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Economics Association
From the SelectedWorks of Bruno Meyerhof Salama
January 2011
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --
NDICE
I. Introduo.................................................................................................................. 3
II. O Conceito de Desenvolvimento..............................................................................4
A. Definio...................................................................................................... 4
B. O Controle da Violncia como Conceito-Chave.......................................... 5
C. Ordens de Acesso Limitado (OAL)..............................................................6
D. Ordens de Acesso Aberto (OAA)................................................................ 8
III. Uma Teoria do Desenvolvimento........................................................................... 9
A. O Processo de Transio.............................................................................. 9
B. Ressalvas e Pressupostos Tericos............................................................... 11
C. Implicaes para as Tentativas de Mudana Institucional........................... 12
IV. Teoria Histrica da Evoluo Institucional............................................................ 14
A. A Revoluo Fiscal Inglesa no Sculo XVII............................................ 14
B. A Centralidade dos Custos de Transao..................................................... 17
C. Instituies, Mudana Institucional e Desempenho Econmico.................. 20
V. Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North......................................... 23
A. Primeiro Enigma: Como Ordenar o Desenvolvimento?.............................. 23
B. Segundo Enigma: Quais So as Lies da Histria?.................................... 24
C. Terceiro Enigma: Como o Direito Afeta o Crescimento Econmico?......... 24
D. Quarto Enigma: Como o Direito Afeta o Arcabouo Institucional?............ 25
E. Quinto Enigma: O Estudo do Desenvolvimento Tcnico ou Ideolgico?. 25
F. Sexto Enigma: Qual o Papel do Direito Estatal? ...................................... 27
G. Stimo Enigma: A Quem Interessa a Rule of Law?.....................................28
VI. Concluso............................................................................................................... 28
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --
Economic history is about the performance of economies through time. The objective
of research in the field is not only to shed new light on the economic past but also to
contribute to economic theory by providing an analytical framework that will enable us
to understand economic change.
Douglass North, Lecture to the memory of Alfred Nobel, 9/12/1993
I. Introduo
* Professor, Direito GV. Agradeo a Luciana Yeung e Cludio Shikida por comentrios e sugestes.
1
NORTH, Douglass C. e WEINGAST, Barry R. "Constitutions and Commitment: The Evolution of Institutional
Governing Public Choice in Seventeenth-Century England," Journal of Economic History 49 (1989): 803-32.
2
NORTH, Douglass. Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press,
1990.
3
NORTH, Douglass C. Institutions. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1 (1991), pp. 97-112.
4
NORTH, Douglass C. Understanding the Process of Economic Change. Princeton, N.J.: Princeton University, 2005.
5
NORTH, Douglass C., WALLIS, John Joseph, WEBB, Steven B., WEINGAST, Barry R. Limited Access Orders in
the Developing World: A New Approach to the Problems of Development. World Bank, Policy Research working
paper n. WPS 4359. Disponvel em: http://ssrn.com/abstract=1015978.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --
A. Definio
Ressalto os trs pontos centrais dessa definio, para que se possa examin-los com
mais cuidado adiante. Em primeiro lugar, o desenvolvimento um processo evolutivo
de transio da ordem social em que h uma passagem de ordem de acesso limitado
para ordem de acesso aberto. Em segundo lugar, o crescimento econmico pode
conduzir ao desenvolvimento, mas isso no ocorrer necessariamente. Finalmente, em
terceiro lugar, o que diferencia os pases desenvolvidos dos demais o tipo de ordem
social existente, que nos primeiros de acesso aberto e nos demais de acesso
limitado.
6
Referncias a LANDES, David S. 1969. The Unbound Prometheus. NY: Cambridge University Press; e LANDES,
David S. 1998. The Wealth and Poverty of Nations: Why some are so rich and some so poor, NY: W.W. Norton
(publicado em 1998, com um eplogo adicionado em 1999 edio em brochura); e MOYIR, Joel 1990. The Lever of
Riches: technological creativity and economic progress. NY: Oxford Univ. Press.
7
Robert William Fogel, economista norte-americano, dividiu o Nobel de economia com North em 1993.
8
NORTH et al., nota 5, p. 36.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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Nas suas obras mais recentes, North toma como ponto de partida a observao de que a
maioria das teorias de estado, explcita ou implicitamente, se escora em dois
pressupostos empiricamente falsos: primeiro, o de que o estado um ator nico, e no
uma coalizo deles; segundo, o de que o estado possui o monoplio da violncia. Com
esses dois pressupostos, possvel trabalhar com uma idia simples de planejamento
social centralizado e benevolente; sem eles, o quadro bem mais complexo.
Uma ordem social de acesso limitado (OAL) pode surgir quando os ganhos de paz para
os especialistas no uso de violncia que existem nas ordens sociais primitivas (OP) se
tornam suficientemente grandes para lhes permitir realizarem compromissos crveis de
abdicarem do uso de meios violentos. Quando se chega a um acordo, torna-se possvel a
coexistncia pacfica. Com isso, cada especialista no uso da violncia pode passar a
explorar rendas, outorgando a determinados indivduos direitos para realizarem
comrcio, educao ou at outorgando privilgios para a administrao da crena
espiritual. Forma-se assim uma elite comprometida com a manuteno de uma
determinada ordem poltica, econmica, educacional, religiosa e militar da sociedade.
Isso quer dizer que uma ordem de acesso limitado surge, desse modo, como uma
soluo para o problema da violncia endmica. A ameaa de violncia contida pela
formao de uma coalizo integrada por indivduos da elite. Esta coalizo manipula o
sistema poltico para limitar a entrada e acesso (por no-elites) para atividades que
geram rendas. Alm disso, a coalizo atribui rendas entre as elites para induzir o apoio
9
Neste ponto, a referncia implcita a Hobbes indisfarvel.
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A expresso obteno de rendas aqui utilizada para designar aquilo que a literatura de cincia poltica norte-
americana chama de rent seeking.
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Seria, ento, possvel encontrar trs tipos bsicos de ordens sociais: as ordens primitivas
(OP), as ordens de acesso limitado (OAL) e as ordens de acesso aberto (OAA). As OP
so as sociedades primitivas de caadores e coletores, em que a violncia endmica, e
que de modo geral j foram superadas em quase todo o mundo. As OAL so as formas
historicamente mais comumente observveis nas sociedades humanas, em que o
controle da violncia se d atravs da formao de coalizes de elite; e as OAA
correspondem a mais ou menos duas dzias de pases que, por uma conjuno fortuita
de eventos, realizaram nas ltimas dcadas uma transio e superaram a condio de
OAL.
Nas OAL, a violncia est, em maior ou menor grau, dispersa na sociedade. O uso
informal da violncia um substituto encontrado por agentes que no podem contar
com o enforcement das leis estatais para fazer valer promessas e permitir a diviso e
especializao do trabalho. Dependendo de quem tem acesso violncia e da
sofisticao das organizaes internas e externas ao estado, surgiro trs tipos distintos
de OAL: as frgeis, as bsicas e as maduras.
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North possui uma noo especfica do termo constituio. Vide seo II(C) abaixo.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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J nas OAL bsicas, o estado uma entidade bem estabelecida, e, em comparao com
o estado nas OAL frgeis, tem boas condies de reduzir os surtos de violncia. Nas
OAL bsicas o estado , por outro lado, a nica organizao duradoura na sociedade, de
modo que os privilgios e direitos da elite esto estreitamente identificados com o
estado. Assim, um grupo ou indivduo que deseje realizar uma atividade mais complexa
somente pode faz-lo atravs do estado. A especializao e diviso do trabalho dentro
do estado permitem criar organizaes especializadas que se concentram principalmente
em prover bens pblicos e privados para a coalizo dominante, tais como a gesto do
comrcio, da educao, da religio, da cobrana de impostos, e da proviso de
infraestrutura.
Finalmente, as OAL maduras sustentam uma variedade mais ampla de organizaes que
no pertencem ao estado. Estas, contudo, ainda precisam da sano/aprovao/chancela
do estado. O beneplcito estatal necessrio, em primeiro lugar, para criar barreiras de
entrada que reduzam a competio com a elite. Alm disso, essas chancelas permitem a
gerao de rendas que garantam a preservao do poder poltico da coalizo dominante.
Exemplos de OAL maduras incluem a maioria da Amrica Latina, a frica do Sul e a
ndia.
Boa parte das OAL maduras possui as instituies formais tipicamente encontradas nas
OAA: a distribuio do poder tripartite, as burocracias estatais so profissionais e as
eleies so freqentemente democrticas. Essas instituies formais, contudo,
desempenham nas OAL papis parcialmente distintos daqueles desempenhados nas
OAA. No passado, diz North, as restries eram claramente formais, j que havia
escravido, servido, etc. Hoje, contudo, as restries que mantm as OAL so
geralmente informais. Isso quer dizer que a despeito das autorizaes estabelecidas pelo
12
Vide COLLIER, Paul. The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About
It. Oxford and New York: Oxford University Press (2007).
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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As OAA so marcadas pelo livre acesso e entrada dos cidados nas organizaes
polticas e econmicas. Nas OAA, um processo schumpeteriano de destruio criativa
faz com que as rendas sejam obtidas principalmente a partir de inovaes tecnolgicas e
institucionais e no a partir de restries entrada e acesso aos sistemas poltico e
econmico, como nas OAL.
13
NORTH et al., nota 5, pp. 17-18 (Essa concluso possvel, dentre outras coisas, porque para North uma
sociedade em que um tero ou mais da populao possua direitos de cidados provavelmente ser uma ordem de
acesso aberto que se sustenta atravs de competio intra-elites (intra-cidados)).
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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Para que uma sociedade se qualifique como um OAA, preciso que o quadro de acesso
aberto seja sustentvel no longo prazo. Isso no decorrer nem da boa vontade dos
agentes econmicos, nem da boa vontade dos agentes polticos: de um modo geral, cada
um deles gostaria de poder bloquear a competio tanto quanto possvel e a existncia
tal bloqueamento , por sinal, precisamente a essncia da lgica de funcionamento das
OAL. Mas nas OAA as restries decorrem da existncia de oposio poltica, que,
estando geralmente lastreada tambm em fora econmica, consegue evitar alteraes
bruscas na ordem de acesso aberto.
Em suma, o processo competitivo faz com que em uma OAA a criao de privilgios
seja mais difcil. Embora uma grande quantidade de organizaes esteja continuamente
tentando estabelecer privilgios para seus membros, poucas organizaes so fortes o
suficiente para faz-lo. A criao de um privilgio para uns implica a negao de
oportunidades para outros, e como todos os cidados possuem a capacidade
organizativa, a criao de privilgios tende a enfrentar uma oposio poltica acirrada.
Esse quadro contrasta com as OAL, em que a criao de organizaes seletiva e as
organizaes existentes precisam apoiar a coalizo poltica dominante para sobreviver.
A. O Processo de Transio
Historicamente, diz North, a transio de OAL madura para OAA teria sido um
processo com dois aspectos centrais: (1) a evoluo institucional das OAL no sentido de
permitirem intercmbios impessoais entre as elites; e (2) o surgimento de uma
circunstncia histrica em que a elite julgue ser de seu auto-interesse a expanso do
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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escopo das interaes impessoais para as no-elites. Vejamos cada um desses dois
aspectos separadamente.
Por fim, o controle poltico dos militares seria necessrio para assegurar a consolidao
da administrao da violncia apenas em organizaes especializadas controladas pelo
estado (especialmente as foras armadas e a polcia) e sujeitas a regras constitucionais
que regulem o uso da violncia contra os cidados. Aqui a noo claramente de
submeter o poder das armas ordem institucional.
O segundo aspecto na transio de uma OAL madura para um OAA seria o surgimento
de circunstncia histrica em que a elite julgasse ser de seu auto-interesse a expanso do
escopo das interaes impessoais para parcelas mais amplas da sociedade. Para entender
como isso se pe na obra de North, deve-se considerar, em primeiro lugar, que o
processo histrico de criao de rule of law entre as elites est acompanhado de outro
processo evolutivo, desta feita no plano jurdico: trata-se da definio jurdica de
direitos de propriedade em bases cada vez mais impessoais. A definio de direitos de
propriedade em bases impessoais abre a possibilidade de que direitos de propriedade
sejam estendidos de maneira mais horizontal a parcelas mais amplas da populao no
integrantes da elite. Assim, surge aos poucos uma quantidade cada vez maior de
proprietrios, e esses novos proprietrios podem deter direitos de propriedade
independentemente de estarem politicamente prximos da coalizo dominante.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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North ilustra esse fenmeno com o exemplo da criao das sociedades por aes na
Inglaterra. A criao desse tipo societrio, num primeiro momento, teria servido apenas
s elites. Com o instituto jurdico das sociedades por aes, o estado passava a garantir
no apenas a propriedade das aes (e o direito de propriedade sobre as firmas), mas
tambm limitava a responsabilidade dos acionistas ao montante de capital subscrito, no
caso de quebras. Ocorre que o valor das aes depende da possibilidade de venda dessas
aes terceiros: quanto maior o grupo de potenciais compradores dessas aes, tanto
maior o seu valor. Da a convenincia de se definir juridicamente as aes de modo
impessoal, de modo que qualquer indivduo possa compr-las e no apenas os duques,
condes ou proprietrios de terras.
Com a passagem de uma OAL para uma OAA, haveria uma transio de um regime de
cooperao intra-elite para um regime de competio intra-elite. Isto , surgiria um
regime de acesso aberto intra-elite. Nesse processo, a elite acabaria criando instituies
polticas, econmicas, legais e sociais que definiriam os indivduos integrantes dessas
elites como cidados. Esse processo estaria imbricado com outro, a saber, a paulatina
eliminao das restries de acesso e entrada.
Quando, ento, uma OAL se torna uma OAA: a partir de uma abertura na poltica (que
implica em uma mudana na economia) ou a partir de uma mudana na economia (que
implica em uma mudana na poltica)? Onde est a relao de causalidade? A resposta
de North a de que o acesso aberto na poltica sustenta o acesso aberto na economia e
vice-versa; nenhuma das duas causa a outra.15 O quadro de evoluo histrica se d
atravs de processos que se reforam mutuamente. A evoluo ocorre quando
circunstncias que se pem em uma dimenso tornam-se suficientemente poderosos
para pressionar pela mudana na outra.
14
Sobre o ponto, vide HIRSCH, Paul M. e LOUNSBURY, Michael D. Rediscovering Volition: The Institutional
Economics of Douglass C. North. The Academy of Management Review, Vol. 21, No. 3 (1996), p. 872.
15
NORTH et al., nota 5, p. 21.
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Exemplos que pases que, na viso de North, estariam atualmente regredindo seriam a
Bolvia, a Venezuela e a Rssia. A evidncia estaria nas nacionalizaes, no maior
controle e no banimento de organizaes antes mais independentes. O caminho da
regresso tambm estaria sendo trilhado por pases como Ruanda, Somlia e os
integrantes da ex-Iugoslvia. A Alemanha dos anos 1930, da mesma forma, seria um
exemplo histrico que evidenciaria o caso de um pas que, estando s portas da
transio para uma OAA antes da primeira Guerra Mundial, teria regredido para uma
OAL bsica aps a ascenso nazista.
North reconhece que os detalhes da transio de OAL para OAA ainda no so bem
compreendidos. Sua teoria se limita a fornecer um mapa desses processos baseados em
uma interpretao histrica calcada em trs pressupostos. Em primeiro lugar, as
sociedades partem de ordens de acesso limitadas, que so o estado natural. Em segundo
lugar, durante o processo de evoluo e transio, as mudanas nas instituies, nas
organizaes e nos comportamentos individuais decorrem de aes que se presume
sejam coerentes com os interesses das elites. Nem todas essas conseqncias, contudo,
so necessariamente previstas, pretendidas, ou antecipadas. Finalmente, em terceiro
lugar, os efeitos das mudanas sobre instituies, organizaes e indivduos durante a
transio so tambm presumivelmente consistentes com os sistemas polticos e
econmicos em vigor em cada momento.
Por este motivo, o mesmo arranjo institucional por exemplo, o mesmo cdigo civil ou
o mesmo sistema poltico funciona de forma diferente em cada um desses ambientes.
E a se chega a uma concluso importantssima: a mudana institucional no pode ser
considerada apenas como uma varivel exgena, isto , externa ordem social. Por isso,
as mudanas das instituies jurdicas formais no podem ser vistas como pistas de
levantamento de vo da performance econmica dos pases.17 Um sistema poltico
competitivo no se sustenta se for implantado de cima para baixo em uma ordem de
16
Assim, abre-se a possibilidade, em tese pelo menos, de que outros lugares sigam outros caminhos.
17
Este tema bem explorado em MILHAUPT, Curtis J. e PISTOR, Katharina. Law & Capitalism: What Corporate
Crises Reveal about Legal Systems and Economic Development around the World, University of Chicago Press,
2008.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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acesso limitado. Este seria, inclusive, um dos motivos pelos quais o transplante jurdico
e o transplante institucional tendem a no funcionar como esperado.
Nas OAL h ento uma maior clivagem entre o estabelecido no direito estatal e a
prtica: as instituies formais consagram a impessoalidade nos intercmbio; as
instituies informais a rejeitam. Este quadro perfeitamente bem refletido, por
exemplo, em instituies sociais como o jeitinho brasileiro, o guanchi chins ou o blat
russo. Todas elas refletem a adaptao de cada cultura ao princpio de que uma mo
lava a outra. Ou, dito de outra forma, todas elas refletem o princpio de que as relaes
so de fato pessoais, mesmo que o direito as discipline como sendo impessoais.
Em terceiro lugar, a competio pelo poder nas OAL funciona de maneira diferente
daquela que se observa nas OAA. Nas OAL, as organizaes mais poderosas tendem a
ser partes da coalizo dominante. Todas elas, de um modo geral, esto envolvidas com a
poltica de maneira a criarem privilgios e outros meios de extrao de renda. Para se
sustentarem no poder, os grupos representados por tais organizaes devem apresentar
um recproco respeito pelos privilgios detidos pelas outras partes, de modo a
manterem os seus prprios; todos tm telhado de vidro, e esta uma limitao clara
expanso da rule of law. J em uma OAA, a maior competio entre as organizaes
no apenas implica na ausncia de reciprocidade, mas em uma luta entre elas por
privilgios. O paradoxo o de que a competio por privilgio parte do processo que
limita o privilgio.
18
NORTH et al., nota 5, p. 5.
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O caminho mais fcil para se lidar com a contribuio intelectual de North partir de
seus trabalhos que analisam especificamente circunstncias histricas; e, s depois,
examinar suas generalizaes tericas. desta forma que procedo. Inicio com um de
seus estudos histricos mais conhecidos, e somente a seguir trago generalizaes
conceituais.
Essas medidas eram possveis para a Coroa inglesa quela altura por causa da reduo
de freios e contrapesos ao poder do rei. Em primeiro lugar, a prerrogativa real (royal
prerogative) permitia que a Coroa emitisse as proclamations e as royal ordinances.
Atravs desses instrumentos, o rei podia criar novas regras independentemente de
consulta ao parlamento. As controvrsias sobre essas regras eram julgadas em cortes
especiais que no estavam sujeitas common law e agiam de forma mais arbitrria e
geralmente de forma favorvel Coroa. Com isso, as royal ordinances do rei tambm
estavam livres do controle judicial.
Em segundo lugar, as star chambers passaram a ser utilizadas como uma arma contra
elites que se opunham ao rei. Criadas no sculo XV, as star chambers se destinavam a
suplementar as atividades das cortes de common law e de equity. Em particular, as star
chambers tinham por misso julgarem casos contra indivduos poderosos que se
encontravam, na prtica, livres do jugo das cortes comuns. As Star Chambers, contudo,
combinavam poderes legislativos, executivos e judiciais, e passaram a ter a ltima
palavra em diversas contendas envolvendo a Coroa. Sua manipulao era mais uma
forma utilizada pelo rei para agir arbitrariamente.
19
Vide NORTH e WEINGAST, nota 1.
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ocasio, as vendas de monoplios freqentemente ocorriam ao amparo das leis patentrias, porm
independentemente de haver inovao.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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Por outro lado, buscou-se criar um quadro institucional que garantisse a estabilidade
econmica da Coroa. Os detentores da riqueza, representados atravs dos parlamentares,
passaram a deter de fato o poder poltico. Em contrapartida, aceitaram financiar o estado
adequadamente, atravs de tributos.
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As star chambers, na realidade, j haviam sido extintas em 1641.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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O que permitiu que o novo quadro institucional fosse estvel? Ou, dito de outra forma:
o que impediu o parlamento de agir arbitrariamente, como ocorrera com os Stuarts antes
da Revoluo Gloriosa? North entende que os arranjos institucionais ps-1688 eram
auto-executveis (self-enforcing). Isto , os principais agentes envolvidos na disputa
poltica no dispunham de incentivos para quebrar as regras do jogo.
A monarquia estava de mos atadas. O parlamento era forte, mas menos sujeito
captura por pequenas elites buscando protees especficas (como freqentemente
ocorria com a busca por cartas-patente para o exerccio em carter monopolstico de
determinadas atividades). Em comparao com o regime monrquico, o regime
parlamentar seria menos sujeito captura pelo simples motivo de que, com a disperso
de poder, comprar os polticos se tornava mais caro.
O parlamento era tambm refreado em possveis mpetos golpistas pela prpria Coroa,
que retinha poderes de gesto (ela ainda os reteve por mais de meio sculo). E, por fim,
cortes independentes tanto refreavam a regulao excessiva e casustica do comrcio,
quanto limitavam a arbitrariedade do parlamento e da Coroa no tocante ao repagamento
da dvida pblica. Tudo isso contribua para a estabilidade do sistema.
O resultado do novo desenho institucional teria sido uma verdadeira revoluo fiscal.
Com a diminuio acentuada do risco de calote ou renegociao forada da dvida
pblica, os juros na captao de recursos pela Coroa caram acentuadamente. Os dados
disponveis indicariam que a taxa de juros teria cado de 14% em 1693 para 3% em
1731. Ao mesmo tempo, somente durante os nove anos de durao da guerra com a
Frana, o total da dvida da Coroa saltou de 1 milho para 17 milhes. Este valor
representava 40% do GDP do reino, um nvel de endividamento extremamente superior
queles observados na histria pregressa. Em 1720, a dvida da Coroa j atingira
cinqenta vezes o nvel de 1688.
Esse quadro indicaria que os juros da dvida pblica caam ao mesmo tempo em que a
dvida se multiplicava, e isso evidenciaria duas coisas. Primeiro, que a riqueza
disponvel para os britnicos teria crescido tremendamente. Segundo, que a percepo
de risco associada expectativa de comportamento do governo teria decrescido
consideravelmente, a despeito do enorme aumento da dvida total.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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Algumas concluses poderiam, ento, ser extradas do caso ingls. A tutela pelo estado
de liberdades civis e polticas pode estar ligada busca por liberdade econmica. Os
dois temas esto imbricados, como evidenciado pelo fato de que a valorizao de uma
ideologia baseada na proteo de liberdades polticas emergiu na Inglaterra seiscentista
como um dos componentes programticos da luta contra a monarquia Stuart.
O respeito aos contratos por parte da Coroa refletiria tambm como a rule of law
poderia ter um aspecto positivo na transio ao desenvolvimento. Tendo originalmente
beneficiado apenas a elite (isto , os credores da Coroa), o maior respeito promessa
contratual teria no longo prazo criado as condies para o aumento da circulao do
crdito, para a maior impessoalidade das relaes sociais, e, em ltima anlise, para a
transio de uma OAL para uma OAA, o que s se deu posteriormente. Tudo isso
demonstraria que o desempenho econmico depende das instituies.
As regras tm, portanto, implicaes prticas distintas dependendo do grau com que o
soberano a elas est adstrito. Ou, nas palavras de North, para o crescimento econmico
ocorrer, no basta que o soberano ou governo estabelea um conjunto relevante de
direitos, mas tambm preciso que haja um compromisso crvel do soberano ou
governo de se observar as regras ento criadas.22 Quanto mais provvel for a mudana
das regras a favor do soberano, tanto menores sero os incentivos para que os agentes
privados atuem produtivamente.
22
Vide NORTH e WEINGAST, nota 1, p. 803.
23
A obra emblemtica de North nessa fase The economic growth of the United States, 1790 to 1860. Englewood
Cliffs, NJ: Prentice Hall. O livro discute fatores como o papel das exportaes e da especializao no crescimento
econmico norte-americano. Sua principal inovao metodolgico foi a de utilizar uma grande quantidade de dados
para defender os principais argumentos; por exemplo, a relao entre a queda dos custos de transporte e o aumento
dos fluxos comerciais.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
-- Working Paper de 14.7.2009 --
Mas j nos anos 1970, o paradigma ento criado j mostrava algumas limitaes. Em
discurso perante a Associao de Histria Econmica em 1973, North apontou que a
natureza ahistrica da teoria neoclssica dificultava o estudo das transformaes de
longo prazo. North sugeriu ento que os historiadores complementassem os estudos
quantitativos e economtricos com algumas correes e ajustes tericos, particularmente
com a incorporao dos custos de transao, dos direitos de propriedade, e da
metodologia da escolha pblica. North tambm notou que as instituies estavam sendo
negligenciadas pelos historiadores cliomtricos, que deveriam voltar-se tambm ao
exame das circunstncias fora dos mercados. Sugeriu, ainda, que a agenda de pesquisa
deveria incorporar outros temas alm daqueles aos quais os cliomtricos j vinham
dando ateno: mudanas de longo-prazo, tendncias demogrficas, declnios e
retrocessos (e no apenas crescimento e evolues) e economias no ocidentais.26
Ao longo das dcadas seguintes, North incorporou todas essas sugestes sua prpria
agenda de pesquisa. Sem abandonar o uso sistemtico de mtodos quantitativos, North
passou a incorporar o tema dos custos de transao s suas hipteses tericas. Neste
particular, North esteve inserido em um contexto acadmico mais amplo. Inspirados
pela contribuio de Ronald Coase,27 diversos economistas,28 cientistas polticos29 e
juristas30 passaram a reexaminar os pressupostos tericos da economia neoclssica e
suas repercusses na formulao de hipteses. Esse processo redundou em correes ao
paradigma neoclssico, em que as instituies ganharam proeminncia como fatores
determinantes do desenvolvimento.
24
Sobre o tema, vide HARRIS, Ron. The Encounters of Economic History and Legal History. Law and History
Review, vol. 21, No. 2, 2003, pp. 297-346.
25
Artigos emblemticos do movimento incluem FOGEL, Robert William. A Quantitative Approach to the Study of
Railroads in American Economic Growth: A Report of Some Preliminary Findings. Journal of Economic History,
vol. 22, 1962, pp. 163-97; e CONRAD, Alfred H. e MEYERS, John R.. The Economics of Slavery in the Ante
Bellum South. Journal of Political Economy vol. 66, 1958, pp. 95-130.
26
NORTH, Douglass C. Beyond the New Economic History. Journal of Economic History vol. 34, 1974, pp. 1-7.
27
COASE, Ronald. The Nature of the Firm. Economica, vol. 4, No. 16, 1937, pp. 386405; COASE, Ronald. O
Problema do Custo Social, The Latin American and Caribbean Journal of Legal Studies: vol. 3, No. 1 (disponvel em
http://services.bepress.com/lacjls/vol3/iss1/art9/).
28
Destacadamente Oliver Williamson and Armen Alchian, Harold Demsetz, James Buchanan, Gary Becker, dentre
outros.
29
Destacadamente Mancur Olson e Gordon Tullock, dentre outros.
30
Destacadamente Guido Calabresi, Richard Posner, Henry Manne, George Priest, dentre outros.
18
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-- Working Paper de 14.7.2009 --
O ferramental neoclssico pode ser, grosso modo, resumido como a anlise embasada
em trs pressupostos tericos: (a) possvel ordenar em as preferncias dos indivduos
em uma escala crescente e unidimensional (v.g. valor econmico), (b) os indivduos
racionalmente maximizam a sua utilidade esperada, e (c) os indivduos atuam de forma
independente e no h assimetrias informacionais.32 Essas premissas no se prestam,
naturalmente, a servirem como descrio de cada indivduo ou de cada interao em
sociedade. Elas seriam, contudo, suficientemente hbeis para descrever o mundo, desde
que, como sugeriu o patriarca e prncipe da economia neoclssica, Paul Samuelson,
o mundo pudesses ser visto como sendo ergdico.33
Para North, a teoria neoclssica pressupe que o mundo seja ergdico, isto , que
exista uma teoria fundamental subjacente aos fatos. Desse modo, para lidar com
problemas reais bastaria subsumir os fatos a tal teoria, tal como ocorre com as cincias
exatas tais quais a fsica, a qumica e a biologia. A esse respeito, em uma conferncia
recente North disse: eu sou um historiador econmico, e nunca me ocorreu que possa
haver um mundo ergdico. Este um mundo no-ergdico, ele est mudando de
maneiras fundamentais e profundas [em comparao] ao mundo em que vivamos antes
[...] A teoria microeconmica dos preos uma ferramenta til. [Mas] ns devemos ser
cuidadosos a respeito das lies que aprendemos com a histria.34
31
bom frisar que centralidade das instituies na teoria de North no foi uma retomada dos estudos da escola
econmica institucionalista, do incio do sculo XX. Ao contrrio, o que ocorreu foi uma correo s hipteses dos
neo-clssicos. Da por que a obra de North seja prontamente identificvel com a chamada economia neo-institucional,
que se distingue de modo bastante agudo da economia institucionalista de Commons e Veblen.
32
Vide ASPROMOURGOS, Tony. Neoclassical, in The New Palgrave Dictionary of Economics, Second Edition,
2008.
33
NORTH, nota 4, captulo 2.
34
NORTH, Douglass. Understanding Economic Change And Economic Growth. Leon Komiski Academy of
Entrepreneurship and Management and TIGER, Distinguished Lectures Series No. 7. Varsvia, 16 de maio de 2002,
p. 15.
35
NORTH, nota 34, pp. 4-5.
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Para North, o termo instituies tem um significado especfico. Ele capturado pela
metfora de que as instituies so as regras do jogo. De forma mais tcnica, as
instituies so as restries estabelecidas pelo homem que limitam suas interaes no
campo poltico, econmico e social. H dois tipos de instituies, as formais e as
informais. Exemplos de instituies formais so as constituies, leis ordinrias,
regulamentos, direitos de propriedade, e assim por diante; exemplos de instituies
informais incluem normas de comportamento, cdigos de conduta, convenes, tabus,
valores, crenas, costumes, religies, e assim por diante. Em conjunto, instituies
formais e informais limitam a atuao dos diversos indivduos e entes sociais, inclusive
empresas, consumidores, sindicatos, rgos de imprensa, ONGs, igrejas, escolas,
congressistas, juzes, partidos polticos, funcionrios pblicos, etc.
36
NORTH, nota 3.
20
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A histria cria instituies culturais, sociais, polticas e jurdicas que tornam custosas, e
s vezes inviveis, mudanas radicais. Os processos de mudana e ajuste institucional
so complexos, e tendem a no ocorrer quando em desacordo com os interesses da elite.
Assim, mudanas no sentido da eficincia (assim entendida como mudanas que
tornariam na mdia a sociedade mais rica) podem no acontecer, e freqentemente no
acontecem. A histria da humanidade povoada por situaes em que equilbrios sub-
timos permanecem por um longo perodo muitas vezes.
Mais concretamente, isso quer dizer que a busca por eficincia dentro das organizaes
no condio suficiente para o desenvolvimento. Em primeiro lugar, h o problema
daquilo que os economistas chamam de carona (free riding). Os tomadores de carona
so aqueles indivduos dentro do grupo que no arcam com a sua parte nos custos totais
necessrios para se sustentar um bem que comum a todo o grupo. Esse bem comum
pode, inclusive, ser a prpria ordem institucional que protege a todos. Um exemplo
clssico de carona seria o no pagamento de impostos por indivduos que se beneficiam
de servios prestados pelo governo, inclusive proteo da violncia.
37
Vide NORTH, nota 2, pp. 4-5.
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Da por que North entende que a formulao de uma teoria da organizao social que
o fim ltimo da formulao de uma teoria das instituies deve estar complementada
por uma teoria das ideologias. O ferramental neoclssico geralmente deixa fatores como
a teoria do estado e o papel das ideologias para outras cincias sociais. Mas para North,
no possvel analisar a evoluo histrica sem levar a srio a ideologia e a sua
evoluo histrica.
38
Neste ponto, a North constri sua teoria sobre o papel das ideologias a partir da contribuio de Herbert Simon
sobre os limites da racionalidade humana. A referncia especfica utilizada por North SIMON, Herbert. Rationality
in Psychology and Economics. In HOGARTH, Robin M. e REDER, Melvin W. (org.), The Behavioral Foundations
of Economic Theory. Journal of Business (suplemento), vol. 59, pp. 209-224.
39
NORTH, nota 2.
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A obra de North fornece duas vises sobre o papel ordenador do estado, e elas nem
sempre convivem de forma harmnica.
Por outro lado, North argumenta que os indivduos reagem aos incentivos criados pelas
instituies (formais e informais), e, ainda, que o estado pode influenciar o
desenvolvimento do quadro institucional promulgando leis e criando organizaes
pblicas mais adequadas. De fato, em muitas passagens de sua obra fica-se com a
impresso de que North est fazendo uma defesa aberta da utilizao do direito como
meio de proteo da propriedade, da liberdade de contratar, da tutela de organizaes
privadas e da economia de mercado.
Essa defesa do papel ordenador do estado salta aos olhos, por exemplo, quando North
argumenta que as regras formais crveis foram decisivas para o estabelecimento da
40
NORTH, nota 2, p. 54.
41
NORTH, nota 2, p. 59.
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Por um lado, como vimos, a histria demonstraria que na transio de ordem de acesso
limitada para ordem de acesso aberto teriam sido necessrias (a) a evoluo
institucional que permitisse intercmbios impessoais entre as elites e (b) o surgimento
de uma circunstncia em que a elite julgue de seu auto-interesse a expanso do escopo
das interaes impessoais.44 Historicamente, essas situaes estariam ligadas ao
estabelecimento de trs pr-condies: (i) rule of law entre as elites, (ii) consolidao de
organizaes perenes e (iii) controle poltico-constitucional sobre o poder militar.45 A
sugesto, ento, poderia ser a de que a poltica pblica deva ser organizada de modo a
criar condies para o surgimento dessas trs pr-condies.
O problema, por outro lado, que no h indicao clara dos fatores ou medidas que
poderiam conduzir ao estabelecimento dessas pr-condies. Tanto assim que North
reconhece que os pases em desenvolvimento hoje esto em uma situao diferente da
que se encontravam h 200 anos, e [que] cada pas que se moveu para uma ordem de
acesso aberto teve caractersticas nicas na sua transio.46 Um exemplo bastante
dramtico de pases que teriam percorrido um caminho aparentemente idiossincrtico
pode ser encontrado nos chamados tigres asiticos. Pauprrimos no ps-Segunda
Guerra, esses pases do sudeste asitico so hoje considerados desenvolvidos. Se as pr-
condies indicadas por North seriam adequadas para descrever os processos de
transio nesses pases, um ponto no mnimo controverso.47
Existe uma clara tenso entre duas caractersticas desejveis de uma boa ordem jurdica:
trata-se da concomitante necessidade de estabilidade (que sugere ausncia de mudana)
e amparo institucional ao desenvolvimento da ordem social (que sugere flexibilidade e
porosidade mudana).
42
Vide NORTH e WEINGAST, nota 1.
43
NORTH et al., nota 5, p. 18.
44
NORTH et al., nota 5, p. 21.
45
NORTH et al., nota 5, p. 21.
46
NORTH et al., nota 5, p. 5.
47
GINSBURG, Tom. Does Law Matter for Economic Development? Evidence from East Asia, 34 Law & Soc'y Rev.
829 (2000).
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North reconhece que as nicas formas atravs das quais o estado pode mudar a forma
como o jogo jogado mexendo nas instituies formais ou reformando as
organizaes estatais; mas este no um processo simples.
Surgem, ento, dois problemas para se pensar os mecanismos atravs dos quais o direito
afeta o arcabouo institucional. Em primeiro lugar, as instituies informais (como
normas sociais de comportamento, cdigos de conduta, convenes, valores, crenas,
tabus, costumes, religies, etc.) no so plenamente controlveis. E, em segundo lugar,
o estado tem limitaes na sua capacidade de fazer cumprir (enforce) as leis e
regulamentos formais.
Esse quadro, portanto, sugere um limite bastante claro ao papel do direito nos projetos
de mudana social: as instituies importam e o direito no mera superestrutura, mas
isso no quer dizer que o direito tudo possa.
North diria que isso ocorre principalmente por causa da finitude das faculdades
cognitivas humanas, que nos impem a necessidade de valermos-nos de ideologias
como um mecanismo de economia informacional. Se pudssemos saber de tudo,
48
NORTH, nota 3.
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A obra de North no deixa transparecer uma viso clara de uma forma de bem comum.
Ao contrrio, h trechos em que North defende o ferramental analtico da escolha
pblica (rational choice), o que praticamente equivale negao da existncia de
qualquer noo metafsica de bem comum. Da por que talvez haja esta aparente
contradio: de um lado, afirma-se que as ideologias importam; de outro, North mantm
sua prpria parcialmente oculta.
bom notar, no entanto, que North deixa transparecer uma indisfarvel admirao por
Friedrich Hayek. Recentemente, North se referiu a Hayek como o mais interessante
economista do sculo XX.49 E no devemos nos esquecer de que Hayek tanto um
economista quanto um jurista e um filsofo, e que possui uma teoria de justia bastante
singular.50
H, de fato, diversos pontos comuns nas obras de North e Hayek. At onde pude
identificar, esses pontos comuns incluem pelo menos os seguintes. (a) Ao contrrio do
mainstream dos economistas, ambos realam a importncia das idias da ideologia
nas tomadas de deciso e na realizao de escolhas.51 (b) Ambos acreditam que o
mundo seja no-ergdico e povoado por incerteza. (c) Ambos se preocupam com a
compreenso dos processos atravs dos quais se formam as crenas humanas (Hayek
chegou at mesmo a delinear uma teoria a esse respeito).52 (d) Ambos acreditam que o
problema central das sociedades coordenar esforos e obter interaes consensuais, ao
invs de violentas ou coercitivas. (e) Ambos acreditam que a diversidade institucional
que amplia as opes de escolha (inclusive para a reinveno institucional) mais
efetiva do ponto de vista da evoluo da ordem social. (f) A limitao efetiva (e no
apenas formal) do poder estatal um problema central na teoria de ambos. (g) A viso
de North do desenvolvimento como um epifenmeno consistente com a viso de
Hayek de que as sociedades surgem como ordens espontneas.
H, por outro lado, diferenas importantes entre North e Hayek. Algumas so tcnicas e
dizem respeito s concepes de cultura e conhecimento; outras so mais palpveis e
relevantes. Dentre essas ltimas, destaca-se o tratamento distinto dado ao papel dos
preos como mecanismo de coordenao na sociedade. North entende que Hayek
depositara excessiva confiana na capacidade de um sistema de preos servir como
mecanismo para coordenao do conhecimento (knowledge). Quanto mais
especializada se torna a sociedade, tanto mais disperso se torna o conhecimento, e tanto
mais difcil (e custosa) se torna a coordenao e combinao deste conhecimento de
maneira produtiva. Isto : a crescente especializao nas sociedades modernas teria tido,
na viso de North, um duplo efeito: por um lado permitira um aumento da
produtividade, mas por outro teria acentuado os custos de mensurao dos bens e
49
NORTH, nota 34, p. 11.
50
HAYEK, Friedrich. Direito, Legislao e Liberdade. So Paulo: Viso, 1985.
51
NORTH, nota 4, p. 5 (A aceitao sem crtica do pressuposto de racionalidade devastadora para a maioria dos
temas com os quais os cientistas sociais se deparam e uma grande pedra no caminho de progresso futuro. O
pressuposto de racionalidade no est errado, mas sua aceitao impede um entendimento mais aprofundado do
processo de tomada de deciso diante das incertezas no mundo complexo que criamos).
52
Vide HAYEK, Friedrich. The Sensory Order: An Inquiry into the Foundations of Theoretical Psychology. Chicago:
University of Chicago Press (1952).
26
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53
NORTH, nota 4.
54
Estas observaes tambm esto detalhadas em MYHRMAN, Johan e WEINGAST, Barry R. Douglass C. North's
Contributions to Economics and Economic History. The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 96, No. 2 (1994),
p. 191.
55
Em Understanding the Process of Economic Change (nota 4), North se ps a reconstruir o debate que se trava no
campo das cincias cognitivas sobre se o crebro pode ser modelado como um computador, ou se o raciocnio
humano segue um modelo conexionista (connectionist). Sua concluso sobre essa literatura a de que o crebro
humano resolve problemas atravs de um mtodo de reconhecimento de padres.
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Sete Enigmas do Desenvolvimento em Douglass North
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Embora North no articule claramente um conceito de rule of law, est claro que esta
compreenderia pelo menos a proteo de direitos de propriedade, a proteo
contratao privada, a limitao de poderes do soberano e a garantia de cumprimento
(enforcement) desses direitos em bases impessoais. Posta nesses termos, contudo, a rule
of law ofereceria uma gama de direitos e servios para as elites. O paradoxo, portanto,
o de que a rule of law seria condio para a passagem de OAL para OAA; e, ao mesmo
tempo, num primeiro momento beneficiaria apenas as elites. Ademais, dada a ausncia
de teleologia evolutiva na passagem de OAL para OAA, o espalhamento da rule of
law das elites para as no-elites um processo incerto, potencialmente lento, e sujeito
a retrocessos.
VI. Concluso
North no possui uma agenda propositiva clara. Muito ao contrrio, sua contribuio
terica eminentemente descritiva e centrada na formulao de uma teoria da relao
entre evoluo institucional e mudana econmica. Em particular, a obra de North
procura explicar a persistncia de ineficincia e de racionalidades no econmicas na
sociedade, enfocando os processos que historicamente permitiram que a sociedade se
deslocasse entre diferentes estados de equilbrio.56
56
Contudo, o neo-institucionalismo em sua vertente inspirada na obra de Oliver Williamson tem caractersticas
marcadamente prescritivas. Neste sentido, vide HIRSCH e LOUNSBURY, nota 14, p. 878-882.
28
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57
Vide GINSBURG, nota 47, p. 851.
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