PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

DEMOCRACIA COMO VALOR E A INICIATIVA POPULAR

PARA PROPOSITURA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

EM DEFESA DA PEC 30/2009

CARLOS ROBERTO IBANEZ CASTRO

SO PAULO
2011
 2

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

DEMOCRACIA COMO VALOR E A INICIATIVA POPULAR

PARA PROPOSITURA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

EM DEFESA DA PEC 30/2009

CARLOS ROBERTO IBANEZ CASTRO

Trabalho apresentado na disciplina

Ordenamento jurdico e Sistema,
ministrado pelo Professor Doutor
Paulo de Barros Carvalho, no
Curso de Doutorado em Direito,
promovido pela Pontifcia
Universidade Catlica de So
Paulo.

SO PAULO
2011
 3

SUMRIO

INTRODUO......................................................................................................5

CAPTULO I

A DEMOCRACIA
BREVE ANLISE DAS DEFINIES DO CONCEITO DE DEMOCRACIA............................7
I.1. DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOVERNO.........................................................7
I.2. DEMOCRACIA COMO SISTEMA DE GOVERNO.......................................................9
I.3. DEMOCRACIA COMO REGIME DE GOVERNO......................................................10
I.4. DEMOCRACIA COMO IDEOLOGIA......................................................................12

CAPTULO II

TEORIA DOS VALORES E DEMOCRACIA

II.1. DEMOCRACIA COMO VALOR...........................................................................13
II.2. CARACTERSTICAS DOS VALORES E A DEMOCRACIA........................................15

CAPTULO III

PODER CONSTITUINTE E DEMOCRACIA

O PODER CONSTITUINTE E SUA TITULARIDADE NO ESTADO DEMOCRTICO DE

DIREITO.................................................................................................................23

CAPTULO IV

INICIATIVA POPULAR DE EMENDA CONSTITUCIONAL E O VALOR DA

DEMOCRACIA NO ESTADO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
 4

IV.1. A VIABILIDADE DA PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL N 30/2009 E

SUA CONVERGNCIA COM O VALOR DEMOCRTICO INSCULPIDO NA

CONSTITUIO DE 1988...............................................................................31
IV.1.1. A FORA VINCULANTE DO VALOR DEMOCRTICO E DO PRINCPIO DA
SOBERANIA POPULAR.......................................................................31

IV.2. A PREVISO DA INICIATIVA POPULAR DE EMENDA CONSTITUCIONAL NAS

DIVERSAS CONSTITUIES DOS ESTADOS FEDERADOS E NOS ESTADOS

SOBERANOS DA AMRICA LATINA...............................................................36

IV.3. A INICIATIVA POPULAR PARA PROPOSITURA DE EMENDA CONSTITUIO

COMO MEIO DE FOMENTAR O DEBATE SOBRE TEMAS CONSTITUCIONAIS E

PRESTIGIAR O VALOR DA DEMOCRACIA........................................................42

CONSIDERAES FINAIS................................................................................47

BIBLIOGRAFIA..................................................................................................50
 5

INTRODUO

A Cincia Poltica tem reservado importante espao ao debate sobre o que

efetivamente constitui a democracia.

Por vezes alocada ao lado da monarquia e da repblica como formas de

governo. Em outras oportunidades analisada no contexto dos sistemas de
governo, em conjunto com o presidencialismo e o parlamentarismo.
Ocasionalmente compreendida como regime ou mtodo de governo, a
democracia vem transitando pelas definies prprias dessa cincia sem que, no
entanto, seja possvel pretender uma conceituao estanque acerca do que
realmente ela significa.

Essa dificuldade conceitual bem pode ser fruto de uma tomada de posio
equivocada na tentativa de surpreender a ideia de democracia, cuja definio
poderia estar melhor estabelecida nos estudos da Cincia dos Valores.

A Axiologia permite a apreenso da ideia de democracia como um valor

que efetivamente reflete uma tomada de posio do observador diante de
determinado objeto de estudo, no caso, dos modos pelos quais o poder
distribudo e exercido em determinada sociedade.

No parece ter sido outro o ponto de partida do constituinte brasileiro. A

Constituio Federal de 1988 inaugura o novo Estado brasileiro indicando,
desde logo, que a Democracia o valor que adjetivar este ente vocacionado a
assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a
 6

segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como

valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos,
fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional,
com a soluo pacfica das controvrsias.

Assim, se a democracia como valor impe a soberania popular, foroso

concluir que o poder de criar normas tambm est adstrito a este valor. E esse
poder nomogentico no se limita apenas a esfera infraconstitucional. Se a
democracia atribui o poder ao povo, e o Poder Constituinte uma face desse
poder, pertencer igualmente ao povo a prerrogativa que decorre do poder de
criar Constituio: o poder de alterar Constituio.

No se compreende, ento, o porqu do silncio do constituinte quanto

iniciativa popular de emenda constitucional. Silncio que, no entanto, jamais
pode ser interpretado como obstculo intransponvel ao exerccio direito do
poder de modificar as normas constitucionais, j que entendimento nesse sentido
redundaria em violao ao valor que constitui o fundamento do Estado de
Direito brasileiro: a democracia.
 7

CAPTULO I

A DEMOCRACIA
BREVE ANLISE DAS DEFINIES DO CONCEITO DE DEMOCRACIA

I. 1. DEMOCRACIA COMO FORMA DE GOVERNO

O estudo das definies acerca do conceito democracia permeia a

Cincia Poltica. Por vezes avaliada como forma de governo, ou sistema de
governo, ou ainda regime de governo ou at mesmo ideologia, a ideia de
democracia tem patrocinado inmeros debates ao longo da histria.

Na antiguidade clssica Aristteles cunhou a tese de que a democracia,

como forma de governo, est relacionada ao aspecto do nmero de governantes,
posicionando-a ao lado da monarquia, da aristocracia, da politeia, da tirania e da
oligarquia, preferindo analisa-la em conjunto com o tema afeto aos modos de
governar.

Alis, para o Estagirita, a democracia constituiria uma forma degenerada

do modo de governar, tal qual a oligarquia e a tirania, o que justifica sua
preferncia pela monarquia, a aristocracia e a politeia.1

Na Frana Iluminista, Montesquieu, em sentido oposto, destaca que o

princpio que move a democracia , em verdade a virtude, o que a posicionaria
como uma forma de governo boa, na classificao aristotlica.2

1
ARISTTELES. Poltica. Trad. Torrieri Gumares. So Paulo: Martin Claret, 2001, passim.
 8

Mais adiante, Kelsen desenvolveria a tese segundo a qual a ideia de

democracia deve estar imbricada quela de liberdade poltica, advogando a
compreenso no sentido de que ser politicamente livre quem est sujeito a uma
ordem jurdica de cuja criao participa. Desse modo, um indivduo livre deve
fazer aquilo que a ordem social determina porque tal ordem coincide com aquilo
que ele quer fazer.3

Nesse aspecto, h democracia quando a vontade representada na ordem

jurdica do Estado idntica vontade dos sujeitos, o que torna foroso concluir
que, na democracia, o povo participa da criao da ordem jurdica e a liberdade
do indivduo fundamenta-se exatamente na consagrao da autodeterminao.
Apesar de estar sujeito ordem social o que, prima facie, redundaria na
limitao de sua liberdade poltica foi esta ordem criada pela deciso unnime
de todos os seus sujeitos, e somente permanece em vigor enquanto reflete a
vontade desses sujeitos.

V-se, pois, que a democracia em Kelsen est fortemente ligada

produo do ordenamento jurdico, na medida em que a identidade entre
governantes e governados estar assegurada atravs da participao destes na
produo e aplicao das normas.

A democracia se caracteriza, ento, por revelar um maior grau de

liberdade poltica, garantida pela grande participao do povo nas funes
legislativa, executiva e judiciria do Estado, criando e aplicando as leis.

2
MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. Trad. Jean Melville. So Paulo: Martin Claret, 2002, passim.
3
KELSEN, Hans. Teoria geral do direito e do estado. Traduo de Joo Batista Machado.
So Paulo: Martins Fontes, 2003, passim.
 9

Na atualidade, porm, o estudo das formas de governo tem se limitado

anlise dos modelos gerais da monarquia e da repblica.

I. 2. DEMOCRACIA COMO SISTEMA DE GOVERNO

Tratar da ideia de sistema falar sobre a totalidade de elementos reunidos

por uma caracterstica comum e organizados de acordo com certos padres.

J sob a rubrica de sistema de governo, a democracia surgiria como um

conjunto de normas a serem aplicadas para a implantao, transformao ou
conservao de determinado regime de governo em um Estado no qual se
idealizou determinada forma de governo. , de outro dizer, o modo pelo qual
ser formatada a diviso e o exerccio do poder poltico.

Segundo a classificao sugerida por Aurora Tomazini de Carvalho4, a

democracia poderia ser classificada como um sistema proposicional,
comunicacional, nomoemprico, descritivo, cientfico e poltico-social.

Proposicional porque constitudo de proposies, de linguagem;

Comunicacional porque nele a linguagem insere-se num contexto de
comunicao, resulta da troca de mensagens entre duas ou mais pessoas. O ser
comunicacional um atributo dos sistemas sociais e polticos.

nomoemprico, na medida em que sua formao se perfaz atravs de

proposies com referncia emprica, informativa, e no atravs de axiomas ou
operaes formais de deduo, caractersticas prprias dos sistemas
nomolgicos.
4
CARVALHO, Aurora Tomazini de. Curso de teoria geral do direito: o constructivismo lgico-semntico. 2
ed. So Paulo: Noeses, 2010, pp. 125 e ss.
 10

Estas proposies informativas apresentam-se como conjunto de

materialidade textual idiomtica, de referncia emprica, que tem como
finalidade descrever a realidade do exerccio do poder em determinada
sociedade, esteja ou no organizada sob a forma de um Estado. Tratar-se-ia,
pois, de um sistema descritivo.

cientfico porque sua linguagem mais complexa; a linguagem da

Cincia Poltica e da Cincia Social, o que nos permite concluir que , ainda, um
sistema poltico-social.

fato, no entanto, que hodiernamente o estudo do governo como sistema

tem concentrado suas avaliaes naquelas modalidades bsicas representadas
pelo presidencialismo e o parlamentarismo.

I. 3. DEMOCRACIA COMO REGIME DE GOVERNO

No que concerne compreenso da democracia como um regime de

governo, tal se d atravs do estudo necessrio a se determinar os elementos
constituintes de um governo efetivamente praticado.

De outro dizer, a democracia como regime se funda na realidade do poder

efetivamente exercida em uma sociedade especfica, objeto de estudo. Assim, o
regime de governo variar tanto quantos forem os prprios tipos de governo.

Nesse lano, pode-se afirmar que o estudo da democracia como regime

aproxima-se do estudo dela como mtodo. Mtodo de governo ou o modo pelo
qual as decises polticas so tomadas no Estado objeto da observao proposta.
 11

Ideia dessa dimenso se aproxima do conceito de democracia como

processo. Processo histrico, no dizer de Toms Villasante:

(...) uma democracia no algo esttico, um processo. Um processo na

histria que se est construindo e em relao aos problemas concretos que
deve ir resolvendo. Diante do autoritarismo de uma minoria responde com a
representao das maiorias e assim consegue fazer com que a situao
progrida na direo dos nveis mais altos de liberdade. Mais ainda, costuma-
se conseguir chegar na democracia pelo exerccio, nas brechas do regime
ditatorial, de elementos democrticos parciais: mostrando nos bairros, nas
fbricas, nas escolas, etc... que ela serve (lembram-se das lutas contra as
ditaduras). , portanto, uma coisa construda, que no cai do cu por
milagre.5

Poder-se-ia, nesse sentido, tomar a democracia como o resultado da

experincia humana desenvolvida atravs dos sculos, atravs do qual a
sociedade visa implantar o meio pelo qual o poder de tomada das decises
polticas ser dividido e exercido em dado espao de competncias.

I. 4. DEMOCRACIA COMO IDEOLOGIA

H, ainda, aqueles que sustentam ser a democracia uma ideologia, fruto

do conjunto de ideias, de pensamentos ou vises de mundo tendentes a orientar
as aes individuais e sociais.

Sob uma viso crtica, a ideologia constitui instrumento de dominao

atravs do qual se lana mo de mtodos persuasivos, que no incluem a
violncia fsica, de modo a alienar a conscincia humana.

5
VILLASANTE, Toms R.. Estado, Sociedade e Programaes Alternativas. Revista Brasileira de Educao,
n. 10, jan./abr., 1999, p. 98.
 12

Seja como for, o pressuposto a partir do qual se busca compreender o

significado do termo ideologia no constitui objeto do presente trabalho,
bastando, para os fins almejados, compreender de que maneira a democracia
fluiria de uma anlise como forma, sistema ou regime para transmudar-se em
verdadeiro ideal.

a democracia, nesse contexto, uma ideia ou crena dotada de fora

capaz de dirigir a conduta do homem perante a sociedade. Esse iderio extrapola
os limites de cada um dos indivduos que compem o meio social e migra para o
consciente coletivo, quando servir de referncia positiva, de objeto merecedor
da preferncia dos indivduos naquilo que concerne ao exerccio do poder e
sua prpria titularidade.

A partir da, do desenvolvimento da ideia de democracia, possvel

vislumbrar o ideal democrtico como verdadeiro valor.
 13

CAPTULO II

TEORIA DOS VALORES E DEMOCRACIA

II. 1. DEMOCRACIA COMO VALOR

To importante quanto a anlise do fenmeno conhecimento, objeto da

Teoria do Conhecimento, o estudo do fenmeno axiolgico, da ideia dos
valores e sua relevncia para a compreenso do indivduo posto em sociedade.
Neste aspecto, nota-se a importncia da Teoria dos Valores.

Mario Ferreira dos Santos pontifica que os valores so imprescindveis

para o homem, que nada seria sem a conscincia dos valores; nada mais haveria
a lhe servir de fundamento caso o homem perdesse o valor, ou deles duvidasse.
Se o valor desaparece, desaparece o homem.6

No possvel, com efeito, conceber a vida sem a prtica da valorao.

Todo ser cognoscente valora. atividade cotidiana do homem, sua essncia,
emitir constantes juzos de valor. O ato de querer, a vontade humana, est
intimamente ligado aos valores, j que o homem pretende aquilo que de certo
modo lhe parea mais valioso, portanto digno de ser desejado, em uma anlise
comparativa que envolve a eleio de preferncias a serem atribudas a
determinado objeto.

6
SANTOS, Mario Ferreira dos. Filosofia Concreta dos Valores. Enciclopdia de Cincias Filosficas e Sociais,
vol. XI. So Paulo: Logos, 1960, p. 77.
 14

Sob outro enfoque, o valor tudo aquilo que for apropriado a satisfazer
determinadas necessidades. A sade um valor, pois supre a necessidade
elementar do bem estar necessrio para a continuidade da prpria vida. Esta
anlise mais bem reservada queles valores que guardam relao com o vital, o
indispensvel sobrevivncia, mas igualmente se aplicam aos valores ticos,
estticos, religiosos, polticos, sociais, etc.

Nesse aspecto, Hessen pondera que o conhecimento dos valores,

especialmente os valores do bem, e uma capacidade de conscientizao fundada
nos valores sero capazes de levar o homem realizao do sentido da vida em
geral de modo a lhe permitir eleger sempre a melhor deciso em todas as
situaes concretas. E explica:

O moralista procura determinar o valor bem moral e extrair da

normas para a ao prtica. Tais normas sero o metro para medir, neste
ponto de vista, os atos humanos. Aquilo que lhe interessa precisamente poder
demonstrar que tal valor positivo, tal outro negativo; e, se for positivo, fixar
a sua altura numa escala axiolgica com relao a todos os outros, marcando-
lhes a sua hierarquia. Este o ponto de vista decisivo destas cincias que
aspiram elucidar sobre o valor dos seus objetos. 7

De se dizer, outrossim, que os valores pertencem a uma classe especial de

objetos: a dos objetos no sensveis; a dos objetos ideais. Assim, em princpio,
so irreais, pois tm ser, mas no possuem existncia. So atemporais, pois esto
alm do devir e da extino temporais.

Contudo, ainda que teoricamente irreais, perfeitamente possvel a

realizao dos valores. Podem os valores, cuja gnese pertence irrealidade,
classe daquilo que ideal, tornarem-se realidade, bastando que nela penetrem a
partir de sua atribuio a outro objeto, agora real.

7
HESSEN, Johannes. Filosofia dos Valores. Coimbra: Armenio Amado Editor, 1974, p. 46.
 15

Assim, um valor moral, como, por exemplo, a honestidade, realiza-se no

comportamento real de determinada pessoa que busca pautar sua conduta na
verdade de seus atos e declaraes, sem a inteno de enganar, fraudar e agir
maliciosamente.

O valor esttico do belo realiza-se na perfeio com que o escultor utiliza

o cinzel para retratar em sua pea um heri da mitologia grega.

Em resumo, os valores se tornam existenciais sob a forma de qualidades,

caractersticas e modos de ser, j que, de fato, no possuem existncia como ser
independente, mas so sustentados pelos objetos nos quais se realizam. Tal ser
melhor delineado quando do estudo da referibilidade dos valores.

II. 2. CARACTERSTICAS DOS VALORES E A DEMOCRACIA

Paulo de Barros Carvalho, ao analisar a obra de Miguel Reale - que

buscou desvincular os valores dos objetos ideais e demonstrar a autonomia da
Axiologia e pontu-la com a doutrina de Hessen, identificou os traos que
assinalam a presena de valores, permitindo sua identificao com maior
propriedade.8

Da anlise das caractersticas inerentes aos valores, possvel concluir

que a democracia efetivamente encerra um valor, uma preferncia cuja
sociedade deseja implantar,concretizando a vontade constitucional de que ela
prevalea.

8
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributrio, linguagem e mtodo. 3 ed. So Paulo: Noeses, 2009, p. 177.
 16

Bem assim, ao valor democracia se contrape o desvalor

totalitarismo, revelando o caracterstico da bipolaridade.

Tem-se, ainda, que a democracia influi em uma srie de outros valores,

tais quais a soberania popular, a liberdade, a isonomia, denotando a implicao
recproca do valor democrtico.

No que concerne a referibilidade, temos que o valor sempre importa uma

tomada de posio do homem perante alguma coisa, algum objeto.

Nesse sentido, valor sempre valor para algum. No dizer de Hessen9,

valor a qualidade de alguma coisa, que s pode pertencer-lhe em funo de um
sujeito dotado com uma certa conscincia capaz de registr-la.

Contudo, h de se ressaltar que esta referncia ao sujeito no pode

significar uma aluso ao ser individual, pois estar-se-ia admitindo o
subjetivismo dos valores, quando estes apenas fariam sentido para aquele
determinado sujeito que dele tem percepo, e no para outros.

Em realidade, o sujeito ao qual o valor deve referir-se o gnero humano,

um sujeito mais geral, mais abstrato. O valor faz referncia quilo que h de
comum a todos os homens. quela essncia que permite identificar o ser um
homem.

Assim, o Estado ser democrtico; o governo ser democrtico; as

eleies sero democrticas.

9
Op. cit., p. 47.
 17

Demais disso, o valor demonstra uma orientao por uma determinada

posio dentre vrias que se poderia eleger. Se os valores so preferncias por
ncleo de significaes, como bem atesta Trcio Sampaio Ferraz Jnior10, so
eles dotados de preferibilidade. Nesse contexto, fcil notar que a democracia
uma opo dentre os vrios modelos de atribuio da titularidade do poder.

A democracia, ademais, um atributo que no pode ser mensurado. Ainda

que se proponha estabelecer nveis de democracia, no possvel medir a
democracia, dada a incomensurabilidade desse valor.

Os valores esto, ainda, expressos sob uma gradao hierrquica, que nos
permite, alis, exercer um juzo de preferibilidade entre eles. A democracia ser,
nesse aspecto, prefervel ao indivduo quando posta em confronto com a
aristocracia, por exemplo.

Sobre a forte tendncia a graduao hierrquica, h de se explicar que os

valores efetivamente esto dispostos em graus; admitem graus de qualificao
para mais ou menos.

No exagero afirmar que todo valor tem uma dimenso em profundidade

na qual se admitem vrios graus na sua realizao. Da mxima expresso do
valor extrema manifestao do seu desvalor correspondente, transitando pela
neutralidade, vislumbra-se com clareza que a hierarquizao est presente nos
valores.

Desnecessrias maiores digresses acerca dos vrios graus de democracia

que se pode implantar em determinada sociedade ou estado. Este trabalho, alis,

10
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Introduo ao estudo do Direito, 4. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p.111.
 18

revela-se em modesta tentativa de demonstrar que a democracia no Brasil no

atingiu a dimenso mxima que esse valor comporta exatamente porque lhe
faltam algumas modalidades de participao democrtica tendentes a aproxim-
lo desse limite de plenitude.

A hierarquia dos valores, cabe destacar, no se revela apenas

internamente. H evidente ordem hierrquica na relao entre os valores, na
medida em que uns esto mais altos do que outros, seja na mesma classe, seja
em classes distintas. Ningum poder negar que um ato de herosmo vale
eticamente mais do que o simples bom comportamento.

Nesse diapaso, Max Sheler indica cinco critrios para determinar o nvel
dos valores em uma escala vertical: Os mais altos sos os mais duradouros, os
menos divisveis, os que servem de fundamento para outros valores, os que
causam maior satisfao espiritual e os que apresentam menor grau de
relatividade.

De outra banda, estaro no nvel inferior dessa escala aqueles valores mais
transitrios e menos duradouros, que comportam maior diviso, que se
fundamentam em outros valores, que causam menor satisfao espiritual e que
apresentam maior grau de relatividade.

No contexto de nosso trabalho, tem-se que a democracia valor que, em

comparao com outros valores de sua classe, ostenta nvel relevante na
gradao hierrquica prpria desse objeto.
 19

impossvel conceber, nos dias atuais, que se possa abrir mo de

instituies democrticas. a democracia, desde a Antiguidade, valor que se
revela duradouro e sua manuteno cada vez mais exaltada.

Ainda que comporte diviso, a democracia refratria as tentativas de

cindi-la em outros caracteres de significados mais ou menos abrangentes. A
partir de dado momento, o que se julga divises da democracia resvalam em
outros valores ou, em algumas situaes, desvalores mesmo. A exemplo desse
fenmeno tem-se aquelas instituies ditas democrticas que se fundam no voto
censitrio.

No mais, a democracia valor que pode ser usufruda por uma classe
incomensurvel de indivduos e ainda assim continuar ntegra, indivisvel, capaz
de seguir servindo a tantos outros. a democracia ilimitadamente comunicvel,
sem sofrer diviso ou diminuio.

No restam dvidas, outrossim, que a democracia serve de fundamento

para outros valores, como a igualdade (e.g., do sufrgio), a liberdade de escolha,
a alternncia do poder, dentre outros.

O s fato de viver em democracia, de sentir que cada indivduo exerce

uma parcela do poder no Estado, motivo de enorme satisfao do homem
enquanto ser social e poltico. Vislumbrar que os rumos da nao, e por
conseguinte os rumos da prpria vida, esto em grande parte vinculados s
manifestaes desse poder que emana do povo, razo de enorme regozijo e
prazer.
 20

Ainda que no se possa afirmar peremptoriamente tratar-se de um valor

absoluto, a democracia passvel de pouca relativizao. E as razes para tanto
assemelham-se quelas aventadas para demonstrar a averso desse valor as
possibilidade de diviso. Relativizar a democracia quase sempre uma tentativa
de afastar o titular do poder da tomada de decises importantes e permitir a
prevalncia de interesses prejudiciais a ele.

A objetividade, por seu turno, est intrinsecamente relacionada a

referibilidade antes analisada. Os valores so qualidades que se aderem ao
objeto de anlise. No possvel compreender a democracia dissociada do
objeto que ela qualifica.

Se os valores so, tambm, frutos da trajetria existencial dos homens. Se

eles surgem e se desenvolvem no transcorrer da evoluo humana, pode-se
afirmar que so dotados de historicidade. Nesse diapaso, temos que a
democracia valor que vem sendo cunhado h sculos pela humanidade. Desde
a Grcia antiga, quando esse valor ganhou os contornos que ainda o mantm, at
a atualidade, em que alou um patamar elevado na escala e valores do homem
contemporneo.

No o uso cotidiano da democracia como atributo qualitativo de

determinado objeto que acarretar no esgotamento dela. Como valor, a
democracia dotada de inexauribilidade, porquanto seu uso no exaurir tal valor.
A existncia de um comportamento democrtico ou de um Estado democrtico
ainda assim permitir que se atribua a democracia a tantos quantos forem os
objetos que meream tal qualificao.
 21

Outrossim, ao passo que o homem quem atribui a democracia ao objeto

qualificado, temos a presena da atributividade. o homem que estabelece o
vnculo entre o valor e a coisa valorada, como bem pontua Paulo de Barros
Carvalho11.

A referncia feita por Paulo de Barros Carvalho a outra caracterstica do

valor, a indefinibilidade, igualmente associada democracia. Enquanto dado
metafsico, a democracia impassvel de definio. Em que pesem as
conceituaes sobre a democracia, esto todas elas relacionadas ao prprio
objeto que define. Assim, possvel definir a democracia quando atributo de um
governo ou quando qualificativo de determinado sistema eleitoral. Contudo,
quando analisada em si mesma, a democracia no admite definio objetiva.

Tem-se, pois, que a democracia efetivamente valor, atribuvel a

determinado estado de coisas que denotem ser o povo o titular do poder
necessrio ao seu governo, aos rumos que a coisa seguir.

Valor que , a democracia guarda ntima relao com outros valores que a
fundamentam, tais quais a liberdade e a igualdade. Liberdades civis e liberdade
poltica, de modo que o indivduo goze com plenitude as prerrogativas inerentes
ao direito de participar das decises quanto aos rumos da nao, fazendo de
modo que tal direito seja exercido igualmente por todos aqueles que estejam em
condies de faz-lo segundo as regras isonmicas previstas na Constituio,
expresso mxima do poder soberano que, segundo o valor democracia, deve
pertencer ao povo.

11
Op. cit., p. 178.
 22

Nesse sentido, o estudo desse poder popular como significao da

democracia, e, a partir da, a anlise da prerrogativa de estabelecer modificaes
na Norma Fundamental como meio e procedimento de exercer esse poder
diretamente, demonstraro que a iniciativa popular para proposio de emendas
Constituio ferramenta essencial para a plenitude de expresso do valor
objeto dessa anlise compreensiva.
 23

CAPTULO III

PODER CONSTITUINTE E DEMOCRACIA

O PODER CONSTITUINTE E SUA TITULARIDADE NO ESTADO DEMOCRTICO DE

DIREITO

Muito j se debateu acerca do conceito de Poder Constituinte. Inmeros

seus estudiosos, incontveis suas acepes. A diversidade de concluses sobre
sua origem, natureza, espcies, formas de manifestao, etc., reflete, em grande
medida, o vasto nmero de autores que se propuseram a analisar o instituto.

No entanto, em que pesem as distines prprias da maneira peculiar com

que cada qual estuda o tema, quase unnime a compreenso de que sua
titularidade pertence nica e exclusivamente ao povo quando presente o valor
democracia.

Nesse diapaso, Carl Schmitt recorre a Sieys para lembrar que o abade
francs desenvolveu a doutrina do Povo (mais exatamente da Nao) como
sujeito do Poder Constituinte, em contraste com a teoria medieval, at ento
prevalente, que reservava a Deus a potestas constituens. Os ideais
revolucionrios da Frana do fim do sculo XVIII permitiram que o povo
tomasse em suas mos, com plena conscincia, seu prprio destino, e adotasse
livre deciso sobre o modo e a forma de sua existncia poltica.12

12
SCHMITT, Carl. Teora de la Constitucin. Madrid: Alianza Editorial, 1996, pp. 95 e ss.
 24

A partir da, a tese de que a titularidade do Poder Constituinte do Povo,

mormente nos Estados Democrticos de Direito13, tomou forma e ganhou fora
entre os constitucionalistas.

No dizer de Nelson Saldanha, o Poder Constituinte caracteriza-se por ser

um poder consciente e, se assim o , h de pertencer a alguma entidade
consciente, institucionalmente personalizada. Esse titular, por sua vez, deve ser
correspondente ao titular da soberania, j que o Poder Constituinte assenta no
pressuposto da soberania.14

Considerando, pois, que nos regimes democrticos, naquelas sociedades

que ostentam a democracia como um valor a ser concretizado, a soberania
exercida pelo povo, no h como afastar o entendimento de que a elaborao ou
reforma de uma Constituio, como smbolo maior do exerccio da soberania e,
por conseguinte, da democracia, funo a ser executada pelo prprio povo,
ainda que o faa por intermdio de um ente personificado ao qual cabe a
efetivao desse mister, seja uma pessoa (governante), seja um grupo de pessoas
(assemblia), cujos trabalhos, no mais das vezes, havero de ser ratificados pelo
titular originrio desse poder mediante referendo.

Jorge Vanossi, por seu turno, aps discorrer sobre a evoluo do tema que
pertine titularidade do Poder Constituinte, e definir que o problema aponta
sobretudo o plano das crenas filosfico-polticas, pondera que nas concepes

13
Dizer que a titularidade do Poder Constituinte, nos Estados Democrticos de Direito, do Povo, no exclui a
ideia de que tal poder tambm pertence a ele nos Estados totalitrios ou ditatoriais. Sob esse contexto, a
Alemanha do III Reich, por exemplo, no afastou do Povo essa titularidade. Ainda que subvertida, a
compreenso de que o poder de criar a Constituio pertence ao Povo manteve-se durante o nazismo, regime
fundado nos ideais do Partido Nacional Socialista Alemo dos Trabalhadores, de cunho notadamente popular.
14
SALDANHA, Nelson. O Poder Constituinte. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1986, pp. 72 e ss.
 25

democrticas o Poder Constituinte pertence ao povo, entendido como a

soberania expressada de forma direta ou representativa.15

E no haveria de ser diferente!

A Constituio, compreendida como a gnese da organizao poltica

fundamental do Estado, somente pode surgir das mos daqueles que detm o
poder supremo do Estado. De outro dizer, o documento fundacional da ordem
jurdica estatal, como criao soberana, decorre do exerccio de um poder
igualmente soberano que o legitima.

Nesse sentido, Manoel Gonalves Ferreira Filho, ao tambm adotar a tese

de que a problemtica da titularidade do Poder Constituinte , em grande parte,
uma problemtica ideolgica, vez que relacionada concepo poltica
predominante em determinado momento, pondera que, na atualidade, o Poder
Constituinte do povo, na medida em que o supremo poder, num Estado,
pertence ao povo; a soberania do povo, o que no permitiria concluir de modo
contrrio.16

Canotilho anota, de modo incisivo, que Poder Constituinte significa poder

constituinte do povo. Esse juzo se funda na ideia de que o problema do titular
do Poder Constituinte s pode ter uma resposta democrtica nos tempos atuais.
H de se conceber o povo poltico grupo de pessoas que agem segundo idias,

15
VANOSSI, Jorge Reinaldo. Uma viso atualizada do Poder Constituinte. Trad. de Susana Maria Pereira dos
Santos de Nbrega. Revista de Direito Constitucional e Cincia Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1983, pp. 16 e
ss.
16
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direito Constitucional Comparado: o Poder Constituinte. vol. 1, So
Paulo: Bushatsky, Editora da Universidade de So Paulo, 1974, pp. 25 e ss.
 26

interesses e representaes de natureza poltica como titular do Poder

Constituinte.17

Conclui o autor lusitano, destacando que esse conceito de povo poltico h

de ser compreendido sob o enfoque do complexo de foras polticas plurais,
aptos a estabelecer, propor e defender idias e modelos de conduta capazes de
servir de base Constituio jurdico-formal. Da se falar em plurisubjetividade
do Poder Constituinte.18

Ao tema da soberania popular manifestada no processo constituinte, Jos

Afonso da Silva reservou substancioso estudo. Ao defender a tese de que o
Poder Constituinte repousa no povo, ensina que no momento em que surge uma
situao constituinte que reclama a criao constitucional -, o esprito do povo
se transmuda em vontade social e reivindica a retomada do seu direito
fundamental primeiro, qual seja, o de manifestar-se sobre o modo de
existncia poltica da Nao pelo exerccio do poder constituinte.19

E vai alm: ao asseverar que a Constituio legtima aquela que se funda

na vontade soberana do povo, Jos Afonso da Silva faz notar que a Constituio
verdadeiramente democrtica aquela que traduz a expresso da vontade
popular. Mais: aquela em que esta vontade no se exaure no ato de criao da
Norma Fundamental, mas adota instrumentos de participao permanente do
povo no processo do poder (referendo, plebiscito, iniciativa popular).20

17
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 ed. Coimbra:
Almedina, 2003, pp. 75.
18
Ibid., mesma pgina.
19
SILVA, Jos Afonso da. Poder Constituinte e Poder Popular: estudos sobre a Constituio. So Paulo:
Malheiros, 2007, pp. 68.
20
Ibid., pp. 69.
 27

V-se, pois, que o poder soberano do povo, que se manifesta no ato

poltico-jurdico maior que a elaborao das normas constitucionais, de criao
ou reforma do Texto, perene, no se esgota em um ato, ao revs, constitui
poder latente, como potncia, repousa nos braos do povo para ento, no
momento oportuno, manifestar-se em sua plenitude.

E, ao se analisar o modo pelo qual essa potncia pode se manifestar,

havemos de recorrer para a lgica natural do sistema poltico, este compreendido
em seu sentido etimolgico, como estrutura de manifestao e exerccio do
poder.

Sob esse critrio, sabemos que, nos Estados democrticos, as

constituies invariavelmente so criadas ou reformadas mediante a atuao de
um corpo assemblear, preferivelmente organizado para esse fim especfico, e
sujeito dissoluo to logo conclua seus desgnios.

Essa forma de manifestao constituinte reconhecida e aceita pela

generalidade dos estudiosos do Direito Constitucional, e a legitimidade das
assemblias constituintes ser to maior quanto mais intenso for o processo
democrtico que garanta a participao popular na escolha dos integrantes dessa
conveno. a outorga de um mandato pelo povo que qualifica de maneira
positiva o esforo da Assemblia Constituinte e de seus respectivos integrantes,
representantes de seu mandante.

A outorga do mandato, por seu turno, depende da capacidade, do poder

daquele que transfere a outrem a funo de represent-lo naquilo que ele
prprio, se quisesse, bem poderia faz-lo. Em outras palavras, a representao
presume que o representante atue em nome do representado, exercendo um
 28

poder prprio deste ltimo, que apenas confere ao primeiro a prerrogativa de,
em determinado ato, manifestar a vontade do verdadeiro titular.

Significa dizer, ento, que o trabalho das assemblias constituintes fruto

de mera transferncia momentnea de um poder que, por natureza, no pertence
a elas, mas sim quele que lhes outorga tal poder. Trata-se de mera
representao. O Povo, ao eleger os membros dessa assemblia, simplesmente
permite que algum exera em seu nome a prerrogativa de criar ou alterar a
Constituio.

Tal no significa que haja uma alienao irretratvel do Poder

Constituinte do Povo em favor desse grupo de representantes. O que se outorga
o exerccio do ato formal consistente em elaborar ou modificar o Texto Maior.
O Poder Constituinte, como matria, como valor, se mantm nas mos do Povo.
Enquanto a funo representativa da Assemblia Constituinte circunstncia, o
Poder Constituinte popular essncia.

Assim, aquele que opta por transferir a outrem a funo de, em seu nome,
exercer uma prerrogativa, bem pode faz-lo por si mesmo, diretamente, se assim
o preferir. Qualquer cerceamento ao direito de exercer diretamente um poder
que lhe pertence e que s por isso se lhe permite outorg-lo h de ser visto
como um golpe ferino democracia tal qual valor.

No se pode pretender dissociar as ideias de titularidade do Poder

Constituinte e de exerccio do Poder Constituinte. So ambas, na construo
democrtica, uma e a mesma coisa. Se o Povo o titular desse poder, ele
legitimado para exerc-lo diretamente, e s deixar de faz-lo se assim o desejar,
 29

ocasio em que permitir que algum o represente nesse mister. Aqui est o
fundamento da representao democrtica.

Paulo Bonavides, idealizador da PEC n. 30/09, cujo objeto a incluso do

eleitor brasileiro no rol dos legitimados para apresentar proposta de emenda
Constituio, ao estudar a tradio constitucional brasileira, bem resume o
sentimento que deve imperar na democracia constitucional e servir de base para
o debate sobre a titularidade do Poder Constituinte:

O poder constituinte tanto poder exprimir do ponto de vista

sociolgico um confisco ou uma usurpao de soberania como um quadro de
valores ou de legitimidade. O bero de sua teorizao foi porm a liberdade, a
tese dos direitos humanos. Nasceu no sculo XVIII abraado a um processo
revolucionrio de emancipao, a uma legitimidade que forcejava por
institucionalizar na sociedade do ocidente a vontade soberana dos governados.
O Direito Constitucional da liberdade lhe pertence. Esse poder constituinte
das teses liberais e democrticas da nao e do povo soberano o nico
legtimo para instituir um Estado de Direito.

(...) portanto o poder constituinte da nao soberana, seu exerccio

nico e exclusivo pelo povo, ou por suas Constituintes, aquele que cabe na
legtima tradio constitucional do Pas.21

Realmente, h tempos a teoria do Poder Constituinte vem reclamando

uma soluo convergente com o valor da democracia. E essa soluo
obrigatoriamente passa pelo entendimento de que, se o Poder Constituinte tem
por titular o Povo, tem este o direito imprescritvel e inderrogvel de exerc-lo
diretamente.

Defender o contrrio, pugnar pela impossibilidade de exerccio direto

desse poder, atuar sobre terreno frgil; patrocinar incoerncia que no resiste
mnima anlise crtica; desvirtuar a razo de ser da prpria democracia.

21
BONAVIDES. Paulo. Curso de Direito Constitucional. 21 ed., So Paulo: Malheiros, 2007, pp. 169
 30

Fragilidade, incoerncia e desvirtuamento de valores, so perspectivas que o

Direito no tolera.
 31

CAPTULO IV

INICIATIVA POPULAR DE EMENDA CONSTITUCIONAL E O

VALOR DA DEMOCRACIA NO ESTADO CONSTITUCIONAL
BRASILEIRO

IV. 1 A VIABILIDADE DA PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL N 30/2009

E SUA CONVERGNCIA COM O VALOR DEMOCRTICO INSCULPIDO NA

CONSTITUIO DE 1988

IV.1.1. A fora vinculante do Valor Democrtico e do Princpio da

Soberania Popular

A evoluo do constitucionalismo brasileiro coincide com o

desenvolvimento paulatino da conscincia democrtica em nosso Pas. Se no
possvel afirmar categoricamente que atingimos um nvel de excelncia das
instituies democrticas nacionais at porque a histria nos reservou
momentos de retroao poltica e represso popular que prejudicaram o
progresso da soberania popular vlido, ao menos, reconhecer o avano
democrtico que representou a promulgao da atual Constituio brasileira.

As solues democrticas previstas na Norma Fundamental de 1988

foram capazes de refletir, no mais das vezes, os anseios de um momento social e
poltico no qual a ordem primeira fora garantir ao povo brasileiro papel de
destaque nos rumos polticos da Nao.
 32

Nesse contexto, a redao da Norma Fundamental indica, desde logo, que

suas bases tocam os ideais do postulado democrtico que servir, inclusive, de
pressuposto para a interpretao da ratio constitucional manifestada no restante
do texto.

Bem assim, j em seu prembulo, a Lei Maior indica o objetivo de

instituir um Estado Democrtico, e em seguida, no art. 1, indica como
fundamento desse Estado Democrtico a cidadania (inc. II).

A cidadania, por sua vez, tem seu exerccio garantido nos termos do
pargrafo nico do dispositivo que inaugura a Constituio: Todo o poder
emana do povo, que o exerce por meio de representante eleitos ou diretamente,
nos termos desta Constituio. Esse mandamento constitucional encerra, pois, as
bases que justificam e autorizam a emenda constitucional via iniciativa popular,
seno vejamos:

O Texto Mximo suficientemente claro ao delinear que o poder que

emana do povo no est sujeito a parcelamento. TODO o poder emana do povo.
Assim, havemos de incluir a, tambm, o Poder Constituinte originrio ou
derivado - que, como vimos anteriormente, provm do prprio povo, seu titular
por excelncia.

O exerccio desse direito, por sua vez, se far, nos termos da norma
positivada, de modo indireto, por meio de representantes, ou DIRETAMENTE,
observados os termos da prpria Constituio. Essa ressalva, contudo, jamais
pode servir como pressuposto limitativo do exerccio direto do poder popular.
 33

No cabe ao intrprete, numa tentativa de afastar a iniciativa popular para

a emenda constitucional, limitar aquilo que a prpria Constituio previu de
forma plena, ainda que busque faz-lo invocando a ressalva constante da parte
final do referido artigo.

A expresso nos termos desta Constituio, cunhada ao final do

dispositivo em anlise, faz referncia aos ideais que devem pautar o exerccio
das atribuies dos mandatrios do povo, obrigados a dirigir essa representao
poltica luz das balizas constitucionais. , pois, no que concerne ao exerccio
indireto do poder que emana do povo, um alerta ao representante de que sua
atuao h de observar as diretrizes basilares do Estado Constitucional
Brasileiro.

No que toca ao exerccio direto da supremacia popular, a expresso em

anlise jamais pode ser compreendida como uma referncia ao fato de que o
exerccio direto do poder limitar-se-ia aos institutos de participao popular
expressamente previstos na Carta de 1988, circunscrevendo-o, assim, ao
plebiscito (art. 14, I, CF/88), ao referendo (art. 14, II, CF/88) e iniciativa
popular (art. 14, III, CF/88) das leis complementares e ordinrias (art. 61, caput
e 2, CF/88).

Ora, os meios de exerccio direto do poder popular devem ser

compreendidos sob o crivo dos princpios que informam o Estado Democrtico
de Direito estabelecido pela Constituio republicana de 1988. Se a democracia
pressupe o governo do povo, para o povo, pelo povo e em benefcio dele,
qualquer interpretao da norma que vise conter esse princpio, confinando-o s
fronteiras formais da regra escrita, vo de encontro com a pedra angular do
 34

Estado constitucional brasileiro: o valor democrtico e o princpio da soberania

popular, a partir dos quais edificou-se esta Nao.

Alis, partindo de um juzo racional sobre o tema, torna-se foroso

concluir que a democracia representativa um conceito suplementar, que tem
como antecedente lgico a ideia de democracia direta. Aquela pressupe a
existncia inderrogvel e irredutvel desta. No se pode pretender, desse modo,
que uma democracia pressuponha a relativizao de um conceito que , por si
s, absoluto. No se admite que o ncleo da ideia de democracia seja suplantado
por um seu conseqente.

A prpria natureza do contrato social, que constituiria a gnese do Estado,

comprova esse entendimento, e ela que explica a averso que Rousseau nutria
pela democracia representativa, para quem a soberania no pode ser
representada pela mesma razo que a torna inalienvel; ela reside
essencialmente na vontade geral, e a vontade no admite representao.22

O fundamento da fico consistente na representao poltica , pois, nas

democracias, a soberania popular, exercida, primordialmente, de forma direta.
Portanto, a prerrogativa do mandato poltico jamais pode afastar a prerrogativa
da democracia direta, e tudo que se pode l, se pode c. Raciocnio contrrio
subverteria toda a lgica que explica a relao entre criador (soberania popular
exercida diretamente) e criatura (soberania popular exercida mediante
representao poltica) naqueles sistemas que elegeram a democracia como
valor fundante.

22
ROUSSEAU. Jean-Jacques, O contrato social, apud MORRIS. Clarence (org.), Os grande filsofos do direito:
leituras escolhidas em direito. Trad. Reinaldo Guarany. So Paulo: Martins Fontes, 2002, pp. 231.
 35

Note-se que o entendimento aqui delineado no se constri somente sob

as justificativas do Direito Natural, capazes de explicar a existncia de
princpios e direitos que, independentemente de positivao, encontrariam
validade e eficcia em determinado sistema jurdico, pois adviriam de valores
que antecedem o prprio Direito.

A tese ora alinhavada encontra guarida tambm no Direito Positivo, pois o

valor Democracia est expressamente previsto em nosso sistema
constitucional, como visto.

A iniciativa popular de emenda constitucional, assim, encontra plena

previso na Lei Maior, bastando interpretar a dico da Norma Fundamental sob
a gide dos postulados hermenuticos da mxima efetividade e da harmonizao
constitucional. O primeiro no permite a reduo de uma prerrogativa to
relevante ao sistema constitucional. O segundo impe o entrelaamento dos
preceitos constitucionais, de modo que o contedo da norma e seu real sentido
seja aquilatado sob uma anlise sistemtica o que, in casu, submete a
interpretao de todo e qualquer dispositivo constitucional luz do valor da
democracia e do princpio da soberania popular.

Ademais, ao pressupor que a representao poltica deve seguir os

princpios que norteiam a lgica do exerccio representativo de um poder,
havemos de considerar que s possvel ao povo outorgar um poder que ele
prprio possui, pois, do contrrio, sequer haveria legitimidade na representao.
Assim, se ao representante mandatrio foi outorgado o poder de emendar a
Constituio, porque esse poder pertence diretamente ao outorgante mandante,
j que se transfere somente aquilo que poder-se-ia exercer diretamente.
 36

Em uma democracia no possvel conceber a ideia de que o

representante poltico possua um poder que seu representado no detenha, pois,
se assim o fosse, o objeto dessa representao poltica seria inexistente. No se
outorga um poder que no se possui e, se lhe titular, no se lhe perde ao
outorg-lo.

Fcil depreender, desse modo, que o poder de emenda que detm aqueles
representante populares do art. 60 da Constituio Federal pertence, por
primeiro, aos representados que, com mais razo, tambm o podem exercer
diretamente.

IV. 2 A PREVISO DA INICIATIVA POPULAR DE EMENDA NAS DIVERSAS

CONSTITUIES DOS ESTADOS FEDERADOS E NOS ESTADOS SOBERANOS DA

AMRICA LATINA

A reforar a tese da viabilidade jurdico-constitucional de permitir ao

titular do Poder Constituinte propor diretamente reformas Constituio,
merece destaque o fato de que diversos Estados-membros da federao
brasileira, no exerccio de seu poder constituinte derivado decorrente, prevem
em suas respectivas Cartas a participao popular direta no exerccio desse
mister.

Com efeito, a Constituio Bandeirante estabelece, em seu art. 22, inc. IV,
essa prerrogativa: A Constituio poder ser emendada mediante proposta...de
cidados, mediante iniciativa popular assinada, no mnimo, por um por cento
dos eleitores.
 37

O Estado do Esprito Santo fez prever, tambm, a iniciativa popular para

fins de emenda constitucional, o que, nos termos do art. 62, inc. III, combinado
com o art. 69, daquela Constituio, realizar-se- pela apresentao
Assemblia Legislativa de proposta articulada e subscrita por, no mnimo, um
por cento do eleitorado estadual, distribudo em pelo menos cinco Municpios
com um mnimo de dois por cento dos eleitores de cada um deles.

O Estado de Santa Catarina, de igual modo, ao elaborar sua Constituio,

previu semelhante garantia: Art. 49. A Constituio poder ser emendada
mediante proposta: (...) IV de pelo menos dois e meio por cento do eleitorado
estadual, distribudo por no mnimo quarenta Municpios, com no menos de
um por cento dos eleitores de cada um deles.

No Rio Grande do Sul, igualmente, reza o art. 68, inc. II e 1, da

Constituio daquele Estado que a iniciativa popular no processo legislativo
ser exercida mediante a apresentao de...proposta de emenda constitucional,
que se aperfeioar mediante a manifestao da vontade de, no mnimo, um por
cento do eleitorado que tenha votado nas ltimas eleies gerais do Estado,
distribudo, no mnimo, em um dcimo dos Municpios, com no menos de meio
por cento dos eleitores de cada um deles.

Na regio Nordeste, a Constituio do Estado de Alagoas tambm

reservou espao iniciativa popular para fins de reforma constitucional. Os arts.
85, inc. IV e 86, 2 da Lei Fundamental estadual prescrevem o procedimento
que autoriza aos cidados alagoanos apresentarem proposta de emenda
constitucional, desde que tal seja subscrito por pelo menos um por cento do
eleitorado estadual, distribudo em um quinto dos Municpios, no mnimo, com
no menos de um por cento dos eleitores de cada um deles.
 38

Ainda naquela regio brasileira, a Constituio baiana, em seu art. 74, inc.
IV, prev sua emenda mediante proposta dos cidados, subscrita por, no
mnimo, um por cento do eleitorado do Estado.

A Paraba, por sua vez, fez constar em sua Carta iniciativa popular para
emenda constitucional, cuja proposta ser formulada pelos cidados que
representem, no mnimo, um por cento dos eleitores estaduais, distribudos, no
mnimo, em um dcimo dos Municpios, com no menos de um por cento dos
eleitores de cada um deles (art. 62, inc. IV).

Previso anloga consta da Constituio do Estado de Pernambuco: Art.

17. A Constituio poder ser emendada mediante proposta (...) III de
iniciativa popular, subscrita por, no mnimo, um por cento do eleitorado
estadual, distribudo, pelo menos, em um quinto dos Municpios existentes no
Estado, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um
deles.

De igual modo, os cidados sergipanos foram lembrados quando da

elaborao da Constituio de seu Estado. Com efeito, a Carta Poltica daquela
unidade da federao pode ser emendada mediante proposta dos cidados,
atravs da iniciativa popular, mediante projeto...subscrito por, no mnimo, um
por cento do eleitorado do Estado, nos moldes do art. 56, inc. IV, daquela
Norma.

No Norte do Pas, o Estado do Acre previu a iniciativa popular como

instrumento de alterao constitucional, normatizando a questo atravs do art.
53, inc. III e 5 de sua Constituio. Para tal fim, a iniciativa popular ser
 39

exercida pela apresentao, Assemblia Legislativa, de emenda constitucional

subscrita por entidades associativas legalmente constitudas, que se
responsabilizaro pela idoneidade das assinaturas dos eleitores em nmero
definido em lei complementar.

No Amap, a Constituio estadual pode ser emendada mediante proposta

de cidados que representem, pelo menos, um por cento do eleitorado
amapaense (art. 103, inc. IV, da Constituio daquele estado).

A Constituio do Estado do Amazonas, por sua vez, assinala, no art. 32,

inc. IV, que a proposta de emenda constitucional poder ser apresentada
mediante iniciativa popular, subscrita por, no mnimo, cinco por cento do
eleitorado estadual, distribudo pelo menos em vinte e cinco por cento dos
Municpios existentes no Estado.

No Par, a proposta de emenda constitucional pode ser formulada por, no

mnimo, meio por cento do eleitorado estadual, distribudo, pelo menos, por dez
Municpios, nos quais se exige a adeso de, no mnimo, trs dcimos dos
eleitores de cada Municpio (art. 8, pargrafo nico).

Em Roraima, tambm, o povo mereceu destaque na Constituio regional.

Naquele Estado, a emenda constitucional pode ser apresentada pelos eleitores
que representem, no mnimo, cinco por cento do corpo eleitoral, nos termos do
art. 39, inc. IV da Constituio do Estado.

Por fim, na regio Centro-oeste, mais dois exemplos de valorizao da

democracia no que concerne reforma constitucional.
 40

O art. 19, inc. IV, da Constituio do Estado de Gois, prev a reforma da

Norma Elementar mediante iniciativa popular, tomada pelos cidados que
representem, no mnimo, um por cento do eleitorado estadual, divididos em
vinte Municpios.

E, no Distrito Federal, a Lei Orgnica que estabelece as bases daquela

unidade da federao permite a participao popular na iniciativa de emenda,
que se aperfeioar, nos termos do art. 70, inc. III, da referida Lei, pela
participao de, no mnimo, um por cento de seus eleitores, distribudos em,
pelo menos, trs zonas eleitorais, nas quais exigir-se- no menos de trs
dcimos por cento do eleitorado.

V-se, pois, que a proposta de emenda constitucional mediante iniciativa

popular no estranha na realidade democrtica brasileira. Nos quinze Estados-
membros mencionados e no Distrito Federal portanto, a maioria das unidades
regionais da federao brasileira -, a previso constitucional a permitir essa
hiptese atua no sentido a incrementar a participao direta do Povo e valorizar
o princpio da soberania popular previsto na Constituio nacional.

O fato de a maior parte dos Estados federados, em conjunto com o

Distrito Federal, optarem por prestigiar a democracia direta e reconhecerem a
titularidade popular do Poder Constituinte, um indicativo relevante de que a
vontade nacional, nesse aspecto, no pode ser subjugada pela Lei das Leis.
Impe-se, ento, que a Constituio Cidad efetivamente faa jus ao seu epteto.

De igual modo, a iniciativa popular para fins de emenda constitucional

tema recorrente em outras naes soberanas. Entre os pases latino-americanos
que expressamente preveem a participao direta do povo no processo de
 41

mudana da Constituio destacam-se Colmbia, Equador, Guatemala,

Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.23

No se pode permitir, desse modo, que a Constituio brasileira, como

norma basilar da maior democracia do hemisfrio sul do planeta, preserve uma
incoerncia sistemtica ao outorgar, de um lado, prerrogativas de exerccio
democrtico exemplares, tal qual o plebiscito, o referendo, e a prpria iniciativa
popular de lei e, de outro, menoscabar o princpio de todos esses direitos, ao

23
Conforme arts. 374 e 375, da Constituio colombiana: Art. 374. La Constitucin Poltica
podr ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo
mediante referendo. Art. 375. Podrn presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno,
diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los
ciudadanos en un nmero equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral
vigente; arts. 280 e 281, da Constituio equatoriana: Art. 280. La Constitucin Poltica podr
ser reformada por el Congreso Nacional o mediante consulta popular. Art. 281. Podrn
presentar proyectos de reforma constitucional ante el Congreso Nacional, un nmero de
diputados equivalente al veinte por ciento de sus integrantes o un bloque legislativo; el
Presidente de la Repblica, la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional o un
nmero de personas en ejercicio de los derechos polticos, cuyos nombres consten en el
padrn electoral, y que equivalga al uno por ciento de los inscritos en el; art. 277, 4, da
Constituio guatemalteca: Art. 277. Tiene iniciativa para proponer reformas a la
Constitucin: () 4. El pueblo mediante peticin dirigida al Congreso de la Repblica, por
no menos de cinco mil ciudadanos debidamente empadronados por el Registros de
Ciudadanos; art. 290, da Constituio paraguaia: Art. 290. Transcurridos tres aos de
promulgada esta Constitucin, podrn realizarse enmiendas a iniciativa de la cuarta parte de
los legisladores de cualquiera de las Cmaras del Congreso, del Presidente de la Repblica o
de treinta mil electores, en peticin firmada; Art. 206, da Constituio peruana: Art. 206. ()
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la Repblica, con
aprobacin del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un nmero de ciudadanos
equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la poblacin electoral, con firmas
comprobadas por la autoridad electoral; Art. 331, A, da Constituio uruguaia: Art. 331.-
La presente Constitucin podr ser reformada, total o parcialmente, conforme a los
siguientes procedimientos: A) Por iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos inscriptos
en el Registro Cvico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevar al
Presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisin popular, en la
eleccin ms inmediata; e, Art. 341, 1, da Constituio venezuelana: Art. 341. Las
enmiendas a esta Constitucin se tramitarn en la forma siguiente: 1. La iniciativa podr
partir del quince por ciento de los ciudadanos inscritos y las ciudadanas inscritas en el
Registro Civil y Electoral; o de un treinta por ciento de los o las integrantes de la Asamblea
Nacional o del Presidente o Presidenta de la Repblica en Consejo de Ministros.
 42

furtar do cidado nacional a participao direta na execuo das alteraes da

Lei Maior.

IV. 3 A INICIATIVA POPULAR PARA PROPOSITURA DE EMENDA

CONSTITUIO COMO MEIO DE FOMENTAR O DEBATE SOBRE TEMAS

CONSTITUCIONAIS E PRESTIGIAR O VALOR DA DEMOCRACIA

No se pode pretender que a vontade de Constituio impere em um

cenrio em que a participao direta do Povo nas decises concernentes
dinmica constitucional seja menosprezada.

As constituies democrticas nascem, evoluem e se fortalecem nos braos

do Povo. To maior ser o interesse pelas questes constitucionais quanto mais
se permite que delas o Povo participe efetiva e diretamente.

A modalidade de atuao popular direta na reforma da Constituio que

tencionamos advogar detm atributos que em muito auxiliaro na evoluo do
constitucionalismo em nosso Pas, contribuindo, ademais, com a politizao do
cidado brasileiro, que compreender, enfim, a importncia de seu papel nos
rumos da Nao.

Compreender, tambm, o real significado da ideia de soberania popular,

que lhe permitir conceber o quo determinante sua vontade no cenrio do
Estado Democrtico de Direito consagrado na Constituio de 1988. Deixar de
ser mero coadjuvante, e assumir, vez por todas, sua misso como parcela
indissocivel desse Estado.
 43

Nesse sentido, vale lembrar, como vimos, que a Constituio brasileira de

1988 consagrou o princpio da soberania popular e, diferentemente do que se
previu nas Cartas anteriores, estatuiu que o poder absoluto que emana do povo
ser exercido diretamente, e no apenas por meio de seus representantes. Assim,
tal qual assinala Celso Bastos, o Poder Constituinte jamais desaparece,
permanece latente nos domnios do povo, seu titular por excelncia, e em
havendo aprovao popular direta, nada existe na Constituio que no possa ser
alterado:

comum observar que a doutrina entende como clusula ptrea

implcita a questo do quorum de deliberao de reforma constitucional, e
portanto esta no poderia ser alterada. No entanto, em havendo aprovao
popular direta, no h nada que no possa ser alterado na nossa Constituio,
haja vista que seu artigo primeiro estabelece que todo poder emana do povo.
O Poder Constituinte est sempre adormecido nos braos do povo e, a
qualquer momento, poder ele ser despertado. Pontes de Miranda ao se
debruar sobre o tema, conclui com brilhantismo que nem a frmula
espanhola nem a brasileira traduzem bem a alem. O que o art. 1, segunda
alnea, da Constituio de Weimar, quis dizer foi que a soberania est no
povo; isto , qualquer que seja o poder estatal, inclusive o de constituio e
emenda ou reviso da Constituio, est no povo.

Ningum nega que a Constituio do povo. Alis, aqueles que saem

em defesa do Poder Constituinte originrio, dizem que preciso defender os
ditames estabelecidos por este, pois so conquistas populares, obtidas atravs
dos representantes populares reunidos em assemblia. Mas o que dizer quando
o povo est clamando por mudanas. Vai querer proteger o produto popular
do seu prprio titular? Tal feito sobretudo ilgico. O argumento que se
arrima no fato de a Constituio ser intangvel e ter algumas de suas clusulas
petrificadas por respeito vontade popular acaba por se mostrar
fundamentador da posio inversa. Se a vontade popular que legitima a
inalterabilidade de algumas clusulas constitucionais, ela (e somente ela) pode
autorizar alteraes. Uma vez aprovada uma nova Reviso, atravs de
consulta popular, no h argumentos que sustentem a ilegitimidade de tal
feito. No se pode opor a Constituio quele que a legitima.

certo, pois, que o Poder Constituinte originrio afastou do Congresso

Nacional (poder constitudo) a competncia para alterar certas disposies
constitucionais. Mas isso no significa que tambm o fez perante o povo. At
por uma falta de perspectiva eficacial, a Carta no retira do povo a
possibilidade de alter-la ou substitu-la. A soberania popular no um poder
constitudo e, conseqentemente, limitado juridicamente, mas fora anterior
 44

a este. Quando a Constituio faz referncia a este no est criando-o, mas

to somente reconhecendo-o.24

O entendimento de Bastos, ainda que se refira ao tema da reviso

constitucional, tem plena incidncia no presente estudo, pois indica, com
manifesta clareza, que o exerccio constitucional jamais pode passar ao largo da
vontade do Povo, titular do Poder de criar a Constituio, e detentor, de igual
modo, da prerrogativa de modific-la, at porque, assim, o Povo a conhecer
melhor, e em conhecendo-a, passar a viv-la e preserv-la.

Insistir que o debate constitucional, mormente no que tange alterao da

Norma Fundamental, deva circunscrever-se aos limites das casas congressuais,
contribuir para o menoscabo daquilo que representa uma das maiores conquistas
populares da histria da humanidade. Se o constitucionalismo teve sua gnese
nas ruas, entre o Povo, ali tambm deve ele permanecer.

Veja-se, pois, que a defesa da iniciativa popular para fins de emenda

constitucional a defesa da prpria plenitude da Constituio. Atravs dela se
enriquece o debate constitucional nas ruas, se permite que a Constituio se faa
presente entre aqueles para os quais foi concebida. A partir da, a to
imprescindvel vontade de Constituio defendida por Hesse consequncia
lgica e inafastvel.

Nesse contexto, ademais, a participao direta dos indivduos nas decises

concernentes reforma constitucional tende a facilitar a compreenso daqueles
quanto aos temas propostos na mudana, o que acaba por facilitar a aceitao do
contedo material da emenda e, conseqentemente, a execuo de seus ditames.
24
BASTOS, Celso Ribeiro. A reforma da Constituio: em defesa da reviso constitucional. Jus Navigandi,
Teresina, ano 4, n 36, nov. 1999. Disponvel em <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=141>. Acesso em
21 de fevereiro de 2007.
 45

Assim, como ensina Diogo de Figueiredo Moreira25, a participao imediata do

povo na democracia tem funo pedaggica, j que proporciona s pessoas o
sentimento de que so parte integrante de uma comunidade, fomentando, desse
modo, a consecuo dos objetivos sociais e a prevalncia do interesse comum.

De se notar, ento, que a iniciativa popular para fins de emenda

constitucional guarda estreita relao com a ideia de democracia. Seu
fundamento reside no valor consagrado pela Constituio de 1988, e sua
efetivao colabora com a realizao desse valor.

Em outras palavras, o valor democrtico que impe seja a Norma

Fundamental alterada atravs da atuao direta do povo, via emenda
constitucional por iniciativa popular. Essa prtica, por sua vez, na medida em
que permite a concretizao do valor em anlise atravs da manifestao
soberana do povo marco identificativo da democracia -, constitui enorme
contribuio para o desenvolvimento e a evoluo da prpria ideia democrtica.

Temos, pois, que o valor democracia o fundamento e o resultado da

proposta objeto do presente estudo. a fonte que a autoriza e a finalidade que
ela almeja.

De certo, a democracia evolui atravs do exerccio efetivo de seus

institutos. A iniciativa popular um deles, dos mais importantes. Sua relevncia
resta consagrada no texto constitucional que, agora, deve permitir ao povo o uso
dessa soluo tambm para fins de emenda constitucional, seara em que o
debate e a participao direta do indivduo so fundamentais para o franco e

25
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da participao poltica: legislativa, administrativa e
judicial (fundamentos e tcnicas constitucionais da legitimidade). Rio de Janeiro: Renovar, 1992, pp. 20
 46

salutar desenvolvimento do valor democracia, luz do qual foi erigido o

Estado brasileiro.
 47

CONSIDERAES FINAIS

Impe-se um novo paradigma para a compreenso daquilo que

efetivamente define o que a democracia nos dias atuais.

O estudo do tema sob a rubrica das formas de governo, dos sistemas de

governo, dos regimes ou mtodos de governo no mais se mostra suficiente a
suprir a necessidade de apreender o sentido desse instituto em tempos nos quais
a disciplina sobre exerccio do poder ultrapassa os limites acadmicos para
tomar corpo na realidade social.

No nova a concepo ideolgica da democracia, entendida como

complexo de ideias e convices capazes de nortear a conduta humana.
Igualmente sabido que a democracia como ideal tem conquistado fervorosos
defensores capazes de demonstrar que, efetivamente, a democracia merece ser
defendida sob todas as circunstancias, pois no h, no que tange ao exerccio do
poder, soberania do poder, sentimento de maior regozijo do que aquele que se
experimenta ao notar que a vontade individual transmudada em vontade geral
tem o condo de dirigir as decises polticas e imprimir a marcha da evoluo
social.

Foroso concluir, dessa anlise, que a democracia encerra verdadeiro

valor. Configura a opo do homem, individual e socialmente, pela prevalncia
de uma situao em que o exerccio do poder reside nas mos do povo.
 48

a democracia o vnculo que se institui entre os homens e o exerccio da

poltica em determinado meio, organizado ou no sob a forma de Estado. Esses
homens, movidos pela necessidade de organizar o exerccio do poder
exteriorizam sua preferncia pelos meios que permitem seja esse exerccio
atribudo a eles prprios, j que tal mostra-se mais adequado, portanto, mais
valoroso, do que sua atribuio a uns poucos indivduos.

Nesse contexto, a Constituio Federal de 1988 consagrou a democracia

como verdadeiro valor, adjetivando o Estado de Direito que se criara a partir de
ento. desde logo, no prembulo do texto constitucional, que a democracia
surge como valor a nortear a configurao do Estado brasileiro, erigido sob o
ideal segundo o qual todo o poder emana do povo (art. 1, pargrafo nico).

Bem assim, o prprio poder de criar a norma constitucional deve ser

atribuda ao povo, j que no h na Constituio qualquer regra que pretenda
mitigar a soberania popular.

Se foi o povo, sob o valor democrtico, que permitiu fosse a Lei Maior
votada e promulgada por uma assembleia representativa dessa soberania
popular. Se a gnese do Estado nacional manifestao desse poder popular,
nada mais lgico do que defender a tese de que a alterao do Texto
Fundamental tenha seu procedimento iniciado pela vontade do povo,
diretamente manifestada.

Nesse diapaso, a iniciativa popular de emenda constitucional vai ao

encontro do valor democrtico e do princpio da soberania popular, vez que
permite ao prprio titular do Poder Constituinte propor as alteraes que
 49

entender viveis no ordenamento outrora nascido de outra manifestao de

vontade sua.

A Proposta de Emenda Constitucional n 30/2009 reflete os anseios de um

Estado de Direito formado sob o signo da democracia; sob o valor que atribui ao
povo o exerccio soberano do poder.

Ratifica, outrossim, o ideal popular j consagrado em diversos textos

constitucionais dos Estados federados, e inclui o Brasil no rol daqueles pases
que efetivamente entregam ao termo democracia seu real significado, e o
posicionam como verdadeiro valor sobre o qual se erigiu o edifcio
constitucional.
 50

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