Cadernos do IPRI

Temas de
Atualidade Brasileira I
Ciclo de Palestras proferidas no Curso
Leituras Brasileiras, no Instituto Rio Branco

Walder de Ges
Joo Geraldo Piquet Carneiro
Wanderley Guilherme dos Santos
Renato Lessa
Hlio Jaguaribe

Caderno do IPRI
no 14

Fundao Alexandre de Gusmo/IPRI

Financiadora de Estudos e Projetos

Braslia, novembro/1994
 Temas de
Atualidade Brasileira I
Ciclo de Palestras proferidas no Curso
Leituras Brasileiras, no Instituto Rio Branco

Walder de Ges
Joo Geraldo Piquet Carneiro
Wanderley Guilherme dos Santos
Renato Lessa
Hlio Jaguaribe

Caderno do IPRI
no 14

Fundao Alexandre de Gusmo/IPRI

Financiadora de Estudos e Projetos

Braslia, novembro/1994
2
Nota:
As opinies contidas neste trabalho so de exclusiva responsabilidade do autor,
no coincidindo necessariamente com as posies do Ministrio das Relaes Exteriores.

3
 SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................................................

A TRANSIO POLTICA ................................................................................................

Walder de Ges

AS REFORMAS DA ADMINISTRAO FEDERAL

NOS GOVERNOS SARNEY E COLLOR ..........................................................................
Joo Geraldo Piquet Carneiro

FRONTEIRAS DO ESTADO MNIMO

INDICAES SOBRE O HIBRIDO INSTITUCIONAL BRASILEIRO .......................
Wanderley Guilherme dos Santos

NOTAS ....................................................................................................................................

PRESIDENCIALISMO A REPRESENTAO PROPORCIONAL;

APONTAMENTOS REFORMA INSTITUCIONAL BRASILEIRA ...........................
Renato Lessa

GOVERNABILIDADE NO BRASIL ...................................................................................

Hlio Jaguaribe

4
 APRESENTAO

Os ensaios publicados nesta edio e na edio seguinte dos Cadernos do IPRI

foram originalmente apresentados como palestras para os alunos do 1o e 2o anos do CPCD do
Instituto Rio Branco, dentro do curso de Leituras Brasileiras. Este curso foi introduzido no
currculo do IRBr em 1993, com vistas a contribuir para uma formao mais completa dos
jovens diplomatas brasileiros. O objetivo era proporcionar aos alunos do CPCD oportunidade
para travar conhecimento com textos fundamentais para uma compreenso mais profunda da
realidade brasileira.
Nesse sentido, foi definida uma bibliografia bsica, que abrangia ttulos clssicos
do pensamento social brasileiro, como as obras de Gilberto Freyre, Srgio Buarque de
Holanda, Caio Prado Junior, Antonio Candido, Florestan Fernandes, alm de obras de outros
autores atuais, mas que de certa maneira j se tornam igualmente clssicos na interpretao
do Brasil, como Roberto da Matta, Alfredo Bosi, Srgio Paulo Rouanet, Hlio Jaguaribe, para
citar apenas alguns.
O curso Leituras Brasileiras foi idealizado para os alunos do 1o ano do CPCD.
Colocava-se, ento, um pequeno problema com relao aos alunos que ora j cursavam o 2o
ano e que no teriam a oportunidade de usufruir do mesmo. A soluo encontrada foi permitir
a esses alunos participarem tambm das palestras sobre as obras lidas pelos alunos do 1o ano.
Alm disso, com o propsito de acrescentar realidade brasileira igualmente uma dimenso
dinmica, procuramos organizar tambm palestras sobre alguns temas da atualidade brasileira.
Assim, os ensaios que se seguem dividem-se, basicamente em dois grupos: um
conjunto de textos especificamente sobre as obras e autores estudados e um conjunto de textos
sobre temas da atualidade brasileira em geral.
Alm dos textos dos conferencistas, decidimos incluir dois ensaios de alunos do
1o ano, redigidos como trabalhos finais de avaliao do Curso de Leituras Brasileiras, por
considerarmos que os mesmos constituem contribuio de excelente nvel acadmico.
Ao publicar estes ensaios, a Fundao Alexandre de Gusmo busca enriquecer o
acervo de ttulos j publicados sobre esses temas. Deseja, igualmente, levar ao conhecimento
do pblico a qualidade intelectual dos trabalhos dos alunos do Instituto Rio Branco, e
incentivar o estudo sobre a realidade brasileira, confrontando as diferentes interpretaes
sobre o processo de formao dessa realidade, com o objetivo de melhor compreend-la.
Acreditamos que, quanto maior for a compreenso dos diplomatas sobre o Brasil, mais aptos
estaro para identificar e defender os interesses brasileiros no cenrio internacional.

5
 A TRANSIO POLTICA
Walder de Ges

1. Democracia de massas pobres

Durante a Repblica Velha (1889-1930), a poltica brasileira era uma disputa

intraelites e interelites. No existia povo. O eleitorado brasileiro de 1922, por exemplo,
correspondia a 2,5% da populao. Aps a Revoluo de 1930, com a entrada das classes
mdias e do proletariado na arena poltica, as disputas assumiram a caracterstica de luta de
classes, mediante golpes de estado ou pela via eleitoral. Com a expanso acelerada do
eleitorado e com a redemocratizao, no incio dos anos 80, o Brasil entra definitivamente em
uma nova fase, a era da poltica de massas1.
O mercado poltico tornou-se, de fato, gigantesco. O eleitorado cresceu 1 milho
no incio dos anos 30, para 90 milhes em 1992. Esse eleitorado no apenas grande. pobre,
tem baixa instruo, dominantemente urbano, est inteiramente exposto aos meios de
comunicao de massa, tem baixo nvel associativo e vota sem orientao partidria (Anexo I).
Nesse contexto, declina a influncia dos grupos dominantes tradicionais,
desaparecem as subculturas de classe, ascendem lideranas de origem popular e de tipo
carismtico e se enfraquece a poltica ideolgica. O marketing poltico orientado para a
grande massa d precedncia forma, negligenciando o contedo. O que vale a qualidade da
produo, e no a ideologia e o pensamento programtico. Diferentemente do que ocorre nos
pases desenvolvidos, esse marketing no se dirige s classes mdias, mas aos pobres - os
pobres sem instruo, urbanos, desorganizados e cujo consumo cultural bsico a
programao de televiso.
Metade da massa urbana de origem rural recente. A rigor, ela permanece rural
em seus cdigos e valores, pois a vida urbana marginal qual ela passou a pertencer s
urbana pelo critrio de edificao contnua. Os bairros pobres no tradicionais das 50 maiores
cidades brasileiras, onde est a maior parte dos migrantes do campo das ltimas dcadas, um
universo sem suficiente consistncia sociolgica urbana para ressocializar seus integrantes.
Isto , trata-se de um universo sem cdigos e valores urbanos suficientemente consistentes
para alterar a viso de mundo originria da experincia rural - uma experincia no gregria,
diferente da europeia, por exemplo. Persistem nessa massa, portanto, a experincia de vida
fragmentada, a viso mgica, o isolamento psicolgico.

1 Em dois artigos publicados em O Estado de So Paulo, intitulados Democracia de Massas (23/09/1990) e

Democracia das Massas Pobres (30/09/1990), Lencio Martins Rodrigues ofereceu excelente resumo analtico da
entrada do Brasil na era da poltica de massas.

6
 Essa grande massa vive o paradoxo de ser socioeconomicamente excluda e
politicamente includa, pois participa com o voto do processo de formao do governo2. Sua
resposta pelo voto excluso social no ideolgica - emocional e mgica. Protesta-se, mas o
protesto valoriza mais os demagogos do que os estadistas, mais os csares do que os
democratas. No se trata, porm, de uma opo consciente pela mentira e pelo autoritarismo.
uma entrega mitificada aos seres olimpianos, aos homens excepcionais, aos deuses criados
pelo marketing. Cada eleio presidencial, nesse contexto, um plebiscito radical. Nele se
escolhe (sem conscincia de faz-lo, podendo-se produzir o oposto do que se escolheu), entre
projetos diametralmente opostos - entre o capitalismo e o socialismo, por exemplo. Entrega-se
tudo plebiscitariamente grande massa, a seus valores, aos processos que produzem esses
valores.
A soluo desse jogo de soma zero s se encontrar com a eliminao da
assimetria entre excluso socioeconmica e incluso poltica, mediante elevao dos padres
de renda, educao e organizao do povo, acompanhada de aprimoramento das instituies
polticas. Isso, porm, no est vista. Nem mesmo se iniciou um processo positivo, pois o
pas no dispe de um sistema poltico capaz de faz-lo. Mesmo que j se tivesse iniciado um
processo positivo, a conquista de alguma simetria dependeria de dcadas, tendo em vista os
gigantescos passivos criados na sociedade brasileira. Esta constatao que est estimulando
o aparecimento, no Brasil, de tendncias a reformas polticas de envergadura, capazes de
permitir abordagem consistente e continuada dos problemas.

2. A engenharia parlamentarista
A eleio presidencial direta de 1989 foi a primeira a se verificar no contexto do
mercado poltico acima descrito. Entre ela e a anterior, realizada em 1960, medearam o
regime militar e os processos controlados de escolha do Presidente da Repblica. Em 1960, os
eleitores brasileiros eram apenas 15,5 milhes e os nveis de excluso socioeconmica no
revelavam a dramaticidade de agora. Vigoraram os processos convencionais de fazer poltica
e, assim, a agenda de reformas institucionais era diferente, menos dramtica e menos
mobilizante do que a que se apresenta agora.
Vrios foram os fatores que deram origem agenda de agora, conforme veremos
mais frente, mas as eleies presidenciais de 1989 e suas consequncias esto no topo da
lista de causas. Foi eleito para a presidncia um poltico originrio de um pequeno Estado,
desconhecido das grandes massas, populista, carismtico, autoritrio, habilssimo ator de
televiso. Como candidato, ergueu a bandeira da moralizao dos costumes na administrao
pblica. No governo, elevou a corrupo s alturas e foi tirado do poder atravs de um
processo de impeachment, indito na histria do pas.
As eleies presidenciais de 1989 e suas consequncias deram fora indita a uma
ideia poltica muito antiga no debate nacional - a adoo do sistema parlamentarista de

2 Essa assimetria entre excluso socioeconmica e incluso poltica a raiz estrutural do populismo, como
predisposio do povo e como comportamento das elites, especialmente as polticas. Como o povo quer solues
rpidas e mgicas e como a elite poltica no quer modificar o modo de pensar do povo, mas se adaptar a ele, o
populismo econmico torna-se frequentemente irresistvel. Aceitamos, para o caso, o conceito estabelecido por
Rudiger Dornbusch e Sebastian Edwards: For us economic populism is an approach that emphasizes growth and income
distribution and deemphasizes the risks of inflation and deficit finance, external constraints, and the reaction of economics agents to
aggressive nonmarket policies, in: The Macroeconomics of Populism in Latin America, The Chicago University Press, 1991.

7
governo, afinal derrotada no plebiscito de 21 de abril de 1993. Diferentes grupos apoiaram o
parlamentarismo por diferentes razes, mas o debate da questo privilegiou as seguintes:
a) A flexibilidade do parlamentarismo em relao ao mandato fixo do
presidencialismo. Em uma sociedade to complexa quanto a brasileira, ademais marcada por
desigualdades de toda ordem e na qual as instituies so muito imaturas, o mais frequente a
crise poltica. A rigidez do mandato fixo, associado dramaticidade das disputas e fuso dos
papis de Chefe de Governo e Chefe de Estado, transforma crises polticas em crises
institucionais.
b) O bloqueio decisrio associado concorrncia entre duas legitimidades, a do
Presidente e a do Congresso. Sendo o presidente eleito plebiscitariamente por voto majoritrio
e os congressistas por voto proporcional, geralmente em pocas diferentes, o Poder Executivo
e o Poder Legislativo funcionam com lgicas distintas. O voto plebiscitrio da grande massa
pobre d ao Presidente um mandato imperial, sempre referido a essa grande massa, o que
contrasta com o Congresso, que a Casa dos interesses regionais e setoriais. Disso tem
resultado, no Brasil, uma dinmica de vetos recprocos, com paralisia decisria. O
parlamentarismo poderia moderar os potenciais de conflito, na medida em que, nele, a funo
governativa do parlamento.
c) As dificuldades do presidencialismo brasileiro de governos de maioria
parlamentar. Em virtude das razes acima e da grande fragmentao partidria reinante no
Brasil - atualmente so 18 os partidos representados no Congresso, no mbito dos quais
coexistem muitas faces -, o Presidente da Repblica nunca dispe de maioria parlamentar
estvel. Em consequncia, os processos de negociao entre o Executivo e o Legislativo so
errteis, caso a caso, com sinalizao contraditria para a sociedade sobre a natureza da regra
futura.
d) A accountability da Cmara dos Deputados. No sendo responsvel pela
funo governativa, no podendo ser punido por seu fracasso, sempre debitado ao Presidente
da Repblica, a Cmara se exonera dos deveres estatais. Essa situao foi agravada pela
Constituio de 1988, que, mantendo o presidencialismo, mas reforando os poderes do
Legislativo, criou freios autoridade do Presidente sem atribuir deveres governativos aos
congressistas. A possibilidade de dissoluo da Cmara dos Deputados, pela eliminao do
mandato fixo dos deputados, , certamente, a melhor soluo para vrios problemas: a
unaccountability da Cmara, a fraqueza do elo representativo entre os eleitores e seus
representantes, o alto preo das campanhas eleitorais e, por extenso, a corrupo.
e) O salvacionismo associado ao presidencialismo no contexto de uma sociedade
de massas pobres. As campanhas presidenciais criam na populao expectativas exageradas,
no suscetveis de serem atendidas. O Presidente, eleito com dezenas de milhes de votos,
apresenta-se na campanha eleitoral e passa a ser visto como um salvador. Ao cabo de algum
tempo, persistindo os problemas, ele se enfraquece, a populao se v frustrada em suas
expectativas e esse nimo passa para o Congresso, que se torna hostil ao Chefe de Governo. O
parlamentarismo, na medida em que d Cmara a tarefa de formar o governo, pode moderar
o salvacionismo das massas e a compulso dos governantes para estabelecer polticas
experimentais, geralmente de tipo populista, em busca da soluo rpida dos problemas.
f) As dificuldades, no presidencialismo, para o estabelecimento de um processo
mais institucionalizado e organizado de negociao. O parlamentarismo exige, institucionaliza
e organiza a negociao. Uma alternativa ou uma colaborao aos partidos polticos, para
organizar os processos de negociao, seria a celebrao de pactos, a exemplo do que ocorreu

8
na Espanha, na transio da ditadura franquista para a democracia. Mas frustrante, no Brasil,
a discusso sobre a necessidade de pactos, em virtude dos quais se poderiam estabelecer aes
coordenadas para a estabilizao econmica e o crescimento da economia3.
A inviabilizao do parlamentarismo, derrotado no plebiscito, tirou do cenrio a
possibilidade de um sistema poltico mais capacitado para a abordagem dos problemas do pas.
No entanto, esse mesmo fato - a derrota do parlamentarismo -, refora a necessidade de outras
reformas polticas, s dependentes do Congresso, para a melhoria do processo decisrio do
Estado brasileiro.
Como diz Amaury de Souza4 o centro nevrlgico da questo da governabilidade
democrtica no Brasil reside na combinao do presidencialismo com um sistema
extremamente permissivo de organizao partidria e de representao proporcional para as
eleies parlamentares. Configura-se, assim, um quadro de insanvel conflito entre os poderes,
com o Executivo Federal governando com maiorias ad hoc, impostas pela proliferao e
fragmentao dos partidos no Congresso.
O diagnstico do vigente sistema eleitoral brasileiro privilegia quatro aspectos: (i)
o sistema proporcional nas eleies parlamentares, associado ao grande nmero de partidos,
estimula as agremiaes a apresentar um mximo possvel de candidatos - isso transforma as
eleies legislativas, como diz Amaury de Souza, em um processo de escolha quase
incompreensvel para a massa do eleitorado; (ii) a disperso de votos em circunscries
eleitorais extensas dilui o elo representativo entre os deputados e seus eleitores; (iii) sendo
abertas as listas partidrias, os votos so conquistados pelos deputados e no pelos partidos -
os eleitos, assim, assumem seu mandato como patrimnio pessoal, sem qualquer obrigao de
lealdade partidria; (iv) o sistema de coligaes partidrias permite a qualquer partido eleger
deputados, o que estimula a fragmentao das Assembleias estaduais e da Cmara dos
Deputados.
Aos efeitos fragmentadores da legislao eleitoral se junta a legislao permissiva
sobre a formao de partidos e sobre seu direito representao federal. De acordo com a lei
vigente, bastam 101 assinaturas para que se obtenha o registro provisrio de um partido
poltico que, mesmo s provisoriamente registrado, tem direito a concorrer a eleies. A lei,
por outro lado, no adota exigncia de votao mnima para que os partidos tenham
representao parlamentar. Em consequncia, esto funcionando atualmente no Brasil 39
partidos, dos quais 18 tm representao na Cmara dos Deputados.
O debate sobre a reforma dos sistemas partidrio e eleitoral tem avanado,
anunciando a possibilidade de que se adote o sistema distrital misto (modelo alemo), embora
com listas abertas5, e se estabelea uma clusula de excluso, pela qual os partidos no
tero representao parlamentar sem um nmero mnimo de votos (Anexo 2).

3 Pactos, acordos, so muito difceis no Brasil, em virtude dos seguintes fatores: (i) a sociedade muito complexa e o
pas no dispe de instituies unificadoras dos diferentes interesses - no existe, assim, liderana que se exera
eficazmente; (ii) o sistema poltico extremamente fragmentado - grande nmero de minorias com poder de vetos
recprocos; (iii) as desigualdades sociais e regionais so muito grandes - qualquer pacto, congelando desigualdades
muito expressivas, sempre retaliado pelos perdedores.
4 Amaury de Souza. O Congresso Nacional e a Operacionalizao dos Sistemas de Governo, mimeo, 1992.
5 Na lista partidria aberta, o eleitor pode alterar a ordem dos candidatos na lista apresentada pelos partidos. Essa
liberalidade perigosa, por duas razes: (i) cria grandes problemas processuais nas eleies; (ii) estimula os
candidatos de um mesmo partido disputa entre si do voto popular, o que mantm nos partidos as tendncias
centrfugas atualmente responsveis, no Brasil, pela falta de coeso interna dos partidos - a vantagem da lista fechada
9
 As expectativas criadas pela quase certeza dessas reformas j esto produzindo
intensos realinhamentos, tudo indicando o nascimento de um sistema partidrio com as
seguintes caractersticas principais: (i) cinco, no mximo seis partidos, com forte predomnio
do centro poltico - centrismos liberais e centrismos sociais democratas com altas disposies
de coalizo; (ii) avanos em matria de orientao programtica e coeso interna, em relao
aos padres atuais; (iii) predomnio das tendncias centrpetas sobre as tendncias centrfugas,
em virtude da fora do centro poltico e do arranjo eleitoral; (iv) um grande nmero de
partidos regionais.
O debate sobre as reformas polticas enfatiza ainda as seguintes questes:
a) Reforma do sistema de representao. A lei vigente, ainda originria do regime
militar, refora a representao dos pequenos Estados, ao estabelecer um mnimo de oito
cadeiras por unidade federada, e reduz a dos grandes, ao estipular um mximo de setenta
cadeiras. Disso resulta grande distoro na representao. O Norte/Nordeste, por exemplo,
dispe de 46% das cadeiras da Cmara, com apenas 32% do eleitorado nacional (Anexo 3).
b) Reformas das leis sobre fundos para campanhas eleitorais e sobre gerncia de
contas pblicas. A investigao parlamentar que resultou no impeachment do Presidente
Collor, episdio que produziu grande mobilizao da opinio pblica, criou exigncias
inditas, de tica na poltica. Sob o manto dessa expresso, abrigam-se demandas diversas,
referentes s campanhas eleitorais e ao controle de contas pblicas em geral.
c) Reforma da burocracia estatal. A burocracia estatal brasileira, em todos os
nveis, tornou-se extremamente ineficiente - obsoletismo organizacional, pobreza de recursos
humanos, inexistncia de carreiras, etc. Enfatiza-se, sobretudo, a necessidade de quadros mais
estveis como condio necessria para a melhoria dos servios.
d) Reforma do Congresso Nacional. Enfatiza-se a necessidade de reduzir a
excessiva simetria de atribuies da Cmara e do Senado. parte algumas atribuies
privativas do Senado, ambas as Casas participam em igualdade de condies de todo o
processo legislativo, criando-se um sistema de checks and balances paralisante de seu
funcionamento.

4. A evoluo do federalismo
O Brasil composto por 27 Estados em um territrio de mais de 8 milhes de km2
e duas estruturas superpostas: uma centralizadora, herdada da antiga metrpole, e outra
baseada nas autonomias regionais e locais. A tnica da Colnia e do Imprio foi a
centralizao, abrandada com a descentralizao republicana de 1889 e retomada em 1930,
com Vargas. Mesmo na histria recente, os perodos de nfase na centralizao tm sido mais
extensos do que os de nfase na descentralizao. Entre 1930 e 1992, foram 35 anos de
centralizao e 27 de alguma afirmao federativa (Anexo 4).
O que agora mais conta, porm, a histria gerada pelo esgotamento do
autoritarismo militar, coincidente com o esgotamento do Estado centralizador. Existem muitas
razes para se crer na continuidade da democracia e, assim, na persistncia de estmulos ao
desenvolvimento do federalismo. As Foras Armadas enfraqueceram-se, delas a sociedade
no pede papel poltico ostensivo e consolidou-se no mbito da corporao militar a

est em que, sendo deciso interna dos partidos estabelecer a ordem da lista, a disputa se d internamente e isto
produz tendncias centrpetas.

10
conscincia de que o exerccio do poder poltico lhe disfuncional. A democracia e o
federalismo, assim, tornaram-se uma inevitabilidade, inclusive por serem a nica resposta
vivel complexidade e dimenso do pas.
A voz da Federao, com efeito, vem-se impondo por diferentes razes. As
precrias condies de governabilidade que j se estendem por mais de uma dcada e que
esto ligadas crise do Estado e crise do modelo de desenvolvimento, parecem ainda hoje
dependentes daquelas mesmas variveis ligadas diversidade territorial do pas, ao
esgotamento do Estado unitrio, irracionalidade dos grandes aparelhos burocrticos que se
autoproduzem e autoprotegem6. Contam ainda com os seguintes fatores:
a) As resistncias regionais centralizao e a capacidade dos Estados de
negociar com o poder central mesmo durante os perodos autoritrios.
b) A preservao de normas e compromissos constitucionais de tipo federativo,
mesmo em perodos ditatoriais.
c) A sobrevivncia da poltica de governadores, diretamente e atravs do Senado e
mesmo da Cmara dos Deputados.
d) A consolidao de uma cultura poltica que veio se desenvolvendo com a
prpria Repblica e que logrou incorporar plenamente ao nacionalismo unificador as
identidades regionalistas. Isto , a Federao como princpio de governo uma conquista
histrico-geogrfica que se incorporou cultura poltica e jurdica do pas.
O federalismo brasileiro , entretanto, uma obra incompleta, pela inexistncia de
um acordo sobre distribuio de competncias e recursos entre Unio, Estados e Municpios.
Mas o debate tem avanado e, como no est no horizonte a recada autoritria do sistema
poltico, a direo aponta para um arranjo federativo em constante aprimoramento (Anexo 5)7.

5. Uma Palavra sobre o futuro

O Brasil j deu dois grandes passos em sua transio poltica, ambos incompletos,
mas altamente promissores.
No primeiro, incorporou-se ao mercado poltico, pelo direito de voto, todos os
maiores de dezesseis anos. No segundo, superou-se o regime militar. Falta agora, pelas
reformas polticos-institucionais, dotar-se o sistema poltico de condies para que ele
produza decises qualificadas e as sustente no tempo, isto , indispensvel para que se inicie
um processo positivo, ou seja, que prometa a estabilizao econmica e a incluso
socioeconmica dos excludos.

6Aspsia Camargo, A Federao Acorrentada, mimeo, 1992, texto do qual extra alguns dos aspectos centrais desta
sesso.
7Ver na tabela do Anexo 7, a base de apoio mudana do vigente padro de distribuio de competncias entre
Unio, estados e municpios.

11
 ANEXO I

EVOLUO DO ELEITORADO
BRASILEIRO

em milhes
Ano Eleitores
1933 1,1
1940 2,6
1950 11,4
1960 15,5
1970 28,9
1982 58,6
1988 82,5
1991 83,8
1992 90,2
FONTE: TSE - Tribunal Superior Eleitoral, 1992.

RENDA FAMILIAR PER CAPITA

DO ELEITORADO BRASILEIRO, 1988

em %
At de salrio mnimo 11,0
De a salrio mnimo 16,5
De a 1 salrio mnimo 23,1
At 1 = 50,6
De 1 a 2 salrios mnimos 22,3
At 2 = 72,9
FONTE: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Salrio mnimo em 30/10/1992 = US$ 61,41

DISTRIBUIO GEOGRFICA DO ELEITORADO BRASILEIRO, 1988

em %
reas Urbanas 77
reas Rurais 23
FONTE: IBGE, 1988

12
ANOS DE ESCOLARIDADE DO ELEITORADO BRASILEIRO, 1988

em %
Sem escolaridade e menos de 1 ano 17,1
De 1 a 3 anos 19,7
De 4 a 7 anos 32,1
Sem o primeiro grau completo 68,9
Com 8 anos 8,0
At o primeiro grau completo 76,9
FONTE: IBGE, 1988

EXPOSIO AOS MEIOS DE COMUNICAO

DO ELEITORADO, 1988

em %
Assistem televiso semanalmente 76,6
Ouvem rdio semanalmente 75,8
Leem jornal semanalmente 36,0
FONTE: IBGE, 1988

NVEL DE ASSOCIATIVIDADE DO
ELEITORADO BRASILEIRO, 1988

em %
Filiados a sindicato ou associao 17,7
No filiados 85,3
FONTE: IBGE, 1988

IMPORTNCIA DADA PELO ELEITORADO BRASILEIRO

AO PARTIDO OU AO CANDIDATO NA DECISO DO VOTO

em %
Partido poltico 12,9
Candidato 67,1
Ambos 9,3
No sabe 10,7
FONTE: IBGE, 1988

13
 ANEXO 2

TENDNCIAS DO CONGRESSO NACIONAL SOBRE

A REFORMA DO SISTEMA DE REPRESENTAO
em %
Preferncias Todos os Deputados Senadores
Congressistas
Eleies parlamentares
a) O atual sistema proporcional 24 25 20
b) Distrital puro (majoritrio) 8 8 6
c) Distrital misto (alemo) 67 66 74
Listas partidrias
Devem ser abertas 68 70 57
Representao Partidria
Mnimo de 3% dos votos do pas para
representao na Cmara 78 77 83
Representao dos Estados
Bancadas na Cmara rigorosamente
proporcionais s populaes dos estados 58 60 83
FONTE: IDESP, Pesquisa junto ao Congresso Nacional, junho de 1991 e novembro de 1991.

ANEXO 3

DISTRIBUIO DE CADEIRAS NA CMARA DOS DEPUTADOS*

em %
ITENS CONGRESSO
Justa 31
No justa 58
No responde 11
(*) Texto da pergunta: Em sua opinio, a atual distribuio de cadeiras
na Cmara dos Deputados entre os estados :...
FONTE: IBEP (Instituto Brasileiro de Estudos) pesquisa junto ao
Congresso Nacional realizada em abril de 1993.

DISTRIBUIO DE CADEIRAS NA CMARA DOS DEPUTADOS*

em %
ITENS REGIES
N NE CO SE S
justa 71 51 30 8 0
No justa 18 38 50 84 88
No responde 11 11 20 8 12
(*) Texto da pergunta: Em sua opinio, a atual distribuio de cadeiras na
Cmara dos Deputados entre os estados :...
FONTE: IBEP, 1993.

14
 DISTRIBUIO IDEAL DE CADEIRAS
NA CMARA DOS DEPUTADOS*
em %
ITENS CONGRESSO
Distribuio rigorosamente proporcional ao eleitorado dos estados 22
Distribuio rigorosamente proporcional populao dos estados 22
Ampliao do limite mximo do nmero de deputados por estado 1
Reduo do limite mnimo do nmero de deputados por estado 32
Uma combinao das duas ltimas frmulas 41
No responde 1
(*) Texto da pergunta: Caso considere injusta, qual a distribuio ideal?
FONTE: IBEP, 1993.
ANEXO 4
SSTOLES E DISTOLES NA HISTRIA BRASILEIRA RECENTE
Regime Perodos Governos
Autoritarismo e centralizao 1930-1945 Primeiro governo Vargas
Federalismo democrtico 1945-1964 Dutra, Vargas, JK, Jnio
Autoritarismo e centralizao 1964-1984 Castello, Costa, Mdici,
Geisel, Figueiredo
Federalismo democrtico 1984... Sarney, Collor, Itamar
Entre 1930 e 1992:
- Autoritarismo e centralizao = 35 anos
- Federalismo democrtico = 27 anos

ANEXO 5

RAZES DAS DIFICULDADES DO ESTADO*

em%
RAZES CONGRESSO CMARA SENADO
Inadequada distribuio de receitas da 50 53 31
Unio, estados e municpios
Inadequada distribuio de encargos entre 59 62 44
Unio, estados e municpios
Superdimensionamento da mquina estatal 63 62 69
Sonegao fiscal 86 86 81
Incentivos fiscais 42 43 38
Concesso de subsdios 46 46 44
Alquotas baixas 32 33 25
Estagnao econmica 67 68 63
Desperdcio do setor pblico 77 76 81
Ineficincia das empresas estatais 60 59 69
No responde 10 11 6
FONTE: IBEP, 1993.
(*) Texto da pergunta: Numere, por ordem de importncia, as razes s quais o senhor atribui as atuais
dificuldades do Estado.
(**) Os entrevistados se abstiveram de indicar a ordem de importncia, preferindo se limitar indicao dos
fatores que lhes pareceram mais relevantes.
Joo Geraldo Piquet Carneiro
15
 AS REFORMAS DA ADMINISTRAO FEDERAL
NOS GOVERNOS SARNEY E COLLOR1

I - Introduo: um balano desalentador

Os ltimos sete anos (1985-1991) revelaram-se prdigos em mudanas, s vezes

at radicais, na organizao administrativa federal. Nesse perodo relativamente breve, foram
extintos, criados, recriados e aglutinados diversos ministrios, departamentos, autarquias,
fundaes e empresas pblicas; o regime jurdico do servidor pblico foi substancialmente
alterado; milhares de funcionrios foram postos em disponibilidade e outros tantos
incentivados a buscar a aposentadoria prematura.
notvel como esse mpeto reformista dos governos civis democrticos contrasta
com a relativa estabilidade normativa e organizacional do regime militar. Com efeito, da
reforma administrativa de 1967, consolidada no Decreto-Lei 200, at o final do governo Joo
Figueiredo, o organograma do governo e as normas de regncia do setor pblico federal
pouco foram alterados, em que pese a prerrogativa de se auto-organizar assegurada ao
Executivo pela Constituio de 1967.2 Tantas mudanas poderiam parecer, ao observador
menos avisado, uma saudvel preocupao dos governos civis com a adaptao da estrutura
governamental demanda por maior eficincia administrativa. Afinal, a melhor maneira de
assegurar o acesso a servios pblicos de melhor qualidade - um dos direitos inerentes
democracia - ainda por meio da eficincia gerencial do Estado.
Caso tenha sido esse o objetivo inspirador de tais reformas, a frustrao foi
completa. Pois o desempenho administrativo do governo federal, de qualquer ngulo que se o
examine, s fez deteriorar-se nos ltimos anos. Seria por certo um exagero atribuir-se tal
deteriorao apenas aos eventuais equvocos das reformas. No obstante, pode-se afirmar,
sem risco, que elas em nada contriburam para aliviar a crise do setor pblico, seja em termos
econmicos e financeiros, seja do ponto de vista gerencial - ao contrrio, agravaram a crise e
precipitaram a desintegrao do setor.
Poder-se-ia argumentar, com alguma razo, que o quase colapso do setor pblico
federal nada mais que um dos reflexos da duradoura crise econmica e poltica que se
abateu sobre o pas na ltima dcada. Afinal, no h nenhuma razo para que a administrao
pblica funcione bem, quando tudo mais est em crise. Difcil, porm, justificar a
contribuio negativa das reformas ao agravamento do quadro global de deteriorao do setor
pblico. De fato, o que parece emergir da anlise desses dois surtos reformistas a sua inteira
inadequao aos objetivos expressos de revigoramento da administrao federal.
O desajustamento entre os objetivos declarados e seus resultados quase sempre
deletrios no se explica, exclusivamente, pelas dificuldades e limitaes inerentes aos
processos de reforma administrativa, nem pelas resistncias polticas e culturais a eles opostas.
Tampouco pelas limitaes de ordem material que, com frequncia, os circunscrevem. Sem

1 Este texto foi revisto e aprimorado pela cientista poltica Lcia Hiplito. A ela agradeo as contribuies tanto de
forma quanto de contedo.
2 A Constituio de 1988 (art. 48, XI) tornou competncia exclusiva do Congresso Nacional dispor sobre criao,
estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica. Com isso, o Executivo o nico dos
trs Poderes que no goza da prerrogativa de auto-organizar-se.

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dvida, todas essas limitaes estiveram presentes, mas no explicam o fracasso das duas
reformas. A explicao deve ser encontrada alhures - algo que se pretende aqui demonstrar.

II - As frustraes das reformas administrativas

As experincias de reforma administrativa, de um modo geral, encerram para seus
executores uma importante lio de humildade. Raramente elas atingem os nveis pr-
estabelecidos de abrangncia e eficcia, a menos que se processem no bojo de mudanas
revolucionrias mais amplas, como ocorreu com a Revoluo Meiji, no Japo do sculo
passado, e com a Revoluo Russa, do incio deste sculo. Nesses casos, porm, as reformas
administrativas foram a consequncia inevitvel de rupturas drsticas da ordem poltica,
econmica e jurdica anteriormente em vigor. Fora dos ciclos revolucionrios, ou seja, em
circunstncias normais - aqui includos os ciclos de governos autoritrios, mas no
revolucionrios no sentido estrito do termo - as reformas terminam ficando aqum das
expectativas, no s dos que delas fazem a crnica posterior, mas tambm de seus prprios
autores. O descompasso entre as metas pretendidas e os resultados efetivamente alcanados
decorre das dificuldades inerentes a qualquer processo de reforma administrativa, o qual
esbarra em obstculos de natureza poltica, cultural e econmica.
Com efeito, as reformas administrativas no se enquadram na categoria de
providncias populares. Pois se trata de tema rido, pouco mobilizador da opinio pblica3
cujos resultados palpveis s se fazem sentir aps muito tempo. E, alm de impopulares, as
reformas administrativas encontram forte resistncia oposta por interesses polticos e
corporativos: da classe poltica, que as encara como uma perturbao da lgica estabelecida
do clientelismo, principalmente quando se cogita reduzir e simplificar estruturas burocrticas;
das corporaes burocrticas, que se sentem ameaadas pelo processo de mudana.
Acresce que reformas administrativas implicam a mudana de posturas e valores
solidamente instalados na administrao pblica. No tarefa simples convencer a cpula da
administrao que a descentralizao e a delegao de competncia so instrumentos
essenciais agilizao e ao aperfeioamento do processo decisrio estatal. Da mesma forma,
o funcionrio de escalo intermedirio, pouco afeito a decidir, resiste em receber encargos que
lhe atribuam funo decisria. No se trata, apenas, de limitao psicolgica de chefes e
subordinados, pois os sistemas institucionais de controle interno e externo acham-se tambm
contaminados pelo vezo formalista e centralizador e pairam como uma ameaa efetiva sobre a
cabea dos administradores. H, por certo, mtodos eficazes de treinamento e reciclagem de
pessoal, mas de alcance limitado, pois as resistncias ao processo de reforma so tanto
individuais quanto coletivas e tambm de ordem legal.
Outra ordem de limitaes de ndole material. As reformas administrativas
demandam substanciais investimentos em pessoal (funcionrios mal pagos no se dispem a
modificar posturas em prol de uma reforma que poder, at mesmo, custar-lhes o emprego),
na melhoria dos servios pblicos, na contratao de tcnicos e, em certos casos, na
ampliao dos quadros e na aquisio de equipamentos. Ocorre que iniciativas reformistas
afloram, geralmente, em momentos de crise do setor pblico, justamente quando os recursos
disponveis so mais escassos. Ora, a utilizao de recursos escassos se contrape noo

3Uma exceo foi o Programa Nacional de Desburocratizao (1979-1980), que inovou radicalmente em relao
metodologia tradicional das reformas administrativas. Desde logo, o referido Programa, sob a direo de Hlio
Beltro, ocupou-se da mobilizao da opinio pblica, por meio da nfase no interesse do cidado e da pequena
empresa e de uma ampla divulgao de seus princpios fundamentais.

17
vulgar, hoje amplamente difundida, de que a eficincia estatal implica, antes de tudo, reduzir
o gasto pblico - uma contradio em termos com o pressuposto de que necessrio gastar
agora para auferir ganhos futuros. Estabelece-se, assim, o divrcio entre o que necessrio
fazer e o que materialmente possvel de ser alcanado dentro de um projeto de reforma.
Da mesma forma, de natureza cultural a atitude autoritria e autossuficiente que
em geral assumem os executores de reformas administrativas. Esperam eles que a simples
vontade poltica e uma boa causa sejam suficientes para impor mudanas. Isto pode ser
verdadeiro em relao a administraes pblicas simples - jamais quando se trata de
organizaes complexas dotadas de estruturas burocrticas poderosas, como no caso da
administrao federal brasileira.
Por fim, as reformas administrativas so condicionadas por fatores ideolgicos.
Nos ltimos anos, exacerbou-se o conceito vulgar de reforma do setor pblico - necessrio
reduzi-lo a qualquer preo. Da instalou-se a crena maniquesta de que no se pode sequer
cogitar de ampliar segmentos do Estado (mesmo as funes tradicionais de governo) sob pena
de alimentar-se o vis estadista. Essa crena, alimentada para fins polticos, pode travar os
esforos de implantao de reformas racionais do setor pblico.

III - A importncia da contribuio de elites modernizantes

A experincia brasileira dos ltimos 50 anos particularmente ilustrativa dos
diferentes contextos em que se processam as reformas administrativas. Duas reformas federais
(1937 e 1967) de grande abrangncia foram, sem dvida, bem sucedidas, na medida em que
ambas romperam com categorias e padres tradicionais de concepo e organizao do
servio pblico. A primeira deu organicidade administrao federal ao estabelecer planos de
cargos, carreiras e salrios para o funcionalismo e ao instituir o concurso pblico como nica
via de acesso ao emprego pblico.
A segunda avanou no processo de reorganizao do setor pblico federal ao
distinguir as regras aplicveis aos rgos da administrao direta daquelas aplicveis s
entidades da administrao indireta - estas com autonomia de gesto financeira e de pessoal -
assim como ao erigir o planejamento estratgico e a descentralizao como instrumentos
essenciais da moderna administrao pblica.
primeira vista, o xito dessas duas reformas parece sugerir que os ciclos
autoritrios so mais propcios s grandes mudanas estruturais e conceituais no campo
administrativo. uma meia verdade.
Duas outras importantes experincias de reforma ocorreram em ciclos de abertura
poltica: as reformas limitadas do governo Kubitschek (1955-1960) e a ampla reforma
administrativa do antigo Estado da Guanabara (1962-1966). No primeiro caso, as estruturas
tradicionais foram simplesmente tangenciadas, mediante um sistema de coexistncia de
estruturas arcaicas com estruturas modernas. No segundo caso, verificou-se uma radical
transformao de conceitos e mtodos de gesto administrativa (ampla descentralizao,
criao das administraes regionais). Em ambos, o saldo das reformas foi positivo. Apesar
das bvias diferenas entre uma reforma federal e uma reforma estadual, h que se convir que
tambm possvel modernizar a administrao pblica em perodos civis e democrticos.
parte a questo polmica sobre qual o perodo mais propcio s reformas
estruturais da administrao, desde logo possvel identificar-se um trao comum aos
exemplos aqui mencionados. Em todos esteve presente a ao decisiva de uma elite de
18
administradores e polticos - autoritrios ou no - afinados com o tema da modernizao
administrativa, e entre eles prevaleceu o diagnstico comum de que as estruturas existentes
eram insuficientes para institucionalizar o processo de reforma. Vale dizer, as metodologias e
a abrangncia das reformas podem variar em funo da natureza do regime poltico - se aberto
ou fechado -, mas imprescindvel que a causa da reforma seja encampada por uma elite
preparada para execut-la.
A presena de uma elite reformuladora ascende, assim, ao proscnio dos
processos de reforma, mais que a natureza do regime poltico. fato notrio que, nos regimes
abertos, o clientelismo tende a expandir-se, enquanto nos regimes fechados tende a retrair-se.
Nada mais natural, portanto, que, nos regimes abertos, nos quais a moeda forte de troca
poltica o acesso a nomeaes para cargos pblicos, sejam maiores as resistncias proposta
reformadora. Por certo, nesse contexto, as elites modernizadoras tm espao mais reduzido de
manobra.
A dificuldade de se promoverem reformas administrativas em regimes abertos
evidencia-se de vrias maneiras. Em primeiro lugar, no interior da classe poltica. Entre ns, a
experincia administrativa no pr-requisito para o acesso ao mandato parlamentar. Assim,
boa parte dos polticos ingressa na vida pblica sem experincia anterior no trato de questes
administrativas. Por isso mesmo, no se sensibiliza com as questes especficas de eficincia
gerencial do Estado.
Certo que as duas grandes reformas de mbito federal - 1937 e 1967 - foram
promovidas durante regimes fechados - o Estado Novo e a ditadura militar. De fato, a causa
da modernidade administrativa sempre esteve associada ao pensamento autoritrio. No
Estado Novo, por fora do positivismo, e, no perodo de 1964 a 1985, como essncia do
militarismo. Em ambos, o Estado visto como o instrumento por excelncia de afirmao do
poder autoritrio, guardio da soberania nacional e principal promotor do desenvolvimento.
Portanto, a ideia de uma nao-potncia passa necessariamente por uma estrutura estatal
eficiente. Alm disso, nos perodos autoritrios, jamais se deu especial relevo aos problemas
decorrentes da expanso do setor pblico. Ao contrrio, ele sempre foi visto como uma
necessidade estrutural do projeto poltico e econmico. Vale dizer, a modernizao, nas
dcadas de 30 e 60, operou-se pela mo do Estado, tendo em vista, entre outros fatores, a
fragilidade do setor privado. De qualquer forma, existiam naquele momento elites disponveis
para emprestar seus conhecimentos causa reformista.
O mesmo aconteceu nas reformas do perodo Kubitschek. Apesar de parciais e
circunscritas, tais reformas coexistiram com estruturas arcaicas, administraram politicamente
o clientelismo e terminaram por se impor. Logo, a causa da modernizao administrativa no
monoplio dos regimes autoritrios. Como visto, ela pode emergir nos perodos de
democracia plena, desde que exista uma elite reformadora capaz de se articular politicamente,
tendo em vista um projeto nacional.
Sem dvida, no h registro de reforma federal ampla em regime aberto. Com
efeito, no perodo de 1946 a 1964 no se cogitou de reformas administrativas abrangentes e
ousadas. Nos anos 50, as necessidades impostas pela poltica de industrializao acelerada
fizeram com que o governo promovesse reformas setoriais, mediante a criao de novas
estruturas, desvinculadas das tradicionais, capazes de cuidar com eficincia das questes
econmicas. Para tanto, foram criadas empresas estatais, como a Petrobrs, a Vale do Rio
Doce e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico, alm da administrao paralela, o
grupos executivos do governo Kubitschek, para cuidar de polticas setoriais especficas,

19
com vistas realizao do Programa de Metas. De qualquer forma, mesmo nessas reformas
parciais estiveram presentes as elites reformadoras.
Resta saber se nas duas experincias mais recentes de reforma administrativa em
regime aberto - as dos governos Jos Sarney e Fernando Collor - esteve efetivamente presente
a contribuio do elemento modernizante trazido por uma elite conhecedora dos processos de
reforma. Ou se, ao contrrio, se est diante de um quadro de simples manipulao das
estruturas governamentais, to somente para fins polticos. Finalmente, guisa de concluso,
so apresentadas algumas sugestes de estratgia de reforma em regimes abertos.

IV - Dois instantes reformistas: 1985 e 1990

A administrao paralela do governo Kubitschek beneficiou-se, como vimos, da
contribuio de algumas ilhas de competncia e experincia j existentes, fruto dos esforos
dos dois governos Vargas em conferir alguma racionalidade ao setor pblico. Durante o
regime militar, este processo foi aprofundado, e o que se observou foi a criao de um
processo de insulamento burocrtico. Entregue burocracia tradicional ao clientelismo e ao
fisiologismo, isolou-se o setor mais moderno - a tecnocracia - de todas as deletrias
influncias exteriores - vale dizer, polticas. Ingresso por concurso, promoo pelo regime
de mrito, investimentos razoveis em recursos humanos, salrios competitivos com o setor
privado - superando-os em vrios casos -, planejamento empresarial, gerenciamento de metas
foram alguns dos mecanismos adotados durante o regime militar para proteger os setores
insulados do contgio e das presses da classe poltica.
Os resultados, se compensadores do ponto de vista da racionalidade e da
eficincia, foram desastrosos de outros pontos de vista. Constitudos em verdadeiros Estados
dentro do Estado, esses setores insulados - principalmente, mas no apenas, as empresas
estatais - tornaram-se monstros arrogantes, autossuficientes, cujos objetivos nem sempre
coincidiam com os objetivos do pas.
Com a restaurao da democracia e do Estado de direito, o dilema crucial era, de
um lado, como promover o acesso da burocracia tradicional, obsoleta e desprestigiada, aos
padres de racionalidade da tecnocracia, moderna e eficiente. De outro lado, o dilema se
manifestava na seguinte pergunta: como estabelecer mecanismos democrticos de controle,
operados pela sociedade, sobre a tecnocracia insulada, mantendo seus padres de
funcionamento?
As circunstncias especialssimas que marcaram o fim do regime militar e a
retomada do processo democrtico em 1985 responderam a estas perguntas atravs do
esquartejamento e da desintegrao da administrao pblica federal, tanto de seu setor
moderno e insulado quanto de seu setor tradicional, clientelista e fisiolgico.
Para costurar-se o grande acordo poltico que levou Tancredo Neves vitria no
colgio eleitoral em 1985, loteou-se a administrao entre membros da Aliana Democrtica,
convencionando-se at mesmo que a administrao dos rgos federais nos estados seria
entregue ao partido majoritrio em cada estado. Dessa forma, cargos eminentemente tcnicos,
que jamais despertaram a cobia dos polticos, passaram a ser disputados ferozmente pelos
vencedores, como a FINEP, o IBGE, o CNPq, a Fundao Osvaldo Cruz, a Casa da Moeda,
para citar apenas alguns exemplos.
O exame mais detido das sucessivas mudanas no organograma federal
promovidas pelos governos Sarney e Collor revela que a preocupao com a eficincia e com
20
a qualidade da administrao nunca chegou a se constituir em fator determinante. Ao
contrrio, impressiona verificar o desembarao com que a estrutura governamental foi
modificada apenas para atender a convenincias polticas conjunturais. Seguem-se alguns
exemplos esclarecedores do perodo Sarney: em 1985, recriou-se o Ministrio da
Desburocratizao apenas com a finalidade de acomodar no primeiro escalo do governo uma
corrente poltica do Nordeste que apoiara Tancredo Neves em seu pleito presidncia da
Repblica; logo se criou o Ministrio da Administrao, conferindo status ministerial a um
cargo que, at ento, era considerado de assessoramento direto da Presidncia (a direo geral
do DASP), com o objetivo de atender a outra convenincia poltica circunstancial.
Desaparecida a razo poltica, extinguiu-se mais uma vez o Ministrio da Desburocratizao,
cujas funes passaram para o Ministrio da Administrao. Criou-se, dentro dessa mesma
lgica, o Ministrio da Cincia e Tecnologia, para servir de nicho s foras nacionalistas de
apoio ao governo; um pouco mais tarde, o novo ministrio foi extinto e suas funes em parte
assimiladas novamente pelo Ministrio da Indstria e do Comrcio, este ltimo extinto na
reforma de maro de 1990. Antes, porm, foram fundidos, remembrados e criados diversos
rgos e entidades, como o IBDF, a SEMA, a SUDEPE, a Secretaria de Assuntos
Comunitrios, etc. sempre com o objetivo de compor situaes polticas (e at pessoais)
meramente circunstanciais.
Pode-se dizer, em sntese, que no governo Sarney o imperativo poltico
conjuntural predominou claramente sobre o imperativo organizacional. O que se explica pelo
Tancredo Neves/Sarney ter nascido de uma ampla coalizo de foras polticas. A estratgia
era, por sinal, bvia desde o primeiro momento: preservar a rea econmica do assdio
clientelista, como forma de garantir um mnimo de racionalidade administrao, e utilizar as
demais reas da administrao como moeda de troca no jogo poltico.
A manipulao da administrao federal para fins polticos teve, como no
poderia deixar de acontecer, efeitos os mais perniciosos sobre o seu desempenho. Importantes
ncleos de competncia e experincia administrativa foram praticamente dissolvidos nos
processos de fuses e extines de rgos e ministrios. Alm disso, no percebeu o governo
que a acelerada sindicalizao do funcionalismo de carreira, em especial a partir da nova
Constituio, abrira as comportas no s para pleitos salariais e funcionais, mas tambm para
formas variadas de resistncia e sabotagem burocrtica. No final de 1989, o governo Sarney
tornara-se refm da burocracia. A falta de cerimnia com que se utilizou a expresso reforma
administrativa terminou por banaliz-la a tal ponto, que se tornou necessrio encontrar para
ela sinnimos menos comprometedores.
No entanto, em maro de 1989 o quadro poltico era diametralmente oposto ao de
1985. A legitimidade conferida pelas urnas, aliada ao fato de que Fernando Collor de Mello
foi eleito acima de injunes partidrias, assegurou ao Presidente da Repblica um grau
indito de autoridade e legitimidade para promover uma reforma profunda da administrao
federal - livre, portanto, dos condicionamentos polticos presentes nas reformas do governo
anterior. Com base nessa autoridade e nessa legitimidade, alterou-se drasticamente o
organograma do Executivo Federal, implantou-se o regime jurdico nico previsto na
Constituio - e aprovado no apagar das luzes do governo anterior - e recorreu-se figura da
disponibilidade do servidor como instrumento de reduo do quadro de funcionrios pblicos.
Alm disso, partiu-se para uma estratgia de confronto com o funcionalismo, no pressuposto
de que as resistncias reforma tinham que ser quebradas mediante demonstrao de fora
poltica do governo.

21
 De outro lado, tendo em vista as novas condies polticas do pas, era de se
esperar que as mudanas promovidas pelo governo Collor fossem motivadas, primordialmente,
pelo imperativo da eficincia e eficcia gerencial da administrao federal. Esse no foi,
porm, o caso. Pois a reforma de 1990 tambm tinha uma matriz poltica conjuntural - por
certo distinta da matriz anterior, mas ainda assim essencialmente poltica. Com efeito, a
estratgia inicial do governo Collor, como se verifica das mudanas estruturais por ele
promovidas, consistiu em dar uma resposta bombstica queixa generalizada de que o
Executivo Federal era superdimensionado, que o nmero de funcionrios pblicos era
excessivo (algo considerado poca como verdade axiomtica) e que os escales superiores
da administrao gozavam de privilgios moralmente condenveis. Paradoxalmente, as
reformas do governo Sarney e a reforma do governo Collor aproximam-se pelo vis poltico,
variando apenas quanto ao pblico-alvo. Naquelas, a preocupao central era atender
clientela partidria; nesta, a de satisfazer a clientela eleitoral e a opinio pblica.

IV - Antecedentes da reforma de 1990

Mas a reforma de 1990 no foi ditada apenas por consideraes polticas
circunstanciais. Sem dvida, havia tambm entre seus autores uma evidente preocupao com
a racionalidade administrativa. Se algumas mudanas tiveram carter predominantemente
poltico (como a extino do SNI e a reduo forada do nmero de ministrios), outras
seguiram orientao tcnica (como a transferncia de todos os rgos de registro para o nimo
do Ministrio da Justia). Pode-se at discordar dos diagnsticos e das solues propostas,
mas no se pode afirmar que tenha sido uma reforma apenas casustica.
Antes de nos aprofundarmos no exame mais detido da reforma de 1990, convm
realar um aspecto que no tem sido enfatizado. Havia, poca, uma aparente convergncia
de objetivos polticos e de objetivos de racionalidade administrativa, o que prenunciava o
melhor dos dois mundos: ao atacar o que se supunha ser o cerne do problema administrativo
federal, estar-se-ia simultaneamente atendendo a um reclamo de natureza poltica - a reduo
fsica do governo pela via da reduo de rgos e de privilgios funcionais. Decorridos dois
anos, verifica-se agora como difcil, principalmente em um regime poltico aberto, conciliar
o objetivo da racionalidade com o do atendimento a injunes poltico-partidrias. Na
realidade - e aqui vai uma primeira crtica - o equvoco foi de avaliao poltica e no
exclusivamente de metodologia de reforma. Sups-se, com certo grau de ingenuidade, que se
poderia fazer a reforma apenas com os recursos polticos oriundos da eleio direta do
Presidente da Repblica, ou seja, a partir de sua incontrastvel legitimidade eleitoral. Ocorre
que a dinmica do processo poltico tratou de demonstrar, de um lado, que as foras polticas
podem ser dispensveis para eleger, mas no so dispensveis para governar. De outro, que a
legitimidade extrada das urnas suficiente para propor, mas no suficiente para manter a
integridade do projeto original de reforma. Da as adaptaes que vm sendo feitas com a
finalidade de atender s necessidades impostas pela realidade poltica. Vale dizer, houve uma
clara superestimao dos recursos disponveis no ambiente poltico para assegurar a
manuteno das mudanas propostas - e aprovadas pelo Congresso.

VI - A reforma e as diretrizes de ao do governo Collor

Ao contrrio das reformas do governo Sarney, de contedo precipuamente
casustico, que prescindiam de um projeto mais amplo, a reforma de 1990 fazia parte de um
ambicioso plano de reforma do Estado. As Diretrizes de Ao do governo Collor, divulgadas

22
no incio de 1990, indicavam, como parte das chamadas reformas estruturais, a
renegociao da dvida externa,4 a reforma patrimonial, a reforma fiscal e a reforma
administrativa. A reforma administrativa, segundo as diretrizes, teria como objetivos o
resgate da eficincia e da dignidade do servio pblico e a adequao das estruturas da
mquina estatal s funes exigidas do Estado pela retomada do desenvolvimento econmico.
A reestruturao dos mecanismos de coordenao das atividades econmicas era
assinalada como essencial adequao da administrao pblica nova fase de
desenvolvimento econmico. Na poltica econmica, a criao de um Estado capaz de
coordenar e articular a retomada do crescimento econmico exige uma estrutura concentrada,
que compatibilize as exigncias dos diversos campos da vida econmica.... a partir dessas
premissas que so propostas a aglutinao de diversos ministrios, a fuso e extino de
rgos e entidades, assim como a criao de diversas secretarias ligadas diretamente
Presidncia da Repblica. No que se refere ao funcionalismo pblico, a proposio central era
de restabelecer a dignidade da funo pblica, por meio do combate ao clientelismo e da
reviso da estrutura de cargos e salrios.
A reforma patrimonial, de acordo com o mesmo documento, teria duplo objetivo:
de um lado, promover a alienao de bens imveis que no fossem necessrios ao exerccio
das funes estatais; de outro, a privatizao, nela compreendidas a reprivatizao, a
privatizao de empresas estatais e a privatizao de novos investimentos. A reprivatizao
consistiria em devolver ao setor privado as empresas cujo controle foi assumido direta ou
indiretamente pelo governo federal; a privatizao atingiria as empresas originalmente estatais,
cujo controle possa ser transferido ao setor privado em funo das necessidades, prioridades
e objetivos de crescimento; a privatizao de novos investimentos seria alcanada a partir da
definio de um novo padro de financiamento, com a participao privada, nacional e
estrangeira, em atividades at ento monopolizadas pelo setor pblico (energia, transportes,
comunicaes, etc.).
Por fim, a reforma fiscal teria como eixos principais o combate evaso fiscal,
mediante a modernizao e a agilizao dos rgos arrecadadores e respectivos quadros, a
simplificao das normas destinadas ao cumprimento das obrigaes pelos contribuintes e a
reviso dos mecanismos de renncia fiscal (incentivos, isenes, subsdios e subvenes) e,
do lado da despesa, o cumprimento ordenado e planejado da nova repartio constitucional
das rendas pblicas, a partir da distribuio de encargos nas trs esferas de governo. nfase
especial tambm dada restaurao da capacidade de planejamento global econmico e
estratgico do setor pblico. Note-se que a reforma fiscal no menciona a reforma tributria,
uma vez que no cogitava da ampliao da carga tributria. (Esta omisso, no apenas retrica,
mas tambm conceitual, explica uma das deficincias do projeto de reforma administrativa,
qual seja, a impossibilidade material de investir no aperfeioamento gerencial do setor
pblico).
A lgica da reforma, tal como ela emerge do documento analisado,
fundamentalmente econmica. Em todas as suas diversas frentes, o objetivo mais evidente da
reforma restaurar a capacidade financeira do Estado. O prprio conceito de eficincia est
associado menos ideia de qualidade do servio pblico final do que de reduo de custos.
A formulao filosfica subjacente , na terminologia atual, a liberalizao econmica, no

4 A incluso da renegociao da dvida externa entre as reformas estruturais era justificada pelo fato de a Unio ser
responsvel pela maior parte dessa dvida, que drena recursos escassos e reduz a capacidade de investimento do setor
pblico.

23
sentido de que o desenvolvimento do pas depende, em larga medida, da reduo do papel
intervencionista do Estado e da maior presena do capital privado, tanto nacional quanto
estrangeiro. E a superao da crise fiscal do Estado, debitada ineficincia do setor pblico,
repousa na reduo da despesa, por meio da extino de rgos e funes, da privatizao de
empresas sob controle estatal, da alienao do patrimnio imobilirio ocioso, do combate
sonegao e, por fim, da diminuio do quadro de pessoal - ou seja, da implantao de um
Estado mnimo.

VII - Limites e frustraes da reforma Collor

Do ponto de vista conceitual, e dentro dos objetivos a que se props, a reforma do
Estado se afigura consistente. No plano prtico, ela vem alcanando resultados positivos em
duas frentes: na privatizao que, apesar da polmica poltica e jurdica, alcanou resultados
palpveis e, ao que tudo indica, dever ter continuidade; e na desregulamentao, no prevista
expressamente nas Diretrizes, mas coerente com seus objetivos, da qual resultou a
descartorializao de alguns setores relevantes da atividade econmica e uma srie de
medidas altamente saneadoras no que concerne s relaes entre os setores pblico e privado.
No entanto, com relao reforma administrativa - tema que nos interessa em
particular - os resultados so frustrantes. No se logrou melhorar a qualidade dos servios
pblicos; ao contrrio, so visveis os sinais de declnio na prestao de alguns servios de
relevo comunitrio. A crise gerencial tornou-se mais acentuada, apesar do sentido
racionalizante das iniciativas governamentais. A evaso de funcionrios tornou-se
incontrolvel pelo achatamento salarial, com o risco de dissoluo de algumas ilhas de
competncia. Em decorrncia, a administrao federal no se renova e a desmodernizao
se faz sentir em setores chaves do governo. A aglutinao de ministrios e rgos mais
complicou do que facilitou o enfrentamento dos problemas crnicos da administrao federal.
Presses polticas conjunturais tm determinado revises e concesses no organograma
federal, que relembram perigosamente o que se fez no governo passado. Enfim, no se logrou
sequer aperfeioar os instrumentos de arrecadao - um dos objetivos explcitos da reforma. E,
de maneira geral, o sentimento no meio do funcionalismo de desalento e frustrao
generalizados.
A seguir so indicadas as principais causas que, a meu ver, frustraram at agora a
reforma administrativa.
1o) Emprestou-se proeminncia desmesurada aos aspectos econmicos da reforma,
o que obscureceu a necessidade de estend-la ao campo propriamente gerencial. O
economicismo engendra o imediatismo, que por sua vez termina por cancelar os efeitos de
mais longo prazo de reforma. Um exemplo bem atual o insucesso da reforma fiscal - alma
mter de qualquer reforma estrutural do Estado. No ano passado e neste ano pretendeu-se, de
incio, realizar uma reforma fiscal ampla, no s capaz de atender s necessidades estruturais
do Estado, mas tambm benfica aos contribuintes (reduo da carga tributria, simplificao
das obrigaes acessrias, etc.). No final, prevaleceu o imediatismo ditado pela necessidade
de garantir o caixa do governo. Isto nos indica, alm do mais, a dificuldade de promover
mudanas estruturais em ambiente de crise emergencial.

24
 2o) A reforma foi excessivamente abrangente, superficial e adotada sem pleno
conhecimento das reais carncias e disfunes do setor pblico federal.5 No havia qualquer
estratgia preparada para lidar com os inmeros desdobramentos jurdicos e gerenciais que
inevitavelmente a ela se seguiriam. Por isso, seus efeitos negativos se multiplicaram, muitos
ainda perceptveis.
3o) Alm de abrangente, a reforma pretendeu ser instantnea. Desprezou-se, assim,
a regra de ouro de que as reformas so antes de tudo processos e no um conjunto de medidas
destinadas a alterar subitamente a realidade administrativa.
4o) Deu-se excessiva nfase racionalidade das estruturas em detrimento da
racionalidade das pessoas que as integram. Repetiu-se, desta forma, o velho equvoco
tecnicista e formalista de outras reformas frustradas, que enfatizaram as virtudes de um bom
organograma, mas que desconheceram o peso do fator humano, como se as organizaes no
fossem, antes de tudo, conglomerados de pessoas unidas por culturas, vocaes e objetivos
comuns.
5o) A reforma administrativa foi encarada como uma espcie de desmobilizao
de ativos materiais e humanos e no como um investimento. As reformas administrativas so
caras, pois pressupem investimento em recursos humanos. Por essa razo, as reformas bem
sucedidas sempre foram precedidas ou acompanhadas de uma reforma tributria capaz de
gerar excedentes de recursos para financiar uma poltica adequada de valorizao dos recursos
humanos (cito dois exemplos: a reforma administrativa federal de 1967 e a reforma
administrativa do estado da Guanabara, no governo Carlos Lacerda, ambas acompanhadas de
reformas tributrias que geraram excedentes de arrecadao suficientes para custe-las).
6o) A estratgia da reforma foi autoritria e de confronto com o funcionalismo
pblico. Imaginou-se que seria possvel fazer a reforma contra o funcionrio, desconhecendo
a necessidade de tecer alianas com os ncleos existentes de competncia e experincia. Ou
seja, a mquina administrativa rebelou-se contra a reforma.

VIII - Concluses
Parece claro, a esta altura, que a administrao federal est vivendo um perodo de
clara desmodernizao. Trata-se, por certo, de uma constatao da maior gravidade,
principalmente quando se leva em conta que o pas ocupou, h no muito tempo, posio de
relevo em termos de organizao administrativa, quando comparado a outros pases latino-
americanos e at mesmo europeus. inaceitvel que, por erros to elementares de avaliao, e
por falta de percepo da gravidade da crise gerencial do Estado, se regrida a patamares de
obsolescncia administrativa.
A segunda verificao, de natureza poltica, a dificuldade de implantarem-se
reformas administrativas profundas em regimes abertos. No por simples coincidncia que
as reformas de 1938 e 1967 se deram em regimes fechados. Isto nos leva constatao de que,
infelizmente, a preocupao com a eficcia gerencial do Estado atributo do pensamento
poltico autoritrio. Permanece, portanto, o desafio de proceder-se a reformas administrativas
em ambiente poltico aberto. Certamente, o pblico-alvo de qualquer nova tentativa de

5 A insuficincia de informaes e diagnsticos sobre o real estado do setor pblico , por sinal, um fator de
limitao a qualquer reforma ampla. Essa insuficincia se agravou ainda mais pelo apagamento da memria
administrativa, na esteira da prpria reforma. Mais uma vez, vale lembrar as dificuldades que cercam as tentativas de
reforma, em face da ausncia de informao tcnica, que permita simulaes confiveis sobre seus efeitos concretos.

25
reforma deve ser a prpria classe poltica, a qual ainda no despertou para a seriedade da
questo gerencial do Estado brasileiro.
Em terceiro lugar, a prpria conceituao de reforma administrativa merece ser
reavaliada. Aps os ltimos insucessos, no seria o caso de abandonar-se o conceito de
reforma abrangente? Afinal, os programas de reforma setoriais e circunscritos, com clara
definio de objetivos, tm tido mais xito concreto. Por exemplo, a bem sucedida
transformao do Departamento de Correios e Telgrafos, tradicional objeto de cobia
clientelstica (por seu enorme potencial de empregos), na moderna e eficiente Empresa
Brasileira de Correios e Telgrafos - a ECT.
Finalmente, a experincia das reformas administrativas bem sucedidas - tanto,
amplas quanto circunscritas - demonstra que fundamental a participao de elites
modernizadoras capazes de serem mobilizadas em torno de um projeto nacional.

26
 FRONTEIRAS DO ESTADO MNIMO
INDICAES SOBRE O HBRIDO INSTITUCIONAL BRASILEIRO1
Wanderley Guilherme dos Santos2
Em meio primavera de 1991, experimentados analistas polticos antecipavam
iminente ingresso do pas em sria crise de governabilidade. No para menos. Dos sete
choques econmicos, compreendendo trs reformas monetrias e quatro congelamentos de
preos, aos quais a sociedade brasileira estivera exposta desde 1985, dois choques, uma
reforma monetria e dois congelamentos foram produzidos, aos sobressaltos, durante os
primeiros dezoito meses da presidncia Collor de Mello. O saldo desse turbulento estilo de
deciso poltica, ao final do mesmo perodo, inclua sete derrotas no Supremo Tribunal
Federal, algumas outras no Congresso, inflao recalcitrante e crescente, dificuldades para dar
incio efetivo poltica de privatizao, medocre implantao e prtico abandono da
anunciada reforma administrativa, recesso econmica, deteriorao salarial e, por fim, um
dos mais catastrficos desempenhos empresariais aps a Segunda Guerra Mundial.
O nervosismo do governo em face dos obstculos encontrados e do
reconhecimento de alguns de seus equvocos reflete-se na instabilidade da equipe
governamental. Relativamente ao primeiro escalo, por exemplo, e mesmo no computando a
substituio de Joaquim Roriz, que se deu por motivo de desincompatibilizao para fins
eleitorais, o governo j solicitou a colaborao de 14 ministros, para nove ministrios civis,
com um ndice de estabilidade ministerial de 0,64 (mximo valor igual a 1) que se converteria
em 0,19 ao final do governo, caso a taxa de substituio permanecesse a mesma. Se assim for,
o governo Collor de Mello s ter sido menos instvel do que o de Joo Goulart, de toda a
galeria de presidentes a partir de Eurico Gaspar Dutra3. O cenrio da ingovernabilidade,
portanto, alimentava-se de slido cotidiano, sem necessidade de qualquer hiprbole paranoica.
Contudo, que propriedades especficas distinguem uma crise de governabilidade de uma crise
ministerial ou de uma crise cambial?
ESTABILIDADE GOVERNAMENTAL COMPARADA NO BRASIL
(NVEL MINISTERIAL*)
Dutra Vargas JK JG Castelo
Durao (d) 60 42 60 31 35
No Ministros (m) 28 24 29 60 37
No Ministrios (n) 10 11 11 13 15
Xn = (d.n) 21,4 19,3 22,7 6,7 14,2
m
Est. m = Xm 0,46 0,22
L. possvel
Est. m = Xm 0,36 0,32 0,38 0,13 0,40
L. const.
* Desprezando ministrios provisrios ou interinos.

1Preparado para o IV Frum Nacional, Instituto Nacional de Altos Estudos, 25-28 de novembro, Rio de Janeiro,
Banco Nacional, Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social.
2 Laboratrio de Estudos Experimentais Faculdades Integradas Cndido Mendes - Ipanema.
IFICS - Universidade Federal do Rio de Janeiro.
3 O ndice de estabilidade ministerial leva em conta nmero de Ministros, Ministrios e durao de governo para
efeito de obter a mdia de durao dos ministros. Esta mdia tomada como proporo do mximo valor que
deveria obter, caso a estabilidade fosse total. Usei este ndice pela primeira vez em Sessenta e quatro - Anatomia da
Crise, S.P., Edies Vrtice - IUPERJ, 1986. O quadro abaixo, que ajuda a compreender o clculo do ndice, fornece
a srie histrica para comparaes futuras.

27
 O conceito e, ainda mais, o temor de uma crise de governabilidade datam de
meados da dcada de sessenta, quando a euforia provocada pela descolonizao e
democratizao ocorridas nos anos cinquenta, na frica e nos pases em desenvolvimento em
geral, foi substituda pela frustrao com sucessivas recadas autoritrias - civis e militares -,
em considervel nmero de pases africanos, asiticos e latino-americanos. medida que
aumentava o nmero de naes independentes, admitidas pela ONU, maior era o crescimento
relativo do nmero de sistemas autoritrios, se comparado ao das poliarquias (que o
conceito moderno de democracia), observando-se at mesmo a diminuio absoluta do
nmero destas ltimas. Recenseamento recente informa que o nmero de poliarquias havia
aumentado de 25 para 36, entre as dcadas de 40 e de 50, enquanto o das no poliarquias, nos
mesmos perodos, de 50 para 51; mas j na dcada subsequente as no poliarquias passavam a
79, enquanto o nmero total de poliarquias no ultrapassava 40. Ainda pior, na dcada de
setenta o contingente de democracias diminuiu para 37 e o de sistemas autoritrios aumentou
para 84. Hoje, o pndulo favorece outra vez as poliarquias, mas crises de governabilidade em
algumas regies do Leste Europeu suscitam apreenso quanto ao futuro prximo de alguns
pases4.

C. Silva Mdici Geisel**

Durao (d) 31 52 60
No Ministros (m) 19 20 29
No Ministrios (n) 16 16 21
Xn = (d.n) 26 41,6 43,5
M
Est. m = Xm
L. possvel
Est. m = Xm 0,84 0,80 0,73
L. const.
** Desprezando substituio, por morte, de Dale Coutinho (Exrcito), por ter-se desincompatibilizado tendo em vista eleies, e acrescentando
mais trs ministrios militares (SNI, Casa Militar da Presidncia e Comando do Estado Maior das Foras Armadas), e um ministrio civil (Casa
Civil da Presidncia), posies elevadas a status ministerial pela Lei no 6036 de 1o de maio de 1974.

Figueiredo*** Sarney
Durao (d) 7231 60
No Ministros (m) 44 65
No Ministrios (n) 24 28
Xn = (d.n) 39,3 25,8
M
Est. m = Xm
L. possvel
Est. m = Xm 0,55 0,43
L. const.
*** Desprezando substituio, por morte, de Petrnio Portela.
FONTE: Arquivo de Elites - IUPERJ

Tecnicamente, a literatura especializada consagrou um significado razoavelmente

preciso para o conceito de crise de governabilidade: essencialmente, trata-se da
incapacidade de resposta governamental face a alguma forma de excesso exercida sobre o
governo. Analisando a crise poltica do Paquisto, ainda um s pas, em 1965, Karl Von
Vorys identificava limitaes na capacidade de coero do governo, diante da crescente

4 Os dados encontram-se em Robert Darh, Democracy and its Critics, New Haven, Yale University Press. 1989, p. 240.

28
insatisfao e demandas, em momento em que sua capacidade de persuaso era mnima5.
mesma poca, praticamente toda a literatura sobre desenvolvimento poltico, e em particular
Samuel Huntington, em seus estudos sobre governos pretorianos, apontava o excesso de
demandas sociais como fonte segura de ingovernabilidade. Excesso de demandas
relativamente capacidade governamental de process-las e respond-las, na dcada de
setenta, a pior dcada para a democracia Ps-Segunda Guerra remetia ao ncleo de
significao do conceito de ingovernabilidade6.
O denominador comum das reflexes sobre ingovernabilidade consiste em
localizar excessos, do lado da sociedade, e carncias, incapacidades, por parte do governo ou
do Estado. Em consequncia, antever ou diagnosticar crise de governabilidade, no Brasil,
equivale a imaginar o governo assediado por acmulo de demandas, cobranas e
reivindicaes que ultrapassam consideravelmente sua capacidade de resposta. Embora
plausvel e dotada de certa verossimilhana, a crise de governabilidade anunciada para o pas
inverte pesos e medidas. Suspeito que uma das principais fontes das dificuldades governativas
encontra-se juntamente no hbrido institucional, caracterstico do pas, que associa uma
morfologia polirquica, excessivamente legisladora e regulatria, a um hobbesianismo
social pr-participatria e estatofbico.
Se existe alguma coisa em excesso no pas, com efeito, no demanda, mas
regulao, leis, comandos, diretrizes, planos. Viola-se aqui uma espcie de princpio da
optimalidade jurdica, e duplamente: em primeiro lugar, produzindo-se legislao sem
demonstrar que o comportamento espontneo dos indivduos, submetidos a regras no escritas,
insuficiente ou incerto como gerador de ordem social - de onde se segue o confinamento
regulatrio da cidadania. Em segundo lugar, mesmo quando a legislao previne algum
malefcio virtual, ela com frequncia o faz gerando externalidades que comprometem
aspectos positivos da situao ex-ante, de tal modo que o resultado final , no agregado, pior
do que a situao original, pr-regulao. Viola-se, finalmente, outro princpio, o da
credibilidade da lei, que o que permite o planejamento individual de cada vida privada e de
cada investimento social - seja qual for - de mdio e longo prazos7.
Este formalismo polirquico, todavia, assenta-se sobre uma sociedade que, plural
embora do ponto de vista da complexidade e da multiplicidade dos grupos de interesse,
essencialmente hobbesiana, por isto que suas caractersticas polirquicas - organizao e
participao, exceto a eleitoral -, correspondem a pouco mais do que minscula mancha na
turbulenta superfcie da sociedade global. certo que os grupos de interesse se multiplicam,
mas no mobilizam seno ntima parcela dos interessados. O pertencimento a mltiplas
associaes que, conforme a doutrina, impediria tanto a incidncia quanto o agravamento dos
conflitos, no existe ou, se existe, insuficiente como redutor de hostilidade intergrupos.
No obstante, a sociedade brasileira, tal como retratada por seu prprio
depoimento, encontra-se entre as mais pacficas do planeta. O indivduo isolado, no
polirquico, pobre em laos de congraamento social, prefere negar o conflito e admitir que

5 Karl Von Vorys, Political Development in Pakistan, Princeton, Princeton University Press. 1965.
6 Samuel Huntington, Political Order in Changing Societies, New Haven, Yale Un. Press, 1968; Michel Crozier, Samuel
Huntington, Joji Watanuki, The Crises of Democracy, N. Y., New York University Press, 1975, Samuel Huntington,
American Politics - the Promise of Disharmony, Cambridge, Harvard Un. Press, 1981. Neste ltimo livro Huntington
argumenta que a instabilidade pode resultar at mesmo de um excesso de consenso.
7Remeto aqui a Bruno Leoni, Freedom and the Law, Los Angeles, North Publishing, 1972 (1961), particularmente pp.
13 e 97.

29
seja vtima dele. Por isso, a poliarquia brasileira parece constituir pequena mancha
institucional circunscrita por gigantesca cultura da dissimulao, da violncia difusa e do
enclausuramento individual e familiar. Aqui a avalanche regulatria do Estado no chega, ou
no tem vigncia, e a institucionalidade outra. este hibrido que faz com que o governo
governe muito, mas no vazio - um vazio de controle polirquico, um vazio de expectativas
legtimas, um vazio de respeito cvico.
A seguir, descrevem-se a quase poliarquia poltica, o hobbesianismo social em
que est mergulhada e a dinmica a que do lugar, obtendo-se, por concluso, que nem por
esquivar-se ao diagnstico de crise de governabilidade, tecnicamente compreendida,
enfrenta o pas obstculos e dilemas de magnitude desprezvel.
Poliarquia define-se, sucintamente, por elevado grau de institucionalizao da
competio pelo poder (existncia de regras claras, pblicas e obedecidas), associado
extensa participao poltica, isto , s limitada por requisito de idade. A coexistncia de
ambas as dimenses supe, minimamente, a garantia dos direitos clssicos de associao,
liberdade de expresso, formao de partidos, igualdade perante a lei e, afinal, controle de
agenda pblica8. Historicamente, as condies necessrias para emergncia e consolidao
das poliarquias parecem ter sido as seguintes: continuado processo de acumulao material,
induzindo ou associado a elevado grau de urbanizao, e sobre os quais passa a assentar-se
uma sociedade complexa, interdependente, de onde se originam grupos de interesse, os quais,
por si mesmos, ou atravs de sistemas partidrios efetivos, limitam-se mutuamente e
controlam o governo.
No obstante o quase abusivo esquematismo da exposio, acredito que a
estrutura delineada permite imaginar a complexidade da elaborao que a sustenta. Por outro
lado, esse mesmo esquematismo tornar mais fcil verificar passo a passo em que medida o
Brasil vem preenchendo os requisitos para a emergncia e eventual consolidao de uma
ordem polirquica. Em primeiro lugar, a acumulao material.
suficientemente conhecido, e merecidamente comemorado, o fato de que o
desempenho econmico brasileiro prenunciava o surgimento de outro pas industrialmente
bem sucedido, a persistirem as taxas de crescimento prevalecentes aps a recuperao de
meados dos anos 30. E, com efeito, se em 1939 o PIB per capita brasileiro era praticamente
igual ao de Honduras (196 e 195 dlares, respectivamente, a preos de 1970), em 1976 a
diferena, a favor do Brasil, j alcanava cerca de duas vezes e meia. O esforo acumulativo
implcito em modificao de tal vulto exprime-se no fato de que entre 1965 e 1980, por
exemplo, a taxa mdia de crescimento anual do PIB foi da ordem de 8,8%. Embora algo
superficial, a contextualizao sugerida pelo quadro abaixo revela a extenso em que o Brasil
veio preenchendo de modo comparativamente louvvel o requisito de acumulao material9:

8A referncia clssica , claro, Robert Dahl, Polyarchy, New Haven, Yale University Press, 1971. Dahl, Democracy, cit.
em 2 acima, refraseia mas no altera substancialmente a teoria.
9A srie que permite a comparao com Honduras, assim como a tabela de estratificao, encontram-se em CEPAL,
Cadernos Estatsticos, Series Histricas del Crecimiento de Amrica Latina, Santiago de Chile, 1978, respectivamente
quadros 2 e 4; para as taxas mdias de crescimento recente, ver World Bank, World Development Report, 1990, Oxford
University Press, 1990, tabela 2, Growth of Production, pp. 180-181.

30
 ESTRATIFICAO REGIONAL NA AMRICA LATINA
Contribuio por pas para o produto interno bruto regional
a custo de fatores de 1970
%
1939 1976 diferena em pontos
percentuais
Argentina 26,8 13,7 -13,1
Brasil 20,8 32,0 11,2
Colmbia 7,7 6,6 -1,1
Chile 6,2 3,2 -3,0
Mxico 17,4 24,6 7,2
Uruguai 3,4 1,1 -2,3
Venezuela 3,9 6,9 3,0
FONTE: ver nota 9.

Cumpriu-se, pois, o requisito de acumulao e, tal como requer a doutrina,

associada intensa urbanizao, sobretudo aps 1960, caracterizando-se aquele crescimento
econmico, ademais, por sensvel diferenciao produtiva e diversificao social. isto que
est retratado nas tabelas 2 e 3 a seguir. A interdependncia social prpria das economias e
sociedades complexas, finalmente, indicada a seguir pela tabela relativa diviso social do
trabalho. Os valores para So Paulo so includos com o objetivo de assinalar alguns dos
pontos mais longnquos a que chegaram os processos considerados.

TABELA 2

EVOLUO DA POPULAO URBANA - 1940-1980

%
Urbanizao 1940 1960 1980
Brasil 31,2 44,7 67,6
So Paulo 44,1 62,6 88,6
FONTE: IBGE. Censos Demogrficos

TABELA 3

DISTRIBUIO SETORIAL DA PEA - 1940-1980

%
Industrializao + mudana
na estrutura social 1940 1960 1980
Brasil So Paulo Brasil So Paulo Brasil So Paulo
Primrio 65,9 55,8 53,9 32,4 29,9 12,5
Secundrio 10,4 15,8 12,9 23,6 24,4 38,0
Tercirio 19,9 24,7 27,4 36,6 36,7 40,2
FONTE: IBGE, Censos Demogrficos.

31
 TABELA 4

COEFICIENTE DE DIVISO SOCIAL DE TRABALHO - BRASIL10

(VALOR MXIMO = 10)
1940 1950 1960 1970 1980
4,4 4,9 5,3 6,1 6,8
FONTE: Ver nota 10.

O conjunto de tabelas consistente e autoexplicativo. Quais so as consequncias

que autorizam? Em trajetrias de emergncias democrticas bem sucedidas, a maturidade da
infraestrutura polirquica - acumulao e diversificao produtiva, mais diferenciao social -
deve, conforme a doutrina, tornar muito provvel a constituio de uma sociedade plural,
afluente em movimentos de ao coletiva associados constituio de novos grupos de
interesse. Este estgio de reordenamento, ps-investimento na infraestrutura polirquica,
tambm no est ausente da trajetria brasileira durante as ltimas seis dcadas
aproximadamente, como o comprovam as evidncias disponveis para a cidade de So Paulo e
Regio Metropolitana, para a cidade do Rio de Janeiro e Regio Metropolitana.

TABELA 5

ASSOCIAES CIVIS CRIADAS NA CIDADE DE SO PAULO POR DCADA

Dcada 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980
o
N de associaes 51 237 288 464 996 1.871 2.553
Obs.: 1980 = at 1986.
FONTE: Cartrio de Registro Civil

Distribuindo as associaes por trinta e duas categorias (desportivas, culturais,

beneficentes, etc., e mais uma residual denominada outras), e acompanhando os nmeros
ao longo dos anos, observa-se razovel estabilidade no perfil de mobilizao organizacional.
Ou seja, se o maior nmero de associaes criadas na dcada de 1920 se enquadrava na
categoria desportivas, esse primeiro lugar repete-se nas dcadas de 1930, 1960, 1970 e 1980.
O coeficiente de correlao de ordem de Spearman (Rho) igual a 590, entre 1950 e 1980 - o
que bastante razovel.
Tal estabilidade agregada deve, entretanto, ser investigada mais detidamente.
Embora o nmero de associaes desportivas aparea em primeiro lugar em 1920 e em 1980,
sessenta anos depois, esses mesmos nmeros correspondem a 38,8% de todas as associaes
criadas em 1920 e apenas a 16,7% das criadas em 1980. Sociologicamente possvel inferir
que, tanto quanto pluralismo social queira dizer quebra de monoplio organizacional, foi
precisamente isto o que ocorreu no pas, ao longo das ltimas seis dcadas, simultaneamente
expanso infraestrutural da poliarquia.

10O coeficiente de diviso do trabalho utilizado foi a medida M6 de Jack Gibbs e Dudley Poston Jr., The Division
of Labor: Conceptualization and Related Measures, Social Forces, 53 (3), marco de 1975 e cuja frmula a seguinte:
DST = NC - [1-( x - x ) / 2], onde NC o nmero de categorias ocupacionais considerados e x o nmero de
x
pessoas ocupadas em cada categoria.

32
 Entretanto, a diversificao apenas um dos aspectos da engenharia institucional
em curso. A velocidade da diversificao organizacional indicador talvez ainda mais
relevante do macro processo simultneo de estruturao/desestruturao. E quanto a isso,
medida simples desse ritmo revela que, de todas as associaes criadas na cidade de So
Paulo e periferia, entre 1920 e 1986, 68,2% foram criadas nos 16 anos compreendidos entre
1970 e 1986.
Observe-se ainda que, das 31 categorias, 15, 50% delas, contm um nmero de
associaes de criao igualmente recente correspondendo a uma porcentagem acima de
68,2%. Em outras palavras, vasta maioria das associaes-membros de metade das categorias
organizacionais paulistanas recentssima, resultado de uma mobilizao impulsionada pelo
reordenamento social das ltimas dcadas. Quais so essas categorias associativas e quais so
as porcentagens? Eis a listagem:
Comunitrias - 97,6 (1a mais jovem). Ou seja, do total de associaes
comunitrias criadas em So Paulo, desde 1920, 97,6%
delas foram criadas entre 1970 e 1986. Todas as demais
devem ser lidas da mesma maneira.
Profissionais de Sade - 92,5 (2a mais jovem)
Moradores - 90,7 (3a mais jovem)
Advogados - 88,1 (4a mais jovem)
Deficientes - 82,6 (5a mais jovem)
Professores - 81,8 (6a mais jovem)
Pais, Mestres, alunos 81,3 (7a mais jovem)
Artistas - 79,1 (8a mais jovem)
Mdicos - 77,3 (9a mais jovem)
Empresas, Firmas - 77,0 (10a mais jovem)
Indstrias - 73,6 (11a mais jovem)
Recreativas - 71,8 (12a mais jovem)
Trabalhadores No Manuais - 70,4 (13a mais jovem)
Trabalhadores Manuais - 70,2 (14a mais jovem)
Funcionrios Pblicos - 69,7 (15a mais jovem)
Desta lista derivam-se com facilidade algumas observaes importantes. Em
primeiro lugar, das trs principais categorias organizacionais, s uma (recreativas)
apresenta uma porcentagem acima do valor de 68,2% para o perodo 1970-1986. A
campeonssima desportivas alcana 65,6% enquanto as associaes beneficentes (2o lugar)
alcanam 56,0%. Alm disso, das 15 que esto acima daquele valor (68,2%), s 3
(comunitrias, moradores e recreativas) so de interesse geral e, juntamente com mais
duas (deficientes e pais, mestres e alunos) no so ocupacionais. Ou seja, das 15
categorias organizacionais de mobilizao recentssima em So Paulo, 10 so
ocupacionalmente definidas. Por fim, pertinente assinalar que o padro mobilizacional
revela os seguintes novos atores organizacionais: empresrios, trabalhadores, profissionais
liberais (classe mdia no estatal) e burocracia.

33
 Os dados relativos ao Rio de Janeiro, embora cubram perodo um pouco menor,
no discrepam do que ocorreu em So Paulo. Entre 1946 e 1987 criaram-se 5.755 associaes
civis na cidade do Rio de Janeiro e Regio Metropolitana com a seguinte distribuio
numrica por dcadas:
TABELA 6

ASSOCIAES CIVIS CRIADAS NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO.

POR DCADAS
Dcadas 46/50 51/60 61/70 71/80 81/87
No de 188 743 1.093 1.233 20.498
associaes
FONTE: Cartrio de Registro Civil.

Replicando a tendncia paulista, 65% das associaes foram criadas entre 1971 e
1987. Repetindo procedimento anterior e selecionando aquele tipo de associaes que tiveram
65% ou mais delas criadas nesse perodo encontra-se a seguinte distribuio:
1. Comunitrias - 90,7%
2. Moradores - 85,3%
3. Profissionais de Sade - 83,0%
4. Criadores - 81,0%
5. Advogados - 76,2%
6. Religiosas - 75,5%
7. Indstrias - 71,0%
8. Proprietrios - 70,4%
9. Deficientes - 68,4%
10. Trabalhadores No Manuais - 67,2%
11. Mdicos - 66,7%
12. Empresas, Firmas - 66,4%
13. Funcionrios Pblicos - 66,1%

Acrescente-se que, do total de associaes de trabalhadores manuais criadas desde

1946, 63,0% (dois pontos percentuais abaixo do limite inferior imposto) tambm foram
criadas entre 1971 e 1987. E, outra vez, nmero muito pequeno de tipos de associao de
interesse geral (comunitrias e moradores), o qual somado s associaes religiosas e de
deficientes, so as nicas no ocupacionais.
Assim, entre 1970 e 1986/87, em So Paulo e no Rio de Janeiro, a dinmica do
sistema brasileiro deu origem a grupos de interesse de proprietrios, criadores, industriais,
profissionais liberais, trabalhadores manuais, trabalhadores no manuais e de funcionrios
pblicos. A ttulo de completude, vale acrescentar com brevidade que foram fundados 9.118
sindicatos no Brasil, entre 1900 e 1988, dos quais 64,0% o foram entre 1961-88. Do total de

34
sindicatos criados em todo o perodo, 51% so urbanos e destes 31,5% so sindicatos de
empregadores e 53,0% de empregados. Corroborando a tendncia para a acelerao
mobilizacional contempornea, 38,2% do total de sindicatos de empregadores urbanos foram
criados entre 1961-88, enquanto a cifra correspondente para os sindicatos de empregados
urbanos corresponde a 41,4%.
Os dados relativos rea rural so ainda mais espetaculares, enquanto processo de
mobilizao. Do total de 1.751 sindicatos de empregadores rurais (39,0% do total de
sindicatos rurais), 71,0% foram criados entre 1961-88, enquanto que dos 2.732 sindicatos de
empregados rurais criados entre 1900 e 1988 nada menos de 96,0% o foram entre 1961-88.
Em aparncia, a vaga mobilizacional polirquica conseguiu, finalmente, incorporar os
trabalhadores do campo arena pblica11.
Se todos so iguais enquanto demandantes, nem todos o so, porm, capazes de
extrair legislao que atenda a suas demandas. A emergncia de uma sociedade plural no
equivale, obviamente, instituio de uma sociedade igualitria. Nem este o suposto da
doutrina. Existe uma hierarquia de demandas que, quando o governo estritamente neutro,
tende a se reproduzir no padro das polticas pblicas adotadas. E isto, em particular, quando
a lgica da competio eleitoral favorece o estabelecimento de uma relao de natureza
clientelstica entre o representante e o representado. A caracterizao da oferta de polticas
no deve ser feita, entretanto, antes de se observar a dimenso eleitoral da poliarquia
brasileira.
Ao se introduzir o tema do eleitorado, verificamos que tambm aqui o requisito
polirquico plenamente satisfeito. Entre 1945 e 1966 o eleitorado brasileiro cresceu 199,0%
para um crescimento populacional de 82,0%. Nos vinte anos subsequentes (1966-86), a
populao cresceu 62,0%, enquanto a exploso participativa (acompanhando a complexidade
organizacional antes descrita) produzia um crescimento do eleitorado da ordem de 209,0%.
Todo este processo fez com que o eleitorado, que correspondia a 16,0% da populao, em
1945, passasse a 25% dela, em 1962, e finalmente a 51,0% em 1986. Sero esclarecedoras,
aqui, algumas comparaes internacionais.
Em 1982, o eleitorado brasileiro era inferior apenas aos do Japo, Estados Unidos,
ndia e Indonsia, e somente So Paulo, com seus 13 milhes de eleitores, na mesma data,
praticamente igualava-se soma dos eleitorados da Blgica, Dinamarca, Finlndia, Noruega e
Sua.
A mdia do crescimento do eleitorado brasileiro, entre 1945 e 1982, excluindo-se
1958, foi de 31,2% a cada eleio legislativa federal. Para So Paulo essa mdia foi de 28,7%
e a do Rio de Janeiro, 31,2%. Em projeo aproximada, isto significa que So Paulo ter em
torno de 48 milhes de eleitores no ano 2002, eleitorado que dever ser inferior somente aos
da Alemanha, Japo, Estados Unidos, ndia e Indonsia. (Um mercado consumidor de
propostas polticas sem equivalente na maioria das democracias europeias e, pois, forte
tentao para polticas econmicas e sociais de curtssimo prazo, seguidas de retrao. O
perigo do stop-and-go encontra nesse ciclo uma de suas razes, ao lado do sistema de grupos
de interesse).

11Os dados encontram-se em FIBGE, Sindicatos, Vol. 1, Indicadores Sociais, Departamento de Estatsticas e
Indicadores Sociais, Rio de Janeiro, 1987.

35
 Mas o esboo da face polirquica brasileira requer ainda averiguar se verdade
que:
a) a expanso da participao eleitoral refletiu-se efetivamente em dinmica
partidria competitiva;
b) a organizao extrapartidria da sociedade, j apontada, (participao em
sindicatos e associaes), replica as relaes entre educao, renda e participao,
encontradas em outras poliarquias.
A resposta primeira indagao encontra-se na tabela abaixo, que informa o
nmero de partidos parlamentares efetivos, independente do nmero, sempre inflacionado, de
legendas nominais.
TABELA 7
NMERO DE PARTIDOS PARLAMENTARES EFETIVOS (CMARA FEDERAL)
(ndices de Laadso-Teegapera (N) e Molinaro (NP))12
1945/47 1950 1954 1958 1962 1966 1970
N 1 4,1 4,6 4,5 4,5 1,8 1,7
NP 1,5 2,8 3 2,97(3) 3,8 1,3 1,2

46/50 51/60 61/70 71/80 81/87

N 1,9 1,98(2) 2,4 2,8 8,9(9)
NP 1,7 1,8 2 1,5 6,4
FONTES: Tribunal Superior Eleitoral, Dados Estatsticos, Boletim.
Cmara dos Deputados, Centro de Documentao e Informao.

Observa-se que mesmo durante o perodo de competio desigualmente

constrangida (1966-1982) o eleitorado no deixou de insinuar suas nuances de preferncia. De
1950 a 1966 e, depois, a partir de 1974, o sistema partidrio brasileiro foi, e , competitivo.
Finalmente, como elemento derradeiro de persuaso, as duas tabelas seguintes
respondem questo b e ratificam as relaes que costumam ser encontradas, em poliarquias,
entre renda e participao (quanto maior a renda, maior a taxa de participao) e entre
educao e participao (quanto maior a escolaridade, maior a taxa de participao) 13:

12 O ndice de nmero de partidos efetivos (N) foi proposto por Markko Laakso e Rein Teegapera em Effective
Number of Parties: A measure with Applications to Western Europe, Comparative Political Studies, 12. n. 1, (abril
1979) e igual a N= 1 onde F o ndice de fracionalizao de Douglas Rae. O ndice (NP) foi proposto por Juan
1-F
Molinaro, Counting the Number of Parties: An Alternative Index, American Political Science Review, frmula de
clculo do ndice de Molinaro : NP = 1 + N ([ ( Pi2) - Pi2] / Pi2), onde N = 1 e Pi a proporo das
Pi2
cadeiras do maior partido, ao quadrado.
13Sendo estas relaes bastante conhecidas em sociedades avanadas e, em verdade, parte integral constitutiva da
doutrina, este passo do argumento resumir-se- apresentao das tabelas, que so autoexplicativas.

36
 TABELA 8

FILIADOS (SINDICATOS E ASSOCIAES)

POR CLASSE DE RENDIMENTO MENSAL (PISO NACIONAL DE SALRIO)
%
At 5,9
+ a 1 8,7
+1 a 2 13,1
+2 a 3 18,1
+3 a 5 25,5
+5 a 10 31,5
+10 37,6
FONTE: FIBGE, Departamento de Estatsticas e Indicadores Sociais, Participao
Poltico-Social - 1988, v. 2, Educao, Meios de Transportes, cadastro e
associativismo, 1990, tabela 4.2, p. 8.

TABELA 9

FILIADOS (SINDICATOS E ASSOCIAES) POR ANOS DE ESTUDO

%
Sem educao e menos de 1 ano 12,0
1 a 4 anos 13,3
5 a 8 anos 16,5
9 a 11 anos 23,4
12 anos ou + 36,8
FONTE: FIBGE, Departamento de Estatsticas e Indicadores Sociais, Participao Poltico-Social - 1988, v. 2,
Educao, Meios de Transporte, cadastro e associativismo, 1990, tabela 4.3, p. 9.
Ao que parece, e por todas as evidncias, as exigncias de um sistema polirquico
so atendidas com facilidade e apropriadamente pela sociedade brasileira. O desempenho
econmico nos quarenta anos subsequentes dcada de 1940 foi espetacular e sem muitos
paralelos na histria mundial at recentemente. A acumulao material, alm disso, no foi
vegetativa, mas diversificada, o que propiciou a emergncia de interdependncias e de um
pluralismo social que se manifestaram, graas inexistncia de inflexveis barreiras entrada,
na multiplicao de grupos de interesse e na exploso participativo-eleitoral. A comprovao
da existncia de um aspecto partidrio de fato competitivo e de um estilo de comportamento
social conforme renda e educao coroam a estruturao de um sistema que, de acordo com a
doutrina, devia manifestar adequada capacidade de aprendizado diante de crises, reduzida taxa
de desperdcio e maior velocidade de recuperao aps perodos de dificuldades. Por que tal
no acontece com a poliarquia brasileira?
A resposta encontra-se, parcialmente, no hobbesianismo social poliforme que d,
por assim dizer, sustentao precria estabilidade das instituies polirquicas formalizadas.
Estas mesmas instituies formalizadas, alis, j revelam algumas das perversidades
operacionais das democracias mais maduras. Imagino que anteceder a explorao do
hobbesianismo social de rpida descrio de alguns mecanismos de nossa poliarquia formal
talvez constitua pedaggica introduo ao hobbesianismo mais abrangente. Tal a estrutura
da seo seguinte, que se inicia retomando a questo da oferta de polticas suscitada
anteriormente.

37
 II
A oferta de polticas em sociedades organizacionalmente plurais e de massa
condicionada por dois processos principais:
a) pela alterao do valor das posies polticas, sobretudo das posies eletivas;
b) pelo grau de politizao da sociedade. Vejamos cada um deles:
1. Alterao no valor das posies de representao poltica
O processo de democratizao produziu consequncias no esperadas e nem
todas benficas. A primeira delas foi a de tornar cada vez mais exorbitantemente cara a
obteno de uma posio eletiva de mando, de acordo com a relao posto/nmero de votos.
Quanto maior o mercado de votos, e quanto maior o nmero de votos necessrios para a
conquista de um posto, mais caro, em votos, evidentemente, o mandato, independentemente
do sistema de representao. Eis o coeficiente eleitoral em trs estados da Federao, em trs
eleies diferentes:
TABELA 10

COEFICIENTE ELEITORAL PARA CMARA FEDERAL - BRASIL

1950 1962 1982
% % %
coeficiente eleitorado coeficiente eleitorado coeficiente eleitorado
So Paulo 36.608 (1,8) 53.544 (1,4) 185.773 (1,4)
Rio de Janeiro 25.312 (4,0) 41.801 (3,7) 112.337 (1,8)
Piau 23.268 (10,6) 28.106 (8,9) 82.068 (8,4)
FONTE: Superior Tribunal Eleitoral, Dados Estatsticos, vrios volumes.
Verifica-se que, absoluta e relativamente, um mandato custa extraordinariamente
caro em sociedades de massa, urbanizadas e muito diferenciadas quanto a interesses - e, por
isso, colocou-se o Piau ao lado de So Paulo e do Rio de Janeiro. Ora, por que algum, ento,
desejaria comprar esse mandato? A resposta encontra-se na mudana do valor da poltica
como recurso em sociedades quase polirquicas. Ao contrrio da poltica oligrquica, na qual
a riqueza privada (voto censitrio, etc.) era condio para obter acesso ao poder pblico, a
competio poltica em sociedades quase polirquicas caminho alternativo ao mercado para
a acumulao de riqueza privada. Da que a participao poltica visando posies seja
tambm um investimento econmico, originando crescente procura por cargos eletivos, e no
s por parte de polticos profissionais. Essa mudana na funo privada da poltica intensifica
a competio no mercado de votos, e tanto mais quanto mais profunda for a politizao da
sociedade.
b) O Grau de politizao da sociedade ou, alternativamente, o grau de
penetrao do Estado na sociedade
A politizao da sociedade funo direta da penetrao do Estado, ou vice-versa,
pois que tambm existem processos sociais que desembocam em demandas por regulao
estatal. Na verdade, muito da demanda por polticas estrita demanda por regulao, cujos
determinantes escapam presente discusso. Importa assinalar que a funo privada da
poltica ser tanto maior quanto maior for o comprometimento do Estado com a arbitragem e
a regulao de conflitos e disputas, ao invs de permitir que sejam resolvidos privadamente
entre as partes. Ao mesmo tempo, o papel do Estado, produtor de insumos para o segmento

38
privado, aumenta a cobia por postos percebidos como lugares privilegiados de administrao
das polticas pblicas (vale dizer, dos oramentos e elas associados), e com enorme
repercusso na vida social.
Modesta evidncia desse processo aambarcador, o nmero de agncias e
conselhos regulatrios criados no Brasil, em contagem no exaustiva, apresenta a seguinte
progresso: 2 (no governo JK), 3 (no governo Joo Goulart), 10 (no de Costa e Silva), 10 (no
de Mdici), 8 (no de Geisel), 19 (no de Figueiredo). Ao lado disto, conhecida a dependncia
de grande parte do setor privado em relao atividade econmico-produtiva do Estado
brasileiro.
Por efeito de elevada interveno estatal, temos ento: a) setores privados
buscando captur-las e sendo ao mesmo tempo dependentes das burocracias estatais; b)
burocracias interessadas na manuteno dessa dinmica; c) polticos funcionando por
advocacia entre uns e outros. Em consequncia, quanto maior a dependncia da sociedade em
relao poltica, maior a probabilidade de que os polticos se comportem em funo tanto do
enriquecimento ilcito por via de todo tipo de pagamento (corrupo), quanto de tentativas de
ampliao das chances de comprar mandatos cada vez mais caros, mediante a manipulao
das polticas pblicas das quais dependem alguns segmentos especficos (clientelismo), e da
contribuio de clientes a que servem (financiamento de campanhas).
a essa estrutura da oferta que se acopla um conjunto de demandas por polticas
pblicas, por parte dos grupos de interesse anteriormente descritos, cuja composio de custos
e benefcios sociais pode ser convenientemente tipificada conforme a seguinte tabela: 2x2.

TABELA 11

REPARTIO DE CUSTOS E BENEFCIOS POR TIPOS DE POLTICOS

CUSTOS
Concentrados Difusos

Concentrados A B

BENEFCIOS
C D

Difusos

A tabela permite perceber, primeiramente, qual o ideal de neutralidade dos

sistemas polirquicos: produzir polticas pblicas que se localizem na diagonal AD, como
expresso liberal da estratificao prevalecente na sociedade. Com efeito, a cela A
compreende uma categoria de polticas orientadas pela considerao de que aqueles que
incorrem nos custos de uma poltica devem ser seus exclusivos beneficirios.
J a cela oposta e simtrica de A, D, inclui as decises guiadas pelo mesmo
princpio anterior, generalizado, isto , se todos pagam (por exemplo, via impostos indiretos),
ento devem ser alcanados pelos benefcios da poltica considerada. De modo geral,
incluem-se aqui principalmente os bens coletivos clssicos. Em ambos os casos, finalmente,
39
vale o princpio da reciprocidade, ou seja, quem se beneficia, deve pagar. Evidentemente,
trata-se de um universo sem externalidades, premissa no explicitada, mas crucial na teoria
polirquica.
A diagonal oposta, BC, reflete os dois eixos de conflito real nas sociedades
contemporneas. A cela B indica polticas de subsdios, regulatrias perversas, de criao de
barreiras competio, de isenes; enfim, polticas cujo resultado final consiste na
redistribuio de benefcios em favor de poucos, benefcios que continuam ou passam a ser
pagos por muitos ou todos. A cela C, outra vez simtrica e aposta define polticas
redistributivas em razo das quais segmentos especficos da sociedade estipendiam o consumo
ou o aumento da renda de outros segmentos. Neste universo, claramente povoado por
externalidades, o princpio de reciprocidade no tem vigncia.
Os grupos de interesse que caracterizam as sociedades contemporneas com
algum grau de desenvolvimento econmico buscam forar o governo opo por polticos de
tipo B ou C e, mesmo na medida em que o Estado pretenda ser neutro, dificilmente suas
decises sero de tipo liberal-polirquico, isto , de tipo A ou D. As decises governamentais
tendero antes a refletir a lgica de poder no mercado, quer produzindo decises de tipo B
(em cujo caso ser ajudado por um Legislativo distributivista, pelas razes de mercado
poltico), quer produzindo polticas de tipo C, nem sempre inteiramente por razes de justia
(e, outra vez contando com a colaborao do Legislativo), seja, enfim, permanecendo
imobilizado pela magnitude do choque entre atores poderosos e organizacionalmente bem
equipados. o caso, nesta ltima alternativa, do confronto entre bem estruturados sindicatos
de empregadores e de empregados, cujo custo social bastante elevado, isto , confronto que
produz considervel volume de externalidades negativas por conta da paraltica neutralidade
estatal14.
O funcionamento de uma ordem polirquica, portanto, gera, ela prpria,
dinmicas que ameaam os fins em vista dos quais instaurada, caso no se reformem os
meios tradicionais pelos quais ela opera. Na ausncia de reformas institucionais profundas, e
dadas a elevada penetrao estatal, a extenso diferenciada do mercado eleitoral e o intenso
pluralismo organizacional, o cenrio mais provvel, no curto prazo brasileiro, o de um
sistema tendente corporativizao e rigidez, associadas a polticas clientelistas localizadas
e a escassa racionalidade econmica e social. Ou, para ser preciso, o cenrio o da
continuidade do que j vem ocorrendo de maneira crescente na face polirquica do sistema
brasileiro: abundante e contnua legislao regulatria dando lugar a todo tipo de ineficincias
por via de subsdios, privilgios, credenciamentos, e criao de barreiras entrada.
Este prembulo ao hobbesianismo social teve por objetivo terminar o esboo de
parte do hbrido institucional brasileiro a fim de explorarmos agora o que escapa ao padro
polirquico de interao sociopoltica. Existe outro pas, embutido neste primeiro (no se trata
de uma dicotomia geogrfica, nem social, mas institucional) e que, no obstante estar
inscrito em nosso cotidiano, raramente as pessoas se advertem para a extenso em que vivem
conforme dois sistemas. este segundo pas e sua lgica institucional que se descrever a
seguir.

14 A literatura brasileira sobre a dinmica de grupos de interesse j razovel, mas de qualidade desigual. Dois
trabalhos de consulta obrigatria, entretanto so os de Edward Amadeu e Jos Mrcio Camargo, Relaes entre
Capital e Trabalho no Brasil: Percepes e Atuao dos Atores Sociais, Departamento de Economia, PUC/RJ,
janeiro de 1991; e, dos mesmos autores, Mercado de trabalho e dana distributiva, em J. M. Camargo e Fabio
Giambiagi (orgs), Distribuio de Renda no Brasil, RJ, Paz e Terra, 1991.

40
 Seguindo caminho inverso ao da construo polirquica, inicio a descrio do
hobbesianismo social brasileiro qualificando os dados relativos participao, em particular
participao eleitoral. Se for verdade que a excludncia terica do sistema ps-45 reduzia-se
barreira clssica de idade e ao requisito de alfabetizao - e por isso o crescimento do
eleitorado brasileiro se deu, como se viu, a taxas bastante alvissareiras -, isto nada nos diz da
disposio da cidadania, supostamente polirquica, em aceitar e efetivamente participar da
disputa eleitoral.
A reduo e prtica eliminao das barreiras participao no garantem
automtico compromisso, por parte dos detentores desses direitos, de us-los perdulariamente.
E, com efeito, as taxas de alienao eleitoral nas eleies para a Cmara Federal (absteno
plus votos brancos e nulos) sempre estiveram acima de 32,0% entre 1945 e 1986, exceo
das eleies de 45 e 58. Se for verdade que os 52,8% de desertores, em 1970, podem ser
atribudos guerra civil no declarada, ento em curso, e que revelava o escasso valor do voto,
como explicar os 44,5% de eleitores que se recusaram a votar, de um modo ou de outro, para
a Constituinte de 1986, sendo esta a maior taxa de alienao eleitoral depois da de 1970?
A considervel magnitude de recusa s instituies polticas, partidrias e
associativas, contrariamente expectativa polirquica, repetidamente evidenciada pelos
dados disponveis. Recente inqurito do IBGE, suplementar PNAD 88, prov os dados de
base da tabela a seguir, revelando o reduzidssimo contato entre os eleitores e os polticos em
geral, reconfirmando embora a hiptese polirquica sobre a relao entre participao e renda.
Antes, contudo, esclarea-se que os percentuais da tabela referem-se a um total de 5.451.541
contatos, a partir de um conjunto de 82.514.891 de pessoas maiores de 18 anos - quer dizer,
6,6% do universo de contatos possveis, atribuindo-se pelo menos um contato poltico a cada
adulto.

TABELA 12

PESSOAS DE 18 ANOS OU MAIS DE IDADE QUE REALIZARAM ALGUM TIPO

DE CONTATO COM POLTICO OU GOVERNANTE, POR REGIO, SEGUNDO AS
CLASSES DE RENDIMENTO MENSAL (PISO NACIONAL DE SALRIO) - 1988
N Ne Se S C.O.
At 4,2 6,4 4,4 8,8 5,6
>a1 5,9 7,6 5,1 8,3 6,0
>1a2 4,5 7,3 4,6 8,8 8,6
>2a3 6,3 7,8 5,0 13,0 8,7
>3a5 5,4 9,2 6,5 14,0 11,6
> 5 a 10 8,2 13,0 8,5 17,0 16,2
+ 10 8,4 17,6 11,0 20,0 23,0
Sem rendimento 3,1 4,7 3,3 4,2 4,1
FONTE: FIBGE, Participao poltico-social, vol. 2, Educao Meios de Transporte, Cadastro e
Associativismo, Rio de Janeiro, 1990, vrias tabelas.

41
 Tal como afirmado, e generalizado para todas as regies do pas, ao mesmo
tempo verdadeiro que, conforme suposto polirquico, quanto maior a renda, maior a
disponibilidade e interesse na participao poltica, e, contrariamente ao esperado em universo
polirquico, o conjunto total das pessoas interagindo no corresponde seno minscula frao
das interaes possveis.
A hierarquia dos motivos que induzem ao contato parece outra vez conformar-se
s antecipaes polirquicas e, outra vez, s vigem para reduzidssimo nmero de
polirquicos ativos. Assim, a distribuio dos contatos por tipo de motivao revela o
seguinte: 61% para fazer pedido, 15% para reivindicao, 13% para reclamao e, em ltimo,
11% para oferecer sugestes. Conforme o esperado, os sem renda ou renda mnima no tm
qualquer contato com polticos ou governantes, os que tm alguma renda reiteram a relao
clientelista-paternalista, e os que possuem renda mais elevada preocupam-se com o interesse
geral. Isto, entretanto, ainda se refere fina pelcula da interface entre a quase-poliarquia
institucionalizada e o mundo social circundante. Nesta interface valem os supostos
polirquicos, sejam quais forem as motivaes. A tabela a seguir singulariza o motivo dar
sugestes e mostra como a hiptese vale para todas as regies do pas.

TABELA 13

CONTATO COM POLTICOS PARA DAR SUGESTO SOBRE TOTAL DE

CONTATOS POR CLASSE DE RENDA (PESSOAS DE 18 ANOS OU MAIS)
%
N Ne Se S C.O.
At 3,8 2,2 3,7 5,7 2,1
>a1 7,4 3,6 7,7 7,3 5,3
>1a2 12,0 6,7 7,0 6,5 7,7
>2a3 13,1 14,5 10,2 11,0 11,0
>3a5 14,5 14,3 12,3 15,5 8,0
> 5 a 10 17,0 21,0 14,4 16,1 20,6
> de 10 34,6 25,0 28,0 29,5 23,4
FONTE: FIBGE, Participao poltico-social, vol. 2, Educao Meios de Transporte, Cadastro e
Associativismo, Rio de Janeiro, 1990, vrias tabelas.

Verifica-se que, em 30 observaes (excluindo-se a 1a linha do total da srie de 35

observaes), somente quatro, as sublinhadas, transgridem a regra polirquica segundo a qual
quanto maior o nvel de renda, maior o envolvimento visando o interesse geral. O outro lado
da moeda que o nmero bruto de contatos com tal motivao foi de 589.536 contra um
universo possvel de mais de 82 milhes de contatos, e contra um universo de cerca de cinco
milhes e meio de contatos reais. Este resultado exemplar porque se repete para todo tipo de
contato, independente da motivao.
O reconhecimento da representatividade dos partidos polticos ou associaes
comunitrias no particularmente superior ao que se refere aos polticos e governantes,
pessoalmente considerados. Daquele mesmo total de oitenta e dois milhes e meio de adultos,
83% no filiado nem a partido poltico nem a associao comunitria, sendo a rejeio
crescente conforme a renda e conforme a escolaridade.

42
 TABELA 14

DISTRIBUIO DOS FILIADOS A PARTIDOS POR CLASSE RENDA

(PISO NACIONAL DE SALRIO) - 1988
%
At 15,5
+ a 1 19,3
+1 a 2 19,3
+2 a 3 18,0
+3 a 5 17,3
+5 a 10 14,1
+10 10,4
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 2, cit., tabela 4.8, p. 16.

TABELA 15

DISTRIBUIO DOS FILIADOS A PARTIDO POR ANOS DE ESTUDO - 1988

%
Sem e < 1 ano 17,9
1 a 4 anos 17,1
5 a 8 anos 13,8
9 a 11 anos 15,2
12 anos ou + 11,4
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 2, cit., tabela 4.9, p. 16.

TABELA 16

DISTRIBUIO FILIAO A PARTIDO OU

ASSOCIAO COMUNITRIA,
POR REGIO - 1988
%
N Ne Se S C.O.
Partido 3,0 3,0 2,0 2,4 5,7
Associao 7,2 6,0 13,0 28,0 9,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 2, cit., vrias tabelas.

importante assinalar que estas informaes no contrariam os resultados das

pesquisas eleitorais, as quais revelam associao positiva entre nvel de renda e educao, por
um lado, e taxa de participao, por outro. Os resultados que aqui aparecem, quanto maior a
renda e a educao, menor a taxa de envolvimento, referem-se especificamente a partidos
polticos e no ao processo eleitoral. Os dados sugerem que quanto maior a renda e o nvel
educacional, menor o envolvimento direto com Partidos, nada permitindo inferir quanto ao
envolvimento subjetivo e objetivo no processo eleitoral.

43
 A evidncia suficiente para que se postule a existncia de uma cidadania no
polirquica - alienada eleitoralmente e refratria a polticos e participao partidria -,
convivendo em interaes de mercado e de todo tipo com a parcela polirquica da cidadania.
Observando, agora, as relaes entre representados e organizaes profissionais
representativas, parece que alguns resultados confirmam o esperado pela doutrina. Viu-se
anteriormente (tabelas 8 e 9) que a filiao a sindicatos ou associaes profissionais
crescente conforme a renda (piso nacional de salrios) e anos de estudo. As tabelas seguintes
confirmam a associao, agora desagregadas por regies:

TABELA 17

FILIADOS A SINDICATOS OU ASSOCIAES POR CLASSE DE RENDIMENTO

MENSAL (PISO NACIONAL DE SALRIO) - 1988
%
N Ne Se S C.O.
At 2,5 6,6 5,0 7,0 2,0
+a1 4,4 11,2 6,5 11,0 5,0
+1a2 10,5 15,3 9,5 20,4 11,0
+2a3 15,5 20,1 14,4 29,0 16,1
+3a5 24,1 26,3 22,3 36,3 26,3
+ 5 a 10 27,0 29,0 30,0 40,0 34,6
+ 10 29,0 43,0 36,0 42,0 40,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 2, cit., vrias tabelas.

TABELA 18

FILIADOS A SINDICATOS OU ASSOCIAES SEGUNDO ANOS DE

ESTUDO - 1988
%
N Ne Se S C.O.
Sem e < 1 ano 8,0 13,0 11,0 15,2 8,1
1 a 4 anos 9,0 11,6 13,0 17,6 11,0
5 a 8 anos 14,0 13,0 16,1 22,3 12,0
9 a 11 anos 21,0 21,4 21,2 33,4 25,1
12 anos e + 36,0 40,4 32,3 47,3 50,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 2, cit., vrias tabelas.

O comportamento polirquico existe, com certeza, mas imerso em enorme bolha

de alienao e indiferena, tal como demonstrado pelos nmeros a seguir, que permitem
relativizar as tabelas anteriores: das 51.732.445 pessoas ocupadas, cerca de 82,0%, pouco
mais de 42 milhes e meio, no eram filiadas a sindicato ou a qualquer associao
profissional de empregados. Nem possvel asseverar que maior ou menor grau de
desenvolvimento econmico e social possa esclarecer essa fuga aos rgos de representao
profissional, tendo em vista a uniformidade da distribuio do fenmeno por regio. Vide
tabela abaixo:

44
 TABELA 19

FILIAO A SINDICATOS OU ASSOCIAES DO TOTAL DE PESSOAS

OCUPADAS POR REGIO - 1988
%
Brasil 18,0
Norte 15,0
Nordeste 15,0
Sudeste 17,0
Sul 23,0
Centro-Oeste 17,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 2, cit., vrias tabelas.

essa enorme massa urbanizada, envolvida pela dinmica da acumulao

econmica, sujeita a carncias sociais de todo tipo, atomizada, usando com parcimnia o
recurso do voto, indiferente aos polticos e governantes e fugindo s malhas organizacionais
de partidos, associaes comunitrias, sindicatos e associaes profissionais, essa mesma
massa, atomizada e vtima de mltiplos exemplos de violncia pblica e privada, que
justamente nega a existncia de elevada taxa de conflito, ou que nele esteja envolvida.
bvia e escandalosa ausncia de capacidade participativa (ou motivao), e reduzida taxa de
demandas (lembrar o ntimo volume de reclamaes e reivindicaes daquela j reduzida
minoria que mantm contato com polticos), some-se absoluto descrdito na presena e
eficcia do Estado, e o estratagema de ignorar, na verdade negar, ter estado envolvido em
algum tipo de conflito torna-se a mais eficiente estratgia de preservao, por sua conta e por
seus prprios meios, de um mnimo de dignidade pessoal. Mas, em razo disso, uma cultura
cvica que se estrutura extralimites institucionais da poliarquia, cuja expectativa quanto
eficcia elementar do Estado prxima de zero, pode muito bem ser um dos elementos
cruciais para a compreenso de sucessivos fracassos de polticas e planos governamentais.
A matria requer evidncias apropriadas, como as que proporcionam o inqurito
especfico do IBGE. De uma populao de 18 anos e mais, correspondendo a 82.514.891
pessoas, somente 8.641.761, equivalendo a 10,5% do total, reconheceram haver estado
envolvidas em algum conflito dentre os seguintes tipos: questo trabalhista, problema
criminal, separao conjugal, desocupao de imvel, penso alimentcia, conflito de
vizinhana, conflito por posse de terra, cobrana de dvida, herana. E isto no perodo de 5
anos compreendidos entre outubro de 1983 e setembro de 1988.
Se o reconhecimento de envolvimento em conflito parece penoso, admitir a
participao em certos tipos de conflito ainda mais doloroso. Observe-se a distribuio
percentual dos conflitos reconhecidos, por tipo:

45
 TABELA 20

PESSOAS DE 18 ANOS OU MAIS ENVOLVIDAS EM CONFLITOS

POR TIPO E ORDEM DE FREQUNCIA - BRASIL (OUTUBRO 1983 -
SETEMBRO 1988)
%
Questo trabalhista 18,7
Separao conjugal 18,0
Problema criminal 17,2
Herana 10,3
Conflito de vizinhana 10,2
Cobrana de dvida 9,1
Desocupao de imvel 8,5
Penso alimentcia 5,2
Conflito pela posse de terra 3,0
FONTE: FIBGE, Participao poltico-social - 1988, vol. 1,
Justia e Vitimizao, Rio de Janeiro, 1990, tabela 1.1, p. 2.

As quatro primeiras rubricas correspondem a 47% do total de conflitos

reconhecidos. Em contraste, conflito de vizinhana e posse de terra, somados, e admitindo-se
que se refiram todos a conflitos rurais, alcanam 13,2%, correspondendo a 1.144.675 do total
dos que admitiram conflito. Desagregando-se aqueles que reconheceram envolvimento em
conflitos, - por local de residncia, verifica-se que 1.545.236 de pessoas localizavam-se em
reas rurais, e representavam 8,0% do total da populao rural em 1988. Pela ordem de
frequncia de conflitos reconhecidos na rea rural, 7,4% referiam-se a posse de terra, afetando
a 0,6% do total da populao. Na realidade, a crer na admisso dos entrevistados, h mais
conflito conjugal, nas reas rurais (17,0%) do que de terra, e quase tanto quanto de vizinhana
(25,0%).
J na rea urbana haveria maior nmero de conflitos conjugais (19,0%) do que
criminais (17,1%). Sem dvida, a frequncia dos conflitos admitidos, para no mencionar a
magnitude do que reconhecido, muito possivelmente discrepa em larga margem da
distribuio real dos conflitos sociais, assim como a quantidade total de conflito deve ser
consideravelmente superior registrada.
Um dos motivos para a sonegao do conflito ter que ver, provavelmente, com o
fato de que, reconhecendo-se o estado conflitual, impem-se uma deciso sobre o que fazer.
Trs possibilidades surgem de imediato: no fazer nada e conformar-se ao papel de vtima
intermitente do conflito; resolver por si mesmo (a prpria definio do estado de natureza
hobbesiano); procurar as instituies estatais competentes. Ao explorarmos a incidncia dos
trs tipos de atitudes, mesmo entre os que admitem a existncia do conflito ou de algum
problema social, entenderemos simultaneamente a cultura cvica da dissimulao e os
fundamentos de uma institucionalizao alternativa poliarquia da legislao e cdigos
formais.

46
 Registre-se aqui, quanto aos conflitos reconhecidos pela sociedade, que daquele
total de 8.641.761 pessoas que admitiram envolvimento em conflito, nos ltimos cinco anos,
somente 2.864.105 (33,0%) confiaram a soluo do conflito via judicial. Os demais
explicaram porque no o fizeram, mas deixo esta informao para ser discutida
posteriormente.
O mesmo descaso pelas vias institucionais convencionais, polirquicas,
transparece nas vtimas de roubo e furto e nas vtimas de agresso fsica do total de 5.974.345
pessoas roubadas ou furtadas, entre setembro de 1987 e outubro de 1988, somente 32%
(1.894.810) recorreram poltica e registraram queixa. J das 1.153.000 que se reconheceram
objeto de agresso fsica, 61% tambm no recorreram poltica.
As funes bsicas de uma poliarquia eficaz a saber, - proviso de segurana,
proteo, previsibilidade e administrao de justia - no chegam a alcanar extenso
considervel do universo social brasileiro. No se trata aqui, porm, e isto de extraordinria
importncia e extrema gravidade, de uma segmentao geogrfica (Norte-Nordeste versus
Sudeste, por exemplo), nem de um hiato explicvel pela estratificao das classes ou pela
distribuio de renda. Mostrou-se anteriormente que, quanto a partidos, associaes e
representaes profissionais, maior renda e educao, por um lado, ou a ausncia ou quase
absoluta ausncia de renda, por outro, esto na origem da organofobia brasileira. Os dois
Brasis entrevistos apontam para uma dicotomia institucional, um hbrido, do qual participam
ricos e pobres, profissionais liberais, lderes sindicais e empresrios, em todas as regies do
pas - o que passo a comprovar agora.
Todas as pessoas que admitiram envolvimento pessoal em conflito de certo tipo
nos cinco anos mencionados, bem como aquele as que se reconheceram vtimas de roubo ou
furto e agresso fsica, e que no buscaram o judicirio, no primeiro caso, ou a poltica, nos
demais, foram indagadas sobre porque negligenciaram a utilizao das instituies
responsveis pela lei e pela ordem no pas. As respostas foram assim codificadas: resolveram
o problema por conta prpria; no quiseram envolver a justia (poltica); o incidente na era
importante (roubo, agresso fsica, conflito criminal ou de terra podem, no Brasil, ser
considerados assuntos de menor importncia); por falta de provas; recorreram a terceiros ou a
outras entidades; acharam que a justia (poltica) no iria resolver; cabia outra parte iniciar a
ao; temiam represlias das outras partes envolvidas; no sabiam que podiam utilizar a
justia (poltica); e finalmente outros (vago). Excluindo-se as respostas por assim dizer
polirquicas - falta de provas, cabia outra parte a iniciativa, ignorncia da existncia dos
recursos institucionais, e a rubrica sem resposta -, obtm-se a seguinte distribuio para
envolvimento em conflito:

47
 TABELA 21
POPULAO PRESENTE DE 18 ANOS E MAIS (1985-1988) ENVOLVIDAS EM
CONFLITO POR TIPO DE REAO - BRASIL E REGIES
(N = 8.641.761)
%
Brasil N Ne Se S C.O.
a) Participantes em conflito que no
buscaram justia 67,0 60,0 65,0 64,0 68,0 67,0
b) Participantes que resolveram por
conta prpria 43,0 41,0 34,2 42,0 50,0 55,0
c) Participantes que temeram repre-
slias 1,5 1,2 1,8 1,8 0,8 0,5
d) Participantes descrentes da Justi-
a; no quiseram envolv-la; custava
menos ser indiferente ao conflito 28,7 35,5 36,0 28,4 21,8 22,8
e) Recorreram outras pessoas ou enti-
dades 6,0 7,0 6,3 6,0 6,2 5,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 1, cit., vrias tabelas.

As duas tabelas seguintes informam agora sobre a distribuio dos motivos entre
pessoas vtimas de roubo, furto e agresso fsica. Tal como a anterior, os dados encontram-se
desagregados por regio:
TABELA 22

PESSOAS VTIMAS DE ROUBO OU FURTO (OUT. 1987/SET. 1988), POR TIPO DE

REAO - BRASIL E REGIES
(N = 5.974.345)
%
Brasil N Ne Se S C.O.
1) Recorreram polcia e/ou queixa 32,0 26,0 22,0 34,6 36,0 36,0
2) No recorreram 68,0 71,5 77,5 64,0 64,0 64,0
3) Resolveram por conta prpria 6,0 5,5 7,0 5,5 5,4 6,0
4) Recorreram a terceiros 1,5 1,2 1,4 1,9 1,1 1,4
5) Temor de represlia 4,0 2,1 3,1 5,1 2,1 0,3
6) Descrena; no quis envolvimento;
indiferena 59,0 57,0 46,4 66,0 61,3 55,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 1, cit., vrias tabelas.

48
 TABELA 23

PESSOAS VTIMAS DE AGRESSO FSICA (OUT. 1987/SET. 1988), POR TIPO DE

REAO - BRASIL E REGIES
(N = 1.153.300)
%
Brasil N Ne Se S C.O.
1) Recorreram polcia 39,0 33,3 34,3 42,0 38,3 39,4
2) No recorreram 61,0 66,0 65,5 58,0 62,0 60,6
3) Resolveram por conta prpria 17,5 17,0 19,0 18,0 16,0 17,0
4) Recorreram a terceiros 4,1 2,5 2,5 5,0 5,0 2,7
5) Temor de represlia 11,0 7,0 9,3 14,1 5,5 10,6
6) Descrena; no quis envolvimento;
indiferena 54,1 58,0 60,0 51,2 59,0 51,0
FONTE: FIBGE, Participao, vol. 1, cit., vrias tabelas.

A eloquncia dos dados garante a concluso de que, ademais de existir um

conglomerado social de considervel magnitude que dispensa sistematicamente o recurso do
voto como mecanismo de participao, que se revela indiferente participao
crescentemente especfica que vai do partido poltico associao profissional e ao sindicato,
passando pelas associaes comunitrias, e que ignora os laos contratuais entre polticos e
seus eleitores, tambm assustadoramente elevado o nmero daqueles que ou negam o
conflito, qualquer tipo de conflito caracterstico das sociedades contemporneas e, em
particular das que so atrasadas, ou o reconhecimento dele no os faz mobilizar as instituies
estatais apropriadas.
O Estado brasileiro desperdia grande quantidade de regulamentos, normas,
comandos e diretivas, dos quais enorme contingente populacional sequer se preocupa em
tomar conhecimento, e ainda menos usar ou usufruir. Os dados no permitem afirmar que os
agregados constitudos pelos que so, digamos, eleitoralmente alienados e pelos absentestas
organizacionais, sejam os mesmos o que faam parte dos outros agregados. Mas a experincia
individual testemunha de que transitamos com frequncia das instituies polirquicas para
as no polirquicas, como se estivssemos coabitando o mesmo universo institucional.
Quando votamos conforme as regras da cidadania polirquica, mas no damos queixa
polcia de que nosso filho teve seus tnis roubados, ns automaticamente mudamos de sistema
institucional. E se em acrscimo compramos gs paralisante para que o adolescente possa
proteger-se em futuro que se sabe prximo, escolhemos a via resolver por conta prpria em
desespero da polcia e da justia. Na verdade, toda a populao brasileira transita
permanentemente pelos dois conjuntos de instituies, com repercusses malficas sobre a
cultura cvica do pas, em primeiro lugar, e sobre a probabilidade de sucesso das polticas
governamentais. Esta ser agora a terceira e ltima seo desta viagem exploratria.

III
Toda poltica governamental traz embutida uma expectativa de comportamento da
comunidade. Uma poltica econmica, por exemplo, supe certo tipo de reao dos agentes
econmicos, enquanto produtores, e dos cidados em geral, enquanto consumidores. O
realismo dessas expectativas de crucial importncia para os resultados da poltica. Na
49
realidade, o sucesso de qualquer poltica governamental depende tanto de sua qualidade
tcnica, quanto da adequao entre suas expectativas sociais implcitas e a efetiva distribuio
de valores e atitudes, e suas respectivas intensidades, pela populao. Uma poltica to trivial
quanto uma campanha de vacinao nada significa se no contar com a adeso subjetiva de
pais e mes premissa governamental de que valioso e racional absorver custos de tempo e
desconforto tendo em vista a probabilidade do benefcio futuro esperado.
Generalizando, a eficcia das polticas governamentais encontra-se em estrita
dependncia do estado da cultura cvica do pas, prevalecente em cada conjuntura histrica.
As referncias recorrentes e semifolclricas ao jeitinho brasileiro, tanto quanto as
consideraes mais solenemente acadmicas sobre a tristeza ou a cordialidade do povo,
sugerem diagnsticos sobre a cultura cvica, interpretada esta sob a forma de um conceito algo
esttico - o conceito de carter nacional. Na realidade, a cultura cvica de um pas, sendo algo
estvel, no deixa de supor oscilaes e, s vezes, substanciais transformaes, obrigando
assim a que as premissas das polticas do governo sejam alteradas.
Por cultura cvica entende-se aqui, classicamente, o sistema de crenas,
compartilhado pela populao quanto aos poderes pblicos, quanto prpria sociedade em
que vive, e quanto ao catlogo de direitos e deveres que cada qual acredita ser o seu.
Evidentemente a extenso e intensidade com que tal sistema compartilhado varia
razoavelmente, na populao, em decorrncia de fatores como nvel de renda, educao e
ocupao. Mas pouco provvel que, no Brasil, seja elevado o nmero de pessoas, em
qualquer nvel de educao ou renda, que manifeste o fatalismo cvico islmico, ou a
internalizada reverncia japonesa diante da estratificao social existente, e que parece
caracterizar ainda hoje as sociedades orientais15.
Em suma, a cultura cvica indica o conjunto de expectativas que os indivduos
fazem quanto ao governo, quanto aos seus concidados e quanto a si prprios. O que oscila ou
se altera historicamente, levando polticas ainda que tecnicamente perfeitas a retumbantes
fracassos, esta feita de expectativas que se frustram ou reforam reciprocamente como em
um jogo de espelhos. E, ainda como em um jogo de espelhos, quando a primeira expectativa
malogra cresce a probabilidade de que um efeito-descrena venha a se estabelecer.
conhecido o fenmeno de que mudanas sociais significativas alteram o sistema de valores
publicamente compartilhados, e ser conveniente esclarecer algumas possveis conexes entre
mudana e valores. Antes, seria talvez de alguma ajuda aplicar esta perspectiva a um
exemplo: o da instabilidade da taxa de desconto temporal.
O sentimento de futilidade dos sacrifcios individuais independe da magnitude
agregada da economia ou da pobreza mdia (maior ou menor) do pas, mas da experincia
real de cada um, caso tenha existido, de que sacrifcios em passado recente foram fteis.
importante salientar que nem todos os sacrifcios de curto prazo constituem sempre um
desperdcio para todo mundo.
Para alguns, cujo nmero todavia insuficiente para a sustentao da poltica em
curso, o sacrifcio comea a aparecer como possivelmente compensador, desde que a poltica
seja persistentemente implantada. Para outros, essa perspectiva no clara ou no lhes parece

15 Estou adotando de maneira simples a formulao de Gabriel Almond e Sidney Verba, The Civic Culture, Boston,
Little Brown, (Abridged Edition), 1965. Depois de um perodo de ostracismo, o conceito e a problemtica da cultura
cvica retornam agenda dos cientistas sociais. Um dos poucos trabalhos brasileiros recentes sobre o tema o de
Amaury de Souza e Bolivar Lamounier, A Feitura da nova constituio: um reexame da cultura poltica brasileira,
em Bolivar Lamounier (org.), De Geisel a Collor: o balano da transio, So Paulo, Ed. Sumar, 1990.

50
convincente e, por isso, desaprovam a poltica. Finalmente, para terceiros, o sucesso da
poltica no ser, de fato, compensador da extenso dos sacrifcios contemporneos. Quer
saibam disto ou no, opor-se poltica inteiramente racional para os ltimos.
Por trs deste raciocnio encontra-se, claro, um clculo diferenciado que estima
a contribuio proporcional de sacrifcios no presente, versus os benefcios proporcionais
provveis no futuro. Estimulante poderoso para a elevao da taxa de desconto temporal
radica-se precisamente no tipo de comparao que cada indivduo faz. Ele no se pergunta se,
dado um seu sacrifcio, hoje, correspondente a de S, que seu bem estar total, ele poder
obter um acrscimo de 110 de S ao cabo de n anos. Ele observa tambm que seu vizinho de
cima, da classe de renda de cima, quero dizer, com um sacrifcio, hoje, correspondente a de
S, que o bem estar total desse vizinho, ele provavelmente obter um acrscimo equivalente
a 210 de S ao cabo dos mesmos n anos (por simplificao o tempo de maturao dos
benefcios presumido ser idntico para todos os segmentos sociais). Enquanto esta for a
percepo, correta ou no, de alguns segmentos sociais relevantes (e onde se leu vizinho da
classe de renda de cima pode ser lido vizinho do ramo de negcios ao lado), a distribuio
da taxa de desconto temporal tender a ser bastante elevada e desigualmente elevada entre os
grupos componentes do universo social.
Tambm no podem os diversos agentes aceitar, sem algum tipo de incentivo, a
premissa contrafactual de toda poltica de ajustamento - aquela que sustenta que a situao
seria ainda pior na ausncia da poltica de ajuste. Tudo o que os agentes sabem com certeza
que a poltica de ajuste deteriorou a condio econmico-social da maioria dos segmentos
aps x meses de vigncia. O argumento de que, no fora a poltica, a deteriorao seria ainda
maior nos mesmos x meses totalmente inverificvel e, pois, inaceitvel como razo para
solidariedade poltica em curso. Em qualquer caso, se a alternativa a volta ao status quo
ante, que implicaria piora ainda maior, ou a poltica vigente - que experimentalmente est
produzindo sacrifcios -, ento se torna outra vez racional adotar elevadssima taxa de
desconto temporal, conforme as consideraes anteriores.
O Brasil est submetido a intenso processo de deslocamento social que envolve
mobilidade horizontal (movimentos migratrios) e vertical (tanto ascenso quanto queda na
estratificao social). O perodo recente de recesso econmica contribui para tornar mais
acentuadas as caractersticas que costuma acompanhar as fases de veloz transio social.
Embora as sociedades vivam em mudana permanente, a velocidade de mudana
, ordinariamente, baixa. Isto faz com que as transformaes se processem incrementalmente
e de modo quase imperceptvel no cotidiano. A aparncia de imutabilidade que decorre do
ritmo lento da mudana condiciona a percepo e o sentimento de que o mundo social
altamente previsvel, no sentido de que racional esperar que tudo esteja, amanh,
aproximadamente no mesmo lugar em que est hoje.
Em perodos de acelerada transformao social - como o caso do Brasil
contemporneo - a percepo e o sentimento de estabilidade so substitudos pela sensao
justamente oposta, isto , a de que nada certo no futuro imediato. Esta sensao
corroborada pelas sbitas mutaes que de fato ocorrem no mundo: preos que se alteram de
modo significativo da noite para o dia, decretos e regulamentos que se sucedem de forma
aparentemente errtica (e, s vezes, realmente errtica), proibindo o que antes era permitido
ou autorizando o que antes era vedado, posies sociais que se alteram em 24 horas - no
limite, empregados viram desempregados.

51
 A elevao da taxa de incerteza do mundo social induz ansiedade e insegurana ao
nvel individual, posto que nada parece assegurar as condies em que cada um se encontrar
no dia seguinte. E isto a despeito de qualquer providncia tomada pelo indivduo. Quer
dizer, a imprevisibilidade do mundo social implica na impotncia dos indivduos na exata
medida em que a circunstncia de cada um cada vez mais independente do comportamento
individual. perfeitamente possvel a algum submeter-se excelentemente s normas
consagradas e, no obstante receber de volta o oposto do que se julga merecedor.
Dois exemplos ilustrativos do fenmeno acima. Ser assduo e eficiente no trabalho,
como recomendam as normas, no garante a estabilidade no cargo, ou mesmo no emprego
que algum ocupa. Ao contrrio, frequentes so os exemplos de que, apesar do desempenho
imaculado, empregos so perdidos. Manifestaes de solidariedade social, igualmente, como
por exemplo dar uma carona ou atender a pedidos de ajuda - e, de novo, como requerem as
normas - arriscam-se a obter como resposta assalto ou qualquer outra forma de ofensa.
A impotncia individual em ajustar-se ao mundo deriva justamente do
reconhecimento de que a retribuio da sociedade, isto , dos outros, independe da
contribuio do indivduo. De onde se seguem a eroso de normas de convivncia social, a
tendncia ao isolacionismo e ao retorno ao estado da natureza, e anonia.
A ineficincia crescente de comportamentos segundo normas provoca a
deteriorizao da credibilidade nas prprias normas, isto , nmero cada vez maior de pessoas
passa a duvidar de que o comportamento alheio se pautar pelas regras conhecidas. Ao
contrrio, a expectativa crescente a de que os demais no obedecero s normas consagradas,
embora se desconhea o padro de conduta a ser esperado. A crescente certeza na
ineficcia das normas gerais como determinantes da conduta individual, associada
ignorncia sobre os comportamentos possveis instauram a dinmica de uma descrena e
desconfiana generalizadas, abarcando, inclusive, pessoas e instituies cuja destinao a
preservao das normas (polcia, judicirio).
A eroso das normas favorece a desconfiana que em breve se faz acompanhar do
temor da convivncia social. Os laos de solidariedade se diluem e os indivduos voltam-se
para si prprios, recusando-se ao convvio social. O privado se sobrepe ao pblico.
A eroso das normas de convivncia destituem a arena pblica de qualquer carter
simblico positivo. A segurana e a confiabilidade s existem no estrito mbito do privado, da
recluso familiar. Os indivduos se isolam e passam a no contar seno consigo prprios na
luta contra a imprevisibilidade do mundo social. Ainda mais, o mundo social comea a
aparecer no apenas como imprevisvel, mas hostil. A vida pblica tecida por desconfianas,
asperezas, ofensas inesperadas. Em uma palavra, a sociedade retorna ao estado da natureza
hobbesiana, no qual inexistem normas gerais universalmente aceitas. No estado da natureza,
sem lei, sem ordem, o homem o lobo do homem em processo perverso de retroalimentao:
a desconfiana gera o isolamento que provoca desconfiana e hostilidade em outros
confirmando a desconfiana e o isolamento dos primeiros.
O estado da natureza tpico das sociedades em transio social acelerada
caracteriza-se pela inexistncia de um cdigo de conduta universalmente aceito e, por isso
mesmo, eficaz na reduo da taxa de imprevisibilidade do mundo e na garantia de
reciprocidade entre contribuio individual e retribuio social. Em tal circunstncia, tendem
a prevalecer os cdigos privados de comportamento, compartilhados apenas por pequenos
segmentos da sociedade maior. Surgem da as subculturas do crime, as minissociedades
drogadas, os anis de corrupo. O universo social espatifa-se em microagrupamentos que
52
passam a definir para si prprios o que certo e o que errado, o justo e o injusto.
Constituindo-se de maneira estanque, no h entre as minissociedades uma linguagem, um
direito comum, todas tm seu cdigo de honra, cada uma inteiramente alheia aos cdigos
das demais.
quando o espao pblico, social, se reduz ao puro conflito ou, na melhor das
hipteses, indiferena, que o papel pedaggico do poder adquire suprema responsabilidade.
Por sua centralidade e visibilidade o poder poltico se afirma como matriz de valores e
paradigma de conduta. Transies sociais aceleradas sero mais ou menos acompanhadas de
desordem de todo tipo em funo da qualidade do exerccio do poder e das normas que
pautam esse exerccio. Nas condies do estado da natureza o poder poltico tanto pode
contribuir para gerar os valores que restabelecem a solidariedade e a confiana sociais,
reduzindo o conflito a nveis suportveis, como, ao contrrio, estimular o abuso e toda e
qualquer tentativa de satisfao pessoal, independentemente do direito. Neste caso, no existe
obedincia lei, ineficaz como paradigma de conduta, mas to somente o temor ao castigo.
Se no possvel desconhecer o tremendo impacto social que transformaes
aceleradas provocam, e suas inevitveis repercusses em termos de imprevisibilidade,
ansiedade pessoal e desconfiana generalizada, necessrio tambm afirmar que a
intensidade dessas repercusses pode ser agravada ou amenizada pelo grau de
responsabilidade com que se exerce o poder. Intil ser, nestas condies, supor que a ordem
depende do grau de represso desordem, pois que desordem, no caso, significa precisamente
o conflito sem regras entre concepes diferentes da ordem. A pura represso, no justificada
por um conjunto de valores universalmente aceitos, apenas confirmar o juzo privado de cada
miniagregado de que s sobrevive quem consegue impor-se, por qualquer meio, aos demais.
Assim, reconhecendo toda a complexidade embutida em processos de transio
social, necessrio reconhecer a procedncia da sabedoria popular: o exemplo tambm vem
de cima. Que evidncias ilustrativas ser possvel selecionar a fim de especular sobre a
qualidade cvica do pas face ao hbrido institucional em que todos vivemos?
Vou referir-me ao que me parecem duas grandes macrocaractersticas da
sociedade brasileira contempornea e que tm estimulado a emergncia e difuso de uma
cultura predatria e hipcrita. O comportamento individual do carona (free-rider) o
reverso da circunstncia em que a ordem, sendo um bem pblico, e por isso exigindo a
existncia de um Estado que a produza e garanta, passa a depender quase que estritamente de
cooperao privada entre os indivduos.
No obstante os sofisticados modelos espontanestas, la James Buchanan, a
ordem nunca foi o resultado agregado de interaes bi ou multilaterais. Em outras palavras, a
ordem social no uma mercadoria, mas uma condio de possibilidade de todo contrato.
Como tal, trata-se de um bem coletivo, no excludente ( impossvel a um carro com cano de
descarga avariado incomodar, s 3 horas da manh, apenas aos moradores do lado mpar de
qualquer rua). Quando, portanto, a agncia encarregada de produzi-lo no o faz, a paralisia
produtiva, e o consumismo predatrio, prprios do comportamento individual face ao desafio
da ao coletiva voluntria, passam a caracterizar as interaes sociais. E neste caso o bem
coletivo ordem social transforma-se em mercadoria. Os dois macroprocessos descritos a
seguir so alguns dos promotores de uma cultura cvica predatria.

53
 1- A impunidade funo crescente do tempo ou a justia lotrica
Fundamentalmente, trata-se do processo popularmente identificado como deixar
a poeira baixar. O que impressiona no contrato social brasileiro contemporneo a espantosa
convivncia entre a liberdade e frequncia de denncias e sua quase absoluta ineficcia.
Fazem parte do cardpio informativo dos meios modernos de comunicao o escndalo, o
surpreendente, o escabroso, o crime, o roubo, o adultrio - todos os pecados venais e capitais.
Tambm compem o noticirio dirio a calnia e a difamao. Sobre isto, porm, mais
adiante.
Ao contrrio, todavia, do que costuma ocorrer em pases de cultura cvica no
hobbesiana, as denncias, no Brasil, tendem a cair no vazio, assim como os crimes no
esquecimento. intensidade das ameaas, quando os crimes so descobertos, corresponde
crescente leveza da pena, com o correr do tempo. A cada pacote econmico, ou pacote
legal, como o Cdigo do Consumidor, por exemplo, seguem-se meia dzia de episdios
charlatanescos de priso de nfimos e ridculos violadores do novo ordenamento, ameaas
titnicas pelos jornais e televises, promessas de rigor nunca visto e penas nunca infligidas.
Ao longo dos dias, entretanto, e aps alguns meses, o saldo de alterao efetivo na ordem das
coisas e de obedincia internalizada praticamente nulo. (No Brasil, a punio aleatria e
nem sempre, ou melhor, quase nunca, se d pelos meios institucionalmente apropriados, nem
corresponde proporcionalmente violao cometida. Isto, quando a punio guarda
efetivamente alguma relao com o deslize).
parte a punio aleatria, o que vige a impunidade, funo crescente do tempo.
Quem j se deu ao trabalho de apurar quantos foram os homens que tm o privilgio legal de
usar armas, inclusive a arma da autoridade, e as usam mal, que aps escandalosamente
denunciados pela imprensa, no foram ao fim de algum tempo esquecidos e libertados? Eis
um bom ttulo para uma srie de reportagens: Esquecidos e Libertados. Quantos no foram
os administradores corruptos, os empresrios fraudulentos, os militares prepotentes, que aps
fugaz (e, por isso, feliz) notoriedade no escaparam ilesos?
Ademais dos que detm o monoplio legal do assassinato fsico impune, existe a
imprensa, que detm o monoplio do assassinato de carter. Ela se beneficia da mesma
irresponsabilidade impune que denuncia, e os danos que causa no encontram reparao.
Conta-se que o poeta Manoel Bandeira, ao atravessar a Avenida Rio Branco, no Rio de
Janeiro, virou-se repentinamente para seu acompanhante e avisou: corra que ele j nos viu!
Referia-se a um desses transportes coletivos cujos motoristas, como sabido, divertem-se a
assustar pedestres, quando os veem. s vezes, conseguem alcan-los e mat-los, mas
desconheo exemplo de qualquer punio, conforme a lei, aps o devido prazo. Tambm
como sabido, a moral da histria bvia: no Brasil, melhor que os homens da lei e da
ordem, assim como a imprensa, no nos vejam.
Ter conscincia de que a punio aleatria, tanto quanto a pena errtica, ao
mesmo tempo em que violar flagrantemente as normas vigentes pode constituir boa estratgia
para obter impunidade, favorece o cultivo de valores privados, em jogo de soma zero com
valores pblicos, e a emergncia do comportamento predatrio.

2- A verso competitiva do modelo mfia.

A mfia um sistema oligoplico de venda de proteo contra violncia e
cobertura para violaes da lei. O que distingue a mfia de um sistema legtimo da lei e
ordem, ademais da circunstncia de no ter autorizao legal para funcionar, de no ter
54
alvar de localizao, digamos assim, o fato de que ela prpria a fonte da violncia
contra a qual vende proteo, assim como as violaes da lei s quais d cobertura so por ela
mesma induzidas.
Sendo um sistema oligoplico, a mfia opera atravs de pequeno nmero de
grandes holdings (as famlias) tornando possvel segmentar o mercado, coordenar as aes
das holdings, assegurar controle de preos e previsibilidade ao consumidor. Se o comprador
de proteo no tem liberdade de escolha, tem, por outro lado, a certeza de que no ser
violentado, caso tenha pagado a proteo, e a segurana dos prazos de pagamento, cobertura e
garantia.
Muito diferente a verso de mercado competitivo desse modelo. Tome-se a
sociedade brasileira contempornea como exemplo. No tenho dvidas de que considervel
parte das interaes sociais, hoje, aqui, entre entidades privadas, assim como entre entes
privados e entes pblicos, obedece a um modelo mfia descentralizado de venda de proteo e
cobertura. Do dinheiro pago em estacionamento de automveis, negcio estabelecido por
meio de privatizao ilegal de reas pblicas, recompensa (para a cerveja) aos policiais de
autoestrada que descobrem dezenas de infraes subjetivamente avaliadas (seu pneu est
careca, seu extintor de incndio est quase vazio), tudo no passa de aparente compra de
servio ou de tolerncia para pequenas ilegalidades quando, na verdade, generalizou-se, neste
pas, vastssimo sistema de extorso da renda do prximo sob ameaa de violncia.
So os ferozes vendedores de quinquilharias nos cruzamentos urbanos, os
pequenos burocratas cujas interminveis exigncias de papis e mais papis,
homeopaticamente informados ao contribuinte, so as autoridades pblicas que podem acabar
com um pequeno e honesto negcio por inventadas questes de higiene ou de segurana
(fogo), ao mesmo tempo em que os fraudadores reais (do grande hotel ao minsculo
botequim) permanecem tranquilos em sua tarefa de lesar o pblico desde que distribuam
parcela de sua renda s autoridades competentes. Estes tm todo o interesse na manuteno do
sistema, porque somente em sistemas assim podem sobreviver.
A verso descentralizada do modelo mfia possui as desvantagens adicionais de
no garantia de entrega do produto (proteo), nem previsibilidade de preo ou cobrana.
Dependendo do estacionamento, ou do trecho de estrada, ou de repartio, tudo, da
qualidade do produto, garantia de entrega, para no falar no preo, tudo varia. E a crucial
diferena deste modelo, em relao ao sistema de mercado livre econmico, que raramente
o consumidor tem a soberania de escolher o fornecedor, a no ser a custos muito elevados e
no econmicos (utilizar a velha rodovia Rio-So Paulo, por exemplo; ou tirar um passaporte
em Porto Alegre e no em Braslia, etc.).
O que a verso descentralizada do modelo mfia sugere a crescente
privatizao do espao pblico e a formao das microssociedades de que se falou
anteriormente a impor a todos, pela ameaa de violncia, as normas vigentes no interior de
cada microssociedade. So os filhos dourados da alta classe mdia e da burguesia a revogar a
lei do silncio, mesmo na proximidade de hospitais, com suas motocas de cano de descarga
aberto, enquanto seus pais cercam margens de lagoas ou constroem edifcios prximos s
encostas de morros, quando no nas prprias encostas.
Uma sociedade descentralizadamente mafiosa, na qual a punio aleatria, a
pena errtica, e a impunidade somente uma questo de tempo - essas so as instituies -
no poderia ter seno um sistema de crenas pblicas adequadas a tal sociedade, isto , que
permita aos indivduos sobreviverem enquanto no so vistos.
55
 Uma cultura cvica predatria o que se pode esperar quando a populao
composta por indivduos que se consideram uns aos outros: destruidor, acomodado, esperto,
mal-educado, irresponsvel, preguioso, impaciente e desonesto (pesquisa da Soma, Opinio
e Mercado, em Isto / Senhor, 27/03/1991). Em tal selva, natural que se considere
aceitvel: deixar algum guardando lugar na filha para tempo, chegar atrasado a
compromissos, colar nas provas, estacionar em local proibido, parar carro em cima de
caladas e gramados, subornar para conseguir algum servio (idem, ibidem).
As ltimas dcadas associaram selvagem acumulao capitalista a autoritarismo
poltico - que equivale a um convite a que cada um s seja responsvel se houver perigo de
coao - ao que se seguiu igualmente selvagem desacelerao capitalista. Aonde existe a
norma de acumulao irrestrita, reduo de crescimento e pedagogia autoritria, estar
tambm instalado o impulso para a predao e para a alienao. Difcil saber se foi o hbrido
institucional brasileiro que deu origem cultura, se o inverso, ou se se alimentaram recproca
e permanentemente. Cruamente falando, o que se descobriu foi a existncia de um Estado
altamente regulatrio, criador de grupos de interesse rentistas, que no consegue fazer-se
chegar, enquanto Estado mnimo, vasta maioria da populao. Esta, por seu turno, recusa as
instituies centrais das poliarquias-partidos, sindicatos, associaes centrais associaes - e
at mesmo as instituies que justificam a existncia do Estado - a justia e a polcia como
garantidoras da lei. Universalizar o Estado mnimo constituiria saudvel providncia para
quem deseja, para princpio de poltica, um Estado eficaz.
nesta sociedade de predadores que se discutem hoje modelos de representao
para melhor garantir eficcia governamental e crescente bem estar da cidadania. No sendo
um anarquista institucional, creio firmemente que tal discusso relevante. Mas tambm
acredito que constitui excessiva promessa induzir crena de que nossas mazelas dependem
crucialmente de um regime eleitoral: isto no verdade. No haver eficcia de governo
enquanto a cidadania no corresponder aos valores embutidos nas polticas pblicas, nem
enquanto o simples estar dos cidados, mais do que o bem-estar, depender de sua capacidade
privada de haver-se com a mfia descentralizada e com o fenmeno da punio aleatria.
No se trata de pessimismo, mas, neste momento, no h cultura cvica no pas, apenas
natureza. Exuberante, claro, como convm a um pas tropical.

56
 PRESIDENCIALISMO E REPRESENTAO PROPORCIONAL;
APONTAMENTOS
REFORMA INSTITUCIONAL BRASILEIRA1

Renato Lessa2

1. Premissas:

Processos polticos democrticos podem ser capturados conceitualmente por meio

de artifcios mltiplos e no excludentes. A variedade de situaes exibidas pela dinmica
poltica autoriza o recurso a diferentes modelos, na verdade mecanismos de reduo dos
custos de obteno de informao, para utilizar os termos postos por Anthony Downs 3. Com
efeito, a fragmentao da experincia poltica ordinria faz da ignorncia a respeito das
inmeras possibilidades de combinao um estado cognitivo inerradicvel. Portanto, diante da
variedade da experimentao poltica as alternativas que se impem ao silncio analtico e ao
fcil vale tudo relativista so representadas pelo incessante e sempre incompleto registro de
informaes e pela fabricao de modelos.
Um dos modelos bidimensionais com maior prestgio na anlise poltica
contempornea foi proposto por Robert Dahl, na verdade desenvolvido a partir de premissas
estabelecidas por Samuel Huntington4, de acordo com a formalizao sugerida por Dahl, a
configurao de uma ordem poltica democrtica - ou polirquica - pressupe a maximizao
de duas dimenses: a incorporao da populao ao processo poltico e a institucionalizao
da competio poltica entre as elites, por meio de procedimentos universais e pacficos. Na
presente reflexo, optei por seguir a inspirao modelstica dahlsiana, assumindo, no entanto,
como dimenses cruciais de experimentos democrticos - sem prejuzo das variveis
originalmente apresentadas - os seguintes aspectos: a governabilidade e a representao. Em
outros termos, trata-se de perceber processos polticos democrticos como sustentados em
mecanismos eleitorais que devem garantir tanto a definio de quem governa quanto a
expresso das diferentes identidades polticas e sociais.
Mais do que aspectos factuais das ordens democrticas contemporneas, essas
dimenses podem ser compreendidas como escolhas matriciais que orientam preferncias
polticas e institucionais. Em outras palavras, a maximizao diferenciada de cada uma das
dimenses mencionadas, alm de manifestar distintas concepes de democracia, deflagra
cenrios polticos e institucionais prprios. razovel supor, no entanto, que as ordens
democrticas reais apresentem distintas combinaes de governabilidade e representao, e
no a expresso exclusiva de algum desses aspectos.

1 Verso revista do texto Presidencialismo com Representao proporcional, ou de como evitar a escolha trgica
entre governabilidade e representao, paper apresentado no Seminrio Reforma Institucional: Sistema de Governo
e Representao Poltica, promovido pelo Frum de Polticas Pblicas do IUPERJ, em 18/09/1992. Publicado na
agenda de Polticas Pblicas # 2, Rio de Janeiro: IUPERJ, 1992.
2 Cientista Poltico, professor e pesquisador do IUPERJ e do IFCS/UFRJ.
3 Cf. Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy, New York: Harper & Row, 1957.
4Cf. Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971 e Samuel Huntington,
Political Order in Changing Societies, New Haven: Yale University Press, 1968, especialmente o captulo I, Political Order
and Political Decay.

57
 Dessa forma, nos termos aqui definidos, governabilidade e representao dizem
respeito tanto a dimenses reais do mundo poltico como a orientaes valorativas que
sustentam avaliaes polticas e escolhas institucionais. A dimenso da governabilidade
encerra o lado schumpeteriano da democracia moderna: a democracia um mtodo de
produo de governo5. Nos termos sugeridos por Maurice Duverger, trata-se do cenrio de
manifestao da vontade6. O universo da representao ainda na mesma notao, governado
pela manifestao da opinio. Trata-se da faceta da democracia antevista e elogiada por John
Stuart Mill: a democracia um experimento no qual cada opinio ponderada na manufatura
do mundo pblico.7
A nfase isolada em cada uma dessas facetas necessariamente instaura um
mecanismo de excluso: a opo preferencial e exclusiva pela governabilidade inibe a
representao; a busca do mapa de Mirabeau tem como corolrio a permanente ameaa de
ingovernabilidade. As imagens contrastantes - que indicam diferentes concepes a respeito
da democracia - podem ser formalizadas do seguinte modo:
Enunciado I:
A finalidade de um corpo representativo a de representar. Se os representantes
devem representar o eleitorado, cada opinio - mesmo absurda e monstruosa - deve ter seus
representantes na proporo de seu peso no eleitorado.8
Enunciado II:
A democracia no consiste em reunir um parlamento definido como miniatura da
distribuio das preferncias do conjunto da sociedade. Ela exige a escolha de governos
dotados da capacidade de tomar decises.9
Dada a existncia de inmeras formas de ponderar essas variveis, qualquer
deciso doutrinria manifestaria, de modo inevitvel, uma disposio dogmtica. A
descoberta do verdadeiro equilbrio - se possvel - ter como desagradvel corolrio a solido
da certeza e a arrogante condenao da variedade factual. Dada a impossibilidade de deciso
doutrinria universalmente aceita, a postulao da maior relevncia de qualquer uma das
dimenses mencionadas deve submeter-se avaliao dos contextos polticos especficos nos
quais a questo se apresenta. Nada impede que, em funo de contingncias histricas e
sociais ou de escolhas valorativas, a maximizao da governabilidade possa aparecer como
escolha estratgica mais apropriada, ou vice-versa. Neste sentido, o passo seguinte deste
ensaio procurar simular algumas combinaes logicamente possveis entre governabilidade e
representao. Assim, creio, podero sustentar-se os dois argumentos centrais deste ensaio: a
ideia de que o presidencialismo - se combinado com representao proporcional - uma
forma adequada e defensvel de maximizao simultnea de governabilidade e representao

5 Cf. Joseph Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy.

6Cf. Maurice Duverger, Which is the Best Electoral System?. In: Arend Liiphart e Bernard Grofman, Choosing an
Electoral System: Issues and Alternatives. New York: Praeguer, 1983.
7As bases doutrinrias da concepo de Stuart Mill a respeito da democracia podem ser encontradas em On Liberty.
As implicaes dessa base normativa para a organizao do mundo pblico foram definidas em On Representative
Government.
8 A primeira sentena foi formulada pela Royal Commission on System of Election, em 1910.
9A segunda - de 1842 - pertence a Victor Considerant. Apud Ferdinand Hermens, Representation and Proportional
Representation. In: Arend Lijphart e Bernard Grofman, Choosing an Electoral System, p. 15.

58
e a sugesto de que a frmula adotada no Brasil de realizao do princpio da representao
proporcional - e no o princpio como tal - irracional e gera considerveis efeitos perversos.

2. Governabilidade e Representao: combinaes e sequncias

A impossibilidade de inventariar todas as combinaes factuais entre
governabilidade e representao pode ser compensada pela utilizao de um recurso analtico.
Atravs de uma combinao lgica e da atribuio de dois valores possveis a cada uma das
dimenses mencionadas pode-se obter o seguinte quadro:

Governabilidade Representao
alta baixa
alta 3 4
baixa 1 2

Se, para efeitos analticos, a cela 1 for definida como um estado de natureza -
caracterizado pela completa ausncia de mecanismos regulares de governo e de representao
- legtimo considerar a cela 4 como o ponto de chegada desejvel de um processo de
institucionalizao democrtica. Nesse espao - ainda em termos analticos - poder-se-ia
observar modalidades robustas de representao associadas a mecanismos estveis e efetivos
de deciso governamental.10 Se a simulao aqui proposta for aceita, algumas sequncias de
realizao do trajeto que conduz de 1 a 4 podem ser imaginadas.
A sequncia 1, 3, 4 revela a escolha por priorizar a dimenso da governabilidade,
fazendo com que os mecanismos de representao sejam dotados da finalidade principal de
produzir contextos de autorizao para que o governo governe. No se trata de afirmar
negativamente que a nfase na recomendao schumpeteriana - a necessidade de produo de
governo - impede a consolidao de formas de representao. Ao contrrio, o que se procura
afirmar que a escolha por governabilidade tem como consequncia a formulao positiva de
uma exigncia precisa ao sistema de representao: mais do que representar ele deve extrair
da disperso das opinies uma vontade poltica majoritria capaz de sustentar governos e
decises estveis e efetivas. Em termos factuais, contextos polticos marcados pela
combinao entre parlamentarismo e sistema majoritrio puro (e. g., Gr-Bretanha) so
caracterizados pela organizao do mundo da representao segundo exigncias postas pelo
mundo da governabilidade.
A sequncia 1, 2, 4, inversamente, exibe a opo por maximizar o plano da
representao e de subordinar a governabilidade expresso ponderada das opinies. Aqui
no se trata de estabelecer prioritariamente uma autorizao popular para que haja governo.
Por outro lado, isso no implica considerar a governabilidade como aspecto irrelevante. Ela
deriva, na verdade, da prvia expresso proporcional das diferentes identidades. Uma vez
constituda a representao, a produo de governo o efeito da montagem de maiorias
possveis. A manuteno dessas maiorias, portanto, escapa em grande medida da deciso
individual dos eleitores. O sistema lhes garante to somente a ponderao de suas opinies,
mas no uma ingerncia mais efetiva na formao de governos. Dada a fragmentao,

10 Este cenrio, se mensurado, manifestaria a presena combinada de altos ndices de proporcionalidade e baixos
ndices de rotatividade governamental.

59
favorecida pela nfase na proporcionalidade da representao, a formao de coalizes possui
lgica prpria, no redutvel, portanto, lgica da expresso de opinies pela via eleitoral. A
analogia com o mundo real indica alguma semelhana para com o cenrio italiano de 1919 at
o estabelecimento do fascismo e do ps-guerra.11 Em outras palavras, contextos polticos
marcados pela combinao entre parlamentarismo e sistema proporcional so caracterizados
pela organizao do mundo da governabilidade segundo exigncias postas pelo mundo da
representao.
Em ambas as sequncias imaginadas h uma caracterstica crucial comum: os
processos de constituio do governo e de definio da representao tm como ponto de
partida um nico momento eleitoral. Em outras palavras, trata-se de cenrios habitados por
eleitores unidimensionais, confinados apenas escolha da representao.
No primeiro caso, o sistema majoritrio de distritos uninominais faz com que o
resultado eleitoral seja menos uma expresso da proporcionalidade das opinies do eleitorado
e muito mais um mecanismo eleitoral de produo de maiorias para governar. Qualquer que
seja o partido vitorioso e a extenso de seu sucesso em nmero de votos, o mecanismo
unidistrital-majoritrio produz necessariamente maiorias. O caso ingls notrio. Nas
eleies de 1992 por volta de 47,78% dos eleitores ingleses no conquistaram acesso
representao. A estrutura dos distritos uninominais faz com que eleitores de candidatos
derrotados fiquem sem qualquer representao. essa dinmica perversa que explica o
seguinte resultado eleitoral:
QUADRO I
ELEIO GERAL DE 9 DE ABRIL DE 1992 (REINO UNIDO)
CADEIRAS E VOTOS12
votos % cadeiras %
(1000)_
Conservadores 14,078 41,88 336 51,61
Trabalhistas 11,554 34,31 271 41,63
Liberais Democratas 5,999 17,85 20 03,07
FONTE: Representation: Journal of Electoral Record and Comment, Spring-Summer, 1992, nmero especial
sobre as eleies britnicas.

Desse quadro podemos destacar duas distores cruciais:

1. Transformao de minorias eleitorais em maiorias parlamentares, tal
como atesta a performance dos conservadores: 41,88% de votos e 51,61% de
cadeiras.

11O exemplo italiano extremamente valioso, pois permite considerar em um mesmo caso nacional a presena dos
dois modos de combinar governabilidade e representao. Da unificao at 1919 observa-se a combinao entre
parlamentarismo, voto majoritrio e franquia eleitoral excludente. De 1919 vitria do fascismo e no ps-guerra, a
combinao alterada: parlamentarismo, representao proporcional e sufrgio universal. Este o contexto a partir do qual a
anlise da poltica italiana destaca o problema da ingovernabilidade. Para uma descrio sumria desse processo, ver
Dante Germino e Stefano Passigli, The Government and Politics of Italy. New York: Harper & Row, 1968.
12 Apenas os trs principais partidos: Conservador, Trabalhista e Liberal Democrata.

60
 2. Sub-representao dos menores partidos: os Liberais-Democratas,
apesar de terem conquistado a notvel marca de 17,85% dos votos, acabaram
limitados a 3,07% da representao.
No segundo caso, o momento eleitoral deflagrador no conduz diretamente
definio de quem deve governar. A alquimia das coalizes se dar fora de qualquer controle
eleitoral direto, pois ter como base compulsria a distribuio proporcional das opinies
reveladas pela via eleitoral. O nico modo de viabilizar alguma influncia do eleitor na
formao de coalizes - em contextos nos quais a definio do governo e da representao
derivam de uma mesma escolha eleitoral - proporcionado por mecanismos eleitorais que
permitem a expresso de mais de uma preferncia por parte dos eleitores.13
Em ambos os casos mencionados - parlamentarismo com sistema eleitoral
majoritrio ou parlamentarismo com sistema eleitoral proporcional - h uma caracterstica
crucial comum: os processos de constituio do governo e de definio da representao tm
com ponto de partida o exerccio de um voto dotado de estrutura unidimensional. As
alternativas so claras: ora se sacrifica a governabilidade, para manter a representao
fidedigna; ora se faz da representao um mero mecanismo de produo de governo.
importante reconhecer que as sequncias mencionadas sustentam-se em casos
extremos. H uma variedade de contextos nacionais nos quais a orientao preferencial pela
governabilidade no exclui a introduo de mecanismos que visam reduzir
desproporcionalidades na representao. Assim o demonstram o exemplo alemo - que
acrescenta ao modelo majoritrio puro um sistema proporcional de lista partidria - e o
francs - atravs do artifcio da ballotage. Por se tratarem de casos extremos, os exemplos
escolhidos para ilustrar as sequncias podem revelar, ainda, um importante defeito formal. Se
em ambos a maximizao de uma dimenso se d pela inibio da outra, possvel ponderar
que nenhuma delas atende plenamente aos requisitos ideais exigidos pela cela 4 do modelo
acima apresentado - governabilidade efetiva (i e., presena de uma maioria que sustenta
polticas governamentais significativas) e representao das opinies (i e., a polis uma
miniatura dotada da mesma razo das propores do demos). Neste sentido, as sequncias
sugeridas podem ser representadas como trajetos incompletos de transio do cenrio 1 - o
estado de natureza poltica - para o cenrio 4.14
Uma linha de investigao interessante seria, certamente, a de detectar diferentes
trajetos de correo: experimentos polticos voltados para a maximizao de governabilidade
dotados de mecanismos de reduo de desproporcionalidades na representao; ou vice-versa,
experimentos que privilegiam a proporcionalidade da representao, mas que introduzem
redutores da fragmentao parlamentar. Com certeza, a caracterizao dessas alternativas
ultrapassa as intenes deste ensaio. No entanto, possvel imaginar um trajeto distinto, capaz

13Essa possibilidade garantida pelo sistema de Single Transferable Vote (STV). Nele, alm de sua primeira preferncia,
o eleitor pode assinalar ordenadamente na cdula suas escolhas subsequentes, que podero consignar candidatos de
partidos coligados. Na parte final deste ensaio ser feita uma referncia mais detalhada ao STV.
14 A ideia de trajeto incompleto no deve ser vista apenas como imperatvel formal, derivado dos termos do modelo
aqui adotado. O debate institucional tanto na Gr-Bretanha como na Itlia, por exemplo, tem manifestado fortes
insatisfaes para com os arranjos eleitorais e governativos adotados. No caso britnico, crescente a demanda por
algum tipo de representao proporcional, com preferncia destacada para o STV. Para o exemplo italiano, h quem
considere a introduo de frmulas majoritrias essencial para a viabilidade do parlamentarismo. Para uma
apresentao desses problemas, ver Vernon Bogdanor, The People and the Party System. The Referendum and
Electoral Reform in British Politics, Cambridge. Cambridge University Press, 1981 e Giovanni Sartori. Le Riformi
Instituzionali Tra Buone e Cattive, op. cit.

61
de conectar de forma direta o estado de natureza poltico - cela 1 - com o estado de mundo
descrito pela cela 4. Esta ser a matria da seo seguinte.

3. Um cenrio de escolha simultnea e no excludente

As sequncias extremas at agora mencionadas podem ser percebidas como
materializaes do axioma bsico da democracia: uma ordem poltica legtima tem como base
mnima e necessria o consentimento. No entanto, h distintas formas de enquadrar e
ponderar a dimenso do consentimento. Se este for percebido prioritariamente como
autorizao para que haja governo, tem-se um caso claro de opo preferencial pela
governabilidade. Se o consentimento for percebido como expresso agregada e organizada de
identidades e opinies, o tema da representao aparece como decisivo. Tal como foi
afirmado, em ordens polticas reais, sequncias orientadas preferencialmente para cada uma
dessas dimenses no excluram trajetos de correo: no h governabilidade democrtica
possvel sem representao, assim como no h representao efetiva e duradoura sem
governabilidade.
possvel, ainda, imaginar outro cenrio de combinao entre as variveis bsicas
da ordem democrtica, aqui sugeridas. Trata-se da escolha por maximizar simultaneamente
governabilidade e representao, movimento semelhante ao shortcut descrito - e no
recomendado - por Dahl, que marca a passagem direta do mundo das hegemonias fechadas
para o da poliarquia.15 O trajeto alternativo aqui sugerido - a sequncia 1,4 - deve obedecer a
dois requisitos formais:
1. Maximizao simultnea - em termos valorativos e prticos - das dimenses da
representao e da governabilidade.
2. Presena de duas lgicas eleitorais, formal e substantivamente distintas, que,
de forma simultnea, produzem governo e representao.
As implicaes desses requisitos so evidentes: trata-se de uma combinao de
presidencialismo - escolha eleitoral direta de quem governa - com representao
proporcional. A diferena bsica desse trajeto para com os considerados acima marcada
pela presena de uma dupla lgica eleitoral: majoritria para o Executivo e proporcional para
o Legislativo. A operao dessa dupla lgica aparece como recurso que permite que as
dimenses da representao e da governabilidade sejam tratadas e reguladas fora de um
cenrio de soma zero, j que o eleitor teria sua disposio mecanismos no excludentes de
manifestao da vontade e da opinio.
A combinao sugerida contm, ainda, um mecanismo de compensaes. O
princpio majoritrio de definio do governo no presidencialismo pode ser mitigado pela
composio proporcional da polis. Por outro lado, a possibilidade de emergncia de uma
autorizao majoritria para que haja governo pode atenuar distores derivadas da no
correspondncia, no Legislativo, entre peso parlamentar e poder efetivo de cada partido.
Enquanto o primeiro cenrio de compensaes aparece como trivial, esse ltimo aspecto
crucial e merece considerao mais detida.

15 Cf. R. Dahl, Polyarchy, Participation and Opposition. Na abordagem dahlmiana este seria um trajeto pouco
suspicioso de acesso poliarquia, j que implicaria a necessidade de soluo simultnea dos problemas da
incorporao e da institucionalizao da competio poltica.

62
 O principal mrito da representao proporcional o da possibilidade de
correspondncia entre percentagens de cadeiras e de votos, obtidos pelos partidos polticos.
No entanto, dessa proporcionalidade na constituio da polis no deriva de modo necessrio
uma proporcionalidade na configurao do governo. Em outras palavras, a representao
proporcional isoladamente no garantia suficiente de que a formao de governos reflita a
vontade popular, ou por ela seja influenciada. Esta aparente inconsistncia se explica pelo fato
de que h uma varivel que pode ponderar o peso das bancadas parlamentares na formao de
coalizes de governo. Trata-se do ratio entre o percentual de cadeiras, obtidas por um partido,
e o percentual de coalizes que esse mesmo partido pode inviabilizar com sua retirada.16
A compatibilidade dessas duas lgicas pode ser regulada por duas variveis
cruciais: a disposio coalicional das elites polticas relevantes e mecanismos de legislao
eleitoral. Dito de outra forma, a opo presidencialista - se compreendida como compromisso
simultneo com governabilidade e representao - no deflagra de modo necessrio um
arranjo poltico com tinturas esquizofrnicas. A estrutura do modelo, pelo contrrio, pode ser
temperada com ingredientes de comportamento poltico e artifcio legal. Em outras palavras,
no h impedimentos irrecorrveis convergncia das escolhas que se manifestam nos
distintos mbitos da produo de governo e definio de representao.17
Um requisito legal e decisivo para a convergncia das duas lgicas eleitorais o
do alinhamento do calendrio eleitoral. Eleies isoladas para o Executivo so um domnio
convidativo para a emergncia - e o eventual sucesso - de outsiders. A compatibilidade das
duas lgicas parece exigir - ainda que se mantenham as suas distintas consequncias - a
simultaneidade das eleies: o Executivo e o Legislativo - ou pelo menos parte considervel
deste - devem ser escolhidos em uma nica eleio. A extenso dessa simultaneidade aos
Executivos e Legislativos estaduais esbatesse uma ampla arena para diversas coalizes.
A combinao entre presidencialismo e representao proporcional, ao contrrio
das diferentes mesclas possveis em torno do sistema parlamentarista, pode ser definida, sem
exagero, como um privilgio institucional: um cenrio de maior captao possvel de votos e
de maximizao do seu peso na definio do governo e da representao. Ela combina o
mximo possvel de incorporao no plano da representao com a prerrogativa popular da
escolha direta de quem governa. Os reformadores parlamentaristas tero grandes dificuldades
em provar que pode ser mais democrtico um regime que resulta da transio do voto
bidimensional - eleger governo e escolher a representao - para o predomnio da
unidimensionalidade - escolher to somente representantes.
A magnitude tima da combinao entre presidencialismo e proporcionalidade
depende, contudo, de correes no sistema de representao. o que veremos a seguir.

16Essa medida de Power ratio foi desenvolvida por R. J. Johnston. Um ndice acima de 1.0 indica que o partido
mais poderoso do que sua alocao de cadeiras poderia primariamente indicar, enquanto que um ndice abaixo de 1.0
sugere um cenrio contrrio: a despeito de delatada base parlamentar, um partido no consegue transformar esse
recurso em um correspondente poder de definir governos. Cf. R. J. Johnston. Political, Electoral and Spatial Systems: An
Essay in Political Geography, Oxford: Clarendon Pres, 1979 e Seats, Votem, and the Allocation of power in Electoral
Systems, in Arend Lijparht e Bernard Grofman (Eds.), Choosing an Electoral System. Issues and Alternatives, op. cit., pp.
59-69. Um cenrio clssico dessa no correspondncia o representado pelos partidos religiosos em Israel, quase
sempre decisivos, a despeito de seu diminuto peso parlamentar, na montagem de uma coalizo majoritria.
17Para uma listagem de argumentos que apresentam o presidencialismo democrtico como gerador necessrio de
uma dinmica poltica tensa e marcada por uma dupla legitimidade, ver Scott Mainwaring, Presidentialism in Latin
America. Latin America Research Review, XXV, #1, 1990, pp. 157-179.

63
 4. Representao Proporcional: Distores e prescries para
reforma
A adoo do princpio da proporcionalidade da representao uma das
caractersticas cruciais do ingresso brasileiro em um padro poltico competitivo. Foi - e tem
sido - atravs do emprego da representao proporcional que se definiu a experincia
brasileira de constituio de uma polis moderna, marcada pela incorporao sempre crescente
e pela institucionalizao, via partidos, da competio poltica.18 Todas as dimenses tpicas
de ordens competitivas - tais como sistema partidrio e corpos legislativos - tiveram a sua
racionalidade dirigida pelos parmetros estabelecidos pelas regras proporcionais.
A manuteno da representao proporcional, mesmo sob os anos autoritrios
recentes, acabou por definir um cenrio no qual uma maioria eleitoral e cvica crescentemente
antiautoritria constituiu uma maioria parlamentar de semelhante configurao. Dadas as
caractersticas congressuais da transio brasileira, legtimo imaginar as dificuldades
interpostas a esse padro, caso tivesse vigorado um sistema eleitoral no qual a converso de
votos em cadeiras no se orientasse pelo princpio da proporcionalidade.19
No entanto, o predomnio desse procedimento de constituio da polis no tem
implicado a sua incontroversa aceitao. Sobretudo em tempos recentes, vem sendo afirmada
de modo dogmtico a superioridade indisputada de sistemas majoritrios - puros ou
combinados -, no que diz respeito disciplinarizao das expresses do demos. No entanto, a
considerao adequada das razes dos argumentos antirrepresentao proporcional escapam
s intenes deste ensaio. Minha escolha limitar-se- a refletir sobre argumentos que, apesar
da preferncia pela proporcionalidade, apontam para distores na aplicao brasileira da
representao proporcional. Em outras palavras, trata-se de enfatizar juzos substantivamente
orientados para a defesa da proporcionalidade, marcados, contudo, por crticas fortes aos
procedimentos adotados no Brasil para realizar as prescries de Thomas Hare, John Stuart
Mill e Jos de Alencar.
Antes de tudo, importa admitir que a opo pelos princpios da representao
proporcional no condio necessria para a existncia de uma proporcionalidade efetiva, na
qual a distribuio de cadeiras seja idntica ponderao da variedade das opinies. A
existncia de distritos com magnitudes distintas e dotados de diferentes ratios entre eleitores e
representantes pode gerar padres de distoro da representao semelhantes aos encontrados
em pases que adotam o sistema majoritrio, mesmo em sua forma pura. De fato, essa uma
das mais frequentes queixas a respeito das distores da representao proporcional no Brasil.
A magnitude dos distritos varia de oito representantes (Roraima, entre outros), com um ratio
eleitor representantes de 9.125, a 60 (So Paulo), com ratio de 308.000. O cenrio agregado
exibe um contexto de substancial disparidade da densidade da representao.
A correo desse padro de disparidade parece exigir alteraes de difcil
operacionalidade poltica. Qualquer modificao, mesmo madrigal, nas relaes vigentes
entre votos e cadeiras implica no desprezvel realocao da distribuio de poder partidrio e

18No irrelevante notar que os padres de competio no polirquicos no Brasil - vigentes no Imprio e na
Primeira Repblica - incluram entre seus procedimentos a representao majoritria.
19Esse juzo no tem por finalidade atribuir representao proporcional a paternidade exclusiva da transio para a
democracia no Brasil. No entanto, razovel supor que a introduo de frmulas majoritrias - sobretudo em
momentos nos quais o regime militar detinha maior controle sobre a dinmica poltica - teria gerado uma polis com
distinta configurao. Nesse mundo contrafactual possvel, ainda, imaginar os efeitos para as chances da
democracia da adoo - sob a ditadura - da combinao entre parlamentarismo e voto majoritrio.

64
federativo, assim como no interior de cada estado e de cada partido. Um cenrio alternativo
seria o desvincular a representao popular na Cmara dos Deputados da ideia de
representao dos estados, que garantida pelo Senado.20 Nesse caso, a alterao no se
apresenta como mais simples. Alguma redistritalizao do eleitorado aparece como requisito
necessrio, seja pela criao de distritos eleitorais no coextensivos aos estados ou pela
transformao do pas em um nico e imenso distrito eleitoral.
No entanto, possvel observar outro padro de distoro com forte impacto sobre
a constituio da representao e, curiosamente, menos apontado do que o anterior. As
solues possveis, correspondentes a esse padro, podero, ainda, resolver problemas
suscitados pelo padro de distoro antes considerado. Trata-se dos efeitos produzidos pelo
mecanismo da lista partidria adotado no Brasil, baseado no princpio do non-transferable
vote. O mecanismo aqui empregado uma das variaes possveis dos chamados sistemas de
lista partidria. Em tais sistemas, a oferta de representao se d atravs de listas de
candidatos a cargos legislativos, definidos pelos partidos polticos. H uma variedade de
aplicaes possveis do sistema de lista. Os dois exemplos extremos, no que diz respeito s
margens de liberdade oferecidas ao eleitor, so os sistemas de lista partidria fechada -
adotados em Israel, Portugal e Argentina, entre outros - nos quais o eleitor escolhe apenas o
partido, mas no o ordenamento de candidatos eleitos, e os sistemas de lista partidria no
ordenada - Brasil, Chile e Finlndia - no qual as escolhas dos eleitores definem a ordem dos
candidatos eleitos. Nesse ltimo caso, o voto dado a candidatos individuais, de forma tida
como intransfervel.
Na verdade, ocorre transferncia, s que regulada por uma migrao eleitoral de
natureza lotrica. O cenrio pode ser resumido do seguinte modo: todos os votos de um
candidato fracassado, j que pertencem ao partido, so transferidos a outros candidatos, sem
que o eleitor manifeste qualquer deciso a esse respeito. Da mesma forma, todos os votos
obtidos por um candidato bem sucedido, e que excedem a quota eleitoral, so transferidos
para candidatos que individualmente no alcanam este limiar. Trata-se, portanto, de um
mtodo eleitoral gerador de considervel dose de wasted votes. No h como ler nos votos
excessivos, assim como nos votos fracassados, qualquer indicao de transferncia. Ainda
assim, esta se processa, j que qualquer voto pertence ao patrimnio eleitoral do partido que o
recebeu. A anlise de alguns dados eleitorais, apresentados na tabela a seguir, referente
eleio de 1990 para a Cmara dos Deputados, no Rio de Janeiro, suficiente para uma rpida
demonstrao do problema e da sua magnitude.

TABELA 1

VOTOS ATRIBUDOS A CANDIDATOS CMARA FEDERAL

RIO DE JANEIRO / 1990
TN VV VD %VD

3.743.971 2.282.405 1.461.566 39

TN: total de votos nominais. VV: votos vitoriosos (em candidatos eleitos). VD: votos em candidatos derrotados.
FONTE: TRE/RJ

20A esse respeito ver, Olavo Brasil de Lima Jr. e Fabiano Guilherme Mendes dos Santos, O Sistema Proporcional
no Brasil. Lies de Vida. In: Olavo Brasil de Lima Jr. (Org.), Sistema Eleitoral Brasileiro: Teoria e Prtica. Rio de
Janeiro: IUPERJ/Rio Fundo. 1991 e Olavo Brasil de Lima Jr., Cidadania e Instituies Polticas no Brasil
Contemporneo. Presena, # 15, junho de 1992.

65
 A tabela indica que nada menos do que 39% das preferncias eleitorais so
constitudas por votos migratrios. Ou seja, com exceo dos votos dados a candidatos de
partidos que no alcanaram a quota mnima, esses votos alimentam o sistema da
representao sem que seus titulares - os eleitores - os reconheam como seus, diante da
configurao final dos resultados.21 O peso dessa migrao de votos decisivo, pois nas
eleies de 1990 para a Cmara dos Deputados, no Rio de Janeiro, apenas quatro dos quarenta
e seis deputados eleitos atingiram individualmente o quociente eleitoral. No entanto, ao faz-
lo excederam o valor desse quociente, gerando, assim, um contingente de votos pleonsticos,
tambm transferidos, via partido, para outros candidatos. A extenso dessa nova transferncia
pode ser atestada na tabela seguinte.
TABELA 2

CANDIDATOS CMARA QUE ALCANARAM O COEFICIENTE ELEITORAL

(103.264)22
RIO DE JANEIRO / 1990
Candidatos Votao Excesso %>TV
Cidinha Campos 304.500 201.236
Cesar Maia 114.304 11.040
Amaral Netto 134.313 31.040
Fbio Raunheitti 104.782 1.518
Total 657.899 7%
FONTE: TRE/RJ.

Os dados dispostos nas duas tabelas apresentadas indicam, portanto, que 46% dos
votos nominais tm - por simples derrota ou por transferncia - destino distinto daquele
originalmente previsto pelo eleitor. Trata-se de um estranho fenmeno, produzido por um
mecanismo que apresenta como sua principal virtude a maximizao da liberdade de escolha
do eleitor. Se esse contingente de votos derrotados e migratrios for acrescido dos votos de
legenda, configura-se o seguinte cenrio:

21 O nmero de votos dados a candidatos de partidos que no alcanaram o quociente mnimo foi diminuto nas
eleies do Rio de Janeiro, em 1990. O fenmeno pode ser explicado pelo fato de que dos 30 partidos que
disputaram aquela eleio apenas quatro concorreram isoladamente. Vinte e seis partidos optaram por coligar-se, o
que fez com que os votos de micropartidos pudessem migrar para candidatos efetivamente eleitos. O fenmeno da
coligao para eleies proporcionais, como exponenciador das distores aqui mencionadas, ser considerado
adiante.
22 O coeficiente aqui adotado resulta da diviso do nmero de votos dados a candidatos (3.743.971), mais os votos de
legenda (1.016.511) pelo nmero de cadeiras disputadas (46). O resultado obtido no representa o coeficiente
adotado na eleio, cujo clculo inclui, ainda, o nmero de votos em branco. Como meu propsito destacar as
transferncias voluntrias derivadas de votos nominais e de legenda, assim como os excessos, fui obrigado a postular
uma quota que s considera os votos efetivamente dados a candidatos e a partidos.

66
 TABELA 3

VOTOS ATRIBUDOS A LEGENDAS E A CANDIDATOS CMARA FEDERAL

RIO DE JANEIRO / 1990

VL TN VV VD VE

1.016.511 3.743.971 2.282.405 1.461.566 244.843

VL: total de votos atribudos a legendas; TN: total de votos nominais; VV: votos vitoriosos em candidatos
eleitos; VD: votos em candidatos derrotados; VE: votos que excederam o quociente eleitoral.
FONTE: TRE/RJ

A tabela permite concluir que de um total de 4.760.482 votos (nominais mais

legendas), 2.722.920 votos (legenda, votos em candidatos derrotados23 e votos em excesso)
constituem o contingente de votos cuja destinao escapava do alcance do eleitor. Mesmo que
a incluso dos votos de legenda nesse contingente seja considerada descabida - pois nesse
caso o eleitor optou pela migrao de seu voto - a proporo dilatada: dos votos totais,
1.706.409 votos (36%) tm destino distinto do esperado pelo eleitor. A agregao dos votos
de legenda (21% dos votos) a essa proporo faz com que 57% dos votos - com exceo dos
poucos destinados a partidos derrotados - sejam constitudos por votos migratrios. Mais do
que proporcional, o mecanismo do non-transferable vote se apresenta como produtor de
escolhas eleitorais com destino aleatrio.
As distores desse mecanismo podem ser agravadas diante da possibilidade de
coligaes partidrias para eleies proporcionais. A migrao intrapartidria se converte,
assim, em migrao interpartidria. A magnitude dessa distoro pode ser imaginada se
consideramos que na eleio para a Cmara dos Deputados no Rio de Janeiro em 1990,
apenas quatro dos trinta partidos concorrentes no participaram de coligaes.
De modo mais preciso, possvel mensurar a extenso da migrao autorizada
pela prtica da coligao eleitoral em pleitos proporcionais. Tome-se, para tal, a coligao
formada pelo PMDB, PTB, PFL e PDC, no Rio de Janeiro, para as eleies para a Cmara dos
Deputados, em 1990. Se isolarmos apenas o desempenho do PMDB e do PFL, obteremos os
seguintes resultados:

23 Incluindo, aqui, candidatos de partidos que no alcanaram o quociente. Ver nota 15.

67
 TABELA 4

VOTOS ATRIBUDOS A LEGENDAS E A CANDIDATOS CMARA FEDERAL

(PFL E PMDB)
RIO DE JANEIRO/1990
PMDB PFL
Total de Votos (Nominais e Legenda) 311.891 377.793
Nmero de Eleitos 2 5
Votos Obtidos pelos Eleitos 72.234 238.866
Votos Transferidos (VT) 239.657 138.228
24
VT para o partido 134.314 138.228
VT para a coligao 105.343 0
Votos Recebidos da Coligao 0 137.427
FONTE: TRE/RJ

A tabela indica um padro simtrico de distoro. Da votao do PMDB, 77% dos

votos foram transferidos para candidatos no escolhidos pelo eleitor. Nesse subtotal, 44%
foram transferidos para outros partidos. No conjunto, 34% dos votos peemedebistas acabaram
por viabilizar a eleio de candidatos de outros partidos da coligao. Ao mesmo tempo, a
eleio de cinco deputados do PFL foi viabilizada com a transferncia de 137.427 votos, que
correspondem a 36% da votao total desse partido.
O non-transferable vote define-se, portanto, como o pior dos mundos possveis,
no que diz respeito aplicao do princpio da representao proporcional. Apesar de acenar
com a possibilidade de livre escolha do eleitor, o sistema impede qualquer controle do
cidado sobre a migrao a que se submete o seu voto. Esse efeito randmico agravado, no
caso brasileiro, por duas contingncias: a heterogeneidade programtica dos partidos e a
possibilidade de coligaes para eleies proporcionais.25 Dessa forma, o aspecto aleatrio da
migrao do voto pode converter-se em um sistemtico mecanismo de negao das escolhas
originalmente manifestadas pelos eleitores. O sistema, na verdade, minimiza a liberdade de
escolha do eleitor, apesar de doutrinariamente enfatiz-la.
Por outro lado, a reduo da efetividade das escolhas eleitorais individuais no se
d em funo do fortalecimento do controle dos partidos sobre as listas de candidatos. A
usurpao do eleitor parece no obedecer a qualquer desgnio micheliano, mas antes opo
por um padro de regulao da competio poltica que pressupe e exponncia do
comportamento poltico individualista por parte dos que disputam a preferncia do eleitor.26
A distoro bsica do sistema de lista partidria adotado no Brasil, portanto, a de
que ele interdita um dos principais propsitos do princpio da representao proporcional:

24Esse valor representa quantos votos o partido teria necessitado para completar a sua quota de cadeiras. O clculo
de quota tem por base o quociente de 103.264. Se o PMDB elegeu dois deputados, cujo somatrio de votos
nominais foi de 72.234, para completar a quota de (103.234), seria necessria a transferncia de 134.341 votos.
25H, ainda, um requinte de bizarria nesse sistema: as coligaes proporcionais para a Cmara dos Deputados no se
repetem necessariamente para eleies para as Assembleias Legislativas.
26Esse ponto foi desenvolvido persuasivamente por Scott Mainwaring, ao destacar a importncia das consequncias
da ao e das preferncias dos atores polticos sobre a definio das leis eleitorais. Cf. Scott Mainwaring. Politicians,
Parties, and Electoral Systems: Brazil in Comparative Perspective Comparative Politics, vol. 24, # 1, October 1991, pp.
21-44.

68
garantir que o maior nmero possvel de votos (opinies) constitua a representao. Alm
disso, como foi visto, o sistema vulnervel a duas crticas fundamentais: o escasso controle
partidrio sobre a manufatura da representao e a submisso da escolha do eleitor a uma
migrao imprevisvel.
Que prescries de reforma - mantendo os princpios gerais da representao
proporcional - podem atenuar os efeitos perversos apontados? Aqui, como em outros dilemas,
a escolha de procedimentos deve ser orientada pela deciso substantiva a respeito de que
problema aparece como mais relevante.
Se, por exemplo, o problema do escasso controle partidrio for apresentado como
decisivo, a alternativa que se impe a da adoo de mecanismos de lista partidria
bloqueada. Trata-se, na verdade, de um dos artifcios proporcionais mais simples: os eleitores
escolhem partidos, e no candidatos; cabe a cada partido ordenar na cdula a sua escala de
preferncias. Nesse modelo, enorme o poder das burocracias partidrias, tanto na
constituio como no ordenamento das listas, j que o eleitor no pode alterar a composio e
a ordem definidas pelo partido. Esse sistema adotado em Israel - com uma nica
constituency nacional -, Portugal e alguns pases da Amrica Latina, tais como, entre outros,
Argentina, Bolvia, Colmbia e Uruguai.27
As provveis quimeras michelianas desse modelo podem ser largamente
compensadas pelo fortalecimento de identidades partidrias e pela eliminao do problema da
migrao do voto. importante considerar, ainda, a possibilidade de adoo emergencial
desse sistema, como um mecanismo temporrio de induo maior identificao partidria.
Essa ideia de sazonalidade - que pe em ao a ideia de sistemas eleitorais alternados - pode
ser percebida nos exemplos finlands e chileno, pases nos quais a adoo do non transferable
vote, respectivamente em 1954 e 1958, foi precedida por dcadas de controle partidrio sobre
as listas eleitorais.
Se a ameaa micheliana for julgada excessiva, e se a preferncia valorativa se
dirigir para a defesa da integridade da escolha do eleitor, o sistema de single-transferable vote
(STV) aparece como o mais convidativo.28 O STV uma modalidade de representao
proporcional no baseada nos sistemas de lista partidria. Tal como aplicado
contemporaneamente - Repblica da Irlanda, Malta, Senado australiano, Cmara Baixa da
Tasmnia e algumas eleies na Irlanda do Norte -, o sistema oferece ao eleitor a
oportunidade de expressar na cdula a sua ordem de preferncia pelos candidatos
apresentados. A reproduo de uma cdula eleitoral tpica do sistema de STV - ver ANEXO I

27 O Uruguai apresenta uma curiosa variante. Cada sublegenda partidria pode apresentar sua prpria lista. Diante
das listas, o eleitor procede tal como nos casos mencionados de lista bloqueada. Para uma avaliao comparada dos
sistemas eleitorais adotados na Amrica Latina, ver Dieter Nohlen, Experincias de reforma eleitoral: lies para a
Amrica Latina. In: Hlgio Trindade (org.), Reforma Eleitoral e Representao Poltica: Brasil Anos 90, Porto
Alegre: Editora da UFRGS, 1992.
28 A literatura sobre o STV variada. Para uma exposio clara dos princpios e dos mtodos desse sistema ver
Vernon Bogdanor, The People and the Party System. The Referendum and Electoral Reform in British Politics, op. cit. Ver ainda:
R. J. Johnston e P. J. Taylor, Geography of Elections. New York: Holmes & Meier, 1979. Para uma avaliao do mais
bem sucedido experimento do STV. Ver Cornelius OLeary, Irish Elections, 1918-1977: Parties, voters and proportional
representation. New York. St. Martin Press, 1979 e a revista Representation, vol. 30, #111, nmero especial sobre a
experincia irlandesa. A primeira - e at onde sei nica - sugesto de aplicao do STV no Brasil foi apresentada por
Joaquim Francisco de Assis Brasil, em seu livro Democracia Representativa: Do voto e do Modo de Votar. Paris/Lisboa:
Guillard, Aillaud, 1893.

69
- referente ao distrito de North-East Cork, no Sul da Repblica da Irlanda, permite uma
melhor compreenso do mecanismo.
Trata-se de um distrito com trs representantes no Dail - Cmara Baixa irlandesa.
Os eleitores podem ordenar na cdula suas preferncias, podendo optar, ainda, pelo voto no
transfervel, caso marquem apenas uma alternativa. Ainda que a descrio detalhada desse
procedimento ultrapasse os limites deste ensaio, importante mencionar as seguintes
caractersticas da apurao sob o STV:
1. So apuradas todas as primeiras preferncias marcadas nas cdulas.
2. Caso algum candidato alcance, ou supere, o quociente eleitoral, ele
declarado eleito.
3. Se o total de seus votos ultrapassar o necessrio, o excedente distribudo
para outros candidatos, de acordo com as indicaes manifestadas pelos eleitores nas clulas.
4. Se na primeira apurao - descrita no estgio 1 - nenhum candidato
obtiver a quota, o menos votado eliminado.
5. As cdulas que atriburam a primeira preferncia ao candidato eliminado
so recontadas para determinar as transferncias autorizadas pelos eleitores. Esse
procedimento se repete at que se obtenha o total das transferncias possveis.
O sistema limita, portanto, o nmero de votos desperdiados. Por se tratar de uma
modalidade de representao proporcional, sem lista partidria fechada, o sistema obrigado
a conviver com o fenmeno da migrao do voto. S que, ao faz-lo permite que o eleitor
tenha um controle maior do que o observado no NTV sobre a destinao de sua escolha. Outra
virtude desse modelo est presente no fato de que o ordenamento das preferncias por parte
do eleitor permite que este tenha uma interferncia real em processos de formao de
coalizes.29 Com a transferncia - ou no - de suas segundas escolhas para partidos coligados,
os eleitores podem fortalecer - ou no - as coalizes estabelecidas pelas elites partidrias. A
experincia eleitoral irlandesa fornece vrias evidncias dessa interao.30
O principal problema do STV reside no fato de que jamais foi aplicado em
sociedades industriais de larga escala. Isso, contudo, no impede que o sistema seja percebido
como o predileto dos adeptos da reforma eleitoral na Gr-Bretanha.31 No entanto, juzo
indisputado que a sua incidncia se limita a sociedades tidas como perifricas. No meu
propsito discutir a respeito das exigncias societrias para o bom funcionamento do STV,
mesmo porque a ausncia de experincias em sociedades modernas e de larga escala no pode
ser considerada como impedimento necessrio. Mas importante mencionar alguns requisitos
apresentados mesmo pelos adeptos desse sistema.

29A este respeito ver Vernon Bogdanor, The People and the Party System. The Referendum and Electoral Reform in British
Politics, op. cit., p. 234-243.
30 Of. Cornelius OLeary, Irish Elections, 1918-1977 Parties, voters and proportional representation, op. cit.
31Na verdade, o sistema foi prescrito inicialmente por Thomas Hare para aplicao na Inglaterra do sculo XIX. Na
proposta de Hare, a Inglaterra seria transformada em um nico distrito eleitoral. O brasileiro Joaquim Francisco de
Assis Brasil, em 1893, criticou a proposio unidistrital, por julg-la impraticvel. A alternativa por ele oferecida
aproxima-se do mecanismo adotado posteriormente na Irlanda. Cf. Joaquim Francisco de Assis Brasil, Democracia
Representativa: Do Voto e do Modo de Votar, op. cit., especialmente o livro IV - Da Eleio -, Captulo 2 -
Sistema eleitoral que eu proponho - pp. 197-210.

70
 O STV parece exigir, antes de tudo, uma distritalizao com baixa magnitude. No
caso irlands, a magnitude dos distritos varia de um mnimo de trs para um mximo de cinco.
Tanto o mecanismo de escolha eleitoral em um distrito de grande magnitude, como a prpria
apurao das eleies, seriam de extrema complexidade.32 Alm disso, tudo indica - tal como
se observa na Repblica da Irlanda e na ilha de Malta - que o sistema demanda um ratio
representante-eleitores de baixo a mdio. No caso irlands, a mdia situa-se em torno de
20.000 eleitores para cada representante, com os valores reais situando-se entre 17.000 e
23.000.33 Outro aspecto relevante diz respeito extenso da oferta de representao. Nesse
sentido, o exemplo oferecido na cdula em anexo ilustrativo, pois exibe um distrito no qual
todos os trs partidos irlandeses relevantes esto competindo, acrescidos da presena do
minsculo Sinn Fin. Cada um dos dois maiores partidos - o Fine Gael e o Fianna Fail -
apresenta exatamente um nmero de candidatos igual ao nmero de cadeiras em disputa.
Tanto os trabalhistas como o Sinn Fin disputam apenas com um candidato. A cdula se
completa com a inscrio de dois candidatos independentes.34 O STV opera, portanto, com
um sistema partidrio de fragmentao baixa a mdia, com limitada oferta de candidatos por
parte dos partidos em cada distrito. A literatura indica um provvel efeito redutor do STV
sobre o nmero de partidos. Tal reduo, se efetiva, operaria sem retirar do eleitor de partidos
eliminados a possibilidade de transferncia ordenada de seus votos. O STV pode ser
percebido, ainda, como um sistema que favorece a disposio coalicional, pois permite que a
poltica de um partido maximize sua capacidade potencial de receber segundas preferncias,
sem alterar lealdades partidrias j estabelecidas.
A aplicao ortodoxa do STV ao cenrio brasileiro demandaria alteraes de
grande magnitude. A primeira delas seria a imediata redistritalizao do pas, fazendo com
que a magnitude dos distritos, alm de menor, reflita a real distribuio do eleitorado. No
entanto, possvel imaginar modalidades menos ortodoxas de utilizao, sobretudo se
retivermos de toda a aparente complexidade do STV o seu fundamento bsico: o princpio
ordenado e intencional das transferncias de escolhas eleitorais.
A ateno a esse princpio pode ser observada mesmo diante da manuteno das
atuais anomalias na densidade e magnitude dos distritos. evidente que este cenrio o mais
medocre possvel. Mas, a possibilidade de manifestar um nmero n de escolhas por parte do
eleitor, mesmo nessa circunstncia pouco auspiciosa, poderia reduzir substancialmente o
contingente de votos que migram aleatoriamente sob a vigncia do NTV. Algumas simulaes
seriam necessrias para ponderar um valor timo para n. Tal valor deve indicar o ponto de
convergncia da maximizao da escolha individual do eleitor com as possibilidades realistas
de apurao dos votos pela Justia Eleitoral.
Tal como aplicado em diversos pases, o STV permite que o eleitor ordene suas
preferncias de modo interpartidrio. Neste sentido, para alguns autores, o princpio do STV
seria antagnico ao princpio da lista partidria bloqueada. Enquanto o primeiro representa

32Ferdinand Hermens menciona um curioso exemplo ocorrido em Nova York. Entre 1937 e 1947 as eleies para
os conselhos locais dessa cidade foram feitas sob o STV. Em um dos boroughs, em 1937, se apresentaram 99
candidatos, o que fez com que a cdula ocupasse o espao de quatro folhas de papel. Df. Ferdinand Hermens,
Representation and Proportional Representation. In: Arend Lijphart e Bernard Grofman (Eds.) Choosing an Electoral
System. Issues and Alternatives, op. cit., pp. 15-30.
33Para efeito comparativo, importante considerar que no Brasil o ratio eleitor-deputado federal, com base em dados
de 1989, de cerca de 163.000.
34De acordo com a legislao brasileira, esse distrito com trs representantes e quatro partidos competindo, poderia
ser disputado por 18 candidatos e excluiria os independentes da disputa.

71
indivduos, o segundo representa partidos. No entanto, no absurdo imaginar um
experimento de STV no qual o ordenamento das preferncias - mesmo que de forma
temporria - se d exclusivamente no interior de cada partido. Essa possibilidade
compatibiliza a liberdade de escolha com a induo a padres positivos de identificao
partidria. Se combinado com alguma reforma redistritalizadora, essa alternativa alm de
reduzir o alcance dos votos migratrios aparece como forte indutora organizao partidria.
Essas so apenas algumas possibilidades de adaptao. Em 1918, Fisher Williams
registrou a existncia de mais de 300 sistemas eleitorais. Essa enorme diaphona a respeito do
melhor sistema eleitoral interdita qualquer esforo de deciso dogmtica. Aqui, como em
outros domnios, o primado da ignorncia deve coligar-se com a faculdade da imaginao.
Cabe, portanto, ceticamente avaliar as informaes disponveis a respeito da experincia
internacional e ponderar os efeitos possveis da ao de frmulas eleitorais e sistemas de
governo sobre a dinmica poltica e institucional. Mas, mais do que tudo, imperativo
ultrapassar os termos paroquiais nos quais a discusso no Brasil vem sendo posta. H mais
alternativas em jogo do que uma simples oposio binria entre representao proporcional e
representao majoritria.

5. Concluses:
Meu objetivo neste texto foi o de refletir a respeito das chances de sobrevivncia
digna da combinao presidencialismo-representao proporcional, crescentemente assolada
pela crtica parlamentarista e adepta da representao majoritria. O argumento central que
sustenta a adequao e a razoabilidade do compacto presidencialismo-representao
proporcional o de que essa combinao maximiza a captao de votos para o sistema
poltico. Esse aspecto decisivo, se considerarmos que a soluo da crise de incorporao -
para usar a antiga linguagem da teoria das crises - crucial para as chances da democracia. A
combinao aqui defendida, no entanto, no est imune necessidade de correes de curso.
No que diz respeito representao, imperativo que os princpios da
proporcionalidade no sejam perversamente compensados pela distritalizao anmala e pela
subordinao da escolha eleitoral a uma loteria migratria. Nesse aspecto, a terapia
majoritria visa eliminar a migrao e a anomalia dos distritos desiguais pela reduo das
margens de expresso da opinio popular.
A correo proposta - embutida nos projetos de reforma do sistema eleitoral
baseados no modelo alemo - nos oferece o pior dos mundos possveis: reduo das margens
de expresso da variedade das opinies - pela via do mecanismo de first-past-the- post-plus
controle oligrquico sobre as listas partidrias - atravs da faceta proporcional oferecida pelo
sistema distrital misto. O que procurei sugerir a possibilidade de correes das
irracionalidades da aplicao dos princpios proporcionais no Brasil, com base em premissas
igualmente proporcionais.
Do ponto de vista do presidencialismo e de sua compatibilidade com o mundo da
representao, alguns artifcios de legislao eleitoral - tal como o alinhamento do calendrio
eleitoral - aparecem como compulsrias. No entanto, a principal garantia de desempenho
combinado do governo e da representao deriva de um fator em grande parte no afetado por
dispositivos legais. Refiro-me dimenso do comportamento poltico das elites partidrias
relevante e, mais precisamente, ao imperativo da disposio coalicional: as distores mais
graves do presidencialismo derivam mais de dilemas gerados pelo comportamento poltico do
que de caractersticas institucionais inerentes ao modelo. H quem diga que esta a maior
72
vulnerabilidade do presidencialismo. No entanto, no parece seguro supor que os traos
individualistas - i. e. no cooperativos - e predatrios presentes no comportamento poltico
tradicional das elites partidrias poupariam o parlamentarismo, ou seriam inibidos pela
alterao dos princpios de representao.

ANEXO I
MARK ORDER
OF PREFERENCE
IN SPACES
BELOW.
AHERN-FIANNA FAIL
(LIAM FERN OF DUNGOURNEY, CO. CORK FARMER AND
PUBLIC REPRESENTATIVE).
BARRY-FINE GAEL
(RICHARD BARRY OF 26, PATRICK STREET,
FERMOY, CO. CORK.
AUCTIONEER AND PUBLICAN).
BRODERICK-FINE GAEL
(MICHAEL BRODERICK OF WALSHENTOWN,
CHURCHTOWN, MALLOW, CO. CORK.
FARMER AND CO. COUNCILLOR).
BROSNAN-FIANNA FAIL
(SEAN BROSNAN OF CLAYCASTLE, YOUGHAL, CO.
CORK BARRISTER - AT - LAW).
COLLINS
(NOEL COLLINS OF 60, ST. MARYS ROAD,
MIDLETON, CO. CORK OFFICE CLERK).
CRONIN-FIANNA FAIL
(JERRY CRONIN OF 71, MAIN STREET, MALLOW, CO.
CORK PUBLIC REPRESENTATIVE).
FENNESSY-THE LABOUR PARTY
(BILLY FENNESSY OF 3; PATRICK STREET,
FERINOY, CO. CORK.
PUBLIC REPRESENTATIVE)
HEGARTY-FINE GAEL
(PATRICK HEGARTY OF BALLINVOHER, CLOYNE,
CO. CORK FARMER).
KELLY
(CUTHBERT J. KELLY OF THE WEST END STORES,
COBH, CO. CORK.
BUSINESSMAN).
SHERLOCK-SINN FEIN
(JOSEPH SHERLOCK OF 20, BLACKWATER DRIVE,
MALLOW, CO. CORK.
FACTORY WORKER.
FONTE: Vernon Bogdanor, The People and the Party System, Cambridge, Cambridge University Press, 1981, p.
235.
73
 GOVERNABILIDADE NO BRASIL

Professor Hlio Jaguaribe

Senhor Diretor, Senhoras e Senhores:

Eu desejaria inicialmente agradecer ao Embaixador Srgio Bath, e minha amiga
Tereza Salgado o prazer e a honra que me do de me convidarem para um dos seminrios
deste Instituto.
Eu creio que do conhecimento de vocs o alto apreo que eu tenho por esta Casa
e pelo nosso Ministrio das Relaes Exteriores em geral, que um dos raros pilares do
Estado brasileiro. Est resistindo terrvel eroso que o vem afetando desde h alguns anos.
Espero que ele mantenha a sua impvida resistncia. Vai depender muito de vocs, que so o
novo turno da gerao de diplomatas que vai tripular esta nave to ameaada por
circunstncias adversas.
A minha palestra de hoje ser uma anlise do problema da governabilidade no
Brasil. Tive a oportunidade de preparar um esquema analtico, sugerindo que ele
eventualmente seja distribudo, por antecipao, para facilitar o acompanhamento da minha
exposio.
Comecemos por um delineamento geral dessa problemtica e, dentro disso, por
uma anlise do que se deva entender por ingovernabilidade. O que que significa isto,
ingovernabilidade? claro que, como a todas as coisas complexas, se pode dar definies
variadas. Eu sugiro aquela que, a meu ver, vai essncia do problema. aquele em que se
conceba a ingovernabilidade como a situao decorrente do fato de que os problemas com os
quais se defronta um pas, problemas relevantes, problemas cruciais, superam, de forma
crtica, os recursos e os meios de que o pas dispe para enfrent-los e solucion-los. A
ingovernabilidade exprime um dficit crtico entre a capacidade de resolver problemas e os
problemas que se apresentam autoridade e ao Estado para serem resolvidos.
No caso do nosso pas, me parece que um dos aspectos mais extraordinrios que
ele ostenta o contraste, eu diria, quase inacreditvel, entre seu supremo nvel de viabilidade
e seu supremo nvel de impotncia. Poucos pases do mundo tm o nvel de viabilidade do
Brasil. Eu no creio que seria exagerado situ-lo, certamente, entre os cinco mais viveis do
mundo. No teria muita hesitao de coloc-lo entre os trs primeiros, ao lado dos Estados
Unidos e do Canad.
Entretanto, essa viabilidade que se apresenta no como uma expectativa amorosa
dos cidados, mas como algo que decorre de constataes quantificveis, est seriamente
ameaada. Comecemos, muito sucintamente, por recordar os ingredientes objetivos dessa
viabilidade. Eles esto enunciados neste papel. Alguns dados: 150 milhes de habitantes; 6o
pas em populao; 5o em territrio - portanto, um pas que tem massa crtica; um PIB da
ordem de 400, hoje quase 500 bilhes de dlares - esse clculo um pouco antigo - o
colocando, a proporo se mantm, em 10a posio mundial em matria de produto interno
bruto. Um pas que tem o 9o posto mundial em exportaes; 3o em supervit comercial; 1o
exportador de vrios itens: acar, soja caf, 3o de ao, 8o de equipamentos militares, de
carros e manufaturas. Um pas que tem a mais alta taxa de autossuficincia, dentre os pases
74
industrializados do mundo. Um pas que tem uma dependncia do exterior que inferior a 5%
do PIB, metade da qual o petrleo. Portanto, com um pouco mais de extenso da nossa
capacidade de extrao, dependncia se reduziria quase taxa zero de 2,5, 3%. Dispe de
um quadro de empresrios modernos. Dispe de um setor tecnocrtico competente.
Profissionais liberais competentes, artistas, cientistas e, inclusive, est comeando a ter uma
coisa muito importante, que um quadro de sindicalistas modernos. Sindicalistas que no
confundem a reivindicao justa, ou pelo menos razovel, com a expectativa da sua classe em
o tocar fogo no prprio edifcio em que ela est instalada.
Entretanto, esta situao extremamente vantajosa contrasta com o renitente
subdesenvolvimento brasileiro. Como pessoa da minha gerao - j no to jovem, mas ainda
no totalmente provecta - tive a oportunidade, em vrios momentos, de estar diante da
iminncia de o pas sair da crise. Lembro-me de como o segundo governo Vargas criou,
atravs dos planos de Rmulo Almeida, - que uma figura extraordinria, que merece
permanente recordao - uma sada para o Brasil extremamente importante que foi
interceptada pela estupidez do golpe de 54 e dos seus autores. Lembro-me como, a partir da
renovao desta arrancada, com Juscelino Kubitschek e o programa de metas, chegou-se mais
uma vez muito perto da superao do subdesenvolvimento, para que fosse seguido por um
perodo de descontinuidade deste esforo. Novamente, apesar das restries que possamos ter
em relao aos governos militares, por toda sorte de razes, muitas das quais absolutamente
corretas, no se pode negar o fato de que nesse governo, com Castelo Branco no primeiro
momento, com Geisel no segundo momento, houve um esforo que tambm aproximou o
Brasil da superao do seu subdesenvolvimento.
Todos esses momentos, dos quais eu fui contemporneo e testemunha, s vezes
com mnima participao nesse processo, terminaram sem conseguir superar a barreira do
subdesenvolvimento. E agora nos defrontamos talvez com um dos momentos mais crticos do
nosso pas, como eu vou ter, rapidamente, a oportunidade de delinear aos senhores.
A minha interpretao do impasse atual brasileiro est ligado ideia de que o
nosso pas experimenta uma trplice crise. E que essa trplice crise atua em uma relao de
causalidade circular tornando cada uma delas difcil a abordagem da outra. H uma crise
conjuntural cujo fulcro uma inflao crnica que nos vem desde fins da dcada de 70. H
uma crise estrutural que mergulha suas razes na prpria formao da nossa sociedade, que
tem como sua caracterstica predominante o dualismo bsico da sociedade brasileira. E, a
partir de perodos mais recentes, a crescente e acelerada degradao do sistema pblico.
E, por outro lado, h uma crise institucional que est ligada a vrios dispositivos
legais, mas certamente encontra o seu ncleo sustentador na Constituio de 1988, a qual,
embora tendo dado importantes contribuies dimenso da liberdade individual, das
liberdades sociais e a vrias outras coisas, peca, como terei a oportunidade de dizer mais
adiante, por alguns defeitos da maior gravidade, em virtude das quais o Brasil se confere
instituies que o manietam, que o imobilizam. E por estar imobilizado por instituies que se
autoconferiu, passa a no ter a capacidade de enfrentar a crise conjuntural, no enfrentando a
qual, a estrutural se torna mais grave, dificultando a renovao do sistema do Estado. O
Estado em decadncia total. Entretanto, no pode se autorreformar porque medidas
preliminares so inibidas pela Constituio. As medidas preliminares inibidas pela
Constituio no permitem um ataque adequado crise conjuntural. A permanncia da crise
conjuntural veda o acesso crise estrutural. A crise estrutural, por sua vez, aumenta as
deficincias do Estado, inibindo a capacidade de autocorreo. Um processo de inibies
circulares extremamente grave.
75
 Dentro deste quadro, vou passar a uma rpida anlise dessas trs crises para, em
seguida, desenvolver com um pouco mais de tempo - dentro de um prazo que eu desejaria ser
curto, para aumentar a possibilidade de discusses da matria - uma rpida elucidao das
dimenses da crise.
Essas trs crises que se interconectam tm datas de origem distintas. A crise
conjuntural uma crise recorrente para o Brasil, que em toda a sua histria, tendo sido de
quando em vez afetado por fenmenos inflacionrios. H fenmenos inflacionrios no
Imprio e na Repblica Velha. Mas a verdade que esta inflao grave e crnica, esta
inflao que conduz atualmente ao crescimento de preos no inferior a 30% ao ms, inflao
extraordinria, quando ela anualizada, esta inflao vem de finais da dcada de 70,
princpios da dcada de 80.
Por outro lado, a crise estrutural brasileira, que tem vrias dimenses, as mais
importantes das quais sendo o dualismo bsico da nossa sociedade e a degradao do sistema
pblico, tem uma origem distinta. O dualismo bsico da nossa sociedade que, em certo
sentido, o problema mais srio, em profundidade, com o qual se defronta o Brasil, decorre
da prpria formao dessa sociedade, da prpria formao da nossa economia.
O nosso Pas, como vocs sabem, aparece na histria e se desenvolve sob a
colonizao de seus descobridores, sob a colonizao portuguesa, sob a forma de uma grande
fazenda tropical operada pelo brao escravo. E esta condio que dualiza, de sada, a
sociedade brasileira entre homens livres e escravos, permanece at fins do sculo XIX. Uma
das ltimas, certamente, no hemisfrio ocidental, a ltima escravido, a ser abolida. Embora
tenha, evidentemente, terminado com a formalizao jurdica da distino dos brasileiros,
entre os que so pessoas e os que so coisa, os brasileiros que tm direitos e os brasileiros que
so objeto dos direitos dos outros, a abolio da escravatura, entretanto, no teve a eficcia
que os abolicionistas pretendiam dar-lhe. Talvez Joaquim Nabuco, dentre eles, fosse o nico
que teve conscincia do que, muito mais do que a mera abolio jurdica precisava ser feito,
mas as condies da poca no levavam os abolicionistas a ter conscincia disso.
Ora, acontece o seguinte: o Brasil permanece uma sociedade agrria at os fins da
dcada de 60, a despeito da acelerada industrializao que se realiza a partir da dcada de 50,
aps um comeo no desprezvel a partir da dcada de 30, e que ser novamente reacelerada
na dcada de 70. Somente ento, os resultados, primeiro dos programas de desenvolvimento
do segundo governo Vargas e, em seguida, dos programas recorrentes do Plano de Metas,
produzem um desequilbrio da formao do PIB a favor do produto industrial. S nos ltimos
anos da dcada de 60, se eu no me engano, a partir de 67, o PIB industrial supera o PIB
agrcola. O que que isso significa? Significa que durante todo este perodo, embora o Brasil
se tenha industrializado velozmente, conseguindo, num perodo historicamente recorde, fazer
um dos maiores parques industriais do mundo, e certamente, o maior parque industrial do
Terceiro Mundo, no obstante esta espetacular capacidade de crescimento industrial, num pas
da magnitude do Brasil, ocorria que o grosso da populao continuava no campo, continuava
na tarefa agrcola.
A elite agrria, para dispor de mo de obra dcil e barata, no providenciou a
educao rural. Ou seja, a escola estava onde tinha pouca gente e no existia onde tinha
muitos. Quando, a partir da dcada de 60, 70 sobretudo, comea a haver um grande fluxo
migratrio do campo para as cidades, os migrantes trazem para as cidades a sua total
ignorncia, a sua total misria, e entram, subitamente, dentro da cidadania poltica,
desassistidos de qualquer capacidade de entender o pas do qual eles passavam a ser
participantes urbanos. De certa maneira - usando uma metfora um pouco cruel - eu diria que
76
o Brasil se caracteriza pelo fato de que pessoas despencam das rvores diretamente na
Avenida Paulista e na Avenida Rio Branco, e saem da condio de aborgenes para condio
de cidados votantes, sem nenhuma preparao que os habilite a esse exerccio.
O resultado desse processo uma dicotomia brutal entre uma cidadania que opera
minoritariamente a maquinaria econmico-social da modernidade e uma grande maioria dos
brasileiros que esto fora da modernidade. Algo como 60% dos brasileiros est fora da
modernidade.
O que que significa estar dentro da modernidade? Estar dentro da modernidade
significa estar inserido, de alguma maneira, desde a condio humilde de varredor de fbrica
at a condio de Presidente de indstria, ou de tcnico de laboratrio, dentro de atividades
que representam a atividade moderna, atividade ligada industrializao, comercializao e
ao tercirio tecnolgico.
Estes contingentes de migrantes que vieram para as cidades totalmente ignorantes
e totalmente destitudos de recursos tiveram dificuldades de serem absorvidos pela economia
moderna por, em parte pelo crescimento da oferta de emprego no qualificado ter sido menor
do que a demanda de emprego no qualificado. E, por outro lado, onde havia demanda de
emprego qualificado, a massa ignora proveniente da zona rural no tinha condies de
habilitao. Ento, no foi possvel absorver essas pessoas na quantidade proporcional ao seu
ingresso no mundo urbano, em atividades modernas.
O que que acontece hoje, em 1993, j perto do fim do ano? Ainda continuamos
tendo 60% da nossa populao fora da modernidade, ou bem porque eles constituem
remanescentes residuais da agricultura de subsistncia, sobretudo do Nordeste, ou bem porque
eles formam esses gigantescos anis de marginalidade que cercam os nossos centros urbanos,
dedicados a uma atividade terciria de rendimento insignificante e, como no podia deixar de
ser, cada vez mais atrados para formas de certa delinquncia complementadora dos recursos
escassos que eles podem adquirir dentro da pura ordem jurdica normal.
A questo da crise do Estado, da crise do sistema pblico, merece tambm um
minuto de ateno. Para compreendermos isso, eu creio que necessrio fazermos um
pequeno recuo e termos entendimento da forma pela qual se desenvolvem as relaes entre
sociedade e Estado, de um modo geral na histria e, certamente, no mundo contemporneo.
Ento, simplificando uma questo complexa, diria a vocs o seguinte: todas as
sociedades emergem para um protagonismo histrico sob a forma de sociedade de notveis.
Em alguns casos elas se convertem em democracia de notveis. Isto aconteceu na Europa,
aconteceu na Grcia antiga. A Grcia uma democracia de notveis. Com Soloni, a Europa se
torna uma democracia de notveis depois da Revoluo Francesa. O Brasil uma sociedade
de notveis durante todo o seu perodo colonial, se converte numa democracia de notveis no
Segundo Reinado, e continuar uma democracia de notveis durante o perodo da Primeira
Repblica.
Estas sociedades de notveis, dentro de certas condies, tendem a converter-se
em sociedades de classe mdia, e, eventualmente, em democracias de classe mdia. E,
finalmente, pela presso continuada dos resduos no absorvidos pelo centro decisrio,
tendem a converter-se em sociedades de massa e, eventualmente, em democracias de massa.
Ora, no caso brasileiro ocorre o seguinte: o Brasil, sociedade de notveis, vindo da
colnia, passando pelo Primeiro Reinado, gera, no Segundo Reinado, uma democracia
parlamentar extremamente civilizada. Dela participava uma pequena minoria. Os outros,

77
ainda reduzidos condio de escravos, estavam no interior. O Brasil, urbano, livre, formou
um pas civilizado que tinha um dilogo com o mundo de seu tempo. Abolida a escravido, a
sociedade de notveis continuou tendo capacidade de fazer uma democracia de notveis com
a Repblica Velha, tambm em dilogo razoavelmente horizontal, talvez um pouco menos,
dada a acelerao dos diferenciais de desenvolvimento que comeam a tornarem-se mais
sensveis no sculo XX do que no sculo XIX, mas ainda assim mantendo uma atitude
compatvel com a sua cidadania mundial.
A crise de 30, e todo o perodo turbulento que vai at a Constituio de 1946,
enseja a formao de uma sociedade de classe mdia e de uma democracia de classe mdia. E
nesse perodo que vai de 1946, e, de certa maneira, um pouco antes, porque o Estado Novo
prvio Constituio de 1946 j tinha comeado a construo de um Estado moderno, o
Brasil monta o mais moderno Estado do Terceiro Mundo. O Brasil de 1940, de 1950 e 1960
tem o Estado mais moderno do que qualquer pas do Terceiro Mundo, do que qualquer pas da
Amrica Latina, do que qualquer pas da rea Afro-Asitica. Tem um Estado mais moderno
do que a Grcia, do que Portugal, do que a Espanha, do que a Itlia. O Brasil, como sociedade
de classe mdia e como democracia de classe mdia, teve capacidade de formar um Estado
extremamente eficaz, do qual aqueles que esto me ouvindo, com um pouco mais de idade,
foram participantes de perodos em que ser funcionrio pblico era uma situao de dignidade,
no apenas por remunerao - que nunca foi grande - mas por um status reconhecido da
importncia do servidor pblico no desempenho das demandas na nacionalidade.
Entretanto, este nosso pas, ao converter-se em uma sociedade de massas, e a
partir de um processo complexo, que se configura em 1985 e se institucionaliza em 1988 ao se
converter numa sociedade de massas, foi levado a conferir cidadania total queles que s
tinham cidadania poltica. Os cidados que esto constituindo a grande maioria dos brasileiros
no tiveram acesso quele mnimo de educao, quele mnimo de participao econmica,
quele mnimo de condies que gera a cidadania plena. Eu sempre digo que o Brasil de hoje
parecido com um clube cuja diretoria eleita por aqueles que esto proibidos de entrar na
sede. exatamente a definio do Brasil de hoje. Uma sociedade onde a cidadania poltica
no foi acompanhada da cidadania econmica, educacional, social, gerando uma dicotomia
terrvel, que continua perpetuando essa dicotomia dos 60% marginalizados vis--vis os 40%
que participam de funes modernas, as funes excelsas da sociedade moderna.
Isto explica a degradao do Estado brasileiro. Esta sociedade de massas no teve
capacidade, por falta de incorporao das massas a nveis superiores de educao, de
participao, de edificar um Estado que, relativamente a uma sociedade de massas, atingisse
um nvel de eficcia, de legalidade, de universalidade que a sociedade de classe mdia pode
fazer e que, em perodo anterior, a sociedade de notveis pde fazer.
O ltimo ponto que eu gostaria de abordar aquele que diz respeito questo da
crise institucional.
Um pas que se defronta com uma conjuntura inflacionria extremamente grave, e
que no pode resolv-la porque inclusive no dispe dos meios para adotar as medidas que
uma poltica anti-inflacionria requer, que est afetado por uma crise estrutural do tipo que eu
acabei de enunciar, se ressente de restries institucionais extremamente inibidoras da
possibilidade de dar decises eficazes s suas duas outras crises, a comear pela crise
conjuntural.
Creio que importante reconhecermos que, no no nvel das normas, mas no nvel
dos processos, no possvel atacar a crise estrutural brasileira sem previamente se resolver a
78
crise conjuntural. O Estado brasileiro no tem nenhuma capacidade de se reconstruir, no tem
nenhuma capacidade de fazer um grande programa social de incorporao das massas a nveis
superiores de capacitao, de educao, de vida, etc., se previamente no resolver seu
problema inflacionrio.
Isto me leva a um pequeno recuo em relao exposio que estou fazendo,
porque julgo que precisamos de dois minutos de uma reflexo, antes de entrar na crise
institucional, sobre a caracterstica bsica da nossa crise conjuntural. Por que temos uma
inflao to aguda, quando, at recentemente, o fator primrio da gerao da inflao
brasileira, que o dficit pblico, representa um percentual que, em termos internacionais,
relativamente baixo? Pases como a Itlia tm um dficit pblico que representa 12% do PIB,
os Estados Unidos tm um dficit pblico que representa mais do que 2% do PIB. O Brasil,
at recentemente, tinha um dficit pblico de 29% do PIB, agora est caminhando para 4%.
Por que, com um dficit pblico relativamente pequeno, h uma inflao
extraordinria? A explicao consiste no seguinte: no perodo em que o pas teve capacidade
de crescimento, e a fase final disto a dcada de 70, o setor pblico dispunha de uma
capacidade de excedente tributrio e de outras fontes que jogava no estoque global da
poupana nacional o correspondente a 5% do PIB. A poupana brasileira da dcada de 70 se
situa entre 23 e 24% do PIB. E desses 23 e 24% do PIB, 5% so dados pelo setor pblico, o
saldo dado pelo setor privado e, eventualmente, alguma coisa em torno de 1% dado pelo
setor externo. Esse era o quadro. Ora, a partir do momento em que h uma crescente
degradao do Estado, incluindo a degradao fiscal, o setor pblico, ao invs de contribuir
com 5% para a formao do bloco da poupana, comea a retirar da poupana. Primeiro deixa
de contribuir e passa a retirar 2, e j caminhando agora para tirar 4. Ento, o que que
acontece? A poupana de 23,24% cai para 16,15%. Ao cair para nveis extremamente baixos,
essa poupana no tem espao suficiente para, sem efeitos inflacionrios, financiar o dficit
pblico.
Por que o dficit pblico financiado sem efeitos inflacionrios em alguns pases
como a Itlia, onde a dvida do Estado superior ao PIB nacional? Porque a poupana italiana
representa 30% do PIB. Ento, o lanamento de papis pblicos nesse grande oceano de 30%
do PIB no devora aquele mnimo suficiente para sustentar o crescimento da economia,
enquanto que o lanamento de papis pblicos numa poupana restrita a 13,15% do PIB tem
efeitos devastadores sobre a capacidade de reinvestimento, e s consegue atrair compradores
dos papis pblicos atravs de juros astronmicos, os quais, por sua vez, reoperam na
ampliao do dficit pblico, onde 60% da despesa pblica atualmente representada pelos
juros.
A est a mquina infernal em virtude da qual se autoperpetua, a crise conjuntural,
sem a soluo da qual impossvel atacar a crise estrutural, porque no h um tosto furado
para fazer qualquer inverso, nem mesmo para a manuteno mnima dos servios pblicos e
da infraestrutura.
Neste quadro, passo agora a voltar a minha ideia de uma rpida anlise da crise
institucional.
Como disse a vocs, a Constituio de 1988 tem muitos aspectos positivos: a
defesa dos direitos individuais, a instaurao de direitos sociais, o encaminhamento do pas na
direo dele se converter numa democracia social, eventualmente, numa social democracia. A
Constituio, no obstante, tem limitaes, algumas diretas, outras indiretas, extremamente
graves. Entre as indiretas eu mencionaria como a mais importante o fato de que ela
79
indiretamente convalidou um regime partidrio e eleitoral que extremamente negativo.
Criaram-se condies da elegibilidade dos deputados e dos senadores, enfim do corpo poltico
de brasileiro, de tal maneira que, aquilo que determina a eleio, a garantia ou promessa
crvel por parte do parlamentar de que vai abocanhar algo do Estado para dar ao seu grupo.
Ento, na verdade, o sistema poltico brasileiro consiste na votao e
financiamento, pelo povo, de um mecanismo de canibalismo da sociedade e do Estado,
condenado, pelo regime eleitoral, a retirar do bem pblico, da Repblica, as vantagens que
distribui aos setores eleitorais que garantem a reeleio. Deputado que cuida da Unio perde
municpio, e com ele seu eleitorado. Deputado que defende o municpio sacrifica a Unio.
Essa a realidade terrvel que se criou no nosso pas, por uma deformao extremamente
sria do mecanismo eleitoral e partidrio.
Agora, falando de coisas que so diretamente ligadas Constituio, eu
apresentaria uma srie de pontos que esto enumerados neste papel, dos quais os mais
importantes me parecem os seguintes:
Primeiro, uma inadequada relao entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.
A Constituio de 1988 foi feita dentro de uma negociao em que o Presidente Sarney
deliberadamente no deu divulgao aos trabalhos da Comisso Afonso Arinos, que teriam
permitido um trabalho constitucional muito mais coerente, muito mais rpido. A Constituio
brasileira foi feita na base de uma enorme barganha entre grupos, em que cada um concedia
algo ao outro, em troca de obter concesses de seu interesse. Uma troca de concesses
gerando, evidentemente, uma Constituio extremamente contraditria e heterognea, mas
comandada, no fundamental, pelo propsito que predominou, at a ltima hora, de se chegar a
uma formulao parlamentarista, razo pela qual todos os poderes foram investidos no
Congresso. ltima hora, como sabido, o Presidente Sarney, utilizando os recursos que a
mquina do Estado lhe permitiu, gerou o trnsito de alguns parlamentares da posio
parlamentarista para a oposta e teve uma maioria na proposta de uma formulao presidencial.
Ento, uma Constituio parlamentarista recebe uma cabea presidencial. Um pouco como se
se criasse um herbvoro e se lhe desse uma cabea de carnvoro. O que ele pode digerir ele
no come, o que ele come ele no digere.
A Constituio brasileira gerou uma inviabilidade no relacionamento entre os dois
poderes, porque, para que o Executivo possa funcionar, necessita de permanente maioria no
Congresso para os mais insignificantes atos da administrao, sob pena de no poder trabalhar.
Ah, o presidente tem muito poder, porque emite Medida Provisria... Iluso. A Medida
Provisria, que felizmente existe - seno nosso pas no existiria mais -, a Medida Provisria
est subordinada, em trinta dias, a uma aprovao do Congresso, sob pena de caducidade. Ela
caduca por decurso do prazo. Ento, o Executivo obrigado a reeditar e o Congresso
simplesmente pode derrub-la a qualquer momento. A Medida Provisria no elimina a
supremacia do Congresso sobre o Presidente, resultando deste quadro um Congresso com
todos os poderes, mas sem nenhuma responsabilidade, e um Presidente com todas as
responsabilidades e com muito pouco poder.
Outros aspectos negativos da Constituio so os seguintes num pas moderno as
Constituies so complexas, comparadamente s Constituies do sculo XVIII, com a
Constituio Americana, com aquele pequeno nmero de normas. Por qu? Porque num pas
moderno, primeiro, no somente a esfera do pblico se ampliou extraordinariamente,
relativamente ao que ela era no sculo XVIII, mas porque tambm o poder constituinte, ao
formular a Carta Magna, e compelido pelas demandas da prpria sociedade a traar certas
linhas diretrizes para as quais se aponta a desejabilidade social do pas. No so normas, mas
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so enunciaes de aspiraes que se revestem de importante aceitao pblica. o que se
chama o contedo programtico das Constituies.
Ento, as constituies modernas, na sua parte programtica, diro: A lei levar
em conta a convenincia de... O Estado levar em conta... No Brasil, entretanto, o
programtico foi convertido em normativo. Seria bom que houvesse juro baixo: 12% de juros
como limite. Seria bom que houvesse tempo bom nos feriados: proibido chover no feriado
(este dispositivo no chegou a passar, mas est dentro do esprito de converso do
programtico em normativo). A Constituio est amarrada por determinaes programticas
absolutamente inviveis, para as quais no existe nenhuma relao entre a desejabilidade da
programao proposta e as condies reais de implantao. Ento, a Constituio executada
a partir de uma permanente fraude. O Brasil existe porque se faz de conta que Constituio
no diz o que ela diz: ... no, mas 12% no d... Se no fosse esse Presidente, o Brasil j
tinha parado. No bem assim. Se o Brasil executar a sua Constituio integralmente, para
em 30 dias. Ento, obrigado a uma fraude consentida. Vamos fingir que o Rei est
vestido... , a partir da o pas ainda pode funcionar.
Alm de tais aberraes, alguns outros princpios so extremamente negativos: o
detalhismo regulamentador. Um Parlamento que estava h vinte anos fazendo um papel de
duramente passivo, de repente esse Parlamento passa a ter poder e resolve aproveitar a
oportunidade constituinte para regular tudo. Ento, dentro da Constituio esto embutidas as
normas regulatrias da Magistratura, as normas regulatrias do Ministrio Pblico, as normas
regulatrias de uma infinidade de aspectos pblicos que normalmente deveriam estar na
legislao ordinria, s vezes em meros atos administrativos, e esto postos na Constituio.
O que que acontece quando as constituies incorporam princpios
regulamentadores? Ainda que esses princpios, na hora da regulamentao, sejam corretos, o
princpio regulamentador mutvel, com as modificaes da sociedade. O que bom hoje,
amanh no . As regras de trfego mudam de acordo com a tendncia do prprio trfego,
hoje mo nica e depois j passa a ser mo dupla. Determinar mo nica nas ruas na
Constituio significa bloquear indefinidamente o trfego. o que a Constituio fez.
Por outro lado, a Constituio incidiu numa distoro tributria absolutamente
grave. No perodo que precede a Constituio de 1988, cerca de 60% da receita tributria ia
para a Unio, onde tambm se concentravam cerca de 60% das atribuies pblicas. A
Constituio desviou quase que a mesma conta, um pouco menos de 60% para os estados e
municpios, mantendo a totalidade das atribuies da Unio, de modo que a Unio
estruturalmente falida. No se trata absolutamente do fato de que est gastando muito. No h
economia possvel na relao entre a lista de encargos da Unio e a lista de receitas da Unio.
A inflao brasileira constitucional. A inflao brasileira decorre do fato de se
obrigar a Unio a fazer aquilo relativamente ao qual no se d os recursos. Os recursos so
dados para os estados e municpios.
E o que que fizeram os estados e municpios? Sem prejuzo de que muitos
estados, muitos municpios, fizeram coisas excelentes, aquilo que mais me impressionou, no
meu rpido trnsito pelo governo, foi que eu, como Ministro de Estado, ganhava o equivalente
a 600 dlares, enquanto prefeitos de municpios morrendo de fome ganhavam 10 mil. O
dinheiro da Unio tinha parado em salrio de municpios supergratificados, em lugar de ir
para escolas e para hospitais. A autonomia municipal tem a sua cota de distoro. No a
autonomia municipal, a autonomia de certos municpios.

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 Finalmente, e diria que existe, precisamente por causa desses escndalos, uma
ingenuidade estrutural na Constituio que, habitada por um princpio sadio de
descentralizao, de uma autonomizao das instncias regionais, autonomizou totalmente os
trs poderes nos trs nveis da Federao. Autonomia do Poder Judicirio ao nvel municipal,
estadual, federal, legislativo, etc. A consequncia deste fato exatamente isto. A partir do
momento em que uma cmara municipal, para receber dinheiro da Unio, tem o direito de
fixar o seu prprio salrio, descobre que o melhor emprego gast-lo em honorrio de
vereadores e de prefeitos, e no h nenhum regime, nenhuma instncia capaz de controlar isso,
porque a autonomia total. Somente uma interveno federal pode corrigir isso, mas uma
medida de uma violncia poltica que a torna invivel, e em consequncia a distoro total
nos parmetros remunerativos.
Recentemente, os Brigadeiros da Fora Area Brasileira fizeram a observao que
um piloto de jato brasileiro ganhava 10% de um piloto de elevador da Cmara. Dentro desta
situao, nos defrontamos, evidentemente, com uma situao de crise de extraordinria
gravidade. E a esse respeito entraria ento na parte final da minha palestra, que seria uma
anlise das alternativas com as quais nos defrontamos.
Eu gostaria de chamar, inicialmente, a ateno de vocs para o fato seguinte: os
pases, entre vrias outras coisas, podem ser distribudos entre dois grupos: os de destino
razoavelmente previsvel, e os de destino completamente imprevisvel. razoavelmente
previsvel o destino tanto de pases claramente desenvolvidos como o dos pases claramente
subdesenvolvidos. Ningum tem dvida de que os Estados Unidos daqui a 10 anos no sero
muito inferiores ao que so hoje, assim como Japo e Europa. Tambm ningum tem dvida,
infelizmente, de que a frica no vai sair do buraco to cedo. Portanto, pe-se 10 anos e os
africanos continuaro na lamentvel condio em que se encontram. H previsibilidade em
ambos os casos.
O Brasil absolutamente imprevisvel. Porque o Brasil pode, num prazo
incrivelmente curto, que se mede em meses, sair da crise ou mergulhar nela em uma
profundidade que pode custar-lhe muitas e muitas dcadas. O Brasil pode sair da crise a partir
de um encaminhamento correto, que se defina neste fim de ano ou, ao contrrio, pode ser
levado a exploses e a distrbios de extraordinria profundidade... Pode virar uma Somlia
em 1995 ou, ao contrrio, caminhar fulgurantemente para a superao do seu
desenvolvimento nesse mesmo perodo. da mais alta imprevisibilidade. E direi
imediatamente por qu.
Por outro lado, estimaria tambm fazer uma breve reflexo tambm sobre a
questo dos prazos histricos. A histria um processo fundamentalmente imprevisvel ex
ante, mas analisvel ex post, e quando se olha para trs, se compreende que certas coisas, no
tendo sido feitas em certos prazos, inviabilizaram a possibilidade de elas virem a ser feitas
mais tarde. Por exemplo, hoje, no final do sculo XX, ns podemos verificar que os pases
que no foram capazes de atingir uma integrao social razovel e uma poltica consistente
at a dcada de 70, arrastam o seu subdesenvolvimento inapelavelmente at o fim do sculo.
O Brasil um caso desses, e vrios outros o so.
Existem prazos histricos. Agora, o problema dos prazos histricos que eles so
de previsibilidade extremamente difcil, sobretudo quando o fator perturbador de um pas o
fator poltico. Quando os problemas de um pas so problemas de infraestrutura, pode-se
calcular que a superao de um dficit rodovirio, de um dficit energtico, de um dficit de
transporte, em funo das inverses possveis e do timing de amadurecimento de certas
inverses, demanda certo prazo. um problema suscetvel de certo clculo. Se o pas est
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com um dficit em transporte, pode-se dizer: Bem, esse pas no consegue superar esse
problema de transporte seno dentro de cinco, dez, quinze anos. As coisas so calculveis.
As inibies decorrem de deciso poltica no acontecem porque simplesmente uma volta na
poltica subitamente muda. Pode demorar um sculo e pode demorar uma semana, pode
demorar um ms.
Ento o problema do prazo para que o Brasil saia do presente impasse
extremamente imprevisvel. Ocorre apenas uma coisa que eu acho importante salientar: a
possibilidade de um pas dicotomizado, de setor primitivo majoritrio, marginalizado, e de
setor moderno minoritrio, assumir uma linha de superao do seu subdesenvolvimento, sair
do wrong track para o right track, depende da persistncia desse setor modelo. Enquanto
houver um setor moderno no Brasil, h chances de que, por via eleitoral, ou at por via
revolucionria, este setor moderno imprima ao pas, no seu conjunto, a direo que o conduza
universalizao da modernidade. Entretanto, se esse setor moderno desaparecer ou ficar
excessivamente reduzido, no conjunto geral do pas, a capacidade de reorientao passa a
depender do acaso, e a probabilidade de ocorrncia comea a se aproximar de zero.
O problema da crise brasileira, por isso, depende - e isto me parece uma pr-
condio fundamental para uma anlise consistente e no simplesmente gratuita dos
panoramas e dos cenrios com os quais o pas pode se defrontar - de uma estimativa da
capacidade de resistncia do setor moderno, em condies perversas. Se continuar em
condies perversas, por quanto tempo o setor moderno persiste? Esta uma questo. Eu sou
levado a crer, por razes que depois, no debate, poderemos discutir, que provvel que ele
aguente mais cinco anos. Sou tambm, levado a crer que muito difcil que ele aguente mais
de vinte. Se coisas se sucederem no redirecionamento do Brasil nos prximos cinco anos, o
setor moderno ainda est a para respaldar, para gerar, a partir das empresas modernas, a partir
dos tcnicos modernos, a orientao racional necessria. Entretanto, se as empresas brasileiras
chegarem concluso de que este pas est condenado a um depauperamento, a um declnio
inevitvel, passaro - como j todas as importantes empresas tm escritrios externos - a
transferir os seus capitais e tcnicos para fora. E aqui o pas ficar habitado pelos primitivos,
pelos incompetentes, e se tornar uma grande Angola. A Angola do Ocidente.
Dentro deste cenrio, eu diria que ns nos defrontamos, neste momento
extremamente crucial da vida brasileira, com uma alternativa de 180 graus: se as propostas
que esto sendo - um pouco lentamente, para meu gosto - costuradas e desenhadas por este
grande Ministro que Fernando Henrique Cardoso, chegarem ao parlamento para a reviso
constitucional, que se inicia no dia 06 de outubro, e se elas forem aprovadas, se houver uma
apropriada reforma tributria e uma apropriada reforma fiscal, eu no tenho a menor dvida
de que a equipe econmica ora no Ministrio da Fazenda far uma excelente reforma
monetria, a partir desta base, e que a inflao brasileira ser definitivamente superada em
1994. Eu aposto totalmente que, em havendo a base tributria e fiscal apropriada em 1993, se
far uma reforma monetria apropriada, e em 1994 o pas sai da inflao definitivamente.
Pelo menos de uma maneira precisa no perodo, a inflao poder voltar por outras razes,
mas pelas causas anteriores ela estar superada.
A partir do momento em que este pas saia da inflao, a probabilidade de que a
economia espontnea cresa com grande vigor grande. E a possibilidade de que, em uma
conjuntura to favorvel, haja uma orientao pblica adequada para a formao de um
grande projeto de desenvolvimento econmico e social muito razovel. As condies seriam
muito favorveis. Tudo empurraria na direo do chamado crculo virtuoso.

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 Entretanto, ao revs, se no prazo extremamente curto que nos aguarda, as
reformas tributria e fiscal no forem aprovadas, no precisa que elas sejam recusadas, mas
que no sejam aprovadas, ns entramos em 1994 com um dficit oramentrio da ordem de 40
bilhes de dlares. Agentes econmicos, ainda este ano, ao se darem conta de que a reforma
tributria e fiscal no vai ser aprovada, estaro absolutamente certos de que a inflao de
janeiro vai se aproximar da casa de 80%. E faro remarcaes de preos para se prevenir na
hora em que tiverem que renovar os estoques, de j terem aquela massa de recursos que
capacite a renovao de estoques, tornando inevitvel uma hiperinflao nos primeiros meses
de 1994.
Num pas em que 60% da populao pobre e 30% indigente, estrita a
capacidade de as pessoas se alimentarem. E na hora em que as pessoas no tiverem comida,
haver neste pas um amotinamento generalizado em todas as grandes cidades, com assalto
das massas esfaimadas aos supermercados, s casas da classe mdia, botando fogo nos carros
na rua... Um grande pandemnio que imediatamente superar a modestssima capacidade de
represso do sistema civil. E se o sistema militar no tiver a capacidade de restabelecer a
ordem, o que pode facilmente acontecer por mil razes, o pas entra em uma exploso
desenfreada, desincumbida. Poder converter-se em uma Somlia ou em uma China ps-
republicana, com exploso total da ordem pblica e da ordem social.
Este quadro um quadro que tem uma possibilidade extremamente grande de
ocorrer. Entretanto, h uma alternativa do quadro pessimista, que eu chamaria alternativa 2B,
relativamente 2A. A alternativa 2A seria, evidentemente, o encaminhamento do Brasil na
direo do crculo vicioso. A alternativa 2B de que o processo hiperinflacionrio, ou quase
hiperinflacionrio, resultante da inadequada e intempestiva adoo das reformas que esto
sendo mencionadas, conduza a uma situao de um caos no totalmente incontrolado. No
chega a haver o tumulto total da rua, a polcia controla um pouco... Ento, o governo
desaparece, e este pas passar a depender totalmente do quadro sucessrio. Possivelmente
forando o Congresso a uma emenda constitucional que antecipe as eleies, como aconteceu
na Argentina, na crise hiperinflacionria do governo Alfonsn. E, nesse caso, tudo depender
de quem vier a ser eleito.
Como eu sustento que o sistema moderno brasileiro tem uma resilincia que
permitiria ainda aguentar alguns anos, se depois desse perodo catico resultar um governo
que consiga ao mesmo tempo uma orientao executiva correta com um respaldo parlamentar
adequado, muito bem. Passamos por um grande susto e samos. Mas, se - como infelizmente
pode muito facilmente acontecer, precisamente por causa das condies caticas em que as
eleies se realizaro - predominar uma verso populista de que o problema todo consiste em
que os ricos realmente no esto deixando os pobres viver, que est na hora de fazer uma
redistribuio de riquezas e demais receitas populistas, o pas entra em um grande pantanal.
Um grande pantanal, uma imobilizao criada pela contradio entre a aparncia e
a realidade das solues populistas, gerando presses crescentes para que o setor moderno
fuja do pas. E na hora em que o setor moderno fugir do pas, a no tem mais soluo. A
soluo brasileira consiste em que o setor moderno, de alguma maneira, por persuaso ou pela
violncia, assuma o right track.
Temos a ltima chance de faz-lo pela persuaso. Espero que no seja necessrio
optar pela violncia. E tenho dvidas se ela poderia se realizar eficazmente se o caos
ultrapassar limites de tolerabilidade social.
Muito obrigado.
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