Livro: Regulação Institucional Da Propriedade Da Terra No Brasil

ISSN 1981 1438
N 2 janeiro/junho 2007
A regulao institucional da propriedade da terra no Brasil: uma

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necessidade urgente
Bastiaan Philip Reydon

Bastiaan Philip Reydon professor assistente Doutor do NEA/IE/UNICAMP.
Introduo
Historicamente a realidade fundiria brasileira, quer rural quer urbana, foi
marcada pela existncia de regulao formal, mas no aplicada integralmente, fazendo
com que as regras do acesso terra sejam bastante frgeis e incipientes. A Lei de Terras
aprovada em 1850 e regulamentada em 1854 teve os seguintes principais objetivos:
ordenar a apropriao territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro de
terras; financiar a imigrao; criar um setor agrcola de pequenos proprietrios; tornar a
terra uma garantia confivel para emprstimos e funcionar como um chamariz para a
imigrao.
Contudo, no foi isso que aconteceu: a terra quer rural quer urbana
permanece at o presente apenas com controles que garantem a propriedade, mas que
no regulam o seu uso. Se at o presente no h nem cadastro dos imveis privados nem
das terras pblicas (devolutas ou outras) quanto mais alguma forma de regulao social
adequada. Sendo a terra, portanto, passvel de qualquer tipo de utilizao pelos
proprietrios, desde a especulativa, passando pela produtiva at a predatria. At hoje
no se tem noo das terras pertencentes ao Estado pelos vrios mecanismos existentes;
nem mesmo as terras devolutas definidas na Lei de Terras foram discriminadas.
Osrio Silva (1996) afirma que partiu dos grandes proprietrios a maior
resistncia aplicao da Lei de Terras. Essa resistncia se explica porque ao se
recusarem a demarcar suas terras (definindo legalmente seus direitos de propriedade) os
fazendeiros ficavam livres para manter reservas de terra para apropriao futura (ou
seja, o poder de fato sobre os direitos de propriedade). Essa atitude denotava o quanto o
2 O Autor contou com contribuies em verses anteriores de Juliano Costa Gonalves e de Ana Karina Bueno.
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processo de apropriao fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo

fracos eram o Estado e o ambiente institucional para imporem restries obteno de
terras pblicas atravs da figura da posse. As conseqncias desse processo so bastante
abrangentes, desde estabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar o
desenvolvimento tecnolgico setorial, a organizao da produo, at definir regies
urbanas mais ou menos valorizadas e/ou preservadas.
O principal objetivo deste artigo mostrar que parte significativa dos

problemas crnicos de uso e ocupao do solo rural e urbano na realidade brasileira
decorre da falta de regulao adequada nesses mercados. E essa falta de regulao,
efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas possibilidades de se especular
com terras isto , ganhar dinheiro com a compra, manuteno e posterior revenda de
terras em qualquer de suas formas3.
Tambm se mostra que as regras que visavam efetiva regulao desses

mercados atravs de legislaes acabaram sendo sempre burladas ou no fiscalizadas,
gerando condies mais propcias especulao para alguns. Portanto, a regulao ideal
seria aquela na qual a sociedade pudesse definir o uso adequado do solo quer do ponto
de vista produtivo, quer para habitaes, preservando simultaneamente o meio
ambiente: no meio rural, seria atravs do efetivo controle da ocupao das terras
devolutas e das transformaes nelas operadas, assim como atravs de zoneamentos; no
espao urbano, criando espaos de especulao, normalmente com loteamentos para
classes de renda elevada, para os capitais aplicados nessa esfera, e, simultaneamente,
preservando o meio ambiente e criando espaos de formao de loteamentos de classe
mdia e baixa.
Esses assuntos sero tratados teoricamente nos itens dois e trs que,
respectivamente, mostram o papel das instituies na organizao econmica e o
3 Em Reydon (1992) apresentamos que toda e qualquer deciso de investir, quer na forma de aquisio de ativos quer na produo, segundo Keynes (1936), leva
em conta uma aposta no retorno futuro dessa aquisio. Como o futuro incerto, o ambiente institucional, nas palavras de Keynes a conveno isto , as regras
estabelecidas (explicitamente ou implicitamente) , que d parmetros melhores para essa aposta. O que se verifica que o ambiente institucional criado para a
propriedade da terra no Brasil sempre gerou ganhos elevados para os especuladores nesse mercado.
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processo de estruturao institucional do mercado de terras rural e urbano do Brasil. O

item quatro mostra, a partir dos casos das dinmicas dos mercados de terras urbanos
(das cidades do Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas) e rurais nos Estados de So
Paulo, Piau e Amaznia, exemplos de formas de especular com terras mais presentes na
realidade brasileira.
Nas concluses, alm de se procurar sintetizar o conjunto do estudo, faz-se

uma proposta de interveno nos mercados de terras brasileiros para reduzir o seu uso
especulativo atravs de uma efetiva regulao do mercado de terras.
2. A especulao e a regulao institucional da terra: aspectos

tericos
A terra um meio de produo essencial, na medida em que sobre ela que
os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se desenvolvem e que os
assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se estabelecem. Ela tambm fonte de vida
para uma enorme populao rural, cuja estrutura de representao simblica garante a
continuidade das tradies e valores. A terra , ao fim e ao cabo, a prpria natureza, ou
seja, o ambiente natural no qual os homens existem.
A possibilidade de se utilizar a terra para fins especulativos decorre do fato

de os mercados de terras fazerem parte de economias de mercado, como chamou
Polanyi. Para ele, a economia de mercado o sistema econmico controlado, regulado
e dirigido apenas por mercados; (...). Uma economia desse tipo se origina da expectativa
de que os seres humanos se comportem de maneira tal a atingir o mximo de ganhos
monetrios" (Polanyi, 1980:81).
Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem diferentes

tipos de ativos4, com diferentes nveis de liquidez para se protegerem das incertezas
existentes nas economias. Estes procuram antever a psicologia do mercado de diferentes
4 Qualquer bem adquirido com o fim de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa de que seu valor se eleve em relao ao seu preo de aquisio
considerado um ativo. Nesse sentido, todos os bens podem ser tratados como ativos.
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ativos e decidem comprar aqueles que, segundo as suas expectativas, lhes

proporcionaro maior retorno lquido.
A terra como um ativo apresenta trs caractersticas importantes: a)

escassa, s existe em quantias fixas e no pode ser facilmente criada; b) no mvel; e
c) durvel, j que no pode ser destruda facilmente. Essas caractersticas fazem da
terra um ativo atraente como fator produtivo, como garantia para o crdito e como
reserva de valor.
A terra, alm de possuir caractersticas gerais de um ativo, ainda conta com

as seguintes condies especficas: a) tem um mercado secundrio constitudo; e b)
economicamente escassa. Assim, tanto a gerao de tecnologia para a elevao do seu
rendimento fsico quanto medidas administrativas, por exemplo, regulao efetiva dos
mercados de terras, podem alterar o grau de escassez da terra.
Nesse contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das

negociaes entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio sempre
feito quando o comprador tem expectativas mais elevadas sobre os ganhos futuros
daquela terra do que o vendedor. Mas h um poder diferenciado nesse mercado: como
os proprietrios especulam sobre os preos futuros dos seus estoques de terras,
vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, a terra pode ser tratada com sendo
negociada num mercado de preos 'flex'5. Isso significa que os proprietrios de terras, os
ofertantes no mercado, apenas a vendem quando h um demandante que oferea um
preo que supere sua expectativa de ganhos com a propriedade da terra.
Os proprietrios tm, portanto, um grande poder nesse mercado, podendo

manter estoques de terras e vend-las quando entenderem ser o momento adequado para
maximizar seus ganhos. Porm, quando por qualquer razo o proprietrio se encontrar
fragilizado, necessitando vender sua propriedade, o seu preo de oferta poder ser
5 O mercado pode se tornar 'spot' quando os proprietrios, normalmente por razes extra-econmicas, necessitam de liquidez imediata (por exemplo, necessidade
de saldar dvida). Se essa circunstncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente.
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relativamente mais baixo. Aqui, por exemplo, a regulao estatal pode ter um papel
preponderante ao estabelecer limites ou organizar o mercado.
Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada

da propriedade da terra, independentemente de sua forma, assim como das garantias da
manuteno dessa forma. Portanto, se ocorrem mudanas na legislao ou nas garantias
dadas propriedade da terra, a sua condio de ativo se relativiza, fazendo com que o
risco associado sua aquisio se eleve, diminuindo a sua liquidez, reduzindo seu
preo.
Portanto, a regulao institucional que, ao garantir a propriedade da terra,

tem um papel fundamental na determinao de seu preo e na possibilidade de se
exercer alguma especulao fundiria6.
Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de terras

pode-se recorrer a Polanyi (1980) que observou que no capitalismo, ao ocorrer a
converso da terra numa mercadoria fictcia, houve uma tendncia de transferir a
regulao sobre a terra (ou seja, a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao sistema
econmico de mercado. dele a idia de que os trs mercados, do dinheiro, de trabalho
e de terras, por serem fictcios, requerem uma regulao estatal estrita. So mercados
que jamais sero auto-regulados, como os mercados das demais mercadorias.
Conforme Polanyi (1980:88):
"A histria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo

movimento; a ampliao da organizao do mercado em relao s mercadorias
genunas foi acompanhada pela sua restrio em relao s mercadorias fictcias.
6 Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas com algum tipo de regulao para que no se inviabilize a prpria
especulao, conforme Hobsbawm (1995:257): Mesmo no ocidente, o velho lema do homem de negcios do sculo XIX Onde tem lama, tem grana (ou seja,
poluio quer dizer dinheiro) ainda era convincente, sobretudo para construtores de estradas e incorporadores imobilirios, que descobriram os incrveis lucros a
serem obtidos numa era de boom secular de especulao que no podia dar errado. Tudo o que se precisava fazer era esperar que o valor do terreno certo subisse
at a estratosfera. Um nico prdio bem situado podia fazer do sujeito um multimilionrio praticamente sem custo, pois ele podia tomar emprstimos sob a
garantia da futura construo, e mais emprstimos ainda quando o valor desta (construda ou no, ocupada ou no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre,
havendo um crash a Era de Ouro acabou, como os booms anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at ento os centros das cidades, grandes e
pequenos, foram postos abaixo e incorporados por todo o mundo, incidentalmente destruindo catedrais medievais em cidades tais como Worcester, na Gr-
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Enquanto, de um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a

quantidade de bens envolvidos assumiu propores inacreditveis, de outro lado uma
rede de medidas e polticas se integravam em poderosas instituies destinadas a
cercear a ao do mercado relativa ao trabalho, terra e ao dinheiro... A sociedade se
protegeu contra os perigos inerentes a um sistema de mercado auto-regulvel, e este foi
o nico aspecto abrangente na histria desse perodo."
O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mercado no uso

da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece diferenciar as experincias
internacionais em termos de bem-estar e eficincia na agricultura e nas cidades. Na
verdade, as instituies e o ambiente institucional7 construdos para regular o mercado
de terras procuram definir, regular e limitar os direitos de propriedade sobre a terra, em
favor de objetivos socialmente definidos.
Por direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos tm

sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou alugar) um
ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito de legar (transferindo os
direitos para os outros) um ativo. Conforme Alston (1998:3):
"Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os prprios

indivduos impem seus direitos, por exemplo, ns colocamos travas em nossas portas e
protegemos nossa propriedade. Sanes sociais tais como o ostracismo podem impedir
os indivduos de violar os direitos dos outros. O poder coercitivo do Estado tambm
usado para impor direitos de propriedade, por exemplo quando a polcia expulsa
invasores de propriedade."
A partir dos direitos de propriedade impostos, so North (1990) e Alston

(1998) que mostram que a forma e a natureza dos direitos de propriedade influenciam o
Bretanha ou capitais coloniais espanholas como Lima, no Peru.
7 Por Ambiente Institucional entendem-se "as regras do jogo que definem o contexto no qual a atividade econmica acontece" (Williamson, 1996:378).
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desempenho econmico porque determinam os custos de transformao e transao8. E

que, portanto, jogam um papel preponderante na definio das formas de coordenao
econmica nas vrias esferas da atividade humana.
Pode-se concluir do dito acima que:
Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para especular;
A terra, rural e urbana, passvel de ser utilizada para fins

especulativos;
H necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois este no

um mercado auto-regulado;
A forma, os instrumentos, enfim, o padro da regulao dos mercados de

terras interfere diretamente nos processos especulativos, produtivos, ambientais e
sociais determinando suas dinmicas rurais e urbanas.
No caso brasileiro, o prximo captulo mostrar como foi gestada a

legislao e quais as suas principais caractersticas. E que, apesar de existirem
legislao e atribuio de responsabilidades institucionais, estas ou so ambguas ou
passveis de no-cumprimento sem maiores nus, beneficiando sempre os especuladores
com terras em prejuzo das classes menos favorecidas e do meio ambiente.
3. O problema agrrio e a gnese dos mercados de terras: a no-

regulao
Desde a descoberta do Brasil, mas mais intensamente desde a ocupao nos
anos 1530, at a Lei de Terras, as regras de ocupao do solo urbano e rural eram
definidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e fsico dos ocupantes.
Da fase de ocupao inicial, atravs do poder outorgado pelo rei at o surgimento de
8 Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente institucional influencia o desempenho econmico e o bem-estar social porque age sobre a estrutura de
incentivos das firmas, estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor distribuio de renda.
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agentes especializados na especulao fundiria foi feita grande parte da ocupao do

espao urbano e rural prximo ao litoral.
A Lei de Terras brasileira (1850), cuja regulamentao se deu apenas em

1856, deve ser entendida num contexto mais geral de estabelecimento de leis que
colocavam restries ao acesso terra em todo o mundo colonial9. No caso brasileiro,
as controvrsias e diferenas de interesses, principalmente entre proprietrios do
Centro-Sul do pas e do Nordeste, dificultaram e adiaram a sua regulamentao. Seus
principais objetivos eram:
Organizar o acesso terra;
Inviabilizar o acesso terra no ocupada;
Estabelecer um cadastro de terras para definir reas devolutas (do Estado);
Transformar a terra em ativo confivel como garantia para emprstimos

(colateral).
Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de Terras

manteve a possibilidade de regularizao das posses, possibilitando a ocupao de terras
devolutas e inviabilizou o estabelecimento de um cadastro. Isto , sempre h a
possibilidade de serem regularizadas as posses que eram fruto de ocupaes de terras
devolutas. Alm do usucapio (que estabelece que aps alguns anos o posseiro pode
regularizar sua propriedade), os prprios estados (ou provncias) em alguns momentos
histricos concederam propriedades com ou sem ttulos. Esse o mecanismo bsico que
fez e faz com que nunca fosse estabelecido um cadastro efetivo que inclusive permitiria
definir as reas devolutas, passveis de utilizao por outros tipos de polticas
fundirias.
9 Como na Austrlia, por exemplo.
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At a Lei de Terras, o registro das propriedades era feito basicamente junto

aos Registros Paroquiais de Terra, sob responsabilidade do vigrio local. Esse tipo de
registro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao da Lei de Terras. As
mudanas institucionais posteriores a 1822, como, por exemplo, a abolio da
escravido (1888) e a Proclamao da Repblica (1889), longe de questionarem a
dinmica de apropriao de terras do perodo anterior, fizeram estimul-la,
principalmente no ambiente institucional erigido pela Repblica Velha.
Mas em 1864 uma nova obrigao institucional acaba por estabelecer uma
tradio que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma maior indefinio e
incapacidade de se regular efetivamente o mercado de terras: a necessidade de se
registrarem as posses e as propriedades nos cartrios. De alguma forma o registro no
cartrio d ares de legal ao imvel sem que haja qualquer mecanismo que garanta
isso10. Segundo Osrio Silva (1996:165), a partir de 1864 foi instituda a transcrio
do ttulo de domnio em cartrio, o que tornou mais difcil aos grileiros obterem uma
ante-data nos livros, por isso eles falsificavam documentos com data entre 1856 e
1864. O processo de falsificao de posses e de propriedades pelo setor pblico e
dentro dos cartrios brasileiros comum e generalizado11.
A Proclamao da Repblica em 1889 e, com ela, a instituio da

autonomia dos estados tambm geraram a possibilidade para que estes demarquem suas
terras devolutas e concedam ttulos. Isso ocorreu com mais intensidade em alguns
estados do que em outros, mas independentemente disso criou mais uma ambigidade
na concesso de ttulos e consequentemente incapacidade de regular o mercado de
terras12.
10 A irregularidade mais comum nos Cartrios de Registro a superposio de vrias reas, ou seja, vrios proprietrios se dizem donos da mesma terra. Quando
isso ocorre, diz-se que a terra possui andares, para cada proprietrio com ttulo irregular para aquela rea acrescenta-se mais um andar. O governo federal est
dando um passo decisivo na regulao do mercado de terras rurais e urbanas ao conseguir aprovar a Lei 10.267/2001, na qual os cartrios so obrigados, quando
houver qualquer mudana na propriedade, a repass-la ao INCRA numa planta com os seus limites em forma cartogrfica (latitude e longitude).
11 No passado mais distante, isso verdadeiro para o Rio de Janeiro, segundo Friedman (1999:296): Vimos que a grilagem fez parte da evoluo urbana carioca
desde a poca colonial, quando as ordens religiosas, nobres e funcionrios da Cmara j falsificavam escrituras e documentos...
12 Apesar disso h a preocupao de regular atestada na tentativa fracassada de regulao da propriedade atravs do Registro Torrens (1891) na qual os posseiros e
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A institucionalizao do Registro Pblico de Terras, em 1900, ,

possivelmente, o principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imveis em
cartrios. Nessa regra, todos precisam demarcar e registrar seus imveis, quer rurais
quer urbanos, mas sem qualquer fiscalizao, e sem que haja um cadastro. O Estado,
como tambm precisaria demarcar e registrar as suas terras (devolutas), o que
impraticvel pois estas so definidas por excluso , age, portanto, ilegalmente. Essa
obrigatoriedade acaba por potencializar as possibilidades de fraudes nos registros nos
cartrios pblicos.
Mas foi a promulgao do Cdigo Civil de 1916 que gerou a incapacidade

de se regularem efetivamente os mercados de terras no Brasil, tanto por reafirmar o
cartrio como a instituio de registro como por possibilitar que as terras pblicas
fossem objeto de usucapio. Nas palavras de Osrio Silva (1996:324), com isso
completava-se o quadro para a transformao do Estado num proprietrio como os
outros. E assim ficava sustentada a doutrina da prescritibilidade das terras devolutas.
Ou, em outras palavras, a possibilidade de usucapio das terras devolutas.
Portanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados aos

interesses dos proprietrios de terras, acabou por estabelecer os grandes marcos da
institucionalidade do acesso terra no Brasil ao definir que o registro em cartrios de
imveis era necessrio (s vezes tambm suficiente) para comprovar sua titularidade.
Nas palavras de Holston (1993:71), analisando a realidade atual dessa aberrao
jurdica,
... todas as transaes relacionadas com a propriedade devem ser

registradas a fim de serem obtidos os direitos legais relevantes. Atualmente
esses registros so regulados pela Lei dos Registros Pblicos (6015/1973) a
qual define as formalidades que constituem o sistema brasileiro de
cartrios sistema privado, labirntico e corrupto. Seu enorme poder
burocrtico vem do Cdigo Civil (art. 533), o qual afirma que as transaes
proprietrios poderiam obter o ttulo definitivo atravs de petio no contestada. E, por outro lado, a possibilidade de legalizao das posses em 1895 e em 1922
(referentes s posses entre 1895 e 1921) acaba por criar as condies para que as posses perdurem e se enfraquea a regulao do mercado de terras como expresso
na Lei de Terras de 1850.
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envolvendo bens imveis no transferem o direito de propriedade, ou os

direitos sobre ela, a no ser a partir da data na qual so registrados nos
livros dos cartrios; ou seja, como diz o ditado, quem no registra, no
possui .
Tentativas mais recentes de mudana institucional objetivando restringir os

direitos de propriedade da terra, tais como a Constituio de 1946 e o Estatuto da Terra
de 1964, mostraram-se incuas como instrumento de interveno efetiva na dinmica de
apropriao fundiria e na alterao da estrutura de uso e posse da terra no Brasil, e
portanto da regulao dos mercados de terras (Osrio Silva,1997).
A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no

Brasil tem se desenvolvido conforme duas tendncias. De um lado, o Estado, legislando
e procurando exercer (com mais ou menos veemncia) seu poder no sentido de definir e
restringir os direitos de propriedade no Brasil e, de outro, os interesses da grande
propriedade fundiria, resistindo a qualquer forma de restrio ao direito de propriedade
da terra, seja opondo-se legislao fundiria, seja sabotando sua efetiva aplicao.
Nesse confronto, reproduzido ao longo de nossa histria fundiria, os interesses
privados levaram a melhor e tornaram efetivamente plenos para si os direitos de
propriedade privada no respeitando os seus usos sociais e/ou ambientais.
Isso no significou a democratizao do acesso terra para a maioria. Na

verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e predatria, avana sobre terras
pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avano, os pequenos proprietrios,
posseiros, etc., incapazes de resistir ao poder (poltico e econmico) da grande
propriedade. Nas cidades, apesar de o movimento ser um pouco distinto, a lgica a
mesma, isto , as classes proprietrias mantm terras ociosas que vo se configurando
como as reas de expanso das cidades sobre as quais podem obter elevados ganhos
especulativos, em detrimento dos mais pobres e da preservao ambiental.
A dimenso econmica desse processo freqentemente menosprezada, os

ganhos econmicos produzidos pela apropriao privada das terras pblicas ou a
transformao de terras agrcolas em urbanas sem que a sociedade se beneficie disso
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inconcebvel num pas com tanta pobreza, em grande medida produzida por esse
processo.
Assim, a terra "livre por classe", isto , s est disponvel para apropriao
para os grupos sociais que tm poder poltico e/ou econmico. Mesmo quando se tenta
estabelecer normas que regulem o acesso terra, por exemplo o Zoneamento, quer rural
quer urbano, o Estado no capaz de fazer as regras valerem, pois sempre h outras
regras que acabam permitindo o direito ltimo do proprietrio.
O acesso primrio terra dificultado pela fora poltica que sempre a

controlou, gerando grande concentrao da propriedade e da posse da terra. Essa
concentrao viabiliza outro processo especulativo: na ilegalidade dos assentamentos
urbanos h os incorporadores que se beneficiam da combinao entre pobreza, excluso
social e regulao da terra inadequada. E esse mesmo conjunto de processos e de
regras que criou, tanto no campo quanto nas cidades, simultaneamente, concentrao
fundiria, ociosidade do uso das terras e dinamismo nos vrios mercados de terras.
Portanto, em termos econmicos, a propriedade da terra permite ao

proprietrio, alm da valorizao autnoma do seu preo13, difcil de regular, duas
principais possibilidades de obter ganhos especulativos14 com a terra:
ocupao atravs de posse de terras pblicas ou privadas com

valorizao;
transformao no uso da terra: principalmente da rural urbana.
13 Em Reydon et alii (2006) mostramos que, em alguns perodos, a terra se valoriza mais que qualquer outro ativo. Mas que no conjunto de um portflio ela pode
representar um ganho bastante significativo para seu portador.
14 Especular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a possibilidade de obter ganhos no futuro com a aquisio ou obteno de um
ativo. Deve-se deixar claro que nem sempre a especulao gera os resultados esperados. Para o caso da terra, importante frisar que como h poucos custos
associados sua manuteno no portflio, essas perdas so mnimas pois com freqncia h ou a urbanizao ou surtos de ganhos produtivos com a terra.
Portanto, a manuteno de terras no portflio depende mais da liquidez do agente econmico. Esta decorre da capacidade de prescindir da riqueza aplicada na terra
ao longo do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra, ou a real possibilidade de realizar os ganhos especulativos, que determina o momento de
venda e, conseqentemente, se a especulao foi bem-sucedida.
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Aqui sero analisados apenas casos de ocupao e de transformao no uso.

Qualquer dos dois mecanismos pode gerar benefcios adicionais se se conhece ou se
participa da definio dos investimentos pblicos (ou at mesmo privados), que
valorizem reas especficas. Pois, como os interesses dos empreendedores da construo
civil esto articulados com os imobilirios e com o poder constitudo, os benefcios das
obras pblicas ou privadas podem ser apropriados por esses conhecedores.
4. A especulao como fruto da ocupao urbana no regulada

O processo de formao das cidades brasileiras um exemplo claro de
como a inexistncia de regulao, ou a regulao adequada aos processos especulativos
com a terra, presidem as caractersticas da ocupao e a conformao dos espaos.
Principalmente nos processos de articulao entre os grupos de especuladores
imobilirios e o Estado, nas suas diferentes formas: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Gonalves (2002), citando Kandir, mostra como as interfaces dos interesses

imobilirios com a participao no Estado, com ou sem regulao, garantem obteno
de ganhos econmicos importantes com a especulao com terras: Para Kandir,
existem dois elementos que reforam a especulao: a taxao inadequada dos
rendimentos advindos da especulao com terras e a corrupo. Kandir (1983:116)
lembra que o acesso s informaes de como e quando o investimento estatal ser
realizado um elemento-chave na especulao com imveis, sendo assim,
a especulao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo nos

rgos pblicos. Esta tem-se desenvolvido no s em funo do valor das
informaes referidas acima, mas tambm, e o que pior, com o objetivo de
influenciar as prprias decises governamentais no sentido de investir nas
regies de interesse dos especuladores, aniquilando qualquer iniciativa na
direo de realizar um planejamento racional dos investimentos pblicos,
devidamente ancorado nas necessidades sociais.
Portanto, pode-se aceitar que genericamente a criao ou expanso das

cidades parte do processo especulativo com terras e, portanto, sua conformao por
ele determinada. Nos casos das cidades, no fica muito clara a fronteira entre os
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processos de especulao com a ocupao de reas desocupadas ou devolutas e as

decorrentes de transformao no seu uso. Alm disso, os investimentos estatais para
infra-estrutura urbana acabam tendo um papel crucial para a definio do seu sentido,
mas tambm para os interesses dos especuladores. Portanto, da combinao desses
interesses do poder (Executivo e Legislativo) e dos especuladores que se constituem
as cidades sem que a regulao consiga fazer prevalecer os interesses coletivos (sociais,
econmicos e ambientais).
4.1. Um exemplo histrico na cidade do Rio de Janeiro

O exemplo do Rio de Janeiro, analisado por Friedman (1999:15), ilustra
bem o processo de transformao da terra rural em urbana no regulada, como fonte de
especulao. Isto , desde a ocupao do pas e em particular da cidade do Rio de
Janeiro, a transformao de terras sem uso em urbanas se fez estruturando e
conformando a cidade e adequando as regras aos interesses dos especuladores:
Ao descrever o patrimnio religioso, estabelecemos relaes com os

marcos referenciais citadinos, pois discutimos a hiptese da acumulao da
propriedade santa como um importante vetor de expanso e fator de
valorizao do solo urbano.
Friedman (1999:249) refora a idia de que a especulao fundiria j est

presente no clero que vem ao Brasil e mostra sua importncia para o caso do Rio de
Janeiro para a prpria conformao do espao e o potencial de expanso da cidade:
No Rio colonial verificamos, com o exemplo dos beneditinos e jesutas,

que havia especulao com a terra e a obteno de uma renda de aluguel. A
estocagem de terra, alm de uma herana feudal, fazia parte da estratgia
de acumulao de riqueza pelas ordens. (...) Seus patrimnios territoriais
interferiram nas formas de organizao do espao e na expanso urbana.
Sua localizao, de acordo com as leis eclesisticas e as necessidades de
segurana, era um elemento fundamental na formao do preo fundirio.
Os loteamentos, iniciados no sculo XIX, consolidaram a mercantilizao

da terra. Ainda hoje a interveno fsica mnima, entretanto seu valor multiplicado e
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a renda, um ganho mercantil, apropriada pelos proprietrios das grandes glebas se

localizadas em reas disputadas pelo mercado imobilirio.
Aps a promulgao da Lei de Terras, o seu carter capitalista se

intensificou fortemente. Conforme mostra Friedman (1999:237):
A promulgao da Lei de Terras em 1850 consolidou legalmente a

propriedade privada da terra, o que implicou modificaes no uso e no
desenho do espao urbano. O acesso terra, que at ento ocorria atravs
de doaes de terras devolutas da Coroa e da compra do domnio til dos
aforamentos, a partir desta lei passou a se dar unicamente atravs da
compra e venda da propriedade plena. (...) a partir deste perodo que
foram organizados os loteamentos.
J no final do sculo XX, segundo a autora, o determinante maior da

especulao passa a ser a capacidade de estocagem das terras aliada s campanhas
milionrias de marketing. Nas palavras de Friedman (1999:250):
Verificamos tambm o aparecimento de novos proprietrios fundirios

empresrios ou empresas no necessariamente do ramo imobilirio que
passaram a comprar terrenos e a especular com seu preo. Na Barra da
Tijuca, no havia escassez de terra e, no entanto, seu preo sofreu uma
intensa valorizao. Para este mercado imobilirio, a terra tem preo de
monoplio e de oligopsnio.
Mas essa regulao tambm no plena, os poderes Judicirio, Legislativo e

Executivo participam da regulao ilegal quer antes ou depois da Lei de Terras como
mostra Friedman (1999:206), nas suas concluses:
Vimos que a grilagem faz parte da evoluo urbana desde a poca

colonial, quando as ordens religiosas, nobres, e funcionrios da Cmara j
falsificavam escrituras e documentos por falta de demarcao. Verificamos
a perda gradativa do territrio pblico que, por pertencer ao Rei sob
jurisdio espiritual da Igreja, foi doado em sesmarias, nunca pertencendo
ao povo.
No caso da formao da cidade do Rio de Janeiro, os dois processos, de

ocupao de terras devolutas e de transformao no uso de rural para urbana , se
deram de forma conjunta, como ocorre com freqncia nas cidades em formao. Alm
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disso, importante ressaltar que nesse caso h coincidncia nas figuras do Estado
regulador, do definidor dos investimentos pblicos e do especulador que so as vrias
ordens da Igreja Catlica.
4.2. O caso da cidade de So Paulo

Aqui so apresentados alguns estudos referentes cidade de So Paulo que
mostram como o tipo de regulao existente nessa cidade propiciou uma especulao
fundiria que normalmente apropriada pelos capitais imobilirios, em vez de
beneficiar as classes menos favorecidas.
O estudo que melhor sintetiza a articulao entre os interesses especuladores

e a regulao no mercado de terras para o caso de So Paulo o de Rolnik (1999:101)
quando afirma que:
Alm de estabelecer fronteiras, demarcando e dissolvendo territrios, as

normas que regulam a construo e o loteamento intervm diretamente na estruturao
do mercado imobilirio. Juntamente com os investimentos em infra-estrutura, a
legislao configurou eixos de valorizao do solo hierarquizando e indexando
mercados.
Repetido infinitas vezes ao longo da histria da cidade de So Paulo, esse

processo sintetiza o movimento de um mercado cuja rentabilidade e ritmo de
valorizao so definidos por uma dupla lgica. Por um lado, so mais valorizadas as
localizaes capazes de gerar as maiores densidades e intensidades de ocupao; por
outro, valorizam-se os espaos altamente diferenciados ou os exclusivos.
Outro autor que trata da problemtica fundiria urbana Holston (1993), ao

analisar o loteamento do Jardim das Camlias, da periferia de So Paulo, objeto de
longas disputas judiciais entre dois proprietrios, que fez com que os compradores de
lotes no obtivessem os ttulos a que tinham direito. Essa situao perdurou por muitos
anos e nunca foi efetivamente solucionada, apenas parcialmente aps inmeros acordos
40
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entre a associao de moradores do bairro, novos moradores e grileiros. Para ele, esse
um caso que permite concluses bastante interessantes para compreender o papel da lei
e do legal no que se refere regulao da terra.
Na busca das origens da propriedade, o autor descobriu que na realidade

essa propriedade era um apossamento de uma reserva indgena (santurio legalmente
inviolvel estabelecido com sesmaria pelos jesutas em 1580) e que o fato de ter sido
ocupada e legalizada por diferentes grileiros levou a essa situao de irresoluo. Nas
palavras de Holston (1993:77):
Apesar desta irresoluo jurdica certamente promover e beneficiar a

corrupo, creio que traz conseqncias mais profundas para a sociedade
brasileira: a irresoluo tambm um instrumento de dominao
atualizado pelo sistema jurdico; ou seja, os princpios da lei no Brasil
produzem, sistematicamente, irresolues para uma sociedade na qual a
irresoluo um princpio de ordem (...). Todavia no caso brasileiro,
quanto mais importante a disputa, especialmente quando h terras
envolvidas, menor a possibilidade de tais solues. As classes dominantes
utilizam-se da lei para evitar as decises dos tribunais, sempre sujeitas s
incertezas da justia.
A concluso a que chega Holston (1993:71) bastante ilustrativa dos

processos anteriormente descritos, a partir da anlise da realidade do Jardim das
Camlias, que pode ser estendida para o conjunto do pas, de que sempre possvel
legalizar a posse de qualquer tipo que seja. Nas palavras de Holston (1993:71):
importante acrescentar que essa relao se cristalizou no comeo da

colonizao brasileira como uma estratgia das elites fundirias e dos
especuladores imobilirios, que dela se serviram para arrancar ganhos
incalculveis. Durante sculos eles a usaram no somente para ampliar
seus negcios comerciais, mas tambm para consolidar uma enorme
concentrao de propriedades. Na verdade, um dos objetivos deste ensaio
demonstrar que a lei de terras brasileira foi montada para ser cmplice
dessa prtica, e no um obstculo a ela. Assim, por toda parte no Brasil, e
especialmente entre as melhores famlias, encontramos propriedades que,
apesar de serem legalmente aceitas, so no fundo, usurpaes legalizadas.
41
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As evidncias de Holston (1993) para o esprito e o carter da legislao

fundiria estabelecida devem se somar s de Rolnik (1999:184) de que apenas com a
organizao e a negociao so atendidas as necessidades dos interesses pblicos. Nas
palavras da autora:
Ao longo do tempo e diante dos vrios agenciamentos espaciais e

maneiras de insero na cidade, as formas de moradias e bairros definidas
pela ordem jurdica como irregulares teceram formas de legitimao,
resultado das negociaes entre os atores envolvidos no processo da
construo das regras do jogo locais. Esta espcie de acordo coletivo
estabelecido entre as partes foi sendo adotada tanto pelos
moradores/ocupantes como pelos funcionrios e polticos encarregados da
aplicao das normas aos assentamentos irregulares. Passaram a funcionar
como direito local, inscrito nas relaes econmicas, sociais e polticas
efetivamente praticadas pelos atores que fabricam territrios. Dessa forma
se estabeleceram pactos territoriais paralelos prpria ordem jurdica-
normativa oficial, sem no entanto, parar de dialogar com ela.
Em nenhum momento ao longo de um sculo de legislao urbanstica,

esses pactos deixaram de ser paralelos. Em virtude disso, uma espcie de
direito no oficial foi criada para amparar a infrao da lei.
Nos casos da cidade de So Paulo ficam claros os dois tipos de especulao

com ocupao de reas no ocupadas ou estatais (caso da reserva indgena) e de
transformao de uso agrcola em urbano (mananciais).
4.3. O caso de Campinas

A tese de Santos (2002)15 mostra de forma muita clara como se deram os
processos combinados de estruturao e desenvolvimento da cidade de Campinas a
partir da articulao dos interesses dos empreendedores da construo civil, articulados
com os imobilirios presentes na prefeitura, a partir de uma propriedade agrcola. Nas
palavras de Santos (2002:24):
Desta forma, o estudo de caso apresenta o mecanismo terico da

valorizao fundiria a ser observada, pois congrega capital pblico e
privado investido dentro e fora da propriedade, capital este contextualizado
15 Este Toninho do PT, prefeito eleito de Campinas assassinado em 10 de setembro de 2001,
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na evoluo das legislaes municipais de controle urbanstico da

apropriao, produo e uso do solo naquele determinado momento
histrico.
Santos (2002:163) mostra que o aparato institucional associado ao fundirio

urbano e rural vai sempre sendo construdo de forma a gerar os maiores retornos para os
fazendeiros/capitalistas/comerciantes/banqueiros agrcolas e urbanos. Para ele, a Lei de
Terras de 1850 fez com que apenas se consolidasse a propriedade da terra rural e urbana
nas mos dos grandes fazendeiros. Nas suas palavras:
O fazendeiro agora tambm poderia ser capitalista, comerciante,

banqueiro, e manter suas grandes propriedades agrcolas orbitando ao
redor do centro da cidade, capitalizado materialmente por eles mesmos.
Ora, empresas privadas, dirigidas pela mesma frao da elite de
parentelas, baronato e coronelismo, concessionrias de privilgios para a
realizao de obras e servios de gua e saneamento, iluminao e
transporte eltrico configurariam a reforma da cidade de acordo com os
interesses capitalistas de localizao de suas prprias propriedades.
Ao longo de todo o sculo XIX esse processo perdura e os diferentes

prefeitos e secretrios de obras vo garantindo que esse esquema tambm perdure. No
apenas localmente, mas tambm articulado com os governos da provncia e federal.
Santos (2002:272) mostra um outro episdio no incio do sculo XX que

deixa claro como funcionam tais articulaes. Um acordo entre os derrotados do
Movimento Constitucionalista de 1932, contrrio a Vargas, fez com que um montante
expressivo de recursos arrecadados na regio de Campinas retornasse aos cofres
pblicos. Com esses recursos, fez-se o Plano de Melhoramentos Urbanos (1934-1938)
que estabeleceu as diretrizes bsicas de desenvolvimento da cidade at os dias de hoje.
Esse Plano era uma proposta de reforma urbana para o redesenho da planta da cidade,
ampliao da rede de abastecimento e saneamento, estabelecendo nova legislao para
ampliar seu permetro urbano.
Parte dessa reforma acabou, aps muita controvrsia, sendo desenvolvida

apenas na dcada de 1940, a partir de um projeto alternativo que no levava em
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considerao o desenvolvimento histrico da cidade e as necessidades pblicas e

coletivas. Este manteve o municpio sem um planejamento global e com lacunas na
legislao que permitiram que os interesses dos grupos imobilirios pudessem
prevalecer com a intensificao da urbanizao, atravs de, segundo Santos (2002:293),
... trocas polticas e negcios urbanos, interessantes s fraes de capital

local voltadas para a produo, apropriao e consumo do espao,
notadamente aquelas de carter especulativo imobilirio...
Partes importantes desse projeto inicial foram desenvolvidas nas dcadas de

1940 a 1970 com grandes obras de modernizao urbana16 e do sistema virio17 onde
as desapropriaes18 tambm tiveram um papel importante. Seu corolrio ocorre na
dcada de 1970, com uma poltica nacional de habitao (SFH e BNH), com grandes
investimentos na rea urbana.
Nessa fase, na qual tambm ocorre o milagre brasileiro, a expanso

urbana de Campinas muito grande com um adensamento populacional e uma
verticalizao das habitaes. Segundo Badar (1986) apud Santos (2002:305), a
prefeitura encontrava-se desprovida de legislao adequada que lhe permitisse
controlar a ao da iniciativa privada, tanto no referente ocupao vertical da rea
central quanto no tocante expanso horizontal da rea urbana.
Para Santos (2002:306), nesse perodo ainda h a hegemonia dos interesses

imobilirios locais que valorizam seus capitais naquela articulao previamente
apresentada onde: A alavancagem do mecanismo de especulao imobiliria em
marcha passava pelo direcionamento desta urbanizao atravs de alteraes legais na
sua conduo institucional e na prpria reorganizao da estrutura funcional do poder
pblico.
16 Introduo em alguns espaos urbanos de normas provisrias de Zoneamento.
17 Entre elas a Avenida Aquidab.
18 Segundo Maricato (coord., 2001), a maior parte das desapropriaes urbanas ou rurais decorrentes do uso social da terra tem, pelos mesmos caminhos jurdicos
que privilegiam a elite brasileira em outras reas, gerado indenizaes astronmicas, normalmente apropriadas em ltima instncia por bancas de advogados. No
h evidncias de que isso ocorre na cidade de Campinas.
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Para Santos (2002:314), nas dcadas de 1980 e 1990, as obras desenvolvidas

em Campinas se daro sob um novo jogo de interesses fundirios, baseadas nos
Planos dos anos 1930, a execuo de um conjunto de obras pblicas de saneamento,
drenagem e articulao viria das bacias hidrogrficas,....
Santos deixa claro, portanto, que o capital imobilirio nas figuras dos
fazendeiros e proprietrios de terras encontra uma combinao de possibilidades de
especular com terras rurais e urbanas a partir de regras e instituies a serem ou no
cumpridas, de acordo com seus interesses, ainda alavancados por investimentos
pblicos. No caso de Campinas, o principal mecanismo de especulao foi decorrente
do processo de transformao no uso, inicialmente de rural para urbano e depois de
gleba para lote e sempre contando com o apoio do poder pblico e articulado com os
investimentos pblicos.
Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (2002:3) sobre o parcelamento do

solo no processo de incorporao de reas rurais s cidades mostra que esta vem se
dando como uma urbanizao ambientalmente insustentvel e socioespacialmente
segregada, via ocupaes irregulares para abrigar as populaes de baixa renda, e/ou
via condomnios fechados para abrigar populao de alta renda. Sua pergunta bsica
era: por que esse processo se deu dessa forma, na medida em que existe um aparato
institucional e legal que possibilitaria um desenvolvimento urbano mais adequado e
equilibrado?
A principal resposta da autora que a regulao pblica de certa forma

conivente com os processos especulativos com as terras e que acabam por conformar o
pior tipo de urbanizao. Nas palavras da autora Miranda (2002:136-137),
a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo sempre

estiveram mais centrados na questo de como parcelar, do que em aspectos
que digam respeito questo de quando e onde parcelar, problematizando
o efetivo controle da expanso urbana e da especulao imobiliria (...). De
um modo geral, a ineficincia na fiscalizao, a impunidade e as prticas
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de regularizao adotados pelo Poder Pblico acabaram favorecendo a

ilegalidade.
Mas o prprio aparato normativo, alm de contar com uma infinidade de

instrumentos para a regulao pblica, que com freqncia utiliza o que melhor atende
aos interesses do empreendedor. Mas tambm Miranda (2002:136) identifica
que h deficincias no conjunto desses instrumentos, deixando lacunas,

como as representadas pela total ausncia de instrumentos capazes de deter
a ao especulativa da terra.
Concluindo-se a anlise do processo de ocupao e formao das cidades

brasileiras, as regras e os mecanismos de controle para o mercado de terras existente so
inadequados para a efetiva regulao nos mercados de terras urbanas no impedindo a
especulao fundiria nem o uso inadequado do solo. A regulao, quando existente,
atendia em grande medida aos interesses dos especuladores imobilirios atravs de:
inexistncia de cadastros, o que inviabiliza a regulao e propicia a

contnua apropriao de terras pblicas e devolutas;
legislao limitando o acesso e elevando os preos da terra e, portanto,

impedindo o acesso aos menos favorecidos;
quando a legislao colocava limites aos interesses especuladores esta

era suficientemente ambgua ou omissa no impedindo sua ao;
investimentos pblicos e Zoneamento adequados para a ocupao das

reas pertencentes aos proprietrios do capital imobilirio;
fiscalizao pouco eficiente associada ao Poder Judicial muito moroso e

ambguo.
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5. A ocupao especulativa no regulada da terra rural

H uma conscincia bastante generalizada de que h pouca regulao dos
mercados de terras rurais no Brasil. Apresentam-se inicialmente dois autores, que, por
caminhos diferentes, mostram isso de forma nua e crua. A primeira, Hunebelle, uma
francesa que escreve um artigo para dar um quadro mais geral da situao brasileira
para investidores internacionais no final dos anos 1970 e acaba descrevendo como a
falta de regulao viabiliza a especulao no mercado de terras. Sua apresentao gira
em torno da ocupao de terras novas, mas tambm daquelas ocupadas precariamente
atestando uma vez mais a fragilidade da propriedade. Hunebelle (1982:17) tambm
mostra que h menor interesse em criar mecanismos para a regulao do mercado de
terras, pois as elites brasileiras tambm se beneficiam da especulao com terras:
Mas a especulao fundiria no um negcio para principiantes;

preciso ter apoio jurdico para superar os numerosos obstculos legais.
Tudo um jogo em torno da noo de ttulo de propriedade. Um ttulo de
30 anos tem muito mais valor que um ttulo de 10 anos, que pode ser
anulado (sobretudo se os invasores/posseiros podem adquirir ttulos).
Certos especuladores prevenidos preferem comprar a terra ocupada, que
eles pagaro no estado do Acre e de Rondnia uns US$ 10 para US$100
num terreno livre. No outro extremo, os investidores requintados utilizam os
advogados mais especializados para adquirir terras. Mas o golpe grande,
utilizado por certas multinacionais como por pequenos grupos privados, o
seguinte: compra-se por qualquer bagatela a terra ocupada, logo depois,
como no Oeste americano no sculo XIX, vm bandidos armados que
acossam (ou massacram....) os ocupantes. De repente a terra est
valorizada em 100% at 1.000 %...
Outro autor que precisa ser citado com uma posio bastante radical Jones
(2002), que em funo da particular forma de regular o acesso terra no Brasil, atravs
da aquisio ou da posse, assume que toda a propriedade no pas foi adquirida
ilicitamente apenas com o objetivo especulativo. Para Jones (2002:2), todas as
propriedades so questionveis ao afirmar que:
O processo de saque de terras (pblicas e de pequenos posseiros e

indgenas) assumiu a feio radical da grilagem especializada, conceito que
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estruturamos para definir uma forma particular de assalto s terras e aos cofres pblicos,
praticada sistematicamente e de forma organizada por grileiros especializados. Isto ,
apoiados em assessoramento jurdico e intimamente articulados s estruturas do poder
autoritrio e da sua burocracia, especialmente, no INCRA Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria , nos Institutos de Terras dos Estados, nas
Superintendncias de Desenvolvimento Regional, dos cartrios e financiados por
Bancos oficiais. A rea ilegalmente transferida para particulares, naquele perodo
(1964-1980), segundo estimativas que fizemos em nossa tese de Mestrado (JONES
1987) foi de aproximadamente 115 milhes de hectares ou 46% da rea agrcola do Pas
na poca. O INCRA, em estimativas mais precisas que as nossas, admitia ser de 118
milhes, esta rea. Tratava-se de reas pblicas ou ocupadas legitimamente por
pequenos posseiros e indgenas. Observe-se que o objetivo dessa grilagem no era
apenas a ocupao das terras, como reserva de valor (que, efetivamente, no tinham na
poca), mas um meio fcil, e necessrio, para o acesso aos subsdios e financiamentos
incentivados, o que explica as grandes fortunas que se constituram no perodo.
Ambos esto corretos, mas se o problema for encarado dessa forma, as

solues sero bastante complexas. O que deve ser destacado que a ocupao das
terras no Brasil passou por diversos processos nos quais a ocupao especulativa de
terras cumpriu um papel decisivo. E que a sua recuperao histrica, que se far a partir
de agora de forma analtica, possibilitar uma compreenso mais adequada da
problemtica, o que por sua vez criar as condies de se proporem alternativas viveis
reais.
No caso do Estado de So Paulo, historicamente o processo de ocupao

fundiria sem regulao ocorreu a partir da produo cafeeira. O autor que melhor
descreve esse processo de ocupao combinado com a falta de regulao , sem sombra
de dvidas, Monbeig.
Monbeig (1984:108), em sua obra sobre a ocupao do oeste de So Paulo,

j colocava que: "O movimento de conquista do solo entre 1890 e 1900 foi uma vasta
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especulao financeira". importante perceber que os processos de ocupao das terras,

de formao das fazendas e de entrada em regies novas ocorrem em funo da
expectativa de valorizao dessas terras a partir da expanso do caf.
Monbeig (1984:108) mostra que no final do sculo XIX a inflao, "o

dinheiro fcil criava ambiente prprio especulao (...) uma fazenda comprada por
230 contos de ris, revendida por 500 e transferida a um terceiro por 1000 contos, tudo
em alguns anos. Com os lucros de tais especulaes, compravam-se terras virgens e
plantavam-se milhes de ps de caf". O rpido movimento de ocupao que vem da
regio do Vale do Paraba, passando por Campinas, Ribeiro Preto, So Jos do Rio
Preto, e mais tarde adentrando as regies de Ourinhos e Araatuba, decorre do desgaste
das terras antigas com a conseqente queda de sua produtividade, mas viabilizado
pelos ganhos com a especulao com terras.
A ocupao do norte paranaense foi uma outra fronteira onde a especulao

com terras se deu com grande intensidade desde os anos 1920, perdurando at os anos
1950. Nesse caso, o processo especulativo ainda se deu com base na expanso da
cafeicultura. Padis (1981:106) mostra que diversas empresas colonizadoras se
estabeleceram na regio e a entrada de novos imigrantes viabilizava a revenda a preos
acessveis, mas com elevados ganhos para os colonizadores. "A Companhia de Terras
Norte do Paran adquiriu as suas glebas do governo do Estado razo de 20 mil-ris
por alqueire paulista, em 1925. Quinze anos depois, ela os vendia razo de 500 mil-
ris".
A partir do golpe de 1964 se inicia uma nova forma de se obterem ganhos

com as terras, alm da prpria especulao: os incentivos fiscais e a poltica de crdito
agrcola subsidiado19. Os primeiros consistiam na concesso de reduo no pagamento
de imposto de renda para os proprietrios de terras que implementassem projetos
agropecurios na regio da SUDAM (Superintendncia do Desenvolvimento da
Amaznia). Numa primeira fase, at final dos anos 1970, a maior intensidade dessa
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ocupao ocorre, como mostra Ianni (1979:77), no Mato Grosso e no Par. A partir da
ocupao dessa regio h um deslocamento, primeiramente para o Maranho e o
Amazonas e, posteriormente, para Rondnia e Acre. A poltica de crdito agrcola
subsidiado que durou de aproximadamente 1967 a 1985, ao ser pouco fiscalizada
permitia a apropriao de seus benefcios quer com uso produtivo quer apenas
especulando no mercado financeiro. A propriedade da terra ao ser a garantia ao crdito,
possibilitava aos seus proprietrios ganhos expressivos. Ianni (1979:79) mostra como
esse processo ocorreu: "Sem esquecer a prtica, muito corrente na Amaznia, por parte
de grileiros, latifundirios, fazendeiros e empresrios, de comprar terras para utiliz-las
como reserva de valor, contra a depreciao da moeda, para futuras atividades
econmicas ou especulaes".
A literatura especializada na problemtica ambiental da Amaznia iniciou a

crtica ocupao/devastao a partir da ineficincia dos projetos que tinham na
pecuria a sua atividade principal. Em Hecht et alii (1989), que um estudo da
viabilidade econmica da pecuria de corte na Amaznia, os autores concluem que "os
resultados econmicos da simulao das fazendas de pecuria na Amaznia so
lucrativos para as corporaes por causa dos incentivos fiscais, emprstimos a juros
baixos, benefcios fiscais, 'hedges' inflacionrios e especulao com a terra". O
conjunto das polticas de estado para a regio, desde as apontadas acima at
construo de infra-estrutura (rodovias, etc.), faz com que as expectativas dos agentes
sejam de possibilidades de ganhos com as terras20.
Hall (1987:532), por outro lado, mostra que, nessa especulao, os pequenos
e mdios agricultores tm uma participao expressiva ao longo de toda a histria. D-
se atravs da aquisio de lotes por parte de pequenos e mdios agricultores, vindos do
restante do pas, principalmente em decorrncia da modernizao da agricultura e da
crise econmica que o pas atravessa. Essa ocorre com a revenda de parte das reas
19 Os impactos dessa poltica so apresentados, entre outros, por Rezende (1982) e Reydon (1984).
20 Aqui se evidencia como o Estado tem viabilizado elevados ganhos patrimoniais, com a instalao de infra-estrutura e/ou concesso de incentivos e subsdios,
apenas acessveis a alguns, da forma apontada por Lessa e Dain.
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ocupadas pelos grandes empreendimentos em pequenos lotes, semelhante quela

ocorrida no estado de So Paulo e no norte do Paran: "Nos anos 80 os esquemas de
colonizao privados tornaram-se crescentemente um veculo popular para tornar
grandes reas da Amaznia disponveis a preos nominais para empreendimentos
comerciais do sul. Aps a colocao de infra-estrutura bsica e da demarcao das
terras, a firma vende lotes para qualquer pequeno fazendeiro que tenha o capital para
pagar preos de US$ 50 a US$ 200 por hectare.(...) Em Tucum as terras compradas
pela Companhia Construtora Andrade Gutierrez (CONSAG) por uma mdia de US$
0,87 por hectare eram revendidas a pequenos fazendeiros por montantes entre US$ 44
a US$ 87 por hectare".
O que esses estudos tambm mostram que a devastao da floresta e a

ocupao com pecuria ocorrem em funo da necessidade de se sugerir que os projetos
agropecurios so produtivos e esto sendo implementados, e que portanto no so
passveis de desapropriao. Segundo Mahar (1989:37), em Rondnia "os preos reais
da terra tm se elevado em anos recentes de forma assustadora, basicamente em
resposta contnua migrao e s melhorias nas estradas e outras obras de infra-
estrutura financiadas atravs do Polonoroeste". Mesmo nos projetos de colonizao,
Mahar (1989) mostra que " possvel para os especuladores obter o equivalente a US$
9,000 se eles desmatarem 14 hectares da floresta e plantarem pastagem e culturas de
subsistncia por dois anos, e depois venderem os direitos de posse adquiridos por esta
prtica".
Apesar da inexistncia de incentivos fiscais para ocupao de novas reas na

Amaznia, como existia nos anos 1970 e 1980, hoje no Acre o potencial de ganhos com
a especulao com terras continua muito elevado. O prprio desmatamento uma forma
excepcional de se ganhar com a valorizao da propriedade. A especulao com terras,
primeiro no processo de apropriao de terras devolutas e depois no processo de
transformao de florestas em pastos. Nesta alm dos ganhos com a extrao da
madeira h uma grande valorizao da terra na sua converso de floresta em pasto como
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mostra a tabela 1. Na atualidade certamente esta no h atividade econmica passvel de

competir com a combinao de ocupao de terras devolutas, a extrao de madeira e a
instalao da pecuria de corte fundamentalmente pela completa falta de regulao do
acesso terra e ao seu uso. A Tabela 1, mostra inicialmente uma homogeneidade
bastante grande nos preos da terra nos diferentes municpios para as seguintes
categorias: mata sem madeira de lei, pasto no mecanizado e pasto mecanizado. As
maiores diferenas aparecem para a mata com madeira de lei, certamente porque os
diferentes agentes econmicos tm diferentes expectativas quanto aos ganhos futuros
oriundos dessa atividade.
TABELA 1. Preo da terra rural no Acre. Anos de 2000 e 2001 Estado do Acre.
REGIES ACRE TERRAS e ATRIBUTOS - R$/ha Variao % Variao % Variao %
Mata com Mata sem Pasto no Pasto
madeira de madeira de mecani- mecani-
lei lei zado zado
(A) (B) (C) (D) (D/A) (C/A) (C/B)
RIO BRANCO 90 - 120 375 316,67 33,33 -
BRASILEIA 19 - 120 - - 531,58 -
SENA MADUREIRA 82,5 - 120 350 324,24 45,45 -
TARAUAC 30 10 190 - - 533,33 1.800,00
ELVIRA 35 15 190 - - 442,86 1.116,67
JURU 65 20 200 400 515,38 207,69 900,00
Fonte: BASA vrios anos.

Mas a concluso mais importante que se tira da tabela 1 que em todas elas
o desmatamento sempre valoriza a propriedade. Nos casos onde h informao sobre
mata sem madeira de lei (nas regies de Tarauac, Elvira e Juru), a valorizao
decorrente da transformao da mata em pasto no mecanizado da ordem de 900% a
1.800% por hectare de terra, segundo os diferentes municpios.
Outra realidade que evidencia a falta de capacidade do Estado brasileiro de

regular a propriedade da terra observada no sudoeste do Piau. Segundo Monteiro
(2002)21, nesta regio vem ocorrendo nos ltimos anos um intenso processo de
ocupao ilegal de grandes reas de terras devolutas por grandes proprietrios (com
21 Alm deste vide resumo em Reydon e Monteiro (2006) in: Reydon e Cornlio(2006)
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imveis de at 35.000 ha). Estes adquirem pequenas posses adjacentes terras

devolutas e as integram em grandes imveis atravs da figura do uso-capio. A total
incapacidade do Estado em regular o acesso e o uso da terra tambm so percebidos
neste processo quando por um lado so feitos investimentos imensos para desapropriar
fazendas improdutivas para assentar famlias de sem-terra e por outro se esta permitindo
a ocupao de vastas reas de terras devolutas como no caso do sudoeste do Piau.
Talvez a evidncia mais clara da incapacidade que o Estado brasileiro vem

tendo de efetivamente regular o mercado de terras decorrente da Portaria 558/99 do
INCRA que imps a todos os proprietrios de imveis com mais de 10.000 ha a
necessidade de apresentar a documentao comprobatria de seus imveis. Essa
incapacidade se evidencia por dois aspectos da Portaria: a) o prprio ato de ter que
requerer a documentao, pois o Estado deveria deter as informaes necessrias de
todos os imveis; e b) o fato de 1.438 (46,9%) dos 3.065 imveis no terem respondido,
e que somam 46 milhes de ha (conforme se observa na Tabela 2).
Esses que no responderam, que so tratados como suspeitos de grilagem, se

apropriaram de 11% da rea dos imveis do pas. Os dados da Tabela 2 tambm
evidenciam que, entre os imveis com rea total entre 200.000 e 500.000 ha, mais de
55% deles no apresentaram a documentao necessria. Ou seja, quanto maiores, mais
ilegais. Deve-se ter claro que entre os que responderam podem existir outros que se
apossaram de terras pblicas. Isso mostra uma vez mais a necessidade de desenvolver
polticas pblicas que efetivamente controlem a terra no pas.
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TABELA 2. Imveis Rurais Notificados e os que No Responderam (Suspeitos de

Grilagem). Por tamanho. Brasil.
CLASSES DE REA TOTAL TOTAL NOTIFICADOS NO RESPONDERAM NO RESP./TOTAL NOT.
REA (1.000 REA (1.000
(1000 H) N IMOV. N IMOV. % IMOV. % REA
HA) HA)
NO INFORMADA 7 0,0 0 0,0 - -
MENOS DE 10 19 63,2 0 0,0 - -
10 A MENOS DE 20 1.846 25.270,3 863 11.780,4 46,7 46,6
20 A MENOS DE 50 882 25.854,0 413 12.158,1 46,8 47,0
50 A MENOS DE 100 184 12.616,8 94 6.400,0 51,1 50,7
100 A MENOS DE 200 85 11.786,5 46 6.343,2 54,1 53,8
200 A MENOS DE 500 34 9.964,5 19 5.757,0 55,9 57,8
500 A MENOS DE 1.000 6 4.996,2 2 1.667,7 33,3 33,4
1.000 E MAIS 2 3.251,9 1 2.050,0 50,0 63,0
TOTAL 3.065 93.803,3 1.438 46.156,6 46,9 49,2
Fontes: INCRA, Banco de dados dos imveis abrangidos pela Port. 558/99, de
08/01/2001 e Listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port.
558/99, de 21/12/2000.
6. Concluses e uma proposta institucionalista para regular o

mercado de terras
Mas deve-se ter em mente que os que especulam com terras atuam ou dentro
da lei ou no seu vcuo, isto , na incapacidade que o Estado vem apresentando de
efetivamente regular o seu mercado. Ou ainda na forma como a regulao tem sido
desenvolvida a fim de propiciar uma maior especulao com as terras. Com freqncia
h evidncias de que as regras que se tentou criar sempre o foram para beneficiar os
especuladores fundirios, rurais ou urbanos.
No Brasil, mesmo com legislao e atribuio de responsabilidades

institucionais regulando o acesso terra, estas ou so ambguas ou passveis de no-
cumprimento sem nus, beneficiando sempre os especuladores com terras em prejuzo
do seu uso coletivo.
Como j evidenciado, h trs espcies bsicas de especulao no mercado

de terras, que geram ganhos para seu proprietrio ou apropriador:
a. na apropriao privada de terras pblicas, devolutas e no

ocupadas, urbanas ou rurais; principalmente atravs da posse;
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b. na transformao do uso e do tamanho da propriedade:
c. de rural para urbana (industrial, comercial e habitacional);
d. de glebas em lotes (rurais ou urbanos);
e. da valorizao da terra por seu carter de ativo lquido22.
Normalmente, essas formas podem inclusive ser combinadas: o primeiro

tipo de especulao , sem sombra de dvidas, o mais rentvel, e tambm o que mais
facilmente pode ser controlado com uma regulao efetiva dos mercados de terras na
forma de cadastros e registros dos imveis pblicos e privados. Claro que isso implica
mudanas efetivas no arcabouo legal federal, estadual e municipal. Mas refere-se
basicamente construo e disponibilizao ao pblico de cadastros e registros de
imveis rurais e urbanos e uma efetiva fiscalizao.
O tipo subsequente diretamente regulado pelos municpios (Poderes

Executivo e Legislativo) e pelo governo federal (INCRA), mas como bem mostrado no
se efetivou.
A terceira forma de ganhos especulativos pela incapacidade de se regular a

propriedade da terra a decorrente das caractersticas de ativo lquido que a terra
assume. Dado que impossvel coibir a especulao com terras num pas como o Brasil,
pois a maior parte dos que tm alguma riqueza a mantm a terra entre outros ativos. Isso
decorre do fato de que neste pas a especulao com terras algo imanente tanto no
setor rural quanto no urbano, h toda uma economia que gira em torno dessa atividade
e, por outro lado, no h tradio nem meios para fiscalizar. Esta caracterstica
apresenta um desafio mais complexo e difcil. Mas certamente diminuiria
significativamente se o Estado brasileiro implantasse um efetivo Imposto Territorial
22 Na formulao de Reydon (1992), esses so os valores esperados associados a sua liquidez (l) que decorrem entre outros da liquidez geral da economia e de sua
liquidez especfica decorrentes: das garantias institucionais da terra, do comportamento dos demais mercados de ativos lquidos e de outros ativos reais.
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Rural (ITR). Este imposto analisado em Reydon et al. (2006)23, se devidamente

fiscalizado24, cumprir em parte o papel de regulador do uso especulativo da terra.
Da a necessidade de se pensar, de forma criativa, polticas que possibilitem

regular a forma de ocupao e o uso do solo, fazendo com que seu motor deixe de ser
prioritariamente decorrente da maior especulao, de forma a buscar melhorias sociais,
econmicas e ambientais.
Portanto, o que se faz necessrio regular para orientar parte da

especulao, pois esta sempre existir, o que no pode ser permitido que, em nome da
no-interveno, apenas poucos se beneficiem de seu uso especulativo e alm disso
criem problemas econmicos, sociais e ambientais.
A partir dessas constataes h necessidade de se regular efetivamente o

mercado para seu melhor funcionamento e para coibir os excessos nos processos
especulativos. Para o The World Bank (2002) e para Burki e Perry (1998), a regulao
dos mercados deveria ser o tema central da atuao de todos as agencias de
desenvolvimento do mundo. No ltimo estudo do Banco Mundial, The World Bank
(2002:37), prope-se que as instituies formais do Mercado de Terras incluam o
registro dos imveis, servios de titulao e o mapeamento dos imveis. Na construo
destas instituies so quatro as caractersticas que no podem ser deixadas de lado:
a) definio e administrao lmpida dos direitos de propriedade;
b) mecanismos simples para identificao e transferncia dos direitos de

propriedade;
c) compilao cuidadosa dos ttulos de propriedade e livre acesso a estas

informaes;
d) mapeamento dos imveis.

23 Neste artigo, compara-se o comportamento do preo da terra de So Paulo ao longo das dcadas de 1980 e 1990 com o de outros ativos. Verifica-se, entre
outros, que a terra quando parte de portflio terico composto de aes durante crises da BOVESPA um ativo comparvel poupana e que valoriza o portflio.
Evidenciando que a terra pode ser um importante ativo no portflio dos agentes econmicos, como proposto em Reydon (1992).
24 A sua no efetividade decorre da falta de fiscalizao por sua vez decorrente da baixa capacidade deste imposto de gerar receitas para o Estado. Mas este
imposto em vrias partes do mundo concebido no como um gerador de receitas, mas um regulador do mercado de terras.
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As instituies que regulam o mercado de terras atravs deste conjunto de

regras so fundamentais para implementao adequada das seguintes polticas: reforma
agrria, crdito fundirio, tributao efetiva at o planejamento territorial rural, urbano e
ambiental.
Nesse sentido, para viabilizar o efetivo controle sobre a terra, h que se

institucionalizar de forma mais clara a propriedade da terra, atravs de mudanas legais,
criao de cadastro, entre outros, em suma, criar no Estado brasileiro uma instituio
que efetivamente tenha controle sobre a propriedade da terra. Portanto, uma das facetas
da nova instituio passa pela criao das condies para isso. O primeiro passo
fundamental sem sombra de dvidas o mapeamento da realidade agrria brasileira,
com indicaes de reas de terras devolutas, identificao dos imveis, cadastro das
dvidas do ITR e outros25. Isto requer mudanas efetivas de mentalidade e do uso da
tecnologia disponvel. A maior parte das informaes existe em imagens de satlites,
nos cadastros do INCRA e em outros rgos pblicos. Os passos a serem dados so:
organizar as informaes disponveis;
mapear as informaes com a moderna tecnologia;
criar um mecanismo simplificado local de confirmao ou retificao

das informaes existentes;
criar os mecanismos para convalidao legal das informaes;
criar mecanismos para atualizao e socializao das informaes.
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Alston, L.- A framework for understanding the New Institutional Economics. In: First
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25 Isso implica o aprimoramento da Lei 10.267/2001, que um primeiro passo na criao do Cadastro ao estabelecer que qualquer mudana efetivada no registro
dos imveis deve ser acompanhada de memorial descritivo com coordenadas dos vrtices da propriedade. Essa documentao deve ser encaminhada pelos
cartrios ao INCRA para a consolidao das informaes.
57
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A regulao institucional da propriedade da terra no Brasil: uma

Bastiaan Philip Reydon

processo de apropriao fundirio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo

O principal objetivo deste artigo mostrar que parte significativa dos

Tambm se mostra que as regras que visavam efetiva regulao desses

processo de estruturao institucional do mercado de terras rural e urbano do Brasil. O

Nas concluses, alm de se procurar sintetizar o conjunto do estudo, faz-se

2. A especulao e a regulao institucional da terra: aspectos

A possibilidade de se utilizar a terra para fins especulativos decorre do fato

Nas economias de mercado, os proprietrios de riqueza adquirem diferentes

ativos e decidem comprar aqueles que, segundo as suas expectativas, lhes

A terra como um ativo apresenta trs caractersticas importantes: a)

A terra, alm de possuir caractersticas gerais de um ativo, ainda conta com

Nesse contexto, o preo da terra enquanto ativo o resultado das

Os proprietrios tm, portanto, um grande poder nesse mercado, podendo

Um mercado de terras somente se forma a partir da aceitao generalizada

Portanto, a regulao institucional que, ao garantir a propriedade da terra,

Para compreender o papel da regulao institucional no mercado de terras

"A histria social do sculo dezenove foi, assim, o resultado de um duplo

Enquanto, de um lado, os mercados se difundiam sobre toda a face do globo e a

O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mercado no uso

Por direitos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos tm

"Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os prprios

A partir dos direitos de propriedade impostos, so North (1990) e Alston

Bretanha ou capitais coloniais espanholas como Lima, no Peru.

desempenho econmico porque determinam os custos de transformao e transao8. E

Pode-se concluir do dito acima que:

Nas economias de mercado h a utilizao de ativos para especular;

A terra, rural e urbana, passvel de ser utilizada para fins

H necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois este no

A forma, os instrumentos, enfim, o padro da regulao dos mercados de

No caso brasileiro, o prximo captulo mostrar como foi gestada a

3. O problema agrrio e a gnese dos mercados de terras: a no-

agentes especializados na especulao fundiria foi feita grande parte da ocupao do

A Lei de Terras brasileira (1850), cuja regulamentao se deu apenas em

Organizar o acesso terra;

Inviabilizar o acesso terra no ocupada;

Estabelecer um cadastro de terras para definir reas devolutas (do Estado);

Transformar a terra em ativo confivel como garantia para emprstimos

Mas em funo dos interesses dos proprietrios do pas, a Lei de Terras

9 Como na Austrlia, por exemplo.

At a Lei de Terras, o registro das propriedades era feito basicamente junto

A Proclamao da Repblica em 1889 e, com ela, a instituio da

A institucionalizao do Registro Pblico de Terras, em 1900, ,

Mas foi a promulgao do Cdigo Civil de 1916 que gerou a incapacidade

Portanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados aos

... todas as transaes relacionadas com a propriedade devem ser

envolvendo bens imveis no transferem o direito de propriedade, ou os

Tentativas mais recentes de mudana institucional objetivando restringir os

A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade da terra no

Isso no significou a democratizao do acesso terra para a maioria. Na

A dimenso econmica desse processo freqentemente menosprezada, os

O acesso primrio terra dificultado pela fora poltica que sempre a

Portanto, em termos econmicos, a propriedade da terra permite ao

ocupao atravs de posse de terras pblicas ou privadas com

transformao no uso da terra: principalmente da rural urbana.

Aqui sero analisados apenas casos de ocupao e de transformao no uso.

4. A especulao como fruto da ocupao urbana no regulada

Gonalves (2002), citando Kandir, mostra como as interfaces dos interesses

a especulao imobiliria tem sido tambm a parteira da corrupo nos

Portanto, pode-se aceitar que genericamente a criao ou expanso das

processos de especulao com a ocupao de reas desocupadas ou devolutas e as