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BERNARD DROBENKO
I Introduo
Bernard Drobenko Professor de Direito Pblico da Faculdade de Direito e Cincias Econmicas da Universidade
de Limoges Frana.
1
AMADO, Jorge. Os caminhos da fome. Gallimard. Folio, p. 66. A propsito das constantes migraes dos sem-
terra para as cidades (So Paulo).
2
DROBENKO, B. Un enjeu pour le droit de lurbanisme: les tablissements humains durables. Habitat 2, Agendas
21 locaux. Annuaire Franais du Droit de lUrbanisme et de lHabitat. Dalloz, 1996. p.73 e s.
AS CIDADES SUSTENTVEIS
1
Retomando rapidamente as exigncias colocadas pela Declarao do Rio, de
junho de 1992, temos que: o desenvolvimento sustentvel exige a articulao do
espao e do tempo, com a exigncia do intergeneracional e a aproximao espacial
de toda forma de urbanizao, mas exige tambm a eliminao da pobreza, o que
constitui, mesmo, uma das condies para sua realizao (Princpio 5 da
Declarao). A eliminao e a reduo dos modos de produo e consumo no-
sustentveis (Princpio 8) constituem outro elemento essencial de sua efetividade.
A exigncia do desenvolvimento sustentvel tambm impe, no entanto, a
adoo de princpios fundamentais e de regras que foram progressivamente sendo
desenvolvidas e aperfeioadas, tanto em nvel internacional como em nvel local.
A partir da Conferncia de Vancouver (Habitat 1), em 1976, os
conhecimentos de Direito, Economia, Sociologia no deixaram de evoluir. Apesar
disso, a constatao apresentada em Nova York, por ocasio da Conferncia das
Naes Unidas Habitat 2 + 5, em 20013, foi severa e o , tambm, ao nvel de
todos os continentes. As cidades que transformaram a maneira predominante de
ocupao de seu territrio so o reflexo de uma civilizao ainda incapaz de
responder s necessidades fundamentais dos seres humanos.
O relatrio do Fundo das Naes Unidas para a populao4 revela que em
1975 a espcie humana havia produzido 5 megalpoles (cidades com mais de 10
milhes de habitantes); em 2000 elas j so 19 e as previses convergem para 23
megalpoles at o ano de 2015, fenmeno que se destaca no hemisfrio sul do
planeta. Esse mesmo relatrio demonstra que a metade dos seres humanos vive
somente com 2 dlares por dia; que o crescimento urbano na frica, o qual ainda o
mais elevado do mundo, beira os 4% ao ano; que as zonas urbanas abrigam
praticamente a metade da populao do planeta e representam tambm cerca de
80% das emisses de carbono, 75% do consumo de madeira e 60% da utilizao das
reservas de gua doce, notadamente pela agricultura.
O desenvolvimento sustentvel constitui, portanto, um verdadeiro desafio
para uma civilizao que cada vez mais urbana e massificada.
A alguns meses da Conferncia de Johannesburgo, o fato de se estabelecer
um balano e de se apresentarem perspectivas constitui, de forma concomitante, um
desafio e um exerccio essencial.
sua maneira, os juristas podem contribuir, dando uma perspectiva aos
polticos mas, sobretudo, buscando nortear as organizaes, sejam elas polticas,
sociais ou territoriais. Mesmo que as reflexes a seguir se limitem ao espao
europeu, as condies para a concretizao de cidades sustentveis apresentam a
caracterstica de revelar fundamentos comuns, aplicveis de forma geral s urbes,
sendo que para cada continente devero adicionar-se seus aspectos especficos.
O objetivo global, assim considerado, reside, num primeiro momento, na
apresentao da efetividade do direito em vigor sobre esse espao geogrfico o
meio urbano , o que contribuir para que se busquem as condies que possam
determinar a concretizao de cidades sustentveis. Sob esse ponto de vista,
observaremos que as consideraes relativas realidade atual levam concluso de
que estamos diante de uma situao contraditria, ao passo que, do ponto de vista
3
Cf. NAES UNIDAS. Dclaration sur les villes et autres tablissements humains en ce nouveau millnaire.
2001.
4
Ltat de la population mondiale 2001. Relatrio do FNUAP, disponvel no site <www.unfpa.org/swp/2001>.
a) O direito comunitrio
O direito de urbanismo no est entre os domnios das polticas pblicas
europias. As decises relativas organizao do territrio e afetao dos solos
devem ser tomadas por unanimidade6.
No entanto, o quadro de interveno, assim como a definio de polticas
setoriais, dizem respeito, de forma mais ou menos direta, s condies de ocupao
do solo e do espao, da, ao direito do urbanismo.
No que concerne ao quadro de interveno, a partir do Tratado de
Amsterd, de 1997, o desenvolvimento sustentvel constitui um dos
objetivos fundamentais da Comunidade7, quanto mais pelo fato de que as
5
COMISSO EUROPIA. Europa 2000+. Cooperao para o planejamento do territrio europeu. OPOCE, 1994.
6
Artigo 175 dos tratados.
7
Artigo 2-1 dos tratados.
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exigncias da proteo do meio ambiente devem estar integradas
definio e aplicao das polticas e aes da Comunidade8.
E, ainda, os princpios fundamentais que contribuem para a realizao do
desenvolvimento sustentvel: correo, na fonte, precauo, poluidor-
pagador, so claramente afirmados pelo artigo 174 dos tratados. Ademais,
a Comunidade Europia desenvolve uma poltica de participao dos
cidados, por haver firmado a Conveno de Aarhus, de 19989.
A considerao das preocupaes ambientais objeto de abordagem
poltica, compreendendo-se a os aspectos urbanos, desde os anos 70, com
os programas comunitrios para o meio ambiente. No seio do 5 Programa,
intitulado Em direo de um desenvolvimento sustentvel10, e do 6,
intitulado Meio Ambiente 2010: nosso futuro, nosso direito11, a
urbanizao e a evoluo das cidades integram o objeto de diversos
programas de desenvolvimento. De maneira semelhante, o 6 Programa
prev o reforo da rede de cidades sustentveis e tambm o estmulo de
melhores prticas, em termos de urbanizao e de desenvolvimento das
cidades sustentveis.
8
Artigo 6 dos tratados.
9
Conveno sobre o acesso informao, participao do pblico no processo de tomada de decises e ao acesso
justia em matria de meio ambiente, firmado em Aarhus, em 25 de junho de 1998. Cf. RJE, nmero especial,
1998, seminrio do CRIDEAU relativo aos diversos aportes da Conveno (CEDH, direito comunitrio e direito
francs).
10
Quinto programa europeu para o meio ambiente 1993-2000, JOCE 138, de 17 maio 1993, reexaminado em 1998;
JOCE L-275, de 10 out. 1995.
11
Sexto programa europeu para o meio ambiente para 2001-2010, JOCE, 2001.
12
A Conferncia de Aalborg, em 1994, foi objeto de uma primeira avaliao em Lisboa, no ano de 1996.
13
Cf. sobretudo: DATAR. Amnager la France de 2020 Mettre la France en mouvement. La Documentation
franaise. 2000.
14
Artigo L-110 do Cdigo do Ambiente, resultado da Lei de 2 de fevereiro de 1995, relativa ao reforo da proteo
do meio ambiente, modificada pela Lei n. 2002.276, de 27 de fevereiro de 2002, relativa democracia de
proximidade (JO, de 28 fev. 2002).
15
Lei n. 2000-1208, de 13 de dezembro de 2000, relativa solidariedade e restaurao urbanas (JO, de 14 dez.
2000).
16
O artigo L-121-1 1, do Cdigo de Urbanismo, no integra o desenvolvimento sustentvel seno entre um dos
elementos de estruturao da planificao urbana. Cf. DROBENKO, B. Les perspectives contrastes du
dveloppement durable dans la loi SRU. Droit de lenvironnement, nmero especial, p. 24 e ss., jan./fev. 2002.
17
Lei n. 2002.276, relativa democracia de proximidade, anteriormente citada.
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modificou determinados procedimentos, em beneficio da participao do
pblico, como, por exemplo, na constituio das associaes de bairro, nos
processos de audincias pblicas e condies de desapropriao.
18
Iniciativa da Comisso Europia de 15 de junho de 1994 (JOCE C180.6, de 1 jul. 1994), em favor das zonas
urbanas. Um segundo projeto urbano, URBAN 2, foi adotado em 28 de abril de 2000, visando promover um
desenvolvimento urbano sustentvel (JOCE C141.8, de 19 maio 2000).
19
A Lei n. 91.662, de 13 de julho de 1991, de Orientao sobre a Cidade (JO de 14 jul.), modificada diversas vezes,
notadamente pela Lei de Solidariedade e de Renovaes Urbanas, de 13 de dezembro de 2000, constitui texto de
referncia para esta matria.
1) O reforo da dicotomizao
A urbanizao deve ser considerada tanto em relao aos territrios urbanos
como aos espaos rurais, tendo em vista sua caracterstica de interdependncia, a
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qual vem sendo mais e mais afirmada. Essa dicotomia abarca dois aspectos
principais, quais sejam, o territorial e o social.
a) Uma dicotomia territorial
Com efeito, a atrao que exercem as cidades sobre o homem verificada
em todos os continentes, e a Europa no escapa a essa regra. Entretanto, essa
dicotomia de territrios, ligada urbanizao, uma prtica multiforme, pois permite
identificar:
os territrios cada vez mais urbanizados, aos quais correspondem os
terrenos em vias de desertificao. De fato, para que se determinem as
condies da cidade sustentvel, faz-se necessrio igualmente o
questionamento acerca da evoluo dos espaos rurais;
no interior das zonas urbanas, assistimos s dicotomizaes territoriais que
resultam ora das opes urbanas desenvolvidas como conseqncia da
especializao das funes urbanas ora das ocupaes diferenciadas
que conduzem a um engrandecimento urbano, o qual desenvolve sempre
para mais longe a zona de influncia das cidades. O funcionalismo e o
zoneamento clssicos, originados desse processo, aqui encontram seus
limites, os quais se fala agora em ultrapassar.
20
Europe Environnement Service, n. 558, 14 dc. 1999. Supplment.
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as zonas urbanas vero sua populao crescer em 4% at o ano de 2010;
o volume de dejetos urbanos no cessar de crescer;
o stress hdrico freqente nas cidades da Europa meridional;
o consumo de energia pelos transportes e as necessidades energticas no
cessaro de crescer.
21
IFEN. Lenvironnement en France 2002. Editions La Dcouverte, 2002.
22
PRIEUR, M. Droit de lenvironnement. 4. ed. Dalloz, 2001; LAVIEILLE, J.M. Droit International de
lEnvironnement. Ed. Ellipses, 1998.
23
Princpio 5 da Declarao do Rio.
24
Princpio 8 da Declarao do Rio.
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reconhecimento e a implementao dos grandes princpios inerentes ao
desenvolvimento sustentvel; e a aplicao efetiva dos direitos fundamentais.
25
Reconhecidos em um primeiro momento pela Declarao do Rio, esses princpios foram objeto de diversos
reconhecimentos constitucionais ou legislativos por vrios Estados.
26
A Unio Europia adotou recentemente a Diretiva 2001/42, de 27 de junho de 2001, relativa avaliao da
incidncia de certos planos e programas sobre o meio ambiente, que integra notadamente os domnios da
organizao do territrio e do urbanismo. JOCE 21 jul. 2001.
27
Artigos 140 e 187 da Lei SRU, de 13 de dezembro de 2000, supramencionada, cujo decreto de aplicao, de 30 de
janeiro de 2002, especifica os critrios de moradia digna.
28
Entre as vrias publicaes, a Comisso Europia publicou, em outubro de 2000, um Livro Branco sobre a
Governana Europia. O Sistema de Grandes Cidades da Europa publicou, na primavera de 2001, no nmero 13 da
revista Eurocities, o artigo intitulado A administrao na Europa: a Unio retomar suas cidades?.
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a) A identificao de um poder supralocal
29
Agenda 21, Captulo 7, p. 27.
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solo e do espao tendo em conta as necessidades dos diversos grupos sociais,
notadamente para que se sejam assegurados direitos fundamentais, tais como o
direito habitao ou o direito de acesso aos recursos hdricos.
Esse primeiro eixo de interveno impe que se determine o local da
propriedade privada em face dos interesses pblicos. Sob esse aspecto, tanto no
espao europeu como no francs, as autoridades pblicas tm a capacidade de
intervir, para fazer com que sejam privilegiados os interesses coletivos, quer sejam
sociais ou ambientais, por exemplo30.
b) Uma planificao diferenciada
Com o fim de regular as questes do presente e antecipar-se ao
desenvolvimento urbano, buscando igualmente favorecer o surgimento de cidades
sustentveis, salientamos a planificao como um instrumento de gesto,
distinguindo a planificao estratgica da gesto operacional.
Segundo esse ponto de vista, a planificao estratgica deve contribuir para
determinar, num perodo de 15 a 20 anos, as condies fundamentais do
desenvolvimento urbano, integrando outras planificaes setoriais num espao
geogrfico que cobre uma rea urbana e sua zona de influncia.
Ao mesmo tempo, a planificao operacional, com um aporte regulamentar
mais preciso, deve constituir, no mbito de uma ou de vrias cidades, um
instrumento determinante de condies prticas de utilizao do solo e do espao.
Na Frana, por exemplo, o esquema de coerncia territorial e o plano local de
urbanismo, que resultam da lei de solidariedade e de restaurao urbana, parecem
responder a essas exigncias.
Em nvel local, uma das dificuldades maiores consiste na necessria
articulao entre as diversas planificaes que afetam o campo do urbano. Num
plano alm do urbanismo, as planificaes dos transportes, da gua, do saneamento,
dos esgotos, aparecem cada vez mais indissociveis.
2) Os meios suficientes
30
Vrias tcnicas do Direito do Urbanismo permitem que se assegure essa administrao imobiliria: a mais extrema
a expropriao, no entanto a constituio de reservas imobilirias, o direito de preempo, a identificao de locais
reservados ou a instaurao de servides podem tambm contribuir.
IV Concluso
H, hoje em dia, um sem-nmero de iniciativas jurdicas pouco eficazes no
que concerne gesto das cidades sustentveis. De fato, somente o CNUEH tem
permisso para produzir textos globais. No entanto, do ponto de vista jurdico,
destaca-se claramente:
no plano internacional, as questes relativas cidade sustentvel podem
ser objeto de uma formulao mais precisa, notadamente direcionada aos
objetivos de eliminao da pobreza;
devemos tambm nos interrogar sobre a capacidade de nossas sociedades
de produzirem tambm um direito sustentvel. Essa questo deve ser
colocada, pois o direito constitui tambm um dos elementos determinantes
da concretizao das cidades sustentveis. Trata-se de buscar como o
desenvolvimento sustentvel das cidades pode encontrar uma formalizao
que responda de forma pertinente a objetivos precisos. Em efeito, a
produo sustentvel do direito pode render-se caracterstica em
princpio pouco sustentvel dos mandatos eleitorais;
enfim, podemos constatar que se a produo normativa efetivamente
abundante, tanto em nvel local como global, sua aplicao que coloca
dvidas em face dos objetivos desenvolvidos.
Segundo a perspectiva da Conferncia de Johannesburgo, trata-se bem de
buscar como tornar prtica e efetiva essa produo terica, especialmente:
o direito habitao;
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o direito de acesso ao patrimnio imobilirio;
o direito de acesso aos servios pblicos;
a obrigao de realizarem-se construes sustentveis.
SUMRIO