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Universidade de Braslia

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo


Programa de Pesquisa e Ps-graduao PPG/FAU

A Postura da Municipalidade na Preservao do Patrimnio Cultural Urbano

Patricia Reis da Silva

Orientador: Andrey Rosenthal Schlee

Braslia DF: Dezembro - 2006


II

Universidade de Braslia
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo
Programa de Pesquisa e Ps-graduao PPG/FAU
Mestrado em Arquitetura e Urbanismo
rea de Concentrao em Teoria e Histria

A Postura da Municipalidade na Preservao do Patrimnio Cultural Urbano

Patricia Reis da Silva

Projeto de Dissertao de Mestrado submetido ao Programa de Pesquisa e Ps-graduao da


Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, como parte dos pr-requisitos necessrios para a obteno do
Grau de Mestre em Arquitetura e Urbanismo.

Aprovado por:

_____________________________
Dr. Andrey Rosenthal Schlee
(Orientador)

_____________________________
Dra. Lcia Cony Faria Cidade
(Membro UnB)

_____________________________
Dra. Mrcia Gensia SantAnna
(Membro externo)

Braslia DF: Dezembro - 2006

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
III

Silva, Patricia Reis da.

A Postura da Municipalidade na Preservao do Patrimnio Cultural


Urbano. / Patricia Reis da Silva, 2006.
201 p.: il

Dissertao de mestrado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,


Universidade de Braslia, Braslia.

I. Patrimnio Cultural

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta dissertao e


emprestar tais cpias somente para propsitos acadmicos e cientficos. O autor reserva outros direitos
de publicao e nenhuma parte desta dissertao de mestrado pode ser reproduzida sem a
autorizao por escrito do autor.

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IV

Dedicatria


Aosmeuspais,DarlioeEudilza,
peloamoreapoioincondicional,
JaniceNascimentoeJeanPierreHalevy(inmemorian),
pelasaulaspreciosasdeamorvidaeaopatrimnioculturalbrasileiro.

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V

AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, agradeo a Henrique Pontes, meu tio querido, pelo suporte nos contedos do Direito
e da Administrao que faltam minha formao de arquiteta, mas principalmente pelo apoio
emocional e convivncia intensa nos ltimos 12 anos;
Ao meu orientador Andrey Schlee, pela dedicao, disponibilidade, pacincia e convivncia ao longo do
desenvolvimento do trabalho;
A querida amiga Cristina Simo, pelas trocas, ensinamentos, pela confiana, por estar sempre
disponvel para ouvir as minhas indagaes, por mais corrida que seja a sua vida... sempre sorrindo;
A Raquel Rolnik, pelas conversas orientadoras e fundamentais nas caminhadas de alguns domingos.
A Mrcia SantAnna e Lcia Cony pelos comentrios precisos na banca de defesa de projeto,
fundamentais para a estruturao final do trabalho.
A Cyro Lyra, pela sabedoria e pela oportunidade de ter me levado para o mundo fascinante da
preservao das cidades histricas.
A Jurema Machado, pelo exemplo de profissional e pela oportunidade da convivncia nos ltimos anos.
A Simone Fernandes, pela amizade e apoio na pesquisa, representando aqui os amigos que fiz em
Ouro Preto.
Aos amigos do Iphan, sempre disponveis a ajudar: Salma Saddi, Ktia Boga, Gysele, Isolda,
Soneca...;
Aos tcnicos das prefeituras que sempre, to atenciosamente, colaboraram com as pesquisas, em
especial, Gabriel Gobbi, de Ouro Preto, e Carmem Vera Roig, de Pelotas.
Agradecimento especial aos amigos do Monumenta: Luiz Fernando e Marco Antonio Galvo - pelo
apoio e tolerncia; a Lgia e Ivanilde, pelo carinho e confiana; a Monica, Estevan, Lla, Elza, Ana
Paula, Juliana, Raquel, Letcia, Fabrcio e Felipe pela dedicao de cada um ao trabalho que
desenvolvemos juntos h pouco mais de um ano, e pela compreenso com a minha impossibilidade de
dedicar-me integralmente a ele. Carinho tambm por aqueles que no fazem mais parte de equipe,
Maurcio Goulart e Louise Ritzel.
Por fim, ao encontro com Ricardo Garroux, que fez esse mestrado alcanar uma dimenso muito maior
do que um projeto pessoal. Meu carinho.

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VI

RESUMO

A presente dissertao analisa a preservao do patrimnio cultural urbano no mbito municipal,


buscando observar como as cidades histricas vm se estruturando, legal e administrativamente, para
gerir o seu patrimnio, no marco da descentralizao administrativa proposta pela Constituio Federal
de 1988, que atribui competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
na proteo do Patrimnio Cultural. Por esta razo, adota como referncia temporal o perodo
compreendido entre a Constituio Federal de 1988 e os dias de hoje, no se eliminando a
possibilidade de referenciar-se a algum exemplo ou fato ocorrido em perodo imediatamente anterior,
pelos seus reflexos e efeito de continuidade no perodo destacado. Desenvolve-se a partir de uma
construo dos pressupostos que orientaram a gesto urbana no perodo e, por conseguinte, seus
reflexos na gesto do patrimnio cultural, destacando-o como diretriz estratgica das polticas de
desenvolvimento urbano. Revela o contencioso predominante entre Unio e Municpios, sobre a
competncia da gesto urbana e do patrimnio cultural, e reafirma o dever solidrio entre os entes da
federao sobre o assunto. Na seqncia, a dissertao desencadeia passos, procedimentos,
alternativas, condies basilares para a gesto, analisando-os ora pela sua efetiva aplicao, ora pelas
possibilidades que oferecem. Assim, so identificados e analisados os instrumentos de regulao,
condies operacionais de trabalho, fontes de recursos e as polticas associadas e os mecanismos de
controle e monitoramento. Por fim, aplica toda a estrutura do que se denominou cadeia lgica de
gesto do patrimnio cultural ao estudo de caso, cidade mineira de Ouro Preto. Ela foi escolhida em
razo de ser emblemtica no Brasil nas aes de preservao; por ser Patrimnio Mundial, que
potencializa a sua condio de bem protegido, interferindo diretamente no cotidiano do
desenvolvimento urbano; e porque o conjunto de interesse histrico-cultural tem significativa
representatividade tanto em relao s suas dimenses, como na sua dinmica concentradora de
servios, comrcio, habitao e circulao. Ao longo de toda a dissertao, recorre-se a exemplos de
diversas cidades de diferentes portes na aplicao de instrumentos e mecanismos de proteo para
melhor compreender a ao ou omisso do poder pblico municipal, concluindo-se menos por uma
postura predominante, mais por um processo incipiente de gesto municipal.

Palavras-chave: 1. Poltica urbana - Brasil; 2. Patrimnio cultural brasileiro; 3. Gesto urbana


municipal; 4. Ouro Preto; 5. Patrimnio histrico.

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VII

ABSTRACT

This dissertation is an analysis on the preservation of the urban cultural heritage with respect to the
municipality. It is an in depth investigation on how historical cities were structured, both legally and
administratively, to manage their heritage as decentralized landmarks as proposed by the 1988 Federal
Constitution. A constitution which gave the Federal Government, the State, the Federal District, and the
Municipalities a common ability to protect Cultural Heritage. Therefore this research will reference the
period between the 1988 Federal Constitution and present day; taking into consideration any example
or fact immediately previous to this period that could have affected the continuity of the period. The
study starts from the presupposed relations that orientated the urban management in a certain period
and its reflections in the cultural heritage management, emphasizing them as line of direction of the
politics of urban development. It reveals the disagreements between the Federal Government and
Municipalities about the competence of the urban management and cultural heritage and reaffirms their
duties. In a following part, the dissertation unchains procedures, alternatives, basic conditions of
managements, analyzing either their effective application or the possibilities offered by them. Thus there
are the identification and analyzes of the regulations, operational conditions of work, sources and its
associated politics and methods to control and monitor. At last, it applies the logical chain of cultural
heritage management to the case study in Ouro Preto. The city was chosen due to its typical
preservation actions in Brazil; for its World Heritage denomination, which emphasizes it as a protected
property intervening directly in the daily urban development; and finally because its historical and
cultural interests have a significant representation not only for its dimension but in its concentration of
services, commerce, habitation and transit. Along the dissertation, different applications of the methods
of protection were observed in various cities with different sizes in order to comprehend the actions or
the neglect of the municipal and public authority, concluding less for a predominant position and more
for an incipient process of urban management.

Key- word: 1. Urban Politics - Brazil; 2. Cultural Heritage in Brazil; 3. Municipal and Urban
Management; 4. Ouro Preto; 5. Historical Heritage.

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VIII

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 01 - Orla do Rio Acara em Sobral 39


FIGURA 02 Museu Nacional do Mar 40
FIGURA 03 Croqui da orla da Baia da Babitonga 41
FIGURA 04 - Obra da orla da Baia da Babitonga 41
FIGURA 05 Esquema Grfico do Direito de Construir 01 64
FIGURA 06 - Esquema Grfico do Direito de Construir 02 64
FIGURA 07 - Esquema Grfico do Direito de Construir 03 64
FIGURA 08 Inventrio das Fachadas de Sobral 80
FIGURA 09 Inventrios Sobral (INCEU/IBA) 81
FIGURA 10 INCEU / Gois 82
FIGURA 11 Diviso Territorial do Brasil 129
FIGURA 12 Diviso Territorial de Ouro Preto (MG) 129
FIGURA 13 - Sobreposio do esquema de arraiais de Slvio de Vasconcelos imagem de satlite 130
FIGURA 14 Praa Tiradentes (aos fundos, o Pico Itacolomi) 131
FIGURA 15 - Localizao do Jardim Alvorada 136
FIGURA 16 - Anncio PMOP 17/02/1972 148
FIGURA 17 - Anncio PMOP 01/09/1973 149
FIGURA 18 - Carimbo de aprovao de projetos, segundo Decreto N 04/98 159
FIGURA 19 - Vista posterior do imvel 173
FIGURA 20 - Demolio do imvel 173

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IX

LISTA DE TABELAS, QUADROS E GRFICOS

TABELAS
TABELA 01 - Municpios com existncia de legislao e instrumentos de planejamento urbano 52
TABELA 02 Perfil de Estruturas Municipais 89
TABELA 03 - Iseno de IPTU imveis inventariados 106
TABELA 04 Valores de Repasse ICMS Cultural Ouro Preto (2004-2007) 167

QUADROS
QUADRO 01 Leis de criao de institutos estaduais de proteo do patrimnio histrico e 31
artstico e outras legislaes de proteo regionais
QUADRO 02 Perfil de Estruturas Municipais de Cidades com Patrimnio Cultural Federal 90
QUADRO 03 - Classificao dos imveis tombados para efeito de aplicao da iseno do 104
IPTU
QUADRO 04 - Parmetros para avaliao para aplicao da iseno do IPTU 104
QUADRO 05 - Estrutura do Marco Lgico 122

GRFICOS
GRFICO 01 Variao dos municpios pontuados ao longo da existncia do Programa ICMS 113
Cultural
GRFICO 02 Projetos Protocolados para anlise no permetro urbano de Ouro Preto 157
GRFICO 03 Balano da Pontuao do ICMS para Ouro Preto 167

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X

LISTA DE SMBOLOS, ABREVIATURAS, SIGLAS

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento


BNH Banco Nacional de Habitao
CF/88 Constituio Federal de 1988
CNRC Centro Nacional de Referncia Cultural
COMPHAC Conselho Municipal do Patrimnio Histrico e Cultural (Porto Alegre)
ET Escritrio Tcnico do Iphan
ETELF Escritrio Tcnico de Licena e Fiscalizao
FIDEM Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife
IBA Inventrio de Bens Arquitetnicos
IBPC Instituto Brasileiro do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
DPHAN Diretoria do Patrimnio Cultural
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
IEF Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais
IEPHA Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado de Minas Gerais
INBIMI Inventrio Nacional de Bens Mveis Integrados,
INBISU Inventrio de Bens Imveis em Stios Urbanos Tombados
INCEU Inventrio de Configurao de Espaos Urbanos
INRC Inventrio Nacional de Referncias Culturais
IPAC Instituto do Patrimnio Artstico e Cultural
IPAC Inventrio de Proteo do Acervo Cultural da Bahia
IPEA Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
IPHAE Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado do Rio Grande do Sul
IPHAN Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano
ISS Imposto sobre Servio de Qualquer Natureza
Mcidades Ministrio das Cidades
MinC Ministrio da Cultura
MP Ministrio Pblico
PA Projeto de Alinhamento
PAL Projeto de Loteamento
PCH Programa Integrado de Reconstruo das Cidades Histricas
PM Prefeitura Municipal
PMOP Prefeitura Municipal de Ouro Preto
PNC Plano Nacional de Cultura
PPC ndice de Patrimnio Cultural do Municpio
PPRNH Programa de Recuperao e Revitalizao de Ncleos Histricos
PRONAC Programa Nacional de Apoio Cultura
SNC Sistema Nacional de Cultura
SPHAN Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
SPHAN Secretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
SPHAN Subsecretaria do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
SUCOM Superintendncia de Controle e Ordenamento do Uso do solo do Municpio
UFOP Universidade Federal de Ouro Preto
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
ZPE Zona de Proteo Especial

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XI

SUMRIO

LISTA DE FIGURAS
LISTA DE TABELAS, QUADROS E GRFICOS
LISTAS DE SMBOLOS, ABREVIATURAS E SIGLAS

INTRODUO..........................................................................................................................................1

1. PRESSUPOSTOS TERICOS......................................................................................................6
1.1. AS ATRIBUIES DOS MUNICPIOS BRASILEIROS NA PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL
URBANO __________________________________________________________________________________________6

1.2. NOVAS CONCEPES DE GESTO ___________________________________________________________15

1.3. VISES CONTEMPORNEAS DA GESTO URBANA______________________________________________19

1.4. REFLEXOS DAS NOVAS CONCEPES DE GESTO NA PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL


URBANO _________________________________________________________________________________________28

2. INSTRUMENTOS BSICOS DA CADEIA LGICA DE GESTO DO PATRIMNIO


CULTURAL URBANO............................................................................................................................45
2.1. REGULAO_______________________________________________________________________________47

2.1.1. Instrumentos urbansticos aplicados preservao do patrimnio cultural urbano ................................49


I. Lei do Permetro Urbano.........................................................................................................................................51
II. Zoneamento ............................................................................................................................................................52
III. Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano e Lei de Parcelamento do Solo Urbano ..................................................56
IV. Instrumentos complementares para a preservao do patrimnio cultural urbano.................................................57
2.1.2. Os instrumentos urbansticos e o Estatuto da Cidade..................................................................................60
I. Plano Diretor Participativo.......................................................................................................................................60
II. Outorga Onerosa do Direito de Construir e Transferncia do Direito de Construir.................................................63
III. Direito de preempo ..............................................................................................................................................67
IV. Estudo de impacto de vizinhana............................................................................................................................68
V. Operaes urbanas consorciadas...........................................................................................................................70
2.1.3. Instrumentos especficos de proteo e preservao do patrimnio cultural urbano ..............................71
I. Leis Municipais de Proteo do Patrimnio...........................................................................................................74
II. Tombamento ...........................................................................................................................................................76
III. Inventrio.................................................................................................................................................................78
IV. Plano de Preservao .............................................................................................................................................83

2.2. ESTRUTURAS E ARRANJOS ADMINISTRATIVOS_________________________________________________85

2.2.1. Perfis das estruturas administrativas municipais .........................................................................................88


2.2.2. Experincias de arranjos administrativos ......................................................................................................94

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XII

2.3. FONTES DE RECURSOS _____________________________________________________________________97

2.3.1. A Formao de Receitas no municpio ...........................................................................................................98


2.3.2. Dos Recursos de Fontes Prprias.................................................................................................................102
I. IPTU ......................................................................................................................................................................102
II. Outras isenes (ISS e taxas de obras)................................................................................................................107
III. Fundos Municipais de Cultura ...............................................................................................................................108
IV. Leis Municipais de Incentivo Cultural ....................................................................................................................110
2.3.3. Dos Recursos de transferncia .....................................................................................................................112
I. ICMS CULTURAL ..................................................................................................................................................112
2.3.4. Dos recursos de emprstimos e financiamento ..........................................................................................114

2.4. MONITORAMENTO E CONTROLE_____________________________________________________________116

2.4.1. O monitoramento do objeto da preservao urbana...................................................................................117


2.4.2. O monitoramento de um plano ou de um projeto........................................................................................119
2.4.3. O monitoramento da atribuio constitucional do poder pblico .............................................................123
I. Ao popular .........................................................................................................................................................123
II. Ao civil pblica ...................................................................................................................................................124
III. Inqurito Civil Pblico ............................................................................................................................................125
IV. Termo de Ajustamento de Conduta.......................................................................................................................125

3. GESTO MUNICIPAL DO PATRIMNIO CULTURAL URBANO EM OURO PRETO.............128


3.1. REGULAO______________________________________________________________________________132

3.2. ESTRUTURAS E ARRANJOS ADMINISTRATIVOS________________________________________________146

3.3. FONTES DE RECURSOS ____________________________________________________________________165

3.4. MONITORAMENTO E CONTROLE_____________________________________________________________169

CONCLUSO.......................................................................................................................................173

REFERNCIAS ....................................................................................................................................181
REFERNCIAS LEGISLATIVAS _____________________________________________________________________188

ANEXOS...............................................................................................................................................192
ANEXO 01 - Decreto n 22.928, de julho de 1933 _______________________________________________________193

ANEXO 02 - Decreto n 13 de 19/09/1931 ______________________________________________________________194

ANEXO 03 - Decreto n 25 de 03/09/1392 ______________________________________________________________195

ANEXO 04 - Lei n 296 de 14 de novembro de 1968 _____________________________________________________196

ANEXO 05 - Lei n 71/72 - Dispe sobre a DPHAM/OP ___________________________________________________198

ANEXO 06 - Moo por providncias urgentes para a preservao de Ouro Preto ___________________________201

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1
Introduo

INTRODUO

Este um estudo do papel das municipalidades na gesto do seu patrimnio cultural, tendo em vista as
definies da Constituio Federal de 1988, que atribui competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios no trato da questo, e competncia exclusiva ao municpio para
execuo da poltica de desenvolvimento urbano. Esta conjuno implica na responsabilidade
municipal na definio da funo social da cidade, em reas que podem estar sob tutela federal ou
estadual. Os pressupostos tericos bsicos para se discutir, ao longo da pesquisa, so os limites de
ao sobre a gesto urbana e do patrimnio cultural.

As origens de tal reflexo partem da observao, como um quadro predominante, das dificuldades do
poder municipal em conceber, implementar e desenvolver mecanismos de gesto do patrimnio cultural
como parte da formulao de suas polticas urbanas. E, no caso de cidades com stios urbanos
nacionais, da dependncia e da inrcia municipal frente ao rgo federal responsvel pela poltica de
preservao do patrimnio cultural, o Iphan Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. 1

Observa-se, portanto, um aparente momento de transio por que passa a cultura preservacionista do
pas, no qual no cabe mais Unio atender a todas as demandas de proteo do patrimnio cultural,
aflorando conflitos com a comunidade e cobranas mtuas entre os gestores.

Os questionamentos em encontros e seminrios, os focos dos programas de preservao, as ameaas


de perda de ttulos mundiais, o empenho de comunidades na busca de ttulos, a inoperncia de
instncias governamentais no freio de processos irreversveis de degradao dos stios histricos leva
a constatar que os modelos que at h pouco estavam vigentes, com relativo sucesso, entraram em
colapso. Por outro lado, os possveis modelos que possam substituir o anterior parecem no passar de
experimentaes com poucos resultados prticos.

Desta forma questiona-se como os municpios histricos tm se estruturado para gerir o seu patrimnio
cultural? Houve, neste campo, alteraes significativas em virtude da poltica de descentralizao
estabelecida pela Constituio Federal de 88? Quais os instrumentos favorecem os municpios a
assumirem sua responsabilidade em relao promoo da preservao do patrimnio cultural?

Metodologicamente, o trabalho foi estruturado em trs captulos: o primeiro, reservado s questes


conceituais, desenvolvido substancialmente a partir de fontes bibliogrficas; o segundo, dedicado aos

1
Neste trabalho, a sigla Iphan ser utilizada, genericamente, quando se referir ao rgo federal de preservao, a despeito
das diversas nomenclaturas assumidas desde a sua criao em 1937. Em caso de citaes ou referncias explcitas a
documentos, ser adotada a sigla em coerncia ao perodo referido. So elas: SPHAN (1937); DPHAN (1946), IPHAN
(1970); SPHAN (1979); IBPC (1990) e IPHAN (1992).

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2
Introduo

indicadores e fontes de observao da prtica da gesto do patrimnio cultural urbano instrumentos


urbansticos, leis, entre outros; e o terceiro, dedicado ao estudo de caso, Ouro Preto.

O trabalho no se pautou numa extensa pesquisa arquivstica ou mesmo de campo de experincias


municipais de gesto. Buscou sistematizar informaes a partir de algumas fontes primrias, mas
predominantemente - a partir de bibliografia que trata dos temas de forma dispersa, reunindo-as em
torno de roteiro estruturado, aqui chamado cadeia lgica de gesto.

A rede web de computadores e o acesso a tcnicos de rgos municipais facilitou enormemente a


identificao de inmeras informaes utilizadas na dissertao, tais como leis orgnicas, leis de
tombamento, leis de constituio de fundos municipais de preservao e incentivos fiscais. No entanto,
a simples localizao de um documento no resultou em verificao de sua aplicao e seus efeitos
prticos, pela falta do trabalho de campo, respaldando-me, quando possvel, nos depoimentos dos
tcnicos das administraes.

A quantidade de variveis, bem como a diversidade das reas de concentrao Urbanismo,


Administrao Pblica, Direito ofereceria um estudo especfico denso e interessante para qualquer
um dos tpicos abordados na dissertao. No entanto, optou-se por oferecer uma leitura geral dos
mecanismos a servio das municipalidades na gesto do patrimnio cultural.

Com esta opo metodolgica, o texto resultou da mesclagem de anlises de experincias colhidas em
rgos patrimoniais, ou registradas em bibliografia, com a sistematizao das possibilidades de
utilizao dos mecanismos de gesto do patrimnio cultural urbano. Desta forma, ora o trabalho
localiza e analisa o emprego dos instrumentos; ora apresenta-o conceitualmente, discutindo-o no
campo das possibilidades. Conseqentemente, h variaes no grau de profundidade alcanado ao
longo das suas partes distintas.

O primeiro captulo, Pressupostos Tericos, foi estruturado em quatro partes, como seqncia do
desenvolvimento do objetivo de analisar a gesto municipal, tendo como pressuposto o patrimnio
cultural como diretriz estratgica das polticas de desenvolvimento urbano, num trabalho de
contextualizao poltica dos municpios brasileiros a partir da CF/88, e de aproximao das matrizes
que orientaram a gesto do patrimnio cultural urbano, predominante na dcada de 1990.

Na parte introdutria, apresentam-se as atribuies constitucionais dos entes federativos na proteo


do patrimnio cultural, buscando analisar as interfaces entre eles, conceituando os termos gesto
compartilhada e competncia comum. Dado o contexto maior de poltica da descentralizao municipal,

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3
Introduo

explora-se o conceito de descentralizao e suas implicaes em reas como o meio ambiente, para
verificar a sua aplicabilidade, mesmo que indireta, no setor do patrimnio histrico-cultural.

Na seqncia, buscou-se observar as vertentes do pensamento urbanstico que predominaram na cena


da gesto urbana nos anos 1990 e que influenciaram, por conseqncia, os modelos de interveno e
programas de preservao cultural no perodo. Retomaram-se as origens da Reforma Urbana, na
dcada de 1960, movimento fundamental para a insero do captulo da poltica urbana na
Constituio Federal de 1988 e, posteriormente, para a edio do Estatuto da Cidade.

luz destas matrizes, desenvolveu-se a leitura dos reflexos das concepes de gesto urbana na
preservao do patrimnio cultural, recorrendo-se aos exemplos de interveno em reas centrais de
grandes cidades brasileiras e a suas influncias nas cidades menores.

O segundo captulo teve por objetivo identificar os instrumentos e as prticas de implementao dos
mecanismos de gesto do patrimnio cultural, bem como a interferncia de outros atores, que no
somente as prefeituras e o Iphan. Foi estruturado em quatro partes, em torno de uma cadeia lgica do
processo da gesto do patrimnio cultural urbano, decorrente da construo de algumas perguntas:
Quem executa? De que forma? E sobre quais bases?

Assim, o primeiro tpico do captulo - Regulao - contempla o estudo de instrumentos especficos de


preservao e instrumentos urbansticos, adotando-se o Estatuto da Cidade como um marco temporal
para a anlise deles. Ou seja, aqueles tradicionalmente explorados no planejamento urbano, como o
zoneamento, e aqueles oferecidos pelo Estatuto, pouco utilizados, como o Estudo de Impacto de
Vizinhana.

O Estatuto da Cidade foi tomado como o limite entre o realizado e as possibilidades futuras, entre a
crtica aos instrumentos experimentados e a leitura das potencialidades que os mesmos oferecem,
vista a incipiente aplicao em cidades histricas, no que diz respeito s diretrizes de ordenamento do
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana.

Em seguida, o tpico Estruturas e Arranjos Administrativos aborda como os municpios organizam-se


administrativamente para a gesto do patrimnio cultural urbano. Foi construdo com informaes
rarefeitas, por no ser tema abordado em estudos acadmicos, nem ser contemplado isoladamente em
metodologias de construo de perfis municipais por institutos de pesquisa como o IBGE ou o IPEA.
Pautou-se em algumas experincias de relevo, como o Escritrio Tcnico de Licena e Fiscalizao -
ETELF, em Salvador/BA, e o recente Ncleo Gestor do Centro Histrico de So Lus/MA, nos seus

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4
Introduo

poucos relatrios de atividades e, pode-se dizer, em informaes quase sub-liminares constantes de


textos sobre experincias de projetos.

A mesma dificuldade de informaes foi encontrada para o desenvolvimento do tpico Fontes de


Recursos, no qual se obteve informaes gerais sobre polticas de preservao associadas aos
instrumentos de arrecadao e distribuio de recursos, mas no se pesquisou as fontes primrias que
poderiam aferir economicamente e funcionalmente a aplicao das polticas. Optou-se, ento, por
apresentar as possibilidades de construo de polticas, anlises de casos, a partir de fontes
secundrias, e seus efeitos.

O tpico Monitoramento e Controle explora as possibilidades sugeridas pelos termos, numa construo
muito mais didtica do que pode vir a ser uma prtica to pouco implementada (a no ser pela rotina de
fiscalizao dos stios histricos). Ainda a, surgiu a figura do Ministrio Pblico, como importante ator
na tarefa de proteo do patrimnio cultural brasileiro.

Ao longo de todo o texto, exemplos da histria recente da preservao do patrimnio cultural em


cidades brasileiras foram sendo abordados e diludos segundo o assunto tratado. Enfatiza-se, aqui, a
gesto a partir de um dado marco (1988); no entanto, no se pode prescindir de levar em considerao
experincias que, iniciadas antes deste referencial, tenham portado os parmetros que se quer
destacar como componentes da gesto urbana e do patrimnio cultural. Mesmo porque, estas
experincias, em especial a do Corredor Cultural do Rio de Janeiro, foram exemplares em termos de
continuidade, processo que permite amadurecimento, distanciamento, discernimento e confronto com
diferentes contextos polticos, contribuindo na avaliao dos parmetros aqui utilizados.

Por fim, o Captulo 3 traz a experincia de Ouro Preto (MG), buscando compreender como atua a
municipalidade na promoo da preservao do patrimnio cultural. Nas pesquisas arquivsticas
realizadas na cidade, muito material foi encontrado sobre o perodo anterior ao recorte temporal
definido para o trabalho, informaes fundamentais para a leitura do posicionamento da prefeitura a
partir de 1988, e mais importante, a partir da instalao do escritrio do Iphan na cidade.

Ressalva se faz inteno primeira de o trabalho deter-se nos exemplos das cidades mdias e
pequenas, fugindo-se dos centros histricos das grandes cidades, com seus problemas de
esvaziamento e mudanas de funes predominantes. Se a pesquisa tivesse se restringido a este
universo, muitas das indagaes conceituais no teriam sido formuladas, bem como se eliminado
possibilidades de verificao da aplicao de tantos instrumentos sistematizados didaticamente no
texto final.

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PressupostosTericos

CAPTULO 01
PRESSUPOSTOS TERICOS

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1. PRESSUPOSTOS TERICOS
1.1. AS ATRIBUIES DOS MUNICPIOS BRASILEIROS NA PRESERVAO DO PATRIMNIO
CULTURAL URBANO

A ltima Constituio Federal, promulgada em 1988, ampliou consideravelmente a autonomia dos


municpios brasileiros, inserindo-os na organizao poltico-administrativa da Federao Brasileira (Art.
18), dotando-os de governo prprio e determinando competncias legislativa e administrativa em
relao s do Estado e da Unio (SOUZA FILHO, 1997, 89).

A Constituio Federal de 1988, dessa forma, caracterizada pela descentralizao poltica, e


incorpora o princpio da subsidiaridade, aquele que preza pelo equilbrio entre os entes federativos.
Diante da estrutura federal do Estado proposta, os entes menores so priorizados para a satisfao
dos interesses locais, cabendo somente ao poder de nvel imediatamente superior exercer aquilo que
no possa ser cumprido pelo inferior (GUIMARES, 2004, 69).

O tema da competncia municipal decorrente da Constituio Federal de 1988 CF/88 abordado por
diversos autores, como condio prvia a discusses nos mais variados campos de pesquisa. Por
exemplo, GUIMARES (2004) observa a competncia constitucional dos municpios sob a tica da
matria ambiental; FAVERO (2004), em sua tese de doutorado sobre desmembramento territorial,
destaca a autonomia municipal na Constituio de 1988, aps discorrer sobre o municpio em todas as
Constituies do Brasil; RODRIGUES (2005), sob o enfoque da proteo do patrimnio cultural, aborda
a competncia constitucional municipal, na discusso sobre o direito de construir regulado pelo
Estatuto da Cidade. Todos destacam a ampliao da autonomia como ente da Federao, as
competncias privativas no que diz respeito aos assuntos de interesses locais, e a competncia de
suplementar ou complementar, no que couber, a legislao federal e estadual, no que diz respeito s
particularidades do municpio.

A proteo do patrimnio cultural uma competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, regulada pelo Art. 216 da CF/882. A primeira referncia constitucional
proteo do patrimnio histrico ou artstico consta da Carta de 1934, como competncia concorrente
dos Estados e Municpios. Em 1937, coube ao Poder Pblico (Unio, Estados e Municpios) a proteo
dos monumentos histricos, artsticos e naturais, com a ressalva de que o municpio ainda no figurava
como ente integrante da federao. A Constituio de 1946 trata do amparo e a proteo cultura e

2 Art. 216, 1 - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural

brasileiro, por meio de inventrios, registros, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e
preservao.

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Asatribuiesdosmunicpiosbrasileirosnapreservaodopatrimnioculturalurbano

aos bens culturais, como dever do Estado, cujo texto repetido em 1967 (SOUZA FILHO, 1997, 44-
47).3

Buscando confrontar os conceitos que vm sendo empregados para uma boa governana com as
competncias legais, observa-se consonncia entre as premissas para a gesto compartilhada e as
condies da proteo do patrimnio cultural, na CF/88: poder poltico (agentes), comunidade (atores)
e misso (pacto). Dito de forma geral, o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover
e proteger o patrimnio cultural..., j est clara a obrigatoriedade do municpio. No entanto,
competncias mais explcitas sobre a proteo do patrimnio cultural no mbito municipal esto
destacadas no inciso IX do Art. 30.4

Se o contexto atual da gesto, como poder ser observado adiante, implica em compartilhamento e
descentralizao das decises, a fim de fortalecer as instncias locais de agentes e atores, como este
conceito se aplica no patrimnio cultural? Observa-se que o compartilhamento, mais que desejvel,
uma condio prevista. Quanto descentralizao, visto que nas citadas competncias municipais h
ressalvas necessria observao da legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual, muito se
discute sobre o limite de atuao municipal e a sobreposio de aes com os entes estadual e federal.

Os princpios da descentralizao surgem no contexto da reforma do Estado, nos momentos da crise


do Estado do Bem-Estar Social, no final dos 60, quando surgiram alternativas para mudana de
paradigmas, como o neoliberalismo, a administrao gerencial e a gesto pblica territorial,
caracterizados pela diminuio da participao do Estado.

SCARDUA (2003), em sua pesquisa sobre descentralizao da gesto ambiental, defende a


descentralizao como a transferncia de poder a instncias mais prximas do usurio. SOTERO
(2002), especificando um pouco mais, a define como a transferncia da execuo e parte do
planejamento de aes para o nvel local. TIEZZI JNIOR (2001, 7), na perspectiva de aprofundar o
processo de descentralizao das polticas sociais brasileiras nos anos 90, traz um conceito que se
aproxima das premissas da gesto compartilhada, quando a relaciona redistribuio de recursos,
espaos de deciso, competncias, atribuies e responsabilidades.

O que determina a atuao descentralizada nas diferentes reas da poltica pblica varia segundo as
regulamentaes dos artigos constitucionais, e vem sendo promovido pelo governo central,

3Ver Carlos Frederico Mars de SOUZA FILHO, em Bens Culturais e Proteo Jurdica para informaes detalhadas sobre
a insero do patrimnio cultural nas constituies brasileiras, as variaes das terminologias e seus significados
contextualizados diante da conformao do Estado Brasileiro em cada perodo. E Eder Donizete da Silva, em O direito
urbanstico brasileiro e sua aplicabilidade na preservao de Centros Histricos.
4 Art. 30 IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual

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paulatinamente, na sade, educao fundamental, assistncia social, saneamento e habitao (TIEZZI


JNIOR, 2001, 46). O pargrafo nico do Art. 235, que trata das competncias materiais dos entes
federados, prev leis complementares para fixar as normas de cooperao entre eles.

Na rea ambiental, segundo SCARDUA (2003,198), a descentralizao uma condio contida na


Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei N0 6.938/81, princpio anterior Constituio Federal, mas que
somente em 2002, provocou uma discusso para regulamentao do artigo supracitado. Na sade e na
educao, a descentralizao lida de forma mais explcita, suportada pela necessria cooperao
tcnica e financeira da Unio e do Estado (Art. 30, VI e VII).

Na trilha deste raciocnio, entende-se o propsito da Poltica Nacional do Meio Ambiente, existente h
mais de 20 anos, e se caminha para a construo do Plano Nacional da Cultura - PNC. Em 10 de
agosto de 2005, foi aprovada, no Congresso Nacional, a Emenda Constitucional N0 48, que acrescenta
ao Art. 215 da CF/88 novo pargrafo, que estabelece o Plano Nacional de Cultura. O PNC visa ao
desenvolvimento cultural do pas e integrao das aes do Poder Pblico na defesa e valorizao
do patrimnio cultural; produo, promoo e difuso de bens culturais; formao de pessoal
qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses e democratizao da diversidade
tnica regional.

Associado ao Plano Nacional de Cultura est o Sistema Nacional de Cultura - SNC6, definido como
sistema de articulao, gesto, informao e promoo de polticas pblicas de cultura, pactuado entre
os entes federados, com participao social. Constitui o objetivo geral do Sistema Nacional de Cultura
a implementao de poltica pblica de cultura democrtica e permanente, pactuada entre os entes da
federao, e com a participao da sociedade civil, de modo a estabelecer e efetivar o Plano Nacional
de Cultura promovendo desenvolvimento com pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes
da cultura nacional. O MinC vem, desde 2004, assinando com Estados e Municpios Protocolos de
Intenes, no sentido de estabelecer as condies e orientar a instrumentalizao necessria para a
implantao do Sistema Nacional de Cultura. Dentre os diversos compromissos pactuados no
Protocolo, encontra-se a integrao e a otimizao dos recursos financeiros destinados s polticas
culturais.

Foi visto que a descentralizao instrumentaliza-se nas regulamentaes dos artigos que atribuem
competncias aos entes federados. O pargrafo nico do Art. 23 define que lei complementar pode

5
Art. 23 Pargrafo nico. Lei Complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
6 Como parte do projeto de construo do Sistema Nacional de Cultura tambm em agosto de 2005, o Decreto N 5.520
instituiu o Sistema Federal de Cultura e disps sobre o funcionamento de Conselho Nacional de Poltica Cultural do
Ministrio da Cultura.

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fixar formas de cooperao entre eles, que devem ser empreendidas para que ocorra a
descentralizao. A despeito da condio de que no h o que descentralizar na proteo do
patrimnio cultural, a medida da instituio dos PNC e SNC pode ser entendida como o estmulo
descentralizao que deve ser promovida pela Unio para que se fomente a ao legislativa e
executiva complementar dos Estados e Municpios. Nesse sentido, a aplicabilidade dos princpios de
descentralizao no setor cultural indireta, mas legtima.

O movimento da descentralizao esbarra na capacidade institucional diferenciada dos estados e


municpios no atendimento das obrigaes constitucionais, dado o fato que se encontram mais
comprometidos com ajustes Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda SCARDUA (2003, 203):
...qualquer nova atribuio que lhes for repassada ser objeto de longas discusses, tendo em vista
que eles no possuem recursos financeiros e humanos para atender novas obrigaes.

Encontram-se tambm dificuldades na vulnerabilidade poltica, que o ente municipal, por estar mais
prximo do problema e da populao, est sujeito. Para tal, necessrio que a participao social seja
exercida em vrias esferas decisrias, j que no existe capital social suficiente para fugir de prticas
de cooptao do governante sobre os fruns de deliberao (SCARDUA, 2003,198).

Numa outra definio do que seja a descentralizao, TIEZZI JNIOR (2001, 7) afirma ser um
processo estrutural de redistribuio de poder poltico-institucional e econmico-financeiro entre
instncias governamentais ou mesmo entre estes e a sociedade civil. No setor cultural no h
redistribuies, nem polticas, nem financeiras.

Foi dito anteriormente que a obrigatoriedade de o municpio proteger o patrimnio cultural estava
garantida, de forma geral, no Art. 216 da CF/88. E que competncias mais destacadas encontravam-se
no Art. 30. CASTRO (2003), em parecer sobre a situao administrativa e jurdica de rgos nacionais
de poltica cultural, solicitado pelo Ministrio da Cultura, discute a pertinncia da descentralizao no
setor cultural. Sobre o Art. 216, a jurista entende que, sendo competncia do poder pblico, cabe aos
trs entes o encargo da proteo cultural, sem que nenhum deles possa se desonerar da obrigao de
proteger o patrimnio que entendeu cabvel de merecer sua tutela, em funo da importncia para o
seu nvel de governo. (grifo nosso) (CASTRO, 2003, 06).

Tal afirmao torna-se mais clara quando prev que somente cabe ao ente definir o que lhe importa.
No cabe Unio ou mesmo ao Estado dizer o que importa ao Municpio. Nesse sentido, no h o que
descentralizar. Se a um bem atribudo um significado nacional, cabe Unio a sua tutela. O mesmo
raciocnio se aplica aos Estados e Municpios. No entanto, h espao para aes supletivas e
complementares.

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Buscando-se um contraponto afirmao anterior, encontra-se em SOUZA FILHO (1997; 82), ao


analisar as correntes que defendiam, antes da CF/88, a proteo do patrimnio cultural como afetas ao
Direito Civil de competncia exclusiva da Unio ou do Direito Pblico que diz respeito ao dever do
Estado , o entendimento do jurista Jos Afonso da Silva sobre a expresso competncia concorrente
entre Unio, Estados e Municpios para legislar sobre a matria:

...se trata de competncia (ou dever) comum ou paralela, e no de competncia concorrente,


em sentido tcnico, pois que o exerccio dela por uma das entidades no exclui a da outra.
Vale dizer, em hiptese nenhuma se torna competncia exclusiva. (SILVA, 1981, 46, apud
SOUZA FILHO, 1997, 82)

Aproximando-se da problemtica instaurada com a CF/88, diante da ausncia sobre a competncia


legislativa municipal do Art. 24, SOUZA FILHO (1997) - ao mesmo tempo em que reafirma os lugares
do patrimnio cultural nacional, estadual ou municipal e at internacional e da necessria atribuio de
legislar em cada nvel de competncia - defende, baseado no Art. 23, que a todos os entes da
federao cabe o dever de proteger:

Sendo assim, seria inadimissvel que a Constituio no desse competncia para os estados
e municpios legislarem sobre a forma como protegero seus patrimnios culturais. Alis, os
trs entes esto obrigados a cuidar, proteger, resguardar todos os bens culturais,
independente do ente a que tenha referncia.
Trata-se de um patrimnio da Unio que dever ser protegido pelo estado e pelo municpio,
de um patrimnio estadual que dever ser protegido pela Unio e pelo Municpio, e de um
patrimnio municipal que dever ser protegido pela Unio e pelo Estado. (SOUZA FILHO,
1997, 83)

RODRIGUES (2005, 04), detalhando a competncia legislativa do municpio, busca compreender a


expresso interesse local do Art. 30 da CF/88, a fim de construir o entendimento do que cabe ao
municpio legislar sobre a temtica:

A expresso interesse local no significa interesse privativo do municpio, mas, sim,


interesse prevalentemente local, atendendo, assim, s necessidades locais, ainda que
tenham alguma repercusso sobre as necessidades gerais do Estado. (...) se se reconhece a
existncia de um patrimnio cultural local, que s pode ser patrimnio cultural municipal,
ento que, por essa via, se lhes pode outorgar competncia legislativa para normatizar
sobre tal patrimnio.

Como j dito, o Art. 24 exclui o Municpio das competncias concorrentes legislativas, mas h clara
abertura para suplementao pelo Estado das normas federais. Sobre o raciocnio de que as
diferenas culturais regionais nem sempre se adequam s normas federais, de mbito geral, CASTRO

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(2003, 13) defende a importncia das normas regionais, prprias do federalismo, que podem ser mais
eficientes e eficazes:

Neste sentido que polticas federais podem apoiar e estimular a descentralizao, atravs
de programas que fomentem a ao legislativa ou executiva dos Estados e Municpios, na
complementao e na suplementao da ao federal nesta rea.

A partir de uma situao prtica de busca de integrao dos entes federados, ainda na dcada de
1970,7 SANTANNA (1995) avaliou que, cessado o financiamento federal do programa de governo, o
sistema integrado nacional de preservao no mais funcionou, dando lugar ao exerccio de sistemas
estaduais paralelos e independentes. Tal configurao acentuou-se com as publicaes de legislaes
estaduais de proteo8, nos moldes do Decreto-Lei n 25/37, favorecendo a sobreposio de aes.

A confeco de legislaes estaduais idnticas ao Decreto-Lei n 25/37 provocou a


organizao de sistemas de proteo fechados, onde a ao supletiva ou complementar
s existe em tese. Ou seja, na medida em que se institui um patrimnio federal e um
patrimnio estadual independentes e diferentes, as aes tendem, automaticamente, a se
descoordenar ou sobrepor sem integrao: cada instncia cuida do seu assunto e no h
trabalho conjunto. Enquanto o governo federal no assumir como patrimnio nacional
o patrimnio dos estados e municpios, deixando de lado a narrativa da nao, essa
situao perdurar. (grifo nosso) (SANTANNA 1995, 185)

Estendendo o raciocnio tambm para a alada dos municpios, a afirmao, principalmente nos seus
destaques, suscita algumas reflexes em cadeia:

1. Qual a dosagem para a insero de aes supletivas?

2. O que fazer para lograr a harmonia da ao supletiva ou complementar nas aes de


preservao?

3. Desde quando o cuidado dos bens culturais valorados se encerra no seu reconhecimento,
destacando-os do todo da cidade e, portanto, da necessria ordem urbana?

4. Por que no os estados e municpios assumirem como seus o patrimnio nacional, no lugar de
o governo federal assumir o universo to crescente de bens estaduais e municipais
protegidos?

5. Ou melhor, porque os municpios no reconhecem que a preservao do patrimnio cultural


assunto da poltica urbana e no faz valer a sua competncia?

7
O PCH, Programa Integrado de Reconstruo das Cidades Histricas, que ainda ser abordado neste captulo.
8
Ver Carlos Frederico Mars de Souza Filho, em Bens Culturais e Proteo Jurdica, os contedos e as avaliaes das
legislaes de proteo dos estados brasileiros, p. 84-89.

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A questo posta sobre o dever de proteger o patrimnio cultural urbano no est meramente originada
nestas nuances sobre a competncia concorrente legislativa, mas num fator de atribuio exclusiva do
municpio, a poltica urbana. E da que se gera um contencioso, no sentido de disputa, de contenda: a
misso de proteger o patrimnio cultural versus a misso de gerir o espao urbano. Novamente
pergunta-se: o que interesse prevalentemente local?

A idia da complementao das atribuies da proteo do patrimnio cultural pelo vis da poltica
urbana como competncia municipal clara e h tempos externada, inclusive, primeiramente, pelo
prprio Instituto do Patrimnio Artstico Nacional Iphan. No estudo sobre a trajetria da Norma de
Preservao das reas urbanas brasileiras, SANTANNA (1995) desmistifica o fato de os primeiros
tombamentos de cidades serem pensados como um conjunto de monumentos excepcionais, e no a
cidade como um objeto patrimonial. A autora flagra em correspondncias de Rodrigo M. F. de Andrade,
de 1941 - portanto apenas 4 anos aps o instituto do tombamento (Decreto-Lei n 25/37) a atribuio
conferida s prefeituras das cidades tombadas.

De acordo com o seu raciocnio, expresso tambm em outras cartas, o tombamento de uma
cidade instituiria um regime especial em que o municpio se tornava um executor das
medidas de preservao do SPHAN, mediante seu poder de editar normas edilcias e de
controlar a aparncia das construes. (SANTANNA 1995,143-144)

Embora o raciocnio vanguardista de Rodrigo M. F. de Andrade, ou nas palavras de SANTANNA,


sofisticado e criativo pudesse ter significado um diferencial na histria da proteo do patrimnio
cultural brasileiro, ele no foi absorvido pela Instituio, que desde ento adotou uma poltica
autoritria e de ostensiva fiscalizao com relao s Prefeituras. A ineficincia do princpio tambm
esteve relacionada vulnerabilidade do poder municipal e s presses polticas locais (1995, 145-147).

A tenso entre o Municpio e a Unio fica em estado latente, a despeito de algumas ocorrncias9, at a
exploso de crescimento das cidades histricas, que vinham se mantendo quase intocveis pelas
condies de estagnao econmica. A partir de dcada de 1970, o Iphan parte para regular as reas
urbanas e o entorno dos bens tombados, por meio de Portarias, que acabavam por regular a ocupao
e o uso do solo urbano parte dos municpios, numa evidente duplicidade de gesto, somada
ineficincia dos planos diretores tecnocrticos do perodo. Ensaiam-se trabalhos compartilhados, na
dcada de 1980, como poder ser visto mais adiante, mas predomina a relao de autoridade do
Iphan.

9Ver em SANTANNA (1995) questionamentos de prefeitos respeito da validade do tombamento, como na cidade de So
Joo Del Rey. p.145

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Mas ser com a Constituio de 1988, com a condio de ampliao da autonomia dos municpios,
com o debate sobre a competncia de legislar, o princpio da descentralizao, a ampliao do
conceito do que seja patrimnio cultural, que se traz novamente tona o papel do municpio na
preservao do patrimnio cultural. Retomando SOUZA FILHO (1997, 92):

Compreende peculiar interesse do municpio e evidente interesse local o cuidar das coisas
da cidade, e nela que esto concentrados os bens culturais, sejam federais, estaduais ou
locais. (...) Os imveis, com predominncia dos conjuntos e prdios urbanos, mas tambm
muitas vezes as paisagens notveis e mesmo os stios arqueolgicos, paleontolgicos ou
ecolgicos, esto inseridos dentro das cidades, exigindo servios e obrigaes s
autoridades municipais alm da obrigao constitucional de proteg-los. A existncia destes
bens gera problemas de ordem urbanstica, de trnsito, de ambientao, de
visualizao, de poluio, que devem ser resolvidos por normas municipais, exigindo
que as autoridades locais contem com servios especiais que, fruto de sua autonomia,
devem auto-organizar.

Da mesma forma que a CF/88 constitui um marco para a autonomia dos municpios, constitui tambm
um marco para a poltica urbana, como resultado da Emenda Popular da Reforma Urbana, como
poder ser observado adiante.

Naquilo que foi considerado um discreto avano, a Constituio de 1988, pela primeira vez
na historia constitucional brasileira tratou da problemtica urbana. A despeito da crescente
importncia econmica e social das cidades no Brasil, as constituies anteriores sequer
continham o vocbulo urbano, salvo para regrar, nos captulos referentes tributao, a
aplicao do Imposto Predial e Territorial Urbano, o IPTU. (BASSUL, 2005, 101)

Dessa forma, o texto constitucional trata da Poltica Urbana nos Art.s 182 e 183. O primeiro referente
construo da Poltica de Desenvolvimento Urbano, pelo Poder Pblico Municipal, e o segundo
referente concesso de uso de reas urbanas de at duzentos e cinqenta metros quadrados. Como
competncia da Unio, fica definida, no inciso XX do Art. 21, a necessidade de instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. E como
competncia municipal, o inciso VIII do Art. 30 determina a promoo do adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, ocupao e do parcelamento do solo.

Efetivamente, a promulgao da constituio no implicou em adoo, de imediato, de novas formas


legais de controle do uso e ocupao do solo, nem tampouco de associao e criao de novas
prticas de preservao dos stios histricos urbanos, visto as diretrizes de poltica urbana terem ficado
atreladas regulamentao em lei posterior, somente aprovada em 2001, o Estatuto da Cidade (Lei n
10.257/2001). A Lei defende o Plano Diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
urbano, que tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e

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garantir o bem-estar de seus habitantes. A proteo, a preservao e a recuperao do patrimnio


cultural fazem parte das diretrizes estabelecidas pela referida lei para a formulao da poltica urbana.

O Estatuto da Cidade talvez seja a primeira orientao nacional que associa o patrimnio cultural como
diretriz estratgica para o desenvolvimento urbano. Considerando que cabe ao poder pblico municipal
a execuo da poltica urbana, volta-se sobre esta instncia a responsabilidade da definio da funo
social da cidade, em reas que podem estar sob tutela federal ou estadual. A questo o pressuposto
terico bsico para se discutir, ao longo deste trabalho, os limites de ao sobre a gesto urbana e do
patrimnio cultural. Este tema tambm traz tona a discusso sobre o pacto federativo, com sua
permanente tenso entre autonomia e interdependncia.

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Novasconcepesdegesto

1.2. NOVAS CONCEPES DE GESTO

O sentido estrito da palavra gesto refere-se ao ato de administrar. Assim, a associao da


administrao com o planejamento direta. Pensar em planejamento e gesto em cidades histricas
requer, minimamente, uma avaliao do histrico das prticas do planejamento urbano no Brasil. No
h como analisar a gesto urbana das prefeituras municipais de cidades histricas como
especificidades isoladas do contexto nacional. imprescindvel contextualizar a atuao do Iphan,
objeto de diversas pesquisas acadmicas, mas que no ser tema deste estudo. No entanto, a todo
instante o Iphan ser tomado como referencial, por personalizar um dos atores envolvidos no
contencioso entre Unio, Estados e Municpios, quanto ao direito e dever de zelar pelo patrimnio
cultural.

Ao analisar a preservao do patrimnio cultural em cidades, com vistas a verificar a viabilidade do


turismo como alternativa econmica possvel, SIMO (2000, 78) traa a trajetria das prticas de
planejamento urbano nacional para relacion-las, mais adiante, com a realidade das cidades histricas.
Pontua as prticas do planejamento tecnocrtico da dcada de 1960 e 1970, onde os prolongados
estudos e levantamentos de dados resultavam em produtos distanciados das realidades, no contexto
poltico de privao da autonomia local em relao ao governo central. Neste perodo, os planos
diretores se multiplicaram, porm, mostraram-se pouco eficientes, ignorando-se as principais
necessidades da populao urbana, principalmente no tocante s condies de habitao, maior
enfrentamento das cidades frente rpida urbanizao caracterstica da poca.

Reflete sobre as incipientes experincias de planejamento participativo com a comunidade,


coincidentes com o processo de abertura poltica e o surgimento de movimentos sociais urbanos, no
incio da dcada de 1980. Marca, com a promulgao da Constituio de 1988, o ganho da autonomia
municipal nas questes referentes ao ordenamento territorial e s mudanas decorrentes do processo
de democratizao, com a insero da sociedade civil nos processos decisrios locais.

Ao fazer a leitura desse processo na tica da maioria dos pequenos e mdios municpios, a includos
todos os ncleos urbanos preservados, a autora conclui que esses continuam merc da tradicional
administrao e gesto dos municpios, restrita ao atendimento das necessidades mnimas da cidade.
E enfatiza que na maioria dos municpios brasileiros no se viveu nem a fase dos planos tecnocrticos.
(SIMO, 2000, 79).

Nesta rpida abordagem, maneiras de governar foram contextualizadas em distintos cenrios poltico-
econmicos, evidenciando-se a entrada da comunidade nos processos decisrios, prprio do que se
passar a entender, atualmente, como gesto compartilhada.

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Novasconcepesdegesto

Interessante abordagem sobre formas de governar feita por SOTERO (2002, 17), em texto que
desenvolve sobre a descentralizao e participao na gesto municipal, no contexto da reforma do
Estado e na perspectiva da prtica da Gesto Participativa em Rede. O autor contrape os estilos
burocrticos e tradicionais de governar como modelos bastante empregados no Brasil ao estilo
participativo de governar.

A gesto burocrtica caracteriza-se pela centralizao das decises e marcada por: (a) discurso de
competncia tcnica; (b) relaes impessoais e frias; (c) dimenso econmica que se sobrepe
dimenso social. Enquanto nesta forma predomina a impessoalidade e a competncia tcnica, a gesto
tradicional caracterizada pelas relaes pessoais e intuitivas. marcada por: (a) prticas polticas
marcadas pela fidelidade e troca de favor; (b) ausncia de planejamento global de aes gesto por
intuio; (c) propostas sociais marcadas pelo assistencialismo.

Nesta linha, SOTERO (2002, 19) apresenta os princpios da gesto participativa: (a) estruturas
colegiadas de gesto; (b) lideranas populares com capacidade de formulao; (c) gesto por projetos;
(d) descentralizao territorial.

JATOB (2000, 26), em sua pesquisa sobre ao local e reflexo global, discorre sobre os conceitos
de gesto e planejamento ambiental, afirmando serem diferenciados, mas intimamente ligados.
Identifica alguns autores que vem nos atos de gerir e planejar uma relao intrnseca, embora se
perceba controvrsias quanto ao fato de estar a gesto j necessariamente contida no planejamento ou
de ser o planejamento, na verdade, um dos instrumentos de gesto; noutros, apenas relao de
complementaridade, de reciprocidade.

Independentemente das relaes que se estabelecem entre os dois, a gesto diz respeito ao,
tendo como suporte, mas no apenas ele, o conhecimento sistematizado prprio do planejar. Na
seqncia, o autor critica a prtica histrica onde o planejamento urbano, apesar de sua funo de
suporte gesto, no se articulou com ela e nem por ela foi retroalimentado. Concluindo que sem a
substituio do antigo paradigma, da planificao fsica, pela interveno da gesto comunitria, torna-
se impossvel o afinamento da relao gesto e planejamento, tal como se entende (JATOB, 2000,
26).

JATOB (2000) apresenta diversos marcos que so propostas de reorganizao do sistema de gesto
e de suas formas organizacionais: Destacam-se, dentre eles, observando-se consonncia com alguns
princpios aqui expostos (a) a descentralizao das aes administrativas e dos recursos; (b) o
fortalecimento da sociedade civil dos canais de participao comunitria; (c) o incentivo inovao e
s solues criativas e experimentais.

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Captulo01
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Novasconcepesdegesto

Retomado SOTERO (2000), a gesto, para o autor, pode ser lida como um estilo de governar. A
afirmao merece destaque, na medida em que se distingue do ato de governar e se aproxima do
sentido que a palavra vem sendo empregada nas ltimas duas dcadas.

Sobre o emprego da palavra na geografia, CIDADE (1997, 12), citando Bertha Becker, apresenta o
conceito da gesto do territrio, como o que ...corresponde prtica das relaes de poder necessria
para dirigir, no tempo e no espao, a coerncia das mltiplas finalidades, decises e aes. Destaque-
se da afirmao relaes de poder e decises. De alguma maneira, os princpios de
compartilhamento de decises em estruturas colegiadas de gesto (instncias pblicas e comunidade)
vm se delineando, aliados condio de descentralizao de aes, bem como a potencialidade da
relao gesto e planejamento.

Sobre isto, a autora estabelece as diferenas e as interfaces entre a gesto e o planejamento.


Enquanto a gesto entendida como uma prtica social no espao, o planejamento visto como um
instrumento da gesto. (CIDADE,1997, 23),

At ento, as noes de gesto apresentadas aqui - urbana, territorial, ambiental esto ligadas ao
fazer ou como fazer. Buscando aproximar a aplicao do conceito de gesto com a preservao do
patrimnio cultural, identificou-se, tambm, o seu sentido associado a campo disciplinar.

A gesto da conservao integrada urbana e territorial um novo campo disciplinar que


procura reunir teorias, conceitos e experincias reais, de modo a formar uma prtica
planejada de ao pblica para a conservao e o desenvolvimento das cidades
contemporneas. (ZANCHETI, 2002,7).

ZANCHETI (2002, 7) identifica a origem da disciplina como a convergncia das contribuies das
teorias do restauro e de matrizes de pensamento do planejamento urbano e territorial contemporneo -
a matriz da conservao integrada10 e a matriz do desenvolvimento sustentvel11 - reunindo os
preceitos do planejamento multidimensional da cidade.

No Brasil, O Centro de Conservao Integrada Urbana e territorial - CECI da Universidade Federal de


Pernambuco - UFPE participa, desde 1997, do programa ITUC (Integrated Territorial and Urban
Conservation), coordenado pelo Centro Internacional para o Estudo da Preservao e do Restauro do
Patrimnio Cultural (ICCROM), que tem dirigido o processo de discusso e sistematizao dos

Formulada inicialmente pelo urbanismo progressista italiano dos anos 1960/70, e que encontrou sua expresso maior no
10

Manifesto de Amsterd, de 1975. Exemplo emblemtico a experincia de reabilitao do centro histrico de Bolonha.
11Elaborada a partir dos preceitos apresentados pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e que
levou Agenda 21 e a seus desdobramentos urbanos.

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Novasconcepesdegesto

fundamentos da disciplina. Importa aqui destacar o conceito adotado pelos centros, destacado por
Virgnia PONTUAL (2002), citando S. C. Buarque:

Sistema institucional e arquitetura organizacional adequados e necessrios para


implementar a estratgia e o plano de desenvolvimento local sustentvel, mobilizando e
articulando os atores (organizaes da sociedade) e os agentes (instncias pblicas), com
seus diversos instrumentos, e assegurando a participao da sociedade no processo, para a
execuo e o acompanhamento das aes. (BUARQUE, 1999, apud PONTUAL 2002, 113).

Como estilo de governar, torna-se implcito no conceito de gesto princpios bsicos que envolvem:
compartilhamento de decises, atuao de diversos atores e agentes, comprometimento do governo
local, tendncia tomada de deciso mais prxima do problema.

O conceito de gesto surge, nos anos 1970, no contexto de distino entre o poder central e poder
local no mbito das sociedades nacionais e se entende que o poder local implica na coexistncia de
distintos agentes (instituies polticas) e atores (organizaes da sociedade) mobilizados (PONTUAL,
2002, 113).

Assim, para efeito deste trabalho, a construo do conceito contemporneo de gesto parte do
entendimento de que no se trata simplesmente de um ato de governar, e sim de um estilo de
governar. E sobre este estilo recaem princpios estruturais como o envolvimento do poder pblico
(agentes) e articulao de atores (sociedade), no acompanhamento dos objetivos comuns. Quanto
gesto do patrimnio cultural define-se, preliminarmente, como aquela que conta com o
comprometimento do governo local, legitimado pela comunidade em processos de decises
consensuais, no alcance da proteo do patrimnio cultural.

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Visescontemporneasdagestourbana

1.3. VISES CONTEMPORNEAS DA GESTO URBANA

A partir dos anos 80, algumas vertentes do pensamento urbanstico comeam a se difundir e se
consolidar como estratgias de poltica urbana em cidades brasileiras. Tal situao pode ser observada
no debate poltico e acadmico no pas, nas ltima duas dcadas. Talvez seja demasiado genrico,
mas no seria exagero afirmar que uma dessas partes ou desses modelos de gesto urbana est
sustentada em matrizes prprias nacionais, enquanto a outra parte est calcada em conceitos
externos, trazidos por movimentos de organismos internacionais, agncias multilaterais de
desenvolvimento e financiamento e modelos de intervenes urbanas internacionais. Assim, tem-se o
que pode ser chamado de vertente nacional X vertente internacional. Como resultados da organizao
nacional, encontram-se as experincias da Reforma Urbana e o estilo democrtico de gerir e pensar a
cidade, como demanda de sua populao, a partir do Oramento Participativo e da recente prtica de
elaborar conjuntamente diretrizes da poltica urbana na forma das Conferncias das Cidades. Como
influncias externas, as experincias construdas a partir da idia da sustentabilidade e das cidades
protagonistas do desenvolvimento local, no mundo competitivo e economicamente globalizado.

O contexto das cidades brasileiras marcadas de desigualdades sociais e descontentamento deu ensejo
a formao de grupos organizados, no final dos anos 70, que comearam a cobrar providncias ao
poder pblico no sentido de reverter o quadro de espoliao urbana.

SOUZA (2004), em livro de introduo crtica ao planejamento e gesto urbanos, e BASSUL (2005), ao
historiar e analisar cada passo do processo da construo e aprovao da Lei Federal n 10.257,
chamada Estatuto da Cidade, expem a modificao dos conceitos do iderio da Reforma Urbana,
at o entendimento que se tem hoje. Na dcada de 60, o significado aproximava-se do ideal
progressista, j enfatizava a luta pela moradia e a necessidade de justia social no territrio brasileiro.
Antes disto, o seu sentido esteve associado reforma urbanstica, de intervenes estatais autoritrias
de contedo antipopular, como a Reforma Pereira Passos, no Rio de Janeiro (SOUZA, 2004, 155).
Apesar da mudana substancial do entendimento da Reforma Urbana, cujo marco temporal pode ser
conferido ao Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, no Hotel Quitandinha, em 1963, o
componente da participao popular nos processos decisrios ainda estava ausente.

... embora se voltasse para a idia de que as cidades deveriam oferecer condies de vida
socialmente justas, predominava nos documentos produzidos nessa poca o enfoque do
planejamento calcado na boa tcnica urbanstica, sem meno a processos participativos
que incorporassem, formulao e implementao das polticas pblicas, as demandas e
opinies dos diferentes segmentos da populao urbana, princpios que fundamentariam a
proposta da reforma urbana vinte anos mais tarde. (BASSUL, 2005, 37)

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Ambos os autores destacam que a ausncia das organizaes populares dificultou a repercusso do
movimento, como houve com a bandeira da reforma agrria. Os anos seguintes, de ditadura militar
(1964-1985) reprimiram aqueles movimentos sociais reivindicatrios e impediram de florescer o
movimento da Reforma Urbana, s encontrando campo frtil para novamente articular-se, quando do
incio da abertura poltica, com a eleio indireta do primeiro presidente civil aps a ditadura, e a
perspectiva da convocao da Assemblia Nacional Constituinte. E neste contexto, segundo
BASSUL (2005, 38) que a proposta da Reforma Urbana modificou-se.

A inconformidade com esse quadro de apropriao desigual do capital socialmente


produzido nas cidades ensejou o conjunto dos princpios e proposies que, ao longo do
tempo, vm conformando os conceitos de reforma urbana e de direito cidade. Entidades
populares, instituies religiosas, grupos polticos e associaes profissionais passaram a se
articular em torno do objetivo de democratizar o territrio urbano em contraposio aos
modelos de segregao prevalecentes nas cidades brasileiras.

Consoante com os conceitos sobre gesto tratados anteriormente, BASSUL (2005, 41) aproxima-se de
uma definio precisa do que seja o Movimento da Reforma Urbana.

No mbito da reforma urbana, a noo de igualdade se amplia e no se reduz apenas


demanda de igualdade perante a lei e de acesso democrtico aos bens e servios urbanos,
mas se expressa ainda na formulao legal do direito participao poltica e a prpria
gesto das cidades. Trata-se no mais de governar para as pessoas, mas de administrar
com as pessoas. 12 (grifo nosso)

Mas quais foram os meios criados para a aplicao dos iderios da Reforma Urbana?

Atuante em dois plos, o primeiro no mbito do territrio fsico e poltico das cidades e o
segundo no contexto de proposio de normas jurdicas especiais, o movimento poltico que
se formava em torno da reforma urbana no propunha a substituio do modo de produo
capitalista por um projeto socialista, mas a articulao de uma luta pela participao na
formulao e na implementao das polticas pblicas e pela distribuio mais eqitativa dos
bens e servios produzidos coletivamente nas cidades, ainda que nos marcos do regime de
mercado. (Bassul, 2005, 41-42)

Os meios de atuao podem ser traduzidos, primeiramente, na incluso do Captulo da Poltica Urbana
(Art.s 182 e 183) na Constituio Federal de 88, mesmo que de uma proposta modificada e diluda da
emenda popular apresentada pelo Movimento Nacional de Reforma Urbana Assemblia Constituinte,
conforme analisam os autores citados.13 Parte do texto comps os Art.s 182 e 183 da CF/88, outra

12 A citao de Ana Amlia da Silva SILVA, Ana Amlia da. Reforma Urbana e o direito cidade. Revista Plis, so
Paulo, n. 1, 1992.
13 A Assemblia Constituinte possibilitou diversas formas de participao da sociedade civil organizada, sendo as emendas

populares, segundo Jos Roberto Bassul, a forma mais democrtica no processo. Tinha como pr-requisitos a

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parte foi incorporada ao Estatuto das Cidades, nome dado Lei, por fora exigida no Art. 182, como
um recurso de adiamento do cumprimento da Constituio.14

Os planos diretores no foram propostas da emenda da Reforma Urbana, a essncia deles resultou de
outra proposta feita por um constituinte, que estabelecia que a propriedade urbana cumpre a sua
funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas em plano
urbanstico, aprovado pro lei municipal (Lucio Alcntara, apud BASSUL, 2005, 106). SOUZA
considerou uma derrota estratgica a transferncia de responsabilidades para os planos diretores.
BASSUL, menos enftico, conseguiu apontar os mritos de pela primeira vez a Constituio Federal
tratar da problemtica urbana.

E se a idia de um artifcio para o cumprimento das normas constitucionais da Poltica Urbana tinha
mesmo intenes de retardar o processo, pode-se dizer que o objetivo foi alcanado, pois a negociao
na esfera federal para aprovao da lei complementar que regulamentaria os princpios e instrumentos
enunciados na Constituio levou mais de uma dcada at ser aprovada, em 2001. Antes disto,
algumas prefeituras ensaiaram a implementao de instrumentos que fariam cumprir a funo social da
propriedade, agora regulamentados, bem como buscaram definir as diretrizes de sua poltica urbana de
forma participativa. Melhor exemplo foi o Plano Diretor do municpio de So Paulo, elaborado na gesto
da prefeita Luza Erundina, nunca aprovado pela Cmara Municipal de Vereadores (SOUZA, 2004,
165).

Na dcada de 90, porm, outros meios para aplicao dos iderios da reforma urbana, como
administrar com as pessoas, foram sendo testados e consolidados nas prticas de governos
democrticos. o caso do Oramento Participativo, implantado pela primeira vez na cidade de Porto
Alegre, em 1989, durante a administrao do Partido dos Trabalhadores (PT).

No que se refere participao da comunidade, muitos governos locais no Brasil esto


envolvidos no desenvolvimento desses mecanismos, que vo desde a criao de conselhos
comunitrios at o chamado oramento participativo (OP). O OP tem sido visto, tanto na

apresentao de no mnimo 30 mil assinaturas e ser patrocinada por trs associaes representativas. Bassul historia em
detalhes todo o processo de apresentao da emenda popular a origem do texto baseado em projeto de Lei de 1983 no
aprovado no Congresso -, apontando e analisando os itens suprimidos e incorporados ao texto da poltica urbana.
14... uma emenda do Centro condicionou essa vinculao entre plano urbanstico (na emenda, denominado diretor) e
funo social da propriedade urbana aos termos, com evidente intuito procrastinatrio. (...) Promulgada a Constituio, os
aspectos legislativos do iderio da reforma urbana passaram a depender, em grande parte, de uma lei federal que
regulasse a aplicao das normas constitucionais. (Bassul: 2005; 106-108)

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literatura nacional quanto na estrangeira, como um exemplo de instrumento de promoo do


bom governo ou da boa governana urbana. (SOUZA, 2001, 84) 15

A expresso tomada pela forma de governar e os resultados alcanados pelo mtodo favoreceram a
uma alta capilaridade no territrio brasileiro, fazendo-se parte da gesto urbana de inmeros
municpios, independentemente de suas escalas. A despeito de a discusso democrtica sobre a
distribuio dos recursos recair sobre vrios setores da poltica pblica local (educao, sade,
habitao), expressivo o impacto sobre as priorizaes das solues de problemas urbansticos
infra-estrutura, saneamento e urbanizao. o caso de Belo Horizonte, onde, em mdia, 72% dos
recursos foram destinados para esses setores entre os anos de 1994 e 2002, segundo anlise de
COSTA (2003). Esta constatao pode suscitar dvidas quanto eficcia de investimentos de forma
pontual e no a partir de um planejamento local, o que no caberia aqui aprofundar, mas no h
dvidas que a experincia ampliou a capacidade do cidado manifestar seus interesses e interferir nos
processos decisrios locais.

a experincia tem mostrado que em um pas como o Brasil, onde o acesso ao processo
decisrio altamente desigual, o OP uma das poucas alternativas capazes de transformar
os investimentos pblicos de favores em direitos e diminuir o desequilbrio do poder
decisrio. (SOUZA, 2001, 85)

SOUZA (2001) analisa a literatura sobre o Oramento Participativo articulando conceitos, agrupando
posicionamentos sobre as vertentes da aplicao do instrumento, deduzindo alcances obtidos,
principalmente nas cidades de Porto Alegre e Belo Horizonte. Neste trabalho agregou em 4 grupos
inmeras interpretaes sobre o significado do OP: (01) aqueles que enxergam como uma forma de
gesto; (02) como um processo de educao para os governos locais; (03) como um terreno poltico e,
por fim, (04) como um quadro de mudana social.

Dentre estes, destaque-se a viso de Boshi, identificada pela autora (SOUZA, 2001, 91): Modelo de
gesto urbana mais do que uma poltica pblica

Como a Constituio condicionou regulamentao posterior os instrumentos da poltica urbana,


somente com a aprovao do Estatuto da Cidade, pde-se retomar, com respaldo legal, s
possibilidades de implementao dos iderios da Reforma Urbana, evitando-se que o captulo da
Poltica Urbana pudesse, isoladamente, constituir-se simplesmente como uma incluso formal das
demandas populares na lgica do regime urbanstico em vigor de ento (ROLNIK, 1997, 357). Antes

15 Celina Souza, em 2001, analisa a literatura sobre o Oramento Participativo articulando conceitos, agrupando
posicionamentos sobre as vertentes da aplicao do instrumento, deduzindo alcances obtidos, principalmente nas cidades
de Porto Alegre e Belo Horizonte. In. SOUZA, CELINA. Construo e consolidao de instituies democrticas: papel do
oramento participativo. So Paulo Perspectiva, So Paulo, v. 15, n. 4, 2001.

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disso, porm, algumas cidades ensaiaram a utilizao de instrumentos e de prticas de processos


participativos, que, de certa forma, foram incorporados ao Estatuto. Naquilo que for pertinente para o
estudo da gesto do patrimnio cultural, alguns destes instrumentos sero abordados posteriormente.

Uma vez que a funo social da propriedade ficou condicionada s exigncias de ordenao da cidade
expressas no Plano Diretor, o que diferencia o Plano Diretor na forma pleiteada pelo Estatuto, daqueles
to criticamente taxados como tecnocrticos e distanciados da realidade? Conceitualmente, a
incorporao do componente no tcnico na construo das diretrizes da poltica urbana local e a
mudana do olhar para a cidade real, contemplando-a de todas as formas com a regulamentao e
aplicao de diferentes instrumentos - para trazer para regularidade aquelas partes no legais.

Em outubro de 2006 findou o prazo para aprovao dos Planos Diretores para aqueles municpios
enquadrados nos termos do Estatuto, e muitos deles no conseguiram cumprir o prazo definido16.
Some-se aos argumentos da falta de recursos financeiros para a realizao da tarefa e da falta de
vontade poltica, a carncia tcnica e operacional de muitas prefeituras para conduzir internamente a
elaborao do plano evitando deleg-lo a consultorias externas - e para mobilizar satisfatoriamente a
comunidade de forma a inseri-la no processo. Apesar das muitas experincias de conduo dos
processos decisrios da gesto municipal de forma participativa, como o OP, esta forma de governar
alheia para a maioria dos municpios.

Capacitar os gestores, tcnicos municipais e lideranas sociais para o enfrentamento desta tarefa foi
apenas uma das misses do Ministrio das Cidades, criado em 2003, pelo presidente Lus Incio Lula
da Silva, de forma a coordenar as polticas de habitao, transportes, mobilidade urbana, saneamento
ambiental e gesto urbana. Como observa GUERESI (2004, 4), em estudo sobre a participao social
na poltica urbana, a estrutura institucional criada contou com a participao de diversos dirigentes, que
foram ligados, historicamente, ao Movimento pela Reforma Urbana, muitos deles autores de ampla
produo literria sobre as os desmandos das prticas urbanas caractersticas do Brasil nas ltimas
dcadas.

A implementao do Estatuto da Cidade necessitou de ao coordenada pela esfera federal.17 No que


tange ao apoio elaborao do Plano Diretor, o Ministrio buscou coordenar diferentes fontes de

16 O Ministrio da Cultura apia a elaborao dos Planos Diretores Participativos em ao coordenada com o Ministrio das

Cidades, razo pela qual a autora afirma a no concluso de vrios planos financiados no mbito do Programa Monumenta.
17Gueresi (2004; 36) analisa que aps o processo da Constituinte, o iderio do Movimento pela Reforma Urbana adquire
carter tcnico-jurdico, mas no conta satisfatoriamente com a participao popular nas discusses. Dentre alguns fatores
que enumera atribui aos sucessivos rearranjos institucionais da estrutura responsvel pela poltica urbana no nvel federal,
que geravam instabilidade na percepo da poltica nacional, dificultando as interpretaes unificadoras dos interesses
sociais.

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Visescontemporneasdagestourbana

recursos federais evitando-se sobreposies18 -, elaborar metodologia de desenvolvimento do plano


diretor, que recebeu o adjetivo participativo, e consolidar as diretrizes de outras esferas
governamentais, como as polticas dos ministrios do meio ambiente, turismo e patrimnio cultural.

Talvez a ao ministerial mais significativa, ou de maior repercusso, at o momento, para propiciar a


participao social na construo de diretrizes da poltica urbana nacional tenha sido a promoo das
Conferncias das Cidades, acontecidas em 2003 e 2005, em Braslia. A primeira teve como objetivo a
proposio de princpios e diretrizes para a poltica urbana nacional das cidades e a composio e
instalao do Conselho das Cidades19. A segunda, tendo ainda como tema a construo da poltica
nacional de desenvolvimento urbano, discutiu (01) a participao e controle social; (02) a questo
federativa; (03) a Poltica urbana regional e regies metropolitanas; e (04) o financiamento do
desenvolvimento urbano nas trs esferas governamentais.

O processo de participao da sociedade civil na 1a Conferncia Nacional das Cidades j se constituiu


em objeto de estudo acadmico, tendo sido analisada a preparao da mesma desde as contribuies
das conferncias estaduais at as deliberaes e resultados da etapa nacional, acontecida entre os
dias 23 a 26 de outubro de 2003.20 A autora do trabalho, GUERESI (2004), participou como membro da
comisso organizadora e avaliou todos os textos das contribuies estaduais que compuseram o texto-
base da Conferncia e as emendas das deliberaes finais da etapa nacional, identificando trs eixos
principais de preocupao: (01) a gesto democrtica da cidade; (02) a formulao e implementao
de uma poltica pblica de desenvolvimento urbano, com atuao efetiva do poder pblico na gesto e
no controle do solo urbano; (03) e a promoo do acesso aos direitos urbanos (GUERESI, 2004, 90).

No h tempo nem distanciamento suficientes para avaliar os resultados da poltica urbana nacional e,
nem ser objeto deste estudo. Interessa aqui registrar a conduo ttica do governo federal para que o
poder pblico municipal execute a sua poltica de desenvolvimento urbano de forma integrada com a
sociedade civil.

Ao passo que os iderios do Movimento da Reforma Urbana que prezam pela aplicao da funo
social da propriedade, acesso ao solo urbano, poltica habitacional e de transporte, gesto democrtica
da cidade, dentre outros (MARICATO, 1997, 311) - vo se consolidando diante da conjuno de fatores

18Foram articulados recursos de 12 fontes de programas federais: OGU-SNPU; DIHBB; FURNAS; PRODETUR; OGU-
EMENDA PARLEMENTAR; MONUMENTA; CNPQ; BR 163; HABITAT; CIDADES GMEAS; TAL; PNAFM.
19 Compostopor 16 representantes do Poder Pblico Federal, 09 do Poder Pblico Estadual, 12 do Poder Pblico Municipal,
23 de Movimentos Sociais e Populares, 08 entidades empresariais, 08 entidades sindicais, 06 entidades profissionais,
academias e de pesquisa e 04 organizaes no governamentais.
20 A etapa nacional da Conferncia foi precedida pela realizao de conferncias estaduais em todas as unidades da
federao e municipais em 3.152 municpios (Gueresi, 2004, 4).

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sociais, polticos e tcnico-jurdicos, como pde ser observado at ento, outros movimentos de
substituio dos paradigmas do modelo de planejamento tecnocrtico e cujos processos decisrios
estavam centralizados no governo federal tambm entraram em cena, na dcada de 1990, como novas
alternativas de planejamento e gesto urbanos.

o caso do modelo baseado no conceito de cidade competitiva, de cidade vista como empresa, como
mercadoria, que se prepara para o olhar externo, estabelecendo uma relao de competitividade com
outras cidades, nacionais ou internacionais. VAINER (2005, 136) qualifica e coloca em oposio estes
dois modelos de ver e lidar com a cidade, como as duas grandes utopias urbanas contemporneas: a
cidade democrtica, conduzida pelos citadinos, e a cidade-negcio, conduzida pelos empresrios.

Esta nova proposta de pensar a cidade decorre das idias de cidades globais, protagonistas, cujos
governos locais reagem s crises econmicas e, junto com os principais atores econmicos e sociais
urbanos, buscam atrair investimentos, gerar emprego e renovar a base produtiva das cidades
(BORJA & CASTELLS, 1996, 153).

A base conceitual que d sustentao ao chamado Planejamento Estratgico nessa rea difundiu-se a
partir das agncias multilaterais de desenvolvimento e de consultores internacionais21 que participaram
da experincia mais propagada como exemplo de sucesso, a cidade de Barcelona22. Fundamenta-se
em alguns princpios, pelo qual se entende a relativa aceitao do modelo proposto: (01) nova base
econmica; (02) infra-estrutura urbana; (03) qualidade de vida; (04) integrao social; e (05)
governabilidade.

Somente gerando uma capacidade de resposta a estes propsitos podero (as cidades), por
um lado, ser competitivas para o exterior e inserir-se nos espaos econmicos globais, por
outro, dar garantias a sua populao de um mnimo de bem-estar para que a convivncia
democrtica possa se consolidar. (BORJA & CASTELLS, 1996,155)

uma receita de aparente conciliao de interesses, de atendimento das demandas de diversos


setores, do econmico ao social, fomentada por um governo local promotor. No Brasil, a experincia

21Os principais so Jordi Borba, socilogo, foi, em 1996, presidente da Empresa Mista de Tecnologia Urbana de Barcelona
(TUBSA) e Manuel Castells, socilogo e professor de Teoria do Planejamento na Universidade da Califrnia, Berkeley.
22 A resposta conscincia da crise se viu facilitada em algumas cidades pela capacidade de conseguir e utilizar um
grande evento internacional. Barcelona se converteu em paradigma. Provavelmente, o plano estratgico no seria o marco
de um ambicioso projeto de transformao urbana j parcialmente realizado sem os Jogos Olmpicos de 192. Lisboa
cidade que acariciava viciosamente o crculo da sua melancolia e da sua marginalidade deu impulso a um importante
processo de transformao urbana e dinamizao econmica ao ter sido capital cultural europia no ano de 1994 e
mediante a preparao da Exposio Universal de 1998. (Castells & Borja, 1996,155)

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mais conhecida, ou por dizer, mais avaliada em estudos acadmicos o Planejamento Estratgico da
Cidade do Rio de Janeiro. Alguns autores so bastante crticos ao mtodo e aos resultados do Plano.23

Traduzindo estes objetivos na forma operacional do mtodo, COMPANS (2005), citando Siembieda,
enumera as caractersticas do Planejamento Estratgico: (01) a nfase na ao; (02) o carter
participativo, ou formador de consensos; (03) a anlise da posio da organizao em face do contexto
no qual est inserida; (04) a alocao de recursos vinculada a projetos especficos; (05) e a avaliao
permanente dos resultados obtidos.

A nfase na ao, segundo a autora, advm da aspirao de evitar a incongruncia entre proposio e
meios de operacionalizao, no sentido de dar resposta objetiva s diretrizes delineadas nos planos e,
conseqentemente, conferir confiabilidade ao Projeto-cidade24. Coordena-se isso com a alocao de
recursos em projetos especficos. Neste momento, vale registrar o argumento defensivo de alguns
autores sobre a importncia do desenho urbano neste modelo de planejamento, em contraposio com
o tradicional, que foi ficando para trs:

Os projetos urbanos no se apresentam como produtos derivados de um plano j concludo


como no planejamento convencional. Neste modelo de planejamento, os projetos urbanos
nascem e se desenvolvem numa relao aberta, flexvel e, sobretudo, desprovida de
qualquer sentido hierrquico com o plano. (PORTAS, apud BRANDO, 2002)

E dentre o rol de projetos urbanos prioritrios para tornar a cidade competitiva, global, esto os centros
de conveno e feiras, parques industriais e tecnolgicos, aeroportos, torres de comunicao e
comrcio, atributos especficos que constituem, de uma maneira ou de outra, insumos valorizados pelo
capital transnacional (VAINER, 2000(a), 79).

Um ponto bastante controverso da proposta a valorizao da participao social de diferentes atores,


e a traduo desta diretriz em prtica. a idia da construo do consenso do projeto de cidade,
utilizando-se de recursos de oficinas participativas25, que, segundo o que se pode apreender em
Vainer, funcionam para homologao de projetos previamente elaborados (VAINER, 2000b,110).

MARICATO (2001, 60-61) faz uma leitura menos feroz do mtodo, contextualizando-o ao vazio deixado
pelo abandono das prticas do planejamento modernista.

23 Ver VAINER (2005) e Rose COMPANS (2005)


24Termo utilizado por BORJA E CASTELLS (1996,158) na apresentao dos fatores indispensveis ao sucesso do
Planejamento Estratgico.
Um dos mtodos de oficinas participativas denominado SWOT, ou na sua verso brasileira FOFA: Foras,
25

Oportunidades, Fraquezas e Ameaas.

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Captulo01
27
Visescontemporneasdagestourbana

Alguns fatores contriburam para a confuso ideolgica em torno do planejamento


estratgico. A participao democrtica extremamente valorizada em suas diretrizes. (...) a
nova proposta parecia trazer uma sada para os governos municipais que no sabiam o que
fazer diante do aumento do desemprego e das demandas sociais, de guerra fiscal e da
diminuio dos recursos pblicos nacionais, decorrentes dos cenrios internacionais.

A despeito das crticas e adeses ao Planejamento Estratgico, e da forma de enfrentamento dos


problemas, percebe-se que a matriz terica da proposta extremamente coerente em si, e bastante
sedutora nos seus argumentos. Ainda, a leitura que Manuel Castells e Jordi Borja fazem sobre o papel
das cidades no contexto da descentralizao clara e pertinente.

Muitos governantes locais afirmam no querer mais incumbncias ou obrigaes, e sim mais
recursos financeiros e meios. Certamente produziu-se uma defasagem entre o crescimento
das funes e as demandas ao governo da cidade e o crescimento dos recursos para dar-
lhes respostas. (BORJA & CASTELLS, 1996,158)

Ainda como matriz polarizadora do discurso da gesto urbana surgida nos anos 199026, diz-se da
sustentabilidade, conceito oriundo das polticas ambientais, que buscava associar desenvolvimento
econmico e preservao ambiental, de certa forma introduzida pelos atores sociais que incorporaram
a temtica do meio ambiente, bem como pelas polticas influenciadas pelos projetos das agncias
multilaterais de cooperao e bancos de desenvolvimento. A semntica da sustentabilidade passou a
ser entendida como uma qualidade, segundo RIBAS (2003, 20), de reflexos tanto na vida privada
inserindo-nos hbitos como a reciclagem e reduo do consumo individual - como do desenvolvimento
de propostas e polticas econmicas, culturais, sociais e ambientais.

O municpio foi, na dcada de 90, trilhando os caminhos para o estado de autonomia fortalecida ps-
88, num trabalho de tentativa e erro, de experimentaes. Experimentaes na gesto da sade, da
educao, na forma de introduzir a componente participao no seu governo, e de forma incipiente na
gesto urbana. Encontr-lo articuladamente pronto para a preservao do patrimnio cultural de
extremo otimismo.

26 com a Conferncia das Naes Unidas para Meio ambiente e Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro e a

Conferncia Habitat II em Istambul, em 1996, que o conceito de cidades sustentveis toma corpo. (RIBAS, 2003, 31)

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28
Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

1.4. REFLEXOS DAS NOVAS CONCEPES DE GESTO NA PRESERVAO DO PATRIMNIO


CULTURAL URBANO

O entendimento da varivel patrimnio cultural no planejamento das cidades histricas passa pela
ampliao do seu conceito27 que, ao longo do sculo XX, extrapolou as noes de monumentos e
museus, bases iniciais da atuao das polticas pblicas de cultura, para absorver as noes de
urbano, meio ambiente e, mais recentemente, o intangvel, o imaterial. LONDRES (2004), tratando das
relaes construdas na dcada de 1970 entre a antropologia e o as polticas culturais, que
possibilitaram o reconhecimento das diferentes contribuies sociais constituio do patrimnio
cultural da nao, indica que os desafios para a refundao das polticas do patrimnio cultural
implicaro na abertura das perspectivas, valores e prticas de preservao e tambm articulao com
outras polticas pblicas, como as do meio ambiente, cincia e tecnologia, direitos humanos, educao,
comrcio e turismo (LONDRES, 2004, 21). Estas, segundo a autora, apresentam interfaces j em
explorao.

Quanto ao papel da administrao municipal na preservao do patrimnio cultural, seu entendimento


somente se far possvel com o histrico das polticas federais e estaduais de proteo e de
planejamento urbano, contextualizado no cenrio poltico-econmico do pas. At ento foram
observados os princpios que marcaram a trajetria recente da gesto urbana brasileira, caracterizada
pela gradativa perda do poder do governo central na construo da poltica local urbana, pelo
abandono da prtica tecnocrtica de ver e planejar a cidade, pela introduo do componente
participao nos processos decisrios e, at mesmo, pela mercantilizao da cidade, tendo o fator
cultura como um atributo de venda, de atratividade.

Ao contextualizar a poltica de preservao do IPHAN no cenrio poltico-econmico ao longo do sculo


XX, SANTANNA (1995) localiza na dcada de 60 o redirecionamento da sua poltica em funo das
substanciais mudanas nas cidades e centros histricos, que enfrentaram acelerado crescimento e
presso demogrfica, em funo da metropolizao de algumas regies, da implantao de indstrias
em seus arredores e da abertura de estradas (TELES, apud SANTANNA, 1995, 153), deixando para
trs o quadro de estagnao que proporcionou a manuteno das quase intocveis paisagens
coloniais. As questes merecedoras de ateno deixaram de ser aquelas relativas manuteno das
caractersticas formais dos monumentos, e passaram a girar em torno dos problemas urbanos.

27 Tratam da ampliao do conceito de patrimnio cultural: Leonardo Castriota na tica da reabilitao de reas centrais e

stios histricos (2004); Flvio Carsalade ao tratar do instituto mineiro de preservao (2000); Edsio Fernandes e Luciana
Feres, sobre a legislao brasileira de proteo do patrimnio cultural e ambiental (2002); Fernando Fernandes da Silva, na
tica do patrimnio cultural da humanidade como tema de Direito Internacional Pblico; Maria Ceclia Londres, ao abordar a
prtica da poltica federal nas dcadas de 70 e 80 (1996) e sobre as noes de patrimnio imaterial (2001 e 2004) e Mrcia
SantAnna, sobre a trajetria das normas de preservao entre 1937 e 1990.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

A percepo das dificuldades no trato dos problemas urbanos associados preservao do patrimnio
cultural est apontada pelo rgo federal nesse perodo, com respaldos nos conceitos internacionais
difundidos por meio das cartas patrimoniais, com destaque para a Carta de Veneza de 1964, que
demonstra a importncia da conservao da ambincia dos monumentos, e, com isso, implicaes
diretas na escala urbana.

Do destaque do problema para o seu enfrentamento direto tem-se, pelas razes adiante explicitadas,
um intervalo que, se por um lado possibilitou o aparelhamento dos estados, ainda incipiente, dos
municpios, por outro, os resultados efetivos de uma gesto compartilhada ainda esto por serem
notados.

As bases da atuao do governo federal, frente s questes urbanas, a partir da dcada de 1960,
sero montadas inicialmente sob a orientao tcnica da UNESCO: a preservao atravs do
planejamento urbano e do aproveitamento turstico. Destaca-se, como j dito, neste momento, a
influncia das cartas patrimoniais que, com relao a esse ltimo indicador, o turismo, tem respaldo
nas Normas de Quito (FRES, 2002). Entre 1966 e 1967, o consultor Michel Parent percorreu todo o
pas, traando em relatrio as diretrizes da ao federal. 28

Em sntese, a ordem do momento para a administrao federal dizia respeito compatibilizao da


gesto dos bens culturais dinmica econmica desenvolvimentista e insero do pas no contexto
mundial da preservao, definidos por organismos internacionais (LONDRES, 1996).

Em 1968, consoante com o momento, os primeiros planos diretores e de desenvolvimento


urbano para cidades histricas (Ouro Preto, Parati e Salvador) foram elaborados por
consultores internacionais, resultando muito mais em diagnsticos scio-econmicos e
delineadores de possveis eixos de expanso das cidades e de diretrizes de interveno de
restauro.

Na seqncia, no sentido de se buscar meios de implementar as demais diretrizes da UNESCO,


quanto promoo do turismo nos centros histricos e descentralizao da gesto do patrimnio
cultural, foram promovidos, por iniciativa do SPHAN e do Ministrio da Educao e Cultura, encontros
de governadores em 1970 e 1971, em Braslia e Salvador, respectivamente. Decorre desta conjuntura,
somada s orientaes de descentralizao contidas nos relatrios da Unesco, a criao dos institutos
estaduais de patrimnio e programas de governo.

28
Para informaes detalhadas e avaliadas sobre o PCH, nos anos 70, e toda a poltica de preservao federal at a
dcada de 90, ver, Mrcia SANTANNA, Da cidade - monumento cidade - documento. Salvador, 1995. Dissertao
(Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal da Bahia. P.153.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

O primeiro dos momentos - estando presentes governadores, secretrios estaduais da rea de cultura,
prefeitos de municpios interessados e representantes de instituies culturais - resultou no
reconhecimento da necessidade da ao supletiva dos estados e municpios atuao federal na rea
de proteo dos bens culturais de interesse nacional e indicou ser, tambm, competncia daqueles a
proteo dos bens de valor regional. Em Salvador, ratificou-se a recomendao de criao de rgos
de cultura no mbito estadual, bem como apontou-se a criao do Ministrio da Cultura.

Destaca-se, tambm, no ltimo documento, referncia direta s recomendaes internacionais, quanto


s implicaes dos monumentos tombados no tecido urbano.

L-se sobre a conservao na Carta de Veneza (1964), no seu Art. 6:

A conservao de um monumento implica a preservao de uma ambincia em sua escala.


Enquanto sua ambincia subsistir, ser conservada, e toda construo nova, toda destruio
e toda modificao que possam alterar as relaes de volumes e cores sero proibidas.

E no Art. 2, do pargrafo 1 do Compromisso de Salvador, a referncia:

Recomenda-se a criao de legislao complementar, no sentido de ampliar o conceito de


visibilidade de bem tombado, para atendimento do conceito de ambincia.

Antes mesmo das recomendaes dos encontros de governadores, no mbito da consultoria de Michel
Parent e da elaborao do Plano Diretor de Salvador, pelo escritrio ingls Shankland & Cox
(SANTANNA, 1995,155), foi criada a Fundao do Patrimnio Cultural da Bahia, em 3 de janeiro de
1968. No que este tenha sido o primeiro dos institutos estaduais, pois o antigo estado da Guanabara
j havia constitudo o seu Patrimnio Histrico e Artstico, em 1964. Mas na conjuntura da
descentralizao da gesto do patrimnio dos bens culturais, na perspectiva do seu aproveitamento
econmico e na ateno s recomendaes internacionais, que os rgos estaduais e legislaes
regionais complementares comeam a emergir, como se pode notar, no Quadro 01.

No entanto, algumas iniciativas que marcaram a dcada de 70 no sentido da preservao so tomadas


por outras unidades da administrao estadual ou municipal, que no as citadas vinculadas cultura,
tais como: o Inventrio de Proteo do Acervo Cultural da Bahia (IPAC), pela Secretaria da Indstria,
Comrcio e Turismo; o Atlas dos Monumentos Histricos e Artsticos de Minas Gerais, pelo Centro de
Desenvolvimento Urbano da Fundao Joo Pinheiro; o inventrio pernambucano publicado como
Preservao dos Stios Histricos, de iniciativa da Prefeitura Municipal, mas continuada pela Fundao
de Desenvolvimento Municipal do Interior Pernambucano FIAN.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

ANO ESTADO LEI


Decreto n 18.124, de 22 de setembro de 1961. Institui o Conselho do Patrimnio
1961 BAHIA
Histrico e Artstico da Bahia.
Anexo ao Decreto n 346, de 31 de dezembro de 1964. Constitui o Patrimnio
1964 GUANABARA
Histrico e Artstico da Guanabara.
Decreto n 20.530, de 03 de janeiro de 1968. Regulamenta a estrutura e
1968 BAHIA
funcionamento da Fundao do Patrimnio Cultural da Bahia.
Em 30 de junho de 1968, a Lei n 9.109 dispe sobre a proteo do patrimnio
1968 CEAR
histrico e artstico do Cear;
Em 22 de Outubro de 1968, a Lei n 10.247 dispe sobre a competncia,
1968 SO PAULO organizao e o funcionamento do Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico,
Arqueolgico, Artstico e Turstico do Estado de So Paulo CONDEPHAAT;
Em 21 de setembro de 1971, o Decreto n 5.348 aprova o regimento do Instituto do
1971 PARABA
Patrimnio Histrico e Artstico da Paraba;
Em 30 de setembro de 1971, a Lei n 5775 autoriza o Poder Executivo a instituir,
1971 MINAS GERAIS sob a forma de fundao, o Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico do
Estado de Minas Gerais - IEPHA;
Em 06 de dezembro de 1971, a Lei n 3.225 institui a Fundao Cultural do
Maranho e d outras providncias;
1971 MARANHO
Em 1973, pela Lei N 5069 de 11/17/73, criado o DPHAMA Departamento e
Patrimnio Histrico e Artstico do Maranho.
Em 17 de julho de 1973, instituda a Fundao do Patrimnio Histrico e Artstico
1973 PERNAMBUCO
de Pernambuco FUNDARPE.
Em 1973, institudo o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado do Rio
1973 RIO GRANDE DO SUL
Grande do Sul IPHAE.
Lei N 1529, de 26/05/82, dispe sobre a proteo do patrimnio histrico e artstico
1982 AMAZONAS
do Estado do Amazonas
Lei N 3.660, de 08/06/78, trata do tombamento de bens de valor cultural. Revoga lei
1978 BAHIA
de 1961.
QUADRO 01 Leis de criao de institutos estaduais de proteo do patrimnio histrico e artstico e outras
legislaes de proteo regionais
Fonte: preparado pela autora, a partir de SANTANNA (1995); SIP Sistema de Informaes do Patrimnio (Monumenta)

Efetivamente, a primeira medida no sentido de levar prtica as bases da nova poltica de preservao
do patrimnio cultural foi materializada no Programa Integrado de Reconstruo das Cidades Histricas
PCH (1973-1979), no mbito do Ministrio do Planejamento, com o envolvimento de outros
ministrios. O PCH, como um programa integrado de governo de desenvolvimento regional, tinha como
objetivos a gerao de renda por meio do incremento da atividade turstica e a conservao do
patrimnio histrico mediante a articulao das trs esferas de governo.

A escolha das cidades participantes do PCH refletia a diretriz do aproveitamento turstico, prevalecendo
aquelas com bom potencial turstico, seguido do risco de perda do patrimnio. SANTANNA (1995)
observa que outro fator decisivo na definio das cidades foi o desempenho e a organizao dos
rgos estaduais envolvidos na execuo do Programa. Reflete-se a a outra diretriz importante da
base da nova poltica, j incentivada nos encontros de governadores, a descentralizao e a
participao da esfera estadual na poltica de preservao. A autora ainda observa que a inteno do
Programa era estadualizar e, posteriormente, municipalizar a execuo das aes de preservao, de

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

forma integrada num sistema federal, o que no aconteceu (1995,165). Concentrado primeiramente
nas cidades do Nordeste, amplia-se numa 2 fase, j no final da dcada de 70, para estados da Regio
Sudeste.29 Esta oportunidade serviu para avaliao dos objetivos do programa inicialmente
direcionado para a criao de infra-estrutura adequada ao desenvolvimento e s atividades tursticas e
ao uso de bens culturais como fonte de renda (LONDRES, 2005, 143) -, diminuindo a intensidade no
foco turstico e introduzindo a perspectiva do planejamento e das polticas urbanas, com o incentivo
elaborao de planos diretores e de uso do solo e preservao para diversas cidades integrantes do
programa. A fuso do PCH ao sistema SPHAN Fundao Nacional Pr-Memria, em 1979, sob o
comando de Alosio Magalhes, marca o incio da escassez de recursos (num perodo de grande crise
econmica) cuja ltima dotao aconteceu em 1983, com emprstimos concedidos pelo governo
francs. (SANTANNA, 1995,172)

Buscando o contraponto das aes de preservao com poltica urbana da dcada de 1970, observam-
se aspectos semelhantes entre as diretrizes contidas no PCH e a poltica de desenvolvimento urbano
nacional do perodo, no que diz respeito ao fomento ao desenvolvimento local por meio de iniciativas
do governo federal; a forma centralizadora de coordenao e repasse de recursos; ausncia do
componente da participao da sociedade civil; bem como nas orientaes para desenvolvimento de
planos diretores no esprito tecnocrtico, traduzidos em instrumentos de planejamento urbano
ineficientes.

A dcada de 1980, marcadamente identificada como o perodo da abertura democrtica, do incio dos
movimentos sociais, como o j citado Movimento pela Reforma Urbana - refletido na insero do
captulo da poltica urbana na Constituio Federal de 1988 - no se constituiu como um perodo to
referencial para a histria da preservao urbana brasileira. referencial pela preocupao com a
identidade nacional e pela incorporao dos bens de natureza imaterial na noo de patrimnio
cultural. importante ressaltar que foi este o conceito adotado pela CF/88, como efeito dos trabalhos e
objetivos do Centro Nacional de Referncia Cultural CNRC (1975), assimilado pelo sistema
SPHAN/FNPM/PCH, em 1979.

Neste contexto, iniciaram-se algumas propostas de busca de envolvimento e participao da


comunidade nas discusses sobre as questes das cidades histricas, tendo sido promovidos, por
iniciativa de Alosio Magalhes, seminrios com segmentos da sociedade em cidades como Ouro
Preto, Cachoeira, Diamantina e So Lus (LONDRES, 1996, 156). Mas a traduo destas prticas, de
iniciativas do governo federal, nas polticas de preservao do patrimnio cultural urbano somente

29 Minas Gerais, Rio de Janeiro e Esprito Santo.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

geraram reflexos, na forma de projetos piloto, nas cidades de Olinda e So Lus. H que se mencionar
as iniciativas promovidas tambm por governos estaduais e municipais, como no Rio de Janeiro, com o
clssico projeto Corredor Cultural, de iniciativa do municpio. No entanto, as principais manifestaes
populares giraram em torno das aes de salvaguarda, pela proposio de tombamentos de
monumentos e conjuntos edificados, at mesmo como tentativa de conter a desenfreada especulao
imobiliria dos grandes centros urbanos30. Questionaram-se os paradigmas quanto adoo do valor
esttico da matriz luso-brasileira - para efeitos de tombamento, buscando-se a fundamentao
tambm no valor histrico dos objetos.

Se o PCH foi estruturado com a perspectiva do desenvolvimento pelo vis do turismo, as experincias
da dcada de 80 tiveram a habitao como mote principal das aes vinculadas recuperao e
revitalizao de ncleos histricos. Trata-se do Programa de Recuperao e Revitalizao de Ncleos
Histricos - PPRNH, que teve no Projeto Piloto de Olinda o exemplo de ao articulada entre Unio,
Estado e Municpio, conciliando preservao urbana e interesse social, com parte de recursos oriundos
do Banco Nacional de Habitao (BNH). Baseado no princpio da participao de instituies e
comunidade, o Projeto Piloto de Olinda (1985) principiou pelo Sistema Municipal de Preservao31, j
estruturado pelo poder municipal em 1979. Pode-se considerar que a experincia figurou como uma
abordagem simultnea da preservao do patrimnio cultural e do desenvolvimento urbano, contando
com as demandas da comunidade como norteador das aes projetuais.

importante relatar desta experincia - no sentido de observar a participao decisiva do poder pblico
municipal - o significado do momento e do grau de estruturao local para o trato da preservao do
patrimnio cultural, contribuindo, desta forma, com a formulao das indagaes que se pretende
discutir ao longo do trabalho. MILLET (1995, 70), ao historiar e analisar a experincia de gesto
municipal de Olinda, inseriu o PPRNH no primeiro momento em que a municipalidade assume a causa
do patrimnio cultural. A autora localiza a experincia num marco temporal (1979/1988) identificado
pelo reaparelhamento burocrtico administrativo, em que a implantao do Sistema de Preservao
significou uma maior visibilidade nacional e, sobretudo possibilidade de captao de recursos federais.
A este se seguiu um perodo de enfraquecimento do sistema (1988-1995), em funo da diminuio da
arrecadao de investimentos federais e municipais e pela incapacidade da gesto municipal reverter
o quadro de penria dos recursos pblicos.

30 Ver Maria Ceclia Londres em Da Modernizao Participao: A poltica federal de preservao nos anos 70 e 80.
In Revista do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. Braslia: IPHAN/MinC, 1996. V. 24 e Ana Lcia Goelzer Meira em O
passado no futuro da cidade. Polticas pblicas e participao dos cidados na preservao do patrimnio cultural
de Porto Alegre. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2004.
31
Era composto de: (01) Conselho Municipal de Preservao; (02) Fundao Centro de Preservao dos Stios Histricos
de Olinda; (03) Fundo de Preservao dos Bens Culturais, e; (04) Lei de Tombamento Municipal.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

Outro ponto a destacar a perspectiva de trabalho sustentada na tomada de decises conjuntas com
tcnicos e populao, que criou, naquela ocasio, um esprito entusiasta em tcnicos da Fundao
Nacional Pr-Memria, como um novo enfrentamento para a instituio.

A questo que se levanta hoje, quando so abertos espaos para a participao e para a
prtica de aes descentralizadas, quanto efetiva determinao das equipes tcnicas e
dos dirigentes de realmente orientarem sua prtica para trabalhos conjuntos e para condutas
democrticas. Nas atividades de preservao do patrimnio cultural a questo se torna mais
complexa quando se constata que seu exerccio tradicional, calcado em princpios
autoritrios e coercitivos, no est preparado e nem est se instrumentalizando para exercer
um novo papel. (...) J chegado o momento de os inmeros discursos se transformarem
em prtica. A sociedade brasileira est apta para exercer o papel de guardi de seu prprio
patrimnio cultural; basta que lhe sejam proporcionadas as condies necessrias.
(ALMEIDA: 1987, 139)

O Projeto Piloto de Olinda criou as condies bsicas e o referencial terico para a estruturao do
PPRNH que, embora oficializado em 1985, no chegou a ser implantado (SANTANNA, 1995,200).

Os preceitos que deram luz s intervenes nos anos 90 encontram-se no extremo oposto aos iderios
da Reforma Urbana - no que diz respeito ao componente habitao e acesso ao solo urbano - muito
mais sintonizados com a prtica do planejamento estratgico, segundo a ttica da criao de uma
imagem de cidade, a partir dos seus atributos culturais.

Neste novo processo urbano do mundo globalizado a cultura vem se destacando como
estratgia principal da revitalizao urbana, pois esses particularismos culturais geram
slogans que podem marcar um lugar singular no competitivo mercado internacional, onde
cidades do mundo todo disputam turistas e investimentos estrangeiros. (JACQUES, 2004,
24)

, segundo JACQUES (2004,24), uma aparente contradio tentar criar uma imagem de marca de
cidade utilizando-se padres de intervenes internacionais, cujo resultado so lugares cada vez mais
homogneos, num processo de museificao urbana, onde os turistas visitam o mundo todo como se
visitassem um grande e nico museu.

A forma de pensar a cidade como mercadoria, onde a cultura e a identidade local so os pontos
diferenciais, gera, conseqentemente, a competio entre as municipalidades, que se empenham para
melhor vender a imagem da marca, ou logotipo, de sua cidade, privilegiando basicamente o marketing
e o turismo, atravs de seu maior chamariz: o espetculo. (JACQUES, 2004,25)

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

Esta lgica das chamadas revitalizaes resulta em intervenes baseadas em projetos pontuais,
chamados de ncoras, com forte apelo de marketing, que pressupe, a partir destes, irradiar reaes
positivas nas imediaes, multiplicando os investimentos e conferindo nova imagem quele lugar.

No caso de ambientes histricos preservados, as prprias edificaes aludem cultura local;


no caso de novas arquiteturas, seu uso que atribui a chancela cultural. Estas ncoras so
cercadas por espaos pblicos primorosamente desenhados, nos quais se instalam obras de
arte pblica e se realizam aes de animao cultural. (VAZ, 2004, 36)

As autoras, JACQUES e VAZ, trazem tona estes conceitos a partir de uma anlise de abrangncia
internacional, identificando obras paradigmticas como o Museu Guggenheim de Bilbao, e os Museu de
Arte Contempornea e o Centro de Cultura Contempornea de Barcelona, como o elemento catalisador
das grandes intervenes de reas degradadas ou potencialmente oprimidas.

Pode-se dizer que estas tendncias internacionais foram assimiladas como estratgias de atuao dos
programas de preservao das reas centrais de grandes cidades no Brasil, e que, a partir destes
exemplos, tendo o Projeto Pelourinho como o mais emblemtico, a lgica foi-se reproduzindo em
outros contextos menos populosos do pas. Se no inteiramente como modelo visto no se encontrar
razo para revitalizar o que por si s j contm vida urbana, em especial as cidades pequenas -, mas
como conceito para a construo da imagem de marca de cidade (JACQUES, 2004, 24).

SANTANNA (2004) cunha o termo cidade-atrao para o sentido conferido aos stios histricos nos
anos 90, a partir da leitura dos pressupostos que determinaram o carter das intervenes no perodo.
uma leitura fundamentada numa extensa pesquisa anterior, Da cidade-monumento cidade-
documento, da atuao do Iphan no perodo compreendido entre os anos 30 e 80, em que o sentido
atribudo aos stios histricos era o de cidade-monumento, e em seguida, cidade-documento.

Importante observao da autora a constatao de que, na dcada de 90, so as instncias regionais


e locais a capitanear as operaes de recuperao de stios histricos e que, no nvel do governo
central, a produo das normas de preservao desloca-se do Iphan para o Ministrio da Cultura e
outros parceiros (2004, 31). Assim, sob esta tica, analisa em detalhes as experincias das operaes
de intervenes nos centros do Rio de Janeiro, So Paulo e Salvador, bem como nas propostas
metodolgicas de programas promovidos pelo governo federal de execuo local.32

32A bibliografia publicada sobre o tema neste perodo no muito abrangente, limitando-se a coletneas de textos de
anlises individualizadas. Desta forma, os dois trabalhos acadmicos de Mrcia SantAnna, no publicados, oferecem uma
anlise global e mais fundamentada dos fatores que promoveram as formas de interveno nos stios histricos no sculo
XX, compostos tanto de fundamentao conceitual consistente quanto de avaliao de estudos de casos. Para uma leitura
rpida, encontra-se publicado da autora o texto A cidade-atrao: patrimnio e valorizao de reas centrais no Brasil
dos anos 90. In Cadernos PPG-AU FAUFBA Territrios Urbanos e Polticas Culturais. Salvador: Universidade Federal da
Bahia, nmero especial, p. 43-58, 2004a.

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Desta forma, as tendncias da dcada de 90 so passveis de serem observadas nas intervenes do


Pelourinho em Salvador patrocinadas pelo governo estadual cuja construo do cenrio urbano
colonial era o motivador da estratgia de fomento ao turismo. Eem So Paulo, so as inseres de
equipamentos culturais de peso, como a Sala So Paulo da Estao Jlio Prestes, a Pinacoteca do
Estado e a Estao da Lngua Portuguesa, que dirigem o modelo adotado para a rea. No Rio de
Janeiro, cuja presena do municpio data do incio dos anos 80, tambm a insero dos equipamentos
culturais, como o CCBB.

O Programa Monumenta, principal programa federal de preservao do patrimnio histrico urbano


brasileiro em execuo, traz em sua concepo duas das matrizes que influenciaram os modelos de
interveno e gesto urbanas nos anos 1990, o planejamento estratgico e a sustentabilidade, bem
como os princpios de descentralizao e compartilhamento de competncias. um programa
estratgico do Ministrio da Cultura, financiado pelo BID, Unio, Estados e Municpios e Cooperao
Tcnica com a Unesco.

O Monumenta tem como um dos seus fins promover a preservao de stios histricos ou conjuntos
urbanos de monumentos nacionais sem a necessidade de reincidentes investimentos federais. A
estratgia da sustentabilidade montada a partir da conjuno de uma srie de aes, onde o
investimento real em obras corresponde a menos da metade dos recursos destinados ao Projeto da
cidade. Esto previstos investimentos para o Fortalecimento Institucional do Municpio, por meio da
atualizao legislativa; promoo de atividades econmicas na rea de projeto; treinamento de agentes
locais de cultura e turismo; e programas educativos.

Formalmente iniciado em dezembro de 1999, com a assinatura do Contrato de Emprstimo entre o BID
e o Governo Brasileiro, basicamente, s a partir de 2002, a maioria dos convnios das 26 cidades
participantes do Programa foi assinado. Cada convnio deve ser composto por uma parcela
significativa de investimentos em obras e complementado com investimentos em aes de capacitao
de gestores pblicos, agentes de cultura, programas educativos e promoo de atividades econmicas,
buscando-se construir um painel que oferea, ao mesmo tempo, a possibilidade de recuperao dos
bens tutelados, bem como fomente o desenvolvimento econmico local.

Alm da ao direta do governo federal, municipal ou estadual, busca-se atrair a participao da


iniciativa privada e das organizaes no governamentais na implementao de projetos, que
possibilite fomentar o crescimento da economia local, possibilitando a incluso social, a gerao de
renda para a populao, em atividades que tangenciam as afinidades culturais locais. Cabe ao

Recentemente, em 2006, foi publicada a coletnea Intervenes em Centros Urbanos: objetivos, estratgias e resultados,
que traz temas para discusso da atuao do momento. mais rara ainda, textos que direcionem o foco para a gesto.

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Captulo01
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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

municpio, dente outras funes, executar o Projeto, requerendo, para isto, montar uma estrutura
operacional de execuo do programa, de acordo com a composio indicada pela coordenao do
Programa. Muitas cidades no ofereceram condies financeiras e operacionais para executar o
programa, ocasionando a entrada do Estado como convenente junto ao MinC.

O conceito da sustentabilidade est suportado no aporte de investimentos privados e na mobilizao da


sociedade civil, tendo como principal instrumento desta operao a criao de Fundo Municipal de
Preservao do Patrimnio Cultural, obrigatoriamente criado por Lei, que captar recursos gerados,
direta e indiretamente, pelo Projeto. A principal fonte de recursos o retorno do financiamento da
recuperao dos imveis privados na rea de projeto, cuja linha de financiamento foi lanada em 2005.
Hierarquicamente, o montante do fundo ser destinado manuteno e conservao dos
investimentos realizados e, no segundo momento, reaplicados para ampliar a rea de influncia do
projeto. Somente em 2006 comearam os repasses para o financiamento dos imveis privados, no
retornando, por conseguinte, aos fundos ainda sem funcionamento.

Pregou-se a participao da sociedade civil e do setor privado desde a identificao de prioridades do


projeto de cada cidade, at a promoo conjunta de aes e novos investimentos. Cada projeto foi
antecedido de uma oficina de planejamento participativo, de onde partiram as principais diretrizes para
o projeto de preservao daquele stio. No entanto, a relao entre o poder pblico e a comunidade
no foi constante ao longo da implementao do projeto, restringindo-se a momentos isolados,
podendo-se dizer, como cumprimento de clusula contratual. Tambm no foi uniforme em cada uma
das cidades conveniadas, variando conforme o perfil do gestor, da comunidade e at mesmo do porte
da cidade. Em Penedo, Alagoas, diante de possveis intervenes na orla e no mercado pblico, a
comunidade cobrou a apresentao e a discusso dos conceitos que permeavam ambos os projetos.
Em Salvador, o Monumenta, o Ministrio das Cidades e o Ministrio Pblico negociaram um Termo de
Ajustamento de Conduta para garantir a permanncia de moradores aps a restaurao da 7 etapa do
Pelourinho, diferentemente do que havia acontecido no incio dos anos 90.

Naturalmente, pelo vulto de recursos a serem investidos, pelo estado de conservao dos
monumentos, pelo tempo necessrio para elaborao dos projetos e contratao dos servios, os
esforos de todos concentraram-se na execuo das obras, correndo-se o grave risco de restringir-se a
isto e requerer novos investimentos estatais. E o pensar e o fazer os projetos relacionados ao fator
social foram sendo adiados.

Saindo do universo do Monumenta e observando a prerrogativa da irradiao de iniciativas contando-


se com investimentos de iniciativa privada, a partir de uma interveno pontual de carter estatal seja

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
Captulo01
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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

de desenho urbano ou insero de equipamentos culturais , depreende-se que o pressuposto no


logrou efeito em muitos casos, requerendo, portanto novos investimentos estatais.

Os enclaves criados nas reas centrais de Salvador e So Paulo para dinamizao do


turismo ou para animao cultural, por exemplo, permaneceram dependentes de recursos
pblicos para funcionamento e manuteno, e apresentaram, at o fim da dcada, um baixo
poder indutor de transformaes nos quadros urbanos em que se inserem. (SANTANNA:
2004 a, 50)

Observe-se ainda que o modelo de cidade-atrao vem sendo rapidamente questionado, cujas crticas
tm indicado uma mudana de rumo, ainda sutil, nos ltimos anos. Este reflexo pode ser observado
com a insero do componente habitacional nas matrizes dos ltimos projetos para os centros urbanos,
de forma a conjugar medidas de dinamizao econmica a outras de desenvolvimento do uso
habitacional para faixas mdia e baixa, aproveitando-se as linhas de financiamento disponveis
(SANTANNA, 2004 a, 50). Mas ainda se mantm em destaque a crena no poder dos equipamentos
culturais como fomentadores de mudanas nas dinmicas locais. Ainda em fase de gestao, como
operaes negociadas no mbito do Programa Monumenta, encontram-se as instalaes de vrios
museus em cidades onde o programa atua. So eles: o Museu do Homem do Pantanal, em Corumb; o
Museu Nacional da Cultura Afro-Brasileira, na rea da 7 etapa do Pelourinho, em Salvador; o Museu
do Rio So Francisco, em Penedo. E o mais emblemtico de todos o Museu de Congonhas, alvo de
posicionamentos dspares na comunidade.

As correntes de intervenes no espao edificado, at ento observadas, tiveram seus efeitos, tanto
nas cidades grandes quanto nas menores, principalmente da dcada de 70. No entanto, a problemtica
das pequenas e mdias cidades difere substancialmente da enfrentadas pelas grandes cidades
detentoras de centros histricos, no sentido em que se entende como pequena parte destacada do seu
territrio. O problema do enfrentamento dos stios histricos das grandes cidades, generalizando, o
esvaziamento pela mudana de usos, a sub-utilizao, a depredao pelo abandono e desvalorizao
imobiliria e conceitual.

As cidades que so, na sua inteireza, histricas, distingem-se das outras pelas presses externas,
pelo sufocamento do crescimento desordenado que pe em risco a sua integridade, para no falar,
simplificadamente, na perda das suas caractersticas morfolgicas e paisagsticas. No entanto, residem
ali todos os elementos que determinam as dinmicas urbanas: habitao, servios, lazer.

Pode-se observar a tentativa de adequao da estratgia utilizada nos programas de recuperao de


reas centrais em cidades menores, fomentadas ou no por programas como o Monumenta.
SANTANNA (2004) observa que cidades no serto do Cear, como Ic e Sobral, vm adotando o

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

mote do turismo como estratgia das intervenes no centro histrico e, consequentemente, de


valorizao da cidade. Mas importante acrescer a esta observao o fato de que, em pelo menos
uma delas, o governo local toma as rdeas da gesto do patrimnio cultural e independente de estar
inserida em programas federais.

o caso de Sobral, exemplo de cidade com proteo nacional, que foge aos paradigmas de histrico
de interveno das cidades do perodo colonial brasileiro, como as mineiras. S recentemente teve o
seu centro histrico tombado.33 No h nesta rea sobreposio de proteo estadual nem municipal,
embora haja um nico monumento isolado com proteo estadual, o Teatro So Joo.34 Por isso, no
vem tona no imaginrio do cidado brasileiro, como referencial de cidade histrica. Desta forma,
ilustrativa dos reflexos destas concepes de criao da imagem da cidade pela valorizao do
patrimnio cultural, e tambm pelo movimento de descentralizao, onde o municpio assume a causa
da preservao do patrimnio cultural brasileiro.

FIGURA 01 Orla do Rio Acara em Sobral


Fonte: Prefeitura Municipal de Sobral
A experincia de Sobral no significa a execuo de um projeto especfico, mas uma posio que vai
se consolidando no municpio pela opo do patrimnio cultural como eixo estratgico do
desenvolvimento urbano. Desde os fins dos anos 90, vem trabalhando em parceria com o Iphan na
preparao das informaes que deram embasamento obteno de tombamento nacional 35. Como
recomendao das instrues do processo de tombamento, realizou a urbanizao da margem
esquerda do Rio Acara (Figura 01), promovendo, inclusive, concurso de arquitetura para tal;
conseguiu articular a instalao de universidade para a rea do centro histrico, contguo ao rio, e tem
buscado trabalhar em conjunto a poltica urbana e a preservao do patrimnio cultural.36

33Conjunto Arquitetnico e Urbanstico da Cidade de Sobral (LAEP vol. 2, inscr. 123, fl. 07; LH vol.2, inscr. 558, fl. 49),
tombado em 23/06/2000, por meio da Portaria N 392, de 28 de outubro de 1999. So 45,60 ha.
34Dec. N 16.237, Livro do Tombo Artstico, Data 30 de Novembro de 1983 fls.: 12.
35A prefeitura vem promovendo financeiramente a realizao de todos os inventrios de metodologia do Iphan, sendo uma
das poucas que contm as informaes sistematizadas do stio histrico. Note-se que a realizao dos inventrios uma
das bandeiras de trabalho mais defendidas na instituio tambm contestada sob o argumento de que no se configuram
como instrumento de gesto mas em funo dos custos de difcil aplicao. So eles: o Inventrio Nacional de Bens e
Imveis dos Stios Histricos INBISU, o Inventrio Nacional das Configuraes Urbanas - INCEU, o Inventrio de Bens
Arquitetnico IBA (Figura 09) e o Inventrio Nacional das Fachadas INFAC (Figura 08).
36
Sobral no participa do Monumenta, mas em razo da parceria do MinC e Ministrio das Cidades, recebe apoio
financeiro do Programa para elaborar seu Plano Diretor Participativo.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

Talvez nas cidades histricas menores os reflexos desta corrente dos anos 90 no estejam na insero
de espetaculares equipamentos culturais, ncoras das grandes obras de revitalizao de stios
histricos mesmo porque no se tratam de centros esvaziados mas na promoo da imagem da
cidade como um todo, pela sua inteireza. Este movimento pode ser traduzido pelo esforo local de
algumas cidades em serem reconhecidas como patrimnio nacional e, sobretudo, obter o ttulo de
patrimnio mundial, conferido s cidades de Diamantina e Gois, respectivamente em 1999 e 2001, e
pleiteados por Parati e So Cristvo37, o que referendaria a condio de unicidade do lugar.

Mas ainda possvel identificar, em cidades menores, processos de renovao em torno de um grande
equipamento cultural. A cidade de So Francisco do Sul, em Santa Catarina, tem a ncora do seu
processo de revitalizao no mais importante museu brasileiro de embarcaes, o Museu Nacional do
Mar, criado em 1993. A cidade, situada na Ilha de So Francisco, teve uma ocupao dispersa neste
territrio, concentrando-se o centro histrico na parte da face voltada para a baa, e uma ocupao
tpica dos loteamentos tursticos na outra face litornea ao norte da Ilha, voltada para o mar aberto.

FIGURA 02 Museu Nacional do Mar


Fonte: PM So Francisco do Sul
Como resultado dos trabalhos da Oficina ZOOP de planejamento participativo para identificao dos
Subsdios para a elaborao de Estratgia de preservao sustentvel do Patrimnio Histrico de So
Francisco do Sul, objetivo previamente definido, o tema Orla Martima So Francisco do Sul de
Museu a Museu foi definido, em consenso, como foco estruturante do Programa Monumenta na
cidade. O Museu Nacional do Mar encontra-se num extremo da orla e o Museu Histrico de So
Francisco, no outro, razo da escolha do tema.

37A cidade de Parati iniciou a organizao da montagem do dossi para envio Unesco, mas no seguiu adiante. So
Cristvo recentemente concluiu o dossi, ainda no avaliado pela Unesco.

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

A principal caracterstica do Projeto de So Francisco do Sul a revitalizao econmica da orla


martima da Baa da Babitonga, pela introduo de atrativos tursticos no trecho de interesse cultural da
orla, visando ampliar o tempo de permanncia do turista e tambm atrair novos moradores para a
regio. A cidade j tem uma vocao turstica regional em razo das praias, mas a rea do centro
histrico pouco visitada, em relao ao afluxo de turistas na outra face da ilha.
O projeto consiste basicamente na
urbanizao da orla martima
(Figuras 03 e 04), melhorias em
logradouros pblicos nas imediaes
e o restauro de monumentos
pblicos, como o Mercado Municipal,
a Igreja Matriz Nossa Senhora da
Graa e o prprio Museu do Mar,
bem como a instalao do Terminal
Turstico Naval e financiamento de
imveis privados. Ainda em
execuo, o projeto encaminha-se
para a sua fase final, pleiteando
mais recursos para ampliar as aes
em torno do tema. considerado o
caso melhor-sucedido do FIGURAS 03 E 04 Croqui e obra da Orla da Babitonga
Monumenta at ento. Fonte: PM So Francisco do Sul

Para o alcance dos demais objetivos do Programa, visando a sustentabilidade do stio, o Museu do
Mar o principal formulador de projetos de capacitao com fins de promoo de atividades econmicas
para os moradores, seja promovendo capacitao em artesanato naval, ou conciliando preservao de
embarcaes, turismo nutico e pescadores.

No entanto, a atividade porturia a grande propulsora da economia local. Pode-se dizer que o
trabalho que est sendo feito na cidade d a ela um diferencial, e sua comunidade comea a se
interessar pela rea, cujas obras junto ao mar favoreceram o processo de apropriao do espao.
Vislumbra-se, tambm, uma possvel ampliao da ocupao habitacional, estratgia traada pelo
Iphan local como a mais condizente para a rea.

Deste exemplo, e considerando-se a metodologia do Planejamento Estratgico, depreende-se que as


alternativas de projetos e de imagem de cidades so, de alguma forma, previamente delineadas e

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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

apresentadas para o consenso, como um processo de descoberta. A razo do relativo sucesso do


Projeto So Francisco do Sul no decorre de um estalo coletivo proporcionado por uma oficina, mas ao
trabalho que vem desenvolvendo, a partir do Museu Nacional do Mar38, no incio dos anos 90, e que a
prefeitura assumiu como gestora do processo, em decorrncia da oportunidade do Programa
Monumenta.

No caso dos projetos do Programa Monumenta, na ausncia de uma articulao prvia, de um pensar
urbano prvio, discutido, minimamente articulado entre os gestores urbanos e os gestores de
preservao, o objeto de consenso se mostrou, em muitos casos, frgil, somatrio de projetos
pontuais, descolados da realidade da cidade. A importao de modelos, de paradigmas de projetos,
no se encaixa em todo o perfil de cidade, sem que ela tenha o mnimo de vocao para ser global.

Mas estes exemplos de cidades onde h um movimento empreendedor da municipalidade no so os


mais comuns. O quadro geral das pequenas cidades identificado pelo cotidiano das deficincias
administrativas, da ausncia de corpo tcnico para pensar e implementar polticas, da escassez de
recursos financeiros e do distanciamento das instncias de preservao, estadual e federal.

Consiste numa recorrente dificuldade apontada nos estudos sobre administrao municipal a
descontinuidade da gesto, decorrendo de mudanas nos enfoques prioritrios, interrupo de aes
lanadas e, por vezes, mal implementadas, qui avaliadas. Tomem-se, como exemplos, duas vizinhas
cidades mineiras - Ouro Preto e Mariana - e seus avanos e recuos na poltica de preservao de suas
histrias recentes, a partir da CF de 88. Logo no incio dos anos 90, Mariana tem o Escritrio Tcnico
(ET) do IPHAN fechado pelo Governo Collor, passando aos cuidados do ET Ouro Preto. Este, pelas
poucas condies operacionais que dispunha, naturalmente no consegue absorver toda a demanda
dos dois stios.
Mariana, em recente processo de posicionamento da prefeitura municipal, assume no processo de
elaborao do Plano Diretor, afora a obrigao constitucional, a oportunidade de ter no patrimnio
cultural um dos eixos estratgicos da poltica de desenvolvimento urbano-ambiental do seu municpio.
Esta postura tambm foi impulsionada pela comunidade que se organizou na valorizao do que lhe
confere identidade a msica sacra, representada pelos concertos em torno do rgo da Igreja da S
ou na crtica sobre os conceitos do restauro da incendiada Igreja do Carmo.39

38
O idealizador e fomentador da construo e manuteno do Museu do Mar o arquiteto Dalmo Vieira Filho, atual diretor
do Departamento do Patrimnio Material do Iphan e por anos Superintendente Regional de Santa Catarina.
39
A Igreja do Carmo de Mariana destruda em incndio em 20 de janeiro de 1999. O processo de elaborao do projeto de
restauro foi precedido pela constituio de comisso tcnica para acompanhamento do projeto e de reunies com
representantes da comunidade, que interferiram diretamente no projeto, vetando ou aprovando solues apresentadas pelo
arquiteto.

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Captulo01
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Reflexosdasnovasconcepesdegestonapreservaodopatrimnioculturalurbano

Aprovado e sancionado em janeiro de 2004, o Projeto de Lei foi entregue Cmara de Vereadores em
solene e emocionada seo de agosto do ano anterior, onde representantes da comunidade que
participaram das inmeras reunies ao longo do processo, entregaram nas mos dos vereadores o
documento por eles referendado.
Ouro Preto, como poder ser observado no Captulo 03, encontra-se vulnervel aos fracassos e
acertos das administraes municipais. Em 2006, o Plano Diretor ainda est tramitando na Cmara de
Vereadores, como reviso do anterior aprovado em dezembro de 1996, e nunca implementado pela
administrao sucessora (1997-2000).

Nas cidades menores, no tocante preservao urbana, as questes de ordem versam sobre os
modelos de gesto: pelos conflitos que afloram; pelos os embates acirrados entre os citadinos e os
rgos de preservao, principalmente pela postura de tutela adotada nos anos dedicados
salvaguarda, bem como pelos embates entre os rgos de preservao e as prefeituras, pelo
contencioso entre a competncia sobre o desenvolvimento urbano e a preservao do patrimnio
cultural. Ao longo da dissertao no sero os conceitos das intervenes urbanas os principais temas
abordados e analisados, mas o posicionamento das municipalidades frente a estas questes
contemporneas de como ver e gerir a cidade, a partir dos instrumentos que pode dispor.

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Gestodopatrimnioculturalemcidades

CAPTULO 02
INSTRUMENTOS BSICOS DA CADEIA LGICA DE GESTO DO PATRIMNIO CULTURA URBANO

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Gestodopatrimnioculturalemcidades

2. INSTRUMENTOS BSICOS DA CADEIA LGICA DE GESTO DO PATRIMNIO


CULTURAL URBANO

No captulo anterior, a competncia da proteo do patrimnio cultural pela Unio, Estados e


Municpios foi posta em confronto em relao competncia da municipalidade de promover a poltica
de desenvolvimento urbano. A questo partiu, primeiramente, da discusso sobre o compartilhamento
entre os entes da federao do dever de proteger, buscando-se observar os limites de cada um deles;
o grau de interferncia dos rgos de preservao nos municpios; bem como as omisses em relao
ao tema. A partir da contextualizao poltico-econmica do pas e da leitura dos conceitos e prticas
recentes de gesto urbana e seus reflexos na poltica do patrimnio cultural, pode-se perceber o
quanto o poder do governo central foi se diluindo, fazendo com que o municpio fosse imbudo de mais
responsabilidades e se visse obrigado a dar suas prprias respostas aos problemas locais e
comunidade, numa condio de menor dependncia.

Se, por um lado, a ampliao do poder decisrio pode ser entendida como um ganho municipal, por
outro, as condies operacionais decorrentes do aumento de atribuies sem o igual aumento de
arrecadao, aliado Responsabilidade Fiscal, que preza pelo equilbrio entre receitas e despesas,
passou a ser o mais recorrente argumento contra a ineficcia da gesto, em suas diversas reas.

O crescimento das cidades brasileiras (ou os problemas urbanos) vem sendo, desde fins dos anos 60,
o fator catalisador do contencioso entre os rgos de preservao e o poder municipal, colocando
frente a frente a prtica enraizada de gerir o patrimnio e a necessidade premente do pensar urbano.
Dado o peso que a poltica urbana passou a ter a partir da Constituio de 1988, a problemtica veio
tona, mais forte, como um enfrentamento que no pode ser postergado - mesmo porque os limites
temporais para a ao efetiva do municpio foram estabelecidos em Lei, no Estatuto da Cidade.

Neste cenrio, em que ao municpio foi cobrada mais criatividade para se colocar diante dos desafios, o
patrimnio cultural urbano configurou-se como elemento diferencial. Para uns, como elemento
promocional, para outros, como estratgia de desenvolvimento urbano e social. Foi visto em exemplos
de programas de revitalizao urbana em reas centrais, o peso que o patrimnio cultural adquiriu na
dcada de 90, e para as cidades menores, a importncia da obteno de reconhecimento nacional e
mundial.

Neste segundo captulo, pretende-se analisar cada condicionante da ao do municpio na gesto do


patrimnio cultural como uma condio intrnseca poltica de desenvolvimento urbano, flagrando-se
as inevitveis tangncias com a ao dos rgos de preservao, federal, em particular.

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Captulo02
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Gestodopatrimnioculturalemcidades

Dividido em seis partes, a proposta do captulo decompor o que se entende pela lgica do processo
da gesto do patrimnio cultural urbano em cidades histricas, a fim de analisar cada parte deste
sistema, que pode ser estruturado, em linhas gerais, por bases (regulao e fontes de recursos),
atores (estruturas administrativas) e, conseqentemente, desempenho (processos decisrios,
monitoramento e controle). No sentido do conceito de gesto apresentado como estilo de governar,
depreende-se a gesto como uma ao, contnua ou no, de um ou determinados atores, respaldado
em alicerces prprios. Da, buscar entender os conceitos gerais e as especificidades da lgica do
processo de gesto municipal aplicado preservao do patrimnio cultural brasileiro, segundo estes
trs fatores estruturantes.

Dado que ator principal deste estudo a municipalidade - adotada aqui tanto como referncia
composio administrativa do estado quanto por seus habitantes - optou-se primeiramente por
pormenorizar o que d sustentao sua atuao, ou seja, os instrumentos de Regulao. Na
seqncia imediata analisa-se - o que aqui ser adotado como Estruturas e Arranjos
Administrativos - as relaes entre as unidades de preservao presentes e possveis no municpio,
buscando apreender os conceitos aplicados preservao e a poltica urbana e suas prioridades na
poltica local, bem como formas otimizadas de trabalho. De maneira preliminar, estes dois tpicos se
complementam ao posterior, Fontes de Recursos, expondo as condies mnimas para a gesto dos
stios histricos. Nesta parte, no se detm apenas no aspecto financeiro, mas tambm possibilidade
de construir polticas pblicas associadas aos instrumentos de arrecadao e distribuio de recursos.
Por fim, o tpico Monitoramento e Controle fecha o ciclo da cadeia lgica da gesto.

Em princpio, foi proposto identificar iniciativas empreendidas por pequenas e mdias cidades histricas
na proposio de modelos e instrumentos de gesto. Como mtodo, corria-se o risco de restringir as
possibilidades de crtica, caso se buscasse analisar apenas instrumentos especficos e limitados s
cidades de porte semelhante quela do estudo de caso. Assim, sempre que necessrio, para o
entendimento dessa cadeia lgica, sero abordados exemplos em cidades de porte variado, que
contribuam para o entendimento dos instrumentos apropriados gesto do patrimnio cultural urbano.
Mesmo porque, so nos exemplos de interveno em reas centrais das principais capitais brasileiras
onde podero observar refletidos os conceitos e ideologias difundidos a partir da dcada de 1990.

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Captulo02
47
Regulao

2.1. REGULAO

O ato de regular significa sujeitar a regras, estabelecer a ordem, podendo ser na forma de normas, leis,
planos ou atos administrativos, aqui, genericamente, chamados de instrumentos de gesto. Dado que a
preservao do patrimnio cultural urbano, em cidades que contenham bens culturais sob tutela federal
ou estadual40, uma misso que est sujeita normas prprias de proteo, assim como da
ordenao do territrio, entende-se por instrumentos de gesto do patrimnio cultural todos aqueles
que do suporte ao dos gestores pblicos, sejam urbansticos ou especficos da promoo e
proteo do patrimnio cultural.41

Neste estudo h, necessariamente, que se diferenciar o fato gerador da proteo dos mecanismos que
propiciem efetivamente a ao corriqueira da preservao. Interessa aqui entender o comportamento
dos gestores a partir dos efeitos do tombamento ou de outras formas de instituio da proteo. MEIRA
(2004, 70) citando Sonia Rabello, informa que existem formas jurdicas semelhantes ao tombamento
que, direta ou indiretamente, protegem os bens culturais, com efeitos equivalentes, que limitam o direito
de propriedade e impem condies de uso e conservao dos imveis. Contudo, pretende-se
identificar e analisar a eficcia dos instrumentos legais de planejamento urbano e especficos de
preservao, a partir do fato gerador da proteo, e no somente dele em si. Isto porque o tombamento
o principal mecanismo legal de proteo do patrimnio cultural, mas no necessariamente de gesto.

Na perspectiva do seu estudo sobre a trajetria da preservao do patrimnio cultural em Porto Alegre,
MEIRA (2004,70) busca as motivaes que esto no cerne da ao da municipalidade no sentido da
proteo, isto , o tombamento, analisando o processo relacionado construo dos imaginrios
referente ao patrimnio, no nvel das polticas pblicas e da participao dos cidados. Por isso, na
compilao e anlise dos instrumentos de diversas capitais brasileiras d nfase a contabilizar o
nmero de imveis tombados e quem os motivou. Conclui com a leitura que, no nvel municipal, a
proteo do patrimnio cultural d-se pela composio de instrumentos de planejamento urbano
(planos diretores, leis de uso do solo etc.) e leis de tombamento especficas, como em Porto Alegre,
Florianpolis e So Paulo. Enquanto que em outras cidades, apenas os dispositivos urbansticos
dispem sobre a preservao, como, por exemplo, em Curitiba, Recife, etc.

40A ressalva a estas duas instncias de proteo deve-se possibilidade do contencioso entre os entes federativos. No
caso em que no municpio haja apenas proteo de bens culturais no mbito local, as possibilidades de atrito so menores
em razo de a proteo dos bens e a ordenao urbanstica estarem sujeitas mesma jurisdio.
41 Danilo Fontenele Sampaio Cunha (2004,127) em Patrimnio Cultural: Proteo Legal e Constitucional, define promoo

e proteo do patrimnio cultural como, respectivamente, o reconhecimento e incentivo da manifestao cultural nacional
e as atividades tendentes conservao de dita manifestao

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Captulo02
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Regulao

Em Florianpolis, desde 1979, a preservao do patrimnio cultural tema do planejamento urbano


sob a coordenao, em parte, do Instituto de Planejamento Urbano de Florianpolis IPUF. Em
Curitiba, onde o antigo Pao Municipal o nico bem sob tutela federal, o zoneamento o principal
instrumento de proteo do patrimnio cultural local. A prefeitura estabeleceu pela Lei N. 9.800/00 e
os Decretos N. 185 e 186 de 03 e 04 de abril de 2000, o Setor Especial Histrico e os parmetros de
uso e ocupao do solo, respectivamente (Brasil, 2005c, 310). Em Recife, em reas consideradas de
interesse histrico pelo Estado e pela Unio, como o Conjunto Arquitetnico e Urbanstico do Bairro do
Recife e o Ptio de So Pedro, os parmetros de uso do solo so regulados pela Lei Municipal N.
16.290/97, que define zonas especiais do patrimnio histrico cultural. Este zoneamento origina-se da
primeira iniciativa municipal de instituir proteo local, em 1979, pela lei que regulamentava ndices
urbansticos especficos para 31 reas da cidade. (MEIRA, 2004, 72). Em Belo Horizonte, com a
aprovao do Plano Diretor de 1996, criam-se rea de Diretrizes Especiais ADE, de interesse
cultural, histrico e paisagstico, com parmetros urbansticos de proteo mais restritivos do que o da
zona onde a rea se insere. No Rio de Janeiro, a legislao urbanstica do municpio baseia-se no
zoneamento e no parcelamento, que se complementam com outros dois instrumentos, prprios s
normas urbansticas locais, o Projeto de Alinhamento - PA e o Projeto de Loteamento PAL. A
proteo da rea denominada Corredor Cultural, que ser visto mais adiante, foi toda estruturada a
partir da composio destes instrumentos.

Nesta pequena amostragem, parmetros de uso e ocupao do solo foram definidos para reas com
ou sem proteo nacional, como ordenao do territrio. De forma que podem ser entendidos tanto
como um mecanismo de instituio da proteo municipal como alternativa ao tombamento quanto
como a regulao de uma rea genericamente protegida.

Observou-se, anteriormente, que a hiptese de complementaridade das atribuies do Iphan, por meio
da poltica urbana municipal, no uma proposta recente; remonta, por conseguinte, ao incio da ao
do rgo federal, sob a direo de Rodrigo Melo Franco de Andrade. No obstante, no fora assimilada
como uma prtica da instituio, que entendia a cidade como um objeto pronto, uma obra de arte no
sujeita a grandes alteraes, sendo o seu controle perfeitamente possvel.

Entendido desta forma, no houve a necessidade imediata de serem agrupados e formatados os


critrios para nortear as intervenes nos ncleos urbanos, uma vez que os casos pontuais eram
analisados e solucionados tendo em vista parmetros nicos e individuais (SIMO, 2001, 33).
Destarte, o Decreto-Lei n 25/37 foi e continua sendo o principal respaldo legal do Iphan.

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Regulao

2.1.1. Instrumentos urbansticos aplicados preservao do patrimnio cultural urbano

Por muito tempo o zoneamento e a lei do uso do solo foram os principais instrumentos a servio do
tradicional planejamento urbano. VILLAA (1999) em estudo sobre a histria brasileira do
planejamento urbano, a despeito das diferentes acepes do termo ao longo do perodo abordado
(1866 a 1999), identifica cinco correntes de formas de organizao do espao da cidade, analisando-as
criticamente quanto ao discurso, no sentido da construo da poltica pblica, e quanto efetiva
aplicao e reflexos reais na cidade. Dentre as correntes destaca (01) o planejamento urbano stricto
senso, (02) o zoneamento, (03) o planejamento das cidades novas, (04) o urbanismo sanitarista e (05)
os planos de infra-estrutura urbana.

De maneira abrangente, o autor diz no pretender definir o que seja o planejamento urbano, tratando
apenas de descrever o objeto por ele analisado, como sendo a ao do Estado sobre a organizao
do espao intra-urbano (1999,173). Tal acepo bem se aplica ao estudo da gesto municipal de
preservao do patrimnio cultural, dado que se pretende discutir postura, ao, desempenho.

Para se chegar a tal idia, trata primeiro de diferenciar planos e projetos, como aes contidas numa
abordagem maior do planejamento urbano lato sensu, utilizando-se de alguns parmetros que,
segundo o autor, aproximam-se mais do conceito de plano:

1. Abrangncia de todo o espao urbano (...);


2. Continuidade de execuo e necessidade de revises e atualizaes;
3. Interferncia da ao sobre a maioria ou grandes contingentes da populao;
4. Papel e importncia das decises polticas, especialmente dos organismos
polticos formais, com maior participao dos organismos municipais e menor dos
federais e estaduais. (VILLAA, 1999, 174)
Ao fazer a relao entre planos e projetos, o autor quer, mais adiante, restringir ao universo do estudo
histrico do planejamento urbano, as aes do Estado sobre o urbano - a partir dos planos - excluindo,
portanto, as aes do Estado sem planos - os projetos42.

Discorrendo sobre as correntes, informa que o Planejamento urbano stricto sensu resulta da
necessidade de integrao entre os vrios objetivos dos planos urbanos (dcada de 1950) -
cristalizando-se na figura do Plano Diretor - discurso este, que assumiu outras denominaes na
dcada de 1960: planejamento urbano ou planejamento urbano (ou local) integrado. (VILLAA, 1999,
177)

42Para Villaa, a quinta corrente histrica de planejamento lato sensu, os planos de infra-estrutura urbana, so apenas
projetos, de abrangncia limitada no espao urbano.

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Regulao

Sobre as outras correntes43 do planejamento lato sensu, destaca o autor o zoneamento como a prtica
mais difundida no pas, com uma histria independente do planejamento stricto sensu, e por vezes
confundida com o plano diretor (1999,177-178).

Estabelece, por fim, uma relao direta do zoneamento com o plano diretor, de efeitos diversos, se
associando ou no a ele. Como lei especfica, separada dos planos diretores, VILLAA (1999, 178)
afirma que os zoneamentos so operacionais, caso contrrio, como parte integrante, so vagos e no-
operacionais.

Assim, feita a anlise das formas genricas sobre a organizao do espao urbano brasileiro, parte
para aprofundar as prticas ou discursos, que prevaleceram no sculo XX, do planejamento urbano
stricto sensu, dividindo-o, no espao temporal entre 1930 e 1990, em trs sub-perodos: o do
Urbanismo e do Plano Diretor (1930-1965), o dos Superplanos (1965-1971) e o do Plano sem Mapa
(1971-1992). (VILLAA, 1999, 204).

Todavia, ao longo de todo este perodo, consolidou-se a idia do plano diretor e do planejamento como
processo contnuo, que envolvia estudos tcnicos dos problemas urbanos, os diagnsticos, e as
proposies, integrando setores econmicos, sociais e fsicos das cidades. Eram elaborados por
equipes externas administrao a pedido dos governantes, mas no aplicados por eles. O
planejamento urbano foi muito associado tecnocracia do perodo ditatorial. aceitvel a tese de que
nesse perodo pretendeu-se legitimar pela tcnica a ao do Estado, j que havia sido suprimida a
legitimao popular. (VILLAA, 1999, 190). No entanto, o autor afirma que enquanto os planos
regionais e nacionais eram bases legitimadoras da ao do Estado, 44 os planos urbanos sequer foram
utilizados pelos prefeitos para legitimar as aes concretas das prefeituras.

De incio os planos diretores estavam associados a obras, aes especficas. Quando dos superplanos,
os contedos versavam sobre inmeras recomendaes desvinculadas de aes ou leis que
assegurassem a suas implementaes. J os planos sem mapas, eram apenas discursos, cada vez
mais apresentavam apenas objetivos, polticas e diretrizes. (1999, 221).

Depois de um relativo ostracismo, nas dcadas de 60/80, os anos 90 marcaram o retorno da


elaborao dos Planos Diretores em vrias cidades brasileiras como resultado do cumprimento da
determinao constitucional, agora de forma politizada. (VILLAA, 1999, 187-233). Essa politizao

43 As outras correntes ditas como planos, o planejamento das cidades novas e o urbanismo sanitarista, deveriam ser
observadas neste trabalho, se houvesse interesse de analisar os efeitos de construo e modificao do espao protegido,
o que no o prevalecente.
44 Ex.: ponte Rio - Niteri, Aeroporto do Galeo, Plano de Metas de Juscelino

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Regulao

ficou clara desde as metodologias de elaborao e dos contedos de alguns planos at os debates
travados, nos legislativos e fora deles, em vrias cidades importantes do pas. (VILLAA, 1999, 236).

Esta introduo sobre o pensamento de VILLAA (1999) tem o propsito de retomar alguns dos
conceitos da gesto urbana brasileira, apresentados no captulo anterior, de forma contextualizada,
com os instrumentos urbansticos adotados nas diferentes correntes ideolgicas, a fim de se observar
as suas implicaes na preservao do patrimnio urbano.

Depreende-se, pelo exposto, que os planos foram, inicialmente, vinculados a aes, com destaque
para temas especficos como infra-estrutura, saneamento e transportes. Assumem, na seqncia, o
carter de grandes diagnsticos, passando forma de sumrias diretrizes polticas, de difcil
implementao. Fomentados pelo Estado, ou requisitados pelo governo local, no se configuraram
como base de legitimao das aes das prefeituras. Em suma, no corresponderam como
instrumentos de poltica pblica. A exceo se faz aos zoneamentos, sempre presentes e aplicados na
gesto urbana.

Nas cidades histricas, j foi dito anteriormente, os primeiros planos diretores foram elaborados no fim
dos anos 60, sob orientao tcnica da Unesco, por consultores internacionais, e, na dcada de 70,
como parte do PCH, resultando, tambm, em diagnsticos e diretrizes pouco aplicveis. No entanto, as
possibilidades de proteo do patrimnio cultural pelo municpio no se restringem existncia do
Plano Diretor. So diversos os instrumentos legais que afirmam a legitimidade de o poder municipal
promover a preservao urbana, como poder ser visto a seguir.

I. Lei do Permetro Urbano


A Lei de Permetro Urbano o ponto de partida para o planejamento urbano, sem a qual no se define
a fronteira entre a zona urbana e a rural, dificultando a definio e aplicao dos parmetros de uso e
ocupao do solo urbano e o exerccio do controle sobre a expanso da cidade. Dentre os principais
instrumentos de planejamento urbano, at 2004, esta era a mais presente dentre os municpios
brasileiros, como pode ser observado na Tabela 01, adiante. Mas at h pouco tempo, cidades
histricas como Ouro Preto no dispunham de Lei de Permetro Urbano.

Ainda fato que vrias cidades histricas, que contam com proteo nacional pelos seus atributos de
conjunto arquitetnico, histrico ou paisagstico, no definiram a delimitao da rea protegida.
Historicamente, a proteo do conjunto da cidade - nos exemplares das primeiras dcadas de atuao
do Iphan - estava pautada na crena de que aquelas cidades estavam prontas, no sujeitas ao

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Regulao

crescimento urbano. Como conseqncia, a proteo era conferida ao todo da cidade, espelhada na
clssica expresso referente cidade de Ouro Preto, tombada at aonde a vista alcana.

A indefinio dos limites de proteo federal no stio histrico somada inexistncia de regulao
municipal sobre as reas urbana e rural daquela cidade coloca, frente--frente, as omisses e os
limites de competncia das prefeituras e do rgo de preservao, visto que a lei municipal do
permetro urbano o instrumento que regula a expanso urbana e que os rgos de preservao
intervm, na forma de concesso ou proibio, sobre o territrio em expanso. Os reflexos destas
posturas comearam a ser observados com os pedidos de parcelamento de terra ou a constatao de
ocupaes espontneas na periferia dos stios histricos, mais recorrentes a partir da dcada de 1960,
quando o Iphan comea a analisar as propostas de ocupao das glebas. Assim, o Iphan exercia no
s o papel de garantia da manuteno dos valores que fizeram reconhecidos aquele stio como
patrimnio cultural, mas tambm de controlador das tendncias e formas de crescimento da cidade.

So quase inexistentes os estudos que relacionam a existncia de regulao urbanstica nos stios
histricos, o crescimento urbano, e o grau de influncia do Iphan sobre as aprovaes de
parcelamentos urbanos. Sobre o assunto, mais do ponto de vista da modificao da morfologia dos
parcelamentos, ainda referncia o texto de Lia MOTTA (1987), A SPHAN em Ouro Preto.

TABELA 01 - Municpios com existncia de legislao e instrumentos de planejamento urbano

MUNICPIOS Plano Diretor Lei de Permetro Urbano Lei de Parcelamento Lei de Zoneamento

Classes de populao N N % N % N % N %
At 5.000 1359 104 7,65% 1121 82,49% 293 21,56% 204 15,01%
De 5.001 a 20.000 2631 272 10,34% 1958 74,42% 701 26,64% 484 18,40%
De 20.001 a 100.000 1317 408 30,98% 1042 79,12% 639 48,52% 494 37,51%
De 100.001 a 500.000 219 166 75,80% 203 92,69% 193 88,13% 182 83,11%
Mais de 500.000 34 34 100,00% 31 91,18% 31 91,18% 32 94,12%
TOTAL 5560 984 4355 1857 1396

Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiro: gesto pblica 2004

II. Zoneamento
Assim, como na maioria das cidades, foram as leis de zoneamento que ofereceram ao poder municipal
a possibilidade de proteger determinadas reas, como alternativa s leis de tombamento,
desestimulando-se o adensamento, incentivando a manuteno das construes histricas e usos
condizentes com a preservao da ambincia do lugar. O zoneamento pode complementar uma lei
federal ou estadual de proteo definindo uma rea de proteo ou delimitando o entorno de um bem
ou conjuntos de bens tombados ou ser ele prprio o mecanismo de proteo municipal.

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Segundo SOUZA FILHO (1997, 94), so exemplos de leis de zoneamento que servem aos municpios
para a proteo do patrimnio cultural e ambiental:

(...) a lei municipal 726/78, em Embu/So Paulo, que institui a zona de preservao do
acervo cultural e histrico, para a proteo dos bens e entorno paisagisticamente
significativos ou a lei paulistana n 8.328/75, que cria a Z8-200, em que classifica os imveis
histricos ou de excepcional valor artstico, cultural ou paisagstico, destinados
preservao. (SOUZA FILHO, 1997, 94)
O zoneamento constitui-se na diviso de uma regio em setores, segundo parmetros de similaridade,
no sentido de conferir-lhe determinadas normas de desenvolvimento de atividades, de acordo com as
estratgias de poltica urbana, para o alcance de fins especficos: conservao do meio ambiente,
preservao do patrimnio cultural, habitao de interesse social, dentre outros.

Como observado no diagnstico de informaes bsicas municipais, apresentado na Tabela 01, a


incidncia das leis de zoneamento e equivalentes, at aquela data, era maior que os prprios planos
diretores. Como lei, existe em quase todas as cidades com mais de 500.000 habitantes (94,12%) e
encontra-se presente em 37,51% dos municpios entre 20.001 a 100.000 habitantes (PERFIL, 2004,
84). Mas ainda pode ser parte das leis complementares dos planos diretores, aumentando ainda mais a
sua incidncia.

A literatura especfica trata de analisar o instrumento zoneamento do ponto de vista crtico, quando
vinculado corrente funcionalista do urbanismo modernista, que promovia a segregao das funes,
e como conseqncia, social. Como contraponto, apresenta argumentos das potencialidades do
mesmo em tempos de nfase e preocupao com a funo social da propriedade.

Assim, MARICATO (2001) busca recuperar a importncia do instrumento, mesmo como lei parte do
Plano Diretor, constatando o pouco destaque a ele conferido no Estatuto da Cidade.

O novo zoneamento deve regular apenas o essencial como o caso de restringir os usos
incmodos. Deve verificar tambm os aspectos que tm sido valorizados aps a dcada de
1960: o meio ambiente, o saneamento, a drenagem, a morfologia, os aspectos culturais e
histricos, o sistema virio, a paisagem construda, enfim, respeitar o que existe na esfera
da natureza, da sociedade e do ambiente construdo para organizar, a partir da realidade
existente, seus problemas e potencialidades, com a participao popular. (Maricato, 2001,
114-115) grifos nossos.
SOUZA (2004, 250-274) enxerga trs funes principais associadas ao zoneamento: o uso do solo, a
densidade e a prioridade. Para o zoneamento de uso do solo, em vez de se terem como princpios
gerais a restrio detalhista e a monotonia funcional, os princpios a serem observados sero (...) a
liberdade como regra (a restrio sendo prevista apenas onde for realmente necessria) e a mistura de

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usos primrios. (SOUZA, 2004, 267). Por densidade entende pelo propsito de regulao dos
parmetros urbansticos concernentes ao regime volumtrico, ou seja, ao conjunto de especificaes
que regem a altura (gabarito) e os afastamentos da edificao e os limites de ocupao do terreno
(SOUZA, 2004, 268). E no zoneamento de prioridades o sentido extrapola a separao de usos e
funes, identificando-se reas de interesses especiais (sendo os mais recorrentes os interesses
sociais e ambientais) para aes direcionadas. Trata-se de uma modalidade essencial sob o ngulo da
promoo da justia social, bem verdade, mas no a nica modalidade til ou necessria. (SOUZA,
2004, 268)

Por tais argumentos luz da preservao urbana, observa-se que, do ponto de vista do uso, a
definio conferida a determinadas zonas pde, historicamente, tanto contribuir para a preservao do
patrimnio histrico como para intensificar a sua degradao, pelos estmulos ou vedaes de usos
naquela parte do territrio. Os melhores exemplos so aqueles relativos s proibies de usos
residenciais nas reas historicamente consolidadas, bem como de transferncias de funes
administrativas, que provocaram, em ambos os casos, o esvaziamento ou a sub-utilizao das reas
centrais.

Como controle de densidade, encontra-se a, talvez, o principal instrumento de garantia de manuteno


das caractersticas morfolgicas e paisagsticas das reas urbanas detentoras de valores estticos e
histricos. Tanto as determinaes de uso, quanto de densidade, podem estar associadas ao
zoneamento de prioridade, em zonas definidas como especiais de interesse cultural.

Um bom exemplo de aplicao do zoneamento para a proteo do patrimnio cultural urbano o


Projeto Corredor Cultural do centro do Rio de Janeiro, seguramente, a mais duradoura experincia de
poltica pblica municipal voltada para a preservao do patrimnio cultural urbano, iniciada em 1979,
que perdura at os dias de hoje. Embora se busque aqui observar as experincias municipais
predominantemente a partir da dcada de 90, impossvel no se reportar a esta, que traz consigo
elementos estruturantes do modelo de gesto aqui tratado, experimentados e avaliados. E tambm
porque surgiu no contexto da redemocratizao, da abertura poltica, da verbalizao das demandas
sociais, que antecedem e fundamentam o marco da redemocratizao, a Constituio de 1988.

No momento da proposio do projeto Corredor Cultural, a legislao urbanstica do municpio do Rio


de Janeiro45 estava estruturada em dois principais instrumentos, o zoneamento, que regula os usos nas
regies da cidade, e o parcelamento, que estabelece a relao entre o lote e a edificao. Contava

45Para um entendimento rpido e abrangente acerca do histrico da legislao urbanstica do Rio de Janeiro, ver Vera F.
Rezende. Planos e Regulao Urbanstica: A dimenso normativa das intervenes na cidade do Rio de Janeiro. In
OLIVEIRA, Lcia Lippi. Cidade: Histria e Desafios. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. 296p. 256-281.

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Regulao

tambm com dois instrumentos complementares, peculiares s normas urbansticas do Rio46, o Projeto
de Alinhamento - PA e o Projeto de Loteamento - PAL (PINHEIRO, 1986, 191). O Projeto de
Alinhamento instrumento de representao grfica para planejamento e implantao de logradouros,
como alternativa a normativas descritivas, tendo como principais funes reservar os espaos
destinados ao trnsito pblico e estabelecer parmetros de dimensionamento bsicos dos espaos
pblicos seo de logradouros, caladas, forma das esquinas. (IBAM, 1996, 13)

Sobre estas bases so definidas as propostas do Corredor Cultural, que pode ser caracterizado como
um projeto de carter menos executor e mais indutor de intervenes, na medida em que delimita o
espao, define as condies e oferece as possibilidades para que o pblico privado as realize, na
perspectiva da construo de um cenrio possvel e no to previamente definido. Critrios de
interveno versavam sobre o uso da cor, a insero de novas edificaes em lotes vagos, gabaritos,
orientaes quanto permissibilidade das modificaes internas. Critrios estes alvos de crticas, mas
que resultaram numa aparncia menos pasteurizada e mais prxima das necessidades da
comunidade.

A definio das normas legais do Projeto Corredor Cultural, editadas a partir de 1984, so antecedidas
pelo trabalho de reconhecimento da rea, da leitura da realidade, da construo de critrios para a
delimitao das reas a serem preservadas. o perodo denominado por Augusto Ivan de Freitas
PINHEIRO (2004, 72), por Implantao, que alm do trabalho de delimitao da rea preservada, foi
marcado pela criao do quadro legal e institucional. 47

De incio foram fixadas 03 reas do centro do Rio de Janeiro, regulamentadas, em 1983, por meio do
Decreto n 4.141, e em seguida, pela Lei N 506, de 17/01/84, que cria a Zona Especial do Corredor
Cultural de Preservao Paisagstica e Ambiental no Centro da Cidade, dispe sobre o tombamento de
bens imveis na rea de entorno, e d outras providncias.

O Corredor Cultural coloca para o poder municipal a possibilidade de inverter a lgica da proteo dos
rgos estaduais e federal, ao explicitar pelo zoneamento, de incio, as diretrizes de interveno sobre
o objeto que se quer proteger. Como j dito, o tombamento tem sido ainda o principal instituto de

46 O PA e o PAL do Corredor Cultural, consolidados pela Lei n506 apresentam-se na forma de um desenho lanado sobre

base cartogrfica. Ambos so instrumentos utilizados pela Prefeitura do Rio de Janeiro desde os primeiros anos deste
sculo (1903). Basicamente eles definem novos alinhamentos e loteamentos para futuras edificaes de um determinado
logradouro, configurando o que se poderia chamar de reserva de urbanizao (o PA) e de dimensionamento de lotes (o
PAL) (Pinheiro, 1986, 191)
47 Esta terminologia parte da ordenao do perodo de durao do Corredor Cultural em 4 momentos, feita por Augusto Ivan
Pinheiro, que participou do processo ocupando diferentes papis: implantao (delimitao, criao do quadro legal e
institucional), o da consolidao (materializao, aprofundamento, recuperao e conservao), o da estruturao
(incorporao dos espaos pblicos e das melhorias incrementais) e o da integrao (adeso de outros atores e outros
processos). (PINHEIRO, 2004, 72)

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proteo dos rgos de preservao e tratado quase como instrumento auto-suficiente, respaldado
no Decreto-Lei 25/37 e suas derivaes nas leis estaduais e municipais de tombamento.

A Lei do Corredor Cultural tem efeitos quase de tombamento. Ela determina parmetros
extremamente restritivos para a execuo de obras em quase 1300 imveis preservados, e
estabelece condies de edificao para outras reas consideradas renovveis,
compatibilizando-as com o ambiente preservado. (Pinheiro, 1986, 190)
Na atualidade, possivelmente, a maior fonte de conflitos entre a comunidade e os rgos de
preservao versa sobre a falta de clareza dos critrios de anlise e de interveno sobre os bens
tombados. E o Corredor Cultural, por concepo, j traz na sua formulao a explicitao das regras de
interveno sobre o objeto48. A afirmao no quer dizer necessariamente inovao, mas o reflexo da
natureza do poder municipal, que necessariamente deve regular sobre o espao urbano.

III. Lei de Uso e Ocupao do Solo Urbano e Lei de Parcelamento do Solo Urbano
As Leis de Uso, Ocupao e Parcelamento do Solo Urbano regulamentam o referencial espacial
conferido pelo zoneamento, definindo as formas de utilizao e ocupao do solo urbano, bem como
do parcelamento do solo urbano. A lei municipal de parcelamento do solo urbano complementa a Lei
federal N 6.766, de 19 de dezembro de 1979, no sentido de adequao s peculiaridades locais.49 A
lei federal restringe o parcelamento em terrenos sujeitos a inundaes, com condies nocivas sade
pblica, com declividades superiores a 30% e condies geolgicas desaconselhveis construo; e
estabelece requisitos urbansticos gerais como dimenses mnimas de lotes, afastamentos mnimos de
guas correntes e dormentes e condies de implantao de sistema de circulao e equipamentos
urbanos e comunitrios.

A lei municipal deve dispor sobre os novos loteamentos e os desmembramentos, que tratam
respectivamente da subdiviso da gleba em lotes destinados a edificao com abertura e ampliao de
vias e logradouros pblicos e da subdiviso da gleba com aproveitamento do sistema virio, sem que
implique na abertura e prolongamento de novas vias e logradouros pblicos. (Lei N 6.766, 1979)

Estas leis so referenciais para a preservao do patrimnio urbano, tanto pelo controle e qualidade da
expanso da cidade quanto pelas modificaes das caractersticas geomtricas e morfolgicas que
pode ocasionar ao stio histrico. A observncia da lei federal deve levar em conta as particularidades

48Art. 2, da Lei N 506, de 17/12/84 Passam a vigorar para Zona Especial do Corredor Cultural as condies de
preservao, reconstituio e renovao das edificaes, bem como de revitalizao de usos e espaos fsicos de
recreao e lazer, definidas nas notas, quadros e critrios do PA 10.290 e do PAL 38.871.
49 E modificaes posteriores advindas da Lei no 9.785, de 29 de janeiro de 1999.

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Regulao

locais, compatibilizando crescimento e preservao, no sentido de permitir a leitura das referncias


formais que tornaram aquele sitio nico, como os arruamentos, as molduras paisagsticas dos
monumentos, os vazios urbanos, e as reas verdes predominantes.

fundamental que a elaborao de todos estes instrumentos considere as caractersticas espaciais e


morfolgicas do stio urbano a ser preservado, e desejvel que busque consonncia com as diretrizes e
recomendaes de interveno urbana que seguem os rgos de preservao.

IV. Instrumentos complementares para a preservao do patrimnio cultural urbano.


Dentre outros instrumentos ditos aqui complementares, no pela sua condio secundria quanto
poltica urbana e a preservao do patrimnio cultural, mas pelo fato de que versam sobre estes e
outros temas de ordenamento das funes municipais, encontram-se a Lei Orgnica Municipal e o
Cdigo de Posturas.

A Lei Orgnica50 equivale Constituio Federal para o municpio, organizando-o administrativamente


e estabelecendo a sua forma de funcionamento. Trata-se de um conjunto de normas que dispe sobre
a organizao do municpio, seus poderes, as finanas pblicas, a ordem social e a econmica.

Seguindo a estrutura da Constituio Federal, leis orgnicas municipais com stios histricos podem
conter disposies especficas sobre a preservao do patrimnio cultural, que possam ser objetos de
regulamentao futura e, de fato, propiciar instrumentos de gesto do patrimnio cultural de forma
coordenada com a poltica urbana.

Como exemplo, observa-se na Lei Orgnica de Pelotas, no Rio Grande do Sul, a relao direta do
patrimnio cultural com a poltica urbana.

Na Seo V da Poltica Urbana, a nfase a preservao do patrimnio cultural e ambiental como


funo social da cidade:

(...)
Art. 146 - A execuo da poltica urbana estar condicionada s funes sociais da cidade,
compreendidas como direito de acesso de todo cidado habitao, transporte,
saneamento, energia eltrica, gs, abastecimento, iluminao pblica, comunicaes,
educao, segurana, lazer, recreao e preservao do patrimnio cultural e ambiental.
(Grifo nosso)

50Art. 29 da CF/88 - O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias,
e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos
nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos. (...)

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Na Seo III da Cultura, as formas como o poder pblico proteger o patrimnio local e o destaque ao
tema no Plano Diretor:

(...)
Art. 208 - O Poder Pblico Municipal proteger o patrimnio cultural atravs de inventrios,
registros, vigilncias e desapropriaes, cabendo-lhe:
I - estimular a preservao de tal patrimnio, atravs do Conselho Municipal de Cultura;
II - valorizar e destacar o tema no Plano Diretor;
III - priorizar o plano temtico de preservao do patrimnio cultural e a qualidade da
paisagem urbana;
IV - instituir departamento especfico para o tema;
V - inventariar e tombar os documentos, obras, objetos, paisagens e demais bens mveis ou
imveis representativos do patrimnio histrico, artstico e cultural de Pelotas, por sua
relao com a identidade cultural do Municpio;
VI - incentivar a potencialidade de concluir de modo a proteger os bens de interesse para
preservao do patrimnio cultural.
Pargrafo nico - Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos na forma da lei.

Ainda na Seo III da Cultura, a relao com a iseno de tributos para fins de proteo do patrimnio
cultural:

(...)
Art. 209 - Os imveis tombados pelo Municpio sero isentos dos impostos sobre a
propriedade predial e territorial urbana, desde que, por solicitao do Poder Pblico, seja
feita pelo proprietrio a sua restaurao e conservao, segundo as determinaes dos
rgos executivos competentes objetivando a manter, o mais fielmente possvel, as
caractersticas originais do prdio. (PELOTAS, 1990)

Os Cdigos ou as Leis de Posturas Municipais so os instrumentos responsveis pelas normas de


disciplinamento das condutas dos cidados para ocupao e ordenao dos espaos pblicos e
logradouros. Tratam das operaes de construo, manuteno e conservao dos logradouros
pblicos; do licenciamento dos usos peridicos ou eventuais; do exerccio de atividades; da instalao
do mobilirio urbano e engenhos de publicidade.

A instalao de engenhos publicitrios suscita cuidado na construo das normas de posturas,


considerando os efeitos de interferncia direta na leitura do conjunto urbano acautelado e a
possibilidade de existncia de normativa especfica dos rgos de preservao estadual ou federal.

Se a construo da normativa no realizada em conjunto, ou com consulta aos rgos de


preservao, ressalvas possvel legislao especfica so recomendveis, com na Lei N 8.616, de
14 de julho de 2003, de Belo Horizonte:

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Regulao

Art. 273 - proibida a instalao e manuteno de engenho de publicidade:


I - nos corpos d'gua, tais como rios, lagoas, lagos e congneres;
II - nos dutos de abastecimento de gua, hidrantes e caixas d'gua;
III - em Zonas de Preservao Ambiental (ZPAM);IV - em terrenos e lotes vagos localizados
em Zonas de Proteo Ambiental 1, 2 e 3 (ZP1, ZP2 e ZP3);V - em linhas de cumeada;
VI - em edificaes tombadas e monumentos pblicos, exceto aqueles destinados
identificao do estabelecimento, desde que no prejudiquem a visibilidade dos bens
e atendam s normas para instalao de engenho estabelecidas na legislao
especfica;
VII - em obras pblicas de arte, salvo para identificao do autor;
VIII - sobre portas, janelas, sadas de emergncia ou qualquer outra abertura e em posio
que altere as condies de circulao, ventilao ou iluminao da edificao. (BH, 2003)

Por fim, para o efeito de evitar possveis interferncias das normativas de postura com a proteo do
patrimnio cultural, especial ateno deve ser conferida ao tema instalao do mobilirio urbano. O
poder executivo, mediante seus rgos responsveis pela gesto urbana, ambiental, cultural e de
trnsito, tem a prerrogativa de definio de tipos e padres do mobilirio urbano, bem como do
licenciamento (BH, Art. 61, 2003). No entanto, a instalao de equipamentos e mobilirio urbano pode
significar motivo de atrito entre os gestores, considerando-se a interveno no espao urbano protegido
e o entendimento da legitimidade do rgo de preservao de dispor acerca do assunto.

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Regulao

2.1.2. Os instrumentos urbansticos e o Estatuto da Cidade

O captulo introdutrio j apresentou a importncia do Estatuto da Cidade51 na poltica de


desenvolvimento urbano nacional, como regulamentador do captulo da poltica urbana da Constituio
Federal (Art.s 182 e 183), bem como do papel conferido ao Plano Diretor na Lei Maior. Portanto, aqui
representa o divisor de guas entre os instrumentos tradicionalmente associados ao planejamento
urbano e os instrumentos sistematizados na lei, que tem por fora tornar o planejamento menos
normativo e mais fomentador de mudanas, partindo-se adiante para a sua anlise.

O Estatuto da Cidade regulamenta quais municpios tm obrigatoriedade de elaborao do Plano


Diretor: cidades com mais de 20.000 habitantes; integrantes de regies metropolitanas; integrantes de
reas de especial interesse turstico, inseridas em reas de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional. Dentre todos aqueles
integrantes de reas de especial interesse turstico, entende-se que todas as cidades possuidoras de
conjuntos ou stios histricos tm a obrigao de elaborar os seus planos diretores.

A proteo, a preservao e a recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio


cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico, so algumas das diversas diretrizes de
ordenamento do pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana
instituda pelo Estatuto da Cidade. O tombamento apresentado como um instituto jurdico dentre os
diversos instrumentos da poltica urbana que devero ser aplicados para os fins da Lei.

Como orientao nacional, que associa o patrimnio cultural como diretriz estratgica para o
desenvolvimento urbano, coloca nas mos do poder pblico municipal as rdeas da execuo da
poltica urbana, definindo a funo social da cidade, no somente para reas que podem estar sob
tutela federal ou estadual. A aplicao do Plano Diretor como instrumento bsico da poltica urbana
ser analisada juntamente com outros instrumentos estabelecidos pelo Estatuto, a exemplo dos
institutos tributrios e jurdicos, pertinentes ao desenvolvimento do trabalho.

I. Plano Diretor Participativo


No propsito de avaliao dos instrumentos a servio da gesto municipal do patrimnio cultural como
aspecto da poltica urbana, cedo para chegar a alguma concluso se os planos diretores elaborados
aps o Estatuto da Cidade e da mobilizao promovida pelo Ministrio das Cidades sero traduzidos

51
Lei N 10.257/2001 - Art. 1 Pargrafo nico. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,
estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental.

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Regulao

em eficcia, numa lgica comparativa aos efeitos dos planos anteriores, segundo as metodologias
abordadas previamente.

SCHASBERG (2006, 268) fala do momento em que tantos52 municpios finalizam os seus planos
diretores, como oportunidade de reconfigurar esse instrumento como meio de promoo de uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano na perspectiva da luta por cidades mais includentes e
justas.

A concepo do Plano Diretor Participativo, como assim tem sido difundido pelo governo federal,
busca, como diferencial, conferir legitimidade social e espacial s propostas, que seja incorporado
pelos tcnicos da prpria administrao e que se utilizem dos instrumentos regulamentados no
Estatuto, a fim de resultarem menos normativos e mais indutores das mudanas para a cidade mais
justa.

Do ponto de vista das cidades histricas, os resultados so mais enigmticos quanto s diretrizes da
proteo do patrimnio cultural vinculadas lgica do desenvolvimento urbano econmico e social da
cidade. Pode-se afirmar que houve um esforo do governo federal de integrao das polticas
pblicas53, buscando direcionar recursos disponveis no Ministrio da Cultura, via Programa
Monumenta, para as demandas das cidades histricas apresentadas ao Ministrio das Cidades, no
mbito do Programa de Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana. No entanto, o aceno de recursos
esbarra muitas vezes na capacidade tcnica para receb-lo, visto as dificuldades das cidades para
apresentao dos documentos necessrios para firmarem-se os contratos54. Na outra via, o repasse de
recursos no significa suporte tcnico constante e, por conseguinte, aferio e garantia de qualidade.

Desta forma, o suporte dado s cidades que receberam apoio financeiro do MinC ficou, basicamente,
restrito aos procedimentos metodolgicos gerais formulados pelo MCidades, com as contribuies dos
parceiros, bem como as orientaes administrativas para cumprimentos das regras dos contratos.

52 Cliping do Ministrio da Cultura. Planos Diretores sero entregues com atraso. DCI-SP, 10/10/06
53 Em agosto de 2003, no contexto do processo de sensibilizao e capacitao de tcnicos municipais para elaborao de
Planos Diretores, o Ministrio da Cultura, por meio do Programa Monumenta e IPHAN, promoveu a oficina Planos Diretores
e Preservao do Patrimnio Cultural, na cidade histrica de Mariana-MG. O objetivo geral do encontro foi estabelecer
parmetros e diretrizes para elaborao dos planos diretores municipais articulados preservao do patrimnio cultural,
tendo como objetivos especficos: discutir aes integradas entre gestores, fomentadores e demais atores da poltica
urbana e patrimonial; divulgar e discutir experincias relevantes e replicveis; discutir instrumentos de gesto previstos no
Estatuto da Cidade; discutir instrumentos imprescindveis gesto urbana de stios histricos. Como desdobramento,
participou da elaborao do documento referencial Princpios e Diretrizes para elaborar e revisar os Planos Diretores
Participativos, constante do livro Plano Diretor Participativo: Guia para a elaborao pelos municpios e cidados,
contribuindo com as recomendaes quanto ao patrimnio cultural urbano, distribudo aos poderes executivos, legislativo e
judicirio de todo o pas.

54 De 32 cidades que poderiam receber recursos do MinC, apenas 13 firmaram convnios, algumas fizeram opo por
recursos de outras fontes como PRODETUR, dada a ao governamental de evitar sobreposio de recursos, enquanto
outras no conseguiram cumprir os requisitos para firmar os contratos.

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Regulao

Como metodologia, o novo plano requer a estruturao de ncleo que conduza e monitore a
elaborao do plano, de forma participativa. Prev a reunio de leitura tcnica com a percepo do
municpio pela populao, denominando-se esta etapa de Leitura da Realidade Municipal, a fim de
definir os eixos estratgicos e formulao de propostas, chegando-se a minuta do projeto de lei.

Dentre as cidades apoiadas pelo MinC, Corumb (MS) j enviou o Plano Cmara Municipal. O
Patrimnio cultural est inserido como uma de suas polticas setoriais. Dentre os instrumentos, prev e
delimita reas para aplicao da Transferncia do Direito de Construir e remete a lei municipal que
estabelecer as condies de aplicao do instrumento.

A cidade de Mariana (MG) foi uma das primeiras cidades histricas a elaborar o Plano Diretor luz do
Estatuto das Cidades. Com recursos prprios a prefeitura assumiu a sua elaborao como uma das
metas da gesto Celso Cota Neto (2001-2004). O processo de elaborao do Plano Diretor foi
sistematizado pelo Instituto Plis, numa leitura imparcial considerando no ser integrante da
administrao pblica. Destaca o documento a total ausncia de legislao municipal de uso do solo,
cujo parcelamento era apenas regulado pela lei federal N 6.766/79, os efeitos da presena do Iphan, o
processo participativo instalado na cidade e a opo por se construir um plano autoaplicvel, isto , que
contivesse em sua estrutura parmetros de uso e ocupao do solo que pudessem ser aplicveis
assim que o Plano fosse institudo. (Plis, 12, 2006)

O Plis usa a expresso perversa para as conseqncias da ao do Iphan do ponto de vista da


legitimao do municpio como gestor do uso do solo (Plis, 10, 2006), apontando ainda como fator da
inao do municpio a ausncia de um permetro de tombamento que definisse os limites de atuao do
rgo federal, favorecendo uma poltica clientelista por parte do municpio.

A excepcionalidade, que o interesse e a atribuio da esfera federal, significou uma


posio politicamente confortvel para o Municpio, que no precisou arcar com o nus de
instalar uma estrutura de gesto urbana no municpio, e conseguia, via a regulao e a
gesto da esfera federal, atender aos interesses de suas elites. (POLIS, 2006, 10)

Com a caracterizao da situao do Municpio, o Plis (2006, 11) atribui a oportunidade de elaborao
do Plano Diretor como uma iniciativa de disciplinamento das relaes entre a Prefeitura e
comunidades tomando o controle do uso e ocupao do solo como meio para tal. A prefeitura, de
incio, provocou a organizao das comunidades em associaes de bairros, contratou consultorias
externas, organizou a comisso permanente da prefeitura, dentre outras estruturas de
acompanhamento e elaborao do plano, que levou 18 meses para ser elaborado.

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O patrimnio cultural figurou como programa estratgico de desenvolvimento scio-econommico,


formulando diretrizes de preservao do patrimnio histrico-cultural. Uma das grandes contribuies
do plano foi a delimitao, em comum acordo com o Iphan, da rea de proteo da cidade, que passou
a ser denominada rea de Proteo Cultural Intensiva.

Mas o processo de elaborao como cooperao entre entes federativos no foi pacfico todo o tempo.
Segundo o documento do Plis, o Iphan reinvidicou maior protagonismo no processo sem, no entanto
explicar o que isto representava, retirando-se da discusso com exceo dos momentos em que se
discutiam a rea tombada.

O fato que em Mariana o novo Plano Diretor significou um marco zero na ao do municpio
assumindo o seu papel constitucional de promotor de desenvolvimento urbano, de forma, mais ou
menos cooperada com o ente federal, em sua condio de cidade sob tutela da Unio.

... o Plano Diretor instalou definitivamente a idia e a prtica de que o ente federativo
responsvel pela gesto do uso e ocupao do solo o municpio. Isso no se fez sem
atritos, os depoimentos mostram que muitos arquitetos e engenheiros atuantes na cidade
tem atritos com a Prefeitura, devido sobrecarga de trabalho que a nova regulamentao
significou. O prprio Iphan vem operando segundo os parmetros estabelecidos pelo Plano
Diretor para a rea de proteo cultural intensiva, isso mostra que o Plano Diretor
efetivamente pegou nessa parte da cidade. (PLIS, 2006, 27)
Vale destacar que durante muitos anos a gesto federal em Marina estava sob a responsabilidade do
escritrio tcnico de Ouro Preto, que pela carncia de recursos humanos, acabava por preteri-la. O
momento de elaborao do Plano Diretor de Mariana, aprovado em janeiro de 2004, coincidiu com a
nomeao de um tcnico permanente para a Casa Setecentista, sede do Iphan aonde sempre
funcionou um arquivo pblico federal, significando um ganho para a cidade em todos os lados.

II. Outorga Onerosa do Direito de Construir e Transferncia do Direito de Construir


A aplicao dos instrumentos Outorga Onerosa do Direito de Construir e Transferncia do Direito de
Construir est sustentada no princpio da separao do direito de propriedade do direito de construir,
ou seja, o direito de superfcie55. O direito de construir estabelecido pelo poder municipal,
proporcionalmente a rea do seu terreno, mediante o Coeficientes de Aproveitamento Bsico56,
definido igualitariamente para a cidade ou diferenciado por zonas. O Direito de Superfcie refere-se s

55 Estabelecido nos Art.s 21 a 24 do Estatuto da Cidade.


56 Coeficiente de Aproveitamento Bsico a relao entre a rea de construo e a rea do terreno.

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Regulao

possibilidades de construo de um terreno, que, por estar desassociado da propriedade, pode ser
objeto de concesso, sem transferncia da propriedade do bem imobilirio.

Em linhas gerais, o poder executivo admitiria, por exemplo, que o potencial construtivo de um terreno
seria igual a sua rea (Coeficiente de Aproveitamento Bsico igual a um - fig. 05). A construo acima
deste potencial , quando permitida, vigoraria como objeto de compra ou concesso (fig. 06), e a
diferena para menos entre o potencial construtivo e o efetivamente construdo, tambm objeto de
negociao (fig. 07). Observe-se que o aparecimento de um saldo de construo d-se em funo de
restries impostas por motivaes diversas: a proteo de uma edificao histrica numa rea da
cidade valorizada e com tendncia de adensamento ou a proteo ambiental.

Fig. 05: Fig. 06 Fig. 07


Coef. de Aproveitamento bsico = 1,0 Coef. de Aproveitamento Mximo = 4,0 Coef. de Aproveitamento Mximo = 1,0

EFEITO EFEITO EFEITO


Direito de construir gratuito Direito de construir acima do Coeficiente de rea construda abaixo do Coeficiente de
Aproveitamento Bsico, de forma onerosa. Aproveitamento Bsico. Saldo de potencial
construtivo, passvel de transferncia do Direito de
Construir.
FIGURAS 05 a 07:Esquema grfico do Direito de Construir
Fonte: Preparado pelo autor
O direito de construir mantm correspondncia com os instrumentos Transferncia do Direito de
Construir e Outorga Onerosa do Direito de Construir, ou Solo Criado, devendo o municpio estabelecer
o estoque de reas comercializveis, bem como as zonas urbanas passveis de receber os limites
excedentes do Coeficiente de Aproveitamento Bsico.

A respeito do controle do municpio sobre as reas definidas para a operao de negociao do direito
de construir, COMPANS (2004) afirma:

A transferncia deste potencial construtivo originrio de um terreno para outro local gera um
impacto urbanstico referente ao adensamento populacional, capacidade de suporte da
infra-estrutura instalada e dos servios pblicos, gerao de trfego, modificao do meio
ambiente etc. que precisa ser avaliado previamente pelo rgo responsvel pelo
planejamento e controle do uso do solo urbano, como vimos, uma atribuio municipal. Este
rgo que dever determinar quais as reas da cidade passveis de receber potencial
construtivo adicional, resultante da transferncia do direito de construir, de modo a evitar ou
minimizar os possveis impactos negativos. (COMPANS, 2004, 100-101)

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Regulao

As primeiras experincias brasileiras de aplicao do solo criado, na dcada de 70, tomam como
modelo legislao francesa e americana, criadas como alternativas para proteo do patrimnio
tombado das presses imobilirias e correo de distores do valor da terra em reas com limites
diferenciados e mais rgidos de construo. (BRASIL, 2005, 66)

A Outorga Onerosa do Direito de Construir est estabelecida no Estatuto da Cidade, Art.s 28 a 31, de
forma que o poder municipal poder fixar os limites mximos de construo, observada a capacidade
da infra-estrutura da rea a recepcionar o potencial construtivo excedente, de forma onerosa. O
instrumento tambm permite, mediante contrapartida, a alterao do uso do solo. Cabe ao Plano
Diretor, como lei municipal regulamentadora, estabelecer as condies de aplicao dos instrumentos,
determinando I a frmula de clculo para a cobrana, II os casos possveis de iseno do
pagamento da outorga; III a contrapartida do beneficirio. (Estatuto, Art. 30)

Tratando-se de uma negociao direta entre o proprietrio e o poder pblico, o Estatuto regula que os
recursos obtidos com a aplicao do instrumento devero ser aplicados em fins especficos ali,
tambm, estabelecidos. Dentre os quais, a proteo de reas de interesse histrico, cultural ou
paisagstico.

Antes mesmo da publicao do Estatuto da Cidade, a Outorga Onerosa do Direito de Construir vinha
sendo experimentada em algumas capitais brasileiras, predominantemente na dcada de 1990 e mais
direcionada para fins de regularizao fundiria e habitao de interesse social. Vale mencionar, como
exemplo que pode ser adaptado para a rea do patrimnio cultural, a alimentao de fundos municipais
de habitao com recursos oriundos da transao, como em Curitiba e Natal. (BRASIL, 2005, 72)

Se a outorga o que permite ao municpio conceder potencial construtivo excedente, de forma


onerosa, a transferncia do direito de construir permite ao particular comercializar com terceiros com
mediao da prefeitura - ou dispor em outro local o seu direito de construir, restrito, de alguma forma,
em razes dos objetivos estabelecidos no Plano Diretor da cidade.

A Transferncia do Direito de Construir, dentre os novos instrumentos do Estatuto da Cidade, aquele


que se relaciona mais diretamente com a preservao do patrimnio cultural, como forma de
compensao pelo fato de que em imveis sob proteo, o coeficiente de aproveitamento bsico no
pode ser atingido, pelas restries sofridas em nome do interesse coletivo. Mais dois fins so
apontados no Estatuto: a implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e os programas de
regularizao fundiria.

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Regulao

Assim como a Outorga Onerosa, esta operao deve ser mediada pelo poder municipal, a quem cabe
controlar o cadastro dos imveis com potencial construtivo para aplicao do instrumento e elaborar
planos de preservao ou regularizao, aos quais os proprietrios devem cumprir. (BRASIL, 2005, 74)

Algumas capitais j experimentam o instrumento mesmo antes do Estatuto da Cidade. Em Curitiba -


PR, o proprietrio deve restaurar o imvel para ter o direito de adquirir o potencial de transferncia,
podendo, para tal, associar-se a um empreendedor que queira receber o potencial. Cerca de 30
imveis pblicos, como a Catedral de Curitiba, foram restaurados com recursos oriundos da operao,
por meio da venda de cotas de potencial construtivo, baseadas no valor definido pela Unidade Especial
de Interesse de Preservao - UIP. Em Belo Horizonte MG, a venda e o recebimento do potencial
construtivo devem incidir sobre uma mesma zona, diferentemente de Natal - RN, que permite o
recebimento do potencial em reas adensveis. (BRASIL, 2005, 76-77)

Sobre tais experincias algumas avaliaes j foram feitas, tendo sido apontadas algumas
consideraes (BRASIL, 2005, 74-77): a) a definio da mesma zona para a venda e a destinao do
potencial construtivo pode coincidir com reas de pouco interesse imobilirio, fazendo com que a
aplicao do instrumento no desperte o interesse do mercado; b) o estudo do estoque do potencial
construtivo deve ser criterioso, a fim de no incidir sobre reas de tal forma adensadas, onde a rea
construda j est no limite do coeficiente de aproveitamento bsico; c) pensar regulamentar o
instrumento de forma a evitar concorrncia com a outorga onerosa, visto que no caso do solo criado,
vende-se o potencial declaradamente abaixo de sua avaliao no mercado imobilirio (BRASIL, 2005,
76-77). Para tal, a destinao dos recursos da contrapartida do solo criado para fins de preservao
pode otimizar a associao dos dois instrumentos; d) por fim, estimular a obteno do direito de
transferncia diretamente com a preservao do imvel.

COMPANS (2004,101), ao avaliar a potencialidade do instrumento para fins de preservao ambiental


urbana, tece algumas consideraes, principalmente referente operacionalizao a ser conduzida
pelos rgos municipais. A primeira delas, aqui destacada, refere-se alienao do direito de construir:

Para que se possa alienar um direito, que algo imaterial, preciso que ele adquira
materialidade atravs da titulao (...) Somente o rgo pblico legalmente investido da
competncia de autorizar as obras de construo pode atestar o volume edificvel a que o
proprietrio teria direito de construir, atravs da emisso de documentos pblicos, como
ttulos ou certificados de potencial construtivo, para que, esses si, possam ser
comercializados no mercado.

Isto implica numa estrutura de gerenciamento e controle bastante eficiente, tanto do estoque do
potencial construtivo, quanto das reas passveis de recebimento, garantindo a manuteno da

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Regulao

capacidade da infra-estrutura destas reas. Assim como se deve cuidar para o reconhecimento dos
papis transacionados nos cartrios pblicos, visto toda alienao ser realizada mediante escrituras
pblicas.

Sobre as vantagens do instrumento da transferncia para a preservao, COMPANS (2004,102)


destaca que possvel ao poder pblico negociar certificados de potencial construtivo mediante a
doao do imvel que interessa preservar, como alternativa desapropriao para fins de interesse
pblico, normalmente de demorada efetivao em razo dos processos judiciais para lev-la a cabo. A
autora observa a Transferncia do Direito de Construir, comparativamente aos instrumentos
tradicionais de uso para a preservao urbana, colocando-o como uma nova ferramenta de eficincia.

Claro que a transferncia do direito de construir no substitui o zoneamento nem o


tombamento, que permanecem sendo instrumentos imprescindveis para a preservao,
porm insuficientes. Ambos expressam a conscincia e a vontade da coletividade de
conservar aquilo que lhe caro: uma herana, traduzida em objetos representativos da
memria cultural, da paisagem, da ambincia urbana. Esta vontade coletiva se impe ao
interesse privado de modo perene, atravs da norma jurdica, conferindo segurana e
previsibilidade fundamentais para o conjunto social, para as relaes de vizinhana e, em
particular, para o mercado imobilirio. A ausncia de regras claras, mesmo quando impe
restries ao exerccio do direito de propriedade, sujeita a sociedade e os investidores
arbitrariedade do poder pblico, quando no corrupo e sobreposio dos interesses
imediatos, eleitorais, partidrios ou de grupos econmicos dominantes aos da coletividade.

Ressalte-se, diante do exposto, a relao da aplicao deste instrumento com o zoneamento, visto ser
necessrio caracterizar as diferentes reas da cidade, classific-las, localizar os estoques de
construo e as reas passveis de maior adensamento, e controlar as negociaes, sempre visando
aos objetivos da poltica urbana em especial da preservao urbana - em respeito ao cumprimento da
funo social da propriedade e da cidade.

III. Direito de preempo


O instituto jurdico Direito de Preempo vem apresentado no Estatuto da Cidade, no Art. 26, associado
necessidade de o Poder Pblico regularizar terras e constituir reserva fundiria, executar programas
e projetos habitacionais de interesse social, ordenar e direcionar a expanso urbana, implantar
equipamentos urbanos e comunitrios, criar espaos pblicos de lazer e reas verdes, criar unidades
de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental e, por fim, proteger reas de
interesse histrico, cultural ou paisagstico.

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Regulao

Trata-se da preferncia de aquisio de imvel urbano pelo poder pblico, a fim de atendimento dos
interesses, projetos e estratgias da poltica urbana definidos no Plano Diretor da cidade. Para tal,
neste devero estar indicadas as reas sobre a qual o instrumento incide.

O municpio j poderia dispor deste instrumento para bens tombados federais, com base no Decreto-
Lei n 25/37, que estabelece no seu Art. 22 que a Unio, os Estados e os Municpios tm o direito de
preferncia no caso de alienao onerosa de bens tombados. E especificamente para os bens
acautelados no nvel local, quando as leis municipais de tombamento assim o previrem, como no caso
de So Jos dos Pinhais, no Paran, e Lages, em Santa Catarina:

Art. 27 O deslocamento ou transferncia de propriedade do bem mvel tombado dever


ser comunicado ao Departamento de Cultura, pelo proprietrio, possuidor, adquirente ou
interessado.
Pargrafo nico Qualquer venda judicial de bem tombado dever ser autorizada pelo
Municpio, cabendo a este o direito de preferncia.

Os estados tambm buscaram, inspirados no modelo do Decreto-Lei n 25/37, introduzir nas suas leis
de tombamento a preferncia de aquisio do imvel acautelado pelo poder pblico, como na Lei n
1.211/1953, do Paran:

Art. 19 - Em face da alienao onerosa de bens tombados, pertencentes a pessoas naturais


ou pessoas jurdicas de direito privado, o Estado ter o direito de preferncia.

As desvantagens da utilizao do Direito de Preempo devem-se, a exemplo da desapropriao, aos


altos custos para o poder municipal adquirir o bem, que nem sempre dispe de reserva de caixa, e
principalmente permanente manuteno que o mesmo requer. Sua aplicao deve ser adotada de
forma comedida, com objetivos bastante claros para o poder municipal, associados a um uso
duradouro e compatvel com a edificao, para que no se traduza no meio de preservao, sem que
se utilizem outras formas de estmulo para que o particular o faa.

IV. Estudo de impacto de vizinhana


A tradio da negociao entre o poder pblico e o empreendedor, que projeta uma interveno nas
reas urbanas histricas sob proteo federal, por exemplo, pode ser caracterizada, de forma geral,
pela conduo do rgo de preservao na apreciao do projeto; pela ausncia de parmetros claros
de interveno para o empreendedor; pelas sobreposies de orientaes entre os rgos federal,
municipal e estadual, se for o caso; e pelos longos processos de anlise das propostas, muitas vezes
culminando no indeferimento do pedido.

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O Estudo de Impacto de Vizinhana visa a avaliar os impactos positivos e negativos que o


empreendimento ou a atividade pode ocasionar na regio de instalao e suas proximidades, quanto
ao aumento populacional, uso e ocupao do solo, equipamentos urbanos e comunitrios, valorizao
imobiliria, trfego, demanda por transporte pblico, efeitos sobre o conforto ambiental e sobre a
paisagem urbana e o patrimnio natural e cultural (Art.s 36 a 38 Estatuto da Cidade).

Como condio prvia para aprovao, o Estudo de Impacto de Vizinhana transforma-se em elemento
de negociao entre empreendedor, poder pblico e comunidade diretamente afetada pelo projeto,
tornando o processo de tomada de decises mais democrtico. Fornece subsdios tcnicos para
alteraes de projetos ou proposies de medidas compensatrias, relacionadas s sobrecargas que o
projeto pode provocar, equacionando perdas e ganhos para a regio. As contrapartidas mais comuns
nestes tipos de negociao so aquelas referentes infra-estrutura viria e semaforizao, decorrentes
dos impactos sobre o trfego. Mas tambm so passveis de medidas compensatrias reservas de
reas verdes, construo de praas e jardins e instalao de equipamentos sociais, como creches, e
mesmo na recuperao do patrimnio urbano.

A sistemtica de elaborao de Estudos de Impacto de Vizinhana em aspectos atinentes ao


patrimnio urbano no to comum, mas as temticas so diversas e podem, desde que incorporadas
s rotinas de aprovao de projetos pelos rgos de preservao municipal, estadual e federal -,
contribuir para a tomada de deciso, evitando-se posies autoritrias, isoladas e no colegiadas.

A abertura da Avenida do Rio Vermelho, em Gois (GO), a construo de altos edifcios residenciais no
Corredor da Vitria, em Salvador (BA), a instalao de torres de telefonia e similares, ou mesmo pedido
de instalao de telefrico ligando centros histricos e elementos marcantes da paisagem, como o Pico
do Itacolomi, em Ouro Preto (MG), so exemplos de projetos merecedores de desenvolvimento de
Estudos de Impacto de Vizinhana. Os dois primeiros casos geraram inmeras repercusses,
colocando em confronto poder municipal e poder federal, ou este e os empreendedores, que
conseguem mobilizar a mdia e questionar os argumentos de vedao dos projetos.

O Plano Diretor deve estabelecer quais as circunstncias que se requer o Estudo de Impacto de
Vizinhana. Em Belo Horizonte (MG), por exemplo, empreendimentos no residenciais com mais de
seis mil m2 ou residenciais com mais de 150 unidades esto sujeitos ao estudo. Leis municipais de
cidades histricas podem estabelecer as condies de aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana,
definindo o roteiro metodolgico para a elaborao do mesmo.

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Regulao

V. Operaes urbanas consorciadas


Constitui a operao urbana consorciada a reunio de intervenes e medidas, coordenada pelo poder
pblico, com a necessria participao de investidores privados e a comunidade envolvida, visando
transformao urbanstica estrutural, preservao ou recuperao de um setor da cidade. O Plano
Diretor deve delimitar a rea e definir os objetivos a serem alcanados com a aplicao do instrumento.
Lei especfica dever conter, detalhadamente, o plano de operao urbana consorciada,
regulamentando as operaes possveis de serem realizadas.

Dentro do conjunto de operaes, admissvel a modificao de ndices urbansticos e caractersticas


de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo, concesses nas disposies do cdigo de
edificaes, regularizao de construes realizadas em desacordo com a legislao existente.
possvel tambm a emisso pelo poder pblico de potencial adicional de construo, que pode ser
convertido em rea construda exclusivamente na rea delimitada para a operao.

Desconhece-se a aplicao para fins de preservao do patrimnio cultural fora dos grandes centros
urbanos como So Paulo e Belo Horizonte. Pelas experincias relatadas de uso do instrumento para
outros fins, que no a preservao, v-se a aplicao com muito risco de tender a valorizar ainda mais
reas economicamente j atrativas, em detrimento de outras, que tambm devem ser objeto da
operao.

BRITO (2002, 13) observa que em stios histricos tutelados, a aplicao da operao urbana
consorciada, alm de estar condizente com as diretrizes do plano diretor, deve ser compatvel com a
legislao de proteo ao patrimnio cultural incidente no local.

O Plano Diretor de Mariana (MG), aprovado em 02 de janeiro de 2004, um dos primeiros planos de
cidades histricas a serem realizados luz do Estatuto da Cidade, prev a aplicao da operao
urbana consorciada para fins de regularizao fundiria das construes na rea de Proteo Cultural
Intensiva da Zona de Proteo Cultural do Distrito Sede (Lei Complementar n 16, Art. 102, Pargrafo
nico). Sua aplicao depende de lei especfica, que avalie a situao de cada imvel, no
regulamentada at outubro de 2006.

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Regulao

2.1.3. Instrumentos especficos de proteo e preservao do patrimnio cultural urbano

Convm reforar a distino do instrumento fomentador da proteo daqueles que propiciaro a ao


efetiva e cotidiana da proteo. Assim, destaca-se como o primeiro o tombamento, institudo, no nvel
federal, pelo Decreto-Lei N 25/37, que serviu de modelo para as legislaes de proteo nos nveis
estadual e municipal. Pde-se observar que os municpios, como responsveis pela poltica urbana,
dispem de uma srie de recursos urbansticos e jurdicos, que podem propiciar a proteo sem a
necessria publicao de leis especficas de preservao do patrimnio cultural, fazendo-o de forma
associada poltica de desenvolvimento urbano local.

A Constituio Federal enumera em seu Art. 216, pargrafo primeiro, formas de promoo e proteo
do patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, tombamento e desapropriao, e
de outras formas de acautelamento e preservao, definindo alguns e deixando as possibilidades de
uso e surgimento de outros, conforme a necessidade, particularidade do caso e a criatividade legal e
administrativa dos gestores.

Depreende-se dentre aqueles instrumentos explcitos no Art. 216 da CF/88, alguns pressupostos da
necessria ordem da proteo do patrimnio cultural: conhecer para preservar, documentar o bem a
fim de conferir-lhe proteo legal. Assim, os inventrios com suas inmeras propostas metodolgicas
de sistematizao das informaes sobre o bem cultural podem ser considerados como a ferramenta
primeira da tarefa de proteo. E o tombamento, o instituto jurdico mais emblemtico de
acautelamento.

No entanto, h que se considerar a sua utilizao como ferramenta de gesto, de suporte rotina de
fiscalizao, avaliao de intervenes urbanas, negociaes com a comunidade e entre gestores,
razo pela qual, faz-se aqui a distino entre instrumento de proteo do de gesto. Mais de uma vez
neste estudo abordou-se a prtica do Iphan de anlise de interveno por casos pontuais, sustentada
na hiptese da cidade como objeto pronto. Est claro que este foi o entendimento que norteou as
primeiras dcadas de atuao do rgo, mas, ainda hoje, o Decreto-Lei N 25/37 continua sendo a
principal ferramenta de sustentao legal do Iphan. Tem a peculiaridade de abrigar, como um grande
guarda-chuva, todas as justificativas das decises sobre as propostas de intervenes nos stios
histricos, na ausncia de normas claras e especficas para um determinado stio. E o processo do
tombamento no vem instrudo, muitas vezes, com as diretrizes que orientaro a sua proteo; sequer
dispe da poligonal de delimitao da rea acautelada.

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Tratando-se de cidades com condio especial de proteo federal, a ausncia de critrios objetivos
tem deixado cada vez mais expostos os tcnicos dos escritrios locais do Iphan e acirrado os conflitos
entre os gestores, a comunidade tcnica e os diretamente interessados.

O enfrentamento deste problema remonta a dcada de 80, quando se inicia, de forma mais sistemtica,
a publicao de leis, decretos, instrues normativas e portarias que tratam da preservao dos bens
culturais, no mbito nacional ou local. Dentre estes, as portarias prestaram-se definio dos critrios
especficos de preservao dos stios urbanos individualizados.

As portarias so atos administrativos normativos que estabelecem critrios para as aes dos rgos
em cada esfera de governo. No Iphan podem ter abrangncia nacional ou dispor sobre o todo ou a
parte do conjunto histrico tombado. Na esfera federal, foram publicadas mais de 30 portarias, no
perodo compreendido entre 1974 e 2004. Parte delas (nove) versa sobre interesses gerais, com
destaque para as questes atinentes arqueologia e a procedimentos a serem observados nos
processos de aprovao de projetos e instrues de tombamento. As demais tratam de stios histricos
especficos. O Rio de Janeiro, cuja proteo caracteriza-se pelo tombamento isolado de monumentos,
com exceo do Conjunto Arquitetnico do Catete, conta com 9 (nove) portarias disciplinando gabaritos
dos entornos dos bens tombados, especificaes para construes e instalao de publicidade.
Petrpolis, assim como o Rio de Janeiro, que conta com bens tombados isoladamente, alm das reas
dos conjuntos urbano e paisagstico da Avenida Koeller e de Cascatinha, possui duas portarias que
dispem sobre o entorno dos bens tombados. Por sua vez, a ltima portaria publicada para a cidade de
Ouro Preto, tombada no conjunto, trata da Zona de Proteo Especial 1, parte central da rea
protegida.

Na ausncia de legislao urbanstica prpria do municpio, estas portarias serviram como a nica
regulamentao urbanstica a servio da preservao urbana. Elas regulamentam - principalmente nas
reas de entorno de monumentos tombados - gabaritos, ocupao, alinhamentos e at mesmo ndices
urbansticos, como coeficiente de aproveitamento do solo, como no caso da Portaria n 08, de 10 de
setembro de 1981, do bairro Buraco Quente, em Ouro Preto.

Fazendo uma relao direta com os instrumentos urbansticos abordados anteriormente, observa-se
que as portarias administrativas tm efeito de zoneamentos, ao versarem sobre uma parte especfica
do territrio, com variaes para atendimento de condies prprias.

Na sua rotina, o Iphan se utiliza de parmetros urbansticos para instruir as anlises de propostas de
interveno no stio tombado, seja por via de instituio de normas legais, por meio das portarias (o
que aconteceu em poucos casos), seja no estabelecimento de critrios e procedimentos internos (nem

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Regulao

sempre transparentes e pblicos), que tendem a se consolidar e respaldar a tomada de decises do


responsvel local da ocasio.

Os ndices urbansticos talvez sejam os primeiros parmetros para a definio de normativas


especficas de preservao, sejam elaborados pelo Iphan ou pelo poder municipal. Condicionantes
como aberturas de vos em fachadas, colocao de letreiros, cores, inclinaes de telhados, vm
acompanhados de limitaes de gabarito, taxas de ocupao e coeficientes de aproveitamento. As
implicaes dos primeiros incidem mais claramente sobre a forma do elemento edificado, enquanto o
cuidado com os ndices urbansticos visa ao controle da configurao urbana, do parcelamento do solo
(as formas dos lotes e arruamentos), dimenso to importante para a preservao do stio quanto o
conjunto edificado em si, com seus monumentos imponentes e o conjunto da arquitetura vernacular.

SANTANNA (1995, 207-210) observou que a instituio de normas para as reas de entorno permitiu
ao Iphan legislar sobre a ocupao e uso do solo independentemente do poder pblico municipal,
legislativo e executivo. A prtica de publicaes de portarias foi motivo de inmeras discusses
internas, sobre a constitucionalidade destes atos, uma vez que prerrogativa exclusiva do municpio
legislar sobre uso do solo. No entanto, foi a maneira encontrada para dar visibilidade e transparncia
aos atos, mas mantendo-se independente do municpio, apesar de que alguns estudos tenham sido
elaborados em conjunto com a prefeitura, a fim de se tornarem normas urbansticas municipais.

A elaborao de normas especficas de preservao urbana constitui, ainda hoje, um dos principais
desafios da instituio quanto metodologia, ao contedo e abrangncia e possibilidade de
tangenciar ou no legislao municipal. Nos ltimos anos presenciou-se, sem xito, a tentativa de
construo de consensos sobre as normas de preservao, entre os tcnicos das diretorias de
proteo, responsveis pela orientao dos procedimentos de preparao das normas. A existncia de
recursos no mbito do Fortalecimento Institucional do Iphan do Programa Monumenta, desde o ano
1999, no resultou ainda em instrumentalizao do Iphan. Em paralelo, o envolvimento dos seus
tcnicos no processo de elaborao do Plano Diretor Participativo em algumas cidades histricas,
tambm financiados pelo Monumenta, vem acontecendo de forma isolada e pontual.

Em recente esforo de organizao dos trabalhos de elaborao de normas de preservao, foi


realizada, em abril de 2006, no Rio de Janeiro, reunio para definio dos passos metodolgicos e do
escopo das diretrizes de preservao a serem adotados pela Instituio. O entendimento de que o
Iphan tem que dispor sobre o uso e ocupao do solo se mantm e defendido sob o argumento da
segurana, diante de possvel vulnerabilidade qual a legislao municipal possa estar sujeita, com
mudanas de governantes, legisladores e interesses econmicos.

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As etapas de leitura morfolgica do stio urbano histrico e contextualizao do stio urbano na


dinmica urbana da cidade precedem a formulao de diretrizes de preservao para reas temticas
morfologicamente homogneas, contemplando, no que couber, os seguintes aspectos: disposies
quanto ao uso do solo; parcelamento do solo; ao meio fsico natural; configurao da estrutura
urbana; configurao e uso dos espaos pblicos (ruas, largos, praas etc.); s edificaes
existentes; aos lotes vagos; s pequenas construes, instalaes permanentes e temporrias;
realizao de eventos; ao mobilirio urbano; aos engenhos publicitrios; aos elementos de sinalizao;
a pequenas intervenes que possam descaracterizar o stio tombado (instalao de toldos, vitrines,
portes e grades metlicas etc.); pintura das edificaes.

I. Leis Municipais de Proteo do Patrimnio


Foi visto anteriormente que o marco legal para os trabalhos de proteo do patrimnio cultural no
municpio pode estar contido na Lei Orgnica, que, a exemplo da Constituio Federal de 1988,
destaca captulos especficos sobre a preservao do patrimnio cultural, para futura regulamentao.

No entanto, regulamentando ou no em lei municipal a obrigatoriedade de proteo do patrimnio


cultural local, a Constituio Federal de 1988, ao referir-se ao poder pblico, de forma geral, j atribui
ao municpio o dever de zelar pelos seus bens e aqueles de referncia cultural estadual e nacional.

O poder legislativo federal define o que patrimnio nacional; o estadual o que patrimnio
estadual; e as leis municipais dizem o que o patrimnio cultural local. Mas, independente
destas trs esferas de definies, o poder pblico est obrigado a proteger os bens culturais
legalmente definidos como tais. Assim, no importa qual ente define como cultural um
determinado bem, todos so obrigados a proteg-lo, ainda que o considerem desimportante
para a esfera do poder que representem. Desta forma, qualquer municpio, com ou sem lei
municipal, obrigado a proteger e respeitar os bens culturais integrantes do patrimnio
nacional ou estadual existentes no seu territrio. (SOUZA FILHO, 1997, 92)

A lei municipal de Proteo do Patrimnio o meio de regulamentao das formas como o poder
pblico municipal escolheu para a proteo do seu patrimnio e o meio de expresso do seu conceito
de patrimnio cultural. Nela devero estar contidos os instrumentos que utilizar na proteo - dentre
tombamento, registro, inventrios e outros e, se possvel, a sistematizao dos servios
administrativos que se responsabilizaro pelo assunto.

SOUZA FILHO (1997, 93) observa que o municpio poder criar leis de preservao cultural completa
e complexa, fazendo as necessrias associaes com o planejamento urbanstico, com os
mecanismos de incentivo fiscal, tratando do patrimnio alm do edificado, e at fazendo referncia ao

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patrimnio estadual e federal, respeitando, obviamente, o nvel de proteo superior. Feito isto, o autor
considera que o municpio poder dispor de um verdadeiro cdigo de proteo cultural, mais eficaz
que leis estaduais e federal.

Muitos so os municpios que tm optado por dar base legal ao dever de proteo do patrimnio
cultural local. As capitais organizaram-se seguindo a trilha aberta pelos Compromissos de Braslia e
Salvador, em 1970 e 1971, respectivamente. No sul do pas, Pelotas (RS) dispe de lei prpria de
proteo do patrimnio histrico e cultural, desde 198257. Segundo SCHLEE (2001, 85), a lei
correspondia a um antigo anseio de parte da comunidade pelotense que defendia a necessidade da
implementao de uma poltica local de preservao, integrada poltica nacional, defendida em 1970
pelo Compromisso de Braslia. Em municpios que no possuem bens tombados federais, como em
Lages e So Jos dos Pinhais, no Paran, leis de tombamento foram elaboradas aps a CF/88, em
meados da dcada de 199058.

Em Minas Gerais, particularmente, com a implementao do Programa de Municipalizao da gesto


do patrimnio cultural, como poder ser visto mais adiante, os municpios vm sendo orientados a
elaborar a lei de proteo do patrimnio cultural. o primeiro passo de uma cadeia de procedimentos
de gesto do patrimnio cultural local, que envolve: a criao do Conselho Municipal do Patrimnio
Cultural e nomeao dos conselheiros; a criao do Departamento do Patrimnio Cultural ou rgo
afim; a elaborao de inventrio; a seleo e tombamento de bens culturais; a fiscalizao dos bens
acautelados; a restaurao e revitalizao; e as tarefas de educao patrimonial.

As leis municipais de proteo do patrimnio cultural tomam de modelo o Decreto-Lei N 25/37, que
organiza a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional. A estrutura bsica repete-se,
contemplando captulos que dispem sobre o conceito do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, o
tombamento e seus efeitos e as disposies gerais.

O Decreto-Lei N 25/37 destaca em captulo prprio as condies para o direito de preferncia, hoje
regulamentado no Estatuto da Cidade. As novas leis so ampliadas ao definirem o tombamento como
um dentre os instrumentos de preservao possveis, junto com o inventrio e o registro, procedimento
administrativo pelo qual o poder pblico reconhece e protege os bens de natureza imaterial.

Na Lei N 2.708, de 10 de maio de 1982, que dispe sobre a proteo do patrimnio histrico e cultural
do municpio de Pelotas, est prevista a criao do Conselho do Patrimnio Histrico e Cultural do

57 Lei N 2.708, de 10 de maio de 1982


Em Lages PR, a Lei complementar n 022, de 21 de setembro de 1995 e em so Jos dos Pinhais, a Lei n 04, de 20 de
58

maro de 1996.

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Municpio. E como estmulo ao tombamento, institui isenes fiscais, estabelecendo a reduo de IPTU
a 50% para os imveis tombados e compensaes pela reduo da faculdade de construir. O Instituto
Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado de Minas Gerais Iepha, tambm recomenda
constar das leis municipais a criao do conselho e ainda oferece todo o suporte documental para que
o municpio o faa.

II. Tombamento
Tantas vezes referenciado ao longo do trabalho, cabe aqui reforar alguns aspectos acerca do instituto
do tombamento, ato administrativo praticado pelo Poder Pblico de reconhecimento do valor cultural de
um bem material, mvel ou imvel. Surge com a edio do Decreto-Lei N 25/37, cabendo ao Iphan, no
nvel do executivo federal, exercer as competncias ali definidas. Legislaes estaduais e municipais, a
exemplo da federal, instituram o mesmo instrumento no mbito de suas competncias, ocorrendo,
portanto, em todas as esferas do poder pblico. Por esta razo, pode um bem estar sujeito ao regime
de proteo nas trs esferas governamentais, implicando em sobreposio de normativas, distino da
conduo da proteo e, em ltima instncia, razo de conflitos.

Em sendo um ato que intervm na propriedade pblica ou privada, um ente municipal pode tombar um
bem de propriedade do Estado ou da Unio, se assim for de interesse da coletividade daquele
municpio. Alguns juristas - Maria Sylvia Zanella de Pietro, Digenes Gasparini, Temstocles Brando
Cavalcanti - entendem o tombamento como uma limitao do direito de propriedade, no entanto, no o
exclui.59

....qualquer que seja o nvel federativo em que seja efetuado, o tombamento ato soberano,
que se impe ao respeito mesmo das pessoas jurdicas de direito pblico interno de nvel
hierarquicamente mais elevado na Federao. (QUEIROZ, apud MIRANDA, 2006, 114)

A possibilidade de proteo do bem cultural por meio do legislativo real e comumente chamada de
Tombamento por Lei, termo que parece imprprio por sua natureza de ato tpico do administrativo. No
entanto, a autonomia e independncia dos poderes no impedem que o legislativo promova a proteo
de um bem cultural, que, segundo MIRANDA (2006, 156) pode ser entendida tecnicamente como a
expresso constitucional outras formas de acautelamento e preservao.

O que no pode ocorrer o condicionamento do ato administrativo municipal aprovao do legislativo


como ocorreu em Pelotas. Isto delegar uma competncia que lhe cabe.

59
MIRANDA (2006, 110) rene teorias dos juristas a respeito da natureza do bem tombado, destacando-se a Servido
Administrativa, Limitao do Direito de Propriedade, Domnio Eminente do Estado e o Bem de Interesse Pblico.

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A legislao de Pelotas tem sido utilizada neste estudo, em diversos momentos, como ilustrao de
instrumentos e mecanismos a servio do poder municipal na promoo do patrimnio cultural. Mas
tambm de l o exemplo de omisso do poder pblico municipal. Por fora de artifcio constante da
Lei N 3.128 de 1988, que altera a Lei municipal de proteo da cidade, Lei N 2.708/1988, condiciona-
se o tombamento definitivo Cmara Municipal.

Onde se lia:

Art. 4 - O Conselho Municipal do Patrimnio Histrico e Cultural o rgo colegiado


de assessoramento, vinculado ao Prefeito por linha de coordenao, ao qual compete:
a) cadastrar os bens cujas caractersticas ensejam tombamento;
b) apreciar, e ofcio ou o requerimento, a convenincia de tombamento, emitindo
parecer fundamentado;
c) proceder ao tombamento provisrio;
d) encaminhar ao Prefeito, para homologao, requerimento ou proposta de
tombamento definitivo;
Passou a vigorar:

d) encaminhar ao Prefeito Municipal para apreciao e formalizao de mensagem


Cmara Municipal para tombamento definitivo.
De um trabalho de instaurao de processos de tombamento, que j contava com 236 provisrios,
apenas 16 definitivamente chegaram a termo, com a ressalva que 5 deles j contavam com proteo
estadual ou federal. (ALMEIDA & BASTOS, 2006, 5)

O poder judicirio tambm pleiteia a prerrogativa de exercer a proteo de bens culturais, no na forma
de tombamento, mas em juzo, pautado na competncia constitucional atribuda ao poder pblico, na
qual se inclui. Portanto, mesmo que tombado o bem ou no reconhecido o seu valor cultural por ato
administrativo ou legislativo, pode-se pleitear, em juzo, face ao princpio da universalidade da
jurisdio, a preservao desse bem. (MARCHESAN, 2004, 124)

Muitos so os autores que estudam as caractersticas e os efeitos do tombamento, bem como as


motivaes e instrues do processo e suas mudanas ao longo dos anos, ampliando-se os conceitos
e as possibilidades sobre o que tombar. Neste estudo, ele representa tanto uma opo do
administrativo municipal por proteger o seu patrimnio, como o motivador do contencioso entre as
esferas governamentais, na proteo do patrimnio cultural urbano.

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III. Inventrio

O inventrio o instrumento que rene e sistematiza as informaes acerca do bem cultural como
suporte s aes de preservao. Em caso de bens imveis, o inventrio pode ser feito individualizado
ou em conjunto, contemplando os seus aspectos fsico-arquitetnicos, histricos, e mesmo sociais, de
forma mais ou menos profunda. Constitui-se numa importante fonte de documentao, que permite
produzir conhecimento sobre o conjunto dos bens - nos aspectos arquitetnicos, tipolgicos,
morfolgicos, atinentes formao urbana etc. - e favorecer ao acompanhamento das alteraes
construtivas dos mesmos.

A sua principal aplicao em stios urbanos preservados refere-se s atividades de planejamento e


gesto. A leitura tcnica do stio histrico fornecida pelo inventrio d subsdios para as aes prvias
de acautelamento, como a delimitao de uma possvel rea a ser protegida, os bens merecedores de
proteo individual, mas principalmente a definio de normas de interveno nos bens culturais
acautelados.

Pode constituir-se como o prprio instrumento de proteo, conforme reconhece a CF/88, se vinculado
a polticas pblicas municipais de preservao. Paulo Ormindo de Azevedo, responsvel pela
realizao do primeiro inventrio sistemtico de bens imveis no estado da Bahia, na dcada de 1970,
j defendia o inventrio como uma forma de proteo mais flexvel que o tombamento. O IPAC BA
Inventrio de Proteo do Acervo Cultural da Bahia, iniciado em 1973 e publicado em 05 volumes,
inventariou mais de mil exemplares da arquitetura em todo o estado (AZEVEDO, 1987, 84).

Na cidade de Pelotas, a prefeitura associa o uso do inventrio s aes de preservao, de forma


articulada com instrumentos urbansticos, como o zoneamento, e ao incentivo fiscal.

A prefeitura iniciou a elaborao do Inventrio do Patrimnio Arquitetnico e Urbano de Pelotas em


1983, numa parceria com o Iphan e a Universidade Federal de Pelotas, aps a aprovao da Lei
Municipal de Proteo do Patrimnio Histrico e Cultural e do regimento interno do Conselho do
Patrimnio Histrico e Cultural do Municpio - COMPHIC (Lei N 2.708/82), institudo por essa mesma
lei. A este se seguiu o Inventrio da rea Central de Pelotas ou Estudo de Preservao da rea Central
de Pelotas, de carter mais profundo e com o objetivo de identificar os bens passveis de tombamento,
visto o acelerado processo de destruio pela qual a rea central estava sujeita. Dos 1189 prdios
cadastrados, atravs de critrios pr-estabelecidos, 637 foram classificados como possuidores de valor
de representao elevada e 333 indicados para tombamentos (SCHLEE, 2001, 85)

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Apesar de todo o esforo de elaborao criteriosa do inventrio com vistas ao tombamento, a iniciativa
esbarrou na Lei N 3.128, de 23 de julho de 1988, de alterao da Lei Municipal de Proteo do
Patrimnio Histrico e Cultural, em 1988, que remete Cmara Municipal a deciso final quanto
homologao do tombamento, tendo sido tombados apenas 16 imveis.

Somente em 2000, com a regulamentao das Zonas de Preservao do Patrimnio Cultural de


Pelotas ZPPCs, o inventrio comea a assumir fora de lei e de instrumento de proteo60. Nesta,
todos os bens inventariados so listados, cujas intervenes devem atender as recomendaes quanto
conservao, reparao, restaurao, consolidao e reciclagem, possibilitando, desde j, o controle
das descaracterizaes nos bens imveis. Os bens inventariados sero, ainda, classificados quanto ao
nvel de preservao, para futura regulamentao.

Os nveis de preservao objetivam estabelecer diferentes instncias de proteo,


orientando os graus de intervenes possveis nos prdios inventariados, e,
consequentemente, em seu entorno, sem que venham a descaracteriz-los irreversivelmente
ou de modo que se perca a leitura de seu contexto na paisagem urbana. (ALMEIDA &
BASTOS, 2006, 7)

A prefeitura encontra-se finalizando os estudos para esta regulamentao que prev 4 nveis distintos
de proteo:

Nvel 1: Preservao de caractersticas externas e internas. Imveis de relevncia histrica e


arquitetnica, passveis de tombamento;
Nvel 2: Preservao das fachadas pblicas e volumetria, passveis de pequenas intervenes
para viabilizar o uso.
Nvel 3: Preservao da ambincia urbana. Apresentam caractersticas de acompanhamento
aos imveis de nvel 2 e 1, podem sofrer alteraes na fachada;
Nvel 4: No apresentam carter de excepcionalidade, acompanhamento e nem complementa-
ridade arquitetnica, ou encontram-se descaracterizadas. Passveis de demolio.

O Iphan sistematizou distintas metodologias de inventrios de acordo com a natureza do bem cultural e
aplicao: o IBA Inventrio de Bens Arquitetnicos objetiva a documentao individual e
pormenorizada do bem arquitetnico (Figura 09); o INBISU Inventrio de Bens Imveis em Stios

60 Art. 3 - Consideram-se integrantes das Zonas de Preservao do Patrimnio Cultural - ZPPCs - estabelecidas no
Art. anterior, nas delimitaes por vias pblicas, as glebas, lotes e construes que lhes sejam confrontantes.
1 - Ficam especialmente considerados integrantes das ZPPCs e preservadas, as fachadas pblicas e a volumetria dos
bens constantes do inventrio do Patrimnio Histrico e Cultural de Pelotas;
2 - Devero manter compatibilidade volumtrica e tipolgica com os bens constantes do Inventrio do Patrimnio
Histrico e Cultural de Pelotas, as construes que lhes forem confrontantes pelas laterais.

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Urbanos Tombados uma ampla pesquisa acerca da formao urbana dos stios, a partir do
cruzamento de informaes coletadas no campo levantamento cadastral e do estado de conservao
dos imveis - e pesquisas arquivsticas e bibliogrficas sobre a histria urbana dos mesmos; o INCEU
Inventrio de Configurao de Espaos Urbanos avalia as caractersticas morfolgicas dos conjuntos
arquitetnicos, urbansticos e paisagsticos (figuras 09 e 10); o INBIMI Inventrio Nacional de Bens
Mveis Integrados objetiva o registro dos bens artsticos mveis, instrumento fundamental no combate
ao roubo de obras de arte; por fim, o INRC Inventrio Nacional de Referncias Culturais, documenta
os bens de natureza imaterial, como requisito ao registro do bem.

FIGURA 08 Inventrio das Fachadas de Sobral


Fonte: Prefeitura Municipal de Sobral

Ainda no mbito do Fortalecimento Institucional do Iphan do Programa Monumenta, o INBISU foi


aplicado em 9 cidades, atingindo mais de 5000 unidades inventariadas61. O inventrio a ao que
deve preceder as demais referentes gesto urbana dos stios, constituindo instrumental de suporte
tanto de conhecimento da realidade a ser trabalhada, como de monitoramento e sistematizao das
normas de preservao pela Instituio. Os resultados da pesquisa permanecem, praticamente, de uso
exclusivo do Iphan, sendo pouco ou quase inexplorados pelas municipalidades respectivas.

O Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico de Minas Gerais - Iepha vem, desde meados da
dcada de 1990, estimulando a prtica da proteo do patrimnio cultural pelo municpio; para tal,
orienta a elaborao do inventrio como um dos procedimentos prvios para identificao do acervo a
ser protegido localmente. Recomenda a elaborao de um plano de inventrio que contemple

Olinda (PE), Recife (PE), So Lus (MA), Belm (PA), Ouro Preto (MG), Mariana (MG), Petrpolis(RJ), Paraty(RJ) e Praa
61

XV no Rio de Janeiro.

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Regulao

informaes gerais do municpio, da sede e dos seus distritos; informaes preliminares dos bens j
protegidos e o nvel de proteo, caracterizao das reas a serem inventariadas e cronograma, de
acordo com a realidade operacional de cada municpio. O Estado passa a acompanhar a execuo
deste plano, dentro do Programa de Municipalizao da gesto do patrimnio cultural.

FIGURA 09 Inventrios Sobral INCEU/IBA


Fonte: Prefeitura Municipal de Sobral

Os avanos tecnolgicos e computacionais favoreceram enormemente a produo e a reproduo de


informaes. De simples conjuntos de fichas manuscritas, normografadas e fotocopiadas, os sistemas
informatizados oferecem inmeras possibilidades de construo de bancos de dados, de forma rpida,
constituindo-se importantes ferramentas a servio da gesto do patrimnio cultural. No entanto, a
busca do sistema perfeito - customizado para as especificidades do levantamento que se quer - e o
mesmo avano que favorece ao trabalho, o tornam obsoleto rapidamente, hermticos, sem
comunicao com novos sistemas que surgem a cada dia.

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Regulao

FIGURA 10 INCEU Gois


Fonte: DEPAM/IPHAN

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Regulao

Ao Inventrio est associada outra importante ferramenta de captura e cruzamento de dados, o SIG -
Sistema de Informaes Geogrficas. Considerando-se que os inventrios pressupem um extenso
levantamento acerca das estruturas arquitetnicas e urbansticas englobando o levantamento
cadastral detalhado de cada unidade, o estado de conservao e preservao, dados scio-
econmicos dos moradores, dentre outros - importante a construo de um sistema de captura de
dados eficiente e que permita espacializar as informaes, de forma individualizada e no conjunto.

importante observar que elaborao, aperfeioamento e reviso dos inventrios um processo


demorado e contnuo. O gestor tem que estar atento para explorar a ferramenta diante das
possibilidades que ela oferece. No existe o inventrio perfeito e acabado para, somente a partir deste
estgio, subsidiar a construo de polticas pblicas. A expectativa quanto perfeio do inventrio
sujeita torn-lo desatualizado, funcionando apenas como documento histrico.

IV. Plano de Preservao


O termo Plano de Preservao pode ter duas acepes: como proposta de ao, ou planejamento, do
poder pblico para promover a gesto dos seus bens culturais, ou parte deles. E a proposta
metodolgica de desenvolvimento de aes de preservao em stio urbanos federais, consolidada
pelo Iphan como Plano de Preservao de Stio Histrico Urbano, Termo Geral de Referncia.

Embora o emprego do termo soe novo ou pouco experimentado, j foi empregado com proposta de
projeto de desenvolvimento local, integrado com os planos metropolitanos do Recife, como orientao
da FIDEM - Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife, em 1978.

Na ocasio, a FIDEM forneceu instrumental tcnico a nove cidades integrantes da regio metropolitana
para a delimitao dos stios e recomendaes quanto s normas de preservao que deveriam ser
includas nos cdigos de postura municipais. No entanto, apenas Recife chegou a elaborar o plano
conforme orientaes do rgo, segundo GOMES (2003). Para este autor, a experincia significou:

...numa iniciativa pioneira no Brasil por que, pela primeira vez, o problema da preservao do
nosso patrimnio histrico e artstico edificado era equacionado por um rgo oficial de
planejamento e no por uma instituio que tratava dos problemas culturais ou tursticos.
GOMES (2003, 1)

Aos poucos, percebe-se que o termo comea a ganhar espao, seja por conta do trabalho provocado
pelo Iphan quando da publicao do seu Termo de Referencia, em 2003, seja nas orientaes de
aplicao dos instrumentos do Estatuto, como a Transferncia do Direito de Construir (BRASIL, 2005,
74), ou como diretriz constante dos novos planos diretores, a exemplo do projeto de lei de Corumb.

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Regulao

Art. 16. Para a implementao da Poltica Municipal do Patrimnio Cultural ser elaborado o
Plano de Preservao do Patrimnio Cultural de Corumb que conter:

I. O Inventrio de Bens Culturais Materiais e Imateriais;

II. O levantamento de equipamentos culturais pblicos e privados;

III. Programa de Educao Patrimonial. (CORUMB, 2006)

A exceo do Plano do Iphan, que por natureza metodologia, no h nenhuma regra a ser seguida
para elaborao do Plano de Preservao. No exemplo citado seu objetivo a implementao da
Poltica Municipal do Patrimnio Cultural, cujos objetivos esto definidos no prprio Plano Diretor. Em
sendo projeto, qualquer proposta metodolgica pressupe conter as fases de conhecimento do objeto,
de definio dos objetivos e meios para alcan-lo e o acompanhamento.

O Termo Geral de Referncia do Plano de Preservao do Stio Histrico Urbano, elaborado pelo
Iphan, tem como premissa a gesto compartilhada, entre atores pblicos e privados, e como escopo
divide-se em trs dimenses: a normativa, a estratgica-operacional e a avaliadora.

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2.2. ESTRUTURAS E ARRANJOS ADMINISTRATIVOS

A gradativa ampliao da participao dos municpios na preservao do patrimnio cultural tem


ensejado experimentaes quanto organizao de suas estruturas administrativas a fim de cumprir
essa misso. Adota-se aqui os termos estruturas e arranjos administrativos, como as formas de
organizao das reas setoriais no mbito da administrao municipal, e as relaes inter-secretarias,
bem como entre nveis de governo, respectivamente, para os fins da gesto do patrimnio cultural.

Se h razes para tal em decorrncia das competncias atribudas constitucionalmente, no h como


se desconsiderar o quanto os anos 90 mostraram a fora do papel do patrimnio cultural na
diferenciao e promoo das cidades brasileiras. Exemplos de recuperao urbana em massa nos
grandes centros como no Pelourinho e no Bairro do Recife, no obstante suas qualidades tcnicas,
foram motivos de anseios por outras cidades de menor porte, fazendo com que olhassem para o seu
interior na busca do que s a elas pertencia.

Capitais no associadas existncia de um patrimnio cultural exuberante, de proteo nacional,


realizaram intervenes urbanas estruturais, tomando uma edificao ou rea histrica como o mote do
projeto. Em Aracaju (SE), a restaurao do Mercado Municipal foi parte do projeto de requalificao
urbana que contemplou a incorporao da rea do antigo porto ao tecido urbano central, a conexo do
Mercado Novo com os terminais de transporte coletivos por meio de passarelas e a integrao de
transporte hidrovirio e rodovirio (LIBRIO, 2006, 235); em Fortaleza (CE), a construo do Centro
Drago do Mar foi considerado o elemento catalisador da requalificao da antiga rea porturia
(GONDIM, et. al, 2006, 246).

O papel essencial de institutos estaduais na introduo dos municpios como agentes de preservao,
oferecendo-lhes suporte tcnico para a estruturao documental e organizacional, por meio de modelos
de gesto vinculados a programas, tambm contribuiu para o aumento da ateno ao patrimnio local.
Mais de 500 municpios mineiros instituram leis de patrimnio, montaram e deram posse aos
conselhos de patrimnio, iniciaram o processo de inventariao e realizaram tombamentos, no mbito
da Poltica de Municipalizao do Patrimnio Cultural do Iepha.

Em 2000, a publicao do Decreto n 3.551, que institui o registro de bens culturais de natureza
imaterial, refora a disseminao entre no especialistas de vocabulrios como inventrio, restaurao,
preservao, patrimnio intangvel, tombamento e registro, a despeito das confuses ainda presentes
entre estes dois ltimos termos, inclusive nos meios de comunicao, ao se referirem ao tombamento
do acaraj.

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A existncia de programas nacionais como o Monumenta e o extinto Urbis exigiram a criao de uma
estrutura mnima gerencial para executar tais programas. Por outro lado, a obrigatoriedade da
elaborao dos planos diretores participativos, para cidades com mais de 20.000 habitantes, tem
forado a que a poltica urbana seja minimamente tratada pelos prprios tcnicos das prefeituras, e
transversalmente, a proteo do patrimnio cultural urbano, quando for o caso.

As bases da criao de unidades locais de preservao no deixam de estar contidas nos Encontros
dos governadores, acontecidos em Braslia e Salvador, em 1970 e 1971, respectivamente, que
ensejaram a criao dos institutos estaduais de patrimnio. Algumas capitais comearam a organizar
conselhos e unidades de preservao62, na esteira de publicaes de leis municipais de preservao,
como em Florianpolis (SC), cuja lei n 1.202/1974 dispunha sobre a proteo do patrimnio histrico,
artstico e natural da cidade e ainda criava o Servio de Proteo do Patrimnio Histrico, Artstico e
Natural do Municpio (ADAMS, 2002, 47). MEIRA (2004, 75-76) observa que os reflexos dos Encontros
de Governadores fizeram sentir em Porto Alegre a necessidade de organizao local e, diferentemente
de outras cidades cujas iniciativas partem do executivo, a Cmara de Vereadores fez constar na Lei
Orgnica, por meio de emenda, a determinao do levantamento dos bens imveis de valor cultural na
cidade no prazo de um ano. Para tal, em 1971 foi nomeada uma comisso de funcionrios municipais
para realizar o trabalho, que sugeriu, em 1974, a criao de um conselho municipal. O Conselho
Municipal do Patrimnio Histrico e Cultural COMPHAC foi institudo em 1976, com a publicao da
lei n 4.139/76.

Mas tais exemplos refletem a realidade de capitais, no se constituindo uma prtica disseminada nas
maiorias das cidades histricas. Exemplos como Pelotas, no Rio Grande do Sul, que desde o princpio
da dcada de 1980 encontra-se organizada legal e administrativamente so raros entre as cidades
brasileiras. Mesmo aquelas detentoras de patrimnio nacional no conseguiram criar ou manter, de
forma constante, estruturas administrativas mnimas, que resistam s reformas administrativas de cada
mudana de gesto.

A presena de escritrios tcnicos do Iphan parece criar uma relao de dependncia e de omisso por
partes das prefeituras. Esta relao ser discutida no estudo de caso, apresentado no captulo terceiro.
Mas algumas observaes j so possveis de serem feitas neste momento.

O poder que uma unidade federal instalada no municpio adquire, com a misso de proteger o
patrimnio e imbuda de poder de polcia conferida pelo Decreto-Lei n 25/37, to expressivo que se

62 Eventualmente, pode-se adotar como unidades de preservao, todo rgo responsvel pela gesto do patrimnio
cultural na sua esfera de governo na cidade, seja o escritrio tcnico do iphan, do rgo estadual ou a unidade prpria da
estrutura administrativa do municpio.

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velam as competncias exclusivas do poder municipal, como a poltica urbana. Por comodidade, por
ineficincia, por ausncia de viso global, muitos gestores parecem no querer intervir naquela parte
do seu territrio sob tutela federal. Mas tal afirmao seria no mnimo imprudente se no fosse admitido
que a preservao de inmeros stios se deve, em muito, presena regular do Iphan nas cidades. O
Conjunto arquitetnico e urbanstico de Congonhas do Campo (MG), tombado em 1941, mantm
ntegro apenas o Santurio de Bom Jesus de Matozinhos. S h pouco o Iphan instalou um escritrio
no municpio. A cidade como um todo apresenta uma baixa qualidade de vida urbana. , no entanto, o
reflexo, em parte, de como a poltica urbana foi tratada historicamente.

A presena do Iphan na cidade consolida prticas e procedimentos junto comunidade, que faz,
naturalmente, com que ele assuma a posio das prefeituras em vrias de suas atividades. Um
procedimento bastante ilustrativo e caracterstico desta distoro refere-se ao fluxo de anlise de
projetos. Nas capitais e cidades maiores, como Recife, os interessados em reformar ou construir em
reas histricas sob tutela, dirige-se s secretarias de obra, urbanismo ou outra e, ali, protocolam suas
propostas e recebem orientaes quanto s diretrizes que incidem sobre aquela rea. Por meio destas
unidades administrativas o Iphan recebe os projetos para suas consideraes e orientaes especficas
quanto a interferncias no patrimnio tombado, retornando a elas e, por fim, aos interessados.

Nas cidades menores, o Iphan faz o papel de interceptor primeiro desta cadeia. Estabelece
procedimentos quanto consulta prvia e anlise de projetos executivos, dando origem a uma extensa
negociao com proprietrio at a sua aprovao final. Nesta negociao passa a observar, por vezes,
aspectos atinentes prefeitura, que por sua vez, sendo desprovida de regras, d anuncia sem
maiores questionamentos. Regras estas referentes aos ndices urbansticos, ocupao do solo e
principalmente ao uso. Em Mariana (MG), por anos, este foi o procedimento. Ao final da negociao o
projeto aprovado e carimbado era enviado diretamente para a prefeitura pelo Iphan, no caso a 13
Superintendncia Regional em Belo Horizonte, para a sua aprovao e demais procedimentos quanto
ao licenciamento do incio de obras.

Se por um lado a relao direta entre proprietrios e Iphan na negociao de projetos tem o efeito de
informao e educao, por outro expe em demasia o corpo tcnico da instituio que tambm no
dispe de regras objetivas e transparentes sobre os seus critrios de anlise, eximindo a prefeitura
deste embate. O trabalho de educao entendido pela forma paulatina como a importncia do
preservar e da unicidade daquele conjunto passada para o cidado, a cada contato, a cada
orientao, a cada conflito. Em algumas unidades do Iphan a entrega do parecer sobre uma proposta
de interveno corresponde a um momento de conversa para elucidao de dvidas. Claro que esta

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prtica no instituda como regra geral na instituio, e tem a ver com a maneira de trabalho do
dirigente da ocasio.

Em sendo uma unidade isenta em relao poltica local, reside no Iphan muito da memria
construtiva da cidade, no somente em termos de documentao, mas de fatos e de projetos no
conclusos importantes para a cidade: um programa de governo estadual ou federal gestado numa
administrao municipal interrompida, que requer continuidade; o desenvolvimento de estudos comuns;
uma experincia de arranjo administrativo proveitoso etc. Esta condio faz do Iphan um elo de ligao
entre as sucesses administrativas, tornando-o um importante e fundamental parceiro na gesto
urbana e, no apenas, da preservao.

Mas o efeito mais prejudicial desta prtica o retardamento da tomada das medidas necessrias para
o desenvolvimento da poltica urbana local e do entendimento do papel da prefeitura como poder
pblico co-responsvel pela preservao do patrimnio cultural, inclusive aparelhando-se para tal.

Estudos demonstram o quanto o processo de redistribuio de poderes e obrigaes entre os entes da


federao fez aumentar as obrigaes para os municpios, obrigando-os a reorganizar a prestao dos
seus servios, como o gerenciamento do sistema de sade e de educao fundamental. A questo
ambiental tambm fez com o que os municpios adequassem a estrutura administrativa para absorver
este setor. Em 2004, dos 5.560 municpios, 3953 possuam alguma estrutura na rea do meio
ambiente, sendo que 388 deles com unidades administrativas exclusivas e as demais associadas a
outras reas da administrao municipal como agricultura, obras, planejamento, educao e cultura.
(PERFIL, 2004, 104-107)

2.2.1. Perfis das estruturas administrativas municipais

Inoportunamente, o estudo supracitado no traa um perfil isolado da rea de cultura, que por vezes se
encontra como uma secretaria isolada, e em muitos casos associada ao setor de educao, meio
ambiente ou turismo. O controle sobre o patrimnio cultural edificado, urbano, pode ou no estar
associado s secretarias de cultura, mas comum que, quando existente, esteja diretamente vinculado
a obras, responsvel pela fiscalizao e licenciamento de obras na cidade. A separao em discurso
do que patrimnio material do imaterial j constitui em argumento para a diviso destes assuntos nas
estruturas administrativas, como poder ser visto adiante no estudo de caso.

Levantamento preliminar disponibilizado pelo MinC autora, em outubro de 2006, em razo da


construo do Sistema Nacional de Cultura comea a revelar um pouco como os municpios esto

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organizando o setor de cultura e patrimnio cultural. Dentre 1050 municpios63 que assinaram protocolo
de intenes com o MinC, comprometendo-se a criar condies para a implantao do Sistema
Nacional de Cultura, 16,29% constituram secretarias especficas de cultura, como pode ser observado
na Tabela 02. A grande maioria deste universo trata da cultura associada a outros setores,
particularmente em conjunto com a educao (568 municpios). Do todo pesquisado 24,10% trata
especificamente de educao e cultura e um nmero significativo aborda cultura, educao e esportes
(294 municpios).

O turismo o outro setor propcio a articular-se com a cultura, com incidncia de 110 municpios
conveniados ao Sistema Nacional de Cultura por meio de unidades que tratam do turismo. Nove delas,
no contam com a cultura nas denominaes das unidades, 45 so especficas de cultura e turismo, 56
como secretaria de cultura, turismo e educao.

TABELA 02 Perfil de Estruturas Municipais


Amostra de Municpios conveniados ao Sistema Nacional de Cultura 1050 100%
Secretaria ou Fundao de Cultura 171 16,29%
Setores Isolados
Secretaria de Educao 33 3,14%
Educao, Cultura e Esporte 294 28,00%
Secretaria de
Educao, Cultura Educao e Cultura 253 24,10%
e outros. Educao e Cultura e outros 21 2,00%
Sub-total 568 54,10%
Secretaria de Cultura e Turismo 45 4,29%
Cultura, Turismo e Cultura, Turismo e Educao 56 5,33%
outros. Sub-total 101 9,62%
Setores Associados
Turismo e outros 7 0,67%
Patrimnio cultural, histrico ou
7 0,67%
preservao
Meio ambiente e outros 22 2,10%
Outros
Desenvolvimento sustentvel ou
14 1,33%
econmico
Demais classificaes *64 127 12,10%
Sub-total 177 16,86%
Fonte: Preparado pelo autor, a partir de dados disponibilizados pela Secretaria de Articulao
Institucional do MinC em outubro de 2006.

Menor incidncia observa-se na rea do meio ambiente (23 cidades) e no prprio patrimnio cultural
histrico (07 cidades), e no desenvolvimento sustentvel ou econmico (15 cidades) o que poderia
favorecer a uma concluso sobre a questo do patrimnio e desenvolvimento urbano. Nenhuma
relao entre cultura, desenvolvimento urbano ou obras foi observada.

63 De maro de 2005 a junho de 2006, o protocolo j atingiu 1700 municpios (OFICINAS, 2006,18). No entanto, o MinC
disponibilizou a autora relao de 1050 municpios, anexa.
64Buscou-se destacar os setores de maior incidncia ou aqueles com pertinncia para as anlises do estudo do patrimnio
urbano. Setores como lazer, juventude no foram contemplados isoladamente. Ainda assim pode haver duplicidade de
contagem de setores em demais classificaes.

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Buscando refinar um pouco mais os dados j disponveis do Sistema Nacional de Cultura,


confrontaram-se a referida relao com a listagem das 84 cidades que contm patrimnio cultural
urbano com proteo federal, a partir da classificao do Programa Monumenta em SHUNS e CUMNS,
respectivamente Stios Histricos Urbanos Nacionais e Conjuntos Urbanos de Monumentos Nacionais.
Destas, apenas 25 cidades aderiram at o momento ao Sistema Nacional de Cultura, das quais
somente 10 so conveniadas ao MinC para execuo do Monumenta, do seu conjunto de 26 cidades.

QUADRO 02 Perfil de Estruturas Municipais de Cidades com Patrimnio Cultural Federal


N PREFEITURA ESTRUTURA ADMINISTRATIVA
SETOR CULTURA
1 Belm/PA Fundao Cultural do Municpio de Belm - FUMBEL
2 Florianpolis/SC Fundao Cultural de Florianpolis Franklin Cascaes
3 Belo Horizonte/MG Fundao Municipal de Cultura
4 Goinia/GO Secretaria Municipal de Cultura
5 Itu/SP Secretaria Municipal de Cultura
6 Joo Pessoa/PB Fundao Cultural de Joo Pessoa - FUNJOPE
7 Nova Friburgo/RJ Secretaria Executiva do Programa Pr-Cultura
8 Paranagu/PR Fundao Municipal de Cultura - Nelson de Freitas Barbosa
9 Pelotas/RS Secretaria de Cultura
10 Penedo/AL Secretaria Municipal de Cultura
11 Porto Alegre/RS Secretaria Municipal da Cultura
12 Salvador/BA Fundao Gregrio Mattos
13 Vitria/ES Secretaria Municipal de Cultura
SETORES CULTURA E TURISMO
1 Diamantina/MG Secretaria de Cultura e Turismo
2 Laranjeiras/SE Secretaria Municipal de Cultura e Turismo
3 Maragogipe/BA Secretaria Municipal da Cultura e Turismo
4 Piranhas/AL Secretaria Municipal de Cultura e Turismo
SETORES CULTURA, TURISMO E OUTROS
1 Cataguases/MG Secretaria de Cultura, Esporte, Lazer e Turismo
2 So Cristvo/SE Secretaria Municipal de Turismo,Cultura e Comunicao
3 Serro/MG Secretria Municipal de Turismo,Cultura,Meio Ambiente e Des. Sustentvel
4 Congonhas/MG Secretaria Municipal de Ao Social,Turismo e Cultura
5 Caet/MG Secretaria de Cultura, Turismo, Esporte e Lazer
SETORES CULTURA E OUTROS
1 Conceio do Mato Dentro/MG Secretaria de Cultura e Patrimnio Histrico
2 Manaus/AM Secretaria Municipal de Educao e Cultura
3 Santa Cruz Cabrlia/BA Secretaria Municipal de Cultura, Comunicao e Eventos Culturais
Fonte: Preparado pelo autor, a partir de dados disponibilizados pela Secretaria de Articulao
Institucional do MinC em outubro de 2006.

Como pode ser observado no Quadro 02, cerca de 50% desta amostragem possui estrutura municipal
prpria para a cultura, sendo que as capitais, particularmente, optam por fundaes municipais de

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cultura65. Outra parte da amostragem associa cultura e turismo, 04 delas tratam exclusivamente destes
dois setores, enquanto outras 05 cidades de forma integrada aos setores de esporte, lazer, meio
ambiente, ao social e comunicao. Outros arranjos so encontrados numa nica incidncia,
vinculados educao, rea de comunicao e eventos e ao patrimnio histrico.

A tentativa de montagem do quadro no oferece ainda possibilidades de concluso sobre o tratamento


conferido ao patrimnio cultural urbano, lembrando que apenas uma destas cidades destacou o
patrimnio histrico como um setor digno de secretaria. Apenas na cidade do Serro (MG) pode-se
inferir uma preocupao com a questo da qualidade de vida urbana por estarem associados cultura,
meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, e por ser essa Secretaria a unidade responsvel pela
execuo do Programa Monumenta na cidade. No entanto esta leitura no quer dizer efetividade. A
fragilidade da prefeitura no que diz respeito a recursos tcnicos e financeiros grande, razo pela qual
o Estado precisou arcar com a contrapartida tcnica e financeira, para que a cidade no perdesse a
oportunidade de conveniar-se ao MinC para implementao do Monumenta na cidade.

Algumas oportunidades de realizao de aes eventuais ou implementao de um programa pode


implicar na criao de estrutura gerencial do patrimnio cultural. o caso do Programa Monumenta,
que requer a estruturao de uma Unidade Executora do Programa Monumenta nas cidades.

No tpico anterior puderam ser observados os inmeros instrumentos a servio da proteo do


patrimnio cultural, sejam eles especficos, como o tombamento e os inventrios, sejam de ordem
urbanstica. As observaes acerca de cada um deles, em especial, aqueles que envolvem transaes
financeiras como a transferncia do direito de construir, revelam que a estrutura operacional para
manter sob controle as operaes a primeira garantia de funcionamento e sucesso dos instrumentos
escolhidos no plano diretor.

As unidades administrativas que desenvolvem polticas urbanas associadas a isenes de impostos e


operaes financeiras necessariamente devem manter consonncia com os setores de planejamento,
fazenda e finanas do municpio. o caso da prefeitura de Pelotas, na qual os procedimentos
administrativos para solicitao e iseno de IPTU requerem o envolvimento das secretarias municipais
de cultura e finanas (ALMEIDA & BASTOS, 2006, 7). Os setores de aprovao e orientao de
projetos nem sempre correspondem aos setores responsveis pela fiscalizao, desarticulando estas
tarefas complementares. MARICATO (1997), ao analisar o descaso das administraes municipais com

65Esta opo pelas fundaes pode estar associada maior agilidade conferida administrao pblica para realizao
dos projetos e programas.

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a cidade informal, consegue identificar mesmo na formal a fragmentao das competncias e dos
servios pblicos relacionados gesto urbana:

Mesmo se atentarmos para a chamada cidade formal, as administraes municipais so


ineficazes devido fragmentao das competncias. Uma instncia elabora planos e leis
relativas ao uso e ocupao do solo, outra instncia (ou outras instncias) implementam a
legislao ou o plano. O poder de polcia sobre o uso e a ocupao do solo, ou a emisso de
alvars e correspondente fiscalizao, raramente so competncias dos que pensam a
poltica urbana. (MARICATO, 1997, 318)
Na ausncia de um departamento de patrimnio cultural na estrutura do municpio e de tcnicos nos
escritrios do Iphan, algumas prefeituras optaram por contratar e deixar a servio do Iphan tcnicos
que atenderiam tanto a demanda de um quanto de outro. o caso de So Francisco do Sul (SC), que
ao longo de alguns anos, acordo entre os dois garantiu o funcionamento de escritrio tcnico local. Em
Laguna, tambm no estado de Santa Catarina, a Prefeitura Municipal, atravs da Secretaria do
Planejamento, manteve parceria com o Iphan para a gerncia do Centro Histrico. O arquiteto
contratado pela prefeitura era responsvel pela orientao aos interessados em intervir na rea
histrica, pela fiscalizao, anlise de projetos e desenvolvimento de propostas para as reas pblicas.
O Iphan, representado pela 11a SR IPHAN, responsabilizava-se pela manuteno da infra-estrutura
para realizao das atividades66. Desta forma conseguiu-se garantir a estrutura mnima operacional
para a gesto do stio tombado, conjuntamente entre Unio e Municpio, otimizando recursos tcnicos,
financeiros e humanos. Atualmente no h mais necessidade de o municpio arcar com as despesas
dos recursos humanos nestas duas cidades, visto estarem constitudos legalmente os escritrios do
Iphan com tcnicos contratados para tal. O relacionamento, no entanto, mantm-se aproximado, em
exemplos de ao como a aplicao da iseno de IPTU para fins de preservao do patrimnio
cultural.

Retomando a experincia do Corredor Cultural no Rio de Janeiro, exemplo abordado no tpico anterior,
pode-se creditar ao sucesso do Projeto tanto base legal criada, como estrutura de coordenao e
execuo montada para implement-lo.

O projeto inicialmente desenvolvimento a cargo da Secretaria de Planejamento e Coordenao Geral,


passou a ser coordenado pelo Grupo Executivo do Corredor Cultural institudo, atravs da Lei N 506,
de 17/01/84, como rgo permanente do Municpio, vinculado ao Instituto Municipal de Arte e Cultura,
66 Nessas duas cidades, o Iphan possua edificaes disponveis para funcionamento de escritrio tcnico, legalmente
institudo em 2004. Embora presente em muitas cidades histricas, o quadro geral dos escritrios do Iphan tambm
marcado pela escassez de funcionrios. Somente em 2005 foi realizado o primeiro concurso nacional da instituio,
admitindo-se, no ano seguinte, 222 funcionrios. So 53 tcnicos em arquitetura e urbanismo; 30 em planejamento e
administrao; 25 em histria, 24 em arqueologia; 23 em museologia; 22 em cincias sociais; 12 em arquivologia; 12 em
biblioteconomia; 11 em engenharia civil; seis em educao e quatro em histria da arte.

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da ento Secretaria Municipal de Educao e Cultura. Ao grupo cabia analisar e aprovar os projetos de
interveno na rea, bem como avaliar possveis adaptaes e interpretaes da lei original
(PINHEIRO, 2004, 74). Em 1987, por meio da Lei n 1139 de 16/12/87, foi institudo o Escritrio Tcnico
do Corredor Cultural, que tinha como atribuies o desenvolvimento de pesquisas e o apoio
operacional s aes do Grupo Executivo, nas tarefas de fiscalizao, orientao aos proprietrios e
acompanhamento de obras. Esta estrutura operacional, Grupo Executivo e um corpo de arquitetos, j
trabalhava em conjunto desde o incio do projeto, sendo responsvel pela orientao aos proprietrios
e fiscalizao do cumprimento das normas (PINHEIRO, 1986, 191).

tambm por meio da mesma lei que se institui o Conselho Consultivo do Corredor Cultural, ao qual
cabia, dentre outras atribuies, propor ao Poder Executivo, alteraes na Zona Especial do Corredor
Cultural e elaborar o calendrio dos eventos culturais, sociais e tursticos do Corredor Cultural. (Art. 6,
Lei n 1139 de 16/12/87).

Em 2000, todas as competncias do Grupo Executivo, Conselho Consultivo e Escritrio Tcnico do


Corredor Cultural foram transferidas para o Departamento Geral do Patrimnio Cultural - DGPC da
Secretaria Municipal de Cultura, gerando consequentemente a extino de todos eles.

Augusto Ivan de Freitas PINHEIRO (2002a), que coordenou o Escritrio Tcnico, lamentou a extino
da estrutura operacional do Corredor Cultural, especialmente o Escritrio Tcnico e o Grupo Executivo,
sob o argumento que as instncias aproximavam o poder pblico da comunidade:

Ambos tiveram, enquanto existiram, um papel muito relevante, pois aproximavam o mais
possvel projeto e vida real. Foram criados para facilitar o contato entre o governo e a
comunidade e resolver algumas questes pendentes na lei. A idia era, ao contrrio do que
ocorreu recentemente, em vez de extinguir, proliferar, porque por meio dos chamados
Escritrios Tcnicos se tem a enorme vantagem de estabelecer um maior dilogo com a
populao do que em gabinetes fechados, discutindo sobre o que se pode e no se pode, o
que se deve e o que no se deve fazer nos imveis preservados. (PINHEIROa, 2002, 149)

Ressalte-se ainda, que o Corredor Cultural contou no incio de sua implantao, durante 18 meses,
com a contribuio da Cmara Tcnica do Corredor Cultural, composta por um colegiado de
intelectuais - escritores, poetas, pesquisadores na discusso do projeto no nvel de governo, na
divulgao nos meios de comunicao, favorecendo o entendimento e aceitao do projeto pela
comunidade.

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EstruturaseArranjosAdministrativos

2.2.2. Experincias de arranjos administrativos

Algumas experincias tm mostrado que arranjos administrativos tendem a tornar a tarefa de gesto
mais eficiente, as relaes entre gestores mais estreitas e duradouras e as possibilidades de
desenvolvimento de projetos ampliadas, alm das tarefas rotineiras de anlises de projetos e
fiscalizao dos stios tombados. So os grupos constitudos entre Unio, Estados e Municpios
visando programas de ao de preservao integrada.

Um dos arranjos administrativos mais antigos vigora em Salvador, desde 1984, o Escritrio Tcnico de
Licena e Fiscalizao ETELF. Trata-se de convnio entre o Iphan, o Instituto do Patrimnio Artstico
e Cultural IPAC, do Estado, e a Prefeitura Municipal de Salvador, representada permanentemente por
tcnicos da Superintendncia de Controle e Ordenamento do Uso do solo do Municpio - SUCOM.

Dentre os objetivos bsicos do convnio como fiscalizao e orientao das intervenes nas reas
protegidas, h uma explcita preocupao em compatibilizar critrios e normas de interveno fsica em
monumentos nos trs nveis de proteo, compatibilizar as polticas de preservao com o
desenvolvimento urbano, desenvolver aes relativas ao controle de uso e ocupao do solo, poltica
de concesses pblicas, alvars de construes, dentre outros, e trabalhar de forma preventiva
referente ocorrncia de sinistros, como incndios e desabamento.

Sempre que for necessrio, outros rgos da Prefeitura sero acionados para a participao eventual
em algum trabalho sob a responsabilidade do grupo, so eles: a Fundao Gregrio de Matos, rgo
responsvel pela cultura, vinculado Secretaria de Educao e Cultura; a Secretaria de Planejamento,
Urbanismo e Meio Ambiente e Defesa Civil.

O ETELF funciona regularmente na sede do Iphan, a 7 Superintendncia Regional, com a rotina de


reunies dirias, todas as manhs, reservando-se duas vezes por semana para as tarefas de vistorias
e fiscalizao nas reas protegidas de Salvador. So normalmente trs arquitetos, um de cada nvel
governamental, que constitui o grupo. Eventualmente, quando h sobrecarga de trabalho, tanto o
Iphan, quanto a prefeitura disponibilizam outros tcnicos.

Esta forma de trabalho vem sendo aplicada h mais de 20 anos, resistindo s mudanas
administrativas em todos os nveis, a despeito das dificuldades e mudanas de prioridades da cada
gesto. O arquiteto Eduardo Simas67 do Iphan aponta como a principal fragilidade do ETELF o
pequeno porte da equipe, diante da demanda de trabalho, carecendo de mais arquitetos, de
engenheiros e de apoio administrativo de suporte s tarefas dos tcnicos. Por fim, destaca como

67
em entrevista concedida a autora em 09/11/06.

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EstruturaseArranjosAdministrativos

principal qualidade a continuidade do escritrio, que tem conferido uniformidade e mais agilidade nas
anlises das propostas de interveno.

Experincia mais recente acontece em So Lus, no Maranho. Trata-se no Ncleo Gestor do Centro
Histrico de So Lus, instalado desde agosto de 2003,68 cujas atribuies em destaque visam a
integrar as aes municipais no gerenciamento do centro histrico e potencializar os vnculos entre as
instituies municipais, estaduais, federais, particulares, moradores, visitantes e usurios relacionados
dinmica do centro histrico.

Trata-se, primeiramente, da articulao e organizao das esferas municipais e dos servios que
incidem sobre o centro histrico, tal como limpeza, trfego, estacionamento, segurana, programao
cultural etc. Oferece orientao tcnica nas diferentes reas de atuao municipal para aplicao da
iseno do IPTU concedida para a rea. Ambiciona a proposta ir mais alm, incentivando e criando
alternativas de dinamizao da microeconomia local.

Participam originalmente do arranjo do Ncleo Gestor do Centro Histrico de So Lus as secretarias


de Educao (SEMED), servios urbanos (SEMSUR), Terras, Habitao, Urbanismo e Fiscalizao
Urbana (SEMTHURB), Turismo (SETUR), Fundao Municipal de Cultura FUNC, Instituto Municipal
de Paisagem Urbana (IMPUR) e Instituto de Pesquisa e Planejamento do Municpio (IPLAM).
Atualmente, a Fundao Municipal de Patrimnio Histrico de So Lus tornou-se a responsvel pela
coordenao da instituio, recebendo e distribuindo o atendimento das demandas apresentadas.

Em pouco mais de trs anos de atuao o Ncleo Gestor tem realizado grandes aes, integrando os
participantes do arranjo e potencializando recursos financeiros e tcnicos, recebendo reconhecimento
nacional e internacional de exemplo de gesto de centros histricos69. Foram identificados e mapeados
os principais problemas que incidem na rea a fim de se elaborar estratgias de ao, classificados em
03 grandes grupos: infra-estrutura, segurana e preservao do patrimnio. A maior parte foi
solucionada com ao direta do ncleo, outros encaminhados a rgos especficos, como a deficincia
no abastecimento de gua, cuja companhia de gua e esgoto do Estado j busca solucionar o
problema. Dentre as aes de preservao do patrimnio cultural, o ncleo tem buscado combater uma
das grandes causas da degradao do patrimnio edificado de So Lus, o crescimento de vegetao
nas coberturas e fachadas das edificaes. Ao esta, simples, que se inserida numa rotina de

68 Decreto N 25.411, de 15 de agosto de 2003.


69 Em So Paulo, em agosto, no II Seminrio de Gesto Democrtica do Patrimnio, onde foi ressaltada a eficincia do

modelo de gesto do Ncleo Gestor do Centro Histrico de So Lus; Em Tiradentes, em abril, onde o Ncleo Gestor
recebeu o reconhecimento de possuir o melhor modelo de gesto de Centros Histricos. (...) Em Paris - Frana, em
novembro, onde o Prefeito Tadeu Palcio foi convidado a apresentar o modelo do Ncleo e recebeu o reconhecimento pelo
melhor projeto integrado das cidades da Cooperao Francesa: o Plano de Reabilitao do Desterro. (SO LUS, 2006)

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EstruturaseArranjosAdministrativos

conservao preventiva evita em muito o arruinamento de importantes exemplares da arquitetura


colonial brasileira.

interessante observar que a gesto daquela parte do territrio absorve questes urbanas, sociais,
econmicas, de segurana e sade pblica, no se eximindo de participar e promover atividades de
fortalecimento das associaes e integrao dos moradores. Vale destacar a participao ativa do
Iphan local, com a proposio e desenvolvimento de projetos de educao e cidadania com a
comunidade, em particular na comunidade do Desterro.

A celebrao de acordos entre os entes da federao para o desenvolvimento das tarefas de proteo
do patrimnio cultural foi legalmente instituda no Art. 23 do Decreto-Lei N 25/3770. E, no entendimento
de MIRANDA (2006, 298) com previso de delegao de competncias. No entanto, o mesmo autor
observa que tal previso no vem sendo utilizada em exerccio da preservao e recorre Sonia
Rabello de Castro para o entendimento das razes:

A delegao um mecanismo de administrao pblica que tm sido pouco utilizado entre


rgos pblicos de diferentes nveis de governo. Imaginamos que isso possa decorrer ou de
uma desconfiana injustificada entre rgos da administrao pblica, ou de uma atitude
bastante conservadora, e altamente centralizadora de gesto administrativa (e, portanto,
muito pouco recomendvel, em termos de eficincia). Nada justifica que um processo de
licenciamento de obra, geralmente simples e ordinrio, tenha que percorrer um tortuoso
caminho, at por outras cidades, para que seu exame, quando as regras a ele aplicveis j
esto definidas. Esta situao no se justifica, no se sustenta! E ela , freqentemente, a
maior causa de irritao e de insatisfao do cidado para com a administrao. (CASTRO,
2005, apud MIRANDA, 2006, 299)

A condio para a delegao e o compartilhamento de competncias passa certamente pela clareza


das regras aplicveis aos bens e reas protegidas. Porm, esta uma realidade pouco presente nos
rgos de preservao, seja federal, estadual ou municipal, razo pela qual o exerccio individualizado
da misso de proteger o patrimnio cultural urbano uma tarefa rdua. Neste sentido, a possibilidade
de constituio de estruturas colegiadas de deciso, constitui, nos dias atuais, como a forma prefervel
de gesto do patrimnio cultural urbano.

70Ressalte-se que no referido Art. no se faz meno ao municpio, ponto de crtica de CASTRO (1991, 19) e indiferente
para MIRANDA (2006, 298).

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FontesdeRecursos

2.3. FONTES DE RECURSOS

Em geral, as principais dificuldades apontadas pelos gestores para o bom exerccio de suas funes
versam sobre as carncias de recursos humanos e financeiros. Esta realidade mais significativa nas
cidades menores onde a maior parcela que compe a sua receita originada dos recursos de
transferncias do Estado ou da Unio e a destinao dos recursos est comprometida com os
principais servios bsicos (sade e educao). Muitas vezes observa-se que a carncia tcnica das
estruturas administrativas municipais ocasiona a diminuio da capacidade de arrecadao e a
utilizao dos recursos financeiros possveis.

Convm lembrar que a gesto do patrimnio cultural no marco da descentralizao promovida a partir
da Constituio Federal de 1988 muito sutil, quando comparada com os setores da sade e da
educao que, diferentemente, contam com a cooperao tcnica e financeira da Unio do Estado para
a promoo das competncias atinentes71.

A inteno neste tpico estabelecer uma relao entre as possveis fontes de recursos no mbito
municipal e o seu direcionamento para as aes de preservao do patrimnio cultural, no sentido de
confrontar a realidade financeira subpotencializada dos municpios com as perspectivas de
enfrentamento do problema. Procura ir mais alm, ao no se deter na anlise pura da questo
financeira, apresentando exemplos de criao de polticas pblicas de preservao associadas aos
mecanismos de repasse de recursos e isenes fiscais. inteno verificar, mais do que constatar
percentuais de recursos municipais destinados cultura, como uma fonte pode provocar uma postura
positiva no poder municipal, e como o uso de benefcios fiscais pode catalisar reaes favorveis na
comunidade.

Busca-se aqui entender, em linhas gerais, o processo da formao das receitas pblicas, e
conseqentemente, o desempenho financeiro dos municpios, para somente assim observar como se
d a destinao de verbas para o desenvolvimento urbano e o patrimnio cultural. Em paralelo,
observar outras fontes de recursos no municipais, que possam ser controlados ou no pelo gestor,
mas destinados em favor da cidade, visto que uma premissa do argumento da dissertao a
necessidade de compartilhamento na gesto do patrimnio cultural.

71Art. 30. Compete aos Municpios:


()
VI manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar e de ensino
fundamental;
VII prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao.

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FontesdeRecursos

2.3.1. A Formao de Receitas no municpio

A Constituio Federal dispe em captulos prprios regras do Sistema Tributrio Nacional e das
Finanas Pblicas. No primeiro, trata da instituio de tributos pela Unio, Estados, Distrito Federal e
os Municpios, das limitaes do poder de tributar e da repartio das receitas tributrias. E no
segundo, dos oramentos que devero ser estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo.

Os recursos que propiciam as gestes pblicas da Unio, Estados e Municpios so gerados nos
municpios, que uma vez coletados pelos rgos pblicos federais, estaduais e municipais formam um
conjunto de recursos, que depois partilhados, (...), criam o sistema de financiamento do estado
brasileiro (FAVERO, 2004, 64). A formao da receita em uma Prefeitura tem origem em trs
principais fontes de recursos, quais sejam: (01) fontes prprias; (02) de transferncia feitas pela Unio
e pelos Estados; e (03) de emprstimos e financiamentos.

Os recursos de fontes prprias so constitudos por:

1. Preos - preos pblicos, tarifas, pedgios.

2. Receita Patrimonial decorrentes de remunerao de depsitos bancrios, juros de ttulos de


renda e outras receitas patrimoniais financeiras72.

3. Dvida Ativa Tributria decorrentes da recuperao de crditos inscritos em dvida ativa.

4. Tributos distribudos em trs categorias: (01) os impostos, IPTU (Imposto Predial e


Territorial Urbano), ISS (Imposto Sobre Servios), ITBI (Imposto sobre Transmisso de Bens
Imveis) e IVVC (Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos); (02) as
taxas73, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao efetiva ou potencial, de
servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua
disposio; (03) e as contribuies de melhoria, decorrente de obras pblicas.

Os recursos de transferncias feita pela Unio e pelo Estado, decorrente da repartio de receitas
tributrias, sero constitudos por:

1. IR (Imposto de Renda) - o equivalente ao produto da arrecadao do imposto da Unio sobre


renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a
qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem.

72
Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998/2003 Ministrio da Fazenda/ Tesouro Nacional. Braslia, 2004. 91.p.
(pgina 1 do glossrio)
73
CF, art 145.

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FontesdeRecursos

2. ITR (Imposto Territorial Rural) - partilhado entre os municpios o equivalente a 50% do produto
da arrecadao do imposto da Unio, relativamente aos imveis neles situados.

3. IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores) - correspondente a 50% do


produto da arrecadao do imposto do Estado sobre a propriedade de veculos automotores
licenciados em seus territrios.

4. ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias) - correspondente a 25% do produto da


arrecadao do imposto do Estado sobre as operaes relativas circulao de mercadorias e
sobre prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao.
Devero ser creditadas conforme os seguintes critrios:

- trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas


circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios;

- at um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos
territrios, lei federal.

5. IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) repasse da unio correspondente a 47% do


produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre
produtos industrializados, segundo critrios especficos, destacando-se 22,5% por cento ao
Fundo de Participao dos Municpios.

6. FPM (Fundo de Participao dos Municpios) transferncia resultante da composio do


repasse do Imposto de Renda e do IPI, j citados, conforme critrios definidos em relao ao
nmero de habitantes.

Por fim, os recursos de emprstimos e financiamentos resultam da implementao de programas e


projetos especficos, donde se estabelecem relaes com os governos federal e estadual, bancos de
desenvolvimento nacionais ou internacionais e outros.

Composta a receita, o municpio dever, por meio de projeto de lei oramentria anual, dispor sobre o
equilbrio entre receitas e despesas, de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes
oramentrias e com as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal74. Este o instrumento que
materializa as prioridades de governo, de acordo com o projeto poltico defendido e a capacidade de
gastos de cada municpio.

74
Lei Complementar n. 101, de 04/05/2000, em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp, em
21/04/2006

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FontesdeRecursos

No se constitui tarefa fcil pesquisar, na escala do municpio, os percentuais destinados cultura,


muito menos aqueles especficos destinados a investimentos na preservao do patrimnio cultural
urbano, visto que devero estar englobados nas verbas dos setores culturais dos municpios todas as
despesas como festivais, eventos, folclore, funcionamento de equipamentos culturais e as prprias
despesas com a gesto da cultura local. E tambm, porque deveriam ser contabilizados, desde que
possvel aferir, os investimentos promovidos pelo setor da poltica urbana a servio da preservao
urbana.

A dificuldade de avaliar os percentuais destinados preservao cultural aumenta quando, tomando-se


por base documentos referencias de governo federal, que apresentam o panorama da realidade dos
municpios brasileiros, os dados referentes cultura esto tabulados de forma associada com a
educao. o caso do relatrio intitulado Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998-2003, do
Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional, que de forma objetiva e didtica oferece informaes que
deram suporte a algumas afirmaes apresentadas neste tpico.75

A observao corroborada quando se constata, pela amostragem dos municpios conveniados ao


Sistema Nacional de Cultura apresentados anteriormente, que 54,10% dos municpios tratam cultura e
educao conjuntamente.

Algumas avaliaes de carter geral sobre a origem e destinao das receitas municipais merecem ser
destacadas considerando que o objeto da pesquisa foca os municpios menores que detm patrimnio
histrico e que podem apresentar menos margem de manobra do seu oramento para direcion-lo para
as aes de preservao.

75 O objetivo da pesquisa do perfil e evoluo das finanas municipais objetiva identificar diferenas e semelhanas dos
diversos elementos de receita, despesa, ativo e passivo em diferentes grupos de municpios. Para a anlise, procurou-se
agrupar os municpios em faixas populacionais, tentando estabelecer uma relao da heterogeneidade das condies de
demanda de servios pblicos, as quase as administraes municipais esto sujeitas.
A classificao populacional partiu da definio das faixas superior e inferior como as de populao superior a 1 milho e
inferior a 50 mil habitantes. Entretanto, o critrio fundamental para a definio das faixas populacionais intermedirias foi a
observao da participao percentual de (a) receita tributria, (b) receita de transferncia do FPM e (c) receita de
transferncia de ICMS no somatrio dessas receitas. (p. 3).
Numa amostragem inicial de 3.722 municpios, agrupados de acordo com as faixas populacionais abaixo, manteve-se para
a amostragem final 3.215 municpios, que apresentavam dados mais consistentes. Desta forma foram fixados os seguintes
agrupamentos:
POPULAO Ano:2000
GRUPO FAIXAS DE POPULAO N DE MUNICPIOS
(3.722 municpios)
1 POP > 1.000.000 10 28.748
2 1.000.000 > POP > 300.000 42 21.350
3 300.000 > POP > 50.000 332 35.654
4 POP < 50.000 3.338 39.924
TOTAL 3.722 125.677

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FontesdeRecursos

No que se refere receita, a participao na arrecadao prpria proporcionalmente maior nos


municpios de maior porte, que representam 51,4% da receita bruta dos municpios do Grupo 1 e
13,7% dos Municpios do Grupo 4. Enquanto, no extremo oposto, os recursos de transferncia
correspondem a 86,3% da receita bruta dos municpios menores e 48,6% da receita bruta dos
municpios do Grupo 1.

Este panorama representa para os municpios com populao inferior a 50.000 habitantes um quadro
de dependncia da Unio e dos Estados e constata a baixa capacidade operacional de gerao de
receitas de arrecadao prpria, associadas cobrana de IPTU, ISS e outras. Estas informaes so
importantes porque a utilizao destes recursos associados possibilidade de implementao de
alguma poltica pblica, como poder ser visto mais adiante (iseno de IPTU, poltica cultural por meio
incentivo fiscal), pode ficar limitada subutilizao do meio de arrecadao e, portanto compromet-lo.

Quanto despesa, o relatrio Perfil e Evoluo das Finanas Municipais destaca que o
comprometimento da receita bruta com educao e cultura cresce conforme diminui o porte dos
municpios (20,9% no G1 x 32,1% do G4). No h a partir deste relatrio como verificar a distribuio
dos recursos para a cultura, nem tampouco, destacar a verba especfica para o patrimnio cultural.

Feita esta abordagem geral sobre a formao da receita do municpio convm destacar aqueles pontos
que podem relacionar-se diretamente com a gesto do patrimnio cultural urbano, do ponto de vista da
gerao de receita e aplicao em prol da preservao e, tambm, a partir das possibilidades de
fomentador da criao de polticas pblicas.

Dos Recursos de fontes prprias destacam-se as polticas associadas iseno da cobrana do


Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).

Dos Recursos de transferncias merece especial ateno a poltica implantada pelo estado de Minas
Gerais, por meio do Programa de municipalizao da gesto do patrimnio cultural em Minas Gerais, a
partir da distribuio da parcela da receita da arrecadao do ICMS.

Dos Recursos de emprstimos e financiamento encontram-se os programas com fins especficos de


preservao urbana, como o Programa MONUMENTA e os indiretos como o PRODETUR que, tambm
beneficia cidades com stios histricos pela potencialidade turstica.

O espectro de possibilidades de recursos disponvel pelo municpio no poder estar limitado queles
que efetivamente comporo o oramento deste ente federativo. Uma vez que a gesto do patrimnio
cultural trabalhada na perspectiva do compartilhamento de obrigaes, torna-se mais eficiente o
gestor que demonstrar capacidade de articulao e promover parcerias carreando recursos de outras
fontes, principalmente provenientes da iniciativa privada.

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FontesdeRecursos

Para tal existem mecanismos institudos por polticas culturais como o Programa Nacional de Apoio
Cultura PRONAC e suas derivaes estaduais e municipais e programas especficos de estatais
como editais lanados pelo BNDES, Petrobrs e Caixa Econmica Federal. Tais alternativas tm a
peculiaridade de no terem os recursos movimentados pelo gestor municipal. Mas, a possibilidade de
articular proponente e patrocinador d a ele uma dimenso poltica importante e que merece ateno.
Sobre tais possibilidades de fontes de investimento no municpio, dever ser feita uma rpida
abordagem, no sentido de reunir informaes que possam ser teis ao gestor.

2.3.2. Dos Recursos de Fontes Prprias

I. IPTU
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana um instrumento de poltica urbana, para
fins especficos, previsto na Constituio Federal (Art. 182, 4, III) e regulamentado no Estatuto da
Cidade, e no Cdigo Tributrio Nacional, Lei Federal n 5.172 de 25.10.1966. Ao municpio compete
instituir os impostos previstos em lei, conforme critrios explicitados no cdigo tributrio local, para fins
de constituio de receita. No entanto, como instrumento de poltica urbana tem fins de disciplinamento
de conduta. Sobre esta diferenciao, tem-se que:

O enfoque da fiscalidade o enfoque da receita. Portanto, tem a finalidade, por meio da


arrecadao, de constituir receita para o Estado promover suas atividades e funes em
benefcio da coletividade. O enfoque extrafiscal no tem natureza arrecadatria de tributos. A
utilizao da extrafiscalidade visa permitir a regulagem de condutas, fazendo com que, no
interesse da coletividade, esta ou aquela atividade, este ou aquele comportamento seja
estimulado ou desestimulado. (BRASIL, 2005, 102)
SOUZA (2004) em seu estudo sobre planejamento e gesto urbana, detalha o potencial da
extrafiscalidade dos tributos, afirmando quo importante o instrumento dado:

...a capacidade de permitirem que outros objetivos que no somente o de arrecadao


sejam perseguidos seja o desestmulo de prticas que atentem contra o interesse coletivo
(minimamente salvaguardado, na Constituio de 1988, por meio do princpio da funo
social da propriedade), seja a promoo de redistribuio indireta de renda, sejam a
orientao e o disciplinamento da expanso urbana, seja, ainda, o incentivo a determinadas
atividades.
No enfoque da extrafiscalidade encontra-se a possibilidade de utilizao do IPTU para fins de
promoo da preservao do patrimnio cultural, na medida em que so institudas as alternativas de
iseno ou reduo do imposto nos casos de zelo com a propriedade urbana privada de interesse
cultural. Esta aplicao no est prevista explicitamente na Lei maior ou em sua regulamentao,

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FontesdeRecursos

Estatuto da Cidade, tal com a aplicao no caso da progressividade no tempo. No entanto, encontra-se
experimentada e regulamentada nas leis municipais, em especial no Plano Diretor.

A rigor, a progressividade do IPTU, ancorada institucionalmente, no se restringe


progressividade no tempo. Se o Art. 182 mais especfico, fazendo referncia explcita e
exclusiva progressividade no tempo com a finalidade de desestimular a no-utilizao e
subutilizao de terrenos, o Art. 156, no qual a progressividade se encontra igualmente
estabelecida mais abrangente Com efeito, em sua acepo mais lata, a progressividade do
IPTU pode, simplesmente, referir-se a alquotas diferenciadas por zona, opondo-se, desta
forma, ao princpio (socialmente um bocado injusto) da alquota nica. (SOUZA, 2004, 227)

Dois aspectos merecem ser observados na aplicao do IPTU diferenciado para fins de proteo do
patrimnio cultural urbano. O primeiro diz respeito inverso da lgica de arrecadao, onde o
disciplinamento de conduta se d pela concesso do benefcio, significando menos arrecadao para o
municpio e, portanto, tornando mais evidente o enfoque da extrafiscalidade. Enquanto o IPTU
progressivo no tempo punitivo, a reduo ou iseno do IPTU para fins de incentivo a determinadas
atividades compensatrio.

O segundo que esta aplicao pode ser constituir um instrumento de mltiplas facetas na
preservao do patrimnio cultural, de acordo com a possibilidade de se constituir como um
instrumento de proteo independentemente do instituto do tombamento; e pela possibilidade real de
articulao dos governos federal, estadual e municipal, na medida em que um pode instituir o
instrumento de proteo - o tombamento - e o outro (municpio) pode promover mecanismos que
contribuem para a sua efetiva gesto, trazendo para o cotidiano a instituio de prticas positivas e
articuladas entre os entes da federao e a comunidade.

O recurso do incentivo fiscal vem sendo aplicado tanto em cidades de pequeno e mdio porte, como
em cidades grandes com stios histricos. O Cdigo Tributrio do Municpio do Rio de Janeiro Lei n
691 de 24/12/84 estabeleceu isenes para imveis reconhecidos como de interesse histrico, cultural
ou ecolgico, referente s taxas de obra em reas particulares e de ISS e IPTU. A Prefeitura de
Vassouras, no interior do Rio de Janeiro, d iseno de IPTU aos bens preservados, regulamentada no
Cdigo Tributrio (BRASIL, 2005c, 232). A capital do Maranho, So Lus, tem o incentivo fiscal
regulamentado pela Lei 3.836 de 21/06/1999, assim como a Prefeitura de Belm tambm estabelece
iseno escalonada do imposto para os edifcios de interesse preservao que se apresentam
preservados e em bom estado de conservao.

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FontesdeRecursos

A prefeitura de Laguna/SC - cidade que possui um conjunto histrico com tombamento federal76 um
exemplo que conta com polticas municipais de preservao. Antes mesmo de ter o seu conjunto
protegido pelo Iphan77, promoveu o tombamento municipal, atravs do Decreto n 17/78, de dois
conjuntos do Centro Histrico: as fachadas do casario do Largo do Rosrio e da Praa da Repblica
Juliana, onde est localizada o atual Museu de Anita Garibaldi.

A aplicao da reduo e iseno do IPTU na cidade de Laguna est regulamentada pela Lei
Complementar n 33 de 11 de dezembro de 1997, aprovada pela Cmara dos Vereadores, em
atendimento ao disposto no Art. 19, item VII, na Lei de Tombamento, que estabelece incentivo fiscal em
percentuais variveis em funo da importncia e do estado de conservao do imvel. A prefeitura
instituiu o incentivo a partir de proposta apresentada pelo Iphan, numa clara manifestao de trabalho
conjunto.

A sistemtica da aplicao da lei estruturada a partir desta relao de parceria entre o Iphan e a
Prefeitura, conforme j noticiado anteriormente quando se tratou dos arranjos administrativos da
gesto. Ao proprietrio cabe a iniciativa de solicitar o incentivo at o dia 31 de outubro. O Iphan
estabeleceu os critrios para avaliao dos percentuais do incentivo, e promove, a cada ano, a
avaliao dos imveis. E a prefeitura aplica os percentuais definidos e repassados pelo Iphan para a
cobrana do imposto.

QUADRO 03 - CLASSIFICAO DOS IMVEIS TOMBADOS PARA EFEITO DE APLICAO DA ISENO DO IPTU78
P1 Edificaes excepcionais, de grande importncia para a caracterizao do stio histrico. At 100% de iseno
P2 Edificaes importantes para a configurao da paisagem urbana At 100% de iseno
P3 Edificaes de acompanhamento At 50% de iseno
P4 Edificaes passveis de renovao At 10% de iseno
Fonte: Escritrio Tcnico do Iphan em Laguna (11 Superintendncia Regional)

O Iphan primeiramente classifica os imveis tombados, segundo a importncia, em quatro categorias


(QUADRO 03) e sobre estas, so aplicados os parmetros de anlise do estado de conservao
(QUADRO 04).

QUADRO 04 - PARMETROS PARA AVALIAO PARA APLICAO DA ISENO DO IPTU


Estado de Conservao Valor Mximo
Alvenaria/ Cobertura / Vos Esquadrias / Toldos / Piso / Forro/ Elementos da Fachada 60%
Pintura 20%
Comunicao Visual * 20%
Total 100%
Fonte: Escritrio Tcnico do Iphan em Laguna

76 Processo N 1122-T-84
77A proteo municipal antecede federal no tombamento de conjuntos do centro histrico, no entanto a cidade teve o seu
primeiro bem tombado isoladamente pelo Iphan em 1954, a Casa de Cmara e Cadeia, atual Museu Anita Garibaldi
(Processo 1.122-T-53).
78 Obs.: Trata-se de iseno apenas de impostos e no de taxas.

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FontesdeRecursos

Observa-se que a rotina criada a partir da avaliao dos bens tombados para aplicao do incentivo
significou para a cidade, em especial para o Iphan, a possibilidade de um monitoramento constante do
estado de conservao dos imveis, constituindo-se como um elemento de negociao entre o Iphan e
os proprietrios, quando das anlises das solicitaes de intervenes.

Em caso do imvel ter sido notificado por alguma irregularidade e no ter tomado
providncias ou assumido compromisso por escrito de regularizao da situao, este
perder o direito ao desconto na sua totalidade at que regularize sua situao. (informativo
de orientao aos proprietrios 11 SR/IPHAN/SC)

A rea tombada de Laguna possui mais de 600 imveis (BRASIL, 2005c, 369), que no correspondem
necessariamente ao nmero de unidades prediais, dado que a tipologia das edificaes permite abrigar
mais de um proprietrio79. Neste ano, aproximadamente 500 proprietrios tero direito ao benefcio.
Destes, 28,5% obtiveram reduo igual e superior a 80% ou iseno total do imposto.

O Iphan estima que este nmero, que vem crescendo anualmente, corresponda a menos de 60% do
total dos proprietrios que podem obter algum benefcio com a iseno total ou parcial do IPTU.
Observa ainda que o benefcio fiscal para o proprietrio, em valores reais, irrisrio diante dos custos
para a preservao do bem. Para o municpio, o impacto na receita do municpio consideravelmente
pequeno. Tomando-se como parmetro o universo de unidades territoriais que pagaram IPTU em 1998,
menos de 6% de proprietrios lagunenses j se beneficiaram da iseno.80

A iniciativa da aplicao da iseno do IPTU para os imveis bem preservados do centro histrico de
Laguna partiu do Iphan e foi aceita pela prefeitura. Percebe-se pela sistemtica de aplicao do
instrumento depende fundamentalmente da ao cotidiana do Iphan, que negocia reparos e alteraes
nos imveis ao longo do ano, repassando prefeitura as informaes no momento oportuno de
definio dos ndices de reduo do imposto.

Em outra cidade do sul do pas, em Pelotas (RS), a iseno do IPT U uma poltica eminentemente
municipal. L a prefeitura a gestora, enquanto que em Laguna trabalha-se pelo estmulo do Iphan.
Ressalva se faz para a rea inventariada em Pelotas que no protegida federalmente, diferentemente
de Laguna. Mas a condio de ser protegida pela Unio no implica em concesso pelo municpio do
direito ou do dever de gerir a proteo, pelas inmeras vias possveis, como a iseno do IPTU.

79O Escritrio Tcnico de Laguna no dispe com preciso do nmero de unidades imobilirias no Centro Histrico. Estes
dados sero conhecidos com a finalizao do Inventrio Nacional de Bens Imveis, previsto para jan/07.
80
Em 1998, 8740 unidades territoriais pagaram IPTU em Laguna. Dados compilados pelo Ministrio das Cidades, a partir
do IBGE, na coletnea de Art.s, pesquisas e relatrios distribudos na 2 Conferncia Nacional das Cidades em CD-ROM.

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FontesdeRecursos

O cdigo Tributrio do Municpio de Pelotas (lei 4878/2002, atualizada na lei 5146/2005) prev a
possibilidade de iseno de IPTU aos imveis inventariados que, como observado anteriormente,
constituem como uma espcie de proteo, podendo ser associados s aes de preservao, como a
iseno fiscal. Pela Lei N 4.568, que regulamenta as Zonas de Preservao do Patrimnio Cultural de
Pelotas, o inventrio comea a assumir fora de instrumento legal de proteo.

Os procedimentos para aplicao da iseno do IPTU esto, integralmente, a cargo da prefeitura, por
meio de suas secretarias de cultura e finanas. Da mesma forma que em Laguna, os proprietrios
devem solicitar anualmente a iseno do imposto, cabendo secretaria de cultura parecer sobre os
imveis aps vistoria e avaliao do estado de conservao das caractersticas arquitetnicas. A
sistemtica cria a oportunidade da negociao e orientao aos proprietrios pelo poder pblico, que
faz recomendaes de adequao e conservao para se ter direito ao benefcio. Como estmulo, a
prefeitura definiu que a iseno do imposto concedida para todas as primeiras solicitaes, devendo
as demais estar condicionadas manuteno e atendimento das recomendaes da secretaria de
cultura.

TABELA 03 - ISENO DE IPTU IMVEIS INVENTARIADOS


EXERCCIO SOLICITAES FAVORVEIS DESFAVORVEIS
2003 672 618 54
2004 686 642 43
2005 806 784 22
Fonte: Secretaria Municipal de Cultura de Pelotas / Coordenadoria de Memria e do Patrimnio Cultural

Cerca de 1600 imveis inventariados podem ter direito ao benefcio, mas pouco mais da metade dos
proprietrios j o solicitou, conforme Tabela 03. No entanto, as tcnicas da prefeitura, Liciane Almeida
e Michele Bastos, avaliam positivamente os resultados da lei nos seus quatro anos de aplicao.

... em apenas quatro anos de vigncia da lei j existe um nmero expressivo de imveis
inseridos no processo de recuperao e conservao, via iseno de IPTU. Gradativamente,
as melhorias esto sendo percebidas pela comunidade, esto contagiando outros
proprietrios e qualificando a paisagem urbana. (...) A iseno de IPTU, da forma como est
sendo aplicada em Pelotas, hoje um instrumento que est atingindo mais objetivos do que
os previamente estabelecidos. Alm da recuperao de muitos imveis a partir do contado
com o proprietrio, possibilitado por este instrumento, que se tem conquistado a incluso da
sociedade no processo de preservao, atravs da educao patrimonial. (ALMEIDA &
BASTOS, 2006, 7)

A arquiteta Carmem Vera Roig81, em depoimento, avalia que a economia com o benefcio no
suficiente para se fazer os reparos e a manuteno necessria nos imveis, mas que a adeso tem

81
Arquiteta e especialista em Patrimnio Cultural, tcnica da Secretaria de Cultura e Coordenadora da UEP Pelotas, em
entrevista concedida a autora em 08/11/2006

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sido crescente, como um efeito multiplicador das iniciativas pontuais. Atribui os resultados positivos ao
trabalho duradouro da prefeitura e a oportunidade de implementao do Programa Monumenta na
cidade, como iniciativas concomitantes, internas e externas, que convergem em torno da valorizao
do patrimnio pelotense.

Pelos exemplos das cidades mdias apresentadas, percebe-se que a perda de receita para o municpio
no excessiva e nem a economia para o proprietrio suficiente para proceder s intervenes
restaurativas nos seus imveis. Em razo destes fatores, h controvrsias quanto aplicao da
iseno do IPTU. SANTANA (1995, 240) entende ser as leis de iseno do IPTU instrumentos incuos,
em funo do baixo valor do solo na maioria dos centros histricos. COMPANS (2004, 100) credita a
este benefcio econmico o sucesso do Projeto Corredor Cultural, alcanado 1.300 imveis no centro
do Rio de Janeiro. Mas h que se destacar que a regio a terceira da cidade em arrecadao de
IPTU (SANTANA, 2004, 114).

Retomando a lgica do IPTU sob a tica da extrafiscalidade, que promove mudanas de conduta, tem-
se que a iseno encarada como uma medida compensatria implicaria dizer que viver num Centro
Histrico um nus. O que significaria a aplicao deste benefcio nas cidades onde quase tudo
histrico? E onde as reas centrais so as mais valorizadas como em Ouro Preto (MG)? Ou em Gois
(GO), onde o stio protegido corresponde cerca de 40% da rea urbana atual, mas atinge a quase
de 55% da populao e das unidades edificadas? (BRASIL, 2005c, 419).

A arquiteta Janice Nascimento82 dizia que os imveis do centro histrico no tinham nus financeiro em
ser antigos, que isto era um bnus, pois em cidades como Ouro Preto os imveis do centro so muito
mais valorizados, e que era necessrio desmistificar que todo tombamento sempre nus financeiro.
Se a aplicao do IPTU neste caso no punitiva, mas benefcio, ento o patrimnio histrico e o zelo
para com ele significa a possibilidade de bnus. Esta idia deve estar associada aos programas
educativos que devem necessariamente acompanhar a implementao de programas como o benefcio
fiscal do IPTU, pois os efeitos econmicos, numa lgica imediatista, so inferiores aos efeitos
educativos na comunidade e de, realmente, mudana de conduta.

II. Outras isenes (ISS e taxas de obras)


Da mesma forma que possvel conceder reduo ou iseno do Imposto Predial Territorial Urbano
para fins de preservao de bens imveis, tambm possvel que seja concedido o benefcio

82A Arquiteta Janice Maria do Nascimento, falecida em dezembro de 2005, foi durante muitos anos funcionria do Iphan em
Ouro Preto e colaboradora de inmeras prefeituras mineiras na rea de planejamento municipal, turstico e preservao do
patrimnio cultural.

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associado a outros impostos, como no caso do ISS Imposto Sobre Servio de Qualquer Natureza e
taxas de obras. o caso da regulamentao pelo cdigo Tributrio do Municpio do Rio de Janeiro, Lei
n 691 de 24/12/84, conforme j informado.

No entanto sua incidncia bem menor, ou pouco referenciada na bibliografia que aborda o assunto.
Mais recorrente encontrar a iseno do ISS vinculado ao patrocnio de projetos culturais por meio das
leis municipais de incentivo cultural ou vinculado a receitas de fundos municipais de cultura. Antes de
partir para a anlise da segunda fonte de receita dos municpios - os recursos de repasse - convm
observar um pouco sobre esta forma de direcionamento do oramento municipal para as aes de
preservao.

III. Fundos Municipais de Cultura


O oramento da administrao pblica estruturado anualmente, por meio da projeo das suas
receitas e da fixao das suas despesas, segundo as diretrizes traadas em planos de governo
constante dos planos plurianuais de investimentos, em acordo com as funes, programas e projetos
previstos. Os recursos para a cultura, que podem englobar desde a realizao de um evento
manuteno de equipamento cultural do municpio, devero estar destacados nos seus prprios
programas. Na Lei do Oramento Anual tambm dever estar previsto os recursos destinados
composio dos fundos municipais de cultura, de patrimnio, de preservao, ou outros correlatos, que
so aqui tratados quanto relao direta com a preservao do patrimnio cultural urbano.

Os fundos municipais de cultura, de preservao, do patrimnio cultural ou afim so instrumentos


criados para o alcance de determinados objetivos, com receitas permanentes e vinculadas previstas na
Lei Oramentria Municipal, sujeitos as normas peculiares de aplicao e controle.

So basicamente compostos por dotaes oramentrias que lhes forem destinadas pelo Municpio,
como das transferncias correntes correspondentes a percentuais do Impostos sobre a Propriedade
Urbana Territorial IPTU e Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza.

Mas podem estar associados a eles outras fontes de recursos, inclusive de origem privada, como as
sugeridas pelo Iepha, nos modelos que disponibiliza por meio do seu Programa de Municipalizao do
Patrimnio Cultural, quais sejam:

I. Contribuies, transferncia de pessoa fsica ou jurdica, Instituio Pblica ou Privada,


subvenes, repasses e donativos em bens ou espcies;
II. As resultantes de convnios, contratos ou acordos firmados com Instituies Pblicas ou
Privadas, nacionais ou estrangeiras, dentre elas;

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a. Participao na bilheteria de eventos artsticos e culturais, com fins lucrativos;


b. Venda de publicaes e edies relativas a Cultura;
III. Patrocnio e apoio de pessoas jurdicas, nacionais ou estrangeiras, destinados a
promoes, eventos, campanhas publicitrias e projetos especialmente no mbito da Cultura;
IV. Demais receitas decorrentes do desenvolvimento da Cultura;
V. Rendimentos decorrentes de depsitos bancrios e aplicaes financeiras, observadas as
disposies legais pertinentes;
VI. Transferncias decorrentes do repasse do ICMS estadual, cota parte alusiva ao Patrimnio
Cultural ou outro mecanismo de incentivo proteo do patrimnio cultural que porventura
venha a ser criado. (IEPHA, sem data)

A vinculao de receitas para realizao de projetos e programas especficos, por meio dos fundos,
permite que os recursos no sejam direcionados ao caixa nico da prefeitura, garantindo autonomia
financeira e constituindo-se, portanto, como instrumentos bastante atrativos em todas as esferas
governamentais. So vinculados a um rgo da administrao, que lhe d sustentao administrativa.

Cada fundo pode ser criado com objetivos prprios, desde fins bem direcionados, como a recuperao
do patrimnio edificado, ou bastante abrangentes, quem englobam todos os espectros da cultura, da
realizao de eventos promoo de pesquisa. uma deciso que guarda coerncia com a poltica
pblica que se quer instituir. So exemplos de aplicao dos recursos dos fundos municipais:

a. Promover e fomentar a cultura local;


b. Implementar programas de preservao cultural desenvolvidos pelos conselhos municipais;
c. Promover pesquisas e estudos voltados cultura local;
d. Financiar festas comemorativas, eventos e manifestaes folclricas;
e. Dinamizar e apoiar grupos culturais e artistas;
f. Conferir acesso aos bens culturais pela comunidade;
g. Preservar os bens materiais e imateriais do patrimnio histrico e cultural do municpio;
h. Financiar, a fundo perdido ou no, obras de restauro no patrimnio edificado protegido
etc.
Os dois ltimos exemplos relacionam-se mais diretamente com a preservao do patrimnio cultural
urbano. No caso de financiamento de obras de restauro, pode vir a se constituir como uma fonte
permanente de renovao dos recursos, como poder ser visto adiante no exemplo do Monumenta.

A destinao dos recursos deve ser decidida por um conselho ou comisso constitudo para gerir o
fundo, composto, normalmente por representantes da comunidade vinculados ao tema e por
representantes do poder pblico. So funes do conselho gestor: a administrao, definio de
normas de gesto dos recursos do fundo, anlise e aprovao dos projetos, bem como o seu
acompanhamento. (PLIS, 2001, n 189)

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Os fundos municipais de cultura beneficiam a comunidade artstica e cultural, mas tambm podem
beneficiar pessoas jurdicas da prpria administrao pblica municipal, da estadual e da federal que
desenvolvem projetos em setores atinentes aos seus objetivos, como o caso da Lei N 16.215/96 do
Recife, em seu Art. 10.

Alguns fundos municipais so institudos por leis que tambm versam sobre o incentivo fiscal, outra
forma de canalizao de recursos oriundos de tributos municipais para a promoo do patrimnio
cultural, na forma do mecenato. Tal opo est consoante com a lei N 8.313/91, conhecida como
Rouanet, que institui o Programa Nacional de Apoio Cultura - PRONAC, dotada dos mecanismos
Fundo Nacional de Cultura, Mecenato e Fundos de Investimento Cultural e Artstico - FICART.

IV. Leis Municipais de Incentivo Cultural


Francisco Humberto CUNHA FILHO (2004, 138) em estudo sobre a cultura e democracia na
Constituio Federal de 1988, avalia que o Programa Nacional de Apoio Cultura - PRONAC, embora
institua isenes apenas sobre os tributos de competncia federal, tem alcances nacionais e intenta
criar um verdadeiro sistema nacional de incentivos fiscais cultura, estimulando Estados, Distrito
Federal e Municpios a editarem legislao similares, integrando-as estrutura federal. Destaca
tambm que o surgimento das leis estaduais e municipais, como derivao da federal, acontecem na
esteira da disposio constitucional constante do 3 do Art. 216, que ordena que a lei estabelecer
incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais.

As leis de incentivo cultural so, portanto, dispositivos legais, institudos pelos poder pblico, que
abdica da arrecadao de percentual de tributos em favor da promoo cultural em sua unidade da
federao, canalizando-os segundo condies por ele definidas.

Enquanto a lei Federal permite o desconto do Imposto de Renda de Pessoa Fsica ou Jurdica aplicado
nos projetos de incentivo cultural, as leis estaduais o fazem para o Imposto sobre Circulao,
Mercadoria e Servios, e os municpios podem permitir o desconto sobre os Impostos sobre Servios
de Qualquer Natureza ISS e do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU para
os mesmos fins.

As leis prprias definem os percentuais passveis de deduo do tributo, bem quanto o montante
financiado de cada projeto. Como exemplo, a Lei N 16.215/96 de Recife permite 100% do abatimento
do ISS no caso de doao e 70% do valor incentivado para o patrocnio sem, no entanto, exceder 20%
sobre o que incidir do total de suas atividades. Enquanto que a Lei complementar n 15/1997 de

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Curitiba, permite a deduo fiscal do ISS e do IPTU at o limite de 20% do valor de cada incidncia dos
tributos, conforme Art. 5.

Os proponentes, empreendedores ou incentivados - pessoas fsicas ou jurdicas de natureza cultural,


como assim definirem as leis - apresentam aos programas de incentivo cultura os projetos segundo
as suas linhas de ao, acompanhados de oramentos para avaliao e aprovao segundo o
enquadramento da lei. Uma vez aprovado, e com as condies de captao definidas pela comisso de
incentivo cultura, o interessado est apto a captar os recursos com os incentivadores tambm
pessoas fsicas ou jurdicas.

As comisses do sistema de incentivo cultural so deliberativas e mistas, compostas por


representantes da administrao pblica e da sociedade civil, nem sempre paritria. Tomando como
exemplos as leis municipais j citadas de Curitiba e Recife, a primeira a comisso majoritariamente
formada pela comunidade artstica e cultural, enquanto em Recife esta relao se inverte.

O PRONAC tem 05 grandes linhas de atuao ou objetivos, quais sejam: (01) incentivo formao
artstica e cultural; (02) fomento a produo artstica e cultural; (03) preservao e difuso do
patrimnio artstico, cultural e histrico; (04) estmulo aos conhecimentos dos bens e valores culturais;
(05) apoio a outras atividades culturais e artsticas. H leis que ainda detalham tais objetivos, segundo
segmentos culturais: msica; teatro, circo, pera e dana; cinema, fotografia e vdeo; literatura; artes
plsticas e grficas; artesanato; pesquisa cultural e manifestaes folclricas; patrimnio artstico e
cultural.

Observando as leis de incentivo e os fundos de cultura como um sistema nacional, do ponto de vista do
gestor municipal, tem-se que a instituio de leis prprias significa dotar o municpio e a comunidade
local de alternativas de fomento cultura e preservao do patrimnio cultural dentro de um princpio
democrtico de escolhas. As leis estaduais e federal de incentivo surgem neste cenrio, como uma
alternativa adicional que, embora no caiba ao gestor municipal dispor sobre as condies de aplicao
dos recursos, ele consegue exercer um importante papel de fomentador de elaborao de projetos e
articulador entre proponentes e patrocinadores. Especificamente, quanto aos fundos de cultura, que
tem como principio favorecer as manifestaes culturais que no despertam o interesse de
investidores, o municpio tem que estar atento para buscar o mecanismo, visto os recursos estarem
disponveis para as instituies pblicas.

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2.3.3. Dos Recursos de transferncia

I. ICMS CULTURAL
Das fontes de recursos resultantes da transferncia estadual encontrada nas disposies
constitucionais sobre a distribuio do Imposto sobre Circulao de Mercadorias, a possibilidade de
formulao de polticas pblicas destinadas a incentivar a prtica da proteo do patrimnio cultural,
pelo municpio, como feito pelo Estado de Minas Gerais. O critrio de repasse de recurso associado ao
patrimnio cultural tambm se aplica a outros setores de cunho social sade, educao e meio
ambiente.

Em dezembro de 1995, o estado de Minas Gerais instituiu, pela Lei N 12.04083 de 28/12/95, o
patrimnio cultural como um dos critrios de distribuio da parcela da receita do produto da
arrecadao do ICMS pertencente aos municpios, em regulamentao ao disposto no pargrafo nico
do Art. 158 da Constituio Federal.

Para tal, o Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico de Minas Gerais, o IEPHA, necessitou
definir parmetros para a construo do ndice de Patrimnio Cultural do Municpio (PPC), que
permitisse calcular os percentuais de distribuio dentre os municpios que pleiteassem o recurso.

Por meio dessa pontuao, avalia-se o tamanho e a importncia de seu acervo histrico,
alm de seu empenho em criar uma poltica local de preservao. Recebem pontos os
municpios detentores de conjuntos urbanos, bens imveis ou mveis tombados, variando
conforme o nvel de tombamento se federal, estadual ou municipal e a quantidade de
exemplares. (GOULART, 2006:57)

Dentre os diversos atributos que compem o ndice, destaca-se a existncia de planejamento e de


poltica municipal de proteo do patrimnio cultural84, que seguramente provocou mudanas nos
municpios, que passaram a dar mais ateno ao tema, quanto no prprio rgo estadual, que precisou
se estruturar para atender a demanda crescente de fiscalizao e orientao, como observa Maurcio
Guimares GOULART (2006), ao analisar, comparativamente, as disposies das normas relativas
documentao exigida para clculo do PPC que variaram, significativamente, ao longo de 10 anos.

Se num primeiro momento foram favorecidos aqueles municpios tradicionalmente associados ao


patrimnio cultural, nacional ou estadual, gradualmente outros municpios buscaram se estruturar na
lgica dos atributos do PPC. Como pode ser observado na Grfico 01, h um acrscimo a cada ano
dos municpios pontuados. Quanto reestruturao do IEPHA, o rgo atuou junto aos municpios, ao

83 A Lei 12.940, de 28/12/1995 foi revogada e substituda pela Lei 13.803 de 27/12/2000.
84 Lei Estadual 12.040/1995, Anexo III, ndice de Patrimnio Cultural - PPC

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promover a sugesto de metodologia para o estabelecimento das polticas municipais de preservao


do patrimnio85, que compreende orientaes de criao de lei de proteo do patrimnio cultural, pela
cmara municipal, de estabelecimento de proteo de patrimnio cultural e a instituio do Conselho
Municipal de Cultura e suas atribuies.

Municpios pontuados - IEPHA

900

800

700

600
N de Municpios

500

400

300

200

100

-
1996 1997 1998 1999 2002 2003 2004 2005
2000 2001
1 2006

Ano

GRFICO 01 Variao dos municpios pontuados ao longo da existncia do Programa ICMS Cultural
Fonte: GOULART (2005), atualizado em abril de 2006 a partir do IEPHA
Os desdobramentos do sistema local de preservao foram identificados praticamente no aumento do
nmero de tombamentos municipais, que ao final do terceiro ano de vigncia da lei, constava de 579
unidades, em 167 municpios que cumpriram os requisitos da legislao86. Hoje, mais da metade dos
municpios mineiros colhem, ou colheram em algum momento, benefcios da repartio da receita do
ICMS. Com menor possibilidade de aferio, mas como constatado pelo rgo estadual, diz-se da
repercusso da lei como nivelador de conceitos sobre o patrimnio cultural e difusor de noes de
instrumentos como o tombamento e os inventrios.

No obstante a constatao numrica merece anlise e cuidado o fato de como e por quais equipes os
tombamentos esto sendo feitos e como os municpios esto cuidando dos bens culturais aps o
acautelamento. Mesmo porque, tal critrio tende saturao. Tal como disposto atualmente nos
critrios de avaliao do ndice de Patrimnio Cultura PCC, o critrio do tombamento significa

85 site: http://www.iepha.mg.gov.br/principal.htm, acesso em 10/06/2004.


86 Informaes prestadas pela Arq. Jurema Souza Machado, coordenadora de cultura da Unesco, ex-presidente do IEPHA.

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comparativamente peso maior em relao existncia de planejamento e de poltica municipal de


proteo do patrimnio cultural. 87

Outro aspecto que merece ateno na poltica a falta de obrigatoriedade de vinculao dos
percentuais de repasse do ICMS obtidos a partir dos critrios de distribuio do patrimnio cultural, no
oramento anual, destinados s aes de preservao. As deliberaes normativas do IEPHA, que
instituem os critrios de avaliao do PPC, tentam estimular esta vinculao, a partir do ano de 2001,
concedendo pontuao extra para os investimentos comprovados de 80% dos recursos obtidos no ano
anterior.

A despeito das questes que merecem ajuste no Programa, trata-se, seguramente, de uma poltica de
compartilhamento de atribuies e, dentre os estados da federao, o maior indutor da ao do
municpio na gesto do patrimnio cultural.

2.3.4. Dos recursos de emprstimos e financiamento

A Constituio Federal de 1988 ampliou a capacidade poder de arrecadao dos municpios, tanto
decorrente de devoluo de competncias tributrias88, quanto no repasse de recursos de transferncia
da Unio e dos Estados, como o Fundo de Participao dos Municpios e a parcela do ICMS. No
entanto, o aumento de criao de municpios, tambm favorecido pelos efeitos da descentralizao, fez
com que os percentuais ampliados de repasse de recursos para os municpios sejam distribudos
horizontalmente, implicando, necessariamente, em diviso do bolo, e conseqentemente, em menor
receita. (MAC DOWELL, 2002). Esta uma leitura geral do fenmeno, que varia segundo o porte do
municpio e os critrios de repasse dos recursos. Mas que demonstra que cabe ao municpio organizar-
se para melhorar a sua capacidade interna de arrecadao de tributos e manter em ordem a sua sade
financeira para buscar recursos externos, de emprstimos e financiamentos.

A associao de polticas arrecadao e destinao de recursos de fontes prprias, bem como o


exemplo associado ao repasse estadual implicam sempre na criao de estrutura operacional e
gerencial para efetu-las. E credita-se ao bom desempenho institucional a capacidade de o municpio
buscar recursos externos para implementar as suas prprias polticas ou participar de polticas
fomentadas pela Unio e pelos Estados.

87Para maiores informaes, crticas e sugestes sobre o funcionamento do Programa de municipalizao da gesto do
patrimnio cultural de Minas Gerais, ver a dissertao de Mestrado Apenas uma fotografia na parede: caminhos da
preservao do patrimnio em Uberlndia (MG) do arquiteto Mauricio Guimares Goulart, defendida em 2006, na UnB.
88
...os constituintes de 1988 passaram para a esfera municipal o Imposto sobre Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) e
aumentaram a base tributria do imposto sobre servios (ISS). (MAC DOWELL, 2002, 2)

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FontesdeRecursos

No que diz respeito a recursos especficos para a recuperao do patrimnio cultural e financiamentos
de instrumentos de gesto urbana, sazonal a existncia de programas como o Monumenta, com
limites temporais e critrios de seleo dos participantes pouco flexveis. Mas possvel obter
recursos que indiretamente favoream a gesto do patrimnio cultural urbano em diferentes pastas do
governo, seja no Turismo com o PRODETUR, no Ministrio das Cidades, com aportes para elaborao
de Planos Diretores Participativos, ou no BNDES.

Os caminhos tambm esto abertos para a negociao direta entre eles, os municpios, e os bancos de
internacionais e agencia multilaterais de desenvolvimento. Mas necessrio mostrar condies
operacionais para fazer jus ao recebimento dos emprstimos. Nesta perspectiva as prprias agncias,
com o BID, tm buscado contribuir com o governo brasileiro para a melhoria da eficincia na gesto da
receita e do gasto pblico municipal, com a implementao de projetos como o Programa Nacional de
Apoio Gesto Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros - PNAFM.

O Programa visa criar condies para que as administraes municipais possam alcanar
maior autonomia no financiamento do gasto pblico atravs de receitas prprias e melhorar o
desempenho de suas funes sociais, especialmente no atendimento ao cidado e ao
contribuinte. Contribuir tambm para que sejam minimizadas as disparidades tcnicas e
operacionais atualmente existentes entre as vrias administraes fiscais municipais e para
que se estabeleam as bases para a integrao dos diferentes sistemas fiscais. (PNAFM,
2002, 2)
importante observar que os programas federais, com ou sem financiamento externo, podem ser
vistos como fontes injetoras de recursos nos municpios, mas dado a sua temporalidade, devero ser
aqui analisados na perspectiva de gerao de conhecimento, da possibilidade de mudana de conduta
e como exemplos para instituio de polticas pblicas de carter permanente.

...to ou mais importante do que transferir recursos para os municpios, criar mecanismos
de apropriao no sentido de fortalecer a capacidade local de planejamento e gesto.
(SCHASBERG, 2006, 274)

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Monitoramentoecontrole

2.4. MONITORAMENTO E CONTROLE

O termo monitoramento diz respeito avaliao, controle e vigilncia. Referir-se a monitoramento no


mbito do estudo da gesto do patrimnio cultural pelo municpio suscita alguns aspectos:

1. Como vigilncia, diz-se do monitoramento do objeto em si da preservao, do bem tutelado;

2. Como avaliao, diz-se do monitoramento da fiel execuo de um plano de trabalho, de um


projeto implementado ou de uma poltica pblica, quando houver, no sentido de observao do
progresso de uma ao89;

3. Como controle, do monitoramento da atribuio constitucional de proteo do patrimnio


cultural pelos entes da federao, bem como pela comunidade.

Como monitoramento do objeto em si da preservao, o sentido aproxima-se do que se entende por


fiscalizao, que requer, preliminarmente, a sistematizao das informaes para possibilitar a boa
gesto. Assim, o monitoramento deve ser entendido como uma atividade que parte integral e
contnua do gerenciamento de um bem. (STOVEL, 1995, 175)

No segundo caso, cabe ao gestor o monitoramento dos seus prprios planos e projetos
implementados. No campo do patrimnio, segundo STOVEL (1995, 175), o monitoramento
executado com o objetivo de se obterem informaes que permitam a correo de curso - a definio
de aes corretivas ou estratgicas para melhorar o desempenho de planos ou de condies
ambientais.

No ltimo aspecto, considerando o que a Constituio Federal determina em seu Art. 216, pargrafo
primeiro, que o poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover a proteo do patrimnio
cultural, recai sobre todos eles a tarefa do monitoramento, desencadeando-se uma cadeia de
inmeras relaes possveis: a unio, por intermdio do Iphan, que monitora o cidado e o poder
municipal; este que cobra ao e transparncia da atuao do Iphan; o cidado que vigia o seu vizinho;
o estado-membro que intervm na esfera municipal; o Ministrio Pblico tensionando o poder pblico e

89
Sobre este assunto, os autores Ftima FURTADO (2002) e Herb STOVEL (2002) tratam o termo monitoramento de
formas diferentes, no chegam a ser contraditrios, mas divergem quanto ao processo. FURTADO distingue monitoramento
e avaliao como duas atividades distintas, e que por terem objetivos distintos devem ser implementados por pessoas
diferentes. ... h razes diferentes para a observao do progresso de uma ao (monitoramento) e para a avaliao dos
seus resultados (avaliao). Enquanto STOVEL, defende o monitoramento como um processo que envolve a medio das
mudanas, em uma certa rea, relativamente a objetivos claramente estabelecidos ou benchmarks, e a avaliao do
impacto das mudanas observadas no bem patrimonial. O monitoramento tambm pode tanto ser uma parte da
observao das condies ou do desempenho , como uma parte da avaliao das condies de desempenho.
(grifos nossos)
Em ambos, h um claro direcionamento para o acompanhamento e avaliao de uma ao com objetivos pr-definidos, de
sorte que, para este trabalho, o monitoramente extrapolar este sentido.

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Monitoramentoecontrole

o particular na busca de solues para proteo dos bens dotados de valor cultural; os organismos e
organizaes internacionais que avaliam a integridade e o zelo com os bens declarados patrimnio da
humanidade; a sociedade organizada que tem a sua disposio instrumentos eficazes de contestao
da autoridade do poder pblico, dentre outras.

So caractersticas da moderna democracia a fiscalizao dos atos de governo pela


sociedade, bem como a possibilidade de sua interferncia nas polticas pblicas.
(MARCHESAN, 2004,137)
Em todos os aspectos, h que se analisar a conduta daquele que monitora e quais os instrumentos
disponveis para realizar a referida misso, em cada uma das possibilidades.

No Brasil, mecanismos tm sido criados no sentido de avaliaes sistemticas da gesto do patrimnio


cultural? Se existem, so aplicados pelos prprios gestores? Ou o controle promovido de forma
indireta por outros atores sociais e agentes pblicos, na forma da cobrana de posturas mais eficazes?
Como e quando atua o Ministrio Pblico, que tem sido considerado uma espcie de ouvidoria da
sociedade brasileira, por sua atuao na tutela dos interesses difusos e coletivos, dentre eles o
patrimnio histrico, turstico e paisagstico? Desenvolver respostas a estas perguntas o que se
pretende buscar neste tpico.

2.4.1. O monitoramento do objeto da preservao urbana

A vigilncia constitui um dos instrumentos previstos no Art. 216 da Constituio Federal de promoo
de proteo do patrimnio cultural brasileiro, dentre outros exemplificativos ali enumerados. Traduz-se
na atividade da administrao pblica pelo ato de fiscalizar certas condutas ou a execuo de certas
disposies. E est prevista no Art. 20 do Decreto-Lei N 25/37:

As coisas tombadas ficam sujeitas vigilncia permanente do Servio do Patrimnio


Histrico e Artstico Nacional, que poder inspecion-las sempre que for julgado
conveniente, no podendo os respectivos proprietrios ou responsveis criar obstculos
inspeo, sob pena de multa de cem mil ris, elevada ao dobro em caso de reincidncia.

MIRANDA (2006, 297) avalia que em decorrncia lgica do dever constitucional de proteo ao
patrimnio cultural os entes federativos dispe de valioso poder de polcia, que viabiliza o controle, a
preveno e a represso de atividades que possam vir a atentar contra os bens culturais, mediante a
concesso de autorizaes, licenas, a realizao de vistorias, o exerccio de vigilncia, a imposio de
sanes etc.

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Monitoramentoecontrole

Pressupe-se para o exerccio da tarefa da fiscalizao (01) a identificao e o pleno conhecimento do


bem cultural, (02) a motivao do ato de fiscalizar - ou seja, a condio de proteo - e (03) a
existncia e organizao de estrutura operacional para tal.

A identificao e o conhecimento do bem edificado, como objeto isolado, significam conhecer e


analisar a edificao sob os aspectos histricos, estticos, artsticos, formais e tcnicos (Brasil, 2005
a, 20), com vistas a documentar, proceder alguma interveno restaurativa e monitorar a sua
integridade construtiva. Como conjunto urbano, o conhecimento passa pela configurao morfolgica,
urbanstica e ambiental, pela identificao dos valores que qualificam o stio.

Os inventrios, como j dito, fornecem informaes acerca do bem cultural, adotando-se como
metodologia, em sua maioria, partir da unidade isolada para se obter uma leitura do todo. Constitui
desta forma, um dos instrumentos de conhecimento e suporte fiscalizao. Mas ser no cotidiano dos
rgos de preservao, em sua rotina de anlises e autorizaes de interveno no stio urbano, que
se obtm e se acumula informaes sobre o bem protegido, inserindo-as nos procedimentos de vistoria
com vistas concesso de licenas ou acompanhamento daquelas j concedidas.

Sobre a condio de proteo, ao associ-la como um motivador da fiscalizao, buscava-se dizer no


somente o instrumento da proteo se bem tombado, se inserido em zoneamento ou outra forma que
confira algum grau de proteo mas tambm se referia s regras e restries ao que o bem passou a
ser submetido. A explicitao em normas das diretrizes e critrios de interveno sobre o bem
protegido, de forma a no se conduzir a vigilncia do stio por parmetros subjetivos. Reside a um dos
limitadores da fiscalizao e da gesto como um todo: a ausncia de parmetros claros de interveno
no stio urbano protegido.

Por fim, como condio absolutamente indispensvel, diz-se da organizao das estruturas
administrativas e da criao dos procedimentos de fiscalizao. Observa-se que em cidades com
patrimnio federal e possuidoras de unidade permanente do Iphan, a fiscalizao direcionada faz parte
da rotina destes escritrios, na medida de sua capacidade de recursos humanos, realizada de forma
precria, na maioria das vezes. No mbito municipal a situao pior. Ao se tratar das estruturas
administrativas anteriormente, observou-se a fragmentao dos servios relacionados gesto do
patrimnio cultural urbano, estando a fiscalizao delegada s secretarias de obra ou urbanismo, nem
sempre se traduzindo em eficincia.

Exemplos de prefeitura envolvida com a causa do patrimnio cultural, como a citada Pelotas (RS), no
conseguem constituir dentro da unidade de preservao, no caso a Secretaria de Cultura, equipe
especfica de fiscalizao. Apenas em momentos pontuais, como no caso da avaliao de imveis para

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Monitoramentoecontrole

fins de concesso de iseno do IPTU os tcnicos desta secretaria efetuam as vistorias. Chegaram a
propor, sem xito, como parte do SIMPAC90 Sistema Municipal de Preservao do Patrimnio
Cultural de Pelotas a instituio de uma equipe especfica de fiscalizao, a ser denominada EFISPAC
Equipe Especial de Fiscalizao do Patrimnio Cultural. At h pouco tempo, a Secretaria de
Urbanismo dispunha apenas de trs fiscais de obras para toda a cidade, que possui cerca de 350.000
habitantes, tendo sido contratado na atual gesto administrativa (2005-2008) outros trs fiscais.

Nestas condies, a fiscalizao deficiente inclusive para o caso de obras novas devidamente
aprovadas e detentoras de alvar de construo. No que tange ao patrimnio cultural a fiscalizao
totalmente desprovida de qualquer procedimento institudo, guiando-se pela observao dos demais
funcionrios da prefeitura atentos aos movimentos de andaimes e remoo de entulhos, que acabam
por acionar os fiscais da secretaria de obras.

Carmem Vera Roig observa - destacando a importncia da conscientizao do valor do patrimnio local
- que nos ltimos quatro anos, depois de instituda a iseno do IPTU e a oportunidade de projetos
como o Monumenta, a comunidade ficou mais atenta e colaboradora na fiscalizao, acionando a
prefeitura por meio de denncias.

2.4.2. O monitoramento de um plano ou de um projeto

No tpico Regulao desse estudo buscou-se diferenciar plano de projeto, recorrendo-se a VILLAA
(1999, 174), que os diferencia, dentre outras caractersticas, pela abrangncia no espao e pelo seu
carter de continuidade. Tal explicao coerente com MAXIMIANO (1997, 20) que define projetos
como um empreendimento finito, que tm objetivos claramente definidos em funo de um problema,
oportunidade ou interesse de uma pessoa ou organizao.
Aproximando-se estes conceitos da gesto do patrimnio cultural urbano, a associao imediata pela
oportunidade da implantao de um projeto - como o Programa Monumenta, com limites temporais e
financeiros bastante definidos - ou um plano de gesto, entendido como poltica pblica de conduo
continuada de um problema ou da promoo e proteo do patrimnio cultural de uma cidade.

90
Proposta de construo de SISTEMA MUNICIPAL DE PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL composto de um
conjunto de instrumentos integrados e destinados realizao da preservao do patrimnio cultural da cidade. O Sistema,
implantado parcialmente, buscava permitir diferentes e crescentes nveis de preservao, possibilitando a preservao sem
exclusividade para o tombamento. So alguns dos instrumentos: 1) Conselho Municipal do Patrimnio Cultural de Pelotas;
2) Equipe de Preservao do Patrimnio Cultural, 3) Inventrio do Patrimnio Cultural; 4) Zonas de Preservao do
Patrimnio Cultural; 5) Nveis de Preservao do Patrimnio Cultural; 6) Zonas de Entorno do Patrimnio Cultural; 7)
Tombamento; 8) Intervenes de Conservao, Reparao, Consolidao, Restaurao e Reciclagem; 9) Guias de
Desenho; 10) Estudo de Compatibilizao com o Entorno e Zonas de Especiais de Vigncia do Eco; 11) Normas de
Demolio; 12) Viabilidade de Interveno em Zonas de Preservao do Patrimnio Cultural e Zonas de Entorno do
Patrimnio Cultural; 13) Incentivos para a Preservao do Patrimnio Cultural; 14) Penalidades por Infrao e Fiscalizao
do Patrimnio Cultural; 15) Programa de Educao Patrimonial e Fundo de Preservao do Patrimnio Cultural.

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Monitoramentoecontrole

certo que dentre os dois exemplos enxergar a construo de um projeto e consequentemente seus
meios de monitoramento mais fcil do que propriamente de uma poltica pblica de preservao do
patrimnio cultural, quando existente. Mesmo porque as aes continuadas tendem a ser construdas e
reformuladas constantemente.
Como j observado, o Plano Diretor, junto com a lei de zoneamento do solo, constitui hoje para o
gestor municipal a principal ferramenta da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Em acordo
com a sua nova concepo, orientado a reunir instrumentos que o tornem menos normativos e mais
operacionais, pode vir a se constituir a matriz de plano de gesto de proteo, dispondo sobre as
prioridades e condies de preservao do patrimnio cultural urbano.

O Estatuto da Cidade determina em seu Art. 42, inciso III, que no contedo mnimo do Plano Diretor
deve estar previsto sistema de acompanhamento e controle.

Recorrendo novamente ao exemplo do Plano Diretor do Municpio de Mariana, MG (Lei Complementar


n 016, de 02/01/2004), ficou definido no Captulo I, Art. 12, que o planejamento do municpio, incluindo
a gesto urbana, ser promovido de forma integrada pelo Sistema Municipal de Planejamento Urbano
Sustentvel, que tem como uma de suas variadas atribuies:

VI monitorar a aplicao do Plano Diretor Urbano-Ambiental no Municpio para garantir sua


execuo e corrigir eventuais deficincias de planejamento. (Art. 14)

Como parte deste Sistema, alm de todas as unidades administrativas do poder executivo municipal,
encontram-se os conselhos municipais vinculados ao desenvolvimento urbano (Art. 15). A Lei ainda
estabelece a composio do Conselho Municipal de Planejamento Urbano Sustentvel, constitudo de
03 comisses tcnicas (Administrativa, de Polarizao Scio-Econmica e de Gesto Territorial). Cabe
comisso de Gesto Territorial:

I supervisionar implantao do Plano Diretor Urbano-Ambiental;


II analisar viabilidade urbana dos projetos de parcelamento urbano;
III aprovar projetos vinculados a programas estratgicos de desenvolvimento scio-
econmico;
IV monitorar e fiscalizar desenvolvimento de atividades edilcias nas reas de
abrangncia dos programas estratgicos de desenvolvimento scio-econmico do Distrito
Sede durante e aps a sua implantao;
V avaliar estudos tcnicos especficos para estabelecimento dos parmetros urbansticos
para a rea de Proteo Cultural Intensiva da Zona de Interesse de Adequao Ambiental do
Distrito Sede;
VI avaliar a necessidade de suplementao de reas pblicas para a realizao de
desmembramentos. (Art. 22)

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Monitoramentoecontrole

Pesquisa junto prefeitura de Mariana91 mostra que os trabalhos de acompanhamento ainda esto
incipientes, com as comisses montadas, mas no se reunindo de forma sistemtica. Mas os
programas e as orientaes quanto ao ordenamento territorial seguem sendo implantados, como o
Programa de Desenvolvimento da Atividade Turstica, que deu subsdio ao desenvolvimento do projeto
Monumenta na cidade.
No que se refere ao monitoramento de projetos, comum observar a formulao e os meios de
acompanhamento dos mesmos, baseados nos modelos utilizados pelas organizaes financiadoras e
bancos de desenvolvimento internacionais, como o BID Banco Interamericano de Desenvolvimento,
de metodologia denominada Matriz Lgica de Projeto.
A Matriz ou Marco Lgico do Projeto fornece informaes ao executor e financiador do projeto, para
que se possa avali-lo, aprov-lo e monitor-lo (QUADRO 05). Estruturada em quatro colunas,
registram-se os processos organizacionais hierarquizados em: finalidade, objetivo, produtos e
atividades. Definem-se os indicadores de desempenho para cada nvel dos objetivos, que so
elementos mensurveis, expressos em termos quantitativos, qualitativos e temporais (BRASIL, 2000,
37) e os meios de verificao, fontes de informaes dos indicadores escolhidos. Por fim, destacam-se
como Pressupostos, os fatores externos ao projeto que podem afet-lo e as premissas para a sua
realizao.
O Termo de Referncia do Plano de Preservao do Sitio Histrico do Iphan tambm recorre a
nomenclaturas utilizadas nos modelo de elaborao e avaliao de projeto denominado Matriz Lgica
de Projetos.
Dentre as etapas metodolgicas previstas, diz-se da Dimenso Avaliadora, aquela que estrutura o
sistema de monitoria e avaliao na forma de construo de indicadores urbanos em Stios Histricos e
fontes de verificao, com a finalidade de permitir o acompanhamento e avaliao da melhoria das
condies de habitabilidade e dinamizao urbana da rea, em sintonia com os padres de
preservao estabelecidos. Sugere, para tal: a elaborao de relatrios trimestrais de progresso com
vistas a acompanhar a execuo fsico-financeira do programa; a avaliao do Plano de Preservao
no que corresponde ao regulamento de ordenao urbanstica e de preservao do stio histrico
urbano em periodicidade definida em cada caso; e preparao anual de Informe de Avaliao do
Programa de Atuao, para corrigir eventuais mudanas de percursos. Caber Comisso Gestora
Local constituda quando no houver mecanismo de gesto na cidade - tanto a execuo do Plano
quanto o seu monitoramento. (PLANO, 2003, 10-11)

91 Entrevista com Ftima Guido, coordenadora da UEP/Monumenta, concedida a autora em 16/11/06.

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Monitoramentoecontrole

QUADRO 05 - ESTRUTURA DO MARCO LGICO


DESCRIO DOS MEIOS DE
INDICADORES PRESSUPOSTOS
OBJETIVOS VERIFICAO
FINALIDADE: Medem o impacto geral do So as fontes de Indicam os acontecimentos,
Definio de como o projeto/programa e devem informao que se podem as condies ou as
Projeto/ programa ser especificados em utilizar para verificar que os decises importantes
contribuir para a soluo termos de quantidade, objetivos foram alcanados. necessrias para a
do problema identificado. qualidade e tempo (grupo Podem incluir material sustentabilidade
social e local, quando publicado, observao (continuidade no tempo)
apropriado) direta, pesquisas de opinio dos benefcios gerados pelo
etc. projeto/programa.

OBJETIVO: Descrevem o impacto Podem indicar que existe Indicam os acontecimentos,


Resultado direto a ser gerado ao final do projeto/ um problema e sugerem a as condies ou as
obtido a partir da gerao programa. Devem incluir necessidade de mudanas decises que tm que
dos bens e servios metas que reflitam a nos componentes do ocorrer para que o
produzidos pelo projeto/ situao ao finalizar o projeto/ programa. Podem projeto/programa contribua
programa (produtos). projeto/programa. Cada incluir material publicado, significativamente para o
indicador deve ser expresso observao direta, pesquisa alcance da finalidade.
em termos de quantidade, etc.
qualidade e tempo dos
resultados a serem
alcanados. So as fontes
que o gestor e o avaliador
podem consultar para ver
se os objetivos esto sendo
alcanados.

PRODUTOS: Descries concisas e Essa clula indica onde o Indicam os acontecimentos,


Bens e servios claras de cada um dos gestor ou avaliador pode as condies ou as
necessrios, expressos em produtos que devem ser encontrar as fontes de decises que tm que
termos de trabalho concludos durante a informao para verificar se ocorrer para que os
concludo (sistemas execuo. Cada um deve os resultados planejados produtos previstos no
instalados, pessoal especificar a quantidade, a foram realizados. As fontes projeto/programa alcancem
capacitado, bem ofertado qualidade e a oportunidade podem incluir observao o objetivo para o qual foram
etc.) das obras, servios e bens direta, relatrios de realizados.
que sero realizados. auditoria interna etc.

ATIVIDADES: Essa clula dever conter o Essa clula indica onde Indicam os acontecimentos,
So as tarefas que o gestor oramento para cada o gestor ou avaliador pode as condies ou as
deve executar para gerar produto a ser produzido obter informao para decises (fora do controle
cada um dos produtos do pelo projeto/programa. verificar se o oramento foi do gestor do
projeto/programa e que executado como o previsto. projeto/programa) que tm
implicam em custos, Normalmente constitui o que ocorrer para que os
listadas em ordem registro contbil da unidade produtos possam ser
cronolgica para cada executora. gerados.
produto.
Fonte: Manual de Auditoria de Natureza Operacional Tribunal de Contas da Unio (2000, 103)

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Monitoramentoecontrole

2.4.3. O monitoramento da atribuio constitucional do poder pblico

Afora o monitoramento do objeto da preservao e de planos e projetos, em se tratando de postura da


municipalidade, como o que desenvolve esse estudo, no se pode deixar de identificar os mecanismos
de controle das aes e omisses da comunidade e do poder pblico, entrando em cena o Judicirio e
o Ministrio Pblico, fazendo o elo de ligao entre aquele e a sociedade.

No contexto da democratizao brasileira, foram introduzidos novos dispositivos de ampliao do


acesso Justia. Dentre eles, o Ministrio Pblico exerce um importante papel, diante da autonomia e
independncia da esfera judicial, figurando como rbitro legtimo para decidir conflitos entre sociedade
e Estado e entre os poderes do prprio Estado (MACIEL, 2002, 03).

I. Ao popular
O cidado j contava, desde 1965, com instrumento que favorecia a defesa dos interesses difusos, a
Ao Popular, regulada pela Lei N 4.717, de 29 de junho de 1965. Posteriormente, recepcionada na
Constituio Federal de 88 que ratifica a legitimidade a qualquer cidado para propor ao popular que
vise anular ato lesivo ao patrimnio histrico cultural. (Art. 5, LXXIII)

MIRANDA (2006, 164-165) v na Ao Popular meio jurisdicional para a comunidade exercer sua
atribuio constitucional de proteo do patrimnio cultural brasileiro, aperfeioando o modelo de
compartilhamento do direito-dever junto com o Poder Pblico. Para propor a Ao Popular, o cidado
deve estar no gozo dos seus direitos polticos, pois defende um interesse difuso, e o ato que motiva a
ao deve estar marcado, em termos jurdicos, pela ilegalidade e lesividade. Desta forma, pode a ao
popular ser ajuizada em caso de risco de leso ao patrimnio cultural, e contra a prpria administrao,
obrigando-a a atuar mediante o entendimento de que sua omisso representa dano ao bem cultural,
como a falta de vigilncia. (MIRANDA, 2006, 166)

No entanto, alguns autores observam que o instrumento no conseguiu alavancar a participao da


sociedade na tutela do patrimnio diante do entendimento quase hegemnico do tombamento como
principal instrumento de proteo, ou pela condio poltica do perodo militar de cerceamento dos
direitos (SILVA, 2005, 439), ou pela prpria fragilidade que o cidado isolado se encontrava no
enfrentamento a grupos polticos e economicamente mais fortes (RICHTER, 2004, 82). Essas
condies favoreceram o surgimento da Ao Civil Pblica, que legitima entidades e no mais apenas
o indivduo a invocar a sua proteo em juzo.

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II. Ao civil pblica


A Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, disciplina a ao civil pblica de responsabilidade por danos
causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico. So legtimos para propor Ao Civil Pblica o Ministrio Pblico, a Unio, os
Estados e Municpios, autarquias, empresas pblicas, sociedade de economia mista ou associaes
desde que constitudas h pelo menos um ano e incluam entre as suas finalidades institucionais a
proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (Art. 5).

Constitui, no entendimento de MIRANDA (2006, 170), o mais importante e eficaz instrumento


processual existente no ordenamento jurdico brasileiro apto a promover, atravs do acionamento do
Judicirio, a proteo dos bens integrantes do patrimnio cultural nacional.

(MARCHESAN, 2004, 126), por outro lado, referindo-se ao Ministrio Pblico, afirma que a eficcia da
proteo ao patrimnio cultural e ambiental asseguradas nos Art.s 215, 216 e 225 da CF/88 no seria a
mesma se no houvesse uma instituio aparelhada para, em juzo ou fora dele, buscar a preveno,
a reparao e a represso aos danos causados ao Patrimnio cultural.

A ao Civil Pblica vinha sendo utilizada timidamente desde o seu disciplinamento, em 1985, mas a
Constituio Federal de 1988 contribuiu definitivamente para a sua aplicao na tutela do patrimnio
cultural, ao recepcion-la como funo institucional do Ministrio Pblico para a proteo dos
interesses difusos e coletivos (Art. 129, III) e pela ampliao do conceito do patrimnio cultural,
desvinculado-o do tombamento, favorecendo as aes de proteo de carter preventivo, de reparao
de danos, bem como a proteo daqueles bens no associados aos cnones que perduraram por
muito tempo na preservao, como a arquitetura das imigraes.

...em caso de omisso do poder pblico no dever de zelar pela integridade dos bens
culturais, incontroversa a possibilidade de se buscar a proteo de determinado bem
atravs de um provimento emanado do Poder Judicirio. (MIRANDA, 2006, 175)

Assim, a Ao Civil Pblica tem legitimado ao Poder Judicirio proteger o patrimnio cultural brasileiro
no caso de omisso dos poderes executivo e legislativo, bem como impor ao proprietrio ou poder
pblico obrigaes de fazer e no fazer imprescindveis integridade dos bens. Conta para tal com o
Ministrio Pblico, que defendendo o interesse da sociedade, prope as aes muitas vezes
acompanhadas de detalhados estudos resultantes de inqurito civil pblico.

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Monitoramentoecontrole

III. Inqurito Civil Pblico


Previsto no Art. 8, 1 da mesma lei que cria a Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/85), o Inqurito Civil
Pblico tambm foi recepcionado na Constituio Federal de 1988, como uma das funes
institucionais e exclusivas do Ministrio Pblico (Art. 129, III). Trata-se de mecanismo de investigao
de carter extra-judicial, uma pea informativa preparatria ao ajuizamento da Ao Civil Pblica, mas
no pr-requisito.

A despeito do carter informativo, ou mesmo de triagem da verificao das denncias que chegam ao
Ministrio Pblico, MARCHESAN (2004, 131) observa que o inqurito civil pblico tem funcionado
como um importante instrumento de tutela do patrimnio cultural, levando a efeitos positivos
previamente ao ajuizamento de ao civil pblica ou mesmo eliminando-o. Cumpre tambm um papel
preventivo ou intimidativo, dado o conhecimento pelo infrator da ao investigativa do Ministrio
Pblico, levando-o a cessar o ato lesivo ou adequar-se s leis que porventura esteja infringindo.
(MANCUSO, 1994, 128)

Fato acontecido em Porto Alegre, exemplificado por MARCHESAN (2004, 129-130), mostra os efeitos
da instruo do inqurito civil pblico com vistas a verificar o valor de um conjunto de 6 edificaes,
prestes a serem demolidas para a construo de projeto imobilirio: (01) de incio, o Ministrio Pblico
conseguiu que a empresa se comprometesse a no demolir os bens at finalizados os estudos sobre
os mesmos; (02) a Prefeitura suspendeu por 120 dias a licena para demolio dos imveis; (03) foi
criada comisso interdisciplinar para elaborao de laudo sobre as edificaes, composta
voluntariamente por urbanistas, arquitetos especialistas em patrimnio, historiadores integrantes da
sociedade civil numa evidente demonstrao da capacidade de articulao da comunidade na defesa
do patrimnio cultural. O laudo evidenciou o valor dos bens, servindo de base ao ajuizamento da ao
civil pblica, junto com laudo do IPHAE Instituto do Patrimnio Histrico do Estado.

O inqurito pode no oferecer provas concretas de dano ao patrimnio, podendo o MP arquivar os


autos do inqurito. Tal deciso no invalida a que outros legitimados ajuzem a ao civil pblica.
Noutras situaes, em que as provas so evidentes, o inqurito pode servir negociao, mediante o
Termo de Ajustamento de Conduta.

IV. Termo de Ajustamento de Conduta


O Termo de Ajustamento de Conduta TAC outro instrumento que vem sendo utilizado na tutela do
patrimnio cultural, colocando frente--frente sociedade, rgos de preservao e prefeituras na
negociao de conflitos. Pargrafo acrescentado pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei N

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Captulo02
126
Monitoramentoecontrole

8078/1990) ao Art. 5 da Lei que cria a Ao Civil Pblica (Lei n 7.347/85) estabelece que os rgos
legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta s
exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.

um meio conciliatrio de resoluo de conflitos menos repressivo, que implica em ganhos e


concesses para ambas as partes. Resolve-se no nvel extrajudicial, mas com efeitos processuais.
Autores apontam vantagens do TAC em relao Ao Civil Pblica: (01) negociao de algo
realizvel para a parte compromissria; (02) celeridade na soluo do conflito; (03) economia de uso do
aparelho do Estado, eliminando-se custas judiciais; (04) e um possvel aprendizado por parte do
infrator.

Em estudo sobre o Direito Urbanstico Brasileiro e suas aplicaes preservao dos centros
histricos, SILVA (2005, 451-452) informa que o instrumento tem sido muito mais utilizado na rea do
meio ambiente e vislumbra aplicaes para o TAC na tutela do patrimnio cultural urbano, em
contraposio a aspectos do Decreto-Lei N 25/37, que o autor entende como lacunares: (01) a baixa
eficincia como preveno tutelar; (02) conflitos sobre os limites de construo na vizinhana de bem
tombado; (03) inseres novas no conjunto histrico urbano; (04) restries e limitaes do direito de
propriedade, dentre outras.

A escolha pelo instrumento TAC como complemento ao Decreto-Lei 25/37 tambm enseja
uma carga simblica, ou seja, o Decreto-Lei 25/37 absorveu uma carga cultural pejorativa
relativa simbologia representada pela notificao e pelo tombamento, que moldaram uma
caracterstica de obrigao de fazer e no fazer e nenhum direito do fazer e do no fazer.
(SILVA, 2005, 452) grifo nosso
Entende-se a inteno de procurar alternativas para as limitaes do Decreto-Lei 25/37 na gesto dos
centros histricos, mas no se pode colocar o TAC como um complemento daquele. O TAC deve ser
considerado como um instrumento de combate a um ato lesivo realizado ou iminente, mas no como
substitutivo de instrumento normativo de proteo. Se assim for encarado, refora-se a postura to
criticada aos rgos de preservao do caso-a-caso, com o agravo da necessria presena de um
terceiro nesta negociao, o Ministrio Pblico. O que se deve eliminar so as causas que propiciam o
ato lesivo, como a ausncia de normas claras e objetivas de interveno no stio histrico, a falta de
orientao aos empreendedores e mesmo do poder pblico, estruturas frgeis de fiscalizao, posturas
autoritrias e pouco flexveis dos rgos de preservao etc.

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CAPTULO 03
GESTO MUNICIPAL DO PARTRIMNIO CULTURAL URBANO EM OURO PRETO

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3. GESTO MUNICIPAL DO PATRIMNIO CULTURAL URBANO EM OURO PRETO


A primeira cidade brasileira declarada Patrimnio da Humanidade, em 1980, tambm foi precursora na
condio de proteo nacional. Foi a primeira das seis cidades mineiras tombadas em 193892, to logo
criado o Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional SPHAN, em 1937. Antes disto, em 1933,
foi elevada a Monumento Nacional. Com visibilidade mundial, encontra-se vulnervel aos acertos e
fracassos das polticas de proteo e das administraes municipais.

Ouro Preto est localizada a aproximadamente 98 km da capital do Estado de Minas Gerais, Belo
Horizonte. Com populao de 68.635 habitantes, estimada em 2005, segundo dados do Censo
Demogrfico do IBGE (FIG. 11), cerca de 85% das pessoas residem na rea urbana. O acesso ao
Municpio d-se atravs da BR-040, a partir de Belo Horizonte at sua confluncia com a BR-356,
percorrendose mais 70 Km, a partir da, at a sede.

O Municpio tem rea aproximada de 1.245 Km2, distribudos em 13 distritos (FIG. 12), sendo que o
mais recente, Lavras Novas, resultado de recente desmembramento em 2005. A rea urbana do
distrito-sede tem cerca de 27,5 Km2, e a rea tombada como conjunto arquitetnico e urbanstico da
cidade de Ouro Preto, correspondente a 81% da rea urbana, com cerca de 22,25 Km2

De relevo predominantemente montanhoso, a cidade est localizada no Quadriltero Ferrfero, zona


metalrgica de Minas Gerais, na Serra do Espinhao. Com altitude mdia de 1.116 m, o seu ponto
mais elevado o Pico do Itacolomi, com 1.722 m, referncia paisagstica e histrica da cidade. A
temperatura anual varia de 6 a 28 graus centgrados, com pluviosidade mdia de 2.018 mm/ano, com
chuvas distribudas irregularmente, predominando no vero.

Fundada em 1698, pelo bandeirante paulista Antnio Dias de Oliveira, com o propsito de explorao
do ouro ali encontrado, a Vila Rica original rapidamente cresceu. Seu traado resulta das condies
naturais do stio no encontro de duas cadeias montanhosas em aclive abrupto e solos frgeis, onde
os terrenos planos so quase inexistentes e das caractersticas da atividade mineradora, que por
imposies da Coroa portuguesa, desenvolviam-se em pequenos arraiais de mineraes ao longo do
vale (NASCIMENTO, et al., 1996, 158-159). Ao final da primeira dcada do sculo XVIII, os arraiais j
haviam sido transformados em povoados, unidos ao longo de uma espinha dorsal, cunhada por Slvio
de Vasconcelos como estrada-tronco, elemento estrutural da ocupao urbana mantida ainda hoje.

92
So elas: Ouro Preto (20/01/38), So Joo Del Rei (04/03/38), Serro (08/04/38), Tiradentes (20/04/38), Mariana
(14/05/38) e Diamantina (16/05/38).

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Ouro Preto Mariana

FIGURA 11 Diviso Territorial do Brasil


Fonte: Preparada pela autora, a partir de material grfico disponvel pelo Programa Monumenta.

02
05
01 11

04 09 03

12 01 - Amarantina
06 07 02 - Antnio Pereira
03 - Cachoeira do Campo
04 - Engenheiro Correia
05 - Glaura
10 06 - Miguel Burnier
07 - Rodrigo Silva
08 - Santa Rita de Ouro Preto
08 09 - Santo Antnio do Leite
10 - Santo Antnio do Salto
11 - So Bartolomeu
12 - Ouro Preto (Distrito Sede)
13 - Lavras Novas (localizao no disponibilizada)

FIGURA 12 - Diviso Territorial do Municpio de Ouro Preto


Fonte: Preparada pela autora, a partir de material grfico fornecido pela Prefeitura Municipal de Ouro Preto

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Em 08 de julho de 1711, o Governador Antnio de Albuquerque criou juridicamente a Vila Rica de


Albuquerque de Nossa Senhora do Pilar de Ouro Preto, a partir de duas freguesias, segundo a
jurisdio religiosa: Ouro Preto (Matriz do Pilar) e Antnio Dias (Matriz de Nossa Senhora da
Conceio). Em torno de 1740, o processo de implantao desses pequenos arraiais j estava
concludo com a implantao do centro administrativo na poro mdia deste caminho, a atual Praa
Tiradentes. (VASCONCELOS, 1956, 105-111) Ver Figura 13

01

08
09
02

01 -Cabeas
02 - Rosrio 04
03 - Pilar
05
04 - Praa Tiradentes 03
05 - Antnio Dias
06 - Santa Efignia 06
07
07 - Padre Faria
08 - So Sebastio
09 - So Joo

FIGURA 13 Sobreposio do esquema de arraiais de Slvio de Vasconcelos imagem de satlite


Fonte: preparado pela autora, a partir de VASCONCELOS (1956, 110). Imagem de satlite - Monumenta
No final do sculo XVIII a produo aurfera comea a declinar, sem implicaes diretas no processo
de desenvolvimento e valorizao do espao urbano, iniciando nessa fase as grandes manifestaes
artsticas com obras de valor no campo da arquitetura e das artes plsticas, na condio prestigiosa de
Capital da Provncia de Minas Gerais.

As dificuldades de expanso em Ouro Preto combinadas com as necessidades de uma cidade


funcional implicaram na tomada da deciso da mudana da capital do Estado para uma cidade
construda especialmente para isto. Belo Horizonte foi inaugurada em 1897, subtraindo cerca de 45%
dos habitantes da antiga Vila Rica. (NASCIMENTO, et al , 1996, p.158)

Cenrio este encontrado pelos modernistas: uma cidade pronta, uma cidade esvaziada.

Ao longo do sculo XX, predominantemente a partir da dcada de 40, a cidade retoma o seu
estabelecimento econmico com a implantao de indstrias da minerao e com o desenrolar das
atividades da Universidade Federal de Ouro Preto. O processo de crescimento populacional s foi
retomado por volta dos anos 1950. E, somente em 1963, alcana a populao existente no final do
Sculo XIX, portanto os primeiros anos de retomada de crescimento a base fsica da cidade j se
encontrava pronta. As trs ltimas dcadas do sculo passado foram marcadas pela ocupao
desorganizada das encostas e das reas prximas ao setor histrico, interferindo visualmente no

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

conjunto urbano e alimentando a especulao imobiliria com construes de qualidade duvidosa,


comprometendo a qualidade de vida de seus habitantes.

Apesar de tudo, Ouro Preto mantm notvel integridade e coerncia com sua imagem setecentista, no
alterando, de modo substancial, a personalidade urbana e arquitetnica com que nasceu e se
desenvolveu no Sculo do Ouro. Seu ncleo tombado o centro vivo da cidade, com uso urbano
dinmico e diversificado, fator preponderante para salvar a cidade da completa descaracterizao.

FIGURA 14 Praa Tiradentes (aos fundos, o Pico Itacolomi)


Fonte: Marco Antnio Galvo

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3.1. REGULAO

Nas consideraes sobre regulao no captulo 02, ficou entendido que os instrumentos que permitem
a gesto do patrimnio cultural pelo poder municipal no precisam estar restritos queles de sua
prpria iniciativa, ou mesmo aos especficos de preservao, como o tombamento. Dado que a CF/88
atribui competncia compartilhada para a gesto do patrimnio histrico, a obrigao de zelo pelo
poder municipal no precisa partir necessariamente dos atos administrativos editados por ele, pois
qualquer que seja o nvel de proteo sobre os bens culturais, o poder pblico, como um todo, est
imbudo desta obrigao. Porm, pouca ateno tem sido dada s possibilidades de instrumentos
municipais, dentro das competncias de regular a poltica urbana, passveis de estabelecer a proteo,
complementar ou no, do patrimnio cultural urbano.

Considerando este aspecto, Ouro Preto pode ser entendida como laboratrio frente s experincias de
proteo, seja pelo poder federal ou pelo local. Foi pioneira, dentre as cidades brasileiras, na instituio
de proteo legal do patrimnio histrico representativo do Colonial Brasileiro. notrio o fato de a
cidade ter sido elevada categoria de Monumento Nacional em julho de 1933, por meio do Decreto n
22.92893, antes mesmo da criao do Iphan, em 1937. No entanto, pouco noticiado a respeito da
proteo municipal conferida cidade, em 1931, quando da publicao do Decreto n 13, de
19/09/1931, em anexo, que dispe sobre normativas para construo na cidade, a fim de preservar o
seu aspecto colonial. Mesmo bastante embrionrias, instruem sobre o modo de construir na cidade.

Do Decreto n 13, de 19 de setembro de 1931, tem-se que:

Art. 1 - No permitida, no permetro urbano, a construo de prdios e edifcios em


desacordo com o estilo colonial da cidade;
Art. 2 - Os atuais prdios, existentes no permetro urbano, em desacordo com o artigo
antecedente, devero ser modificados nas respectivas fachadas, quando estas tenham de
receber reparos;

No ano seguinte, o Decreto n 25, de 03 de setembro de 1932, reitera as disposies anteriores e


amplia as normativas, sempre na perspectiva da manuteno da facies colonial.

Art. 3 - Nos reparos, consertos, reconstrues e limpesas, no permitida a modificao


externa do estilo antigo, quer nos telhados, quer nas fachadas ou cimalhas, em qualquer
detalhe;
Art. 4 - No podero receber pintura portais, peitoris, colunas e outros quaisquer trabalhos
em pedras existentes externamente em qualquer edifcio, e em construes histricas ou
artsticas, retirando-se a pintura, que j existia, ao serem reparados ou limpos;

93 Ver anexo completo

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Art. 5 - Para construes e reconstrues, reparos e limpesas externas necessrio alvar


da Prefeitura, sob as penas de demolio do servio feito clandestinamente e de multa de
50.000 res a 100.000 rs.
Alguns aspectos podem ser observados nestes instrumentos precursores de regulao: (01) a
motivao da regulao, justificada na manuteno das caractersticas coloniais da cidade, alicerada,
de certa forma, na percepo do potencial de atratividade que Ouro Preto exercia nos turistas; (02) o
condicionamento de novas construes no estilo colonial; e (03) o papel assumido pelo municpio de
exercer o controle sobre as intervenes edilcias.

Interessante notar que pode estar contida nestes Decretos a clula que deu origem ao difundido estilo
Patrimnio, vinculado ao do Iphan durante muitos anos na cidade. No citado texto sobre a
preservao do patrimnio cultural ouropretano, MOTTA (1987), a partir de uma extensa pesquisa
documental, reconstri a histria da atuao do Iphan em Ouro Preto, trazendo tona conceitos e
critrios que balizaram a instituio durante 50 anos de dedicao preservao da cidade. E
evidencia o surgimento das diretrizes que levaram produo de arquitetura hbrida e
descaracterizao urbanstica e paisagstica, atribuindo forma de pensar a cidade como um objeto
pronto, no mais sujeita s presses de crescimento. O texto reproduz carta de Lucio Costa a Rodrigo
de Melo Franco, argumentando favoravelmente construo do Grande Hotel de Ouro Preto, de Oscar
Niemeyer, onde possvel perceber claramente a sensao de cidade completa:

E no constituir um precedente perigoso possvel de ser imitado depois com m


arquitetura porquanto Ouro Preto uma cidade j pronta a as construes novas que, uma
ou outra vez, l se fizerem, sero obrigatoriamente controladas pelo SPHAN que ter mesmo
de qualquer forma, mais cedo ou mais tarde, de proibir em Ouro Preto os fingimentos
coloniais. (COSTA, apud MOTTA, 1987, 110)
Seguindo este raciocnio, admitir a anlise caso-a-caso, buscando-se uma relao formal com seu
entorno imediato (ou melhor, fachadas imediatas), era um procedimento mais que natural, visto ser
uma quase relao de concesso eventual.

Com o tempo e o aumento dos pedidos de aprovao de projetos na cidade, comeou-se a


evidenciar a impossibilidade de controle particular de cada caso, e surgiram as primeiras
normas. Passou-se ento a exigir a utilizao dos elementos estruturais da fachada em
madeira, como: beirais de cachorro, vos em caixes externos e folhas em rtulas, calhas,
ou guilhotinas. (MOTTA; 1987, 112)
Se, como pode ser constatado, a Prefeitura Municipal se antecipou a uma postura que se consolidou
na cidade, em razo da atuao do Iphan, em outros momentos a municipalidade, por meio dos seus
atos administrativos, corroborou os conceitos e as diretrizes nunca formalizados pela instituio federal,
como o exemplo da Lei n 296 de 14 de novembro de 1968.

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Para atender a unidade urbana mencionada no item anterior, se aplicar a cor branca nas
alvenarias, reservando-se o colorido apenas para os elementos estruturais ou de madeira
aparente, conforme soluo adotada tradicionalmente pela arquitetura barroca, que importa
preservar. (Art. 6, letra e) Grifos nossos

Sobre o uso da cor, dentro da consolidao das diretrizes passadas pelo Iphan, MOTTA observa:

At mesmo na cor houve um enrijecimento, pois na dcada de 40 ainda era permitida cor
clara nas alvenarias, no necessariamente o branco. (MOTTA; 1987, 115)

Em 1968, consoante com o momento, os primeiros planos diretores e de desenvolvimento urbano para
cidades histricas foram elaborados por consultores internacionais. Ouro Preto fez parte dessa primeira
amostragem experimental, que resultou em diagnsticos scio-econmicos e delineadores de possveis
eixos de expanso das cidades e de diretrizes de interveno de restauro.

Em 1971, contrariando alguns autores que afirmaram nunca o Poder Municipal ter aprovado tal
estudo94, a PMOP edita o Decreto n 18, de 07 de outubro de 1971, ad-referendum da Cmara
Municipal, que adota o Plano Diretor do Municpio elaborado pelo arquiteto portugus Alfredo Viana de
Lima, mencionando textualmente a sua autoria.

CONSIDERANDO que a conservao do valioso patrimnio artstico da cidade deve, no s


restaurar, mas incentivar a permanncia da vida da parte antiga da cidade, resolve, ad-
referendum da Cmara Municipal,
Art 1 - Fica adotado, em suas linhas gerais, o Plano Diretor do Municpio de Ouro Preto,
elaborado pelo Senhor Arquiteto Alfredo Viana de Lima, por encomenda da Organizao das
Naes Unidas para a Educao (Unesco), para sua aplicao nesta cidade.

Entretanto, a sua implementao incipiente, visto condicionar, nesse documento, o necessrio


detalhamento posterior. Sobre o contedo do plano, MOTTA (1987, 118) afirma:

Em 1970 estava pronta uma proposta que se resumia basicamente no zoneamento da


cidade e dos arredores com a inteno de criar uma rea de expanso separada do ncleo
histrico, protegido por um cinturo verde. O plano pretendia tambm manter a populao da
cidade antiga e suas funes mediante o estabelecimento de um equilbrio na distribuio de
equipamentos culturais e de lazer entre as duas reas, a adaptao e recuperao das
habitaes existentes e a reviso do equipamento urbano e do arruamento. (grifo nosso)

Localizou-se como possvel desdobramento destas diretrizes e detalhamento posteriores, o Decreto N


27. de 20 de novembro de 1973, que dispe sobre a criao de Zonas de Proteo para fins de
conservao de monumentos, stios e paisagens. Foram definidas zonas de proteo em 6 distritos -
sendo o Distrito de So Bartolomeu em sua totalidade - e nas reas de especial interesse paisagstico,

94 Ver SIMO (2001, 52) e MOTTA (1987, 118).

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

como o Pico do Itacolomi e a Cachoeira das Andorinhas, e de interesse histrico, como a Estrada Real,
em decorrncia do seu conjunto de pontes histricas e chafarizes.

Outro momento significativo para a histria dos pilotos de regulao em Ouro Preto a elaborao,
pela Fundao Joo Pinheiro, entre 1973 e 1975, do Plano de Conservao, Valorizao e
Desenvolvimento de Ouro Preto e Mariana.95 Diferentemente de ser uma segunda tentativa de
planejamento (Motta, 1987, 118), trata-se da continuidade do trabalho do arquiteto Viana de Lima,
detalhando-o, conforme previsto no Decreto que o adota.96

O trabalho elaborado, extenso diagnstico baseado em profundos levantamentos, possua


no mago da proposta o mesmo conceito: as reas de expanso deveriam estar fora do
ncleo urbano antigo, sendo fortemente contrrio s edificaes novas na rea histrica
(SIMO, 2001, 52)

Analisando mais a fundo as propostas de expanso do trabalho, MOTTA (1987, 118) teceu as
seguintes consideraes:

Considerando que o crescimento ameaava as caractersticas peculiares de Ouro Preto,


propunha distinguir com clareza as reas de preservao e de desenvolvimento, situando
esta ltima fora do raio de viso do conjunto antigo. A expanso principal se daria na
localidade denominada Passagem de Mariana, e outra, secundria, seria vizinha a Ouro
Preto, no Buraco Quente.

A rea secundria de expanso transformou-se, posteriormente, no Loteamento Jardim Alvorada, na


parte oeste da cidade (VER FIGURA 15). O destaque para se fazer alguns comentrios acerca deste
loteamento deve-se ao fato de que durante muito tempo97, esta foi a nica rea da cidade provida de
diretrizes urbansticas de ocupao. Curiosamente, institudas pelo Iphan, baseadas, em parte, nos
princpios gerais estabelecidos pelo Plano da Fundao Joo Pinheiro.

95 Resulta de convnio celebrado entre o Ministrio da Educao e Cultura, atravs do Iphan, o Iepha e os Municpios de
Ouro Preto e Mariana com o objetivo de detalhar as proposies do Plano de Conservao, Valorizao e Desenvolvimento
de Ouro Preto, bem como estudo semelhante para Mariana. Com respaldo na Lei municipal n 88/72 (19/12/1972), que
autoriza o Poder Executivo a firmar convnio com o Estado de Minas Gerais, o Ministrio de Educao ou entidade que lhe
for vinculada, e o Municpio de Mariana, para os estudos relativos ao Plano de Desenvolvimento da Regio de Ouro
Preto/Mariana; a firmar contrato com a Fundao Joo Pinheiro, par a elaborao do referido Plano; a contrair emprstimos
junto a FINEP Financiadora de Estudos de Projetos S.A. e junto ao Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais BDMG,
e d outras providncias.
Decreto n 18/71 - Art. 6 - Fica a Prefeitura Municipal autorizada a estabelecer convnio com entidades oficiais, para
96

melhor desenvolvimento e aplicao do referido Plano Diretor.


97 No mbito municipal, somente em 2006, com a perspectiva de aprovao da Lei do Uso do Solo, a cidade poder dispor

de uma regulao. No federal, a publicao da Portaria N 122/2004 define as normas para a Zona de Proteo Especial 1.
A Portaria do Jardim Alvorada ainda est vigente.

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... ainda que seja assegurado a no visibilidade, o fato de se ter acesso a este bairro a partir
do ncleo histrico induziu a optar-se por um tipo de ocupao que no significasse uma
ruptura radical com a linguagem formal predominante.
Por isso, algumas normas sero estabelecidas na legislao tais como: edificar no
alinhamento; limitao em dois pavimentos; telhado com telhas de cermica, vos (portas e
janelas) com dimenses verticais predominantes; pintura externa de cores claras em
contraposio com cores escuras em portas e janelas, etc. (F. Joo Pinheiro, apud SILVA &
FERNANDES, 1999, 05)

Pa. Tiradentes
Jardim Alvorada

FIGURA 15 Localizao Jardim Alvorada


Fonte: Programa MONUMENTA
Em 26 de maio de 1978, o proprietrio Antnio de Paula Ribas requereu, junto ao Iphan, a aprovao
de projeto de loteamento na rea do Buraco Quente, informando que o mesmo j havia sido
apresentado Secretaria de Obras da Prefeitura Municipal de Ouro Preto, e modificado seguindo
orientaes daquela unidade. O projeto do loteamento foi aprovado trs anos depois, em 28 de agosto
de 1981, com rea de 110.315 m2, divididos em 204 lotes. O processo de anlise resultou na
elaborao, pelos tcnicos da ento SPHAN/Pr-memria, da Portaria n 08, publicada na seqncia
da aprovao do projeto, em 10 de setembro do mesmo ano, assinada por Alosio Magalhes.

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A portaria institui taxas de ocupao, recuos, afastamentos, percentuais de reas vegetadas, gabaritos
e orientaes gerais quanto ao emprego dos materiais de acabamento, sendo especfica quanto
obrigatoriedade de uso de telhas de barro para as coberturas.

... face inexistncia de legislao municipal especfica, a SPHAN/pr-Memria, a partir de


suas competncias relacionadas com a proteo da paisagem tombada, assumiu o
encargo de dispor sobre a ocupao do solo urbano daquela gleba, sem a participao e
responsabilidade da Prefeitura98
Passado algum tempo, a aplicao da Portaria n 08 demonstrou-se frgil para o atendimento dos
propsitos do adensamento da rea, diminuindo as presses sobre o ncleo histrico contguo, e
incoerente com a ocupao da geometria do terreno, bastante acidentado. O Loteamento foi planejado
com as vias principais locadas acompanhando as curvas de nvel, e com lotes alongados (12,5x 25 m)
perpendiculares rua, resultando em acentuadas declividades. Estas caractersticas geomtricas, se
por um lado buscam alguma similaridade com o parcelamento da rea histrica mesmo que sutil, pois
os lotes tradicionais so mais alongados, - contraria as recomendaes tcnicas para ocupao de
encostas. Ao prever afastamento frontal mnimo de 3 m, no se observou que determinadas
implantaes requereriam grandes movimentos de terra, gerando desrespeito aos projetos aprovados
em conformidade com a Portaria, quando da construo das edificaes. Assim, o aproveitamento dos
lotes resultou diferente daquele delineado pela norma, que previa edificaes baixas, com grandes
recuos das divisas e arborizao nos fundos de quintais.

Quanto ao estmulo ao adensamento, a incoerncia resultou tambm das restries postas pelo
instrumento99. A Portaria sugeria a ocupao de construes escalonadas, mas restringia a ocupao
do lote em 40% - para os casos de mais de um pavimento - e desestimulava o remembramento de
mais de dois lotes - quando baixa para 20% ou 30% a ocupao dos lotes resultantes - diminuindo as
possibilidades de construo multifamiliar. O fato que, do total de edificaes construdas (73
unidades), at agosto de 1999, apenas 38,36% correspondiam a obras regulares, contra 61,64% de
obras irregulares, considerando-se a soma das edificaes sem projetos aprovados e em desacordo
com os mesmos.

98
Proposta de discusso da reviso da Portaria elaborada pelo GAT (1993-1996). A partir desta proposta, em 1999, a
autora participou de Estudo de Reviso da Portaria, com base em levantamento completo dos processos aprovados para a
rea, confrontando com as construes efetivas.
99 Resolve (...) V Fixar as taxas de ocupao em: 50% da rea total do lote segundo parcelamento de terreno em
planta aprovada pela SPHAN no caso de construes trreas e 40% no caso de dois pavimentos; reduzindo estas taxas,
quando remembrados dois lotes, para 30% no caso de construes trreas e 20% no caso de dois pavimentos.

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Pode-se dizer que o Municpio passou a adotar o instrumento, visto acatar as anlises do Iphan. Em
momentos em que o Iphan hesitou em concluir pareceres sobre intervenes na rea em razo das
constataes das limitaes da Portaria n 08 o Municpio aprovou, sua revelia. 100

Os estudos de reviso da Portaria n 08 nunca foram acatados pelas instncias superiores, a quem
caberia revogar e editar nova portaria, no passando de esforos locais de tcnicos que utilizam a
norma cotidianamente. Por parte da PMOP, por sugesto do GAT Grupo de Assessoramento
Tcnico, novo instrumento deveria ser publicado em textos de leis iguais no mbito da PMOP e do
IBPC, a fim de garantir a unidade de atuao destas duas instncias na gerncia da questo urbana,
mantendo, ao mesmo, a autonomia e as especificidades respectivas (SILVA & FERNANDES, 1999,
08). Reforou tambm, quando da elaborao do Plano Diretor de 1996, a rea como Zona de
Adensamento. Este caso suscita alguns questionamentos, que ainda esto por ser respondidos: H
necessidade de duplicidade de normatizao? Cabe ao Iphan regular concomitantemente sobre a
ocupao do solo? No deveria o Municpio dispor sobre os ndices urbansticos e o Iphan cuidar da
integridade dos bens protegidos utilizando-se de outros recursos?

Nesta disputa, no excessivo lembrar que a poltica de desenvolvimento urbano deve ser executada
pelo municpio, como assegurada na CF/88. A Lei Orgnica do Municpio de Ouro Preto, promulgada
em 28 de maro de 1990, dispe sobre a poltica urbana na Seo I do Captulo da Ordem Econmica.
Busca assegurar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, define os instrumentos de
planejamento urbano, ressalva a necessria proteo e recuperao do patrimnio cultural e natural e
trata do Plano Diretor. Nota-se que, aps 16 anos de sua promulgao, j so trs as tentativas de
implementao de Planos Diretores, encontrando-se o ltimo em trmite na Cmara Municipal, cujos
trabalhos de sistematizao de informaes so desperdiados a cada descontinuidade de gesto.

A primeira tentativa quase imediata promulgao da Lei Orgnica,101 que, alm de definir as
condies para a sua elaborao, cria na estrutura organizacional da Prefeitura rgo Tcnico
Executivo para tratar do assunto. A Lei n 57, de 4 de dezembro de 1990102, diz dispor sobre as

100 Trata-se do Processo ET/OP/11/91, de 09/03/91, Rua Analisa Esteves Ribas, quadra F, lote 13, que ficou 2 anos e meio

inconcluso no Iphan. Em 22/12/93, a Secretaria de Planejamento, diante da no concluso do processo pelo IBPC,
considerando que tal impossibilidade se deu por razes administrativas e no de contedo e, entendendo ainda que o
municpio autnomo para preceder a aprovao do projeto no que se refere s suas normas prope Prefeitura
Municipal a aprovao do projeto por sua parte (...) cabendo ao interessado posteriormente cuidar de obter a aprovao
junto ao IBPC para regularizao da obra.
101
Buscando atender o artigo 14 das Disposies Transitrias, que determina que o o documento oficial do Plano Diretor
ser aprovado pela Cmara Municipal no prazo de seis meses a contra da promulgao da Lei Orgnica.
102 A Lei 57/90 resultou de ante-projeto de lei enviado ao executivo em 05/09/90, para sua apreciao e encaminhamento

Cmara Municipal para discusso e aprovao, portanto prximo ao fim do prazo de 06 meses definido pela LOM,
parecendo um atendimento formal obrigao (ENGEARP, p. 03)

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Captulo03
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

diretrizes bsicas do Plano Diretor, mas no passa de diretrizes para nortearem a elaborao do Plano
Diretor. Define como objetivo estratgico do Municpio a busca de desenvolvimento econmico em
reas como agropecuria, indstria, minerao, educao e turismo, no se observando referncia
explcita ao patrimnio cultural. Traa, em linhas gerais, o permetro urbano, mas condiciona a
descrio topogrfica ao detalhamento posterior em Projeto de Lei especfico. Procede da mesma
forma com o zoneamento e com o uso do solo urbano. Esta Lei teve por base estudos desenvolvidos
pela empresa ENGEARP Arquitetura e Engenharia Ltda., que argumentou no aprofundar as diretrizes
face inexistncia ou precariedade de dados estatsticos que levassem a concluses mais
pertinentes, nos diversos campos relativos ao ordenamento urbano (ENGEARP, 02). Os estudos e as
Leis especficas no foram levados a cabo.

O segundo plano foi iniciado com concepo diferenciada. Partiu da estruturao de equipe na
prefeitura, na gesto 1993-1996, que deveria coordenar diretamente a execuo dos trabalhos, no
lugar de contratao de consultoria externas, alm da sistematizao de informaes anteriores
preparao dos instrumentos necessrios composio do Plano Diretor (bases cadastrais, cartas
geomorfolgicas, zoneamento urbano etc.). Previamente aprovao da Lei do plano, foram
encaminhadas Cmara Municipal as Leis de delimitao dos permetros urbanos dos principais
distritos e da sede, sendo este ltimo aprovado em 27 de setembro de 1994 (Lei N 72/94). Procedeu-
se, tambm, proposio do macrozoneamento, bem como outros mapeamentos de dados dos meios
fsico e antrpico - declividades, vegetao, hidrografia, risco geolgico, grandes equipamentos,
polarizaes e articulaes do tecido urbano (GAT, 1994). Todos estes trabalhos vinham sendo
realizados de forma articulada entre a PMOP, o IPHAN, o IEPHA - quando tambm se iniciaram
estudos para definio de diretrizes de interveno no stio histrico at quando este arranjo
comeou a se fragilizar, como pode ser visto mais adiante. O Plano Diretor foi levado Cmara
Municipal no final dos mandatos do executivo e do legislativo, e aprovado com algumas modificaes,
como Lei Complementar N 01, de 19 de dezembro de 1996 (SIMO, 2001, 55).

Algumas das causas da desestabilizao do GAT podem ser atribudas sada de pessoas chave da
equipe e o pouco envolvimento das demais instituies, tornando o trabalho cotidiano concentrado nas
mos do Iphan e da Prefeitura, concluindo-se pelo seu bom desempenho atribudo a uma circunstncia
ocasional e menos institucional.

O Plano Diretor foi estruturado sobre 4 bases principais, que tratam da Poltica Urbana, da Ordenao
Territorial, das Diretrizes de Desenvolvimento Econmico e Social e da Operacionalizao da Poltica
Urbana. Os fatores preservao e promoo do patrimnio cultural e ambiental foram colocados desde
o incio como uma condicionante para o desenvolvimento urbano, econmico e social do Municpio.

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Captulo03
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Buscou ordenar o territrio nas macrozonas urbanas e rurais, reportando-se s leis de delimitao de
permetro urbano da sede e de alguns distritos, ento aprovadas quando da apresentao da lei
Cmara Municipal, e condicionou aprovao por lei posterior a delimitao das macrozonas dos
demais distritos. Neste trabalho de definio das macrozonas definiu os principais plos atratores -
Distrito-sede e Cachoeira do Campo - e as reas de polarizao imediatas e secundrias, com vistas a
direcionar as prioridades na articulao dos ncleos e na implantao de equipamentos e servios
urbanos. Para os permetros urbanos apresentou as classificaes do zoneamento - em 5 zonas
principais - chegando a estabelecer as subdivises para a sede. Ainda para o Distrito-sede, traou as
diretrizes gerais quanto ao parcelamento urbano, definindo nmero mximo de habitao por zonas e
condicionou a aprovao de Lei posterior para normas especficas de parcelamento, uso e ocupao
da Zona de Proteo Especial103. Definiu o prazo de 24 meses para a aprovao das normas
especficas para as demais reas, o que no aconteceu.

Quanto operacionalizao da poltica urbana, percebe-se que as disposies ficaram aqum do


esforo conferido ao trabalho do ordenamento territorial, ficando no campo das intenes os meios
para atingir uma atuao razovel do municpio na poltica urbana e na preservao do patrimnio
cultural, e na dependncia da vontade poltica do sucessor. Desta forma, ficaram condicionadas
aprovao de leis posteriores a composio do Grupo de Assessoramento Tcnico, a instncia
consultiva de cooperao gesto municipal, a regulamentao do Conselho Municipal de
Preservao do Patrimnio, bem como todos os detalhamentos de ndices urbansticos. Outro ponto
importante que sequer foi meno de prazos de detalhamento refere-se ao Programa Especial de
Preservao do Patrimnio Ambiental e Cultural, citado no Captulo IV, sem maiores explicaes
quanto aos seus objetivos e atividades104. Tambm restrito ao campo das possibilidades futuras foi o
estabelecimento de cobranas progressivas ou regressivas do IPTU, visando conservao e
recuperao dos imveis tombados ou localizados no permetro de tombamento federal, nunca
regulamentado. No havia previso para outros instrumentos de poltica urbana que pudessem
favorecer alguma ao de proteo. Aprovado a menos de 15 dias do final do mandato executivo
(1993-1996), o Plano Diretor foi explicitamente ignorado pela gesto sucessora.

103Art. 85 As normas especficas de parcelamento, uso e ocupao para ZPE1 sero estabelecidas por lei, no prazo
mximo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da promulgao desta lei.
Pargrafo nico - As normas especficas de parcelamento, uso e ocupao para as demais zonas do Distrito Sede e o
Cdigo de Obras do Municpio sero estabelecidas por lei, no praz mximo de 24 (vinte e quatro) meses, a contar da
promulgao desta lei.
104
Captulo IV. Art. 79, 3 - O Programa Especial de Dinamizao Urbana destina-se ao desenvolvimento de projetos
para implementao e gesto de atividades e de apoio a indstria, ao turismo, ao lazer e demais atividades voltadas
revitalizao econmica do municpio.

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Captulo03
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A ltima proposta de Plano Diretor foi elaborada para se atender a algumas obrigatoriedades e
solicitaes: o Estatuto da Cidade, Lei N 10.257/2001, que determinou o prazo de outubro de 2006,
como data limite para reviso dos Planos Diretores de cidades com mais de 20.000 habitantes e
integrantes de reas de especial interesse turstico, caso de Ouro Preto; as presses da Unesco, que
vinha reiteradamente questionando o Municpio quanto ausncia de poltica urbana, ao crescimento
desordenado e s presses das reas de expanso sobre o centro; e as presses da comunidade que,
nesta dcada, demonstrou mais poder de organizao, verbalizando as insatisfaes e cobranas ao
poder pblico.

O Plano Diretor que tramita na Cmara Municipal, ainda em novembro de 2006, segue estrutura e
princpios similares ao anterior, em boa parte repetindo o seu texto. Foi preparado em conjunto com a
Lei de Uso do Solo, tambm em anlise pelo legislativo, razo pela qual no reserva espao para
especificaes quanto ao zoneamento do distrito-sede, como parte do seu texto de lei. Estabelece sim,
no Captulo VI Da Produo da Cidade / Do modelo espacial, condies gerais para o zoneamento
que deve ser seguido para as reas urbanas dos 13 distritos, incluindo a a sede. Reserva captulo
especial para os instrumentos de poltica urbana, associando alguns deles preservao do patrimnio
cultural, quais sejam:

- Do Direito de Preempo, possibilitando ao poder pblico a aquisio de imvel urbano objeto de


alienao onerosa entre particulares, nos casos:

I - terrenos inseridos na Zona de Proteo Especial (ZPE), com vistas a garantir a


preservao das edificaes e o conjunto urbano tombado;
(...)
III - proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
- Do IPTU, progressivo ou regressivo, como instrumento auxiliar ordenao territorial e ao
desenvolvimento scio-econmico do Municpio, em conformidade com o artigo 156 da Constituio
Federal, visando:
I - conservao e recuperao de imveis tombados isoladamente ou localizados no
interior do permetro de tombamento federal, estadual e/ou municipal;
II - preservao e manuteno de reas de interesse cultural, ambiental, arqueolgico e
paisagstico;
III - preservao de reas verdes no interior de lotes urbanos integrantes da Zona de
Proteo Especial (ZPE) do distrito sede;
- Dos Estudos de Impacto de Vizinhana, para os empreendimentos que possam vir a ter repercusso
ambiental significativa, sobrecarregar a infra-estrutura urbana, ou afetar as condies funcionais,
paisagsticas e/ou urbansticas de sua rea de influncia direta ou indireta.

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Captulo03
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Ficaram condicionados apresentao do EIV, os seguintes tipos de empreendimento, que


possivelmente impactaro na rotina de avaliao e anlise de intervenes na rea tombada:

I - edificaes, residenciais ou no, com mais de 1.000 m (mil metros quadrados) de


rea construda;
II - edificaes no residenciais, pertencentes ao conjunto urbano tombado, com mais
de 500m (quinhentos metros quadrados) de rea construda;
III - parcelamentos com mais de 10 (dez) hectares;
IV - usos com tendncia incompatibilidade com o uso residencial ou aqueles fortemente
atrativos de veculos, a serem fixados pela Lei de Parcelamento, Ocupao e Uso do Solo
Urbano;
V - intervenes urbansticas de maior porte em reas de ocupao consolidada que
impliquem em abertura ou modificao geomtrica de vias de trfego de veculos e/ou
em impermeabilizao de espaos pblicos;
VI - intervenes em reas objeto de operaes urbanas consorciadas.
A Lei de uso do solo que tramita na Cmara baseia-se, para o Distrito-sede, no mesmo estudo
desenvolvido na poca da elaborao do Plano Diretor de 1996, para definio de parmetros de
interveno no stio histrico, denominado Diretrizes para Intervenes Urbansticas e Arquitetnicas
na Zona de Proteo Especial 1 (ZPE-1). As diretrizes deveriam atender tanto ao Municpio quanto ao
Iphan; no entanto, no foram regulamentadas por lei aps a aprovao do Plano Diretor. Serviram
como base de anlise do Iphan durante muitos anos, at transformarem-se, com alteraes, em
Portaria nacional no ano de 2004 - Portaria n 122, de 02/042004. Se a Lei de Uso, Parcelamento e
Ocupao do Solo do Municpio vier a ser aprovada, a cidade passar a dispor de mesma regulao
publicada pelo Municpio e pela Unio para o segmento mais importante do conjunto urbano tombado.

As Diretrizes para Intervenes Urbansticas e Arquitetnicas na Zona de Proteo Especial-1 fazem


parte de uma iniciativa conjunta do Iphan, Iepha e PMOP, que buscaram construir uma metodologia
que se adequasse realidade da ocupao da antiga Vila Rica. O estudo levou em considerao - para
a leitura urbana - a evoluo do traado urbano, a relao de reas ocupadas e no-ocupadas, a
geometria dos lotes, a implantao das edificaes, a escala volumtrica do conjunto, a predominncia
das reas verdes remanescentes no conjunto, - e, para a leitura arquitetnica, - os materiais de
revestimentos (alvenaria, esquadrias baldrame, cores), a forma e os materiais dos telhados e o ritmo
resultante das envasaduras (proporo, desenho e material). Tinha como pressupostos para a
preservao e para o planejamento urbano, a manuteno do traado urbano original (sc. XVIII e XIX)
e a possibilidade de renovao nas regies de assentamento recente (sc. XX), como condio
favorvel preservao do entorno do stio dos sculos XVIII e XIX.

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A partir da leitura desses aspectos em caminhamentos em duas reas da cidade, gua Limpa e Santa
Efignia, do cruzamento e tabulao de informaes do Boletim de Cadastro Imobilirio da PMOP e
confrontado com a evoluo do traado urbano, foi-se, aos poucos, consolidando referenciais para a
elaborao das diretrizes. Definiu-se como unidade de avaliao a face de quadra, resultante do
somatrio da quadra com o logradouro, em funo da constatao que no era possvel agrupar em
reas maiores (zonas, bairros ou mesmo as quadras) critrios de interveno, com o risco de ser
condescendente ou restritivo demais. Algumas quadras, normalmente bastante irregulares, sem uma
forma predominante, eram circundadas por ruas abertas em diferentes tempos, s vezes de ocupao
recente, que poderia interferir mais ou menos na visibilidade do conjunto a ser preservado
prioritariamente. Padronizar critrios para determinadas manchas urbanas ou bairros no era
adequado, segundo os tcnicos que formularam a metodologia.

Assim, foram definidos critrios gerais de interveno quanto aos usos, ao sistema virio, ao
parcelamento do solo, disposio de letreiros e placas publicitrias, bastante especficos quanto
ocupao do solo e tipologia arquitetnica. Chegou-se a um consenso quanto taxa de ocupao e
coeficiente de aproveitamento igual a 1.0 para a toda ZPE1. A ocupao do solo deveria ser regida por
parmetros detalhados de implantao da edificao a cada face de quadra, no que dizia respeito a
afastamentos (frontais, laterais, de fundos) e volumetria (alturas e nmero de pavimentos), assim como
das caractersticas tipolgicas: cobertura, ritmo de cheios e vazios, pertinncia de abertura de vos de
garagens, aprovao de varandas nas edificaes, revestimentos, cores. Todos estes parmetros eram
consolidados em tabelas, mas muitos deles poderiam ser definidos como fatores no condicionantes,
ficando sujeito anlise do contexto geral do projeto. Ou seja, os critrios estariam definidos, mas com
espao e abertura para as particularidades to comuns ao desenho nico de Ouro Preto.

A inteno de consolidar estas diretrizes em instrumento comum ao Iphan e PMOP permitiria nivelar
os parmetros de anlise de interveno das unidades de preservao e favoreceria a credibilidade
das instituies, por conferir transparncia aos procedimentos adotados para deferir ou no as
propostas da comunidade para suas propriedades. Os estudos cessaram ao final da gesto 2003-2006.

Em 1998, diante da no concluso do instrumento, foi constitudo um grupo de trabalho do Iphan para
avaliar o estudo e estabelecer um parmetro de trabalho provisrio para os dirigentes do escritrio
local105. Do documento original foram extrados os principais conceitos e critrios e excludas as tabelas

105
A escassez de recursos humanos, os baixos salrios e as dificuldades de trabalho numa cidade como Ouro Preto
deixaram o escritrio local do Iphan instvel quanto composio de equipes. De 1996 a 2002, assumiram a diretoria do
Iphan pelo menos 07 tcnicos distintos que no permaneceram no cargo mais de um ano. O atual diretor, Benedito Tadeu
de Oliveira, funcionrio da Fiocruz, estabeleceu residncia da cidade e permanece no cargo h mais de 04 anos, a despeito
de presses polticas.

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referenciais das faces de quadra, eliminando-se, portanto, a premissa da metodologia. Desta forma,
adotando-se parmetros mdios feitos para as reas do projeto-piloto, estes foram utilizados desde
ento, e constituram-se na base da Portaria n 122, de 02/04/2004.

Quanto ao quadro legal sobre a poltica urbana municipal e, conseqentemente, sua associao com a
preservao do patrimnio cultural urbano, pode-se afirmar que ainda inexistente, vista sua condio
atual de estar apresentada em projetos de lei.

Quanto existncia, por parte do municpio, de instrumentos especficos de preservao, a Lei


Orgnica Municipal de Ouro Preto oferece, nos Artigos 163 a 169, as bases para a regulamentao de
mecanismos prprios de preservao como a elaborao de plano permanente de promoo e
preservao do patrimnio histrico e cultural municipal;106 a constituio de Conselho Municipal de
Preservao do Patrimnio Cultural e Natural; a criao do Tombamento Municipal; campanhas junto
comunidade e instituio de multas, dentre outros.

PEREIRA (2003, 79) observa que, a partir de 2002, mecanismos citados na LOM passaram a ser
objeto de pontuao na poltica de descentralizao do patrimnio cultural de Minas Gerais, como
critrios de repasse da parcela do ICMS aos municpios mineiros, estimulando a regulamentao em
leis prprias dos citados mecanismos. So deste perodo:

Lei n 60 (19/06/2001) - Cria a disciplina de Educao Patrimonial, de carter obrigatrio para


as Escolas da Rede Pblica da cidade de Ouro Preto

LEI N17/02 (26/04/2002) - Regulamenta o Artigo 165 da Lei Orgnica Municipal, implanta
e regulamenta o tombamento de bens mveis e imveis, assim como o registro dos bens
imateriais pelo Municpio de Ouro Preto e d outras providncias.

Lei n 26/02 (28/05/2002) - Dispe sobre Incentivo Fiscal para a realizao de Projetos
Artsticos Culturais.

Lei n 64/02 (29/11/02) - Regulamenta o Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio


Cultural e Natural e d outras providncias.

Lei n 17/02, regulamenta o artigo 165 da Lei orgnica Municipal de Ouro Preto.

Projeto de Lei n 99/02, que regulamenta o Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio


Cultural e Natural.

106
Deve-se tratar do mesmo Programa Especial de Preservao do Patrimnio Ambiental e Cultural, citado no Captulo
IV, do PD/96 e que vem repetido no Captulo IV Da Proteo ao Patrimnio Cultural no PD 2005/2006.

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Lei Complementar n 08/02, fixa critrios para expedio de licena para construo em rea
tombada pelo municpio.

Decreto Municipal n 11, de 22 de fevereiro de 2002 , determina que somente sero expedidos
alvars de construo com a prvia e indispensvel aprovao do projeto pelo Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

Quanto aos instrumentos de proteo promovidos pelo Iphan, afora os inmeros tombamentos
individuais de monumentos, a rea protegida conta com a delimitao de tombamento de 1989 e com o
Inventrio de Bens Imveis de Stios Urbanos Tombados de Ouro Preto - INBISU, realizado em 2002,
pela Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais, com recursos oriundos do
Fortalecimento Institucional do Programa Monumenta. Ressalte-se que, dadas as dificuldades
operacionais do sistema desenvolvido para o INBISU, a ferramenta no tem sido praticamente utilizada
pelo escritrio local e menos ainda pela Prefeitura.

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3.2. ESTRUTURAS E ARRANJOS ADMINISTRATIVOS

H que se conferir a condio precursora do envolvimento da Prefeitura Municipal de Ouro Preto na


preservao e gesto do patrimnio cultural antes mesmo dos estmulos para a ao local fomentados
pelo governo federal ou estadual, caractersticos do fim dos anos 60, e corroborado com a CF/88.
Como j dito, no incio da dcada de 30, j podiam ser encontradas normativas construtivas que
objetivavam preservar o aspecto colonial da cidade, institudas por decretos municipais.107

precursora tambm na constituio de unidade administrativa municipal responsvel pela proteo


do patrimnio histrico e artstico de Ouro Preto, anterior ao movimento de criao de rgos estaduais
de patrimnio, decorrente da conjuntura dos encontros de governadores de 1970 e 1971, promovidos
por iniciativa do SPHAN e do Ministrio da Educao.

Em 14 de novembro de 1968, a Prefeitura Municipal de Ouro Preto edita a Lei n 296, (Anexo 04) que
dispunha sobre a criao do DPHAM Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico Municipal, que tinha
como incumbncias a fiscalizao de obras particulares, a execuo de obras de restauro em trechos
urbanos e em construes isoladas, os estudos de obras pblicas conformadas urbanstica local,
dentre outras.

Neste momento, pode-se depreender, pela interpretao da Lei, uma clara preocupao com as
questes urbansticas, dado que era possvel ao DPHAM:

Propor legislao especial, a ser examinada pela cmara Municipal e sano do Prefeito
Municipal, visando disciplinar o uso dos logradouros pblicos, colocao de anncios,
placas, avisos, construes, urbanisaes e loteamentos, quando capazes de influir e
interferir com o conjunto urbano tradicional. (Art. 6, letra f)

Observar a repercusso deste artigo na prtica mereceria estudo especfico a fim de se verificarem os
seus efeitos, considerando que a referncia ao planejamento urbano ampliou-se com a Lei n 71, de
28/11/1972, de modificao da Lei n 296, estabelecendo relao da fiscalizao consoante as normas
do Plano Diretor (Anexo 05).

Art. 7 - Ao Diretor do DPHAM/OP compete


(...)
II Promover fiscalizao sobre a fiel observncia das normas tcnicas estabelecidas no
Plano Diretor de Ouro Preto, aprovados nos termos do Decreto Municipal n 18, de 7 de
outubro de 1971;

107 So eles os Decretos n 13 de 19/09/1931 e n 25 de 03/09/1392. Ver ntegra dos textos nos anexos)

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Ambos os documentos procuram estabelecer a relao da diretoria municipal com o rgo federal de
proteo, de forma clara e hierarquizada, em termos de total obedincia ao Decreto-Lei N 25/37, e
orientao permanente do ento DPHAN para todas as iniciativas de responsabilidade da DPHAM,
que interferirem no conjunto urbano tombado ou em alguma de suas construes componentes (Lei
296/68, art. 5).

interessante observar que, embora a Lei N 696/68 devesse tratar da criao e das atribuies do
rgo de gesto do patrimnio cultural de Ouro Preto, consta do seu texto normativas construtivas,
mescladas s incumbncias da diretoria, como a ratificao do uso da cor branca nas alvenarias (Lei
296/68, Art. 6, letra e).

A Lei n 71, de 28/11/1972, modifica o nome da diretoria, que passa a denominar-se Departamento do
Patrimnio Histrico e Artstico Municipal de Ouro Preto DPHAM/OP; adequa-se hierarquia dos
poderes estadual e federal, em decorrncia da criao do Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e
Artstico IEPHA, em 30 de setembro de 1971; cria os cargos dos servidores (3 fiscais de obras) e
estabelece a forma de admisso dos mesmos; amplia as atribuies do rgo gestor, somando-as
quelas da Lei n 296, e define competncias especficas da diretoria.

Nesta lei, est presente a preocupao de conhecer e proteger o objeto de interesse local
(levantamento e tombamento)108; o municpio assume a competncia de proteo dos bens mveis e
imveis tombados federais e estaduais, bem como se coloca apto a receber atribuies de proteo,
conservao ou fiscalizao delegadas pelo IPHAN ou IEPHA/MG e a celebrar convnios com estes,
prevendo-se delegaes de competncias mtuas, transferncia de recursos, mtuos auxlios, atos
estes sujeitos previa autorizao da Cmara Municipal. (Art. 2, nico)

A ateno do executivo municipal ao cumprimento do Decreto-Lei n 25/37, a obedincia ao Iphan e a


preocupao com as normativas construtivas esto perceptveis no estabelecimento de um canal de
comunicao entre a prefeitura e a comunidade, por meio do DPHAM, conforme pde ser observado
em anncios da poca. (FIGURAS 16 e 17)

108(Art. 4, I)
I Exercer proteo a todos os bens mveis e imveis pblicos e particulares existentes no municpio, de que tratam o
Decreto-Lei Federal n 25 e a Lei Estadual n 5.778;
II Proceder ao levantamento e tombamento dos bens considerados de excepcional valor histrico, arqueolgico,
etnogrfico, paisagstico, paleogrfico, bibliogrfico ou artstico existente no Municpio e cuja preservao e conservao
sejam de interesse do poder pblico municipal, inventariando-os e classificando-os;

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FIGURA 16 Anncio PMOP 17/02/1972


Fonte: Arquivo Municipal de Ouro Preto

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FIGURA 17 Anncio PMOP 01/09/1973


Fonte: Arquivo Municipal de Ouro Preto

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Nessa dcada, que se sucede s misses da Unesco nos fins dos 60, d-se incio celebrao de
alguns convnios de carter intergovernamental, com fins mais amplos, de aperfeioamento de estudos
de desenvolvimento local ou de atendimento a situaes emergenciais, como as chuvas ocorridas na
cidade em 1979.

Em 1972, celebra-se convnio, por tempo indeterminado109, entre o Ministrio da Educao e Cultura,
atravs do Iphan, o Iepha e os Municpios de Ouro Preto e Mariana, com o objetivo de detalhar as
proposies do Plano de Conservao, Valorizao e Desenvolvimento de Ouro Preto, elaborado pelo
arquiteto portugus Alfredo Viana de Lima, bem como desenvolver estudo semelhante para Mariana.
Todo o trabalho deveria ser desenvolvido por meio de uma entidade executora, contratada
especificamente para tal fim, a Fundao Joo Pinheiro.

Destaca-se, neste convnio, a instituio de comisso diretiva com competncia para analisar os
trabalhos desenvolvidos pela executora, a Fundao Joo Pinheiro, prestando-lhe todo o apoio para a
realizao dos estudos. A comisso deveria ser sempre presidida por um representante do Ministrio
da Educao e Cultura, eleito pelos demais membros.110

Para atendimento de causa emergencial, por ocasio dos efeitos de intensas chuvas que assolaram a
cidade no incio do ano de 1979, foi instituda uma Comisso Especial incumbida de estudar e propor
medidas urgentes para a proteo da cidade de Ouro Preto, composta por membros do Iphan, Seplan
e UFMG, pelo governo Federal, o IEPHA, pelo Estado e a Secretaria Municipal de Obras.111

Outro momento de parceria de trabalho, ainda como conseqncia das chuvas de 1979, mas com
bastante repercusso nas atividades cotidianas dos responsveis pela preservao em Ouro Preto,
iniciou-se em 18 de novembro de 1979, com a assinatura do convnio entre a Universidade Federal de
Ouro Preto UFOP, a Prefeitura Municipal de Ouro Preto PMOP, e o Instituto do Patrimnio Histrico
e Artstico Nacional Iphan, tendo como objetivo o desenvolvimento de uma ao conjunta para a
preservao, restaurao e revitalizao cultural na cidade de Ouro Preto.112

Nota-se que, enquanto o convnio em que a Fundao Joo Pinheiro figurava como executora tinha
por objetivos desenvolver e implementar os estudos traados pelo arquiteto Viana de Lima, este arranjo
administrativo previa aes mais ligadas ao cotidiano da gesto do stio histrico, tanto para

109 Este convnio durou de 1972 a 1981, conforme relao de documentos do arquivo Noronha Santos (conferir)
110 Art. 5 do Regulamento da Comisso Diretiva do Convnio.
111
Portaria N90,de 13/02/1979 - MEC)
112Relatrio Trabalhos desenvolvidos dentro do Programa de Preservao e Recuperao da cidade de Ouro Preto,
durante o ano de 1980.

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

atendimento das demandas imediatas, que ainda sofriam dos srios problemas em conseqncia das
citadas chuvas do incio de 1979, quanto para as questes rotineiras, como fiscalizao das
intervenes no stio. No mbito desta cooperao, a UFOP figurava como prestadora de servios, e
tinha, dentre suas atividades de consultoria geolgica, geotcnica, reflorestamento e conteno de
encostas, incumbncias como Apoio s atividades de preservao e recuperao do ncleo histrico,
no campo da fiscalizao, conservao, projetos e animao cultural.113

At ento, o Iphan no contava com um escritrio permanente na cidade, devendo todas as decises
serem tomadas pela diretoria Regional da SPHAN, em Belo Horizonte. O fluxo entre a Prefeitura e o
Iphan para anlise de intervenes no stio histrico, neste momento, era intermediado pelo Grupo de
Trabalho que compunha a equipe deste convnio.

Todas as propostas para novas edificaes, reformas, acrscimos ou parcelamentos de


terreno, enviadas Prefeitura Municipal so examinadas e relatadas pelo Grupo de
Trabalho, no sentido de fornecer subsdios para julgamento da Diretoria Regional da SPHAN,
em Belo Horizonte. (RELATRIO SPHAN UFOP PMOP, 1980, 4)

A equipe do convnio SPHAN-UFOP-PMOP, tambm conhecida como Equipe de Obras Urgentes,


ficou sediada na edificao onde atualmente se abriga o Escritrio Tcnico do Iphan em Ouro Preto, a
Casa da Baronesa, que, s a partir de 1983, passou a contar com um tcnico responsvel lotado na
cidade114. As reunies de trabalho criavam expectativas superiores aos atendimentos de obras
emergenciais, tratando de assuntos tpicos de gesto115:

Estudos jurdicos pelo PMOP e SPHAM de mecanismos de embargos de obras;


Relao entre habite-se e ligao da rede eltrica;
Tramitao de pedidos de edificao na cidade;
Otimizao da fiscalizao de obras;

113Relatrio Trabalhos desenvolvidos dentro do Programa de Preservao e Recuperao da cidade de Ouro Preto,
durante o ano de 1980.
114A autora participou como arquiteta que elaborou o Projeto de Restauro da Casa da Baronesa, para o Programa
Monumenta. Em estudo sobre a sucesso dos usos da edificao, foi possvel observar o movimento em torno da
constituio de grupos de trabalhos intergovernamentais com fins de trabalhos de preservao de Ouro Preto:
Em 1971, foi aberta para atender s atividades desenvolvidas pelo Professor Viana de Lima, arquiteto portugus,
contratado pela UNESCO para elaborar um Plano de Preservao para a cidade de Ouro Preto.
De 1979 a 1981, a residncia sediou a equipe de Obras Urgentes (IPHAN-UFOP-PMOP), o Ncleo de Geologia e a equipe
do Projeto Interao (CNRC), que perfaziam um total de 30 tcnicos atuando na cidade. Por isso, nesse perodo a
hospedaria foi desativada.
Com o fim do convnio entre a UFOP e a PMOP, a Casa da Baronesa passa a funcionar somente como escritrio do
IPHAN. Em 1983, com o incio da ampliao dos quadros tcnicos da instituio, foi designado um tcnico responsvel
para o Escritrio Tcnico de Ouro Preto, atualmente 13 Sub-Regional.
115 Decises constantes da Ata de Reunio entre a Sphan e a PMOP, no dia 20/08/81.

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Maior dedicao nas tarefas cotidianas pelo IEPHA, UFOP e PMOP, por meio da
disponibilizao de tcnico permanente junto equipe do Iphan.

Observa-se, pelo exposto, que o compartilhamento de competncias e a reunio de esforos para a


preservao do patrimnio cultural ouro-pretano j esto contidas nestes arranjos, antecedendo a
determinao constitucional de 1988.

Como pde ser observado, os arranjos institucionais com fins diversos existiram em momentos
variados na experincia de proteo do patrimnio cultural de Ouro Preto. De certa forma, condiziam
com o tratamento recorrente conferido ao patrimnio histrico cultural, de enfrentamento pontual das
questes, embora buscassem desenvolver estudos que fundamentassem a gesto do stio. A cada
determinado problema, correspondia, pelo menos, uma tentativa de resposta. SIMO (2001),ao fazer a
leitura do movimento preservacionista do pas, analisando o crescimento desordenado do final dos
anos 60 e as inciativas de elaborao de planos urbansticos, afirma:

A demanda para as cidades tombadas foi alterada. Eram, agora, propostos novos
parcelamentos, novas ruas eram abertas, novas reas ocupadas. As cidades cresciam sem
seu tecido urbano, escapando dos critrios at ento utilizados pelo PHAN. Preservar
somente a tipologia arquitetnica no garantiria mais a feio paisagstica urbana, a grande
obra de arte. Mas as cidades continuaram sendo vistas como um conjunto de partes
edificaes, ruas, praas e foi este enfoque que fez descaracterizar grandemente a
tipologia das cidades coloniais. Os novos parcelamentos, planejados sob outra tica a da
modernidade, do aproveitamento total do solo, porque este tem valor monetrio -, alteraram
a leitura das cidades, o que absolutamente no foi garantido pela manuteno da tipologia
arquitetnica. (SIMO, 2001, 35)

No recorte temporal deste estudo, ou seja, depois de 1988, observar experincias de arranjos
institucionais significa buscar entender qual era a perspectiva para o enfrentamento dos problemas
urbanos e do patrimnio cultural, a partir de ento.

inteno observar, na estrutura administrativa municipal, o tratamento conferido ao patrimnio


cultural. Por vezes, est associado aos assuntos de turismo; por outras, aos assuntos de obras, e, mais
raramente, a secretarias prprias de planejamento urbano. Tais relaes permitem perceber os
conceitos, a importncia e o grau de prioridade do tema na construo da poltica pblica local.
Percebe-se que, com a publicao do Decreto n 3.551, que institui o Registro de Bens Culturais de
Natureza Imaterial, amplia-se a verbalizao da separao do patrimnio cultural em material e
imaterial - passando a fazer parte recorrente do vocabulrio dos gestores, acadmicos, terceiro setor e
comunidades em geral - dando a possibilidade de construo de argumentos para a constituio das
estruturas municipais independentes. Em entrevista do Secretrio Municipal de Patrimnio e

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Desenvolvimento Urbano de Ouro Preto, concedida autora em 12/07/06, o Sr. Gabriel Gobbi justifica
recente reviso da estrutura administrativa da Prefeitura, visando a redistribuir as atribuies sobre a
proteo do patrimnio material e imaterial, ficando o patrimnio cultural urbano sob sua
responsabilidade, enquanto as manifestaes artsticas e folclricas com a Secretaria Municipal de
Cultura e Turismo.

Na gesto municipal 1989/1992, presidida por Wilson Milagres, a primeira aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988, a estrutura administrativa constava de Secretaria de Cultura e Secretaria
Municipal de Obras e Servios Urbanos. No ltimo ano da gesto, foi criada a Secretaria Municipal de
Planejamento Urbano (Lei 10/91, de 24/04/91).

Em 1993, na primeira gesto do Jornalista ngelo Oswaldo de Arajo Santos, o patrimnio cultural era
tema tanto da Secretaria Municipal de Cultura e Turismo - nos assuntos pertinentes s festividades,
aos eventos e s manifestaes artsticas quanto da Secretaria Municipal de Planejamento e
Desenvolvimento Social, que substituiu a Secretaria Municipal de Planejamento Urbano no que dizia
respeito ao patrimnio urbano edificado (Lei N 01/93). De alguma forma, repete a prtica de tratar-se
dos assuntos de forma segmentada.

deste perodo a experincia recente mais positiva de trabalho conjunto e coordenado de proteo ao
patrimnio histrico e construo de poltica urbana, quando da constituio do Grupo de
Assessoramento Tcnico, o GAT.

Na histria recente das experincias de arranjos administrativos em Ouro Preto, a constituio do GAT
Grupo de Assessoramento Tcnico (gesto 1993/1996) pode ter significado a reunio de esforos
mais significativa e proveitosa para a cidade, como ponto de partida da leitura associada da poltica
urbana e do patrimnio cultural, e de abertura de canal de interlocuo entre os gestores e a
comunidade.

A equipe resulta de Termo de Cooperao Tcnica entre o Ministrio da Cultura, o IPHAN, ento IBPC,
a PMOP - Prefeitura Municipal de Ouro Preto, o IEPHA - Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e
Artstico de Minas Gerais, o IEF - Instituto Estadual de Florestas e a UFOP Universidade Federal de
Ouro Preto, como parte da iniciativa do executivo municipal, e tinha como objeto a preservao do
patrimnio cultural e natural de Ouro Preto.116

116Clusula 1 - O objeto do presente instrumento a mtua cooperao entre as partes atravs de atividades conjuntas de
anlise e proposio de legislao, exames de projetos e proposio de procedimentos operacionais do poder pblico sobre
o patrimnio cultural, paisagstico e ambiental da cidade de Ouro Preto-MG, bem como de atividades de apoio tcnico
institucional, por solicitao expressa dos organismos setoriais do MUNICPIO e do IBPC, respeitada a competncia
exclusiva de cada uma das partes signatrias deste instrumento.

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Ligado Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Social, o GAT117 era composto por
dez membros, entre efetivos e suplentes, arquitetos em sua grande maioria. Funcionava como uma
espcie de conselho, responsvel pela aprovao dos projetos arquitetnicos e urbansticos, pela
coordenao da elaborao e da implantao de outros projetos estruturantes, e pela coordenao da
elaborao do planejamento territorial e da legislao urbanstica (SIMO, 1996, 161). Tinha rotina
estabelecida de reunies semanais todas as quartas-feiras, em horrio integral - que permitia o
exerccio de funes especficas de cada instituio participante, com o espao para a tomada de
decises em conjunto. A partir da PMOP, os pedidos de anlises de intervenes na cidade eram
distribudos aos membros do GAT, que os analisavam e vistoriavam como parte da preparao da
reunio semanal. Na ocasio, um dos membros relatava o caso para discusso e tomada de deciso
final pelo grupo. Parte dessas reunies era destinada a discusses relativas ao planejamento urbano.

A tnica desta cooperao - que extrapolava a mera rotina de atendimento das demandas de anlises
de processos - estava calcada na construo de normativas e procedimentos operacionais de base
para atuao do poder pblico para a proteo do patrimnio cultural urbano e natural da cidade de
Ouro Preto. Teve como metas prover minimamente o Municpio e a Unio de instrumentos bsicos de
gesto, que os extensos estudos anteriores, predominantemente da dcada de 70 no forneceram.

Foram algumas iniciativas tomadas pelo grupo, com alcance diferenciado de objetivos118:

Quanto anlise de projetos:

Proposio de Decreto de Normas de Aprovao de Projetos;

Estruturao da sistemtica de apresentao e tramitao de projetos;

Transferncia de entrada de projetos do Iphan para a Prefeitura.

Efetivao da codificao dos projetos conforme ndices do cadastro do IPTU.

Quanto aos projetos de legislao urbanstica:

Discusso e proposio de normas e usos e ocupao do solo para o bairro Jardim Alvorada,
em substituio Portaria do MinC .

117O grupo foi instalado no dia 09/03/93, conforme Ata da primeira reunio, pelo prefeito ngelo Oswaldo, na Casa de
Toms Antnio Gonzaga, hoje sede das Secretarias Municipal de Cultura e Turismo e Patrimnio e Desenvolvimento
Urbano. Fonte: CDI Secretaria Municipal de Obras.
118Informaes constantes do Relatrio Semestral de Atividades (Maro/Agosto 1993), do Relatrio de Atividades de 1993 e
proposta de trabalho para 1994 (apresentado em reunio do dia 2/3/94) e do Relatrio das atividades de 1994.

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Desenvolvimentos de estudos nos distritos com vistas ao futuro estabelecimento de zonas de


expanso urbana para Ouro Preto.

Delimitao dos Permetros Urbanos dos distritos Antnio Pereira, Cachoeira do Campo, Santo
Antnio do Leite e Amarantina.

Elaborao da Lei do Permetro Urbano e Macrozoneamento para o Distrito-sede de Ouro


Preto, aprovada pela Cmara e sancionada pelo Prefeito.

Levantamento de dados para a construo das Diretrizes de Uso e Ocupao do Solo do


Centro Histrico de Ouro Preto.

Elaborao do Plano Diretor

Quanto s condies operacionais:

Transcrio do Banco de Dados do Cadastro do IPTU para utilizao na anlise de projetos e


na elaborao da legislao urbanstica.

Montagem de arquivo de cartografia bsica e temtica de Ouro Preto.

Montagem de arquivo de documentos tcnicos, projetos e legislao urbanstica.

Alm do trabalho conjunto e cotidiano de anlises e aprovaes de projetos, o grupo props aes
educativas, desenvolvimento de projetos indutores (SIMO, 54) e desenvolvimento de metodologias de
anlise de interveno no stio histrico, que resultam hoje na Portaria N 122, de 02 de abril de 2004,
que define normas de interveno urbanstica e arquitetnica em Ouro Preto.

Em estudo desenvolvido pelo escritrio local do Iphan, alguns pontos foram destacados da atuao do
grupo. De forma positiva foi instituda a consulta prvia, procedimento obrigatrio para incio da
anlise de qualquer projeto. Nesse momento, o interessado era informado sobre os parmetros para
desenvolvimento do projeto, bem como estudos e laudos tcnicos necessrios para apreciao do
mesmo. Estabeleceu-se um estreitamento da relao entre os tcnicos do grupo e os projetistas, por
meio de entrevistas para entrega do parecer tcnico, com o registro das exigncias e orientaes
passadas, buscando-se assegurar o comprometimento das partes na negociao. Os projetos
deveriam ser protocolados na Prefeitura pelo prprio Responsvel Tcnico, como forma de assegurar o
comprometimento tico dos profissionais, evitando-se o desenvolvimento de projetos por desenhistas e
assinados por profissionais graduados. Por outro lado, aponta-se como negativa, na experincia, a
irregularidade dos prazos para trmite dos projetos, a falta de preciso nos pareceres e a
incompatibilidade de posicionamento entre a equipe, em decorrncia, seguramente, da ausncia de

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instrumentos legais de definio clara dos parmetros, e a fiscalizao, que mesmo tendo sido possvel
observar os efeitos do trabalho preventivo da tarefa, inibindo e orientando a adequao de obras
irregulares, ainda era insuficiente.

O GAT, da mesma forma que a equipe de Obras Urgentes no incio da dcada de 1980, foi definhando
at ser extinto por fora da nova gesto. O Plano Diretor apresentado Cmara de Vereadores, que
tramitou no perodo eleitoral e foi aprovado em dezembro (Lei complementar N 01, 19/12/1996), previu
- no Captulo I, ttulo IV referente operacionalizao da Poltica Urbana - a instituio do grupo
como instncia consultiva de cooperao gesto municipal. Sua composio seria estabelecida pelo
Poder Pblico Municipal num prazo mximo de 30 dias a partir da promulgao da Lei, o que no
aconteceu.

Seus propsitos e suas funes diluram-se com o tempo, o grupo foi se desarticulando e, ao
final, somente as anlises de projeto eram realizadas pela Prefeitura e pelo PHAN,
conjuntamente e os estudos referentes legislao urbanstica tiveram continuidade de
forma pontual. (...) Ao final de 1996 os projetos educativos e de promoo interna
capitaneados pela Municipalidade, que tiveram relevncia nos primeiros anos de governo,
tambm haviam se desarticulado. As demais aes no tiveram encaminhamento continuado
e efetivo, restringindo-se a esforos pontuados. (SIMO, 2001,55)

O trabalho preventivo de orientao e fiscalizao, fez aumentar significativamente, no perodo, o


nmero de projetos analisados pela instncia. Levantamento realizado pelo Iphan em 2002, por
ocasio de apresentao de nova proposta de convnio com a Prefeitura, mostra, pelo nmero de
projetos analisados, independentemente dos seus resultados finais quanto aprovao o
diferencial alcanado pelo trabalho conjunto.

Ressalte-se que os valores representados para os anos compreendidos entre 1993 e 1996 so
referentes apenas aos projetos situados na rea do permetro de tombamento pelo Iphan, sendo o total
de projetos analisados pelo GAT para toda a cidade superior ao indicado.119

Se por um lado a ampliao do trabalho cotidiano de fiscalizao e orientao possa ter representado
um ganho para a gesto do patrimnio cultural, significou motivo de rejeio do papel desempenhado
pela prefeitura, por passar a exigir em reas nunca antes fiscalizadas. E, a possibilidade de extino do
GAT foi adotada como plataforma eleitoral no pleito de 1996. A ausncia de respaldo poltico e
institucional do GAT pode ser atribuda, segundo avaliaes de tcnicos que compuseram o grupo, ao
inexistente trabalho de comunicao junto comunidade ouropretana. Projetos educativos, embora
propostos, no foram implementados.

119
Total de projetos analisados pelo GAT no perodo: 1993 (234); 1994 (165); 1995 (211); 1996 (203)

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Projetos Analisados na rea do Permetro de Tombamento

180

160

140
N Projetos Analisados

120

100

80

60

2006 (at nov/06)


40

20
1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005
-
1

GRFICO 02 Projetos protocolados para anlise no permetro urbano de Ouro Preto


Fonte: 13 Sub-R II IPHAN Documento: Proposta de convenio IPHAN/PMOP 2002, atualizado em 20/11/2006.

O Iphan tentou seguidamente, nas duas gestes posteriores (1997-2000 e 2001-2004), reaver a
parceria, sem sucesso. Por oito anos, o IPHAN e a PMOP no estabeleceram regularmente nenhuma
ao conjunta e formal na proteo do patrimnio cultural, restringindo-se ao Programa Monumenta,
pelas condies impostas para sua execuo. Somente em 2005, novamente, retoma-se o GAT, j
como parte da estrutura administrativa municipal, com funes diferenciadas da primeira verso.

Dessa experincia, percebe-se que o papel do funcionrio onipotente, a quem cabe a rdua tarefa de
negar ou aprovar as intervenes no stio histrico, diludo nesses modelos de arranjos institucionais,
onde as decises so tomadas em estrutura colegiada, de forma mais transparente, menos
personificada, diminuindo as tenses entre o Estado e a sociedade.

Na gesto que se seguiu, perodo 1997/2000, figura como prefeito o mdico Jos Leandro Filho e de
incio a mesma estrutura municipal120 do seu primeiro mandato, suprimindo-se a Secretaria Municipal de
Planejamento Urbano, que passa a figurar como departamento da Secretaria de Obras.121 Compete

120Lei Complementar n. 01/97 - Estabelece a Estrutura Bsica e a organizao administrativa da Prefeitura Municipal de
Ouro Preto e d outras providncias e Decreto n. 24/97 -Aprova o Regimento Interno da PMOP
121 Logo ao final do primeiro ano de mandato, nova estrutura aprovada pela Lei Complementar n 01/98, alterando-se a

composio tanto da Secretaria de Cultura quanto a de Obras. Da primeira, suprime-se a Diretoria de Promoo Cultural e
do Patrimnio Cultural e Artes, dando lugar Secretaria do Patrimnio Histrico e de Artes. Da Secretaria Municipal de
Obras, suprime-se o Departamento de Planejamento Urbano e Habitao, e no seu lugar foi constituda o Departamento de
Trnsito e Transportes Municipais.

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Secretaria Municipal de Cultura, estruturada nos departamentos de Promoo Cultural, Patrimnio


Cultural e Artes e Arquivo Municipal, alm de todas as atividades de promoo e difuso da cultura
ouro-pretana, estabelecer as relaes com o Estado e a Unio visando cadastrar, tombar, conservar,
restaurar, recuperar bens moveis e imveis, apoiando todas as manifestaes artsticas de valor
histrico ou cultural existentes no Municpio. (Lei Complementar n. 01/97) Neste perodo, de gesto
antagnica anterior, interrompem-se todas as iniciativas de articulao da preservao do patrimnio
cultural e do planejamento urbano, que se comeava a instrumentar, com a definio dos
zoneamentos, permetros urbanos dos distritos, elaborao de diretrizes de interveno e a prtica do
trabalho conjunto, com o GAT. O Plano Diretor, aprovado no apagar das luzes da gesto anterior, foi
ignorado.

A exceo se fez ao Monumenta, que, por ser Ouro Preto uma das cidades da amostra do Programa,
precisou neste perodo desenvolver os estudos que deram base construo do mesmo. Os primeiros
estudos comearam a ser desenvolvidos ainda em 1996, mas foram concludos como projeto bsico na
gesto anterior, entre 1997 e 1998. Note-se que o contrato de emprstimo entre o governo brasileiro e
o Banco Interamericano de Desenvolvimento s foi assinado em dezembro de 1999, e o convnio entre
o MinC e a PMOP assinado em junho de 2000; portanto, um pouco antes do final da gesto. A despeito
da qualidade dos projetos, a prefeitura investiu recursos prprios sem a garantia da obteno do
financiamento.

As relaes entre Iphan e Prefeitura eram intermediadas, predominantemente, pela Secretaria de


Obras, quase que exclusivamente com o seu Secretrio, Eng. Carlos Henrique Brando Azevedo, que
defendia que, na rea do permetro urbano, a Prefeitura devia total obedincia ao Iphan. Cabia
Secretaria de Obras toda a responsabilidade quanto aprovao de obras e fiscalizao na cidade. O
Monumenta tambm era estrutura-parte da referida secretaria, que tambm contava com a participao
da Secretaria de Cultura. Diz o antigo Secretrio de Obras:

Eu era o Secretario de Obras e a poltica urbana era de obedincia total e absoluta ao


IPHAN. Por que isso? A gente no v sentido entre dois rgos disputarem a mesma rea,
sendo, digamos assim: com o mesmo objetivo. Dentro do permetro traado pelo IPHAN,
toda construo nova tem que ser primeiro aprovada pelo IPHAN. S depois o municpio
dava o alvar de construo. E essa era a poltica da Secretaria de Obras. Como Ouro Preto
tem um tamanho territorial muito grande, quer dizer, so... acho que so 13 distritos, uma
rea muito grande a ser cuidada, no havia conflito na rea da preservao. Tudo que
nvel de preservao era de obedincia ao IPHAN. Absolutamente total. Isso no quer dizer
que o certo, porque a partir de 88, a Constituio delega ao municpio essa funo de gerir
as prprias regras do municpio, mas sempre houve muita dificuldade desse entendimento

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

com o IPHAN em funo do que pode e o que no pode. O que a gente entende que o
IPHAN, como rgo federal, ele deveria propor uma legislao, no para Ouro Preto, mas
para o Brasil todo de como preservar o seu patrimnio histrico (...) A gente sempre
obedeceu s normas do IPHAN. A gente sempre, dentro da faixa delimitada como patrimnio
histrico, qualquer projeto em Ouro Preto, naquela poca, era primeiro encaminhado ao
IPHAN. Se aprovado, era aprovado pela Prefeitura. Se reprovado, era reprovado pela
Prefeitura. Era a postura da Prefeitura. O patrimnio que determinava se a taxa ia ser 20%,
30%, 40%... (Carlos Henrique B. Azevedo, em entrevista concedida a autora, em 13/07/06)

Observa-se neste depoimento o reflexo no de uma relao pacfica de delegao de competncias,


mas uma postura passiva quanto s suas prprias atribuies, quase que se eximindo de uma atuao
mais incisiva quanto orientao de interveno no stio tombado, bem como da sua regulao urbana
e fiscalizao. O quadro de iseno potencializado quando se analisa o Decreto Municipal N04/98,
que estabelece critrios para aprovao de projetos pelo Municpio, onde o interessado responsvel,
aps aprovao de projetos segundo legislao e critrios prprios da Prefeitura, por providenciar a
aprovao de outros rgos pertinentes.

Projeto aprovado pelo Municpio de


Ouro Preto, nos termos do Decreto
04/98, cabendo ao interessado
atender a eventuais exigncias de
outros rgos pertinentes.

FIGURA 18 Carimbo de aprovao de projetos, segundo Decreto N 04/98

A observao isolada do decreto no quer dizer muito, mas o conhecimento das relaes conflituosas
entre Iphan, PMOP e proprietrios faz do instrumento um catalisador de atritos: a Prefeitura sente-se
resguardada das irregularidades que porventura aconteam na cidade; o proprietrio, com ou sem m-
f, sente-se respaldado pela aprovao do seu projeto, mesmo que parcial; e o Iphan, isolado no
possvel cerceamento dos direitos de propriedade.

A gesto sucessora (2001/2004), com a Prefeita Marisa Xavier, tambm optou pela forma no conjunta
de trabalho. Novamente, as relaes entre PMOP e Iphan eram muito mais prximas da Secretaria de
Obras do que da Secretaria de Cultura, optando-se pela hierarquia quanto competncia primeira do
Iphan no que diz respeito aprovao das intervenes na rea tombada. Mais uma vez, recorre-se
aos documentos, que fixam critrios para expedio de licena para construir na rea tombada, para
corroborar as impresses sobre a gesto no perodo. Na Lei Complementar 14/02, a licena para
construir na rea tombada somente seria concedida pela prefeitura aps aprovao pelo Iphan.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
Captulo03
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

Foi nesta gesto que floresceram as crticas mais ferozes omisso municipal na preservao do
patrimnio cultural em Ouro Preto. D incio srie de manifestaes nacionais sobre o descaso em
Ouro Preto, moo assinada por participantes do seminrio promovido pela Unesco Estatuto da
Cidade e Patrimnio Cultural Urbano, sediado em Olinda, de 31 de julho a 2 de agosto de 2002, que
cobrava por providncias urgentes para a preservao da cidade. O seminrio reuniu representantes
municipais e do governo federal de todas as cidades brasileiras declaradas Patrimnio da Humanidade,
que ficaram assustados com o quadro de depreciao do patrimnio cultural ouropretano, levando-os a
se manifestarem em favor de Ouro Preto (Moo 06). A repercusso chegou a indicar a possibilidade
de perda do ttulo, levando a Unesco a enviar uma Misso de Monitoramento cidade, em abril de
2003.

A Prefeita Marisa Xavier, que acumulou o cargo de Secretria de Turismo durante os dois
primeiros anos de mandato, iniciado em 2000, descartou o impacto da perda do ttulo de
Patrimnio Cultural da Humanidade na economia de Ouro Preto. O turismo representaria
apenas 5% da arrecadao da cidade, em torno de R$ 50 milhes por ano, sendo que a
maior arrecadao resultante da indstria do minrio (KATTAH, 2002, apud GRAMMONT,
2005, 105).

Uma seqncia de eventos deixou a cidade estarrecida e a imprensa atenta, como o incndio do Hotel
Pilo, em edificao colonial da Praa Tiradentes; a coliso de caminho desgovernado contra chafariz
junto Igreja do Pilar; o desmoronamento de edificao em obras, culminando no falecimento de
operrio.

Em 2005, retoma pela a segunda vez gesto municipal, sucedendo a Prefeita Marisa Xavier, o
jornalista ngelo Oswaldo. Pela primeira vez, a organizao administrativa traz para lugar de destaque
o patrimnio cultural como funo precpua de uma secretaria, ao ser instituda a Secretaria Municipal
de Cultura e Patrimnio. Lembra-se, conforme perfil das estruturas municipais de cultura apresentado
no captulo 02, Quadro 02, que o tema Patrimnio cultural significa menos de 1% dentre as estruturas
municipais da amostragem de 1050 municpios brasileiros.

De formao mais robusta, a nova secretaria deveria contemplar trs departamentos - Proteo
Patrimonial, Projetos Especiais e Promoo Cultural; o GAT Grupo de Assessoramento Tcnico; a
Gerncia Administrativa do Arquivo Pblico Municipal; e os Conselhos Municipais de Cultura e de
Proteo ao Patrimnio Cultural e Natural.

Eram competncias da Secretaria (Lei Comp. N02/2005):

a) Executar a poltica municipal de Cultura e Preservao patrimonial;

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Captulo03
161
GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

b) Coordenar as aes referentes preservao do patrimnio cultural do municpio no


mbito da PMOP Prefeitura Municipal de Ouro Preto e junto s demais instituies e
populao;
c) Promover a cultura local atravs de aes de cunho material ou imaterial produzidos por
sua populao.
d) Estabelecer estratgias de proteo do patrimnio cultural e natural, definindo formas
de mediao e negociao com a sociedade e estabelecendo parcerias para sua
operacionalizao.
e) Executar aes de proteo do patrimnio cultural, propondo projetos especiais
vinculados preservao de seu acervo cultural e natural e coordenando programas
institucionais;
f) Promover o uso sustentvel das Casas Histricas do municpio.
Destaque-se nesta composio a retomada do Grupo de Assessoramento Tcnico, responsabilizando-
se pela coordenao da poltica urbana e estruturao do setor de anlise de projetos e o
Departamento de Proteo Patrimonial, que buscou dar suporte legal s aes de proteo, em
especial a busca de alternativas para a situao de proprietrios de obras irregulares na cidade.
Pouco mais de um ano depois, modifica-se a estrutura administrativa da Prefeitura, passando a
Secretaria de Cultura e Patrimnio a denominar-se Secretaria Municipal de Patrimnio e
Desenvolvimento Urbano, e a Secretaria Municipal de Cultura e Turismo a substituir a Secretaria
Municipal de Turismo, Indstria e Comrcio. Substancialmente, todas as atribuies quanto
promoo cultural passam para a competncia da Secretaria Municipal de Cultura e Turismo, e cria-se
o Departamento de Regulao Urbana na nova estrutura responsvel pelo desenvolvimento urbano na
Secretaria Municipal de Patrimnio e Desenvolvimento Urbano, qual compete (Lei Complementar N
15, de 27/04/06):

a) Executar a poltica municipal de preservao do patrimnio histrico e artstico do


Municpio;
b) Executar a poltica municipal de planejamento urbano e territorial, execuo e anlise
de projetos, fiscalizao da execuo de obras de construo e parcelamento do solo
no Municpio.
c) Coordenar as aes referentes preservao do patrimnio arquitetnico e urbanstico
do Municpio no mbito da Prefeitura Municipal de Ouro Preto e junto s demais
instituies e populao;
d) Estabelecer estratgias de proteo do patrimnio arquitetnico;
e) Planejar, coordenar, supervisionar e executar as atividades relativas elaborao do
projeto de arquitetura, urbanismo e restaurao de espaos, monumentos e prdios
pblicos;
f) Realizar outras atividades relacionadas com sua rea de atuao.

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Captulo03
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

As motivaes da adequao em to pouco tempo ainda esto por ser entendidas, embora haja
argumentos construdos para isso, sustentados na separao do patrimnio material e imaterial,
segundo o Secretrio de Patrimnio e Desenvolvimento Urbano122:

... A Secretaria de Patrimnio trata do material. O imaterial estaria na cultura. A sim, voc v
elementos artsticos, voc v atividade cultural que um complemento. Voc tem que criar
espaos compatveis para isso. Ento uma Secretaria exclusivamente para cuidar da
ocupao, da fiscalizao, das construes, de apoio e integrada ao IPHAN obviamente, que
hoje um grande questionamento. Discute-se que quem manda nas construes da cidade
o IPHAN, e no o Prefeito. (Gabriel Gobbi)

Sandra Fosques, Diretora de Cultura da Secretaria Municipal de Cultura e Turismo, apesar de defender
a no separao do patrimnio material do imaterial, observa que operacionalmente lidar com os dois
temas separadamente tem se mostrado mais eficaz:

...na eleio ns fizemos uma Comisso de Transio, e fizemos um grupo de trabalho para
organizar um novo organograma para a prefeitura, e essa proposio para a Secretaria de
Cultura e Patrimnio era minha, porqu eu sempre enxerguei os conceitos de cultura e
patrimnio aplicados. No existe patrimnio sem cultura e vice-versa. ..... Mas eu tenho que
confessar que na prtica a coisa esta funcionando. (Sandra Fosques)

Depoimentos de outros profissionais que ajudaram a elaborar a estrutura municipal em sua primeira
verso123 indicam que, desde o incio, havia inteno da associao direta do patrimnio cultural com a
questo urbana. Embora, como se pode observar nas competncias daquela secretaria, a poltica
urbana no estivesse explcita, a constituio do GAT comea a estruturar o setor, culminando na
reformulao, que se aproxima da orientao inicial.

Alguns pontos j podem ser observados no cenrio atual: a conduo do processo de reviso e
aprovao do Plano Diretor e da Lei de Uso, Parcelamento e Ocupao do Solo do Municpio; a
execuo do Programa Monumenta, anteriormente vinculado ao Gabinete do Prefeito, nico programa
de proteo e revitalizao do centro histrico em execuo na cidade; a preparao do primeiro
registro dos doces artesanais de So Bartolomeu, primeiro conjunto urbano tombado pelo municpio.

Significativamente, as proposies, em ambas as verses, so mudanas estruturais na histrica forma


de conduo da poltica de preservao local.

122
Em entrevista concedida a autora, em 12/07/06.
123
Ao longo da dissertao, em diversos momentos, recorreu-se aos depoimentos da Arquiteta Maria Cristina Simo, ex-
funcionria do Iphan e profissional atuante em Ouro Preto e o Advogado Srgio Lllis Santiago, antigo Secretrio de Cultura
e Patrimnio.

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Captulo03
163
GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

A prtica de o municpio no se posicionar como protagonista nos assuntos atinentes preservao do


patrimnio cultural urbano consolidou, na mentalidade da comunidade ouro-pretana, a idia de que
cabe ao Iphan aprovar as intervenes no stio histrico. Isso refletido na aparentemente inofensiva
prtica de tramitao de projetos de interveno. Toda a apreciao de intervenes esteve, por muito
tempo, sendo submetida primeiramente ao escritrio local do Iphan, que inicia uma dura batalha de
negociaes com proprietrios, que pode durar mais de um ano. Neste momento de negociao, so
cobrados documentao de propriedade, laudos tcnicos geolgicos quando necessrios
desenhos conforme normas tcnicas e a presena de um responsvel tcnico que responda pelas
propostas e as necessrias adequaes s normas, nem sempre objetivas124. No seriam tens
esdrxulos se tais exigncias partissem primeiramente do executivo municipal, e que esta relao de
preparao do projeto considerando-se as idas e vindas das propostas at a perfeita adequao
fossem capitaneadas pelo municpio. Finda a negociao, o projeto aprovado e carimbado pelo Iphan
era encaminhado Prefeitura Municipal de Ouro Preto, que o aprovava incondicionalmente.

Coube ao Iphan, em tantas ocasies, alertar e pedir para que o poder municipal se posicionasse
quanto aos usos propostos dos projetos que estavam em suas mos, mas que no lhe competia gerir a
ocupao e o uso do solo, como se ele conseguisse demarcar e cumprir claramente o limite da sua
atuao.

Depreende-se que, para o executivo municipal, optar por esta forma de trabalho cmodo e passivo,
pois no recair sobre ele o nus de negar, de gerar a centelha do conflito.

Como o PHAN, h mais de 60 anos, vem cumprindo, de maneira nem sempre adequada, o
papel regulador e fiscalizador nas relaes urbanas das cidades tombadas, a populao
desses ncleos sempre se considerou privada de seus direitos sobre suas propriedades.
(SIMO, 2001, p.41)

Na poltica de descentralizao, notria a vulnerabilidade a que est suscetvel a instncia mais


prxima da populao, tanto em termos de favorecimento quanto de enrijecimento das decises, diante
das presses. Mas, ora, neste caso o Iphan, o rgo federal, que est sujeito ao nus decorrente do
controle que exerce to proximamente municipalidade.

Note-se que esta batalha , para o pblico externo, personificada, pois na linha de frente da
negociao encontra-se um ou dois tcnicos do Iphan, a quem cabe negar ou aprovar o seu sonho de
vida. Esta leitura possvel, pois recorrente a reapresentao de projetos indeferidos, quando da

124S a partir de 2004, editada a Portaria federal N 122 de 02 de abril de 2004, que define normas de interveno
urbanstica e arquitetnica em Ouro Preto.

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mudana de diretoria, buscando-se incoerncia de posicionamentos anteriores. 125 E, realmente, talvez


seja uma batalha personificada, mas em outros termos. A capacidade operacional do Iphan
inversamente proporcional ampliao do conceito do patrimnio cultural. Hoje, exigem-lhe a
competncia primorosa da tcnica da restaurao dos monumentos - que marcou durante anos a
instituio, quando faziam parte do seu quadro equipes de obras -, o conhecimento e a prtica do
pensar urbano, a propriedade para o trato da arqueologia, a sensibilidade para perceber as nuances do
patrimnio imaterial. Por outro lado, nestas pequenas e mdias cidades, pouco oferecido ao tcnico
que exerce o seu trabalho quase solitrio. Solitrio de recursos humanos e materiais, de respaldo legal
e normativo e de suporte de decises colegiadas.126

125Durante a experincia de 03 anos de trabalho no escritrio local, a autora pode perceber que h extremo cuidado de
manter a coerncia da instituio quanto aprovao de projetos. Toda anlise de projeto embasada em pesquisa
arquivstica que retoma o histrico de todas as solicitaes de aprovaes de projeto para o lote especfico e imediaes.
Esta prtica ajudou na consolidao dos critrios de interveno.
126At hoje os projetos so aprovados pela Superintendncia Regional do Iphan na capital do Estado(s). Se por um lado
diminui-se a agilidade da tramitao dos projetos, por outro diminui o enfretamento com a comunidade para o tcnico local.
No entanto, a existncia de uma instncia superior de aprovao no significa compartilhamento de decises, visto que,
como dito, toda negociao feita no corpo-a-corpo local.

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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

3.3. FONTES DE RECURSOS

No que tange s fontes de recursos, no foi possvel aferir os valores destinados cultura, por gesto,
conforme metodologia comparativa utilizada para as questes da regulao e das estruturas
administrativas. Na gesto atual, segundo informaes prestadas pelo Secretrio de Patrimnio e
Desenvolvimento Urbano, apenas cerca de 1,2% do oramento destinado quela Secretaria127.
Seguramente, o somatrio das verbas destinadas cultura em outras unidades revelaria dados
diferenciados. Somente o Programa Monumenta, que requer contrapartida local, at h pouco
vinculado ao Gabinete do Prefeito, mostraria outro resultado. No entanto, buscou-se entrever em
documentos as polticas associadas aos recursos de fontes prprias, de transferncia e de
emprstimos e financiamentos externos.

Dos recursos de fontes prprias, observa-se que h previso nos planos diretores, tanto o vigente de
1996, como aquele em trmite na Cmara Municipal, para poltica de iseno ou reduo do IPTU no
centro histrico, mas no h nenhum movimento no sentido de regulamentar tal disposio.

Por cumprimento de clusulas contratuais para a execuo do Programa Monumenta, foi criado, pela
Lei N 23/98, o Fundo Municipal de Preservao do Patrimnio Cultural, com o objetivo de proporcionar
recursos e meios para financiamento das aes de preservao e conservao do Patrimnio Cultural,
decorrentes do convnio MINC/IPHAN/BID/PMOP. No entanto, at o momento, o fundo no se
encontra em operao128. Dos recursos que constituem o fundo, abaixo descritos, a principal fonte
origina-se do retorno do financiamento concedido a particulares para recuperao de imveis privados
na rea tombada, ainda no repassados.

So recursos que constituiro o Fundo Municipal de Preservao do Patrimnio Cultural:

a) Dotaes oramentrias especficas;


b) Receitas financeiras de natureza no tributria;
c) Dotaes do poder pblico e da iniciativa privada;
d) Receitas correntes indiretas por transferncias oramentrias do municpio de Ouro Preto,
decorrentes dos acrscimos do IPTU (at o limite de 20% do incremento), ISS (at o limite
de 30% do incremento), alm da contribuio de melhoria, gerados como conseqncia dos
investimentos e aes advinhas do referido programa, esta tambm at o limite de 25% do
incremento havido;

127
Em entrevista concedida autora, em 12/07/06.
128
Ressalte-se que a condio de inoperncia do Fundo Municipal de Preservao do Patrimnio Cultural no se trata de
caso especfico; encontram-se em situao semelhante os fundos das demais 25 cidades do Programa Monumenta.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

e) Receitas correntes resultantes dos diversos mecanismos de recuperao e custos


operativos e de investimento, tais como bilheterias, remunerao pela concesso de uso,
aluguis, vendas de produtos de difuso, etc;
f) Resgate de emprstimos feitos a proprietrios de imveis privados restaurados com
recursos do FPC;
g) Outros recursos que lhe forem destinados;
h) Receitas correntes;
i)Saldos de exerccios anteriores. (Lei N 23/98, Art. 3)
Ainda, como poltica associada aos recursos de fontes prprias, tem-se a Lei n 26/02, que dispe
sobre incentivo fiscal para a realizao de projetos artstico-culturais no mbito do municpio.
Diferentemente de outras leis municipais que direcionam recursos tanto do IPTU quanto do ISSQN, em
Ouro Preto, somente parcela do ISSQN poder ser destinado para incentivar a realizao de projetos
artstico-culturais no municpio, mediante doao ou patrocnio a projetos culturais aprovados pela
Secretaria Municipal da Cultural. Dentre as reas passveis de financiamento, consta a preservao do
patrimnio histrico e cultural, material e imaterial (Artigo 3). Nesta mesma lei, Artigo 11, cria-se o
Fundo Municipal de Projetos Culturais, com a finalidade de incentivar a cultura no municpio.

No se obtiveram informaes qualitativas e quantitativas dos 4 anos de aplicao da Lei. Em 2006, 47


projetos foram aprovados para captao de recursos, totalizando R$ 612.838,00, com valor mdio por
projeto de R$ 13.039,11. Por esta amostragem, observa-se que o mecanismo tem favorecido
promoo das manifestaes culturais e folclricas, predominando projetos de dana, msica,
publicao de livros, gravao de CDs e DVDs.

Dos recursos de transferncia estadual, sendo Ouro Preto municpio mineiro, tem se beneficiado da
nica lei do pas que repassa de parcela do ICMS, a partir do critrio do patrimnio cultural, a Lei Robin
Hood. O estudo de GOULART (2006) auxilia a interpretao dos dados quantitativos disponibilizados
pelo IEPHA129. Ao longo dos anos de funcionamento da poltica o IEPHA foi, gradativamente, alterando
os critrios de repasse dos recursos, buscando alternativas mais distributivas a fim de estimular os
municpios que no possuam concentrao de bens tombados a implementar suas prprias polticas
de preservao.

Em 1996, primeiro ano de aplicao da Lei, o principal critrio era o acervo de tombamentos existentes.
No ano seguinte, adotou-se, como critrio, a existncia de tombamento em qualquer nvel federal,
estadual ou municipal estimulando, por conseguinte, o incio dos tombamentos municipais. Em 1999,
inseriu-se a confeco dos inventrios como mais um critrio qualitativo. Em 2001, os critrios foram

129
No foi possvel ter acesso aos dados qualitativos apresentados pela prefeitura, onde seria possvel avaliar os tipos de
aes, polticas e recursos investidos, apesar dos reiterados pedidos junto Secretaria Municipal de Cultura e Turismo.

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Captulo03
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novamente revistos, buscando-se avaliar a atuao dos municpios, dividindo-se em dossis de


tombamento (30%), inventrio (10%) e aes de proteo e investimentos (60%). Lembra-se, como dito
anteriormente, que nesse perodo foram regulamentados inmeros mecanismos de proteo
constantes da LOM, como os conselhos de cultura, a lei de tombamento municipal, e incentivos fiscais.
Em 2003, tornaram-se requisitos de anlises as aes educativas e vistoria nos bens tombados.
GOULART (2005, 60-65).

Pontuaao ICMS - Ouro Preto - Balano 1996-2007

30

25

20
Pontuao

15

2007 - PROVISRIO
10

5
1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

0
1

Grfico 03 Balano da Pontuao do ICMS para Ouro Preto


Fonte: preparado pelo autor a partir de IEPHA, disponvel em www.iepha.mg.gov.br, em 21/11/06.

Ao longo de todos estes anos, at 2005, Ouro Preto sempre esteve no primeiro lugar do ranking das
cidades, com pontuao predominantemente na casa dos 20 pontos (Grfico 03). Caiu em 2006 para
3 lugar (20,6 pontos) atrs de Congonhas (21,8 pontos) e Conceio do Mato Dentro (25).
Inesperadamente, os resultados j divulgados para o exerccio-2007 indicaram uma queda abrupta da
pontuao de Ouro Preto (3,3 pontos), que refletir significativamente na queda do repasse de recurso,
em comparao aos ltimos 03 anos (Tabela 04). Mariana passou a primeiro lugar (26,5).

TABELA 04 VALORES DE REPASSE ICMS CULTURAL OURO PRETO (2004-2007)


ANO PONTUAO VALOR REPASSE R$/PONTO
2004 10 176.760,82 17.676,08
2005 26,8 556.095,98 20.749,85
2006 20,6 280.737,00 13.628,01
2007 3,3 A SER DEFINIDO A SER DEFINIDO
Fonte: preparado pelo autor a partir de IEPHA, disponvel em www.iepha.mg.gov.br, em 21/11/06.

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Captulo03
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GestomunicipaldopatrimnioculturalurbanoemOuroPreto

As justificativas apresentadas pela Prefeitura Municipal de Ouro Preto atribuem no confeco de


laudos individuais de estado de conservao dos imveis tombados, conforme modelo solicitado pelo
IEPHA. A Prefeitura entendeu ser suficiente um laudo condensado preparado pelo Iphan. A Prefeitura
entrou com mandado de segurana e processo judicial e administrativo contestando a pontuao
conferida no ano e os critrios adotados, por entenderem que nos dois ltimos anos a Prefeitura
promoveu mudanas estruturais na gesto do patrimnio cultural, como a reativao dos conselhos de
cultura e patrimnio, e a prpria estruturao da Secretaria de Patrimnio e Desenvolvimento
Urbano.130

GOULART (2005, 67) observa que as constantes mudanas dos critrios de avaliao, bem como da
forma de apresentao dos dados, podem implicar em eventuais dificuldades dos municpios com a
interpretao das regras, gerando grficos irregulares quanto evoluo da pontuao mdia por
municpio. Em 2002, o autor verifica uma queda considervel na mdia de pontos por municpio,
refletindo-se tambm na pontuao de Ouro Preto, como pode ser visualizado no Grfico 03.

Dos recursos de fontes externas, o Monumenta o nico programa expressivo de recuperao do


patrimnio cultural urbano. O Programa, que vem sendo executado desde o ano 2000, conveniado ao
MinC, j contou com recursos despendidos pela Prefeitura desde o ano de 1996, para a preparao
dos estudos, projetos e administrao. O valor total do Programa na cidade de R$ 11.498.802,26,
correspondente a R$ 3.449.640,68 de recursos de contrapartida da Prefeitura e R$ 8.049.161,58 de
financiamento de fontes BID e Tesouro. At o momento, a Prefeitura j investiu R$ 1.431.118,41, e as
demais fontes R$ 1.667.121,30.

130 Entrevista concedida autora, em 21/11/2006.

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3.4. MONITORAMENTO E CONTROLE

Por fim, buscando estabelecer uma relao direta com o tpico apontado no Captulo 02, referente ao
monitoramento e controle, no que diz respeito (01) ao monitoramento do objeto da preservao, ao (02)
acompanhamento de um plano ou projeto e (03) ao monitoramento da prpria misso institucional dos
gestores, Ouro Preto no apresenta nenhum diferencial em relao aos procedimentos-padro
apresentados anteriormente.

No que tange fiscalizao, como os exemplos apresentados, cabe Secretaria de Obras realizar a
fiscalizao em toda a cidade, incluindo a as intervenes no centro histrico como parte de sua rotina.
A Prefeitura j tem aprovada a realizao de concurso pblico para novos funcionrios, em fevereiro ou
maro de 2007, no qual sero preenchidos cargos de fiscais, cujo quadro atual no satisfatrio nem
quantitativa nem qualitativamente. Est sendo pensada proposta de reformulao do setor de
fiscalizao, que dever passar a ser vinculado Procuradoria Jurdica do Municpio, no sentido de
conferir maior respaldo legal aos atos praticados pelos fiscais. Os fiscais passaro por processo de
formao geral e especficos, habilitando-se a exercerem atividades setoriais, como obras e meio
ambiente, e atividades comuns a todos, como a fiscalizao das posturas.131

certo que a fiscalizao mais direcionada rea tombada ainda , predominantemente, atribuio do
Iphan, que vincula a fiscalizao geral da cidade s vistorias necessrias s anlises de intervenes.
Foi dito que, como tarefa preliminar ao monitoramento do bem, h que se conhec-lo. Pauta-se a
fiscalizao do Iphan no acmulo de informaes ao longo dos anos de atividade. Os inventrios
realizados em 1988 e 2002 pouco tem contribudo nesta misso. Como reflexo do PD de 96, Ouro
Preto define o zoneamento. Sobre ele, o escritrio local do Iphan opta por concentrar os seus parcos
recursos na tentativa de minimizar e dar suporte s intervenes urbanas na Zona de Proteo
Especial-01.

Como monitoramento de plano ou projeto, a Prefeitura tem executado as avaliaes conforme


demandas da Coordenao Nacional do Programa MONUMENTA, segundo os modelos de Relatrio
de Progresso fornecidos pela mesma.

Quanto ao monitoramento das competncias constitucionais, das cadeias de inmeras relaes


possveis de monitoramento entre o poder pblico e a comunidade, o Iphan tem sido o maior
responsvel por legitimar aes civis pblicas contra proprietrios que constrem irregularmente na
rea tombada. O ajuizamento da ao acontece aps tentativas de negociao, seguindo
procedimentos administrativos institudos para tal. Aps a identificao de obra irregular, o Iphan emite

131 Informaes repassadas pelo Secretrio Gabriel Gobbi, em 21/11/06.

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oficio ao proprietrio, solicitando a apresentao do projeto para anlise ou correo das obras
construdas em desacordo com projeto aprovado, que porventura existam. No sendo acatada a
solicitao, emite-se Notificao Extrajudicial, reiterando o pedindo e dando prazos para
pronunciamento do proprietrio. Cessadas as tratativas na esfera administrativa, se o proprietrio no
acatar as determinaes, o Escritrio Tcnico do Iphan encaminha Procuradoria Jurdica do Iphan,
para que ingresse com ao civil pblica na Justia Federal, ou ao Ministrio Pblico Estadual, para
ingressar com a ao civil pblica na esfera estadual. A opo por um ou outro resultou da grande
concentrao de trabalho na Procuradoria Jurdica do Iphan, responsvel por todo o pas, mostrando-
se a esfera estadual mais gil.

Entre os anos 2000 e 2004, o atendimento jurdico ao Escritrio Tcnico do Iphan era realizado por dois
procuradores, a partir da Procuradoria Federal do Iphan PROFER/IPHAN/RJ, pela indisponibilidade
de procuradores na Superintendncia Regional de Minas Gerais (MG)132. Neste perodo, estreitam-se
as relaes entre esses procuradores com os promotores de justia lotados na Comarca de Ouro
Preto, dado o volume de acordos (TACs e Acordos Judiciais) e ingressos de aes civis pblicas.
Esforos empreendidos pelo Promotor de Justia de Ouro Preto e Procuradores Federais do IPHAN,
junto ao ento Procurador-Geral de Justia, levaram instalao da 3 Promotoria na Comarca de
Ouro Preto, especializada em direitos coletivos (consumidor, Meio ambiente, patrimnio histrico
cultural e patrimnio pblico).

O Municpio de Ouro Preto figurou como co-ru junto ao infrator em algumas situaes, mais
especificamente, quando concedia alvar de construo sem aprovao de projeto pelo Iphan. Vale
lembrar que cada administrao adotava procedimentos prprios para concesso de licena de
construo, ora submetendo, hierarquicamente, aprovao preliminar do Iphan, ora atribuindo ao
interessado o dever de ele prprio obter as aprovaes junto aos demais rgos competentes.

As conseqncias da fiscalizao, nos ltimos 8 anos133, geraram mais de 270 aes contra
proprietrios, com cerca de 100 aes julgadas, com condenao favorvel ao Iphan. O quadro
resultante levou organizao da Associao Patrimonial de Ouro Preto APOP, entidade que
congrega proprietrios de imveis processados pelo Iphan no municpio.

132Em 2004, uma procuradora lotada na 13 SR. Atualmente so 05 os procuradores que atendem as demandas de
Minas Gerais.
133 Informaes prestadas pelo Procurador do Iphan Nelson Lacerda em 23/11/06.

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Credita-se a motivao principal para a criao da associao ao momento da demolio, pelo Iphan,
de imvel de propriedade do Senhor Jos Afonso Martins, visando a execuo de sentena. O imvel,
de uso comercial (supermercado), uma edificao em um pavimento no alinhamento da rua e quatro
aos fundos, com 639,27 m2 de rea construda e 201,02 m2 de rea de projeo, apresentando 100%
de taxa de ocupao e 3,18 de coeficiente de aproveitamento (ETOP, 2005). Encontra-se localizado
na Praa Antnio Dias, 75, num dos eixos principais de formao da cidade, prximo da Igreja Matriz
Nossa Senhora da Conceio de Antnio Dias.

FIGURA 19 Vista posterior do imvel FIGURA 20 Demolio do imvel


Fonte: ETOP Fonte: ETOP
O ato colocou em cheque a crena que os imveis construdos, reformados ou ampliados
irregularmente, nunca seriam demolidos.

Por ocasio da posse do Presidente do Iphan, Luiz Fernando de Almeida, em 8 de fevereiro de 2006,
como conseqncia de reunio realizada entre a APOP, Iphan, PROFER e MPEMG, foi constituda
uma Fora-tarefa para buscar solues para os problemas. Os membros da Fora-tarefa vm se
reunindo com os proprietrios, em reunies individuais. O trabalho tem se mostrado lento e com
poucos resultados prticos, em decorrncia da complexidade de cada situao. No caso de processos
em trmite, a comisso tem sugerido adequaes necessrias, vislumbrando-se, em breve, a
assinatura do primeiro Termo de Ajustamento de Conduta. Quando se trata de casos j sentenciados, o
problema agrava-se, pois no se pode ir contra a deciso judicial, e as multas j esto sendo
contabilizadas.

A Cmara Municipal tem tentado participar do processo, promovendo reunies com o Iphan e cobrando
a presena de representantes da cidade na Fora-tarefa. Diz o presidente da Cmara, em reportagem
publicada no site da Cmara de Vereadores de Ouro Preto, Wanderley Rossi Kuruzu (PT)134:

134
(http://www.cmop.mg.gov.br/aparece_noticia.php?cod=632, publicado em 21/06/06)

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Somos amplamente favorveis fiscalizao da preservao do patrimnio histrico de


Ouro Preto, que fonte de renda e emprego para a nossa populao. Mas queremos
esclarecimentos a respeito desses processos. Se as pessoas erram, elas tem que pagar
pelos seus erros mas, entre as mais de 270 aes, queremos ver se no h injustias sendo
cometidas. (Vereador Kuruzu)
O vereador v como agravante da situao a omisso dos rgos governamentais municipais nos
ltimos quinze anos nas questes relativas ao crescimento urbano de Ouro Preto.

J que no passado houveram tantos erros e omisses, queremos estabelecer um dilogo


franco e maduro que no envolva s as instncias governamentais, mas toda a comunidade
de Ouro Preto. (Vereador Kuruzu)
O retardo da publicao dos critrios de interveno aplicados pelo Iphan h cerca de uma dcada, fez,
muitas vezes, recair a responsabilidade sobre ele, que por mais que tenha procurado orientar
individualmente, sempre ser acusado de no t-lo feito. So alguns dos depoimentos constantes da
mesma reportagem, supracitada:

Quando constru o meu imvel no recebi nenhuma orientao a respeito das normas de
preservao do patrimnio histrico. Se na poca eu tivesse as informaes que procurei
depois de ser processado, no teria continuado a minha obra (Jailson Amaral)

A populao tem uma clara impresso de que o Iphan aplica dois pesos e duas medidas
para avaliar as construes em Ouro Preto. Parece que o que levado em conta o poder
econmico e o poder poltico, e no o padro arquitetnico (Vereador Slvio Mapa)

A situao chegou a nveis insustentveis: atritos, manifestaes pblicas contra o Iphan; tcnicos
sentindo-se ameaados e solues cada vez mais distanciadas, cobranas mtuas. a conseqncia-
limite da ingerncia.

Ouro Preto, por ser cidade Patrimnio da Humanidade, conta tambm com a vigilncia da UNESCO,
que em oportunidades especficas coordena Misses de Monitoramento, com a mencionada misso
realizada pelo consultor do ICOMOS International Council on Monuments and Sites, Esteban Prieto,
em abril de 2003.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
173
Concluso

CONCLUSO
comum ouvir que ao se fazer uma pergunta, j se tem a metade de sua resposta. Seguramente, a
situao quando da elaborao de uma dissertao no to diferente. Inicia-se com impresses, que
aos poucos vo se ratificando, outras vo se desfazendo, enquanto surgem novas questes que
mesmo com a dedicao necessria acabam ficando sem respostas. Lanar um estudo sobre a
atuao das municipalidades na preservao do patrimnio cultural gerou dvidas quanto existncia
de experincias ilustrativas, diante do pr-conceito de que os municpios pouco ou nada realizam em
relao proteo municipal do seu patrimnio cultural urbano.

Portanto, desde o incio, pensou-se em analisar o processo de aproximao desse ente federativo com
o tema, tendo como referncia a histrica e densa atuao do governo federal no reconhecimento e
trabalho de preservao das cidades brasileiras; e adotando-se a Constituio Federativa do Brasil de
1988, como marco referencial (em conseqncia da ampliao da autonomia e competncias
municipais, resultantes da mesma).

Partiu-se, ento, para verificar as implicaes para o municpio quanto s competncias constitucionais
e a tendncia de descentralizao favorecida pela Lei Maior. No restou dvida que neste assunto no
h nenhuma descentralizao de competncias, cabendo a cada ente tanto definir o que lhe importa,
como munir-se de instrumentos que favoream a proteo dos bens declarados culturais na sua esfera.
Por outro lado, o fato da Constituio determinar que cabe ao poder pblico a promoo e a proteo
dos bens culturais brasileiros, implica tambm dizer que nenhum ente federativo pode eximir-se de
proteger os seus respectivos bens culturais, independentemente da esfera que os tenha reconhecido,
estando todos os entes da Federao em p de igualdade para proteger administrativamente o
patrimnio cultural brasileiro. Assim, formas de cooperao so possveis e desejveis, com resguardo
constitucional (Art. 23, nico), bem como do prprio Decreto-Lei N 25/37 (Art. 23), para as cidades
que contenham bens tombados federais. O que pode ser entendida como um tipo de descentralizao
indireta, embora pouco explorada.

Com essas premissas esclarecidas, analisou-se o quadro da proteo dos bens culturais, no mbito
municipal, luz da poltica urbana, de sua exclusiva competncia. Embora este entendimento parea
claro, h anos, ele no se mostra ser forte o suficiente para se constituir como argumento municipal de
sobreposio s prticas vigentes de proteo. Refere-se s prticas vigentes, s escolhas dos
instrumentos de proteo como as leis municipais derivadas do Decreto-Lei N 25/37 bem como a

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
174
Concluso

relao que o municpio estabelece com a presena do Iphan em suas cidades135. Note-se, que nestes
exemplos, o municpio colocado como sujeito ativo, isto , so posturas resultantes de sua vontade
poltica.

Regular sobre o espao urbano detentor de valor histrico e cultural um dever e um poder que tem
passado despercebido para a maioria dos administradores municipais. Se h conflitos com
sobreposio de proteo, ou atribuies advindas da proteo, deve-se trazer tona a discusso
sobre o pacto federativo.

Uma coisa a sobreposio de leis que versam sobre assuntos de mesma competncia, onde est
clara a hierarquia que deve ser seguida: a lei federal sobrepe-se estadual e esta municipal. Outra
coisa o conflito em competncias distintas. Qual o limite da interferncia de uma lei de proteo
federal ou estadual sobre uma lei de regulao urbana, de competncia exclusiva do municpio? Como
hierarquizar competncias distintas?

Vale a pena lembrar, que a poltica urbana tambm um ganho da CF/88, podendo levar a pensar que
o assunto ainda esteja sendo assimilado pela maioria dos municpios, no no sentido do entendimento
da competncia, que clara, mas no sentido da preparao para poder exerc-la. Pode-se pensar que
o movimento criado em torno do cumprimento do Estatuto da Cidade, que estabeleceu o ano 2006
como limite mximo para a confeco dos Planos Diretores para inmeras cidades, oferecer, daqui a
alguns anos, um novo cenrio para essa mesma discusso. um momento que oportuniza o pensar
urbano de forma articulada com a preservao do patrimnio cultural.

Ainda como premissa para se desenvolver o estudo, buscou-se entender as tendncias e matrizes da
gesto urbana que predominaram a partir da dcada de 1990 e seus reflexos nos modelos de gesto e
intervenes sobre o patrimnio edificado brasileiro; assim foi possvel estabelecer relaes diretas
entre eles, principalmente nos programas de recuperao e revitalizao de reas centrais das grandes
cidades. interessante observar o efeito que os exemplos pareceram irradiar nas pequenas e mdias
cidades. O tema preservao tomou visibilidade, vrias cidades se organizaram na busca de ttulos e
reconhecimento nacional, incentivando outras a observarem, tambm, seus prprios valores.
Programas como o Monumenta e o Urbis surgiram como catalisadores de um movimento local em
cidades sem tradio de grandes projetos de interveno urbana, como Oeiras (PI), Ic e Sobral (CE) e
So Francisco do Sul (SC). Particular meno deve-se ao Programa de Municipalizao da Gesto do
Patrimnio Cultural de Minas Gerais, que introduz no universo das cidades no possuidoras de bens

135
Excluram-se os Institutos estaduais de proteo da ressalva pelo fato de que, com exceo das capitais, eles no
constituem uma representao do instittuto nos municpios.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
175
Concluso

culturais federais, ou mesmo estaduais, as preocupaes e os conceitos da gesto do patrimnio


cultural.

Por outro lado, as atenes e interesses sobre o tema no cresceram na mesma medida da estrutura
municipal para exercer a competncia. A observao foi possvel ao se analisar cada parte dos
principais mecanismos que do suporte ao municipal (neste trabalho, estruturados com o nome
cadeia lgica de gesto), que se mostraram dependentes uns dos outros, principalmente no que tange
aos recursos humanos disponveis.

Observaram-se os instrumentos urbansticos e os especficos de proteo. Os primeiros foram


analisados segundo a sua aplicao ou suas potencialidades, visto que os novos instrumentos
introduzidos pelo Estatuto da Cidade136 no oferecerem exemplos suficientes e distanciamento das
aplicaes para avaliaes. Dos tradicionais instrumentos, o zoneamento destacou-se como um dos
mais aplicados proteo pelo poder municipal, representando ainda hoje uma ferramenta apropriada
e flexvel para associaes com outros instrumentos, como o prprio inventrio usado em Pelotas (RS).
O Plano Diretor Participativo, conforme a sua atual concepo, pretende ser menos normativo e mais
operacional. No entanto, o seu sucesso estar condicionado necessariamente capacidade
institucional para implement-lo. A concepo para sua elaborao, aplicao e acompanhamento
requer tcnicos capacitados e, mais do que tudo, articulados nos seus diversos setores.

, no entanto, uma possibilidade de mudana da perspectiva para olhar para a questo da


preservao, tratando-a no de forma pontual, como uma parte da cidade ou conhecimento de domnio
de poucos, mas pensando-a de forma integrada, associada aos problemas da regularizao fundiria e
das polticas habitacionais que tanto exercem presses sobre os centros histricos.

O tombamento, neste estudo, foi visto tanto como uma opo para o administrativo municipal proteger
o seu patrimnio cultural urbano, como o motivador do contencioso entre as esferas governamentais,
porque o municpio pode dispor de outras formas de acautelamento, mas a proteo do estado ou da
Unio s tem se dado atravs do tombamento. a principal forma de interveno da Unio no
municpio, por estar o tombamento regulamentado em lei (Decreto-Lei N 25/37), a despeito de a
Constituio listar outros instrumentos possveis de acautelamento, que aguardam regulao no nvel
infraconstitucional. O inventrio, por exemplo, tem sido utilizado pela Unio com meio de
aprofundamento do conhecimento dos bens j acautelados.

136
Note-se que o Estatuto da Cidade no cria nenhum instrumento, organiza e regulamenta instrumentos j utilizados por
algumas cidades.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
176
Concluso

Vide o exemplo de Pelotas, que se empenhou em fazer um extenso trabalho de identificao e


inventariao do patrimnio local com vistas ao tombamento de mais de uma centena de imveis, e
retroagiu quando delegou Cmara Municipal a competncia do tombamento definitivo. Noutro
momento de recuperao, passam os inventrios a constar da Lei de Zoneamento, constituindo-se,
portanto, como instrumento legal de proteo. E ainda encaminha-se para uma regulamentao mais
direcionada em relao aos bens inventariados, quando da sua classificao em nveis de proteo.

O trabalho isolado entre Unio e municpios, hierarquizado, favorece a duplicidade de regulao nas
reas histricas e manuteno da prtica de o Iphan dispor sobre tais reas, com bases em
instrumentos de uso e ocupao do solo. Entende-se que a necessidade premente de definio de
critrios objetivos de interveno nos bens culturais, pelo Iphan, faz recorrer a esses instrumentos. Mas
isto o legitima para regular sobre a ocupao do solo, cuja atribuio municipal? H necessidade de
duplicidade de normatizao? Quanto h de cautela ou de descrena na competncia municipal de
faz-lo? No deveria o Municpio dispor sobre os ndices urbansticos e o Iphan cuidar da integridade
dos bens protegidos utilizando-se de outros recursos? No se est perpetuando a tradicional noo de
que o municpio no faz nada, sem perspectivas de induo de mudanas? Perguntas que o estudo
apenas levanta sem respond-las.

O possvel cenrio que as perguntas lanadas sugerem requer uma administrao estruturada com
equipes tcnicas, articulada em seus diversos setores, que invista em capacitao, acmulo de
informaes e continuidade de polticas, cenrio esse um tanto otimista para a realidade brasileira
atual, mas no impossvel! Diante das carncias institucionais, os trabalhos em parceria mostram-se
como alternativas de otimizao dos recursos e favorecimento de melhores condies de gesto,
principalmente quando considerada a ausncia de estruturas colegiadas de decises.

O outro tpico analisado evidenciou ainda mais a carncia institucional dos municpios. A boa
capacidade de arrecadao de recursos no municpio e o direcionamento s polticas de preservao
tambm esto relacionados a uma estrutura operacional mnima, com recursos humanos qualificados e
informaes sistematizadas sobre a cidade, como os cadastros multifinalitrios. Sob o argumento da
perda de arrecadao, as polticas de iseno ou reduo de IPTU, s vezes, nem so cogitadas para
algumas reas histricas. Ao passo que se a capacidade de arrecadao melhorada tanto para essas
reas quanto para todo o permetro urbano, as perdas imediatas podem ser compensadas. Fala-se em
perdas imediatas, pois o efeito educativo e de adeso s prticas de conservao preventiva pelos
proprietrios parecem sem os grandes ganhos da poltica, diferentemente de uma proporcionalidade
entre o que se deixa de pagar e o que se investe no bem cultural.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
177
Concluso

No que tange poltica do ICMS Cultural, bvio que o aceno da ampliao desses recursos de
transferncia estadual estimulante para o municpio, fazendo-o com que o mesmo se estruture para
conhecer, reconhecer e gerir seu patrimnio cultural. Porm, faz-se necessrio uma avaliao dos
efeitos, buscando-se observar principalmente o quanto o processo est sendo absorvido pela
municipalidade, ou sendo conduzido por consultores externos para efeito do cumprimento das
instrues normativas expedidas pelo Iepha-MG a cada ano.

Tudo parece passar pela qualificao do pessoal, condies operacionais de trabalho e sade
financeira. Depende tambm desses fatores a obteno de recursos de financiamentos e emprstimos.
Quantas so as oportunidades de financiamento de programas perdidas pela m elaborao de um
projeto ou por inadimplncias das prefeituras?

Na perspectiva de qualificao dos recursos humanos municipais, desejvel que o gestor amplie este
horizonte promovendo capacitao para alm dos seus quadros de funcionrios, para que, no caso das
leis de incentivo, a comunidade artstica e cultural melhore suas condies de captao de recursos,
contribuindo, desta forma, para se diminuir as distores nacionais de distribuio de recursos.

At ento as observaes versaram sobre as formas de proteo no nvel administrativo. Foi visto,
rapidamente, exemplo negativo do legislativo municipal com a experincia de Pelotas. Mas
importante lembrar que se est nas mos dos gestores municipais a capacidade de articular poltica
urbana e preservao do patrimnio cultural, necessariamente a Cmara Municipal participar do
processo de discusso e aprovao dos projetos que culminaro nas leis locais, tornando os temas
mais do que questes tcnicas em questes polticas.

O judicirio, por sua vez, tem exercido um importante papel na preservao, no somente na resoluo
de conflitos, mas no favorecimento ao reconhecimento dos bens portadores de valores culturais,
independentemente dos atos administrativos declaratrios, na medida em que, gradativamente, tem
baseado suas decises de tutela em elementos no restritos ao universo dos bens tombados, guiando-
se em bens inventariados ou laudos constantes dos inquritos civis pblicos.

O estudo de caso, por sua vez, trouxe mais perguntas do que respostas. Para o entendimento da
atuao municipal aps a Constituio Federal de 1988, a dissertao muniu-se de informaes sobre
os antecedentes da gesto municipal de Ouro Preto que, que pareceram definir a dcada de 1980
como divisora de guas na histria da gesto ouropretana.

importante ressaltar que as concluses aqui expostas baseiam-se na opo metodolgica de analisar
os fatos a partir dos atos administrativos e legais, pouco tendo sido observado sobre os seus efeitos

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
178
Concluso

prticos. Exceo se faz ao perodo mais recente, em que se permitiu formular juzo de valor,
notadamente a partir da experincia vivenciada pela autora na cidade.

Mais uma vez partiu-se para o estudo com o pr-conceito que pouco se encontraria sobre a ao do
municpio na gesto do patrimnio cultural urbano, sendo surpreendida com as iniciativas precursoras
de proteo e gesto local, anteriores ao perodo destacado. Foram encontradas leis de normatizao
de construo na cidade, constituio de unidades administrativas para gesto do patrimnio cultural,
instrumentos de planejamento urbano a despeito de sua eficincia ou no orientaes a
proprietrios, criao de cargos de fiscalizao, alocao de recursos para desenvolvimento de
estudos, dentre outros. No se pode taxar de omissa lugar comum no juzo de valores que predomina
ao se falar da municipalidade uma prefeitura que historicamente se organiza minimamente para tratar
do tema. Deve-se buscar analisar a eficcia de suas iniciativas.

Tambm no se pode cobrar uma tradio histrica de planejamento urbano municipal nas cidades
histricas, se a leitura da histria do planejamento brasileiro mostra um quadro geral de ineficincia, de
segmentao da cidade em real e irreal e de construo de instrumentos no aplicveis. possvel
sim, cobrar pela omisso ou por uma atuao, com instrumentos minimamente eficazes, facilmente
alcanveis, como uma fiscalizao mais constante e rigorosa e a definio de normas de interveno.

No incio dos anos 70, percebe-se uma intensificao e confluncia de esforos, no mbito nacional,
estadual e municipal, e at internacional, na promoo de meios de gesto de Ouro Preto.
Curiosamente, isto tende a se diluir um pouco depois da declarao como patrimnio mundial, em
1980, se dispersando, principalmente, as iniciativas dos trabalhos conjuntos.

Uma causa a se pensar se a instalao do Iphan na cidade, neste perodo, intimidou ou favoreceu a
um estado de acomodao dos gestores municipais. Se o quadro da gesto poderia ser precrio neste
momento, a constituio da unidade de preservao federal no Municpio no favoreceu a uma melhora
da atuao municipal. Ressalte-se que, neste estudo, a anlise da atuao do Iphan indireta, pois o
foco o Municpio. E no se que dizer com isto que se defende a eliminao desta instncia na cidade
pois o mrito do seu trabalho notvel mas a mudana das relaes que so estabelecidas
localmente. De que forma? Mais uma pergunta, cuja resposta precisa ser construda.

No restringindo as possibilidades das causas da acomodao do Municpio ao do Iphan,


pergunta-se: o quanto do aumento das competncias municipais e os efeitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal no contriburam para se diminuir o foco do tema, diga-se, no considerado de
primeira necessidade, como sade e educao? Como visto, Olinda tinha, na dcada de 1980,
estruturado um sistema de preservao municipal que se enfraquece ao final da dcada.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
179
Concluso

O fato que, aps 1988, em Ouro Preto o que predomina foi a inao, a delegao no formal de
competncias, a despeito das iniciativas na alternncia das administraes137. Constrem-se os
argumentos da total obedincia ao Iphan - quando convm - e da impossibilidade de atuar porque no
se pode ir contra lei federal.

Diz-se de postura predominante, pois no se pode deixar de observar as iniciativas e os resultados


favorveis do trabalho conjunto quando da constituio do Grupo de Assessoramento Tcnico na
gesto (1993-1996). Por outro lado, interessante observar algumas incoerncias. Foi visto que a
poltica do ICMS Cultural induziu a regulamentao de vrios dispositivos da Lei Orgnica Municipal de
proteo do patrimnio cultural, no ano de 2002, que no se traduziram em melhoria na gesto. Muito
pelo contrrio, a gesto responsvel por esses atos foi alvo das maiores crticas, nos ltimos anos, em
relao omisso da prefeitura na preservao do patrimnio ouropretano. Incidentes, acidentes,
colocaes imprprias contriburam para que o gestor personificasse o quadro de omisso de anos em
Ouro Preto.

Retomando a discusso em relao presena do Iphan na cidade, buscou-se observar algumas


caractersticas dos exemplos recorridos ao longo da dissertao. Os exemplos de utilizao de
instrumentos urbansticos como meios de proteo foram predominantes nas capitais, onde se pode
concluir por estruturas de planejamento urbano existentes, atuantes e autnomas em relao ao Iphan,
como Curitiba (PR), Belo Horizonte (MG), Recife (PE) e Rio de Janeiro (RJ). Em Pelotas (RS) so duas
as caractersticas que chamam a ateno: a primeira diz respeito ao fato de que a cidade conta com
monumentos tombados isoladamente pelo Iphan, mas a poltica municipal foi construda de forma a
proteger uma rea de interesse local muito maior; a segunda caracterstica deve-se ao fato de que a
Prefeitura abriga em seus quadros, desde a dcada de 1980, uma estrutura mnima de pessoal e
organizao de informaes capaz de restaurar as polticas iniciadas, e porventura, abandonadas,
numa situao favorvel de gesto. Por fim, traz-se como exemplo emblemtico a cidade de Mariana
(MG), que ao lado de Ouro Preto (MG), foi naturalmente preterida na ao do escritrio local
responsvel pelas duas. Quando interessou ao Municpio assumir a poltica urbana e a preservao
cultural, as certezas inviolveis do Iphan foram menores, pois diferentemente de Ouro Preto, l no
existiam critrios estabelecidos sobre ndices urbansticos, passando o Iphan, ento, a adotar aqueles
definidos pelo recente Plano Diretor. No seria este um caminho?

Entende-se que tudo passa a ser, preliminarmente, uma questo de plataforma poltica, da maneira
como o municpio assume a causa. Passo inicial para driblarem-se as dificuldades operacionais e

137
Tomando-se como exemplo prtico a execuo do Programa Monumenta que atravessou 03 administraes, percebe-
se que o interesse e o empenho so variveis a cada gesto.

APosturadaMunicipalidadenaPreservaodoPatrimnioCulturalUrbano
180
Concluso

institucionais. Mas a plataforma deve ser realmente poltica, e no eleitoral, pois se o tema no
tratado prioritariamente ao longo do mandato, seguramente um dos que mais exerce apelo nas
campanhas eleitorais.

Depreende-se pelo exposto, que o Municpio precisa ser mais incisivo, mais impositivo, mais
propositivo, deixando de assumir uma postura de vtima, sob o argumento de uma possvel conduta
autoritria do Iphan.

De forma geral, percebe-se, que as perspectivas para uma ao mais eficaz por parte dos municpios
so positivas, diante do crescente interesse pelo tema, que passa a ser observado e tratado no mais
por uma elite intelectual. Proliferam-se cursos de extenso, seminrios, especializao, e at cursos
universitrios voltados preservao do patrimnio cultural brasileiro.

A acessibilidade e democratizao do conhecimento favorecem ao questionamento de posturas


consolidadas, possibilitando num cenrio breve, encontrarem-se estruturas municipais das cidades
mais longnquas dotadas com quadros capacitados, bem como aumentar o poder de organizao das
comunidades, tambm parte da gesto do patrimnio cultural urbano.

O estudo revelou no haver uma postura predominante e eficaz de gesto do patrimnio cultural, mas
uma tendncia de construo de formas de gerir, onde se comea a romper padres, fazendo valer as
intenes do gestor municipal, quando do seu interesse.

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providncias
RIO DE JANEIRO (MUNICPIO). Resoluo SMF. 781 de 17/11/1989. Reconhece a iseno de
IPTU de que trata o Decreto N 6.403, de29/12/86.

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RefernciasBibliogrficas

RIO DE JANEIRO (MUNICPIO). Lei N 2.997 de 13/04/2000. Transfere as competncias do


Grupo Executivo, Conselho Consultivo e Escritrio Tcnico do Corredor Cultural, previstas na
Lei N 1.139, de 16/12/87, para o DGPC da SMC e d outras providncias.
SO JOS DOS PINHAIS. Lei n 04, de 20 de maro de 1996. Dispe sobre a preservao do
patrimnio natural e cultural do Municpio de So Jos dos Pinhais, cria o Conselho Municipal
do Patrimnio Cultural e institui o Fundo de Proteo do Patrimnio cultural de So Jos dos
Pinhais. In: SOUZA FILHO, Carlos Frederico Mars de. Bens Culturais e Proteo Jurdica.
Porto Alegre: EU/Porto Alegre, 1997. 140p.
SO LUS. Decreto N 25.441 de 15 de agosto de 2003.

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ANEXOS

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ANEXO 01 - DECRETO N 22.928, DE JULHO DE 1933

Decreto n 22.928, de 12 de julho de 1933.

O Chefe do Governo Provisrio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, usando das
atribuies contidas no art. 1 do Decreto n 19.398, de 11 de novembro de 1930;
Considerando que dever do Poder Pblico defender o patrimnio artstico da Nao e que
fazem parte das tradies de um povo os lugares em que se realizaram os grandes feitos de sua
histria;
Considerando que a cidade de Ouro Preto, antiga capital do Estado de Minas Gerais, foi
teatro de acontecimentos de alto relevo histrico na formao de nossa nacionalidade e que possui
velhos monumentos, edifcios e templos de arquitetura colonial, verdadeiras obras darte, que
merecem defesa e conservao;
Resolve:
Art. 1 Fica erigida em Monumento Nacional a Cidade de Ouro Preto, sem nus para a
Unio Federal e dentro do que determina a lei vigente.
Art. 2 Os monumentos ligados Histria Ptria, bem como as obras de arte, que
constituem o patrimnio histrico e artstico da cidade de Ouro Preto, ficam entregues vigilncia e
guarda do Governo do Estado de Minas Gerais e da Municipalidade de Ouro Preto, dentro da rbita
governamental de cada um.
Art. 3 Os monumentos de arte religiosa, mediante acordos que forem firmados entre as
autoridades eclesisticas e o governo do Estado de Minas e a Municipalidade de Ouro Preto,
podero ser por estes mantidos em estado de conservao e assim incorporados ao patrimnio
artstico e histrico do Monumento Nacional erigido pelo presente decreto.
Art. 4 Em virtude deste decreto, nenhuma alterao ou modificao advir no organismo
municipal da Cidade de Ouro Preto e, bem assim, em todas as suas relaes de dependncia
administrativa com o Governo do Estado de Minas Gerais.
Art. 5 Revogam-se as disposies em contrrio.

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ANEXO 02 - DECRETO N 13 DE 19/09/1931

Decreto n 13 de 19 de Setembro de 1931

O Dr. Prefeito do Municpio de Ouro Preto, usando das atribuies que lhe confere o
Decreto Estadual de 02 de fevereiro de 1931, n 9847 e ouvido o Conselho Consultivo e

Considerando que a cidade de Ouro Preto, escrnio das tradies mineiras, deve conservar
o seu aspecto colonial, transmitido de nossos antepassados;
Considerando que esta feio colonial de seus edifcios, de seus prdios, das ruas e
praas, desperta grande interesse por parte dos turistas, que, frequentemente, vem visitar a cidade
e suas cercanias;
Decreta:
Art. 1 - No permitida, no permetro urbano, a construo de prdios e edifcios em
desacordo com o estilo colonial da cidade;
Art. 2 - Os atuais prdios, existentes no permetro urbano, em desacordo com o artigo
antecedente, devero ser modificados nas respectivas fachadas, quando estas tenham de receber
reparos;
Art. 3 - Revogam-se as disposies em contrrio.

Prefeitura Municipal de Ouro Preto, 19 de setembro de 1931.

(Ass.) Dr. Joo Batista Ferreira Velloso


Prefeito Municipal

(Ass.) Tito Evangelista Marques Guimares


Secretrio

(Ass.)

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ANEXO 03 - DECRETO N 25 DE 03/09/1392

Decreto n 13 de 19 de Setembro de 1931

O Prefeito do Municpio de Ouro Preto, atendendo necessidade de manter o fcies


colonial caracterstico da Cidade de Ouro Preto e usando de suas atribuies que lhe conferem o
Decreto Estadual n 9847 ,de 02 de fevereiro de 1931, e o Decreto Federal n 20.348, de 20 de
maio de 1932, depois de ouvido o Conselho Consultivo Municipal,
Decreta:

Art. 1 - No permitida, no permetro urbano, a construo de prdios e edifcios em


desacordo com o estilo colonial da cidade (Decreto 13, de 19 de setembro de 1931, art 1);
Art. 2 - Os atuais prdios, existentes no permetro urbano, em desacordo com o artigo
antecedente, devero ser modificados nas respectivas fachadas, quando estas tenham de receber
reparos (Decreto 13, de 19 de setembro de 1931, art 1);
Art. 3 - Nos reparos, consertos, reconstrues e limpesas, no permitida a modificao
externa do estilo antigo, quer nos telhados, quer nas fachadas ou cimalhas, em qualquer detalhe;
Art. 4 - No podero receber pintura portais, peitoris, colunas e outros quaisquer trabalhos
em pedras existentes externamente em qualquer edifcio, e em construes histricas ou artsticas,
retirando-se a pintura, que j existia, ao serem reparados ou limpos;
Art. 5 - Para construes e reconstrues, reparos e limpesas externas necessrio alvar
da Prefeitura, sob as penas de demolio do servio feito clandestinamente e de multa de 50.000
res a 100.000 rs.
Art. 6 - Revogam-se as disposies em contrrio.

Prefeitura Municipal de Ouro Preto, 03 de setembro de 1932.

(Ass.) Dr. Joo Batista Ferreira Velloso - Prefeito Municipal

(Ass.) Tito Evangelista Marques Guimares - Secretrio

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ANEXO 04 - LEI N 296 DE 14 DE NOVEMBRO DE 1968

Dispe sobre a criao do DPHAM

O povo do municpio de Ouro Preto, por seus representantes decretou, e eu, em seu nome
sanciono a seguinte lei:

Art. 1 - Fica criada, como rgo integrante da administrao do Municpio de Ouro Preto, a
Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico Municipal, que se reger pelas disposies desta lei e
pelas do regulamento a ser baixado, pro decreto executivo.
Art. 2 - A DPHAM ser dirigida por um arquiteto ou engenheiro nomeado pelo Prefeito
Municipal, dentre aos profissionais de alto nvel tcnico e moral.
1 - O cargo de diretor da Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico Municipal de
confiana e a nomeao ser feita, por prazo determinados, no podendo o perodo ultrapassar o
mandato do Prefeito.
2 - Os vencimentos do diretor do DPHAM so de Ncr$ 760,00 (setecentos e cinqenta cruzeiros
novos) mensais, correspondentes ao mnimo estabelecido pela legislao federal em relao a
proventos de engenheiros e arquitetos.
Art. 3 - A DPHAM ter um quadro de servidores especializados, incumbido da execuo das
tarefas que lhe competir, admitidos pelo Prefeito Municipal, nos termos da Consolidao das Leis do
Trabalho.
Art. 4 - Os oramentos anuais da Prefeitura Municipal consignaro, em todos os exerccios, verbas
adequadas, no s para pagamento de pessoal, que ter quadro aprovados por decreto executivo,
como para os materiais necessrios ao desempenho das tarefas a que se incube a Diretoria do
Patrimnio Histrico e Artstico Municipal.
Art. 5 - Todas as iniciativas de responsabilidade da DPHAM, que interferirem no conjunto urbano
tombado ou em alguma de suas construes componentes, dependero, nos termos do Decreto Lei
n 25/37, da Unio, da prvia anuncia e orientao permanente da Diretoria do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional, do Ministrio da Educao e Cultura.
nico - Para os efeitos da disposio deste artigo, poder a DPHAM propor, aceitar e concluir
convnio e acordos, por intermdio da Prefeitura Municipal, com a Diretoria do Patrimnio Histrico
e Artstico Nacional, neles incluindo-se delegaes de competncia, transferncia de recursos,
mtuo auxlio, atos estes sujeitos previa autorizao da Cmara Municipal.
Art. 6 - Incubem precipuamente DPHAM, alm das responsabilidades genricas constantes desta
lei;
Fiscalizar as obras particulares quando interfirirem com a fisionomia urbana tradicional;
Estudar e sugerir obras pblicas conformadas urbanstica local e orienta-las, visando evitar
prejuzo ao aspecto tradicional e valorizar determinado monumento ou stio;
Executar obras de preservao, restaurao e recuperao de trechos urbanos ou construes
isoladas;

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Executar obras de restaurao e pintura nas fachadas externas das construes urbanas, de modo
contnuo, visando manter o aspecto cuidado e limpo de todo o conjunto urbano, integrando em
unidade indissolvel;
Para atender a unidade urbana mencionada no item anterior, se aplicar a cor branca nas
alvenarias, reservando-se o colorido apenas para os elementos estruturais ou de madeira aparente,
conforme soluo adotada tradicionalmente pele arquitetura barroca, que importa preservar;
Propor legislao especial, a ser examinada pela Cmara Municipal e sano do Prefeito Municipal,
visando disciplinar o uso dos logradouros pblicos, colocao de anncios, placas, avisos,
construes, urbanisaes e loteamentos, quando capazes de influir e interferir com o conjunto
urbano tradicional.
Art. 7 - Fica criada, para atender s despesas da DPHAM a taxa anual de Ncr$ 5,00 10,00
15,00 20,00 (cinco, dez, quinze e vinte cruzeiros novos) a ser paga conjuntamente com o imposto
predial de cada imvel.
nico A taxa a que se refere este artigo denominada de TAXA DE CONSERVAO e ser
cobrada por unidade de fachada, por pavimento.
Art. 8 - Fica o Prefeito Municipal autorizado a baixar por decreto executivo, o Regulamento desta
lei, disciplinando o modo e a maneira de cobrana da taxa referida no artigo anterior.
Art. 9 - Revogadas as disposies em contrrio, entrar esta lei em vigor na data de sua
publicao.

Prefeitura Municipal de Ouro Preto, 14 de novembro de 1968.

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ANEXO 05 - LEI N 71/72 - DISPE SOBRE A DPHAM/OP

O povo do municpio de Ouro Preto, por seus representantes na Cmara Municipal decreta,
e eu, em seu nome sanciono a seguinte lei:
Art. 1 - A Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico Municipal, criada nos termos da Lei n
296, de 14 de novembro de 1968, passa a denominar-se Departamento do Patrimnio Histrico e
Artstico Municipal de Ouro Preto DPHAM/OP, que se reger pelas disposies desta lei,
subordinado diretamente ao Prefeito Municipal.
Art. 2 - Todas as iniciativas administrativas de responsabilidade do Departamento do
Patrimnio Histrico e Artstico Municipal de Ouro Preto DPHAM/OP, que interferirem no conjunto
urbano tombado pelos poderes pblico federal ou estadual, ou em alguma de suas construes
componentes, depender, nos termos do Decreto Lei Federal n 25/37, e da Lei Estadual n 5.778,
de 30 de setembro de 1971, de prvia anuncia e permanente orientao do Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional, do Ministrio da Educao e Cultura e do Instituto Estadual do
Patrimnio Histrico e Artstico IEPHA/MG.
nico - Para os efeitos da disposio deste artigo, poder o DPHAM/OP promover a
celebrao de convnios com o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional e com o do
Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico, neles prevendo-se delegaes de
competncias mtuas, transferncia de recursos, mtuos auxlios, atos estes sujeitos previa
autorizao da Cmara Municipal.
Art. 3 - As atividades administrativas do DPHAM/OP devero processar-se em perfeita
consonncia com a orientao do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional e do Instituto
Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico.
Art. 4 - As atribuies conferidas Diretoria do Patrimnio Histrico e Artstico Municipal,
pelo artigo 6 da Lei n 296, passam a vigorar para a competncia do Departamento do Patrimnio
Histrico e Artstico Municipal de Ouro Preto DPHAM/OP. competindo-lhes ainda:
I Exercer proteo a todos os bens mveis e imveis pblicos e particulares
existentes no municpio, de que tratam o Decreto-Lei Federal n 25 e a Lei Estadual n
5.778;
II Proceder ao levantamento e tombamento dos bens considerados de excepcional
valor histrico, arqueolgico, etnogrfico, paisagstico, paleogrfico, bibliogrfico ou
artstico existente no Municpio e cuja preservao e conservao sejam de interesse
do poder pblico municipal, inventariando-os e classificando-os;
III Exercer, por delegao que venha a ser feita pelo IPHAN ou IEPHA/MG, a
proteo, conservao e fiscalizao dos bens tombados no Municpio;
IV Realizar obras de recuperao, conservao, reparao ou complementares
necessrios preservao dos bens referidos no item II, por delegao, os referidos no
item III;
V Manter sistema de vigilncia permanente para a proteo dos monumentos
histricos e artsticos municipais, recorrendo, se necessrio, cooperao de rgos
policiais.

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Art. 5 - O cargo de Diretor do DPHAM/OP considerado de confiana e serra exercido em


comisso por arquiteto ou engenheiro civil, por nomeao do Prefeito Municipal, dentre aos
profissionais de alto nvel e ilibada idoneidade.
nico - O vencimento do cargo de diretor do DPHAM/OP ser o equivalente ao fixado
para o exerccio de Secretrio Municipal de que trata o anexo III, da Lei n 47, de 21 de dezembro
de 1971, com a vantagem estabelecida pelo artigo 2, letra A, da mesma Lei n 47.
Art. 6 - A DPHAM ter um quadro de servidores especializados em nmero de 3 (trs), que
exercero as funes de cargo de Fiscal de Obras, cujo preenchimento somente poder ser por
pessoa que possua ou que esteja cursando, no mnimo, o 3 (terceiro) ano do curso de arquitetura
ou de engenharia civil.
1 - Fica criado, no quadro de servidores da Prefeitura Municipal, de provimento efetivo,
com salrio mensal de Cr$ 560,00, trs (3) cargos de Fiscal de Obras.
2 - A admisso dos servidores do que trata este artigo, como tambm o regime de
trabalho dos mesmos, ser processado de conformidade com o disposto no arti. 95, da Constituio
do Estado de Minas Gerais e normas institudas pela Consolidao das Leis Trabalhistas.
3 - O Prefeito Municipal, por decreto, tendo em vista em poderes e responsabilidades
delegados ao Departamento do Patrimnio Histrico e Artstico Municipal de Ouro Preto-
DPHAM/OP, disciplinar as atribuies que sero conferidas aos cargos criados neste artigo.
Art. 7 - Ao Diretor do DPHAM/OP compete
I Dirigir, coordenar e fiscalizar todas as atividades e servios do Departamento;
II Promover fiscalizao sobre a fiel observncia das normas tcnicas estabelecidas
no Plano Diretor de Ouro Preto, aprovados nos termos do Decreto Municipal n 18, de 7
de outubro de 1971;
III Elaborar, anualmente, o plano de trabalho do Departamento, encaminhando-o
aprovao do Prefeito Municipal;
IV Estabelecer e manter sistema de vigilncia permanente para a proteo dos
monumentos histricos e artsticos, sob a jurisdio do Municpio.
V Superintender a execuo de obras de restaurao, recuperao e de conservao
de bens histricos, artsticos e culturais;
VI Manter permanente contacto com o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional IPHAN e com o Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico
IEPHA/MG, visando a preservao dos bens tombados e ao cumprimento das normas
especficas aprovadas;
VII Fazer cumprir os preceitos e normas institudas pelo Decreto-lei Federal n 25, de
30 de novembro de 1937, Lei Estadual n 5.778, de 30 de setembro de 1971 e
legislao complementar.
nico As atribuies conferidas ao Diretor por este artigo, no excluem outras que
venha a ser atribudas por decreto do Prefeito Municipal.
Art. 8 - Para atender aos compromissos decorrentes da execuo desta Lei, fica o Poder
Executivo autorizados a abrir crditos especiais at a importncia de Cr$ 9.600,00, destinados
instalao e funcionamento da DPHAM/OP, assim distribudos:
Vencimentos a funo gratificada de diretor, correspondente a dois meses .......... Cr$
6.000,00

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Salrios dos Servidores, correspondentes a dois meses......................................... Cr$


3.300,00
Para materiais de expedientes, transportes e outras despesas de custeio............... Cr$
500,00
Art. 9 - Constitui recursos financeiro para a abertura dos crditos especiais mencionados
no artigo 8, o proveniente do superandi financeiro constante do balano patrimonial do exerccio
de 1971.
Art. 10 - Revogadas as disposies em contrrio, entrar esta lei em vigor na data de sua
publicao.
Sendo, portanto, a todas as autoridades e a quem a execuo e o conhecimento desta lei
pertencer, que a cumpram e faam cumprir, to inteiramente como nela se contm.

Prefeitura Municipal de Ouro Preto, 28 de novembro de 1972.

Dr. Benedito Xavier


Prefeito Municipal

Cn. Jos de Moura Filgueiras


Secretario Municipal de Educao e Cultura

Miguel Arcanjo Santiago


Secretrio Municipal da Fazenda

Jos Antonio Vasconcelos Castro


Secretrio Municipal de Obras, Viao e Servios Pblicos.

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ANEXO 06 - MOO POR PROVIDNCIAS URGENTES PARA A PRESERVAO DE OURO


PRETO

Os presentes no Seminrio Estatuto da Cidade e Patrimnio Cultural Urbano, promovido


pela Caixa e pela UNESCO e realizado em Olinda de 31 de julho a 02 de agosto de 2002, aps
terem tido conhecimento e avaliado o estado de conservao e as condies de ordenamento e
gesto dos nove stios urbanos brasileiros inscritos na lista do Patrimnio Mundial, vm manifestar
especial preocupao com a gravidade da situao de Ouro Preto.

Contraditoriamente, esta que foi a primeira cidade brasileira inscrita na Lista do Patrimnio
Mundial e aquela que contem o maior e mais representativo conjunto arquitetnico e urbanstico
colonial do pais, destaca-se negativamente das demais cidades histricas, que, embora tambm
apresentem dificuldades, tm demonstrado um ntido esforo e conseqente melhoria da sua
capacidade de gerir e conservar o acervo protegido.

Ouro Preto tem atingido nveis inaceitveis, no apenas para uma cidade de excepcional
valor cultural, mas se considerados os requisitos de qualidade de vida urbana a que toda cidade tem
direito. Dentre esses problemas se destacam:

a ocupao desordenada das encostas, reas de instabilidade geolgica, reas verdes,


stios arqueolgicos e espaos pblicos, ameaando comprometer irreversivelmente a imagem
urbana e oferecendo riscos a populao
a infra-estrutura de servios urbanos precria, destacando as condies saneamento e de
circulao de trafego, ambos causadores de srios danos ao sitio tombado, conservao das
edificaes e qualidade de vida da populao
o grande nmero de obras irregulares e mais de uma centena de processos judiciais sem
resultado efetivo,

Este quadro reflete, primordialmente, a incapacidade do poder pblico de garantir a


preservao da cidade, de buscar solues, adeso de parceiros e da prpria comunidade para
reverter uma situao to complexa e continuamente agravada. De um lado, pela inexistncia de
aparelhamento municipal para o controle urbano e a preservao, pela ausncia e at mesmo pela
falta de aplicao das poucas normas legais disponveis no mbito municipal, pelo retrocesso das
iniciativas de uma ao compartilhada com o IPHAN e pela falta de participao da comunidade
local na gesto urbana. De outro, preocupante a precariedade das condies de trabalho do
IPHAN, incompatveis com a dimenso das suas atribuies em Ouro Preto.

Diante deste quadro, os presentes no Seminrio vm registrar as suas preocupaes


Representao da UNESCO no Brasil, solicitando o apoio da Organizao para a reverso da
situao de Ouro Preto. Na condio de co-organizadora dos trabalhos do Seminrio, solicita-se
tambm da UNESCO o posterior encaminhamento desta moo s autoridades brasileiras, em
especial ao Ministrio da Cultura, ao IPHAN, Secretaria de Estado da Cultura, ao IEPHA,
Prefeitura de Ouro Preto, assim como ao ICOMOS, aos quais solicitamos providncias e
participao em esforo especial e urgente pela preservao de Ouro Preto.

Olinda, 02 de agosto de 2002

Segue lista de assinaturas dos presentes

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