As Implicações Do Programa de Aceleração Do Crescimento (PAC) Nas Políticas Sociais

As implicaes do Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC) nas

Polticas Sociais / The implications of the
Growth Acceleration Program (PAC) on Social
Policies
Tala Albuquerque Rodrigues*
Evilasio Salvador**
Resumo: O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

abrange uma srie de medidas de carter econmico visando
a manuteno da estabilidade econmica e o cumprimento de
acordos internacionais. Este artigo tem como objetivo principal
analisar as implicaes desse programa para as polticas sociais,
visto que so previstas em suas aes medidas de desoneraes
tributrias, com diminuio dos recursos arrecadados para o
fundo pblico, e medidas institucionais que enfraquecem os
direitos sociais. O PAC se apropria indiretamente de parcelas
dos recursos do Estado que seriam destinadas s polticas sociais
e contribui para a manuteno da poltica econmica ortodoxa
vigente de priorizao do pagamento dos servios da dvida
(juros e amortizao). As medidas institucionais previstas no PAC,
como a reforma tributria e a instituio do fundo de penso dos
servidores pblicos, fragilizam os direitos sociais e, alm disso,
as desoneraes concedidas retiram recursos das polticas de
Seguridade Social e da educao.
Palavras-chave: PAC. Polticas sociais. Oramento Pblico.
Abstract: The Growth Acceleration Program (PAC) covers
a range of measures economic nature aimed at maintaining
economic stability and compliance with international agreements.
*
Assistente Social. Administradora. Pesquisadora do Grupo de Estudos e Pesquisas em Seguridade
Social e Trabalho (GESST) da Universidade de Braslia (UnB). E-mail: tailaalbuquerque@gmail.
com
**
Economista. Doutor em Poltica Social pela Universidade de Braslia (UnB). Professor da
Universidade de Braslia (UnB) na graduao em Servio Social e no Programa de Ps-graduao
em Poltica Social (Mestrado/Doutorado). E-mail: evilasiosalvador@gmail.com
SER Social, Braslia, v. 13, n. 28, p. 129-156, jan./jun. 2011

130 Tala Albuquerque Rodrigues, Evilasio Salvador
This article aims main program analyzes the implications for

policies social, as is provided in tax relief measures for their
actions tax, a reduction of revenues collected to fund public and
institutional arrangements that weaken social rights. The PAC is
indirectly appropriates a portion of state funds that would be for
social policies and contributes to maintaining the policy prevailing
orthodox economic prioritization of payment for services debt
(interest and amortization). The institutional arrangements under
the PAC, such as tax reform and the establishment of pension
fund erode public servants and social rights; in addition, tax
relief granted funds derive from social welfare policies social
and education.
Keywords: PAC. Social policies. Public Budget.
Introduo
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) um
programa do Governo Federal Brasileiro, anunciado em janeiro de
2007, com uma previso de investimento de R$ 503 bilhes, para o
perodo 2007-2010, nas reas de transporte, energia, saneamento,
habitao e recursos hdricos. No final do ano de 2008, foi
anunciado o aumento do montante de recursos destinado ao PAC
que passou a ser de R$ 656,5 bilhes (BRASIL, 2007).
Com o investimento em infraestrutura, o objetivo do
governo eliminar os principais gargalos que impedem o
crescimento econmico, viabilizando o aumento da produtividade
das empresas, alm do estmulo ao investimento privado e
reduo das desigualdades regionais. Os recursos iniciais para
execuo do PAC tinham origem prevista nos oramentos das
empresas estatais, no oramento fiscal e da Seguridade Social da
Unio e provenientes da iniciativa privada (BRASIL, 2007).
O programa o mais referenciado no segundo mandato do
governo Lula, com a promessa de estimular os setores produtivos
e, ao mesmo tempo, levar benefcios sociais para todas as regies

As implicaes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) nas Polticas Sociais 131
The implications of the Growth Acceleration Program (PAC) on Social Policies
do pas (BNDES, 2008). O PAC, alm de prever obras de

infraestrutura, tambm prope medidas de carter econmico
que visam manter a estabilidade econmica e o cumprimento dos
acordos internacionais assinados ainda na dcada anterior.
H um forte investimento desprendido para a divulgao
e difuso do PAC e a ideia de que este seja um programa que
visa a retomada do Estado como indutor do crescimento e
desenvolvimento econmico e social, tendo sido, inclusive,
criticado como pea de propaganda governamental e uma das
maiores apostas poltico-eleitorais do governo Lula. O seu peso
poltico tanto que, durante a campanha eleitoral de 2010, o
contedo referente ao PAC foi retirado dos sites oficiais do
governo. No entanto, por trs do discurso desenvolvimentista,
preciso analisar as medidas e aes que efetivamente so trazidas
com o programa e se estas trazem implicaes para as polticas
sociais, no sentido da retirada de recursos oramentrios para a
priorizao dos investimentos pblicos.
As opinies de especialistas acerca do PAC so divergentes
em vrios pontos, mas principalmente no que se refere direo
poltica que o governo tomou no seu segundo perodo, marcado
com a divulgao de seu novo programa. Para Kupfer (2007), com
o PAC o governou resolveu comear a governar, assim como para
Sics (2007), que acredita que os montantes indicados no PAC
para o investimento pblico no so absolutamente notveis,
mas so muito superiores queles realizados nos ltimos anos. As
crticas se voltam principalmente para a interveno pontual na
economia e pela no ruptura com os ideais neoliberais (SANTOS
et al., 2010).
Diante desse quadro e da magnitude da repercusso do
PAC em nosso pas, o estudo mais detalhado desse programa,
dos seus objetivos, seu alcance e as consequncias advindas com
a sua implantao para as polticas sociais merecem ateno. O

PAC, assim como outros programas e outras polticas pblicas,

no se materializa em aes deslocadas; envolve diversos atores e
setores da sociedade e o impacto da sua execuo no pontual,
ou seja, no se limita s pretenses anunciadas pelo governo. A
execuo do programa ocorre na disputa de recursos do fundo
pblico, por meio de desoneraes tributrias e de priorizao de
aes oramentrias em detrimento de outras. Isto tudo, em um
contexto de crise do capitalismo, marcado por dcadas de poltica
neoliberal e de predomnio do capitalismo financeiro, que tem
como uma de suas consequncias a prioridade do pagamento de
juros e amortizao da dvida nos oramentos pblicos.
Partindo da premissa de que o PAC um programa
voltado para a promoo da infraestrutura nacional e o incentivo
produo, com apropriao de recursos do Oramento Fiscal
e da Seguridade Social da Unio, algumas questes precisam ser
colocadas: quais so as implicaes do PAC para as polticas
sociais brasileiras? As desoneraes tributrias e os incentivos
fiscais trazem implicaes para o financiamento das polticas
que integram a Seguridade Social brasileira (previdncia,
assistncia social e sade)? Alm disso, o PAC de fato representa
o rompimento com as orientaes neoliberais na conduo das
polticas econmicas e sociais no Brasil?
Diante de tais questes, o objetivo principal deste artigo
identificar, a partir da anlise dos objetivos, das aes e do
financiamento do PAC, as implicaes do programa para as
polticas sociais no mbito do oramento pblico brasileiro.
Analisa as desoneraes tributrias e outros incentivos fiscais
concedidos pelo PAC verificando as consequncias destes no
financiamento das polticas sociais.
Explora-se a hiptese de que, no contexto do capitalismo
contemporneo com disputa de recursos no mbito do fundo
pblico, que no Brasil prioriza o pagamento de juros e amortizao

da dvida pblica, o PAC implica indiretamente na reduo de

recursos oramentrios para as polticas sociais. Alm disso, as
iniciativas consubstanciadas do PAC trazem consequncias para
as polticas sociais, que vo alm do oramento pblico, indicando
fragilizao dos direitos sociais.
Como procedimento metodolgico realizou-se uma
pesquisa documental tendo os Planos Plurianuais (PPAs) dos
perodos 2004-2007 e 2008-2011 e as Leis Oramentrias Anuais
(LOAS) de 2002 a 2010 como pontos de partida. As tabelas de
execuo oramentria do perodo de 2007 a 2010 (perodo entre
o lanamento do PAC e a divulgao de seu ltimo balano)
foram utilizadas para anlise comparada de montantes de recursos
destinados ao PAC, s polticas sociais e ao pagamento de juros
e amortizao da dvida; as tabelas dos anos anteriores foram
teis para exame do oramento antes e depois da implementao
do PAC. Os valores coletados nessas tabelas foram convertidos
em valores constantes, deflacionados pelo ndice Geral de
Preos (IGP-DI) disponvel no site do IPEA-DATA, para uma
mensurao real dos valores alocados. Todas as tabelas de execuo
oramentria esto disponveis no Sistema de Acompanhamento
do Oramento Federal SIGA BRASIL1.
Os dados acerca das medidas e aes propostas no PAC
foram retirados do site oficial do PAC e dos sites dos ministrios
do Planejamento e da Fazenda2. As previses do total concedido
em desoneraes tributrias foram obtidas nos relatrios anuais de
benefcios tributrios do Ministrio da Fazenda e no 11 Balano
1
A base de dados do sistema Siga Brasil sobre planos e oramentos pblicos. O sistema
desenvolvido pelo Senado Federal rene um grande acervo de dados oramentrios em um
nico site na internet, disponibilizando tambm senha de especialista para o estudo dos dados.
As fontes de dados disponibilizadas no Siga Brasil referem-se execuo oramentria do
governo federal feita pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(SIAFI) e pelo Sistema Integrado de Dados Oramentrios (SIDOR), que constituem a base
das informaes mensais coletadas que se relacionam com os registros do Oramento e do
Balano Geral da Unio (SALVADOR, 2010a).
2
Site oficial do PAC: https://www.pac.gov.br; Site do Ministrio do Planejamento: http://www.
planeja mento.gov.br; Site do Ministrio da Fazenda: http://www.fazenda.gov.br .

do PAC divulgado em dezembro de 2010. Deste ltimo balano

oficial, tambm foram retirados dados referentes execuo de
obras e origem dos recursos que financiam o programa.
Assim, a pesquisa realizada busca situar o papel do PAC no
governo Lula, na economia, no crescimento e no desenvolvimento
do pas, destacando a sua amplitude, as suas causas e principalmente
as suas consequncias para as polticas sociais. Assim, descrito
o plano de ao do PAC, tanto no que se refere s obras de
infraestrutura, que so mais comumente divulgadas, quanto s
medidas normativa-burocrticas que abrangem uma srie de
setores da sociedade em seus aspectos econmicos e polticos e
que acabam tendo implicaes para as polticas sociais. A partir
dos resultados obtidos com o PAC at o final de 2010 pode ser
observada a baixa execuo oramentria do programa e o hiato
que existe entre o que divulgado pelos meios oficiais e o que de
fato foi concludo.
Por fim, o artigo analisa as principais implicaes do PAC
para as polticas sociais com ateno nas medidas institucionais
de carter econmico, assim como nas de carter poltico.
Ambas tiveram repercusses nas polticas sociais como pode ser
observado com os resultados obtidos. Alm disso, apresentado
o levantamento das desoneraes tributrias previstas no PAC e
as suas implicaes para o financiamento das polticas sociais.
A configurao econmica do PAC

Inicialmente o PAC tinha uma previso inicial de investimento
de R$ 503 bilhes, para o perodo 2007-2010, nas reas de logstica
(rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e aeroportos), transporte,
energia (gerao e transmisso de energia eltrica, petrleo,
gs natural e combustveis renovveis), saneamento, habitao
e recursos hdricos, sendo o aumento do investimento em

infraestrutura a espinha dorsal do PAC (MANTEGA, 2007). Em

dezembro de 2008, a ento ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff,
anunciou em audincia pblica na Cmara dos Deputados que
o montante previsto de investimentos para o perodo de 2007 a
2010 para as obras do PAC passaria de R$ 503,9 bilhes para R$
657,4 bilhes (RODRIGUES, 2008).
Os objetivos do programa, declarados em seu lanamento,
so o incentivo ao investimento privado, o aumento do
investimento pblico em infraestrutura e a remoo de obstculos
(burocrticos, administrativos, normativos, jurdicos e legislativos)
ao crescimento (BRASIL, 2007). De acordo com Rousseff
(2007), o programa tem como principal objetivo a promoo do
crescimento de maneira mais clere e sustentada, com distribuio
de renda, tanto no mbito social como no regional e, para tanto,
alm de incentivar o investimento privado, prope um conjunto
de projetos de investimento pblico e diversas formas de Parcerias
Pblico-Privadas (PPPs).
As medidas do PAC foram organizadas em cinco eixos:
a) investimento em infra-estrutura; b) medidas institucionais
e econmicas de estmulo ao crdito e ao financiamento; c)
desonerao e administrao tributria; d) melhoria do ambiente
de investimento e; e) medidas fiscais de longo prazo (BRASIL,
2007).
Em maro/2010, o presidente Lula lanou a segunda edio
do programa, o PAC 2, que tem investimento previsto de R$
1,59 trilho, sendo R$ 955 bilhes para o perodo de 2011-2014 e
R$ 631,4 bilhes para o perodo ps 2014. O PAC 2 est dividido
em seis novos eixos, que abrangem projetos de infraestrutura
em todo Brasil: PAC Cidade Melhor; PAC Comunidade Cidad;
PAC Minha Casa, Minha Vida; PAC gua e Luz para Todos; PAC
Transportes e PAC Energia (BRASIL, 2010). No novo PAC, alm
da continuidade das aes iniciadas no PAC 1, esto previstas

construes de Unidades Bsicas de Sade, creches, pr-escolas

e postos de polcia comunitria.
Este o desenho do PAC elaborado pelo governo, mas,
apesar do otimismo de seus formuladores, existem muitas
divergncias quanto efetividade e aos efeitos positivos que esse
programa produz na sociedade brasileira. Braz (2007) acredita
que, para o governo cumprir o previsto no PAC, ser necessrio
implementar pelo menos um de dois mecanismos socialmente
perversos: aumentar ainda mais a carga tributria, que, nos
moldes do que vem ocorrendo nos ltimos anos, continuar a
incidir mais pesadamente sobre a produo e o consumo, o que
acabar em repasse aos preos de bens e servios (tributos de
carter regressivo); ou, mantidas as receitas atuais, procurar-se-
redirecion-las com o desvio de recursos das reas sociais.
A proposta de Reforma Tributria encaminhada ao Congresso
Nacional em 2008, prevista como uma das aes do PAC no eixo
administrao tributria, de fato, no pressupe a construo de
um sistema tributrio progressivo, pautado pela tributao da
renda e do patrimnio. Alm disso, propem modificaes que
podem sepultar a atual estrutura de financiamento das polticas
sociais, particularmente os recursos vinculados ao custeio da
Seguridade Social, educao e trabalho (SALVADOR, 2010a). Na
opinio de vila (2007), a reforma pretendida pelo PAC no
ser uma reforma de carter redistributivo nem mesmo antes da
aprovao da PEC 233, visto que as medidas tributrias do PAC
se limitam a pequenas isenes fiscais a determinados setores,
muitos deles altamente oligopolizados (como os do ao), que iro
simplesmente aumentar suas margens de lucros com tais isenes,
no repassando as desoneraes para os preos de bens e servios
oferecidos ao consumidor final.
Mesmo aqueles que veem no PAC uma mudana de rumo do
governo, apontam os limites do programa, como Sics (2007), que

afirma ser a alta taxa de juros o maior obstculo a ser enfrentado

tanto na execuo do PAC como para o prprio crescimento
do pas, pois eleva a dvida pblica, atrapalha o crescimento e
reduz a disponibilidade de recursos para investimento pblico.
Para o autor, mesmo que o PAC represente uma viso fiscal mais
desenvolvimentista, o governo ainda mantm uma poltica de
estagnao econmica com juros elevados, cmbio valorizado e
gastos sociais limitados.
PAC: o hiato entre a propaganda e a execuo

O PAC foi o principal programa do segundo mandato do
governo Lula e, de acordo com Santos et al. (2010), uma de suas
maiores apostas poltico-eleitorais, que contribuiu para viabilizar a
candidatura de Dilma Rousseff. Mantido com grande visibilidade
durante todo o perodo de governo e ainda em foco, mesmo com
a sada de Lula da presidncia e a entrada da nova presidenta,
o PAC busca o apoio da populao sua implementao e,
para tanto, utiliza-se de um discurso desenvolvimentista. Esse
discurso, por vezes, oculta os reais propsitos do programa, as
suas consequncias e o seu alcance.
Gonalves (2008), por exemplo, apresenta diversos pontos
que confirmam a inoperncia de sua implementao, ao contrrio
do discurso oficial que divulga a quase totalidade de execuo
do programa no ms de dezembro de 2010, com 82% das aes
concludas (BRASIL, 2010).
Segundo o 11 Balano do PAC, divulgado em dezembro
de 2010, os investimentos executados do PAC chegaram a R$ 619
bilhes, valor que corresponde a 94,1% do total previsto para
serem investidos no programa no perodo 2007-2010. Desses
R$ 619 bilhes, R$ 267,1 bilhes foram investimentos do setor
pblico, R$ 128 bilhes foram investimentos provenientes do

setor privado (menos da metade do valor investido pelo setor

pblico), R$ 7 bilhes de emprstimos pblicos e R$ 216,9
bilhes provenientes de financiamentos habitacionais pessoa
fsica. Todavia, para Gonalves (2008), esses dados carecem de
credibilidade, visto que no h uma avaliao externa do PAC
com participao da sociedade civil e os critrios de adequao
so desconhecidos.
A previso inicial de investimentos da iniciativa privada
era de R$ 204 bilhes at 2010; os R$ 128 bilhes investidos, de
acordo com os dados oficiais do governo, correspondem a 62,7%
da meta inicial. Esses dados refutam a ideia de Sics (2007) de que
o PAC adota a concepo de crowding-in3: o investimento pblico
atrai o investimento privado real para a economia. Assim como
as expectativas de Mantega (2007), que acreditava ter o governo
desenhado polticas para orientar e criar as condies necessrias
ao aumento do investimento privado. A inteno do governo em
2007, com o PAC, era que a cada R$ 1 investido pelo setor pblico
fossem investidos R$ 1,50 pelo setor privado, mas o que se v
que as expectativas do governo em relao participao do setor
privado nos investimentos no foram alcanadas.
Alm disso, no que se refere s metas de infraestrutura,
somente o programa Luz Para Todos alcanou sua meta original em
21 estados e a meta adicional em outros 5 estados. A recuperao
dos 45 mil km de rodovias est longe de ser alcanada: somente
6.377 km foram concludos; dos 2.518 km de ferrovias prometidos,
apenas 909 km foram entregues e a reforma e ampliao dos
aeroportos s ocorreram em 10 dos 20 previstos inicialmente.
Os investimentos em energia foram os que mais se
aproximaram das metas iniciais: foram gerados 87% dos 12.386
MW de energia eltrica previstos, construdos 3.776 km dos 4.526
Crowding-in: o investimento pblico no expulsa o investimento privado; ao contrrio, abre

3
espao para sua expanso (SICS, 2007a).

km de gasoduto e instaladas 87 das 123 usinas de combustveis

renovveis esperadas, entre outras aes.
O eixo social e urbano deixou a desejar, tendo, por exemplo,
um investimento de apenas R$ 353,5 milhes em habitao
enquanto o financiamento habitacional para pessoa fsica atingiu
R$ 216,9 bilhes, tendo como principal representante o Programa
Minha Casa Minha Vida. Alm disso, poucas foram as aes em
saneamento e recursos hdricos (BRASIL, 2010).
Analisando as execues oramentrias desde 2007, quando
o PAC foi lanado, observa-se que o nmero de aes concludas
foi bem menor do que as previstas, apesar dos anncios do governo
divulgarem o contrrio. Nesses quatro anos de implementao
foram concludas apenas 27,64% das obras. De acordo com
levantamento realizado no sistema Siga Brasil sobre planos e
oramentos pblicos, que disponibiliza um oramento com os
programas selecionados do PAC, pode-se concluir que:
a) em 2007, das 627 obras autorizadas, 348 (55%) tiveram
entre 0,00% e 1% de execuo;
b) em 2010 das 670 obras, 266 (39%) ficaram nessa faixa de
execuo, sendo que muitos desses projetos se referem
rea de saneamento e abastecimento de gua.
A Tabela 1, a seguir, apresenta a execuo oramentria
do PAC no perodo de 2007 a 2010, em valores deflacionados
pelo IGP-DI, a preos de 2010. Os valores do oramento foram
extrados do Sistema Siga e referem-se aos oramentos fiscal e da
Seguridade Social, excluindo o refinanciamento da dvida pblica.
De acordo com as informaes da Tabela 1, no perodo de 2007
a 2010 foi autorizado em recursos oramentrios para o PAC o
montante de R$ 96,3 bilhes, mas somente R$ 26,6 bilhes foram
efetivamente pagos, o que indica uma execuo oramentria de
apenas 27,64%. A comparao entre o autorizado e o pago das

aes oramentrias revela o ritmo da pretenso de cumprimento

da LOA aprovada e tambm indica que o PAC vem tendo uma
execuo bastante aqum da anunciada pelo governo.
Ao longo de todo o perodo analisado, a execuo

oramentria (despesas pagas sobre valor autorizado) no
ultrapassou 1/3 da dotao autorizada. A melhor execuo
oramentria aconteceu em 2009, sendo que, em 2008, ano em
que o Brasil foi fortemente atingido pela crise do capitalismo, a
execuo oramentria das aes do PAC foi de apenas 20,14%.
A Tabela 1, alm de apresentar os valores autorizados no

oramento pblico, isto , as variaes ocorridas no montante
de dotaes de recursos alocadas na LOA a uma funo ou ao
oramentria ao longo do exerccio, tambm apresenta os valores
originais do oramento (dotao inicial) e os valores liquidados.
Contudo, do ponto de vista metodolgico adotou-se o critrio
de comparao com os valores efetivamente pagos, pois desde
2006 o governo vem inflando os recursos liquidados ao final
do exerccio fiscal (SALVADOR, 2008; INESC, 2007; INESC,
2010a).
Tabela 1 Execuo do PAC entre 2007-2010
Dotao Autorizado Pago Execuo

Ano Liquidado
Inicial (a) (b) (b)/(a)
2007 6.223.888.376 16.596.207.090 14.330.059.280 4.527.930.360 27,28%
2008 14.233.377.543 18.868.449.077 16.991.079.019 3.800.859.659 20,14%
2009 15.669.149.032 28.452.349.910 27.122.746.851 8.846.255.437 31,09%
2010 27.531.976.372 32.418.197.033 29.021.379.271 9.447.939.072 29,14%
Total 63.658.391.323 96.335.203.110 87.465.264.422 26.622.984.527 27,64%
Fonte: SIAFI/SIGA BRASIL

Elaborao dos autores

Assim, o que se v um grande investimento na divulgao

do PAC e a tentativa de supervalorizar as suas aes quando,
na verdade, o que se tem uma baixa efetividade das suas
propostas.
Fragilizao dos direitos no mbito do PAC

O PAC previu como necessrio para o aperfeioamento do
sistema tributrio a elaborao e aprovao de uma reforma,
sendo a sua proposta encaminhada ao Congresso Nacional em
2008 (a PEC 233/08). Fagnani (2008) aponta duas questes sobre
essa proposta: em primeiro lugar, h uma ausncia de objetivos
voltados para a justia fiscal, na medida em que a PEC no sinaliza
a construo de um sistema tributrio progressivo, pautado
pela tributao da renda e do patrimnio; em segundo lugar, h
uma ameaa latente de desmonte das bases de financiamento
das polticas sociais conquistadas pela Constituio de 1988.
Salvador (2010a) afirma que a PEC da reforma tributria limita
seus objetivos simplificao e eliminao de tributos e ao fim da
guerra fiscal entre os estados, no mencionando em nenhum
momento alteraes na base regressiva dos tributos.
A proposta de reforma tributria concebida no mbito
do PAC desmonta o financiamento das polticas sociais, pois,
por detrs da simplificao e racionalizao, esconde-se o fim
das vinculaes, a desonerao da folha de contribuio dos
empregadores para a previdncia social e a extino de fontes de
financiamento do Oramento da Seguridade Social (COFINS;
PIS; Contribuio Social do Salrio-educao; e CSLL). Com isso,
os gastos sociais com previdncia social, assistncia social, sade,
seguro-desemprego, gerao de emprego e capacitao profissional
e educao bsica sero atingidos; caso a proposta seja aprovada
(SALVADOR, 2008; FAGNANI, 2008).

Essa reforma retira as receitas prprias e exclusivas

das polticas e de programas de proteo social, deixando-as em
uma situao de disputa oramentria com receitas concorrentes
no mbito do oramento fiscal. Tal alterao configura-se um
retrocesso, na medida em que a criao das Contribuies
Sociais, assim como do Oramento da Seguridade Social, buscou
resguardar a rea social, historicamente prejudicada pela disputa
de recursos intraoramentria. Os principais pontos elencados na
PEC 233/08 so (SALVADOR, 2008; FAGNANI 2008):
a) a criao de um Imposto sobre Valor Adicionado
(IVA-F), com a extino de quatro tributos federais:
a Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social (COFINS); a contribuio para o Programa de
Integrao Social (PIS); a Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico incidente sobre a Importao
e a Comercializao de Combustveis (CIDE); e a
Contribuio Social do Salrio-educao;
b) a extino da Contribuio Social do Lucro Lquido
(CSLL), incorporada ao Imposto de Renda das Pessoas
Jurdicas (IRPJ);
c) a destinao de percentuais da arrecadao do IVA-F e
as do IR e IPI para as aes de governo antes atendidas
pelas contribuies definindo a emenda 38,5% para
Seguridade Social e 6% para o amparo ao trabalhador,
e, enquanto no editada Lei Complementar, 2,5% para
o ensino fundamental;
d) a desonerao gradativa da folha de contribuio dos
empregadores para previdncia social;
e) a unificao nacional da legislao do Imposto sobre
Circulao de Mercadoria e Servios (ICMS), eliminando-
se a guerra fiscal.

Alm disso, na descrio das aes do PAC prope-

se um retorno discusso sobre a reforma tributria com
os governadores, prefeitos, empresrios, consumidores e
parlamentares (BRASIL, 2007), ficando de fora do debate as
entidades representativas da sociedade civil, movimentos sociais,
organizaes populares e sindicatos dos trabalhadores.
Outro aspecto que implica corte dos direitos sociais,
consequncia de uma das proposies do PAC, a implementao
da Previdncia Complementar do Servidor Pblico, que
representa a continuidade da Reforma da Previdncia de 2003
e a mercantilizao da poltica de previdncia para os servidores
pblicos; essa medida tem como principais defensores as
seguradoras privadas, os bancos e o mercado financeiro. Caso tal
medida seja aprovada, os novos servidores tero aposentadorias
no mesmo teto dos trabalhadores vinculados ao Regime Geral da
Previdncia Social (RGPS), devendo buscar o complemento desse
valor no fundo de penso a ser criado. O objetivo dessa medida a
reduo das despesas com aposentadorias e penses de servidores
pblicos, j que o governo parte do pressuposto de que h um
dficit da previdncia do setor pblico e de que os servidores
pblicos so privilegiados por receberem uma aposentadoria
em mdia maior que as aposentadorias do setor privado. Com
a instituio do Regime de Previdncia Complementar, cabe ao
prprio servidor garantir que a sua aposentadoria seja igual ao
salrio da ativa, ficando fortemente dependente das oscilaes
do mercado financeiro, imobilirio e de aes, reforando a
financeirizao da proteo social.
A questo que o dficit da previdncia uma montagem,
ou seja, falacioso, pois o dficit s aparece quando o governo
compara os gastos com a aposentadoria dos servidores com as
contribuies atuais, sem a contribuio do Estado, que, embora
devendo existir, nula (VIANNA, 2008). Cabe salientar que
o RGPS e o Regime Prprio do Servidor Pblico so regimes

separados, mas na discusso da reforma da previdncia foram

misturados propositalmente com a inteno de transformar o
regime dos servidores pblicos no vilo da histria (VIANNA,
2008). Esse projeto, que tem como inspirao a reforma da
previdncia implementada no Chile4, representaria um retrocesso
na garantia do direito dos servidores de se aposentarem com o
valor integral do salrio da ativa.
Alm disso, dentro das medidas fiscais de longo prazo, se
encontra o controle da expanso da despesa com pessoal por um
perodo de 10 anos. Medida esta que enfraquece a mquina estatal,
elimina a possibilidade dos servidores de recuperarem perdas
passadas e cria um campo de guerra entre os prprios servidores
que vo disputar entre si o aumento limitado de 1,5% a.a.5 (VILA,
2007). Para Sics (2007), essa medida limita a capacidade do
governo de fortalecer o Estado, contratando pessoal qualificado,
ao mesmo tempo em que limita a capacidade de conceder reajustes
ao funcionalismo pblico para que o Estado possa manter em seu
quadro funcionrios mais capacitados.
O Frum Nacional da Previdncia Social foi previsto
no PAC e criado pelo Decreto n 6.019, de 22 de janeiro de
2007, ainda em vigor, tendo por finalidade promover o debate
entre os representantes dos trabalhadores, dos aposentados e
pensionistas, dos empregadores e do Governo Federal, com vistas
ao aperfeioamento e sustentabilidade dos regimes de previdncia
social e sua coordenao com as polticas de assistncia social, alm
de subsidiar a elaborao de proposies legislativas e normas
infralegais pertinentes6. Porm, para Silva (2007), os representantes
da sociedade civil foram determinados como sendo as centrais
sindicais que apoiam o governo.
4
O modelo chileno, que privatizou inteiramente a previdncia, foi implantado no Chile ainda em
1981, sob o governo ditatorial de Pinochet.
5
O limite de aumento de 1,5% a.a referente a toda a despesa de pessoal e no despesa
individual, o que possibilita a aplicao diferenciada desse recurso por grupos ou reas do
funcionalismo.
6
Vide http://www1.previdencia.gov.br/pg_secundarias/previdencia_social_forum.asp

Para Fagnani (2008), essa iniciativa proporcionou que os

setores mais conservadores retomassem o discurso da inviabilidade
financeira da Seguridade Social em consequncia da suposta
generosidade do atual plano de benefcios. Para vila (2007), o
presidente Lula instituiu esse frum para no ter que assumir o nus
de propor a reforma, visto que o prprio secretrio de Polticas
de Previdncia Social, Helmut Schwarzer, disse abertamente que
um dos objetivos do governo com o Frum da Previdncia era
estabelecer a idade mnima para a aposentadoria no INSS.
Ainda no tocante aos benefcios da previdncia, o PAC
prev a limitao do benefcio do auxlio doena mdia dos 12
ltimos salrios de contribuio (BRASIL, 2007). Atualmente, a
mdia apurada sobre todos os salrios de contribuio desde
julho/2004. Consta no artigo 29, inciso II, da Lei n 8.213/91
que o salrio benefcio para o benefcio do auxlio-doena consiste
na mdia aritmtica simples dos maiores salrios de contribuio
correspondente a 80% de todo o perodo contributivo (BRASIL,
2010). A reduo desse perodo para o clculo do benefcio tem
como objetivo diminuir o valor pago com o auxlio doena.
Algumas iniciativas de aes do PAC poderiam ter impactos
positivos para as polticas sociais. Entre elas esto a expanso na
rede de gua e esgoto, que no Brasil apresenta um dficit ainda
muito alto. Essa medida, alm de alterar as condies de moradia
dos cidados e o seu bem-estar, tenta reduzir os efeitos negativos
na sade pblica, decorrentes das ms condies de habitao
e saneamento bsico. Outra ao importante a ampliao de
crdito para financiamento de casas populares, do qual o maior
representante o Programa Minha Casa Minha Vida. Segundo
o 11 Balano do PAC (2010), j foram destinados para o
financiamento habitacional para pessoa fsica e para o Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) R$ 216,9 bilhes,
mas apesar da Caixa Econmica Federal (CAIXA), agente executor
do programa, garantir que em dezembro de 2010 j tinham sido

assinados 1 milho e 3 mil contratos (LTIMO SEGUNDO,

2010), a maioria das habitaes no foram entregues (SETTI,
2011). Do mesmo modo, a expanso da rede de gua e esgoto foi
a atividade que teve menor porcentagem de obras concludas em
relao ao previsto, o que indica um resultado mnimo das aes
que poderiam ter impactos sociais positivos.
Ainda como relevante tem-se a poltica de valorizao do
salrio mnimo: no perodo compreendido entre 2008 e 2011, o
salrio mnimo sofrer reajustes iguais inflao (INPC) acrescida
da taxa de crescimento real do PIB com dois anos de defasagem.
Prev-se a manuteno da poltica de valorizao at 2023
(BRASIL, 2007). A valorizao real do salrio mnimo j ocorre
de forma constante desde 2004, mas desde o lanamento do PAC
o mnimo valorizou 18%, passando de R$ 429,70 em janeiro de
2007 para R$ 510,00 em novembro de 2010 (IBGE, 2010).
importante reafirmar mais uma vez que, ao lado da gerao de
emprego, a contnua e progressiva valorizao real do salrio
mnimo uma das medidas mais eficazes no enfrentamento da
pobreza e da concentrao de renda (SALVADOR, 2010b). O
problema que o reajuste proposto, de aproximadamente 3%
a.a., no suficiente para atender ao disposto no artigo 7 da
Constituio Federal segundo o qual direito do trabalhador o
salrio mnimo capaz de atender s suas necessidades vitais bsicas
e de sua famlia, que, para o DIEESE, deveria ser de R$ 1.510,00
em 2006 (VILA, 2007).
A criao do Fundo de Investimento em Infraestrutura com
recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FI-FGTS),
em 2008, com recursos provenientes do patrimnio lquido do
FGTS poder no futuro comprometer a finalidade principal do
fundo que proteger o trabalhador demitido sem justa causa.
Em relao unificao da estrutura de arrecadao e
cobrana de tributos da Unio e a atuao integrada dos fiscos
federal, na realidade, trata-se de um processo que se iniciou

antes do PAC e que acabou sendo concretizado com a criao da

Secretaria da Receita Federal do Brasil, em 16 de maro de 2007,
rgo resultante da fuso da Secretaria da Receita Federal (SRF)
com a Secretaria da Receita Previdenciria (SRP). Desde ento, de
acordo com Salvador (2010a), diversas empresas tm impetrado
mandado de segurana na tentativa de cancelar suas dvidas junto
previdncia social, por meio de supostos crditos tributrios,
requerendo daqueles que defendem os direitos previdencirios
um especial acompanhamento do desdobramento dessas aes
judiciais. Alm disso, para o autor, a poltica de arrecadao e
gesto das receitas previdencirias foi deslocada do Ministrio da
Previdncia para o da Fazenda, o que implica enfraquecimento
na institucionalidade da Seguridade Social.
Todas essas medidas intervm de algum modo, como pode
ser visto, nas polticas sociais. Alm dessas, outras implicaes
importantes decorrem das desoneraes fiscais que ocorrem por
meio de uma apropriao indireta do fundo pblico e retiram
recursos que seriam destinados s polticas sociais.
Diminuio dos recursos para as Polticas Sociais

As principais isenes concedidas pelo PAC so referentes
aos seguintes tributos: PIS7/COFINS8, CSLL9, CIDE10, IPI11
e IRPF12 e IRPJ13. Desses tributos, apenas o IRPJ e o IRPF
no so caracterizados como tributos regressivos. Contudo, as
isenes fiscais dos demais tributos acabam por no beneficiar
o consumidor final, j que, de acordo com vila (2007), essas
7
PIS: Programa de Integrao Social
8
COFINS: Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
9
CSLL: Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
10
CIDE: Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
11
IPI: Imposto sobre Produto Industrializado
12
IRPF: Imposto de Renda Pessoa Fsica
13
IRPJ: Imposto de Renda Pessoa Jurdica

se limitam a determinados setores, muitos deles altamente

oligopolizados. Nesses casos, o efeito esperado um aumento
da lucratividade do setor, que no repassa as diferenas de custos
tributrios para o consumidor final.
Mais do que essa ausncia de repasse das isenes fiscais

para os consumidores, fundamental perceber que os tributos
desonerados so em grande medida aqueles que financiam as
polticas sociais, em especial s da Seguridade Social. O PIS, a
COFINS e a CSLL so contribuies sociais que destinam sua
arrecadao Seguridade Social; o IPI e os IRPF/ IRPJ so
impostos, por isso, no vinculados, mas que integram os recursos
transferidos a estados e municpios por meio do Fundo de
Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM) previstos no artigo 159 da Constituio Federal.
Os estados e municpios, por sua vez, tm a obrigatoriedade
constitucional de destinar, respectivamente, 12% e 15% sade e,
no mnimo, 25% para a educao. Assim, as desoneraes desses
impostos tm um impacto indireto nos recursos destinados aos
entes da Federao para as polticas de sade e de educao. Alm
disso, a Unio deve obrigatoriamente destinar 18% da arrecadao
de seus impostos educao.
De acordo com o 11 Balano do PAC (2010), as desoneraes

referentes ao perodo de 2007 a 2010, das contribuies do PIS,
COFINS e CSLL totalizaram R$ 19,7 bilhes, j as referentes
ao IRPF e IPI somaram R$ 111,4 bilhes. Assim, mais de R$ 19
bilhes foram apropriados indiretamente do fundo pblico e no
foram destinados s polticas que integram a Seguridade Social
(previdncia, assistncia social e sade). Mais de R$ 20 bilhes
foram desapropriados da educao federal e aproximadamente R$
13 bilhes deixaram de ser investidos em educao nos estados e
municpios. O montante apropriado do fundo pblico por meio
das desoneraes tributrias foi superior a R$ 131 bilhes (Tabela

2), o que corresponde a trs vezes mais o que foi destinado

assistncia social em 2010 e mais do que foi investido em sade
e educao nesse mesmo ano. A Tabela 2, a seguir, apresenta as
medidas adotadas no mbito do PAC e as principais polticas
sociais que foram atingidas pelas desoneraes tributrias14.
Essas desoneraes, de forma indireta, retiram recursos
das polticas sociais para o financiamento dos investimentos e
aes do PAC, principalmente por meio da Lei Geral das Micro e
Pequenas Empresas, que isenta as empresas de pequeno porte de
diversos tributos federais. Mas importante lembrar que os fatores
primordiais de limitao de gastos sociais so a supremacia do
pagamento do endividamento pblico e a apropriao de recursos
da Seguridade Social, por meio da Desvinculao de Recursos da
Unio (DRU). A previso para o ano de 2011 que o governo
remeta aos servios da dvida R$ 954 bilhes (49,15% do total de
recursos previstos no Oramento para 2011)15: as despesas com
Juros e Amortizaes da Dvida para 2011 representam 3,44
vezes os gastos previstos com a Previdncia Social (INSS); mais
de 13,93 vezes os gastos com sade; mais de 16,83 vezes o gasto
com educao; ou 202,49 vezes os gastos com Reforma Agrria
(INESC, 2010b). Por outro lado, a DRU retira a cada ano 20%
dos recursos vinculados Seguridade Social.
O PAC de fato retira dinheiro das polticas sociais, no
entanto, a sua principal contribuio para a manuteno do
sistema econmico estagnacionista que ocorre, sobretudo, por
suas medidas de carter normativo-institucionais, que valorizam a
estabilidade econmica e diminuem a atuao do Estado no campo
social, deixando-o a merc da atuao do mercado.
14
Os dados referentes s Desoneraes de obras em Infraestrutura em 2007 e s Desoneraes
com Ampliao do benefcio tributrio a microcomputadores no foram encontrados. As
desoneraes dos Fundos de Investimento em Infraestrutura, do PATVD e do PADIS ainda
no foram concedidas.
15
Nesse clculo est incluso o refinanciamento da dvida pblica.

Tabela 2 Medidas de Desonerao Tributria do PAC (2007-2010)
150
Polticas Sociais
Medidas Tributos Renncias (R$Bilhes) comprometidas em
seus financiamentos
2007 2008 2009 2010 Total
Reajuste da Tabela do IRPF IRPF 1,3 2,5 8,8 11,1 23,7 Sade e Educao
Prorrogao da Depreciao Acelerada CSLL 0,9 0,9 0,9 0,9 3,6 Seguridade Social
Prorrogao da cumulatividade do PIS/COFINS na PIS/COFINS 0,6 1,1 1,2 1,3 4,2 Seguridade Social
construo
Lei Geral das PMEs Outros tributos federais 11,2 19,6 25,7 31,0 87,5 Sade e Educao
Prazos dos Crditos de PIS e COFINS em Edificaes PIS/COFINS 1,15 2,3 2,0 1,9 7,35 Seguridade Social
Desonerao de Obras em Infraestrutura PIS/COFINS 1,4 1,5 1,7 4,6 Seguridade Social
Desonerao dos Fundos de Investimento em IRPF e IRRF - - - - - Sade e Educao

Tala Albuquerque Rodrigues, Evilasio Salvador
Infraestrutura
Ampliao do Benefcio Tributrio a Microcomputadores PIS/COFINS Seguridade Social
Educao e
Programa de Incentivo ao setor de TV digital IPI, PIS/COFINS,CIDE - - - - - Seguridade Social
Educao e
Programa de Incentivo ao setor de semicondutores IRPJ, IPI, PIS/COFINS, CIDE - - - - - Seguridade Social
Desonerao da compra de perfis de ao IPI 0,06 0,06 0,06 0,06 0,24 Sade e Educao
Total 15,2 27,8 40,1 47,9 131,1
Fonte: Ministrio da Fazenda/ Ministrio do Planejamento/ Balano do PAC

A Tabela 3 mostra a distribuio dos recursos do oramento

por Grupos de Natureza de Despesa (GND), deflacionados pelo
IGP-DI, a preos de 2010. Pela Tabela 3 percebe-se um crescimento
superior a 100% dos recursos oramentrios destinados ao grupo
de investimentos nos oramentos fiscal e da Seguridade Social.
Uma provvel explicao para esse crescimento est relacionada
implantao do PAC, mas, contudo, os investimentos representam
uma pfia fatia do fundo pblico brasileiro, com apenas 2,07%
do montante dos oramentos fiscal e da Seguridade Social, em
2010. No mesmo perodo, houve um aumento de 21,39% nas
despesas financeiras com a amortizao e o refinanciamento da
dvida e os gastos com pagamento de juros e amortizao da
dvida permaneceram acima de do valor total do oramento,
chegando, em 2009, a apropriar-se de 35,28% do montante total
de recursos do oramento pblico.
Tabela 3 Gastos por Grupos de Despesas 2007-201016
Valores constantes, em R$ Bilhes,
deflacionados pelo IGP-DI
Variao
GND 2007 2008 2009 2010 2007/2010
Amortizao/ 121,62 204,34 270,86 147,64 21,39%
refinanciamento da divida
Inverses financeiras 33,84 44,43 28,54 31,02 -8,34%
Investimentos 10,83 10,69 15,00 22,71 109,73%
Juros e encargos da divida 175,93 131,66 133,22 128,80 -26,79%
Outras despesas correntes 501,45 524,27 519,92 576,78 15,02%
Pessoal e encargos sociais 157,11 168,67 177,71 192,16 22,31%
Total do oramento 1.000,78 1.084,06 1.145,25 1.099,12 9,83%
Participao de Juros/ 29,73% 30,99% 35,28% 25,15%
Amortizao
Participao de 1,08% 0,99% 1,31% 2,07%
Investimentos
Fonte: SIAFI/SIGA BRASIL
O grfico da Tabela 3 est no Anexo III.

16

Dessa maneira, ainda que o PAC represente uma tentativa

de retorno do planejamento do Estado em busca do crescimento
econmico sustentvel ao longo do tempo, ele tem implicaes
no desenvolvimento social e na redistribuio de renda e riqueza
no pas. O PAC no altera a poltica econmica, no visa o pleno
emprego, no amplia os gastos sociais e nem a amplitude da oferta
dos servios sociais.
Consideraes finais
A implementao de polticas e programas pblicos
representa as opes feitas pelo governo para a conduo do
Estado, visto que suas aes so estratgias pensadas, planejadas
e avaliadas (PEREIRA, 2008). Alm disso, as caractersticas dessas
polticas esto associadas com as preferncias econmicas e
polticas estabelecidas em cada momento histrico. Por isso, para
compreender determinada poltica ou programa adotado preciso
analisar, alm de suas caractersticas intrnsecas, os determinantes
econmicos aos quais se submete, a conjuntura poltica em que se
encontra, os agentes sociais e interesses envolvidos e a abrangncia
de suas aes.
O PAC, programa do governo federal no segundo mandato
de Lula, surgiu como uma promessa de retorno do Estado
como indutor da economia e do crescimento econmico de
forma planejada. Este artigo mostra que, apesar do discurso
desenvolvimentista e intervencionista, o PAC tem se apresentado
como um programa pontual que conta com recursos limitados,
no est associado com a ampliao, universalizao e garantia
dos direitos sociais, no visa a igualdade social e distribuio
de renda, no altera as altas taxas de juros, que desestimulam
os investimentos privados e o aquecimento da economia, alm
de no alterar a poltica econmica vigente. Ao contrrio, adota
medidas para sua manuteno e intensificao. Alm disso,

apresenta uma baixa execuo oramentria e baixa efetividade

como multiplicador de investimentos privados na economia, que
era uma das suas promessas.
Dessa maneira, os resultados da pesquisa confirmam a
hiptese deste trabalho de que, apesar de no ser o fator principal
limitador dos gastos sociais, o PAC se apropria indiretamente de
recursos do fundo pblico que seriam remetidos ao financiamento
de algumas polticas sociais, principalmente as da Seguridade
Social e de educao (estados e municpios), por meio das
desoneraes tributrias concedidas a alguns setores da indstria.
Alm disso, as medidas institucionais propostas contribuem para
a manuteno da poltica estagnacionista que a causa precpua
da limitao de gastos com as polticas sociais: a supremacia da
poltica econmica, que privilegia o pagamento dos servios da
dvida (juros e amortizao da dvida) em detrimento dos demais
gastos. Alm da fragilizao dos direitos sociais, caso se confirme
as propostas originais de reforma tributria e de implantao do
fundo de penso dos servidores pblicos federais.
Submetido em 16 de maio de 2011 e aceito para publicao em 10 de julho de

2010
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As Implicações Do Programa de Aceleração Do Crescimento (PAC) Nas Políticas Sociais

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Acelerao do Crescimento (PAC) nas

Resumo: O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)

SER Social, Braslia, v. 13, n. 28, p. 129-156, jan./jun. 2011

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do pas (BNDES, 2008). O PAC, alm de prever obras de

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PAC, assim como outros programas e outras polticas pblicas,

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da dvida pblica, o PAC implica indiretamente na reduo de

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do PAC divulgado em dezembro de 2010. Deste ltimo balano

A configurao econmica do PAC

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infraestrutura a espinha dorsal do PAC (MANTEGA, 2007). Em

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construes de Unidades Bsicas de Sade, creches, pr-escolas

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afirma ser a alta taxa de juros o maior obstculo a ser enfrentado

PAC: o hiato entre a propaganda e a execuo

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setor privado (menos da metade do valor investido pelo setor

Crowding-in: o investimento pblico no expulsa o investimento privado; ao contrrio, abre

espao para sua expanso (SICS, 2007a).

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km de gasoduto e instaladas 87 das 123 usinas de combustveis

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aes oramentrias revela o ritmo da pretenso de cumprimento

Ao longo de todo o perodo analisado, a execuo

A Tabela 1, alm de apresentar os valores autorizados no

Dotao Autorizado Pago Execuo

Fonte: SIAFI/SIGA BRASIL

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Assim, o que se v um grande investimento na divulgao

Fragilizao dos direitos no mbito do PAC

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Essa reforma retira as receitas prprias e exclusivas

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Alm disso, na descrio das aes do PAC prope-

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separados, mas na discusso da reforma da previdncia foram

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Para Fagnani (2008), essa iniciativa proporcionou que os

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assinados 1 milho e 3 mil contratos (LTIMO SEGUNDO,

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antes do PAC e que acabou sendo concretizado com a criao da

Diminuio dos recursos para as Polticas Sociais

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se limitam a determinados setores, muitos deles altamente

Mais do que essa ausncia de repasse das isenes fiscais

De acordo com o 11 Balano do PAC (2010), as desoneraes

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2), o que corresponde a trs vezes mais o que foi destinado

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Fonte: Ministrio da Fazenda/ Ministrio do Planejamento/ Balano do PAC

A Tabela 3 mostra a distribuio dos recursos do oramento

O grfico da Tabela 3 est no Anexo III.

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Dessa maneira, ainda que o PAC represente uma tentativa

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