ACESSO NAS POLTICAS DA EDUCAO SUPERIOR: DIMENSES E INDICADORES EM QUESTO

ACESSO NAS POLTICAS DA EDUCAO SUPERIOR:

DIMENSES E INDICADORES EM QUESTO
Maria das Graas Martins da Silva*
Tereza Christina Mertens Aguiar Veloso**

Recebido: 29 mar. 2012 Aprovado: 19 abr. 2012

*Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade Federal de Mato Grosso. Cuiab, MT, Brasil.
Contato com a autora: gracams2@hotmail.com
**Programa de Ps-graduao em Educao da Universidade Federal de Mato Grosso. Cuiab, MT, Brasil.
Contato com a autora: tecmav@terra.com.br

Resumo: O texto tem por objetivo abordar o acesso educao superior na perspectiva de atribuir-lhe uma
significao e propor indicadores para baliz-lo, tendo em vista a democratizao do acesso e/
ou o pleno acesso. A par disso, traa um panorama das polticas da educao superior e apresenta
um quadro da realidade, com base na pesquisa bibliogrfica e documental. Conclui que os avan-
os observados transcorrem sem referncia ao acesso democrtico, no que esse tem de elevado,
substancial, abrangente.

Palavras-chave: Acesso educao superior. Democratizao do acesso. Acesso democrtico.

ACCESS IN HIGHER EDUCATION POLICIES:

DIMENSIONS AND INDICATORS UNDER CONSIDERATION

Abstract: The objective of the text is to approach the topic access to higher education in the perspective of
giving it a meaning and proposing indicators to delimit it, aiming at the democratization of access
and/or total access. With this in mind, the paper traces an overview of the policies of higher edu-
cation and presents a picture of the reality, based on bibliographic and documental research. The
conclusions show that the progress observed does not derive from any reference to democratic
access and to what it has of elevated, substantial, and inclusive.

Key words: Access to higher education. Democratization of access. Democratic access.

INTRODUO
O termo acesso educao superior se manifesta fluentemente nos docu-
mentos que tratam da regulao das polticas educacionais e nos que as analisam,
conforme se mostra no presente texto. Contudo, estudos indicam que o seu
entendimento propriamente pouco enfocado ou apresenta-se evasivo (SILVA,
VELOSO, 2010). O acesso, a princpio, encerra consensos; todavia, ao riscar
o verniz do discurso, emergem questes perturbadoras: quem acessa?; qual o
tamanho do acesso?; que tipo de acesso?; acessar promove que outros acessos?

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O texto em tela pretende abordar o acesso educao superior1 na perspectiva

de atribuir-lhe uma significao, e, indo mais alm, propor indicadores com
vista a baliz-lo, procurando levar em conta a realidade complexa em que se
situa o problema. A par disso, traa um panorama de certas polticas da educa-
o superior, tomando por base o sentido democrtico e/ou democratizante do
acesso. Nesse empreendimento, apia-se na pesquisa bibliogrfica para tratar
de conceitos e na pesquisa documental para consulta a legislao, propostas
educacionais e indicadores da educao superior.
De acordo com a estrutura do texto, inicialmente, analisa-se o acesso na
dimenso categorial, e, num segundo momento, democracia e democratizao,
considerando a sua recorrente associao na pauta do acesso. Na sequncia,
evidencia-se o acesso posto na realidade, a partir de suas dimenses e de seus
indicadores. Por fim, conclui-se que a democratizao do acesso realiza-se
como um processo incompleto e distante do acesso democrtico propriamente,
no que esse tem de elevado, substancial, abrangente.

A CATEGORIA ACESSO EM DISCUSSO

Segundo Campos (1988), categoria uma palavra de origem grega que
significa atributo. Complementarmente, para Trivios (2004) categoria um
produto da atividade cognitiva, que pretende explicar, pelo pensamento abs-
trato, a realidade concreta. Seguindo essa linha, Cheptulin (2004) considera
que as categorias so produzidas no campo da conscincia e correspondem s
propriedades e conexes universais do que est na realidade; portanto, dela
partindo e nela se fundamentando2.
No sistema categorial de Minayo (2000, p. 94), as categorias analticas [...]
retm historicamente as relaes sociais fundamentais e podem ser considera-
das balizas para o conhecimento do objeto nos seus aspectos gerais. Elas mes-
mas comportam vrios graus de abstrao, generalizao e de aproximao.

1 O estudo faz parte das atividades da pesquisa interinstitucional Acesso e permanncia no processo de
expanso da educao superior no Brasil ps-LDB, financiada pelo CNPq, da qual participam as autoras.
Essa, por sua vez, integra a pesquisa Polticas de expanso da educao superior no Brasil ps-LDB,
que envolve pesquisadores de quatro regies do pas, vinculados Rede Universitas BR.
2 Para Cheputlin (2004) a natureza das categorias tem a ver com a correlao entre o particular e o geral.
O singular representa as propriedades e ligaes prprias de determinada formao material, portanto, o
que no existe em outras. J o geral corresponde ao que se repete nas formaes materiais, ao que no
prprio apenas de uma formao. No entanto: Cada formao material, cada coisa representa a unidade
do singular e do geral, do que no se repete e do que se repete. (p. 195). Na medida em que um objeto
abrange o singular e o geral, ao mesmo tempo, passa a se chamar particular. Assim: A correlao do
particular e do geral representa uma correlao do todo e da parte [...]. (p. 196).

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J as categorias empricas so [...] construdas com finalidade operacional,

visando ao trabalho de campo (a fase emprica) ou a partir do trabalho de
campo. A autora pondera que, em certos casos, a categoria emprica pode
relacionar-se intrinsecamente com a categoria analtica; isto , pode [...] ser
colocada no quadro mais amplo de compreenso terica da realidade e, ao
mesmo tempo, express-la na sua especificidade.
Nesse caso, a categoria emprica se entrelaa analtica (e vice-versa),
permitindo enriquecer o quadro reflexivo. Ao se considerar a distino e, ato
imediato, a imbricao entre o analtico e o emprico (operao que busca
aprofundar o conhecimento da realidade), no se pretende sugerir que seja
possvel uma categoria constituir-se independente do real. Ao contrrio, como
j mencionado, as categorias refletem o real, criam-se pelo seu registro na
conscincia. Assim, as distines e as articulaes em vista tm por finalidade
organizar a apreenso da realidade no plano do pensamento.
Tem-se, ento, que a categoria analtica reporta-se s propriedades gerais
e universais dos fenmenos materiais; por sua vez, a emprica relaciona-se ao
campo de estudo especfico do pesquisador. Entende-se que o acesso pode ser
considerado uma categoria analtico-emprica por abarcar, simultaneamente,
a dimenso do geral e do singular.
Segue-se que, numa definio preliminar e abrangente, acesso significa
fazer parte; por conseguinte, remete insero, participao, acolhimento.
Entretanto, o acesso pode ser entendido mais profundamente, de forma a
transcender a contradio que emerge dessa compreenso, que se relaciona
dualidade includo/excludo, integrado/no integrado, parte/todo.
Acesso, num sentido mais profundo, refere-se a um pertencimento que se
liga indissociavelmente ao senso de coletividade/universalidade e prxis
criativa. Quer dizer, agrega-se ao sentido de igualdade e de liberdade. Tal
entendimento inspira-se em Marx (2005), para quem: A minha prpria exis-
tncia atividade social. Por conseguinte, o que eu prprio produzo para
a sociedade que o produzo e com a conscincia de agir como ser social. A
inspirao vem, igualmente, de Kosik (2002), em que a prxis se constitui
na unidade do indivduo com o mundo, na sua objetivao no mundo para a
realizao da liberdade humana.
Sob tais referencias, indaga-se: possvel estabelecer parmetros para
avaliar o acesso na realidade? o que se tenta construir no que segue.
Na perspectiva da educao superior, de incio e objetivamente, acesso
implica no ingresso a esse nvel de ensino, quer dizer, no ato de passagem para
o espao acadmico. No entanto, limitante ver nisso um desfecho, visto que

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pesquisas sobre evaso tm mostrado que o ingresso no assegura a efetiva

continuidade ou a concluso do trajeto acadmico (VELOSO, 2000; SILVA
FILHO et al, 2007). Assim, necessrio considerar a dimenso de permann-
cia, que sinaliza o percurso seqente e bem sucedido. Por fim, h de abarcar
a qualidade da formao, que talvez merea uma argumentao mais detida
devido a que se tornou lugar-comum o seu uso em discursos ou documentos
oficiais que tratam das polticas educacionais, concorrendo para banalizar
o seu sentido. Enguita (1996, p. 95) expressa que qualidade a palavra em
moda no mundo da educao, localizada desde [...] as declaraes dos orga-
nismos internacionais at conversas de bar, passando pelas manifestaes das
autoridades educacionais [...], todos, enfim, coincidindo em aceit-la como
objetivo prioritrio da educao ou do ensino. Mesmo levando em conta o vis
ideolgico presente - o que requer uma depurao considera-se necessrio
ligar ao acesso uma dimenso que abrigue noes de objetivos educacionais.
Acolhe-se o termo formao qualificada, pretendendo remeter a bases ma-
teriais e subjetivas que favoream apropriao do conhecimento crtico e
formao de sujeitos-protagonistas no processo educacional. Ou que expresse
o conhecimento como um modo de apropriao do mundo, de compreenso
e re-criao da realidade, como indica Kosik (2002).
Assim, adotar o ingresso, a permanncia e a qualidade na formao, alarga
e aprofunda a definio do acesso, contrapondo-se a uma viso fragmentada
e imediatista.
O passo seguinte refere-se a construir indicadores para cada uma das dimen-
ses, os quais tenham potencial de aferio na realidade. Assim, para analisar
o acesso na sua etapa inicial (o ingresso), prope-se a observao da oferta de
vagas, do ingresso propriamente e da forma de seleo. Como indicadores da
permanncia, dados relativos matrcula, taxa de diplomao e a programas
de fixao do estudante na academia. E para a qualidade na formao pos-
svel ter em vista: categoria administrativa; organizao acadmica; titulao
e dedicao do corpo docente; participao discente/docente nas decises;
escolha do curso; avaliao institucional; produo da pesquisa; autonomia
poltico-pedaggica e financeira.
Importante registrar que os indicadores sugeridos podem ser ampliados ou
alterados ao submeterem-se a especficas realidades e enfoques investigativos.
Exemplo disso, embora aqui no considerado, refere-se ao indicador interio-
rizao, imprescindvel para o exame de certas realidades no pas.
Considerando as dimenses e os indicadores assinalados, a categoria
analtico-emprica do acesso pode ser traduzida pelo seguinte esquema:

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Categoria Dimenses Indicadores

Ingresso Vagas, ingresso, formato seletivo

Acesso Permanncia Matrcula, taxa de diplomao,

programas de fixao do estudante.

Qualidade da formao Categoria administrativa; organizao

acadmica; da formao titulao
e dedicao do corpo docente;
participao discente/docente nas
decises; escolha do curso; avaliao
institucional; produo da pesquisa;
autonomia poltica pedaggica e
financeira.

Tecendo esses fios, se pode ir adiante. Ao examinar as dimenses que com-

porta, tomando-as no conjunto, segundo indicadores quantitativos (quantos?)
e qualitativos (a quem? a que fins? como?), provavelmente, se possa apreen-
der as possibilidades da democratizao do acesso e do acesso democrtico.
Entende-se, pois, que democratizante ou democrtico referem-se a atributos
do acesso, capazes de explicitar as suas caractersticas em face da realidade e
avaliar o seu quilate.

ACESSO DEMOCRTICO, DEMOCRATIZAO DO ACESSO

Considera-se que acesso democrtico seria uma redundncia, em condi-
es plenas de acesso. Entretanto, em face da realidade contraditria, o atributo
democrtico um reconhecimento de que o acesso precisa ser situado, ava-
liado. E, porque no pleno, precisa democratizar-se. A par disso, insurge a
questo que provoca o texto: acesso democrtico e democratizao do acesso
tm quais sentidos e como se manifestam na realidade, tendo em vista as po-
lticas da educao superior?
Fazendo-se uma digresso histrica, conforme Bobbio (2004), os princpios
da democracia polarizam-se de acordo com o liberalismo democrtico e o so-
cialismo democrtico. No primeiro, liga-se forma de governar, ao exerccio
poltico representativo, ao modo de transmisso do poder, enfim, ao sistema
formal de participao. Nesse mbito, do ponto de vista do direito, envolve
sufrgio universal e livre, bem como liberdades civis (ELEY, 2002).
J no escopo do socialismo, a democracia envolve e transcende o exerccio
poltico em si, articulando-o emancipao econmica, ou melhor, a uma forma

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geral de existncia social, que, no entendimento de Silva (2006, p. 12), signi-

fica o usufruto coletivo dos bens materiais, culturais, artsticos e educacionais
produzidos pela humanidade. Por isso, conclui-se que a sua efetivao, sob
o capitalismo, uma quimera, podendo se realizar apenas parcialmente, tendo
em vista a diviso em classes ou a desigualdade social que pauta a sociedade.
Desse conjunto, se conclui que na democracia socialista o poder poltico no
est isolado das condies concretas de existncia, de modo que as noes de
igualdade e de liberdade completam-se e influenciam-se.
Por consequncia, segundo Coutinho (2002, p. 17): a plena realizao da
democracia implica a superao da ordem social capitalista. Para o autor,
entretanto, a democracia no deve ser meramente cultuada ou tida como irre-
alizvel, e, sim, anunciadora de valores e utopias viabilizveis. Ento, dado
que se vive objetivamente sob as condies da sociedade capitalista, tem-se o
complexo desafio de forjar a democracia em meio s contradies do sistema.
Dir-se-ia, pois, que se trata de uma democracia contraditria, visto que, em
razo da lgica e dinmica do sistema, os eventuais avanos na distribuio
dos bens sociais sero sempre restringidos para quem no detm o capital.
Abrem-se, pois, possibilidades prprias de compreenso para os termos
em pauta, embora sem perder de vista a unidade e as influncias mtuas. A
par disso, entende-se que democratizao refere-se aos avanos sociais, que
podem engendrar mudanas na direo da democracia (em sentido pleno). Em
determinadas condies e motivaes, a democratizao pode constituir-se
em elemento fundamental construo da democracia, a exemplo de certas
iniciativas no campo da educao. Nessa linha, a democratizao referenciada
na democracia reporta e se condiciona ao enfrentamento de elementos causais
e projeta embates que pem em questo estruturas enraizadas, ou, no limite, a
prpria ordem social vigente.
Cabe reforar que democracia e democratizao completam-se, de modo
que submeter a um desmembramento exerccio de apurar a compreenso do
real. Nessa via, como j explicado, a democracia presume um desenvolvimento,
um curso aqui tratado como democratizao. Todavia, para evitar dualismos
inconseqentes, recorre-se a Wood (2003), para quem o surgimento das relaes
capitalistas de propriedade consumou a democracia sob determinados padres e
iderio. A seu ver: O capitalismo tornou possvel a redefinio de democracia
e sua reduo ao liberalismo (p. 201, grifo da autora). Da concluir que, essa
democracia identifica-se com seus traos fundantes (mercado, explorao do
trabalho, propriedade, classes, etc.). Assim, h de levar em conta a apropriao
ideolgica que o sistema realiza, processando uma assepsia do sentido trans-

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formador das coisas e as condicionando ao reino do mercado. Seguindo Wood

(2003), tem-se clareza de que os efeitos da democracia sob o capitalismo produ-
zem ambigidades que podem levar iluso da transio suave da democracia
capitalista para a socialista ou a realizao das aspiraes democrticas nos
interstcios do capitalismo. Por isso:

necessrio, em primeiro lugar, no ter iluses acerca do signifi-

cado e dos efeitos da democracia no capitalismo. Isso representa
no somente a compreenso dos limites da democracia capitalista, o
fato de que at mesmo um Estado capitalista democrtico pode ser
restringido pelas exigncias de acumulao do capital, e o fato de
que a democracia liberal deixa essencialmente intacta a explorao
capitalista [...]. (WOOD, 2003, p. 233, grifos da autora).

Em outras palavras, a democratizao no necessariamente pode evoluir

para a democracia (pelo contrrio, sob o capitalismo, a democracia tende a
embotar); no entanto, a democracia se constri levando em conta o compasso
da democratizao.
Tais referncias passam a nortear a avaliao que se faz do acesso, tendo
em vista a sua configurao nas polticas pblicas.

ACESSO NAS POLTICAS DA EDUCAO SUPERIOR

Um movimento inicial e necessrio para compreender o acesso educao
superior no plano da realidade remete legislao, bem como aos planos e
programas vigentes, os quais traduzem as polticas encaminhadas pelo poder
pblico.
Tomando as leis de referncia maior, a Constituio Federal (CF) e a Lei
de Diretrizes e Bases (LDB), o que segue resume pontos relacionados direta
ou indiretamente ao acesso.
Na Constituio Federal de 1988 so destacados:

artigo O ensino ser ministrado com base no principio igualdade de condies para acesso
206 e permanncia (I) e de gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais (IV)
artigo As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto
207 financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extenso
artigo O dever do estado com a educao ser efetivado mediante a garantia de acesso
208 aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a
capacidade de cada um (V) e oferta de ensino noturno regular, adequado s condies
do educando (VI)

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Outros pontos da CF tangentes ao acesso mereceriam ser contemplados.

Catani (2007, p. 76), por exemplo, menciona alguns dos que afetam a univer-
sidade pblica federal:

[...] garantiu-se a investidura em cargo ou emprego pblico mediante

a aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos (art. 37, II), aboliram-se as restries legais que impediam
aos servidores pblicos de se filiarem a sindicatos (art. 37, VI) e
instituiu-se regime jurdico nico e planos de carreira homogneos
para os servidores (docentes e funcionrios tcnico-administrativos)
de todas as IFES do pas (arts. 24 e 39) (p. 9).

J na Lei de Diretrizes e Bases de 1996 ressaltam-se os seguintes artigos:

artigo O ensino deve ser ministrado com base nos princpios: I- igualdade de condies para
2 o acesso e permanncia na escola
artigo A educao superior abranger os seguintes cursos e programas: II- de graduao,
44 abertos a candidatos que tenham concludo o ensino mdio ou equivalente e tenham
sido classificados em processo seletivo
artigo As instituies de educao superior, quando da existncia de vagas, abriro matrcula
50 nas disciplinas de seus cursos a alunos no regulares que demonstrarem capacidade
de curs-las com proveito, mediante processo seletivo prvio
artigo As IES credenciadas como universidade, ao deliberar sobre critrios e normas de
51 seleo e admisso de estudantes, levaro em conta os efeitos desses critrios
sobre a orientao do ensino mdio, articulando-se com os rgos normativos dos
sistemas de ensino

Ao tratar do acesso nessas ncoras legais cabe ressaltar os artigos 208 (V)
da CF e os artigos 44 e 50 da LDB, antes citados, por reforarem a seletividade
como paradigma. Entende-se que capacidade de cada um e classificao
expressam contedos ideolgicos associados atribuio individual de sucesso
ou fracasso na vida escolar, tendendo a neutralizar ou a esconder as respon-
sabilidades sociais implicadas na questo, como o papel do Estado perante os
bens sociais. Essa questo reflete-se na definio de polticas de acesso, motivo
pelo qual adiante se retorna a ela.
O que segue procura mapear planos e programas referentes ao acesso, bem
como indicadores da realidade, procurando traar um quadro das polticas da
educao superior.
O documento PDE - Razes, princpios e programas (BRASIL, 2007)
define objetivos e aes para os nveis e modalidades da educao. No seu in-

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terior, o PDE da Educao Superior elege os seguintes princpios: expanso da

oferta de vagas; garantia de qualidade; promoo de incluso social; ordenao
territorial (acesso nas regies remotas); e desenvolvimento econmico e social.
O Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades
Federais (REUNI) e o Plano Nacional de Assistncia Estudantil (PNAES) so
indicados para cumprir tais objetivos.
O REUNI, conforme o PDE (BRASIL, 2007, p. 27), refere-se a um ins-
trumento que permite expandir e defender a universidade pblica, alm de
oferecer uma expanso democrtica do acesso ao ensino superior, o que au-
mentar expressivamente o contingente de estudantes de camadas sociais de
menor renda na universidade pblica.
O crescimento de vagas em instituies pblicas apresenta-se em sintonia a
essa proposta, como pode ser vislumbrado na Tabela 1, de 2006 a 2010, perodo
de fomento dos programas federais, como o Expandir e o REUNI.3

Tabela 1 - Evoluo do Nmero de Vagas Oferecidas nos Cursos de Graduao

Presenciais, segundo a Categoria Administrativa Pblica, 2006 2010 Brasil

Ano Total % Pblica

Total % Federal % Estadual % Municipal %
2006 2.629.598 7,9 331.105 5,7 144.445 13,4 125.871 -2,4 60.789 6,5
2007 2.823.942 7,4 329.260 -0,6 155.040 7,3 113.731 -9,6 60.489 -0,5
2008 2.985.137 5,7 344.038 4,5 169.502 9,3 116.285 2,2 58.251 -3,7
2009 3.164.679 6,0 393.882 14,5 210.236 24 126.926 9,2 56.720 -2,6
2010 3.120.192 -1,41 445.337 13,2 248.534 18,2 138.318 8,9 58.485 3,1

Fonte: adaptado de INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO

TEIXEIRA. Censo da educao superior: 2010 resumo tcnico. Braslia: INEP, 2012

Tal panorama mostra uma movimentao na educao superior pblica,

sobretudo, no setor federal, caracterizada pela maior presena do Estado no
financiamento da expanso, segundo um projeto de alterar o quadro de extrema
elitizao do ensino superior. No entanto, em meio a tal iniciativa, h contra-
dies cruciais, como o insuficiente investimento frente demanda (a taxa de
escolaridade lquida era de 14,4%, em 2009); o chamado quase-mercado
3 O impacto de iniciativas federais no que se refere ao quantitativo de vagas tambm envolve a criao da
Universidade Aberta do Brasil e a expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica, ambos
em franco desenvolvimento no pas.

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(privatizao do espao pblico); o aligeiramento na formao do estudante

(cursos de curta durao, turmas numerosas, expanso sem a necessria co-
bertura fsica, de docentes e critrios qualitativos); a precarizao do trabalho
do docente, entre outros.
Indo adiante, no rastro do significado dos termos acesso/permanncia,
recorrendo ao documento Diretrizes REUNI (BRASIL, 2007), tem-se que:

A ampliao de polticas de incluso e de assistncia estudantil ob-

jetiva a igualdade de oportunidades para o estudante que apresenta
condies scio-econmicas desfavorveis. Esta medida est direta-
mente associada incluso, democratizao do acesso e permanncia
de forma a promover a efetiva igualdade de oportunidades, compre-
endidas como partes integrantes de um projeto de nao (BRASIL,
2007, p. 6).

O referido documento expressa a:

[...] promoo de incluso social pela educao, minorando nosso

histrico de desperdcio de talentos, considerando que dispomos
comprovadamente de significativo contingente de jovens competentes
e criativos que tm sido sistematicamente excludos por um filtro de
natureza econmica (p. 26).

Para enfrentar essa realidade, ou seja, atender aos candidatos com menores
chances de ingresso num contexto excludente, o PDE anuncia o PNAES, re-
gulamentado pela Portaria Normativa MEC n. 39 de 12/12/2007. O programa
se apresenta como estratgia de combate s desigualdades sociais e regio-
nais com vistas ampliao e democratizao das condies de acesso e
permanncia dos jovens, o que se traduz por um conjunto de aes (moradia;
alimentao; transporte; assistncia a sade; incluso digital; cultura; esporte;
creche; apoio pedaggico) a serem executadas pelas Instituies Federais de
Ensino Superior para atender aos estudantes de graduao selecionados por
critrios scio-econmicos. Segundo esse propsito, o MEC anunciou para 2011
um repasse de 395 milhes s universidades federais com vistas ao acesso de
jovens oriundos da rede pblica de educao bsica ou com renda per capita
de at um salrio mnimo e meio. Tal valor representa um crescimento de 30%
sobre os gastos com o Programa, comparado a 2010 (MEC..., 2011).
Pela via do setor privado, o governo federal aprovou, em 2005, o Programa
Universidade para Todos (PROUNI), cuja finalidade conceder bolsas de estudo
integrais e parciais em cursos de graduao e sequenciais de formao especfica

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em instituies privadas de educao superior, mediante iseno de tributos

federais, a saber: Imposto de renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ); Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); Contribuio Social para Financiamento
da Seguridade Social (CONFINS); e Contribuio para o Programa de Inte-
grao Social (PIS). A concesso de bolsas considera o fator scio-econmico,
oferecendo bolsa integral aos que tenham estudado todo o ensino mdio em
escola pblica e comprovem renda familiar mensal per capita que no exceda
o valor de 1 (um) salrio-mnimo e (meio; j as bolsas de estudos parciais de
50% ou de 25% so concedidas aos que comprovarem renda familiar mensal
per capita que no exceda o valor de 3 (trs) salrios-mnimos.4 Por sua vez,
a seleo para o programa considera a nota mdia de corte obtida no Exame
Nacional de Ensino Mdio (ENEM) e a aprovao em processo seletivo definido
pela instituio de ensino. Est prevista, ainda, a reserva de um percentual de
bolsas aos afrodescendentes, indgenas e a quem possua deficincia, propor-
cionalmente ao seu nmero em cada unidade federativa, com base nos dados
do ltimo Censo do IBGE.
No SISPROUNI/MEC no h informao quanto ao nmero de bolsas
PROUNI ofertadas por organizao acadmica. Porm, algumas aproximaes
podem ser feitas, visto que se sabe que as Faculdades detm a supremacia nu-
mrica no sistema (das 2.378 IES existentes, 2.025 eram Faculdades, em 2010).
Considerando que em 2012/1 a oferta de bolsa ocorreu em 1.321 IES privadas,
possvel que para as Faculdades direcione-se a maior parcela de bolsas do
citado programa. Evidentemente, os dados devem ser relativizados tendo em
vista os diferentes anos considerados e a carncia de dados. Confirmando-se a
suposio, a designao Universidade para Todos se mostra um paradoxo.
Em relao aos dados gerais da educao superior no pas, a Tabela 2 mostra
que, em 2010, as Faculdades concentravam 41,59% (1.297.537) da oferta de
vagas. No entanto, em relao s matrculas, a maior concentrao localizava-
-se nas Universidades, com 51,57% (2.809.974), o que sugere que as vagas
ofertadas pelas instituies no universitrias no esto sendo ocupadas. Os
dados do Censo da Educao Superior de 2010 demonstram, ainda, que 55,8%
das vagas no setor privado no eram preenchidas, enquanto no setor pblico
correspondiam a 8%. Por sua vez, entre as organizaes acadmicas, os Centros
Universitrios apresentavam a maior percentagem de vagas no preenchidas,
com 59,9%, seguidos pelas Faculdades, com 57,6% (BRASIL, 2010).

4 A propsito, estudo de Carvalho (2011) sobre o ingresso de diferentes extratos sociais mostra que, at
2009, houve aumento da taxa de escolarizao lquida e bruta no segmento de baixa renda, a despeito
de continuar a brutal desigualdade entre os extratos.

Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013 737

 Maria das Graas Martins da Silva; Tereza Christina Mertens Aguiar Veloso

Tabela 2 - Demonstrativo da oferta de Vagas e Matrculas

nos Cursos de Graduao Presenciais por Organizao
Acadmica e Categoria Administrativa Brasil 2010

Centros
Universidades Universitrios Faculdades IF e CEFET Total
Categoria
Administrativa N N N N N %
Vagas
Pblico 362.295 7.700 45.531 29.811 445.337 14,27
Privado 895.362 527.487 1.252.006 - 2.674.855 85,73
Total 1.257.657 535.187 1.297.537 29.811 3.120.192
Matrculas
Pblico 1.272.971 14.166 105.987 68.572 1.461.696 26,82
Privado 1.537.003 727.465 1.722.956 0 3.987.424 73,18
Total 2.809.974 741.631 1.828.943 68.572 5.449.120

Fonte: adaptado de INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO

TEIXEIRA. Censo da educao superior: 2010 resumo tcnico. Braslia: INEP, 2012.

Cruzando-se dados, repara-se que onde a oferta de vagas est concentrada

(no setor privado) a avaliao de cursos apresenta baixo desempenho. Cabe
registrar que os resultados do Exame Nacional de Desempenho de Estudantes
(ENADE)5, segundo informativo da CONTEE (home page, publicado em
08/08/2008), indicam que, dos 3.237 cursos avaliados em 2007, 1.493 eram p-
blicos e 1.744 privados. Entre os cursos que receberam conceitos 1 e 2 (conceitos
baixos), 67,4% eram oferecidos por instituies privadas; j entre os cursos
que obtiveram conceito 5 (conceito alto) na avaliao, 94,4% eram pblicos.
Em relao taxa de diplomao, mesmo no se tendo suficiente clareza do
impacto do fator avaliao de curso sobre a mesma, possvel fazer inferncias,
comparando-se dados do setor pblico e do setor privado, de acordo com o que
se apresenta na Tabela 3. Ali se percebe que o setor privado apresenta taxas de
diplomao inferiores ao do pblico, exceto nos Centros Universitrios, em
que a situao se inverte.
5 A avaliao como indicador de qualidade nas polticas pblicas requer analises mais aprofundadas,
que escapam ao alcance deste texto. Um ponto crtico o de que a avaliao referente ao ENADE
supervaloriza a mensurao. Isso remete a que se concentre no controle e na punio, no raro, implicando
na transferncia de responsabilidades gesto institucional ou no conhecido ranqueamento. Assim,
entende-se que a avaliao institucional no deve se reduzir a esse exame especfico, procurando levar
em conta o que o SINAES, na sua origem, previa. Contudo, as sinalizaes que os dados emitem no
podem ser desconsideradas, sobretudo, se for levada em conta uma srie histrica de resultados.

738 Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013

ACESSO NAS POLTICAS DA EDUCAO SUPERIOR: DIMENSES E INDICADORES EM QUESTO

Tabela 3 Demonstrativo de Ingressos, Concluintes e

Taxa de Diplomao nos Cursos de Graduao Presenciais
por Organizao Acadmica e Categoria Administrativa Brasil

Centros IF/
Universidades universitrios Faculdades CEFET
Pblico Privado Pblico Privado Pblico Privado Pblico

Ingressos 2005 255.560 819.236 5.066 215.845 27.505 457.865 15.419

Concluintes 2008 162.091 268.563 3.591 119.062 18.034 224.935 4.042
Taxa Diplomao 63,43 32,78 70,88 55,16 65,57 49,12 26,21
Ingressos 2006 249.614 432.031 4.806 232.607 25.539 486.464 17.448
Concluintes 2009 163.051 263.993 2.283 135.959 17.505 239.172 4.965
Taxa Diplomao 65,32 61,11 47,50 58,45 68,54 49,16 28,46
Ingressos 2007 250.400 463.195 5.025 207.622 22.256 512.647 20.810
Concluintes 2010 155.100 257.410 2.000 133.523 16.221 259.946 5.086
Taxa Diplomao 61,94 55,57 39,80 64,31 72,88 50,71 24,44

Fonte: Tabela elaborada pelas autoras a partir dos dados Censo INEP/MEC/ 2005, 2006, 2007, 2008, 2009,
2010

Ao se observar a avaliao de cursos e a taxa de diplomao, h indicao

de que a baixa avaliao associa-se alta desistncia. Certamente, os riscos da
generalizao existem, o que remete necessidade de estudos mais apurados.
Outro aspecto a ser salientado na discusso sobre o acesso educao su-
perior refere-se titulao e dedicao do corpo docente. Cabe atentar que
nas Faculdades privadas, em 2010, do total de seu quadro docente (126.722),
10,7% eram Doutores e 41,14% eram Mestres, enquanto nas Universidades
esses valores correspondiam a 41,4% e 33,5%, respectivamente, com destaque
para as Universidades pblicas, em que 52,4% de seu corpo docente possua
o ttulo de Doutor. Tal quadro, indubitavelmente, remete baixa produo de
pesquisa e inexistncia ou escassa constituio da ps-graduao, elementos
articulados que repercutem na formao do estudante. Observe-se que dos
1.460 programas de mestrado/doutorado existentes no pas em 2010, a maioria
absoluta concentrava-se nas Universidades pblicas, sobretudo federais.
A luz dos dados e argumentos apresentados considera-se que a Universidade
pblica a instituio que favorece a democratizao das relaes poltico-
-acadmicas e administrativas. No entanto, essa premissa somente ser confir-

Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013 739

 Maria das Graas Martins da Silva; Tereza Christina Mertens Aguiar Veloso

mada se houver manuteno institucional pelos fundos pblicos, garantindo a

autonomia na definio e no desenvolvimento de projetos de pesquisa, ensino
e extenso, e, assim, permitindo que a mesma exera o papel da crtica e de
protagonista na construo e reproduo do conhecimento socialmente acumu-
lado pela humanidade. Nisso tambm est implicada a questo da participao
discente/docente nas decises, um indicador que remete livre manifestao,
mobilizao e organizao nos espaos institucionais. Nesse sentido, entende-se
que a participao poltica encerra um papel educativo essencial, transcendendo
os limites da aula em si, embora sobre ela possa exercer influncia.
Avanando na pesquisa documental, retrata-se o Projeto de Lei 8.035/2010,
em trmite no Congresso Nacional, com vistas ao Plano Nacional de Educao
(PNE 2011/2020). Em sntese, esto presentes no documento os seguintes
aspectos relacionados ao acesso educao superior: uso do Exame Nacional
do Ensino Mdio como critrio de acesso educao superior (3.3); elevao
da taxa bruta de matrcula na educao superior para 50% e a taxa lquida para
33% da populao de 18 a 24 anos (12); ampliao e interiorizao do acesso,
otimizando a capacidade instalada da estrutura fsica e de recursos humanos das
instituies pblicas de educao superior (12.1); ampliao de vagas da rede
federal via Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica
e Sistema Universidade Aberta (12.2); ampliao de programas de incluso
e assistncia estudantil nas instituies pblicas visando ao acesso e sucesso
acadmico do egresso de escola pblica (12.5); expanso do Financiamento
ao Estudante (12.6); ampliao das polticas afirmativas (12.9); e consolidao
de processos seletivos nacionais e regionais para acesso educao superior
como forma de superar exames vestibulares individuais.
Cabe um destaque ao no dito: na meta da taxa de matrcula educao
superior o Projeto de Lei omite o termo pblico, detendo-se na explicitao
da matrcula em geral, o que parece ser emblemtico por retirar do debate (e
das polticas pblicas) a relao pblico/privado. Em relao ao financiamento
da educao, prope a ampliao progressiva do investimento pblico em edu-
cao at atingir 7% do PIB, no mnimo, o que est aqum da reivindicao
dos movimentos sociais e entidades representativas, que defendem 10% do
PIB, de imediato. Num balano breve, notrio que o Projeto de Lei centra-se
em referendar polticas pblicas j em curso.
Na explanao dos documentos que refletem as polticas de acesso per-
tinente destacar o chamado Novo Enem, processo seletivo da educao supe-
rior anunciado em 31/03/2009 pelo Ministrio da Educao. No documento
Proposta Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de

740 Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013

ACESSO NAS POLTICAS DA EDUCAO SUPERIOR: DIMENSES E INDICADORES EM QUESTO

Ensino Superior (BRASIL, 2009), o MEC defende a democratizao das

oportunidades de concorrncia s vagas federais de ensino superior e sinaliza
a proposta de um exame centralizado que favoreceria os estudantes que no
teriam condies de se deslocar pelo pas a fim de prestar exames. Com o novo
formato, segundo o discurso oficial, haveria benefcios, como a reestruturao
curricular do ensino mdio, a democratizao do acesso s universidades p-
blicas e a mobilidade acadmica (CONRADO; LUZ; SILVA, 2011).
A LDB (art. 44), ao instituir o termo processo seletivo, consagra formas
diversificadas de ingresso na educao superior. Com base nisso, o SiSU foi
criado, sob o argumento de que possibilitaria a concorrncia das vagas nas
instituies de ensino superior que aderissem ao sistema, o que evitaria que o
estudante se submetesse a um processo de seleo diferente para cada univer-
sidade em que pleiteasse uma vaga, se locomovesse para diferentes cidades
onde pretendesse prestar o vestibular e pagasse uma taxa de inscrio em cada
seleo que participasse.
O sistema caracteriza-se pela possibilidade de sucessivas alteraes na
definio do curso, desde que a pontuao obtida na prova do ENEM permita,
de acordo com a relao candidato/vaga. Nesse aspecto, no de se desprezar
o risco de que a escolha do curso sofra banalizao. Sabe-se que o ingresso
em universidade federal carrega a crena de garantia de futuro profissional;
assim, para o candidato, importaria ingressar no curso possvel, ou onde os
pontos permitam. Nessa linha, a definio do curso, um dos elementos con-
dicionantes da qualidade na formao, parece reduzir-se a uma moeda de
troca (a pontuao define a escolha), o que pode induzir a desistncias, baixo
rendimento e frustraes pessoais e profissionais.
Assim, apesar do discurso de democratizao do acesso que acompanha o
referido formato seletivo, cabe a ponderao de Oliveira et al (2008, p. 84),
segundo a qual no ocorrem mudanas substanciais se as inovaes de seleo
no alteram o panorama de seletividade social e de escolha elitista que privile-
gia os candidatos com maior capital econmico e cultural. Esse ponto, ao que
se mostra, permanece intocvel no que se refere ao referido formato seletivo.
No desfecho da apresentao dos documentos que ilustram as polticas de
acesso educao superior, o que segue trata de significados que se evidenciam.
Avalia-se que o acesso, ao ser qualificado como democratizante ou inclusivo,
do ponto de vista dos documentos oficiais, traduz a inteno de ampliar o in-
gresso e a permanncia na educao superior da populao com menor poder
aquisitivo. Ilustra bem, nesse sentido, a afirmao de Ristoff (2008, p. 45),
ex-representante do INEP/MEC:

Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013 741

 Maria das Graas Martins da Silva; Tereza Christina Mertens Aguiar Veloso

Se a palavra de ordem da dcada passada foi expandir, a desta d-

cada precisa ser democratizar. E isto significa criar oportunidades
para que os milhares de jovens de classe baixa, pobres, filhos da
classe trabalhadora e estudantes das escolas pblicas tenham acesso
educao superior. No basta mais expandir o setor privado [...];
no basta aumentar as vagas no setor pblico elas apenas facilitaro
o acesso e a transferncia dos mais aquinhoados (grifos do autor).

Entretanto, importante atentar que o acesso que inclui ou democratiza-se

aos carentes no contraria a seleo com base no mrito individual. Ou seja:
tanto os bolsistas do PROUNI como os beneficiados por programas de ao
afirmativa nas instituies pblicas no escapam aos processos seletivos. H,
pois, nessa equao a possibilidade de ingresso aparentemente favorvel aos
excludos, mas que preserva o princpio da competncia ou do mrito indi-
vidual. Por sua vez, o filtro classificatrio tambm vale para um contingente
numeroso de estudantes, os que se submetem competitiva seleo nas insti-
tuies federais e em estaduais renomadas. Portanto, o mrito como princpio
motriz perpassa as diferentes polticas educacionais, renovando o sentido de
captar os melhores, que, no reverso, representa a excluso dos que sobram.
Ao que est indicado, essa a lgica fundante das polticas da educao superior
no trato do ingresso do estudante.
A propsito da questo, por sua repercusso, oportuno lembrar a Con-
ferncia Mundial sobre Educao Superior, realizada em 1998, em Paris.
Dedicando-se a discutir o tema A educao superior no sculo XXI: viso e
ao, a Conferncia contou com a representao de duzentos pases (dos quais
o Brasil) e cerca de quatro mil pessoas dispostas a debater os rumos globais
da educao superior, tendo em vista ajustar-se s exigncias da chamada
sociedade do conhecimento. Do documento publicado cabe destacar o eixo
igualdade de acesso, em que se extrai a idia de [] admisso baseada
no mrito, capacidade, esforos, perseverana e determinao mostradas
por aqueles que buscam acesso educao superior (UNESCO, 1998, p.
18). Nesse sentido, [...] em todas as polticas futuras referentes ao acesso
educao superior d-se preferncia a uma aproximao baseada no mrito
individual. (p. 19).
De igual forma, no de se desprezar o sentido atribudo ao acesso conferido
na Conveno de Lisboa para o Reconhecimento6, como parte das definies

6 A dinmica de definio de propostas e de encaminhamentos do Processo de Bolonha realizou-se por

reunies peridicas em diversos pases europeus; nessa perspectiva, a Reunio de Lisboa aconteceu
em 2000.

742 Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013

ACESSO NAS POLTICAS DA EDUCAO SUPERIOR: DIMENSES E INDICADORES EM QUESTO

do Processo de Bolonha, visto que estudos indicam a interface da reforma no

sistema de educao superior europeu com o brasileiro (SILVA; NOGUEIRA,
2011). Conforme Schettini (2009, p. 284), no documento o termo utilizado
como [] direito de apresentar a prpria candidatura e ser levado em consi-
derao para a admisso a um curso de estudo de ensino superior. Em outras
palavras, acesso restringe-se ao direito a candidatar-se, a competir.
Assim, tem-se que, se a Conferncia Mundial de Educao (1998) enfatiza
o acesso como mrito individual, Bolonha o relaciona seleo competitiva.
So vises convergentes na negao do carter universal das polticas pblicas.
Catani e Oliveira (2002, p. 78) reiteram que as entidades internacionais
apresentam uma defesa insistente do acesso (ou do ingresso) com base no
mrito ou na capacidade individual. Tal fundamento, para os autores, significa
um reforo da idia liberal dos dons, talentos e capacidades naturais, ou, em
outras palavras, reforo da crena de que tem origem em dote de nascena ou
uma doao divina.
Interessante, nesse sentido, atentar origem da palavra: mereo, merecer e
cracia, poder, governo. Dessa composio, institui-se socialmente a idia de que
o poder impessoal, prprio de iluminados, independe de condicionamentos
externos. O filtro seletivo, seja em que formato se apresente, cumpre o papel
de determinar os escolhidos, legitimados pela aura de vencedores, eleitos,
especiais. No por acaso, nisso est associada a idia de universidade como
lugar dos iluminados, da produo do conhecimento de alto nvel, do culto ao
saber, de definio das divises epistemolgicas, etc.
Conforme se nota, o tema acesso desperta feixes de discusso que envolve,
inclusive, as finalidades da educao superior, seja no sentido de entend-la
como santurio sagrado, seletivo e competitivo, ou, no contraponto, como lugar
de problematizar, interpretar e construir formas solidrias de interveno no
mundo, e que isso seja compartilhado com os que desejam realizar essa tarefa
social por meio da educao superior.

SNTESE PROBLEMATIZADORA
A centralidade do acesso nas polticas educacionais significa avanos na
medida em que tem provocado expanso do ingresso e alterao no quadro de
desigualdade crnica que marca a histria da educao superior brasileira. No
obstante, as medidas para a permanncia dos estudantes so ainda limitadas.
Alm disso, no h indicaes de interveno abrangente ou consistente em
relao ao fator qualidade do ensino; ao contrrio, determinadas medidas geram

Avaliao, Campinas; Sorocaba, SP, v. 18, n. 3, p. 727-747, nov. 2013 743

 Maria das Graas Martins da Silva; Tereza Christina Mertens Aguiar Veloso

dvidas quanto s suas consequncias, na perspectiva do acesso contemplado

neste texto.
Entende-se, pois, que se trata de certos avanos na poltica de acesso,
bem vindos em alguns aspectos, mas passveis de crtica, considerando a insu-
ficincia e as marcas da precarizao implicadas. A base dessa reflexo est no
entendimento de acesso que combine, articuladamente, ingresso, permanncia
e formao qualificada ponto de vista que contribui para levantar questio-
namentos nem sempre evidenciados nas aes que configuram a educao
superior. O acesso tende a ser visto e adotado pelas polticas pblicas segundo
aspectos isolados, a exemplo de considerar que um novo formato seletivo seja
responsvel pela sua democratizao, ou que assim seja em relao a programas
de assistncia estudantil ou a expanso de vagas pblicas. Essa inclinao faz
persistir problemas causais e cria uma noo de resoluo ilusria, que, afinal,
cumpre uma funo de acomodao s reformas.
Assim, com a ressalva de que se faz necessrio desenvolver pesquisas que
apreendam dados empricos mais refinados, avalia-se que se mostram sinais
no sentido de que a democratizao do acesso transcorre sem referncia ao
acesso democrtico, no que esse tem de elevado, substancial, abrangente. Por
isso, est por se construir a educao como bem social, produzido e acessado
pela humanidade, plenamente.

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