposio nuidade de acreditar, sem reservas,
viso fragmentaria que vigorou du- nas boas intenes que agora, fi-
rante o governo de Fernando Hen- nalmente, teriam se apoderado de
rique Cardoso (1995-2002). A diver- nossas elites econmicas e polticas.
sidade de aspectos previstos pelas Com efeito, se o MEC seguir na trilha
aes do PDE expressa tambm, proposta pelo movimento empresa-
sem dvida, as desigualdades das rial Compromisso Todos pela Edu-
condies de aprendizagem no Pas cao, os limites do PDE resultaro
e dos recursos materiais e humanos incontornveis.
com que contam as escolas. Por isso,
o Plano reflete o paradoxo dessa si- O PDE apresenta-se como uma po-
tuao, ao contemplar desde a ins- ltica nacional e um arranjo institu-
talao de luz eltrica em todas as cional resultado de uma reviso das
escolas at a implantao da alfabe- responsabilidades da Unio, que
tizao digital. passa a assumir o compromisso do
combate s desigualdades regio-
nais e a construo de um mnimo
de qualidade educacional para o
Pas. Adjudica ao governo federal o
Uma nova engenharia de gesto papel regulador das desigualdades
educacional existentes entre as regies do Bra-
sil por meio de assistncia tcnica
Concomitantemente ao lanamento e financeira, de instrumentos de
do PDE, foi promulgado o Decreto N avaliao e de implementao de
6.094 contendo um Plano de Metas, polticas que ofeream condies e
intitulado Compromisso Todos pela possibilidades de equalizao das
Educao, ao qual os municpios e oportunidades de acesso educa-
os estados devem aderir, atravs de o de qualidade. Por sua parte, os
uma espcie de contrato territorial estados e, principalmente, os mu-
entre as diferentes esferas de go- nicpios assumiro o compromisso
verno, para poder receber as trans- pelo desenvolvimento educacional
ferncias voluntrias de recursos em seus territrios.
governo federal previstas no PDE. O Desta maneira, sem negar a tenso
termo de adeso, ou contrato terri- prpria da forma de governo fede-
PROPUESTA EDUCATIVA / 31
O PDE: novo modo de regulao estatal?

ralista pela coexistncia de autono-
mias das diferentes esferas de go-
verno e a preservao simultnea da
unidade e da diversidade da nao,
seria possvel a construo da unida-
de dos sistemas educacionais como
sistema nacional, o que pressupe
multiplicidade e no uniformidade.
Esta multiplicidade estaria garanti-
da a partir dos necessrios enlaces
da educao como a ordenao do
territrio e com o desenvolvimento
econmico e social, nica forma de
garantir a todos e a cada um o direito
de aprender.
A complexidade de pas federativo
coloca o desafio para qualquer en-
genharia poltica que pretenda ope-
racionalizar o princpio de regime de
colaborao, estipulado constitucio-
nalmente, para lidar com uma srie
de contradies que encerra essa
forma de governo, tais como: uni-
dade versus diversidade; poder local
versus poder geral e unio versus au-
tonomia.
No PDE estabelece-se um novo regi-
me de relao intergovernamental
que interpreta o regime de colabo-
rao, enunciado na Carta de 88,
como o compartilhamento de com-
petncias polticas, tcnicas e finan-
escolares. Esta diversidade de metas
quantitativas e qualitativas; inter-
medirias e finais concatena-se
com dois eixos fundamentais do PDE
que so: a responsabilizao da clas- financeiro do MEC, foi implantado
se poltica, junto com o comprome-
timento dos gestores e dos docentes
das escolas, e a mobilizao social.
Alm do regime de relao intergover-
namental que acabamos de explicar,
o Governo Federal pretende articular
as aes dos diferentes ministrios,
de modo tal que as polticas pblicas
possam interagir entre elas, princi-
palmente com a pasta da educao.
Assim, os planos de desenvolvimento
educacional (PDE) e o de Acelerao
do Crescimento (PAC) passariam,
juntos, a ser a alavanca do desenvol-
vimento nacional. Este alinhamento
justifica-se pela necessidade de que
os investimentos em infra-estrutura
estejam acompanhados com investi-
mentos em educao, para aumentar
o crescimento do Pas.
Um aspecto interessante a destacar
na promoo da interao entre to-
das as polticas pblicas o fato de
que a unidade escolar passa a ser o
seu eixo norteador. Por exemplo, a
construo de quadras esportivas
ser realizada prxima s escolas e do nosso sistema educacional: a res-
municipal. Alm da assinatura do
termo de compromisso formulado
para adeso dos municpios em tro-
ca de assistncia tcnica e de apoio
um Sistema de Monitoramento (SI-
MEC) das aes do PDE e dos planos
de aes articuladas (PAR), que os
entes da federao (estados e muni-
cpios) pretendem empreender para
melhora das condies da educao
bsica. Alm disso, o PDE apresenta
um novo indicador de avaliao de
rendimento, que o ndice de De-
senvolvimento de Educao Bsica
(IDEB).
Principal ao do PDE, o IDEB pos-
sibilita combinar os resultados de
desempenho escolar, obtidos na
Prova Brasil, com os resultados de
rendimento escolar (fluxo apurado
pelo censo escolar). A maioria das
aes do governo est atrelada aos
resultados do IDEB em cada estado
e/ou municpio.
O MEC afirma que o PDE promove
profunda alterao na avaliao da 101
educao bsica. Estabelece, inclu-
sive, inditas conexes entre ava-
liao, financiamento e gesto, que
invocam conceito at agora ausente

DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS

ceiras para a execuo de programas
de manuteno e desenvolvimento
da educao, de forma a concertar
a atuao dos entes federados sem
ferir-lhes a autonomia. Essa simples
diviso de tarefas, se articulada em
grandes eixos (educao bsica, su-
perior, profissional e continuada),
com regras transparentes e metas
precisas, passveis de acompanha-
mento pblico e controle social,
pode pr em marcha um avano
perceptvel e slido... (MEC, 2007,
pg 10).
Segundo o Ministro da Educao,
uma das inovaes importantes
do PDE a incluso de metas qua-
litativas e intermedirias s metas
quantitativas j estipuladas no Plano
Nacional de Educao PNE. As me-
tas intermedirias sero definidas a
cada dois anos, tanto para as redes
de ensino como para as instituies
as equipes do Programa de Sade ponsabilizao e, como decorrncia,
das famlias visitaro no s as casas, a mobilizao social (MEC, 2007,
mas tambm as escolas3. Esta idia pg19).
de colocar a unidade escolar como
eixo norteador das polticas pblicas Dessa maneira, da reviso do papel
uma idia interessante de explorar do governo federal resulta um con-
junto aos municpios para revalorizar trole maior e sistemtico das pol-
a escola no seu pequeno territrio ticas nos entes federados; o atre-
(bairro) e para que ela volte a ser re- lamento dos recursos voluntrios
conhecida como um espao cultural do MEC aos resultados do IDEB; e a
e de congregao da comunidade. interlocuo direta com as unidades
escolares, por meio, principalmen-
te, da definio de metas para cada
uma delas e da manuteno do Pro-
grama Dinheiro Direto na escola, ini-
As conexes entre avaliao, ciado no governo de Fernando Hen-
gesto e financiamento so rique Cardoso, que associa recursos
realmente inditas? adicionais aprovao do projeto
pedaggico da instituio.
O MEC chama para si a responsabili-
dade de atuar de forma mais incisiva Sem entrar no mrito da concep-
na induo de uma educao bsica o do IDEB, fica clara a valoriza-
de qualidade. Para isso, define vrios o exacerbada da interferncia de
mecanismos de controle da ao instrumentos de avaliao para a

PROPUESTA EDUCATIVA / 31

mudana da realidade educacional
brasileira.
As conexes entre avaliao, ges-
to e financiamento no so to
inditas assim. Pelo contrrio, foi na
dcada de 1990, no bojo de mudan-
as radicais do papel do Estado na
educao, que a avaliao passou
a ser o instrumento principal de
regulao, e os recursos acompa-
nharam os bons resultados. Neste
sentido, a originalidade limita-se
ao fato de no somente prescrever
recursos financeiros vinculados a
um bom rendimento institucional
seja no IDEB, seja na capacidade
de elaborao de planos de ao,
mas tambm oferecer atendimento
prioritrio para aqueles municpios
com os mais baixos ndices, em re-
conhecimento s dificuldades que
devero enfrentar para melhorar
sua situao educacional. So muni-
cpios carentes de recursos financei-
ros e humanos que, segundo o MEC,
nunca alcanaram nenhum tipo de
benefcios e por isso tm uma situa-
102 o educacional to precria.
O IDEB possibilita identificar as redes
e as escolas pblicas mais frgeis a
partir de critrios objetivos e obriga
DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS
a Unio a dar respostas imediatas
para os casos mais dramticos ao or-
ganizar o repasse de transferncias
voluntrias com base em critrios
substantivos, em substituio ao re-
passe com base em critrios subjeti-
vos (MEC, 2007, pg.23).
A necessidade de colocar o IDEB
costurando a poltica educacional
dos prximos quatro anos respon-
de no somente a uma tendncia
internacional de sobrevalorizao
da avaliao como estratgia de
mudana pela competitividade das
instituies, mas tambm necessi-
dade de melhora rpida do Pas nos
indicadores educacionais interna-
cionais. De fato, nos ltimos anos o
Brasil vem melhorando sua posio
em vrios rankings internacionais,
tais como o ndice de desenvolvi-
mento humano (IDH), a reduo do
risco pas e recentemente atingiu
o grau de investimento, mas no
apresenta melhoras nos indicadores
educacionais que so constrange-
dores no plano internacional.
O que ainda fica fora do controle
do poder pblico federal
O PDE refina o indicador de quali-
dade, incluindo o fluxo dos alunos,
com o propsito de evitar a mera
aprovao automtica destes, sem
que o seu rendimento seja assegu-
rado, mas mantm o suposto que
se ancora na importncia do Estado
avaliador. Neste caso, a importncia
da avaliao no se restringe pos-
sibilidade de acompanhamento do
desempenho dos alunos para a cor-
reo de rumos na poltica educa-
cional e/ou necessidade de infor-
mao sobre a situao educacional
do Pas; acrescenta a necessidade de
divulgao de seus resultados como
instrumento de promoo do con-
trole e da responsabilidade social
com o aprendizado (comunidade de
pais, professores e dirigentes polti-
cos) com o aprendizado.
O MEC pressupe que, a partir da
implementao do IDEB, que equa-
ciona rendimento com fluxo escolar,
poder inibir os mecanismos de ma-
nipulao dos dados das escolas e/
ou do poder poltico e o favoritismo
na distribuio de financiamento
voluntrio da Unio. No entanto,
no fica claro os mecanismos de
controle para que essa manipulao
de dados no acontea, nem para
inibir os comportamentos perver-
sos e antidemocrticos que surgem
diante da divulgao de resultados
de avaliaes institucionais no con-
junto do Sistema.
Recentemente foram publicados
nos jornais um ranking de escolas
de ensino mdio com base nos re-
sultados do Enem e vrios artigos
tentando descobrir o que faz a di-
ferena. Para visualizar o potencial e
os riscos desse tipo de ranking para
o aumento da responsabilizao e
da mobilizao social, tal como su-
Nora Krawczyk
gere o MEC com o IDEB, necessrio
levar em conta a conduta da mdia,
dos rgos governamentais e das
prprias instituies escolares. Por
exemplo, no caso citado acima, na
maioria dos artigos, o jornalista, ao
cruzar os resultados do Enem com
algumas caractersticas das insti-
tuies escolares, revela que, por
exemplo, a escola que ficou em se-
gundo lugar no ranking uma insti-
tuio privada em que os alunos so
agrupados em turmas homogneas
com base em seu rendimento e os
alunos reprovados so expulsos. As
autoridades de outras instituies
declaram que, para obter melhores
resultados nos rankings de rendi-
mento institucional, decidiram uti-
lizar as provas anteriores do Enem
nas tarefas e nos exames, o que tem
dado bons resultados. Tambm fo-
ram citadas aquelas instituies que
cobram uma mensalidade que varia
entre R$ 1.000 e R$ 2.500 e tm uma
alta demanda, porque oferecem um
leque variado de disciplinas e uma
jornada escolar densa.
Nada disto novo, mas mostra mais
uma vez as estratgias perversas
que as instituies adotam para res-
ponder s demandas por qualidade,
principalmente quando o aumento
de recursos e/ou de prestgio de-
pende de seu rendimento em pro-
vas nacionais.
O MEC remete-se implicitamente
poltica educacional do governo
que o antecedeu, quando declara
no documento do PDE ser contrrio
a um sistema de incentivos com-
posto por prmios e punies s
escolas ou s redes educacionais
que cumprirem ou no com metas
de qualidade, em geral preestabe-
lecidas. Em contrapartida, o MEC
prope-se ir ao encontro dos mais
necessitados por meio do aumento
das transferncias automticas4 da
Unio s escolas e s redes educa-
cionais que demonstrem capacida-
de de avanar com suas prprias for-
as e o aumento das transferncias
de recursos condicionados elabora-
o e ao cumprimento de um plano
de trabalho para as escolas e as re-
PROPUESTA EDUCATIVA / 31
O PDE: novo modo de regulao estatal?
des educacionais que necessitem de
apoio tcnico e financeiro (pg.41).
Essa declarao refere-se deciso
do Governo Federal de realizar um
atendimento prioritrio aos munic-
pios com IDEB mais baixo e ao PDE-
Escola, que destina parte dos recur-
sos da Unio s escolas municipais e
estaduais tambm identificadas pe-
los ndices do IDEB de atendimento
prioritrio. A liberao desses recur-
sos est condicionada elaborao
pela comunidade escolar de um
diagnstico das dificuldades e de
um plano de gesto com aes e
metas capazes de mudar os baixos
indicadores educacionais, com pra-
zos para alcan-las e com os recur-
sos necessrios. Por sua parte, o MEC
disponibiliza apoio tcnico para as
equipes escolares superarem obs-
tculos na elaborao de seu plano
(www.mec.gov.br5).
Os recursos so transferidos por
meio do Programa Dinheiro Direto
na Escola (PDDE), que prev assis-
tncia financeira s escolas pbli-
cas, em carter suplementar, para a
cobertura de despesas de custeio,
de manuteno e para pequenos
investimentos.
Ao longo do documento explicativo
do PDE encontramos vrias refern-
cias ao aumento de financiamento
da Unio, visando equalizar as opor-
tunidades educacionais. No entanto,
alm de os recursos adicionais conti-
nuarem condicionados aprovao
de plano de trabalho institucional, o
PDDE tambm prev mais recursos
para as escolas que melhorarem seu
IDEB. Ou seja, essas escolas sero
premiadas.
Como vemos, continua-se insistindo
no pressuposto de que os munic-
pios e as escolas necessitem reali-
zar um diagnstico da sua situao
educacional para poder encontrar
solues, como se os docentes e
os gestores educacionais no sou-
bessem quando a educao em seu
municpio vai mal e como se as so-
lues fossem simples e resultassem
de atos de boa vontade, segundo
PROPUESTA EDUCATIVA / 31
afirma a professora Arelaro6. De fato,
esta forma de pensar a construo
de estratgias poltico-educacio-
nais, que se inicia com a elaborao
de um diagnstico para identificar
os principais problemas e a partir
da definir aes institucionais, j
vem sendo ensaiada h pelo menos
uma dcada, acumulando uma srie
de diagnsticos que servem mais
para cumprir burocraticamente com
a condio estipulada para poder
receber recursos financeiros do po-
der pblico do que para orientar as
aes e encontrar solues. Enquan-
to isso, interessante observar como
as secretarias de educao muni-
cipais, principalmente aquelas que
no possuem uma bagagem pr-
pria de gesto da educao, diante
das presses por mudanas rpidas
e efetivas, tendem a procurar o mer-
cado educacional para preencher
suas lacunas, tornando-se as prefei-
turas novos nichos comerciais que
se abrem para as escolas privadas.
o caso, divulgado recentemente
pelos jornais, de adoo em alguns
municpios de apostilas e outros
materiais didticos elaborados por
grupos privados. Tambm pesquisas
acadmicas realizadas na ltima d-
cada em diferentes pases mostram
que os projetos que deveriam definir
uma proposta poltico-educacional
coletiva para a escola e ser inovado-
res quanto s prticas pedaggicas
transformaram-se numa atividade
burocrtica que muitas das escolas
tinham dificuldade de assumir e, por
isso, recorreram ajuda de tcnicos
externos instituio, como de-
monstram inmeras pesquisas.
A escolha do municpio como
territrio privilegiado
O PDE tem como um dos eixos prin-
cipais a territorialidade, porque
no territrio ... que as clivagens cul-
turais e sociais, dadas pela geografia
e pela histria, se estabelecem e se
reproduzem (MEC, 2007, pg. 6). No
marco do princpio de enlace entre
educao e ordenao territorial, o
PDE est dirigido principalmente ao
municpio, com suas duas redes de
ensino. Ou seja, privilegia o espao
territorial onde a educao aconte-
ce sem privilegiar um u outra rede
de ensino pblico. Por isso, o com-
promisso de adeso ao Plano no se
restringe as autoridades municipais,
inclui tambm as estaduais.
A proposta de demarcar territorial-
mente as aes do PDE permite, se-
gundo o MEC, identificar as regies
que foram relegadas ao descaso nos
ltimos anos e que necessitam ser
resgatadas para lograr a equidade
educacional no Pas.
O municpio uma categoria que se
tornou necessria e ao mesmo tem-
po de alto risco na definio de po-
lticas educacionais e por isso vem
ganhando espao nos estudos so-
bre os problemas sociais brasileiros
(rural/urbano; concentrao popu-
lacional; poltica local, disparidades
intramunicipais). Essa crescente im-
portncia deve-se focalizao da
implementao das polticas na es- 103
fera local, mas tambm ao volumo-
so aumento dos municpios a partir
da dcada de 1990.
Entre 1988 e 2001 foram criados
DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS
1.377 municpios, o que corres-
ponde a 25% de todos os munic-
pios do Pas. Esse processo esteve
fundamentado na Constituio de
1946, que conferiu maior evidncia
aos municpios brasileiros (Simes,
2004).
Com a Constituio de 1988, am-
pliou-se a liberdade de tomada de
deciso, tanto poltica quanto eco-
nmica, dos estados e dos munic-
pios. Isto resultou da luta dos entes
federativos por maior descentra-
lizao fiscal e poltica aps vinte
anos de intensa centralizao sob
o governo ditatorial. A ampliao
da autonomia dos estados e mu-
nicpios, adquirida na Constituio
de 1988, caracterizou-se, segundo
Affonso (2000), como um proces-
so de descentralizao pela de-
manda. Ela foi resultado, segundo
ele, do longo perodo transcorrido
 Nora Krawczyk

entre a redemocratizao nos go-
vernos subnacionais e no governo
federal7, o que fortaleceu a luta dos
estados e municpios pela descen-
tralizao, deixando a Unio sem
quem a defendesse na Constituio
de 1988, e a descentralizao se
deu sem um projeto de articulao e
sem uma coordenao estratgica zada desde a institucionalizao do
(Affonso, 2000, pg. 134, apud Si-
mes, 2004).
O regime de colaborao entre as
diferentes esferas de governo no
provimento da educao formal
traduziu-se, na LDB de 1996, em
uma distribuio de responsabilida-
des, pela qual se produziu de fato a
municipalizao do ensino funda-
mental.
A proliferao de municpios provo-
cou, entre outras coisas, o enfraque-
cimento do poder regulatrio do
governo federal. Para reverter essa
situao e diminuir as disparidades
dos recursos financeiros para a edu-
cao no interior de cada um dos
104 estados federados, estabeleceu-se
o Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento do Ensino Fundamental
e Valorizao do Magistrio (Fun-
def ), um fundo fiscal que juntou os
DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS
da educao escolar nas unidades
subnacionais, sejam os estados, se-
jam os municpios.
Um motivo importante para a im-
possibilidade de construo de um
projeto de educao para o Pas foi regulatrio do governo central.
que a autonomia regional preconi-
Mas interessante observar na lite-
regime federativo no incorporou
o preceito liberal de incluso social
(Capelato et al., 2004), e a educa-
o desenvolveu-se segundo os
interesses e os desenvolvimentos
regionais. Constituram-se, ento,
diferentes redes de ensino descen-
tralizadas e autnomas em cada
um dos estados e municpios, em
momentos distintos e com caracte-
rsticas especficas. O Brasil chegou,
assim, ao final do sculo XX, com
ndices muito grandes de analfabe-
tismo e de evaso escolar, que es-
tampavam o grau de desigualdade
e de excluso social que caracteriza
o capitalismo no Pas (Carbonari,
2004).
O Governo Federal afirma que, com
o PDE, haver aumento do investi-
mento em educao de aproxima-
damente 1% do PIB, incluindo a
complementao que corresponde
municpios, sem entrar no seu mri-
to, permitir talvez ainda mais do
que a avaliao a sua interven-
o na coordenao das redes de
ensino, na micro regulao local8 e,
portanto, poder fortalecer o poder
ratura a complexidade do cenrio
municipal no Pas devido diversi-
dade de comportamentos sociais,
econmicos e demogrficos, e em
razo disso, as dificuldades para a
definio de parmetros de imple-
mentao de polticas pblicas.
Uma delas a relao entre a dis-
tribuio populacional e munici-
pal no espao nacional. Uma das
caractersticas mais importantes
dessa relao o alto nmero de
municpios com poucos habitan-
tes que existem no Pas: os muni-
cpios com at vinte mil habitantes
correspondem a 73% do total de
municpios no Brasil, porm abri-
gam um contingente de apenas
19,5% da populao brasileira. Em
contrapartida, os municpios com
mais de quinhentos mil habitantes,
considerados municpios grandes,
respondem por apenas 0,6% dos

recursos das dotaes orament-
rias dos estados e municpios e pas-
sou a distribu-los de acordo com
o nmero de alunos matriculados
nas respectivas redes estaduais ou
municipais de cada estado, ficando
a Unio responsvel pela comple-
mentao necessria, no caso de
as escolas no receberem o mnimo
designado por aluno. Em 2006, o
Congresso Nacional aprovou uma
lei pela qual esse Fundo passou a
contemplar tambm a educao in-
fantil, o ensino mdio e a educao
de jovens e adultos, sendo deno-
minado agora Fundo de Manuten-
o e Desenvolvimento do Ensino
Bsico e Valorizao do Magistrio
(Fundeb).
A primeira e mais distintiva carac-
terstica da federao brasileira a
acentuada desigualdade socioeco-
nmica e, decorrente dela, os dife-
rentes nveis de desenvolvimento
Unio no Fundeb. O prprio MEC
reconhece que esse aumento no
suficiente, mas conta com o apoio
dos estados e dos municpios. O
debate sobre o tema tambm tem
observado que os recursos rema-
nescentes da complementao
para o Fundeb so exguos. Todavia,
a Unio tem a ambiciosa expectati-
va de equalizao das oportunida-
des educacionais, com esse exguo
aumento de recursos, pelo fato de
a alocao desses recursos seguir
prioritariamente o preceito de ao
afirmativa.
Outra caracterstica da federao
brasileira enfatizada no PDE a fra-
gilidade tcnica, principalmente da
maioria das prefeituras, para enfren-
tar o processo de municipalizao
da educao.
A assistncia tcnica que o MEC
disponibiliza para os estados e/ou
municpios brasileiros, mas concen-
tram 27,8% da populao. Estes da-
dos refletem, por um lado, que o rit-
mo de crescimento dos municpios
no acompanhou o crescimento da
populao e, por outro, que o pro-
cesso de urbanizao brasileira foi
seguido por uma alta concentrao
populacional nos grandes centros
urbanos9.
Essa relao entre distribuio po-
pulacional e municipal permite-nos
alertar, tal como explicou a professo-
ra S Barreto10, que o PDE pode che-
gar a ter um forte impacto local, mas
corre o risco de ter um impacto mui-
to pequeno quando pensamos no
Pas com um todo, com dimenses
continentais e com uma populao
que expulsa dos municpios mais
pobres pela falta de oportunidades
de trabalho e de sobrevivncia e aca-
ba concentrando-se principalmente
nas regies mais urbanas e nas gran-

PROPUESTA EDUCATIVA / 31
O PDE: novo modo de regulao estatal?

des cidades, para onde convergem
tanto a riqueza quanto a pobreza.
Isto nos remete a outra questo im-
portante ao redor da qual existem
controvrsias. Refiro-me classifi-
cao urbano/rural dos municpios
no Brasil. Segundo Veiga (2003),
existe uma viso distorcida do grau
de urbanizao do Brasil, porque,
enquanto nas estatsticas oficiais
constam 81% de urbanizao, sen-
do o rural identificado como mero
resduo e destinado ao rpido desa-
parecimento, outros clculos mais
adequados, segundo o autor, indi-
cam que no ano 2000 o espao ru-
ral abrangia a maioria do territrio
nacional, 4.500 municpios aproxi-
madamente, e cerca de 30% da sua
populao.
Alm das especificidades das reali-
dades urbanas e rurais, no pode-
mos deixar de lembrar a extrema
desigualdade entre o Brasil urbano e
o Brasil rural, que se manifesta prin-
cipalmente, como diz Veiga (2003),
nas escolhas, nas opes e, sobretu-
do, nos direitos que podem ser efetiva-
mente exercidos por essas duas partes
da populao (pg. 44).
Por ltimo, outra questo impor-
maior autonomia, tanto polti- deral e prope-nos uma forma bas-
ca quanto financeira, concedida a tante original de pensar o enlace
eles pela Constituio de 1946 e entre educao e territrio, porque
expectativa de que os municpios rompe com a lgica fragmentada
iriam conseguir um aumento de da municipalizao efetiva na d-
suas receitas. cada anterior. Leva-nos a pensar o
municpio no simplesmente como
No final da dcada de 1970, no bojo o ente federado responsvel pelo
da luta pela democratizao do Pas, ensino fundamental, mas como
intensificou-se a presso dos estados uma forma de demarcar as cliva-
e dos municpios por maior descen- gens sociais, e a Unio, como o ente
tralizao fiscal e poltica, em opo- articulador e equalizador desses
sio poltica de centralizao do territrios, com a responsabilidade
governo militar. Esse processo cul- de diminuir as diferenas regionais,
minou com a Constituio de 1988, ao atuar preferentemente nos mu-
que promoveu uma maior descen- nicpios mais pobres. Dessa manei-
tralizao, beneficiando os munic- ra, o PDE anuncia a possibilidade de
pios em vrios aspectos: adquiriram se pensar um sistema de educao
status de entes federados, o que sig- no Brasil, e no um conglomerado
nificou uma maior autonomia; tive- de redes e de sistemas educacionais
ram crescimento dos recursos fiscais dispersos no Pas.
destinados aos municpios, oriundos
das transferncias efetuadas pelos No cenrio poltico-administrativo
estados e pela Unio; e adquiriram o atual de fragmentao da educao
direito de reger-se por Lei Orgnica pblica , sem dvida, importante
prpria, o que lhes concedeu maior o enlace entre educao e ordena-
liberdade. O crescimento do univer- o territorial, tal como enunciado
so municipal a partir dos anos 1990 no PDE. No entanto, corremos o
esteve ancorado nos benefcios ou- risco de encurralar territorialmente 105
torgados pela Carta de 88 e expres- a compreenso das desigualdades
sou interesses sociais distintos que educacionais. A segmentao da
refletem no somente as determina- educao pblica, que expressa a
es macropolticas, mas tambm complexa situao da desigualdade
aspectos referentes disputa em educacional no Pas, manifesta-se

DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS

tante de diferenciao municipal
a ausncia de um comportamento
homogneo nas dinmicas de cria-
o dos municpios no Pas, situa-
o que de diferentes maneiras est
presente tanto nas condies socio-
econmicas dos municpios quanto
nas relaes de poder e nas suas di-
nmicas polticas.
possvel observar nos distintos
momentos de forte crescimen-
to de municpios que os critrios
poltico-administrativos que mais
influenciaram sua formao no re-
sultaram necessariamente de reais
necessidades de crescimento eco-
nmico e/ou desenvolvimento sus-
tentvel nem de uma estratgia de
aproximao da comunidade local
s estruturas de poder.
Na dcada de 1940, a criao de
novos municpios esteve vinculada
torno da hegemonia poltica local.
Esteve associado expectativa, por
parte dos setores progressistas, de
aproximao da comunidade local
s estruturas de poder; de possibi-
lidade de construo de um espao
de produo de polticas pblicas
com participao social e necessi-
dade de encontrar formas eficientes
de resolver os problemas sociais.
Mas, alm disso, foi resultado de
uma tendncia internacional para a
descentralizao da gesto pblica;
de disputas pela hegemonia polti-
ca local e/ou pela possibilidade de
mais recursos provenientes da arre-
cadao tributria descentralizada
e tambm por maior autotomia na
alocao desses recursos (Cunha,
1991).
O PDE tem o territrio como cate-
goria principal para o aumento do
poder regulatrio do Governo Fe-
em mltiplas formas alm da terri-
torial, tais como a socioeconmica
(pblico/privada) e aquela interna
a cada uma das redes educacionais
pblicas.
Por outro lado, o PDE anuncia tam-
bm que esse enlace permitir
enfrentar estruturalmente a desi-
gualdade de oportunidades educa-
cionais, adjudicando grave dispa-
ridade regional presente no Pas a
responsabilidade pela desigualda-
de educacional.
Esta viso e a afirmao de que a
educao deve ser o eixo estrutu-
rante da ao do Estado para que
o Pas possa continuar se desen-
volvendo, tal como afirmado pelo
MEC, uma reviravolta dos velhos
princpios da teoria do capital hu-
mano que inverte a relao entre
educao e desigualdade social, co-

PROPUESTA EDUCATIVA / 31
 Nora Krawczyk

locando a responsabilidade sobre a
primeira.
Por ltimo, o risco principal do enla-
ce entre educao e territrio pro-
mover polticas que possam tender
a que os municpios se voltem para
si (para seu prprio umbigo), no lu-
gar de abrir espao para a discusso
do cenrio poltico-administrativo
atual e para a promoo de articu-
laes regionais (intermunicipais)
que possam mobilizar as dinmicas
internas dos municpios.
Recibido el 14 de mayo de 2009.
Aceptado el 15 de junio de 2009.

Bibliografa
AFFONSO, Rui de Britto lvares, Descentralizao e reforma do Estado: a Federao brasileira na encruzilhada, in Economia
e Sociedade, Campinas, N 14, 2000.

BARROSO, Joo, O Estado e a Educao: a regulao transnacional, a regulao nacional e a regulao local, in BARROSO,
Joo (Org.) A regulao das polticas pblicas de Educao. Espaos, dinmicas e actores. Lisboa, Educa, 2006.

CAPELATO, Maria Helena Rolim, NEVES, Margarida de Souza, Retratos del Brasil: ideas, sociedad y poltica, in TERN, Oscar
(Coord), Ideas en el siglo: intelectuales y cultura en el siglo XX latinoamericano, Buenos Aires, Fundacin OSDE/ Siglo XXI, 2004.

CARBONARI, Francisco, Municipalizao do ensino: das velhas prticas as novas perspectiva, in MARTINS, Maria Angela;
OLIVEIRA, Cleiton de; BUENO, Maria Sylvia Simes (Org.), Descentralizao do Estado e municipalizao do ensino: problemas e
perspectivas, Rio de Janeiro, DP&A, 2004.

CUNHA, Luiz Antnio, Educao, Estado e Democracia no Brasil, Brasil, Cortez Editora, FLACSO Brasil, 1991.
106 KRAWCZYK, Nora e VIEIRA, Vera Lucia, A reforma educacional na Amrica Latina. Uma perspectiva histrico-sociolgica (Argenti-
na, Brasil, Chile e Mxico na dcada de 1990), No prelo, 2008.

KRAWCZYK, Nora, Polticas de regulao e mercantilizao da educao: socializao para uma nova cidadania?, in Educao
& Sociedade - CEDES, Campinas, v. 92, N 26, 2005.

Ministrio da Educao e Cultura, O Plano de Desenvolvimento da Educao. Razes, Princpios e Programas. Braslia, DF, 2007.
DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS

SAVIANI, Dermeval: O Plano de Desenvolvimento da Educao: anlise do projeto do MEC, in Educao & Sociedade - CEDES,
Campinas, v. 28, n.100, p. 1.231-1.255. Especial.

SEMINRIO ITINERANTE, O PDE em debate. Organizado pela USP, UNICAMP e UNESP, setembro de 2007. Disponvel em:
http://www.cameraweb.unicamp.br/fe/seminarioPDE.html http://iptv.usp.br/overmedia/grupo.jsp?idGrupo=18.

SIMES, Andr Geraldo de Moraes, Populao, federalismo e criao de municpios no Brasil: uma anlise dos casos de Minas
Gerais e Rio Grande do Sul, trabalho apresentado no Encontro Nacional de Estudos Populacionais, XIV. ABEP. Caxambu, 20-24
de setembro de 2004.

VEIGA, Jos Eli da, Cidades Imaginrias. O Brasil menos urbano do que se calcula, Campinas, Autores Associados, 2003.

Notas
1 Publicado na Revista Caderno de Pesquisa, n. 135, outubro 2008.
2 25 de maro de 2008.
3 Exemplos dados pelo Ministro de Educao na sua palestra de abertura no Seminrio Itinerante: o PDE em debate, em setem-
bro de 2007.
4 Transferncias automticas so aquelas que complementam os recursos dos estados.
5 ltima atualizao em 08/04/2008.

PROPUESTA EDUCATIVA / 31
O PDE: novo modo de regulao estatal?

6 Seminrio Itinerante: o PDE em debate em setembro de 2007.

7 A redemocratizao nos Estados e municpios ocorreu a partir de 1980 e somente quase dez anos depois chegou ao nvel
central.
8 A micro regulao local remete ao complexo jogo de estratgias, negociaes e aes, de vrios atores, pelo quais as nor-
mas, injunes e constrangimentos da regulao nacional so (re) ajustadas localmente, muitas vezes de modo no intencio-
nal (Barroso, 2006. P.56).
9 Dados extrados do IBGE, Indicadores Sociais Municipais 2000, citados em Simes, 2004.
10 No Seminrio Itinerante: o PDE em debate em setembro de 2007.

107

DOSSIER / ENTREVISTA / ARTCULOS / RESEAS

Resumo
O texto discute o papel do Estado,
as relaes que se estabelecem en-
tre as diferentes esferas de governo
e entre o Governo Federal e a ins-
tituio escolar e as diferentes for-
mas de regulao contidas no Plano
de Desenvolvimento Educacional
(PDE). Para isso, analisa-se a gesto
educacional proposta no PDE, a ca-
tegoria territrio e o potencial e
as limitaes da escolha do munic-
pio como territrio privilegiado no
modo de regulao educacional.
Resumen
El texto discute el papel del Estado,
las relaciones que se establecen
entre las diferentes esferas del go-
bierno y entre el Gobierno Federal y
la escuela, y las diferentes formas de
regulacin contenidas en el Plan de
Desarrollo Educacional (PDE). Para
esto, se analiza la administracin
educacional propuesta por el PDE,
la categora de territorio y las po- To this end, we analyze educational
sibilidades y las limitaciones de las
escuelas de municipio como un ter-
ritorio de privilegio en la regulacin
educativa.
Abstract
The paper discusses the role of the
State, the relations that are estab-
lished between different spheres of
the government and between the
Federal Government and the school,
as an institution, and the differ-
ent forms of regulation present in
the Educational Development Plan
(PDE) of the Brazilian government.
administration in the PDE, the cat-
egory territory and the possibilities
and limitations in the choice of the
municipality as a privileged territory
in educational regulation.

Palavras chave Palabras clave Key words

Poltica educacional Gesto da Poltica educacional Gestin Educational policy Educational
educao Regulao Educativa Regulacin administration Regulation

PROPUESTA EDUCATIVA / 31