Você está na página 1de 606

Fiscalizao a servio da sociedade

Relatrio preliminar
Contas do Governo
da Repblica

Ministro Augusto Nardes, Relator

Exerccio de
2014
Repblica Federativa do Brasil
Secre
Tribunal de Contas da Unio

Ministros

MINISTROS
Ubiratan Aguiar, Presidente
Benjamin Zymler, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaa
Aroldo Cedraz de Oliveira (Presidente)
Valmir Campelo
Raimundo Carreiro (Vice-presidente)
Walton Alencar Rodrigues
Augusto Nardes
Walton Alencar Rodrigues
Aroldo Cedraz
Raimundo Carreiro
Benjamin Zymler
Jos Jorge

Augusto Nardes
Auditores
Secre
Jos Mcio
Augusto Monteiro
Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ana Arraes
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
Bruno Dantas
Ministrio Pblico
Vital do Rgo Ouv
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora
Augusto Sherman Cavalcanti
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU

Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral)


Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral)
Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral)
Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador)
Jlio Marcelo de Oliveira (Procurador)
Srgio Ricardo Costa Carib (Procurador)
Relatrio preliminar
Contas do Governo da Repblica
Exerccio de 2014

Ministro Augusto Nardes, Relator


Braslia, 2015
Copyright 2015, Tribunal de Contas de Unio
www.tcu.gov.br

Relatrio preliminar sobre as contas do governo da repblica / Tribunal de


Contas da Unio. - (2007)- . Braslia : TCU, 2007-
v.
Anual.
Continuao de: Relatrio do Tribunal de Contas (1893-1950, 1954) ;
Parecer prvio sobre as contas do presidente da repblica (1951-1961, 1970)
; Parecer prvio sobre as contas do governo da repblica (1962-1966) ;
Parecer sobre as contas gerais da repblica (1968) ; Parecer sobre as contas
do presidente da repblica (1969) ; Relatrio sobre as contas do presidente
da repblica (1971) ; Relatrio e parecer prvio sobre as contas do governo
(1972-1973) ; Relatrio e parecer sobre as contas do governo da repblica
(1974-1992, 1994) ; Relatrio, concluso e projeto de parecer prvio sobre as
contas do governo da repblica (1993) ; Relatrio e pareceres prvios sobre as
contas do governo da repblica (2000-2006) ; Relatrio e parecer prvio sobre
as contas do governo da repblica (1990, 1995-1999, 2007-).
1. Contas do governo Brasil. I. Tribunal de Contas da Unio (TCU).

Catalogao na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa


SUMRIO

Introduo 11

2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA..................................................................17

2.1 Atividade Econmica........................................................................................................................... 20

2.1.1 Taxas de Inflao............................................................................................................................... 20

2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios............................................................................................................... 23

2.1.3 Produto Interno Bruto....................................................................................................................... 25

2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento........................................................................................... 29

2.1.5 Carga Tributria Nacional.................................................................................................................. 30

2.2 Poltica Macroeconmica..................................................................................................................... 33

2.2.1 Poltica Fiscal.................................................................................................................................... 33

2.2.2 Poltica Monetria............................................................................................................................. 33

2.2.3 Poltica Creditcia............................................................................................................................... 36

2.3 Dvida Pblica......................................................................................................................................... 37

2.3.1 Dvida Bruta do Governo Geral.......................................................................................................... 38

2.3.2 Dvida Lquida do Setor Pblico.......................................................................................................... 40

2.3.3 Plano Anual de Financiamento e Relatrio da Dvida Pblica Federal.................................................. 42

2.3.4 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal....................................... 43

2.3.5 Omisso de registro de passivos da Unio.......................................................................................... 44

2.3.6 Operaes de crdito da Unio com inobservncia da lei................................................................... 46

2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior....................................................................................... 50

2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais............................................................................. 52

2.4.2 Taxa de Cmbio Real......................................................................................................................... 54

2.4.3 Dvida Externa Lquida....................................................................................................................... 55

2.4.4 Risco-Pas.......................................................................................................................................... 55

3 PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL..................................................59

3.1 Plano Plurianual PPA 2012-2015........................................................................................................... 61

3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2014........................................................................................ 64


3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2014........................................................................................ 64

3.2.2 Plano Brasil Sem Misria.................................................................................................................... 66

3.3 Lei Oramentria Anual (LOA).............................................................................................................. 72

3.3.1 Disponibilidades de recursos no exerccio de 2014............................................................................. 72

3.3.2 Receita............................................................................................................................................. 75

3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita............................................................................................... 75

3.3.2.2 Desempenho da Arrecadao Federal e Seguro DPVAT................................................................ 76

3.3.3 Despesas........................................................................................................................................... 81

3.3.3.1 Despesas por Funo.................................................................................................................. 85

3.3.3.2 Despesas por rgo Superior...................................................................................................... 88

3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa............................................................. 90

3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao..................................................................................... 102

3.3.3.5 Apurao da Aplicao dos Mnimos Constitucionais em Sade e Educao................................ 110

3.3.3.6 Restos a Pagar Execuo em 2014.......................................................................................... 115

3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa Minha
Vida............................................................................................................................................ 125

3.3.4. Oramento de Investimento das Empresas Estatais.......................................................................... 127

3.4 Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios................................................................................... 139

3.4.1 Anlise Geral dos Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios..................................................... 139

3.4.2 Benefcios Tributrios e Creditcios referentes ao evento Copa 2014................................................. 153

3.4.3 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura............................................... 158

3.5 Gesto Fiscal..................................................................................................................................... 162

3.5.1 Receitas Primrias............................................................................................................................ 162

3.5.1.1 Previso e Arrecadao de Receita............................................................................................. 162

3.5.1.2 Receita Corrente Lquida............................................................................................................ 165

3.5.1.3 Recuperao de Crditos........................................................................................................... 167

3.5.2 Execuo das Despesas Primrias.................................................................................................. 181

3.5.2.1 Despesas Obrigatrias e Discricionrias...................................................................................... 181

3.5.2.2 Despesas com Pessoal............................................................................................................... 183


3.5.3 Programao Oramentria e Financeira e Contingenciamento...................................................... 186

3.5.3.1 Contingenciamento no Poder Executivo.................................................................................... 194

3.5.3.2 Contingenciamento nos demais Poderes................................................................................... 196

3.5.4 Disponibilidades de Caixa e Inscrio em Restos a Pagar................................................................... 198

3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida.................................... 200

3.5.5 Cumprimento das Metas Fiscais....................................................................................................... 203

3.5.5.1 O resultado primrio da Unio em 2014.................................................................................... 205

3.5.5.2 Omisso de registro de transaes primrias deficitrias da Unio............................................... 216

3.6 Concluso............................................................................................................................................. 218

4 AO SETORIAL DO GOVERNO................................................................................225

4.1 Programa de Acelerao do Crescimento............................................................................................... 226

4.1.1 Anlise Geral.................................................................................................................................. 226

4.1.2 O PAC em 2014.............................................................................................................................. 233

4.1.3 Transportes..................................................................................................................................... 234

4.1.4 Energia........................................................................................................................................... 237

4.1.5 Minha Casa Minha Vida................................................................................................................... 239

4.1.6 gua e Luz para Todos.................................................................................................................... 240

4.1.7 Cidade Melhor................................................................................................................................ 242

4.1.8 Comunidade Cidad....................................................................................................................... 243

4.1.9 Execuo Oramentria do PAC....................................................................................................... 245

4.2. Anlise Setorial: Programas Temticos do PPA 2012-2015...................................................................... 250

4.2.1 Programa Temtico 2012 Agricultura Familiar................................................................................ 255

4.2.2 Programa Temtico 2015 Aperfeioamento do Sistema nico de Sade (SUS)................................ 256

4.2.3 Programa Temtico 2019 Bolsa Famlia.......................................................................................... 262

4.2.4 Programa Temtico 2027 Cultura: Preservao, Promoo e Acesso............................................... 264

4.2.5 Programa Temtico 2030 Educao Bsica.................................................................................... 267

4.2.6 Programa Temtico 2031 Educao Profissional e Tecnolgica....................................................... 271

4.2.7 Programa Temtico 2032 Educao Superior................................................................................ 273


4.2.8 Programa Temtico 2035 Esporte e Grandes Eventos Esportivos.................................................... 275

4.2.9 Programa Temtico 2037 Fortalecimento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).................. 285

4.2.10 Programa Temtico 2062 Promoo dos Direitos de Crianas e Adolescentes............................... 288

4.2.11 Programa Temtico 2069 Segurana Alimentar e Nutricional....................................................... 293

4.2.12 Programa Temtico 2070 Segurana Pblica com Cidadania....................................................... 297

4.2.13. Programa Temtico 2071 Trabalho, Emprego e Renda................................................................ 300

4.2.14 Programa Temtico 2022 Combustveis....................................................................................... 303

4.2.15 Programa Temtico 2025 Comunicaes para o Desenvolvimento, a Incluso e a Democracia..... 310

4.2.16 Programa Temtico 2033 - Energia Eltrica..................................................................................... 318

4.2.17 Programa Temtico 2048 Mobilidade Urbana e Trnsito............................................................... 321

4.2.18 Programa Temtico 2049 Moradia Digna.................................................................................... 330

4.2.19 Programa Temtico 2051 Oferta de gua.................................................................................... 333

4.2.20 Programa Temtico 2053 Petrleo e Gs..................................................................................... 336

4.2.21 Programa Temtico 2072 Transporte Ferrovirio.......................................................................... 342

4.2.22 Programa Temtico 2075 Transporte Rodovirio.......................................................................... 347

4.2.23 Programa Temtico 2013 Agricultura irrigada.............................................................................. 350

4.2.24 Programa Temtico 2014 Agropecuria Sustentvel, Abastecimento e Comercializao................ 356

4.2.25 Programa Temtico 2018 Biodiversidade..................................................................................... 358

4.2.26 Programa Temtico 2021 Cincia, Tecnologia e Inovao............................................................ 359

4.2.27 Programa Temtico 2042 Inovaes para a Agropecuria............................................................ 362

4.2.28 Programa Temtico 2050 Mudanas Climticas........................................................................... 368

4.2.29 Programa Temtico 2066 Reforma Agrria e Ordenamento da Estrutura Fundiria....................... 372

4.2.30 Programa Temtico 2076 Turismo............................................................................................... 377

4.2.31 Programa Temtico 2038 Democracia e Aperfeioamento da Gesto Pblica............................... 382

4.2.32 Programa Temtico 2057 Poltica Externa.................................................................................... 390

4.2.33 Programa Temtico 2058 Poltica Nacional de Defesa.................................................................. 394

4.2.34 Concluso...................................................................................................................................... 397


5 AUDITORIA DO BALANO GERAL DA UNIO.............................................................405

5.1 Introduo............................................................................................................................................ 405

5.2 Opinio de auditoria sobre o Balano Geral da Unio............................................................................ 405

5.2.1 Responsabilidade pela elaborao das demonstraes financeiras consolidadas da Unio................ 406

5.2.2 Responsabilidade do Tribunal de Contas da Unio.......................................................................... 406

5.2.3 Fundamentos para a opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas................................ 406

5.2.4 nfases.......................................................................................................................................... 408

5.2.5 Outros Assuntos............................................................................................................................. 408

5.3 Fundamentao tcnica para a opinio emitida..................................................................................... 409

5.3.1 Opinio modificada para as demonstraes contbeis consolidadas................................................... 409

5.3.1.1 Passivos ocultos......................................................................................................................... 409

5.3.1.1.1 Falta de transparncia sobre a situao atuarial da Unio........................................................ 409

5.3.1.1.2 Passivos Contingentes: insuficincia de evidenciao contbil.................................................. 418

5.3.1.2 Retificao Irregular dos Restos a pagar no processados........................................................... 421

5.3.1.3 Ausncia de registro de passivos da Unio relativos ao repasse de recursos de programas sociais......... 422

5.3.1.4 Subavaliao do resultado da equivalncia patrimonial de 2014 em R$ 15 bilhes...................... 425

5.3.1.5 Divergncias de R$ 7 bilhes em saldos da Dvida Ativa da Unio............................................... 426

5.3.1.6 Divergncia de R$ 1,7 bilho em saldos de emprstimos e financiamentos c


oncedidos pelo Tesouro ao BNDES.............................................................................................. 426

5.3.1.7 Uso de metodologia de mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber diversa
daquelas estabelecidas pelo rgo Central de Contabilidade....................................................... 428

5.3.1.8 Falta de confiabilidade sobre o valor do patrimnio imobilirio da Unio.................................... 430

5.3.1.8.1 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial da Unio........................ 431

5.3.1.8.2 Deficincias na avaliao e mensurao dos imveis dominiais da Unio................................. 431

5.3.1.8.3 No contabilizao dos imveis destinados a reforma agrria.................................................. 432

5.3.1.8.4 Deficincias na mensurao da depreciao de bens mveis e imveis.................................... 433

5.3.1.9 Erro de evidenciao dos Ajustes de Exerccios Anteriores no Balano Patrimonial....................... 436

5.3.1.10 Falha na consolidao do Balano Patrimonial da Unio.......................................................... 437

5.3.1.11 Reincidncia de falha na divulgao de transaes com partes relacionadas............................. 438

5.3.1.12 Insuficincia da evidenciao contbil das renncias de receitas............................................... 439


5.4 Assuntos que merecem nfase............................................................................................................... 441

5.4.1 Contabilizao das provises matemticas previdencirias dos servidores civis da Unio.................... 441

5.4.2. Perda de R$ 14,8 bilhes na participao societria da Unio junto Petrobras............................... 443

5.4.3. Ordens bancrias emitidas em dezembro para saque em janeiro..................................................... 443

5.4.4. Falta de transparncia sobre a possibilidade de dispensa de recolhimento de dividendos da Caixa............445

5.4.5. Obrigaes registradas no passivo financeiro em razo de insuficincia de crditos oramentrios............447

5.5 Outros Assuntos.................................................................................................................................... 448

5.5.1 Critrio de reconhecimento de crditos tributrios a receber............................................................. 448

5.6 Deficincias nos controles internos contbeis......................................................................................... 448

5.6.1 Divergncias de valores de imveis de uso especial registrados no Siafi e no Spiunet......................... 448

5.6.2 Restries Contbeis....................................................................................................................... 449

5.7 Balano Geral da Unio divulgado pela STN.......................................................................................... 452

6 GOVERNANA PBLICA PARA A COMPETITIVIDADE NACIONAL.................................459

6.1 Governana Pblica em mbito nacional............................................................................................... 468

6.1.1 Principais resultados esfera federal............................................................................................... 469

6.1.1.1 Liderana.................................................................................................................................. 470

6.1.1.2 Estratgia.................................................................................................................................. 472

6.1.1.3 Controle.................................................................................................................................... 474

6.1.2 Resultados gerais indicador de governana.................................................................................. 476

6.1.3 Concluso...................................................................................................................................... 478

6.2 Aperfeioamento da gesto pblica....................................................................................................... 478

6.2.1 Principais instrumentos do Governo Federal para a melhoria da gesto pblica................................ 480

6.2.2 Anlise da Utilizao dos Programas e Instrumentos......................................................................... 483

6.2.3 Concluso....................................................................................................................................... 485

6.3 Efeitos das previses oramentrias sobre a governana pblica e a competitividade.............................. 487

6.3.1 Boas prticas mencionadas do Referencial para Avaliao de


Governana em Polticas Pblicas do TCU....................................................................................... 488

6.3.2 Avaliao das previses governamentais.......................................................................................... 488

6.3.2.1 Parmetros macroeconmicos................................................................................................... 489


6.3.2.2 Receita primria........................................................................................................................ 492

6.3.2.3 Despesas Primrias.................................................................................................................... 494

6.3.3 Concluso....................................................................................................................................... 496

6.4 Pactuao Intergovernamental no Sistema nico de Sade................................................................ 497

6.4.1 Governana da pactuao intergovernamental no SUS................................................................... 499

6.4.2 Deficincias na definio das competncias dos entes envolvidos.................................................... 501

6.4.3 Fragmentao das polticas incentivadas pelo Ministrio da Sade................................................... 503

6.4.4 Falta de consistncia nos apoios regionalizao............................................................................ 507

6.4.5 Concluso...................................................................................................................................... 511

6.5 Educao profissional e tecnolgica....................................................................................................... 512

6.5.1 Institucionalizao........................................................................................................................... 514

6.5.2 Planos e objetivos............................................................................................................................ 516

6.5.3 Capacidade organizacional e recursos............................................................................................. 519

6.5.4 Coordenao e coerncia................................................................................................................ 521

6.5.5 Monitoramento e avaliao............................................................................................................. 523

6.5.6 Gesto de risco e controle interno................................................................................................... 525

6.5.7 Concluso....................................................................................................................................... 526

6.5.8 Referncias...................................................................................................................................... 527

6.6 Poltica de Intermediao de Mo de Obra............................................................................................. 527

6.6.1 Governana na poltica de Intermediao de Mo de Obra.............................................................. 529

6.6.2 Avaliao da eficincia do Sistema Nacional de Emprego (Sine)........................................................ 534

6.6.3 Concluso....................................................................................................................................... 537

6.7 Governana no Tratamento Administrativo do Comrcio Exterior............................................................ 538

6.7.1 Contextualizao............................................................................................................................. 538

6.7.2 Anlise da Governana da Poltica Pblica no Tratamento Administrativo do Comrcio Exterior.......... 543

6.7.3 Concluso....................................................................................................................................... 547

6.8 Contratualizao de Resultados na rea de Cincia, Tecnologia e Inovao............................................. 549

6.8.1 Institucionalizao........................................................................................................................... 553


6.8.2 Accountability................................................................................................................................. 554

6.8.3 Capacidade organizacional e recursos............................................................................................. 556

6.8.4 Gesto de riscos e controles internos................................................................................................ 557

6.8.5 Concluso....................................................................................................................................... 558

6.9 Infraestrutura de Transportes, PIL Ferrovias e Competitividade da Produo Nacional.......................... 559

6.9.1 Governana do PIL Ferrovias........................................................................................................... 562

6.9.2 Principais deficincias encontradas................................................................................................. 563

6.9.2.1 Baixo grau de institucionalizao formal dos atos....................................................................... 563

6.9.2.2 Ausncia de metas e indicadores para avaliar a eficincia e a efetividade do programa........................ 563

6.9.2.3 Inexistncia de motivao clara, congruente e suficiente para a escolha


do modelo de operao ferroviria.............................................................................................. 564

6.9.2.4 Inexistncia de critrios objetivos para seleo e priorizao dos trechos a serem concedidos...... 565

6.9.2.5 Fragilidade no planejamento integrado do PIL Ferrovias com a malha ferroviria


existente e com os demais modos de transporte.......................................................................... 566

6.9.3 Concluso...................................................................................................................................... 567

6.9.4 Referncias.................................................................................................................................... 567

6.10 Poltica Pblica de Mobilidade Urbana.................................................................................................. 568

6.10.1 Contextualizao........................................................................................................................... 568

6.10.2 Principais constataes.................................................................................................................. 569

6.10.2.1 As metas e os indicadores no so capazes de avaliar o alcance dos objetivos da poltica.......... 569

6.10.2.2 Os objetivos e diretrizes da poltica nacional no esto sendo claramente considerados como
critrios de seleo das propostas de interveno de mobilidade urbana...................................... 571

6.10.2.3 Insuficincia do esforo cooperativo entre as esferas de governo.............................................. 572

6.10.2.4 As aes do governo federal no esto alinhadas a uma das diretrizes institudas pela Lei
12.587/2012.............................................................................................................................. 574

6.10.3 Concluso........................................................................................................................................ 576

6.11 Concluso......................................................................................................................................... 577

7 RECOMENDAES DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO NAS CONTAS DO GOVERNO


DA REPBLICA DE 2013 E PROVIDNCIAS ADOTADAS..........................................583

7.1 Recomendaes do TCU nas Contas do Governo da Repblica de 2013................................................. 583


INTRODUO

Pela 80 vez, o Tribunal de Contas da Unio desempenha a primeira das competncias que lhe
so atribudas pela Constituio Federal: apreciar e emitir parecer prvio sobre as contas do
Presidente da Repblica. A anlise realizada pelo Tribunal subsidia o rgo de cpula do Poder
Legislativo com elementos tcnicos para emitir seu julgamento e, assim, atender a sociedade, no seu
justo anseio por transparncia e correo na gesto dos recursos pblicos.
Encaminhadas pelo Excelentssimo Senhor Presidente do Congresso Nacional, Senador Renan
Calheiros, no dia 22 de abril de 2015, as presentes contas referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 31
de dezembro de 2014, quarto ano de gesto do governo da Excelentssima Senhora Presidente da
Repblica Dilma Vana Rousseff, e incluem os balanos gerais da Unio e o relatrio do rgo central
do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execuo dos oramentos de que trata o
5 do art. 165 da Constituio Federal.
Registro que o TCU emite parecer prvio apenas sobre as contas prestadas pela Presidente da
Repblica, pois as contas atinentes aos Poderes Legislativo e Judicirio e ao Ministrio Pblico no
so objeto de pareceres prvios individuais, mas efetivamente julgadas por esta Corte de Contas, em
consonncia com a deciso do Supremo Tribunal Federal, publicada no Dirio da Justia de
21/8/2007, ao deferir medida cautelar no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI)
2.238-5/DF. Nada obstante, o Relatrio sobre as Contas do Governo da Repblica contempla
informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico, compondo, assim, um panorama
abrangente da administrao pblica federal.
O exame das contas do Governo da Repblica constitui a mais nobre, complexa e abrangente
tarefa atribuda a esta Corte pela Constituio Federal e legislao correlata, seja por sua singular
relevncia, por permitir sociedade o conhecimento do resultado da atividade do governo federal,
seja pela amplitude dos temas tratados e profundidade das anlises realizadas por este Tribunal.
Efetivados os trabalhos e concludo o Relatrio, apresento a seguir o contedo resumido de
cada uma das suas sees.
O captulo 1 apresenta o parecer prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica, em
consonncia com as concluses e as recomendaes oriundas dos projetos de fortalecimento das
Contas do Governo, realizados em parceria com o Banco Mundial e com a Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
A partir do captulo seguinte, passa-se ao relato da atuao governamental no exerccio de
2014. No captulo 2, consta uma breve sntese sobre o desempenho da economia brasileira no
exerccio, destacando-se alguns dos principais dados macroeconmicos que delimitaram o contexto
em que o governo precisou atuar e que foram impactados por essa atuao. Nesse sentido, so
apresentados dados sobre a atividade econmica, como taxa de inflao, nvel de emprego e salrios,
produto interno bruto, poupana nacional bruta e carga tributria nacional. Tambm so evidenciados
os instrumentos de poltica fiscal, monetria e creditcia utilizados pelo governo durante o exerccio,
bem como os impactos deles decorrentes sobre a dvida pblica. Ao final, so trazidos dados sobre
as relaes econmico-financeiras do pas com o exterior.

11
O captulo 3 contm anlise dos principais instrumentos de planejamento e oramento Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA) , bem
como da gesto fiscal realizada em 2014. A esse respeito, destacam-se: o exame das prioridades
indicadas pela LDO 2014 aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano
Brasil Sem Misria; o desempenho da arrecadao federal, incluindo a recuperao de crditos
parcelados ou inscritos em dvida ativa; a execuo das despesas fixadas nos Oramentos Fiscal, da
Seguridade Social e de Investimento, bem como dos restos a pagar; e o expressivo montante das
renncias de receitas decorrentes de benefcios tributrios, financeiros e creditcios. A respeito deste
ltimo item, ressalto, ainda, a anlise dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios relacionados
aos eventos Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014.
O ltimo item do terceiro captulo traz anlise da ao governamental sobre as receitas e as
despesas pblicas luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar 101/2000, com
vistas a verificar o cumprimento dos limites nela fixados e as metas fiscais estabelecidas na
LDO 2014.
O quarto captulo representa o esforo do TCU no sentido de evidenciar os resultados da atuao
do governo federal em 2014, por meio da anlise da ao setorial do governo. Apresenta-se a evoluo
do PAC no exerccio e a avaliao acerca da qualidade das informaes de desempenho divulgadas
pela Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR). Referida avaliao tem como objetivo
aferir se os instrumentos de medio de desempenho indicadores e metas definidos no PPA e cujos
valores atualizados foram informados na PCPR 2014 so apropriados e suficientes para demonstrar
os resultados das intervenes governamentais. Nesse sentido, o resultado da atuao governamental
analisado a partir de programas temticos e objetivos do PPA 2012-2015, selecionados por critrios
de materialidade e relevncia.
Os dados sobre a execuo oramentria das 28 funes e respectivas subfunes so
apresentados no documento Execuo Oramentria por Funo e Subfuno, disponvel no portal
do Tribunal de Contas da Unio (http://www.tcu.gov.br/contasdogoverno).
O quinto captulo apresenta os resultados e as concluses da auditoria do Balano Geral da
Unio (BGU) referente a 2014, realizada no intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os aspectos
relevantes, a situao patrimonial da Unio em 31/12/2014 e os resultados patrimonial, financeiro e
oramentrio da Unio no exerccio. Destaca-se que o escopo do trabalho se refere verificao da
confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas do governo federal, fundamentando a
opinio deste Tribunal no parecer prvio.
O captulo 6 trata do tema especial Governana Pblica para a Competitividade Nacional,
cuja escolha insere-se no contexto da valorizao da governana pblica como elemento crucial a ser
avaliado e fomentado pelo TCU, pautado na sua misso institucional de contribuir para o
aperfeioamento da administrao pblica, em benefcio da sociedade. Inicialmente, apresenta-se um
amplo diagnstico sobre a governana no setor pblico, baseado em levantamento realizado pelo
Tribunal abrangendo organizaes das esferas federal, estadual e municipal. Em seguida, analisam-
se dois temas transversais, essenciais para o bom desempenho da administrao pblica como um
todo, que so: programas voltados para o aperfeioamento da gesto pblica federal e aspectos
relacionados a planos e oramentos pblicos. Por fim, apresentam-se anlises sobre governana em
polticas pblicas, selecionadas por suas relaes diretas e indiretas com a competitividade da
produo nacional, quais sejam: pactuao intergovernamental no mbito da sade pblica; educao
profissional e tecnolgica; poltica de trabalho, com foco na intermediao de mo de obra;
12
tratamento administrativo do comrcio exterior; contratualizao de resultados no Ministrio da
Cincia, Tecnologia e Inovao; investimento em infraestrutura de transportes ferrovirios (PIL
Ferrovias); e poltica pblica de mobilidade urbana.
No captulo 7, que antecede a concluso, apresentada sntese das providncias adotadas pelo
governo para a correo das falhas apontadas nas recomendaes exaradas no Relatrio sobre as
Contas referentes ao exerccio de 2013.
Por fim, com o objetivo de alicerar a misso constitucional deste Tribunal e de assegurar a
observncia dos princpios da legalidade, eficincia, legitimidade e economicidade na gesto pblica,
bem como no intuito de fomentar o aprimoramento da governana e da gesto pblicas no mbito da
administrao pblica federal, so formuladas recomendaes aos dirigentes dos rgos e entidades
relacionados no captulo 8.
Submeto, assim, apreciao deste Egrgio Plenrio, na forma prevista no Regimento Interno
desta Corte, dentro do prazo constitucional, o relatrio e o projeto de parecer prvio sobre as contas
prestadas pela Chefe do Poder Executivo.

13
2
Desempenho da Economia
Brasileira em 2014
2 DESEMPENHO DA ECONOMIA BRASILEIRA

A produo dos bens e servios do pas atingiu R$ 5.521,3 bilhes em 2014 e o Brasil
encerrou o ano com um crescimento econmico de apenas 0,1% em relao a 2013. Foi o pior
resultado desde 2009, quando o Produto Interno Bruto (PIB) apresentou variao negativa de 0,2%.
De acordo com a nova metodologia adotada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), seguiu-se padro internacional para clculo de contas nacionais e apurao do PIB.
Conforme demonstrado no grfico abaixo, desde 2002 e com exceo de 2010, o Brasil tem
alcanado taxas de crescimento do PIB inferiores mdia dos Brics, grupo de pases emergentes
composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.

Variao Real do PIB Brasil e Brics 2002 a 2014

15

10

5
3,36
%

0 0,15
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

-5

-10

Brasil Rssia ndia China frica do Sul Mdia Brics

Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).

A China cresceu 7,4% em 2014 e a ndia, 7,2%. frica do Sul e Rssia registraram taxas de
1,5% e 0,6%, respectivamente. Na mdia de 2014, os Brics alcanaram crescimento anual de
3,36%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio Europeia, 1,3%.
Segundo estimativas do Fundo Monetrio Internacional, apesar de se situar como a stima
maior economia mundial, o PIB brasileiro encontra-se na posio 61 em termos per capita, posto
inferior ao de pases como Uruguai, Chile, Rssia e Argentina.

17
PIB per capita preos correntes 2014

Luxemburgo
120.000

100.000

Estados Unidos
80.000
U$ bilhes

Reino Unido
60.000 Alemanha

40.000
Uruguai

Argentina

frica do Sul
Venezuela
Colombia
Russia
Chile

Mexico
Brasil
20.000

Paraguai
China

India
-

Fonte: FMI.

O valor do PIB per capita brasileiro recuou 0,7% em relao a 2013, passando a registrar o
valor de R$ 27.229,00, a preos correntes. Em dlares, o PIB per capita do Brasil em 2014 foi de
US$ 11,6 mil.
A perspectiva de crescimento da economia brasileira na primeira dcada dos anos 2000 atraiu
capitais globais, valorizando a moeda local e encarecendo os produtos da pauta de exportao para
o resto do mundo, o que criou dificuldades para o setor industrial exportador. Conforme o grfico
seguinte, a menor cotao do dlar comercial americano foi atingida em meados de 2011,
correspondente a R$ 1,53. A partir de ento, com alguns episdios de baixa, o cmbio tem
apresentado uma trajetria ascendente. O dlar comercial americano fechou 2014 cotado a R$ 2,66,
voltando ao nvel do primeiro semestre de 2005.

Cotao do Dlar Comercial janeiro de 2003 a dezembro de 2014

4,00

3,2758
3,50

3,00
2,6562
R$ 1,00

2,50

2,00

1,50
1,5345

1,00
jan-03 jan-04 jan-05 jan-06 jan-07 jan-08 jan-09 jan-10 jan-11 jan-12 jan-13 jan-14

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen).

18
Na poltica monetria, aps um perodo de relativa queda da taxa bsica de juros (Selic),
retomou-se uma poltica mais restritiva, visando evitar presses inflacionrias. Dessa forma, a taxa
Selic encerrou 2014 com tendncia de alta, no patamar de 11,75% a.a., superior aos 10% a.a. de
dezembro de 2013.
No obstante, a taxa de inflao acumulada medida pelo ndice de Preos ao Consumidor
Amplo (IPCA) foi de 6,41% a.a. em 2014, prxima taxa mxima estipulada pelo Conselho
Monetrio Nacional (CMN). Foi a taxa mais elevada nos ltimos dez anos, com exceo da taxa de
2011, que ficou exatamente em 6,5% a.a., limite mximo estabelecido pelo CMN.
A taxa de crescimento do emprego formal no exerccio de 2014 foi de 0,98%, com saldo
lquido de 397 mil pessoas contratadas. Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente
recebidos pelos trabalhadores ao longo dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do
ltimo exerccio, registraram constante elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real
recebido em dezembro de 2014 (R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013
(R$ 2.650,75). A oferta de vagas em 2014 foi liderada pelos setores de servios e comrcio,
responsveis pela criao de aproximadamente 657 mil empregos formais, significativamente
inferior s vagas criadas nesses dois setores em 2013 (850 mil) e em 2012 (mais de 1 milho).
A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias.
A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.
As exportaes brasileiras sofreram retrao de 7,0% em 2014. Os principais pases de
destino das exportaes brasileiras foram China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total
exportado, Estados Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total), Argentina, com US$ 14,3 bilhes
(6,3%) e Pases Baixos (Holanda), com US$ 13 bilhes (5,8%).
Considerada sob a tica do fator agregado, a venda dos produtos brasileiros no exterior sofreu
retrao, considerando-se a mdia diria, tanto para os produtos bsicos (-3,1%), quanto para os
manufaturados (-13,7%) e semimanufaturados (-4,8%).
No encerramento de 2014, a balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes. Em
2013, foi registrado supervit de US$ 2,6 bilhes, e em 2012 o supervit foi significativo, de US$
19,4 bilhes. A conta Transaes Correntes em 2014 resultou em dficit de US$ 91,3 bilhes,
devido ao dficit comercial e ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e
Rendas. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para consumo
corrente) foi de US$ 1,9 bilho. A Conta Capital registrou saldo superavitrio em 2014 de US$
1,2 bilho e a Conta Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Obteve-se
no encerramento do Balano de Pagamentos supervit de US$ 10,8 bilhes. Em 2013, as transaes
com o exterior resultaram em dficit de US$ 6,0 bilhes.
O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de
US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior. A dvida
externa lquida do governo federal e do Banco Central atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes,
correspondente a 15,8% do PIB.

19
A taxa de Risco-Pas, representada pelo indicador EMBI+, situou-se em 224 pontos ao final
de 2013. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre investidores
internacionais, com o risco Brasil atingindo em 16 de dezembro o patamar de 318 pontos.
As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados, alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do
PIB. Registrou-se um aumento de 11,2% no total das operaes de crdito em 2014 com relao ao
ano anterior. Do total do montante de crdito contratado, 47,7% foram assinados com recursos
direcionados e 52,3% com recursos livres. Os recursos direcionados cresceram 18,6% e as
operaes com recursos livres tiveram um crescimento de 3,9% em 2014.
A Dvida Bruta do Governo Geral e a Dvida Lquida do Setor Pblico sofreram aumentos em
2014 e alcanaram, respectivamente, os montantes de R$ 3.252,5 bilhes e R$ 1.883,1 bilhes ao
final do exerccio, correspondendo a 58,9% e 34,1% em percentuais do PIB. Os juros nominais
tambm se elevaram de R$ 248,9 bilhes em 2013 (4,8% do PIB) para R$ 311,4 bilhes em 2014
(5,6% do PIB). A Carga Tributria Bruta atingiu R$ 1,84 trilho em 2014, ou 33,4% do PIB, contra
R$ 1,74 trilho em 2013, ou 33,7% do PIB.

2.1 Atividade Econmica

2.1.1 Taxas de Inflao


A meta de inflao para o exerccio de 2014 foi fixada pelo Conselho Monetrio Nacional em
4,5% a.a., com margem de 2 p.p. para menos ou para mais. O monitoramento da meta estabelecida
realizado pelo Banco Central do Brasil (Bacen) com base no IPCA, calculado pelo IBGE, que mede
o consumo das famlias com renda de at quarenta salrios mnimos. Ao Bacen compete executar as
polticas necessrias para cumprimento das metas fixadas. Em 2014, a taxa de inflao acumulada
medida pelo IPCA foi de 6,41% a.a., prxima, portanto, mxima estipulada. Em 2013, a taxa de
inflao foi de 5,91% a.a.

Evoluo do IPCA 2013 e 2014


%

Fonte: IBGE.

20
O comportamento mensal do IPCA em 2014, no geral, apresentou-se mais alto do que no ano
anterior. As taxas mensais do primeiro semestre foram superiores s de 2013, somente
apresentando-se inferiores no ltimo trimestre. Foi a segunda maior variao anual do ndice dos
ltimos dez anos, perdendo apenas para 2011, quando a taxa alcanou 6,50%, ligeiramente superior
verificada no encerramento de 2014.
O grupo Alimentao e Bebidas, que abrange 24,86% do oramento das famlias, embora no
tenha liderado as maiores variaes entre os grupos (ficou em quarto lugar, com 8,03% em 2014),
teve o maior impacto no ndice apurado, com 1,97 p.p., correspondendo a 30,7% da elevao do
IPCA.
Entre os alimentos adquiridos para consumo em casa, o maior impacto no ndice em 2014,
entre os produtos considerados individualmente, foi o das carnes, com 0,55 p.p., e 22,2% de
variao. No grupo alimentos consumidos fora de casa, o item refeio (fora de casa) teve
impacto de 0,5 p.p., com variao de 9,96%. Alguns produtos, entretanto, sofreram reduo
significativa em seus preos, como a farinha de mandioca (-31,48%) e o feijo-mulatinho (-
21,92%).
A maior variao entre os grupos foi o de Habitao, com 8,8% de variao, e 1,27 p.p. de
impacto no ndice. Dentro desse grupo, o item energia eltrica sobressaiu-se, com elevao de
17,06% na mdia dos estados. O impacto do grupo Alimentao e Bebidas somado ao de Habitao
resultou em 3,24 p.p., e correspondeu a 51% do IPCA em 2014.
A segunda maior variao entre os grupos foi o de Educao, com 8,45% de elevao. Nesse
grupo, o item Cursos Regulares subiu 8,87%, enquanto Cursos Diversos subiu 8,09%.
O grupo Despesas Pessoais veio a seguir dentro do IPCA, com 8,31% de variao. O
subgrupo Empregados Domsticos sofreu variao de 10,54%.
A inflao dos produtos com preos livres atingiu 6,72% no encerramento de 2014, 7,29% em
2013, 6,56% em 2012 e 6,63% em 2011, e a dos preos monitorados atingiu 5,32% em 2014, 1,54%
em 2013, 3,65% em 2012 e 6,20% em 2011. A defasagem entre preos livres, formados pelo
mercado, e os monitorados, administrados pelo governo, teve sensvel reduo entre 2013 (7,29%
dos preos livres comparados a 1,54% dos preos monitorados) e 2014 (6,72% dos preos livres
comparados a 5,32% dos preos monitorados).

IPCA Variao dos valores dos produtos com preos livres e com preos monitorados 2014
%
Preos livres
Monitorados3
2014 Geral Comercializveis1 No Comercializveis2
Peso: 24,51
Peso: 75,49 Peso: 36,19 Peso: 39,30
Janeiro 6,65 5,64 7,56 2,15
Fevereiro 6,28 5,25 7,19 3,71
Maro 6,99 5,71 8,09 3,42
Abril 7,04 6,16 7,79 3,79
Maio 7,07 6,67 7,42 4,08
Junho 7,31 6,94 7,63 3,94
Julho 7,07 7,11 7,04 4,63
Agosto 6,95 6,81 7,07 5,07
Setembro 7,17 6,86 7,46 5,32
Outubro 6,88 6,25 7,47 5,57
Novembro 6,76 6,02 7,45 5,83
Dezembro 6,72 5,95 7,43 5,32
Fonte: IBGE.
21
(1) Alimentos industrializados e semi-elaborados, artigos de limpeza, higiene e beleza, mobilirio, utenslios domsticos, equipamentos
eletro-eletrnicos, aquisio de veculos, lcool combustvel, cama/mesa/banho, fumo e bebidas, vesturio e material escolar.
(2) Produtos in natura, alimentao fora do domiclio, aluguel, habitao-despesas operacionais, veculos-seguro/reparos/lavagem
/estacionamento, recreao e cultura, matrcula e mensalidade escolar, livros didticos, servios mdicos e servios pessoais.
(3) Servios pblicos e residenciais, transporte pblico, gasolina e leo diesel, plano de sade, produtos farmacuticos, pedgio,
licenciamento.
Variao % em doze meses.

O ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), que abrange itens de consumo das
famlias que recebem at seis salrios mnimos, apresentou variao de 6,23% em 2014, superior
aos 5,56% verificados em 2013. O grupo Alimentao e Bebidas, com variao de 7,80% em 2014,
ligeiramente inferior aos 8,03% registrados em 2013, foi o de maior impacto do ndice, com 2,34
p.p., ou 37,6% do INPC. O grupo Habitao, embora com variao de 8,82% em 2014, superior ao
de Alimentao e Bebidas, causou menor impacto positivo no ndice, com 1,47 p.p. de efeito. Os
grupos Despesas Pessoais e Educao tambm registraram variaes elevadas em 2014, iguais a
7,45% e 8,60%, mas com impactos inferiores, de 0,55 p.p. e 0,25 p.p., respectivamente.
O ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI), que registra diversas alteraes
de preos de matrias-primas, bens e servios, registrou variao em 2014 de 3,78%, inferior
verificada em 2013, igual a 5,52%. A variao em 2014 do IPA (ndice de Preos ao Produtor
Amplo), que corresponde a 60% do IGP-DI, foi de 2,15%. O IPC (ndice de Preos ao
Consumidor), responsvel por 30% do IGP-DI, registrou elevao de 6,87% em 2014. O ndice
Nacional de Construo Civil (INCC), que responde por 10% do IGP-DI, teve variao de 6,95%
em 2014.
Taxas de Inflao acumuladas no ano 2013 e 2014
ndice/Entidade Critrio 2013 2014
IPCA/IBGE Famlias 1 a 40 s.m. 5,91% a.a. 6,41% a.a.
INPC/IBGE Famlias 1 a 6 s.m. 5,56% a.a. 6,23% a.a.
IGP-DI/FGV Famlias 1 a 33 s.m. 5,52% a.a. 3,78% a.a.
Fontes: IBGE e FGV.
Nota: s.m. = salrios-mnimos.

A variao mensal dos ndices de preos no exerccio de 2014 est demonstrada adiante.

Variao da Inflao IPCA x INPC x IGP-DI 2014


%

22
Fonte: Ipeadata.

2.1.2 Nvel de Emprego e Salrios


Ao longo de 2014, verificou-se reduo da taxa de desocupao, exceto no ms de novembro,
em relao a 2013. A taxa de crescimento do emprego formal em 2014 (dados do Cadastro Geral de
Empregados e Desempregados Caged, mantido pelo Ministrio do Trabalho e Emprego MTE), a
exemplo de 2012 e 2013, continuou a sofrer reduo em relao ao exerccio anterior.
As taxas de desemprego registradas mensalmente ao longo de 2014, de acordo com a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), elaborada pelo IBGE, apresentaram-se com valores inferiores s do
exerccio anterior, conforme grfico adiante. A proporo de desocupados entre os economicamente
ativos em 2014, ao final do exerccio, foi de 4,3%, taxa idntica registrada no encerramento de
2013.

Taxa de Desocupao 2008 a 2014


%

Fonte: IBGE.

Os rendimentos mdios reais mensais efetivamente recebidos pelos trabalhadores ao longo


dos exerccios de 2009 a 2014, a preos de dezembro do ltimo exerccio, registram constante
elevao na renda do trabalhador. O rendimento mdio real recebido em dezembro de 2014
(R$ 2.705,63) foi superior ao verificado em dezembro de 2013 (R$ 2.650,75).

23
Rendimento Mdio Real Mensal 2009 a 2014
R$

2.700,0
2.600,0
2.500,0 2014
2.400,0 2013
2.300,0
2012
2.200,0
2.100,0 2011
2.000,0 2010
1.900,0
2009
1.800,0
1.700,0
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

Fonte: IBGE.

Segundo dados do Caged, o saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira
assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2014 foi de 397 mil pessoas, um crescimento
de 0,98% em relao ao total de trabalhadores empregados em 2013. Essa taxa de crescimento,
porm, a menor dos ltimos onze anos, conforme demonstrado no grfico seguinte.

Taxa de Crescimento Anual do Emprego Formal 2004 a 2014

Fonte: Caged.

Os setores de servios e comrcio lideraram a oferta de vagas e foram responsveis pela


criao de quase 657 mil empregos formais. Por outro lado, os setores de Construo Civil e
Indstria de Transformao dispensaram aproximadamente 270 mil trabalhadores.
Evoluo do Emprego Formal Setores da Economia 2014
Tipo de Atividade N de empregos formais (saldo) Variao %
Servios 476.108 2,83
Comrcio 180.814 1,96
Administrao Pblica 8.257 0,91
Servio Indstria Utilidade Pblica 4.825 1,21
Agropecuria -370 -0,02
24
Tipo de Atividade N de empregos formais (saldo) Variao %
Extrativa Mineral -2.348 -1,02
Construo Civil -106.476 -3,41
Indstria de Transformao -163.817 -1,95
Total 396.993 0,98
Fonte: Caged.

2.1.3 Produto Interno Bruto


A produo dos bens e servios do pas em 2014 atingiu o valor de R$ 5.521,3 bilhes, com
variao de 0,1%, em termos reais (descontada a inflao), em relao ao PIB de 2013, cujo
crescimento real havia sido de 2,7%. As taxas de variao dos trimestres de 2014, com ajuste
sazonal, comparadas s dos trimestres imediatamente anteriores, mostram uma economia sem
dinamismo, com taxas nfimas de crescimento, e at negativas, consoante os valores de 0,6% no
primeiro trimestre, -1,4% e 0,2% nos trimestres seguintes, e finalmente 0,3% no ltimo trimestre do
ano. Com base nas taxas de crescimento acumuladas em quatro trimestres, verifica-se gradual
desacelerao da atividade 2,8% no primeiro trimestre e 1,5%, 0,7% e 0,1% nos trimestres
seguintes.

Produto Interno Bruto 2002 a 2014


R$ trilhes e %

7,6

6,0
5,7

5,0
4,0 3,9
3,1
3,1
2,7
1,8
1,2
3,7 3,7 4,0 4,1 4,2 4,5 4,7 4,7 5,1 5,3 5,4 5,51 5,52
0,1
-0,2
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
PIB - em valores de 2014 Taxas Reais de C rescimento - em %
Fonte: IBGE.
Nota: PIB em valores constantes de 2014.

O valor do PIB per capita recuou, em termos reais, 0,7% em relao a 2013, segundo
estimativas populacionais do IBGE, passando a registrar o valor de R$ 27.229,00, em valores
correntes. Em dlares, o PIB per capita registrou o valor de US$ 11,6 mil.

25
PIB per capita - paridade do poder de compra 1990 a 2014
US$ milhares

12
11
10
9
8
7
6
5
4

Fonte: IBGE.

Na comparao com os outros dezenove pases que compem o G20, o Brasil superou apenas
a Itlia, cuja economia recuou 0,4%, e o Japo, com crescimento nulo. No grupo dos Brics (Brasil,
Rssia, ndia, China e frica do Sul), que rene as maiores economias emergentes do mundo, o PIB
do Brasil ficou abaixo do indicador da China (7,4%) e da ndia (7,2%). A projeo de crescimento
do PIB da Rssia de 0,3%. Na Europa, a Alemanha cresceu 1,6%, o Reino Unido, 2,6%, e a Unio
Europeia registrou crescimento de 1,3%, considerando o conjunto dos pases que adotam o euro e
outras moedas.
Em 2014, o valor do PIB no Brasil, de R$ 5.521,3 bilhes, deve-se ao valor adicionado a
preos bsicos, no montante de R$ 4.718,9 bilhes, e ao valor dos impostos sobre produtos menos
subsdios, de R$ 802,4 bilhes.
Em relao aos subsetores do PIB, o da Extrativa Mineral apresentou desempenho
excepcional (8,7%), em funo no apenas do aumento na extrao de petrleo e gs natural, como
tambm em razo da variao positiva do setor de extrao de minrios ferrosos. O grupo de
Servios refletiu o bom desempenho dos setores de Servios de Informao (4,6%), Atividades
Imobilirias (3,3%), e Transporte, Armazenagem e Correio (2,0%). No setor da Agropecuria, com
desempenho de 0,40%, verificou-se crescimento de produo nas culturas de algodo (26,0%),
mandioca (8,8%), trigo (8,0%), soja (5,8%), arroz (3,3%), e fumo (0,7%). O setor de Comrcio teve
perdas de 1,8%. O setor de Construo Civil tambm registrou nvel de atividade inferior ao do ano
anterior, com 2,6% negativos. A atividade de Produo e Distribuio de Eletricidade, Gs, gua,
Esgoto e Limpeza Urbana registrou baixo desempenho (-2,6%) em 2014, influenciado pelo
funcionamento das termeltricas para gerao de energia. A Indstria de Transformao teve o pior
desempenho entre todos os subsetores (-3,8%), causado, principalmente, pela reduo das
encomendas da indstria de veculos e da fabricao de mquinas e equipamentos.

26
PIB e Subsetores 2014
%

8,70%

4,60%

3,30%

2,00%

0,50% -1,80% -2,60% -2,60% -3,80%


0,40% 0,40% 0,10% 0,10%

Fonte: IBGE.

PIB Setores e subsetores 2012 a 2014


%

8,7
7,0 5,3
3,6 2,9 4,6 2,8
2,9
2,5 1,8 3,3 2,0
1,9 1,9 2,0 2,9 1,7 0,6 2,3 2,1 2,3
0,4 1,4 1,3 1,0 0,5 0,4 0,5 1,7 0,7
0,5 0,1 1,3 1,0
0,1
-1,1 -0,8
-2,3 -2,5 -1,2 -1,8
-2,8
-3,8 -2,6 -2,6

2012 2013 2014

Fonte: IBGE.

Taxa Acumulada de Crescimento do PIB


Variao em volume em relao ao mesmo perodo do ano anterior
%
Setor de Atividade 2013.IV 2014.I 2014.II 2014.III 2014.IV
Agropecuria 7,9 3,4 1,0 0,2 0,4
Indstria 1,8 3,0 -0,4 -0,9 -1,2
Extrativa Mineral -2,5 6,1 6,9 8,4 8,7
Transformao 2,0 1,0 -2,8 -3,2 -3,8
Construo Civil 4,7 3,5 -1,2 -2,6 -2,6
27
Setor de Atividade 2013.IV 2014.I 2014.II 2014.III 2014.IV
Produo e distribuio de eletricidade,
0,4 7,2 1,2 -1,4 -2,6
gs, gua, esgoto e limpeza urbana
Servios 2,5 2,4 1,1 0,8 0,7
Comrcio 3,5 2,5 -0,6 -1,4 -1,8
Transporte, armazenagem e correio 5,8 6,9 3,0 2,4 2,0
Servios de informao 6,5 7,1 5,8 5,6 4,6
Intermediao financeira, seguros,
previdncia complementar e servios 1,7 2,7 1,0 0,1 0,4
relacionados
Outros Servios 0,0 0,3 -0,5 -0,2 0,1
Atividades imobilirias e aluguel 4,5 3,9 3,4 3,4 3,3
Administrao, sade e educao pblicas 1,8 1,2 0,9 0,7 0,5
Valor Adicionado a Preos Bsicos 2,6 2,7 0,7 0,4 0,2
Impostos lquidos sobre produtos 3,4 2,8 0,5 -0,2 -0,3
PIB 2,7 2,7 0,7 0,3 0,1
Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014.

A despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, inferior ao do ano anterior em que
o crescimento foi de 2,9%, influenciada pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial
dos trabalhadores, segundo a Pesquisa Mensal de Emprego do IBGE, e pela elevao, em termos
nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias. Em termos
reais, portanto, verificou-se queda no saldo das operaes de crdito s famlias. A despesa do
consumo da administrao pblica ao longo de 2014 aumentou 1,3%, inferior ao ano de 2013,
quando foi registrado crescimento de 2,2%.
A Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF), que em 2013 registrou crescimento de 6,1%, no
exerccio de 2014 teve queda de 4,4%, em funo, principalmente, da reduo da produo interna
de mquinas e equipamentos (33,1% da FBCF e queda de 9,5%), da importao de bens de capital,
e ainda em decorrncia do baixo desempenho do setor da construo civil (52,6% de participao e
queda de 3,3%). As exportaes recuaram 1,1%, sendo que a maior retrao ocorreu na indstria
automotiva, inclusive de nibus e caminhes, e tambm em embarcaes e estruturas flutuantes,
lcool e outros biocombustveis. As importaes tiveram queda de 1,0%, e ocorreu principalmente
em virtude da menor aquisio de mquinas e equipamentos, indstria automotiva, inclusos peas e
acessrios, e ainda gasolina automotiva.
Em valores absolutos, a despesa de consumo das famlias foi de R$ 3,45 bilhes, a de
consumo do governo, de R$ 1,1 bilho, a FBCF, de R$ 1,0 bilho, exportaes e importaes de
bens e servios geraram resultado de R$ 635,9 milhes e R$ 788,1 milhes, respectivamente. A
variao de estoques registrou R$ 18,6 milhes.

28
PIB - Componentes da Demanda Taxa acumulada ao longo de cada ano 2010 a 2014
%

35,8
35,0

25,0
21,3

15,0
11,5
9,7
8,4
7,5 6,9 6,3
4,1 4,2 4,7 4,5
5,0 2,7 3,2 3,3 2,5
2,3 2,3 1,9 1,9 1,3
1,0 0,9 0,5 0,2
0,1

-1,1 -1,0
-5,0
-4,0 -4,4

-15,0
PIB Cons. Cons. FBCF Exportao Importao
Famlias Adm. Pblica Bens e Servios Bens e Servios
2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: IBGE.
Nota: dados preliminares 4 Trimestre de 2014. Dados dos anos anteriores a 2014 no consideram correes da metodologia feita pelo IBGE.

2.1.4 Poupana Nacional Bruta e Investimento


A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior
verificada no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta)
registrada em 2014 foi de 19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013, igual a 20,5%.

Taxa de Poupana e de Investimento 2010 a 2014

20,6 20,6 20,5


20,2
19,4 19,7
19,2
17,7
Fonte: IBGE. 17,0
15,8

2010 2011 2012 2013 2014


Taxa de Poupana Capital fixo -
Nacional Bruta formao bruta
em % do PIB em % do PIB

29
Fonte: IBGE.

2.1.5 Carga Tributria Nacional


A estimativa da carga tributria corresponde razo entre o total dos tributos arrecadados
pelas trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) e o Produto Interno Bruto do pas, em
determinado exerccio fiscal. Conceitualmente, representa a parcela de recursos que o Estado retira
compulsoriamente dos indivduos e empresas, como principal meio para financiar o conjunto das
atividades do governo.
O PIB utilizado corresponde ao indicador oficial publicado pelo IBGE em 27/3/2015, de
acordo com o novo Sistema de Contas Nacionais (SCN 2010). A estimativa da carga tributria
referente a 2013 e 2014 foi fornecida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), baseada em
metodologia advinda dos Acordos de Cooperao Tcnica 17/2013 e 1/2015, celebrados entre a
STN e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Nos clculos realizados nesta anlise, adota-se o critrio de Carga Tributria Bruta (CTB), que
considera as receitas tributrias sem dedues das transferncias ao setor privado da economia,
como subsdios, benefcios da seguridade social e saques do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (FGTS). Quando so feitas essas dedues, obtm-se a Carga Tributria Lquida. Alm
disso, para evitar distores na comparao com os valores da CTB de anos anteriores, foram
refeitos os clculos a partir de 2010, utilizando-se a mesma metodologia empregada em 2014.
A arrecadao federal em 2014, da ordem de R$ 1.219.502 milhes, foi obtida do Siafi, da
Caixa Econmica Federal e do Ministrio da Previdncia Social, conforme tabela a seguir. Na
receita tributria obtida no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
(Siafi), esto includos R$ 4.038 milhes referentes ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FTGS).

Arrecadao federal por fonte de informao


Fonte Item R$ milhes
Siafi Receita tributria 400.547
Siafi Receita de contribuies 670.990
Siafi Outras receitas correntes (fora multas e juros) 10.376
Siafi Receita intra oramentria (RPPS parte patronal) 16.015
Caixa FGTS 104.744
MPS Sistema S 16.830
Total 1.219.502
As principais fontes de informao utilizadas para alimentar a apurao dos dados referentes
aos Governos Estaduais so: (i) os Balanos Anuais e Relatrios Resumidos de Execuo
Oramentria (RREOs) dos governos subnacionais; (ii) o Demonstrativo da Receita Corrente
Lquida; e (iii) o Demonstrativo do Resultado Primrio.
No caso dos dados referentes aos Governos Municipais, as principais fontes de informao
utilizadas para alimentar a apurao so os balanos anuais e os RREOs. As lacunas na base dos
RREOs so preenchidas com a imputao dos dados faltantes a partir da construo de sries
encadeadas para grupos de municpios com caractersticas socioeconmicas similares.
A estimativa da carga tributria brasileira em 2014 foi de 33,4% do PIB, com discreta queda
em relao a 2013 (0,33 p.p. do PIB), conforme tabela a seguir. Para efeito de comparao da CTB
e do PIB entre 2013 e 2014, utilizou-se o deflator implcito do PIB para corrigir os valores relativos
a 2013 (coluna D da tabela).
30
Verifica-se que, em 2014, a arrecadao total das receitas federais, includas no clculo da
carga tributria, apresentou um crescimento nominal de 4,85% em relao a 2013, inferior
evoluo dos preos no perodo, resultando em queda real de 1,91%. Como o PIB cresceu, em
termos reais, 0,15%, a carga tributria federal passou de 22,55% do PIB em 2013 para 22,09% do
PIB em 2014, representando queda de 0,46 pontos percentuais.
Os tributos estaduais e municipais apresentaram crescimentos nominais de 7,51% e 11,70%,
respectivamente, superiores variao de preos no perodo, resultando em crescimento real de
0,58% e 4,49%, respectivamente. As cargas tributrias estadual e municipal passaram de 9,04% e
2,14% do PIB em 2013 para 9,08% e 2,24% do PIB em 2014, representando crescimento de 0,04 e
0,10 pontos percentuais, respectivamente.
Comparando-se os valores deflacionados da arrecadao federal de 2013 (coluna D) e os
valores nominais de 2014 (coluna E), as maiores variaes e as principais causas so relacionadas a
seguir. As fontes de receita que mais caram foram: Cofins - queda nas vendas; IRPJ e CSLL -
queda na lucratividade das empresas; Imposto sobre Importao - queda das importaes e das
alquotas mdias; PIS/Pasep (outras contribuies sociais) - queda das vendas, alterao da base de
clculo do PIS/Cofins Importao e a no repetio de recolhimentos extraordinrios ocorridos
em 2013. J as fontes que mais cresceram foram: IRRF e FGTS - crescimento nominal da massa
salarial; e IPI - recomposio de alquotas.

Estimativa da Carga Tributria Bruta 2013 e 2014


R$ milhes
2013(1) %Part. %PIB 2013(2) 2014(3) Variao %Part. %PIB Evoluo
Tributos corrente defl. nominal real %PIB(4)
A B C D E E-D F G E/A-1 E/D-1 G-C
Tributos Federais 1.163.110 66,86% 22,55% 1.243.307 1.219.502 -23.805 66,13% 22,09% 4,85% -1,91% -0,46%
Impostos sobre a produo 364.223 20,94% 7,06% 389.336 370.707 -18.629 20,10% 6,71% 1,78% -4,78% -0,35%
e o comrcio exterior
Cofins 198.239 11,39% 3,84% 211.907 194.816 -17.091 10,56% 3,53% -1,73% -8,07% -0,32%
IOF 29.418 1,69% 0,57% 31.446 29.749 -1.698 1,61% 0,54% 1,12% -5,40% -0,03%
IPI 43.188 2,48% 0,84% 46.166 49.204 3.038 2,67% 0,89% 13,93% 6,58% 0,05%
II 36.832 2,12% 0,71% 39.372 36.611 -2.761 1,99% 0,66% -0,60% -7,01% -0,05%
IE 146 0,01% 0,00% 156 162 6 0,01% 0,00% 10,97% 3,81% 0,00%
Sistema S 15.332 0,88% 0,30% 16.389 16.830 442 0,91% 0,30% 9,78% 2,70% 0,01%
Outros 41.068 2,36% 0,80% 43.899 43.334 -565 2,35% 0,78% 5,52% -1,29% -0,01%
Impostos sobre a renda, 327.137 18,80% 6,34% 349.693 342.651 -7.042 18,58% 6,21% 4,74% -2,01% -0,14%
patrimnio e etc.
IRRF 130.947 7,53% 2,54% 139.975 144.405 4.430 7,83% 2,62% 10,28% 3,16% 0,08%
IRPF 24.230 1,39% 0,47% 25.900 25.799 -101 1,40% 0,47% 6,48% -0,39% 0,00%
IRPJ 109.056 6,27% 2,11% 116.575 109.002 -7.573 5,91% 1,97% -0,05% -6,50% -0,14%
CSLL 61.815 3,55% 1,20% 66.077 62.581 -3.496 3,39% 1,13% 1,24% -5,29% -0,07%
Outros 1.090 0,06% 0,02% 1.165 863 -301 0,05% 0,02% -20,77% -25,88% -0,01%
Contribuies Sociais 471.750 27,12% 9,15% 504.278 506.144 1.866 27,45% 9,17% 7,29% 0,37% 0,02%
RGPS 295.179 16,97% 5,72% 315.532 315.446 -86 17,11% 5,71% 6,87% -0,03% -0,01%
RPPS 27.806 1,60% 0,54% 29.723 30.407 685 1,65% 0,55% 9,36% 2,30% 0,01%
FGTS 98.045 5,64% 1,90% 104.805 108.782 3.977 5,90% 1,97% 10,95% 3,79% 0,07%
Outras 50.721 2,92% 0,98% 54.218 51.508 -2.710 2,79% 0,93% 1,55% -5,00% -0,05%
Tributos Estaduais 466.092 26,79% 9,04% 498.229 501.118 2.889 27,17% 9,08% 7,51% 0,58% 0,04%
Tributos Municipais 110.503 6,35% 2,14% 118.122 123.431 5.309 6,69% 2,24% 11,70% 4,49% 0,09%
Total dos Tributos 1.739.705 33,73% 1.859.658 1.844.052 -15.607 33,40% 6,00% -0,84% -0,33%
PIB (IBGE) 5.157.569 5.513.184 5.521.256 7,05% 0,15%
Fontes: STN e IBGE.
(1) Em R$ milhes de 2013;
(2) Em R$ milhes de 2014, corrigidos pelo deflator implcito do PIB;
(3) Em R$ milhes de 2014;
(4) Em pontos percentuais.

31
O grfico a seguir apresenta a evoluo histrica da CTB no Brasil desde 1900. Uma curva
representa os valores reais observados e a outra, a tendncia obtida por meio do filtro Hodrick-
Prescott.
O perodo inicial apresenta oscilaes com tendncia estvel, na faixa dos 12%. O perodo
seguinte corresponde Primeira Guerra Mundial, onde se observa tendncia de queda na CTB,
chegando a 8% em 1918. Passada essa fase, a CTB apresenta tendncia crescente por quatro
dcadas, chegando a quase 19% em 1958. O perodo que vai at 1963 de crise, com consequente
queda na CTB. A partir de 1964, ocorre um rpido crescimento em decorrncia da relativa
estabilizao monetria e da reforma tributria de 1967. Aps os choques dos preos do petrleo, a
CTB apresenta tendncia constante, apesar da existncia de fortes oscilaes no perodo
hiperinflacionrio. Aps a estabilizao da moeda com o Plano Real e em funo das alteraes
feitas na Constituio de 1988, houve outro perodo de rpido crescimento na CTB at 2008,
quando atingiu quase 35%. A crise de 2009 fez a CTB recuar para menos de 34%, mantendo-se
nesse patamar desde ento.
O crescimento da CTB nos perodos sem crise parece ser decorrente de trs fatores principais:
(i) maior sofisticao da produo interna, gerando produtos com maior incidncia de impostos; (ii)
melhoria no sistema de arrecadao; (iii) aumento de alquotas e da base tributria, particularmente
em funo da reforma tributria de 1967 e da Constituio de 1988.
Como esses trs fatores no apresentam grandes oportunidades de evoluo, o cenrio de
estabilizao da CTB, se a crise econmica for resolvida em curto espao de tempo, ou de queda, se
a crise se prolongar, como ocorrido nos perodos de 1914 a 1918 e de 1959 a 1963.

Evoluo da Carga Tributria Bruta (em % do PIB) CTB observada e tendncia 1900 a 2014

Fonte: Ipeadata.

32
2.2 Poltica Macroeconmica

2.2.1 Poltica Fiscal


No mbito do governo central, a receita primria, lquida de transferncias a estados e
municpios, alcanou o montante de R$ 1.013,87 bilhes, o que equivale a cerca de 18,4% do PIB
em valores correntes (R$ 5.521,3 bilhes), contra 19,2% em 2013. Quanto despesa primria, o
montante foi ampliado, alcanando o total de R$ 1.031,09 bilhes, ou 18,7% do PIB, contra 17,7%
no ano anterior.
No que tange s metas fiscais, a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 (LDO 2014), Lei
12.919/2013, estabeleceu a meta de resultado primrio para a Unio em R$ 116,072 bilhes,
integralmente atribuda aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, vez que a meta para o
Programa de Dispndios Globais (PDG) foi nula. A meta de resultado primrio, conforme art. 3 da
LDO 2014, com redao dada pela Lei 13.053/2014, poderia ser reduzida at o montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
A anlise quanto ao cumprimento das metas fiscais consta do item 3.5.5 deste Relatrio.

2.2.2 Poltica Monetria


A anlise tradicional de execuo de uma poltica pblica em um ambiente de incerteza
distingue objetivos, instrumentos, metas intermedirias e indicadores de poltica.
Os objetivos so os fins ltimos da poltica econmica, tais como inflao e desemprego ou o
comportamento do produto. Os instrumentos so as variveis que os formuladores de poltica
podem controlar diretamente, tais como as operaes de mercado aberto, as exigncias de reservas
requeridas dos bancos comerciais pela autoridade monetria, as alquotas de tributos e as compras
governamentais. As metas intermedirias, por sua vez, tais como o comportamento da inflao em
doze meses durante o ano calendrio, permitem aferir a eficcia dos instrumentos utilizados pela
autoridade incumbida da execuo da poltica. Por ltimo, a avaliao da eficcia da autoridade
monetria pelo pblico depende de quo prximo do centro da meta estipulada ficou a inflao, e de
seus impactos sobre a estabilizao da produo. Nesse sentido, a meta inflacionria para 2014 foi
de 4,50% a.a., com intervalo de tolerncia de menos dois pontos percentuais e de mais dois pontos
percentuais.
Conforme estabelece o art. 4 do Decreto 3.088/1999, considera-se que a meta foi cumprida
quando a variao acumulada da inflao, relativa ao perodo de janeiro a dezembro, situar-se na
faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia.
Encerrado o exerccio de 2014, o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA),
calculado pelo IBGE, indicador utilizado para aferio do cumprimento da meta, alcanou 6,41%
a.a., valor 1,91% p.p. acima do centro da meta e 0,09% p.p. abaixo do limite superior. Cumprida,
portanto, a meta de inflao para o ano calendrio, situando-se acima do valor de 5,91% a.a.
realizado no exerccio de 2013.
O Banco Central do Brasil (Bacen) persegue a meta inflacionria de 4,50% a.a. com uma
banda de 2 p.p. desde 2006. A inflao medida pelo IPCA superou o centro da meta em 2008
(5,90%), 2010 (5,91%), 2011 (6,50%), 2012 (5,84%), 2013 (5,91%) e 2014 (6,41%), conforme
grfico apresentado a seguir. Uma possvel interpretao dessa persistente tolerncia a taxas de
inflao acima do centro da meta seria uma insuficiente ou relativa autonomia da Autoridade
Monetria, acarretando maior transigncia com taxas de inflao mais elevadas. Todavia, as taxas
ainda no superaram o limite superior da banda de 6,50% a.a.
33
Evoluo da taxa de inflao IPCA (% a.a.) 2006 a 2014

7,00

6,00

5,00

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Fonte: IBGE.

Com base no grfico apresentado a seguir, pode-se observar que a partir de agosto de 2011 a
taxa de juros utilizada pelo Bacen como instrumento de controle da taxa de inflao rompeu a
tendncia de alta iniciada em 2010, e o Banco passou a implementar uma poltica monetria
expansionista at fevereiro de 2013. A partir da, a Autoridade Monetria mostra uma nova
tendncia de alta, indicando que utiliza uma poltica monetria mais restritiva. Os efeitos da poltica
monetria sobre o comportamento dos preos da economia no so imediatos, de forma que o pas
mais uma vez apresentou a taxa de inflao medida pelo IPCA bem mais prxima do limite superior
de 6,50% a.a. do que do centro da meta de 4,50% a.a.

Evoluo da taxa de juros Over/Selic (% a.m.) 2006 a 2014

1,6000

1,4000

1,2000

1,0000

0,8000

0,6000

0,4000

0,2000

0,0000
2006.09

2007.09

2008.09

2009.09
2010.01

2010.09
2011.01

2012.01

2013.01

2014.01
2006.01
2006.05

2007.01
2007.05

2008.01
2008.05

2009.01
2009.05

2010.05

2011.05
2011.09

2012.05
2012.09

2013.05
2013.09

2014.05
2014.09

Fonte: Ipea.

A variao mensal dos preos monitorados ou administrados pelo setor pblico que fazem
parte do IPCA mostra, com base no grfico apresentado a seguir, que a poltica de represso de
preos administrados resulta mais cedo ou mais tarde numa abrupta elevao dos mesmos. Esse
realinhamento dos preos administrados com as condies de mercado poderia ocorrer suavemente
ao longo do tempo, mas acaba resultando num choque adverso na economia. Isso explica em parte a
34
ineficcia da poltica monetria, pois, mesmo com a elevao da taxa bsica de juros, a taxa de
inflao continua numa tendncia de alta, visto que a poltica monetria no afeta os preos
administrados.
Pode-se observar que os preos administrados geralmente so represados antes das eleies e
logo depois so reajustados. Aps as eleies presidenciais de 2010, os preos foram reajustados
com forte elevao em maro (1,05%) e abril de 2011 (1,29%). No perodo pr-eleitoral de 2013,
observou-se queda na variao dos preos administrados em janeiro (- 0,22%), fevereiro (- 1,11%) e
em julho (- 0,27%). Logo aps as eleies presidenciais de 2014, observa-se um aumento de 0,72%
em novembro.

Evoluo da variao do IPCA - preos administrados (% a.m.)

1,50

1,00

0,50

0,00
2008.05

2012.01

2014.09
2006.01
2006.05
2006.09
2007.01
2007.05
2007.09
2008.01

2008.09
2009.01
2009.05
2009.09
2010.01
2010.05
2010.09
2011.01
2011.05
2011.09

2012.05
2012.09
2013.01
2013.05
2013.09
2014.01
2014.05
-0,50

-1,00

-1,50

Fonte: Bacen.

Base Monetria
Durante o ano de 2014, a Base Monetria aumentou cerca de R$ 14.019 milhes, o que
representou uma expanso de 5,62% em relao ao saldo de dezembro de 2013, resultado do
aumento de R$ 16.802 milhes no montante de papel moeda emitido e da reduo de R$ 2.782
milhes nas reservas bancrias.
A tabela seguinte mostra os fatores que condicionaram referida variao, com destaque para:
i) as expanses proporcionadas pelos depsitos nas instituies financeiras, no montante de R$
56.163 milhes; ii) a contrao monetria ocasionada pelas operaes com ttulos pblicos federais,
no valor de R$ 48.879 milhes, as quais incluem os ajustes de liquidez efetuados pelo Bacen no
mercado monetrio via operaes compromissadas.

Fatores Condicionantes da Base Monetria


R$ milhes
Tesouro Tt. Publ. Setor Depsitos Derivativos Outras contas Var. Base
Perodo
Nacional Federais Externo Inst. Financ. e ajustes e ajustes Monetria
2010 -51.204 249.513 75.553 -236.911 -1 3.830 40.780
2011 -125.633 70.196 85.157 -24.388 -707 2.757 7.382
2012 -121.649 5.653 25.897 118.729 -1.101 -8.393 19.136
2013 -127.555 198.327 -22.429 -19.903 1.315 -13.619 16.136
2014 -688 -48.879 16.275 56.163 17.329 -26.201 14.019
Fonte: Bacen.

35
Nota: (+) Expanso da Base Monetria / (-) retrao da Base Monetria.

2.2.3 Poltica Creditcia


As operaes de crdito do sistema financeiro s pessoas fsicas e jurdicas, em 2014, com
recursos livres e direcionados (provenientes de depsitos compulsrios e programas
governamentais), alcanaram o montante de R$ 3,02 trilhes, equivalente a 54,6% do PIB. Em 2013
o volume alcanou R$ 2,71 trilhes, o que correspondeu a 52,5% do PIB.

Operaes de Crdito Valores Correntes 2012 a 2014


% do PIB

55
54
53
52
51
50
49
48
2012 2013 2014

Fontes: Bacen e IBGE.

Ao longo de 2014, registrou-se um aumento de 11,22% no total das operaes de crdito, em


relao a dezembro de 2013. Do total do montante de crdito contratado, 47,71% foram assinados
com recursos direcionados, e 52,29% com recursos livres.
Conforme apresentado no grfico seguinte, o setor privado absorveu 93,15% do total das
operaes de crdito em 2014, com R$ 2,81 trilhes, ficando o setor pblico com o restante,
distribudo entre a Unio, governos estaduais e municipais. O saldo das operaes de crdito dos
governos estaduais e municipais foi de R$ 113.077 milhes em 2014, contra um valor de R$ 82.533
milhes em 2013. Nesse caso, houve um aumento de 37%. O saldo das operaes de crdito do
governo federal foi de R$ 93.697 milhes em 2014, contra um valor de R$ 67.003 milhes em
2013, o que equivale a um aumento de 39,84%. O total do setor pblico foi de R$ 206,77 bilhes
(R$ 149,54 bilhes em 2013), o que equivale a um crescimento de 38,28%.

36
Evoluo das Operaes de Crdito do Sistema Financeiro ao Setor Pblico e Privado 2012 a 2014
R$ milhes

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0
jul/12

jul/13

jul/14
fev/12
mar/12

ago/12
set/12

ago/13
set/13

ago/14
set/14
jan/12

mai/12
jun/12

out/12

fev/13
nov/12

jun/14
dez/12

mar/13

mai/13

jun/13

out/13

fev/14
nov/13

dez/13

mar/14

mai/14

out/14

nov/14

dez/14
abr/12

jan/13

jan/14
abr/13

abr/14
Crdito ao setor privado Crdito aos setores pblico e privado

Fonte: Bacen.

2.3 Dvida Pblica


Dvida pblica o montante levantado pelo governo junto ao setor privado ou s agncias
multilaterais, para financiar as aes governamentais, inclusive pretritas. Para tanto, o governo
assume contratos de emprstimos e financiamentos e emite ttulos que variam: em maturidade, no
modo como so vendidos e na forma como seus pagamentos so estruturados. A mensurao da
dvida pblica restringe-se ao setor pblico no financeiro e sua compilao varia de acordo com a
metodologia empregada, os entes da Federao abrangidos, a perspectiva bruta ou lquida, bem
como com a excluso ou no de algumas empresas, a exemplo da Petrobras e da Eletrobras, na
Unio.
Os indicadores de estoque da dvida oficialmente divulgados pelo governo federal so:
a) Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): publicado pelo Bacen, abrange Unio, estados,
Distrito Federal e municpios. Aumentou R$ 504,5 bilhes em 2014, chegando a R$ 3.252,5 bilhes
ou 58,9% do PIB, com crescimento de 5,6 p.p. em relao a 2013 (53,3% do PIB);
b) Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): publicado pelo Bacen, cresceu R$ 256,8 bilhes
no exerccio, atingindo R$ 1.883,1 bilhes ao final de 2014, ou 34,1% do PIB. Abrange o
endividamento lquido do setor pblico no financeiro junto ao sistema financeiro (pblico e
privado), ao setor privado no financeiro e ao resto do mundo. Inclui os governos federal, distrital,
estaduais e municipais, o Bacen, a Previdncia Social e as empresas estatais, com excluso da
Petrobras e da Eletrobras;
c) Dvida Consolidada (DC) da Unio: publicado no Relatrio de Gesto Fiscal (RGF) do
Poder Executivo Federal, observados os critrios estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Aumentou R$ 321,7 bilhes desde 2013, alcanando o montante de R$ 3.452,5 bilhes em 2014;
d) Dvida Consolidada Lquida (DCL) da Unio: tambm publicado no RGF do Poder
Executivo Federal. Em virtude dos incrementos da dvida consolidada em R$ 321,7 bilhes e dos

37
ativos em R$ 89,3 bilhes, a DCL ampliou-se em R$ 232,4 bilhes, totalizando R$ 1.352,5 bilhes
ao final de 2014.
Este tpico contm cinco anlises. A primeira examina a DBGG e a segunda, as variaes da
DLSP entre 2013 e 2014, com seus respectivos fatores condicionantes. A terceira trata da evoluo
da taxa Selic e da taxa implcita (mdia das taxas de juros incidentes sobre passivos e ativos) da
DLSP. A quarta comenta o Plano Anual de Financiamento (PAF) da Dvida Pblica Federal para
2014 e o Relatrio Anual da Dvida (RAD) Pblica Federal para o mesmo exerccio. Por fim, a
quinta examina o Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida do RGF.
As informaes utilizadas foram coletadas: nas Notas para a Imprensa de Poltica Fiscal e de
Poltica Monetria e nas Demonstraes Financeiras do Bacen e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para vrios exerccios; no PAF para 2014 e no
RAD de 2014, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN); no RGF, publicado em conjunto pela
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) e pela STN; assim como nos Acrdos 825/2015,
338/2015, 2.378/2014, 2.153/2014, todos prolatados pelo plenrio do TCU, e nos documentos do
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).

2.3.1 Dvida Bruta do Governo Geral


Desde 2008, foram introduzidas quatro alteraes conceituais substantivas na metodologia de
clculo da DBGG. A primeira excluiu os ttulos na carteira do Bacen do total da DBGG e a segunda
incluiu as operaes compromissadas no cmputo desse indicador. As outras duas mudanas
metodolgicas referem-se excluso da Petrobras e da Eletrobras do clculo do resultado primrio,
conforme as Leis 12.017/2009 e 12.377/2010, respectivamente.
A excluso dos ttulos na carteira do Banco Central, deduzidas as operaes compromissadas,
diminui tanto a dvida interna quanto a DBGG em R$ 308,4 bilhes ao final de 2014, conforme
explicitado na tabela seguinte.

Impacto das Alteraes Metodolgicas nas Dvidas Interna e Bruta do Governo Geral
R$ milhes
Item 2012 % PIB 2013 % PIB 2014 % PIB
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (1) 2.966.578 62,94 3.177.361 61,61 3.560.826 64,49
Dvida Interna (1) 2.837.518 60,20 3.027.702 58,70 3.371.532 61,06
Ttulos na Carteira do Bacen (A) 906.627 19,24 958.098 18,58 1.117.440 20,24
Operaes Compromissadas do Bacen (B) 523.995 11,12 528.734 10,25 809.063 14,65
Ttulos Livres na Carteira do Bacen (C = A - B) 382.632 8,12 429.365 8,32 308.378 5,59
Dvida Bruta do Governo Geral DBGG (2) 2.583.946 54,82 2.747.997 53,28 3.252.449 58,91
Dvida Interna (2) 2.454.886 52,09 2.598.338 50,38 3.063.154 55,48
Produto Interno Bruto 4.713.096 5.157.569 5.521.256
Fonte: Bacen.
(1) Antes e (2) Depois da alterao metodolgica.

Os indicadores de endividamento divulgados pela Unio evidenciam as consequncias da


acumulao de ativos e passivos decorrentes de emisses no competitivas de ttulos em favor de
entidades gestoras de polticas pblicas e programas oficiais de fomento, a partir das variaes
cambiais das reservas internacionais e da desvinculao de fontes de recursos. Em vista desse
aumento da interveno do Estado na economia, entre 2007 e 2014, um subconjunto de ativos do
Governo Geral cresceu R$ 1.385,1 bilhes, com mdia anual de 18,8%, passando de R$ 591,5
bilhes para R$ 1.976,6 bilhes, de acordo com a srie histrica do Bacen.

38
Evoluo dos Ativos do Governo Geral
R$ milhes
Descrio 2007 % 2014 % Variao p.p.
Recursos do FAT 138.392 23,4 231.581 11,7 93.189 -11,7
Instrumentos Hbridos 7.504 1,3 57.748 2,9 50.244 1,7
Crdito junto ao BNDES 6.645 1,1 487.862 24,7 481.217 23,6
Aplicaes Governo Federal 59.175 10,0 143.461 7,3 84.286 -2,7
Crdito Externo Lquido Bacen 319.216 54,0 981.979 49,7 662.763 -4,3
Aplicaes Governos Estaduais 28.050 4,7 55.191 2,8 27.141 -2,0
Crditos Estatais Federais 24.217 4,1 6.652 0,3 (17.565) -3,8
Depsitos vista 8.267 1,4 12.075 0,6 3.808 -0,8
Total 591.466 100,0 1.976.549 100,0 1.385.083 0,0
Fonte: Bacen.

Conforme mostrado na tabela seguinte, houve aumento em 2014, em relao a 2013, da


DBGG, da DLGG e da DLSP, respectivamente, em R$ 504,5 bilhes, R$ 255,6 bilhes e R$ 256,8
bilhes, representando, em relao ao PIB, crescimentos de 5,6 p.p., 2,5 p.p. e 2,6 p.p.,
respectivamente. O aumento do endividamento bruto decorreu, principalmente, do impacto das
operaes compromissadas do Bacen (que variou de R$ 528,7 bilhes, em 2013, para R$ 809,1
bilhes, ao final de 2014) e da dvida mobiliria do Tesouro Nacional (que variou de R$ 2.017,3
bilhes, em 2013, para R$ 2.173,7 bilhes, ao final de 2014), alm do aumento da dvida bancria e
da dvida externa dos governos estaduais, respectivamente, em R$ 30,4 bilhes e R$ 21,6 bilhes.

Dvida Bruta e Dvida Lquida do Governo Geral


R$ milhes
Item 2012 % PIB 2013 % PIB 2014 % PIB
Dvida Lquida do Setor Pblico (A= B+K+L) 1.550.083 32,9 1.626.335 31,5 1.883.147 34,1
Dvida Lquida do Governo Geral (B=C+F+I+J) 1.581.281 33,6 1.660.187 32,2 1.915.773 34,7
Dvida Bruta do Governo Geral (C=D+E) 2.583.946 54,8 2.747.997 53,3 3.252.449 58,9
Dvida Interna (D) 2.454.886 52,1 2.598.338 50,4 3.063.154 55,5
Dvida mobiliria em mercado 1.871.346 39,7 1.990.128 38,6 2.141.081 38,8
Dvida mobiliria do Tesouro Nacional 1.905.036 40,4 2.017.344 39,1 2.173.694 39,4
Ttulos sob custdia do FGE -5.620 -0,1 -5.654 -0,1 -5.668 -0,1
Dvidas securitizadas e TDA 11.673 0,2 10.782 0,2 9.917 0,2
Aplic.de entidades da adm. Federal -39.058 -0,8 -31.816 -0,6 -36.551 -0,7
Aplicaes dos governos subnacionais -684 0,0 -528 0,0 -310 0,0
Operaes compromissadas do Bacen 523.995 11,1 528.734 10,3 809.063 14,7
Dvida bancria do Governo Federal 9.550 0,2 10.702 0,2 12.422 0,2
Dvida assumida pela Unio Lei 8.727/93 5.930 0,1 1.687 0,0 0 0,0
Dvida bancria governos estaduais 34.187 0,7 55.395 1,1 85.801 1,6
Dvida bancria governos municipais 9.878 0,2 11.692 0,2 14.788 0,3
Dvida Externa (E) 129.060 2,7 149.659 2,9 189.294 3,4
Governo Federal 87.471 1,9 90.058 1,7 106.965 1,9
Governos Estaduais 36.147 0,8 52.623 1,0 74.174 1,3
Governos Municipais 5.442 0,1 6.978 0,1 8.156 0,1
Crditos do Governo Geral (F=G+H) -1.395.198 -29,6 -1.512.226 -29,3 -1.579.880 -28,6
Crditos Internos (G) -1.394.242 -29,6 -1.511.717 -29,3 -1.579.502 -28,6
Disponibilidades do governo geral -683.387 -14,5 -727.586 -14,1 -674.269 -12,2
Aplic.da Previdncia Social -448 0,0 -206 0,0 -216 0,0
Arrecadao a recolher -2.612 -0,1 -3.802 -0,1 -2.384 0,0
Depsitos vista (inclui ag.descentral.) -9.664 -0,2 -8.145 -0,2 -10.869 -0,2
Disponibilidades do gov federal no Bacen -620.401 -13,2 -655.965 -12,7 -605.921 -11,0
Aplicaes na rede bancria (estadual) -50.262 -1,1 -59.468 -1,2 -54.880 -1,0
Crditos concedidos a Inst. Fin. Oficiais -406.933 -8,6 -466.925 -9,1 -545.610 -9,9
Instrumentos hbridos de capital e dvida -35.260 -0,7 -53.912 -1,0 -57.748 -1,0
Crditos junto ao BNDES -371.673 -7,9 -413.012 -8,0 -487.862 -8,8
Aplicaes em fundos e programas -113.313 -2,4 -116.190 -2,3 -136.312 -2,5
Crditos junto s estatais -9.927 -0,2 -8.121 -0,2 -7.454 -0,1
Demais crditos do Governo Federal -9.728 -0,2 -9.230 -0,2 -13.679 -0,2
Recursos do FAT na rede bancria -170.954 -3,6 -183.665 -3,6 -202.178 -3,7
Crditos Externos (H) -957 0,0 -508 0,0 -377 0,0
39
Item 2012 % PIB 2013 % PIB 2014 % PIB
Ttulos livres na carteira do Bacen (I) 382.632 8,1 429.365 8,3 308.378 5,6
Equalizao Cambial (J) 9.901 0,2 -4.949 -0,1 -65.173 -1,2
Dvida Lquida do Banco Central (K) -59.653 -1,3 -65.035 -1,3 -65.035 -1,2
Dvida Lquida das Empresas Estatais (L) 28.456 0,6 31.183 0,6 31.183 0,6
Fonte: Bacen.

2.3.2 Dvida Lquida do Setor Pblico


A DLSP aumentou R$ 256,8 bilhes entre 2013 e 2014, quando alcanou o montante de
R$ 1.883,1 bilhes. Em percentual do PIB, houve aumento de 2,6 p.p., de 31,5% em dezembro de
2013 para 34,1% ao final de 2014. O governo federal aumentou o endividamento lquido, com
variao de R$ 182,3 bilhes em 2014. Destaca-se que o Bacen e as estatais federais apresentaram
variaes menos expressivas. Enquanto aquele aumentou seus ativos lquidos em R$ 7 bilhes ao
longo de 2014, estas, no mesmo perodo, aumentaram sua dvida lquida em R$ 1,8 bilho. Vale
ressaltar, outrossim, o aumento em R$ 79,7 bilhes do endividamento lquido dos demais entes
(governos estaduais e municipais e empresas estatais estaduais e municipais), que passou de
R$ 606,9 bilhes, em 2013, para R$ 686,5 bilhes, em 2014.

Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP)


R$ milhes
Item dez/12 % PIB dez/13 % PIB dez/14 % PIB Variao % PIB
Dvida Lquida Total 1.550.083 32,89 1.626.335 31,53 1.883.147 34,11 256.812 2,57
Governo Federal 1.061.858 22,53 1.090.393 21,14 1.272.707 23,05 182.314 1,91
Bacen -59.653 -1,27 -65.035 -1,26 -72.028 -1,30 -6.992 -0,04
Estatais Federais -6.122 -0,13 -5.897 -0,11 -4.077 -0,07 1.820 0,04
Demais Entes 554.001 11,75 606.874 11,77 686.544 12,43 79.670 0,67
Dvida Interna Lquida 2.169.502 46,03 2.341.011 45,39 2.669.547 48,35 328.536 2,96
Governo Federal 975.343 20,69 1.000.843 19,41 1.166.120 21,12 165.277 1,72
Bacen 693.505 14,71 804.454 15,60 909.952 16,48 105.497 0,88
Estatais Federais -6.386 -0,14 -6.178 -0,12 -4.447 -0,08 1.731 0,04
Demais Entes 507.040 10,76 541.891 10,51 597.922 10,83 56.031 0,32
Dvida Externa Lquida -619.419 -13,14 -714.676 -13,86 -786.400 -14,24 -71.724 -0,39
Governo Federal 86.515 1,84 89.550 1,74 106.587 1,93 17.037 0,19
Bacen -753.158 -15,98 -869.490 -16,86 -981.979 -17,79 -112.490 -0,93
Estatais Federais 263 0,01 280 0,01 370 0,01 90 0,00
Demais Entes 46.961 1,00 64.983 1,26 88.622 1,61 23.639 0,35
PIB 4.713.096 5.157.569 5.521.256
Fonte: Bacen.

Os condicionantes da variao da relao DLSP/PIB esto evidenciados na tabela seguinte,


agrupados em fatores relacionados variao do estoque da dvida lquida e ao crescimento do PIB.
Os fatores referentes variao do saldo da DLSP aumentaram o endividamento em 4,7%,
enquanto o crescimento do PIB reduziu o endividamento em 2,1%. A conjugao dos dois fatores
resultou em aumento da dvida lquida como percentual do PIB em 2,6%.
Os juros nominais ampliaram a dvida lquida em R$ 311,4 bilhes (5,6% do PIB) e o dficit
primrio aumentou a dvida lquida em R$ 32,5 bilhes (0,6% do PIB), enquanto os principais
fatores de reduo foram o ajuste cambial/metodolgico de R$ 96,1 bilhes (ou 1,7% do PIB), os
outros ajustes efetuados na dvida externa, da ordem de R$ 12,4 bilhes (ou 0,2% do PIB) e o
reconhecimento de dvidas (haveres) no valor de R$ 3,5 bilhes (ou 0,1% do PIB).

Fatores Condicionantes da Variao da DLSP/PIB em 2014


R$ milhes
Item 2012 % PIB 2013 % PIB 2014 % PIB
Dvida lquida total saldo 1.550.083 32,89 1.626.335 31,53 1.883.147 34,11
Dvida lquida var. acum. no ano 41.536 -1,60 76.252 -1,35 256.812 2,57
Fatores condicionantes 41.536 0,88 76.252 1,48 256.812 4,65

40
NFSP 108.912 2,31 157.550 3,05 343.916 6,23
Primrio -104.951 -2,23 -91.306 -1,77 32.536 0,59
Juros nominais 213.863 4,54 248.856 4,83 311.380 5,64
Ajuste Cambial -56.560 -1,20 -95.923 -1,86 -96.075 -1,74
Dvida Interna indexada ao cmbio -3.171 -0,07 -4.643 -0,09 -2.835 -0,05
Dvida Externa metodolgico -53.389 -1,13 -91.280 -1,77 -93.239 -1,69
Dvida Externa outros ajustes -5.011 -0,11 17.600 0,34 12.481 0,23
Reconhecimento de Dvidas -5.805 -0,12 -2.427 -0,05 -3.511 -0,06
Privatizaes 0 0,00 -547 -0,01 0 0,00
Efeito crescimento PIB dvida -2,48 -2,83 -2,08
PIB 4.713.096 5.157.569 5.521.256
Fonte: Bacen.

A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores, em conjuno com dficit


primrio, resulta em expanso continuada tanto da dvida bruta quanto da dvida lquida em valores
nominais, mas em trajetrias divergentes, aumentando a diferena entre as duas medidas pelo
acmulo de passivos do Governo Central. Em percentual do PIB tambm h crescimento tanto na
dvida bruta quanto na dvida lquida.
Alm dessas observaes, cabe mencionar que a volatilidade cambial tambm proporciona
oscilaes abruptas no saldo do endividamento lquido, como pode ser visualizado no grfico a
seguir, que aponta o comportamento da Dvida Bruta do Governo Central (DBGC) e da Dvida
Lquida do Governo Central (DLGC) no perodo de 2002 a 2014, em valores correntes e em
percentual do PIB.

Dvidas Bruta e Lquida do Governo Central 2002 a 2014

Fonte: Bacen.

Evoluo da Taxa Selic e da taxa implcita da DLSP


O aumento da interveno da Unio na atividade econmica por meio da acumulao de
ativos e passivos mantm a DLSP sob controle. No entanto, carrega para o Tesouro Nacional a
carga fiscal representada pela diferena entre a taxa pela qual a Unio vende seus ttulos (Selic) e a
taxa que a Unio recebe das instituies financeiras oficiais e de outros programas de fomento
(Taxa de Juros de Longo Prazo TJLP).
Dados do Bacen mostram que, entre 2002 e 2014, a taxa Selic recuou 8,3 p.p. (de 19,2% para
10,9%), enquanto a taxa implcita da DLSP aumentou 3,7 p.p. (de 15,6% para 19,3%). Ou seja, o
41
custo fiscal dessas operaes de fomento, representado pelo diferencial de taxas, expande-se
continuamente, conforme se visualiza no grfico seguinte. Adicionalmente, a apropriao dos juros
nominais alcanou 5,6% do PIB em 2014.

Evoluo da Taxa Selic (%), da Taxa Implcita da DLSP (%) e dos Juros Nominais (% do PIB)

Fonte: Bacen.

2.3.3 Plano Anual de Financiamento e Relatrio da Dvida Pblica Federal


De acordo com o PAF para 2014, a necessidade lquida de financiamento do Tesouro Nacional
no exerccio seria de R$ 476,6 bilhes, resultado de uma necessidade bruta de R$ 598,4 bilhes,
deduzidos os recursos oramentrios de R$ 121,8 bilhes. Essa necessidade bruta est dividida em
R$ 535,1 bilhes de dvida interna em mercado, R$ 54,0 bilhes de encargos no Bacen e R$ 9,3
bilhes de dvida externa. Eis o comparativo entre o programado e o executado. No esto includas
as receitas do resultado positivo do balano patrimonial do Bacen, no montante de R$ 36,1 bilhes.

Necessidade de Financiamento: Programado X Executado em 2014


R$ bilhes
Programado Executado Diferena
(=) Necessidade Lquida de Financiamento 476,6 563,7 87,1
(+) Recursos Oramentrios 121,8 108,5 -13,3
(=) Necessidade Bruta de Financiamento 598,4 672,2 73,8
(+) Dvida Externa 9,3 12,1 2,8
(+) Dvida Interna em Mercado 535,1 600,2 65,1
(+) Encargos no Banco Central 54,0 59,9 5,9
Fonte: Relatrio Anual da Dvida Pblica Federal 2014.

Pela programao do PAF, o estoque ocorrido ao final de 2013, de R$ 2.122,8 bilhes, deveria
crescer em 2014 para um intervalo entre R$ 2.170 bilhes e R$ 2.320 bilhes. Os resultados
apresentados a seguir demonstram que a DPF cresceu R$ 173,1 bilhes, alcanando R$ 2.295,9
bilhes, prximo da banda superior da previso do PAF 2014. O percentual vincendo em doze
meses permaneceu em 24,8%, tambm dentro do limite previsto (21% a 25%).

42
Dvida Pblica Federal 2006 a 2014
Indicadores DPF 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 PAF 2014
Estoque em R$ bilhes 1.237,0 1.333,8 1.397,3 1.497,4 1.694,0 1866,4 2.008,0 2.122,8 2.295,9 2.170/2.320
Prazo mdio (meses) 35,5 39,2 42,0 42,4 42,0 42,0 48,0 50,4 52,8 51,6/54,0
% vencimento/12 meses 32,4 28,2 25,4 23,6 23,9 25,4 24,4 24,8 24,0 21,0/25,0
Composio da DPF
Prefixado (%) 31,9 35,1 29,9 32,2 36,6 37,2 40,0 42,0 41,6 40 - 44
ndice de preos (%) 19,9 24,1 26,6 26,7 26,6 28,3 33,9 34,5 34,9 33 - 37
Selic (%) 33,4 30,7 32,4 33,4 30,8 30,1 21,7 19,1 18,7 14 - 19
Cmbio (%) 12,7 8,2 9,7 6,6 5,1 4,4 4,4 4,3 4,9 3- 5
TR e outros (%) 2 1,9 1,4 1,1 0,8 - - - - -
Fontes: Plano Anual de Financiamento da Dvida Pblica Federal 2014 e Relatrio Anual da Dvida Pblica 2014.

De acordo com o Quadro 2 Emisses Diretas em 2014 do Relatrio Anual da DPF de


2014, foram emitidos, fora dos leiles competitivos, R$ 66,6 bilhes em ttulos pblicos no
exerccio. Dessas operaes de concesso de crdito, R$ 60 bilhes foram para o BNDES e R$ 1
bilho para o Banco da Amaznia para adequao do patrimnio de referncia aos parmetros do
Acordo de Basilia III.
Tambm houve operaes sem contrapartida financeira de R$ 3,4 bilhes para o Fundo de
Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), alm de R$ 0,6 bilho com contrapartida
financeira. Ademais, ocorreram operaes sem contrapartida financeira com o Programa de
Financiamento s Exportaes (Proex) e com o programa de Reforma Agrria que somaram,
respectivamente, R$ 0,8 bilho e 0,6 bilho.

2.3.4 Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida no Relatrio de Gesto Fiscal


Com base nos dados oficiais, a Dvida Consolidada Lquida cresceu R$ 232,4 bilhes entre
dezembro de 2013 e dezembro de 2014, como resultado da expanso de R$ 89,3 bilhes de ativos e
de R$ 321,7 bilhes de passivos. Entre os ativos da DCL, destaca-se a diminuio de R$ 49,7
bilhes nos depsitos do Tesouro Nacional no Bacen, e o crescimento das aplicaes financeiras e
dos demais ativos financeiros em, respectivamente, R$ 56,7 bilhes e R$ 78,1 bilhes. Quanto aos
passivos da mesma DCL, mencione-se a Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional em mercado e na
carteira do Bacen, que expandiram, respectivamente, R$ 154,6 bilhes e R$ 160 bilhes. Mencione-
se, tambm, um passivo reconhecido por insuficincia de crditos de R$ 4,2 bilhes, com
diminuio de R$ 5,7 bilhes no perodo.

43
Relatrio de Gesto Fiscal da Unio Janeiro a Dezembro de 2013 e Quadrimestres de 2014
Detalhamento do Demonstrativo da Dvida Consolidada Lquida
R$ milhes
Especificao 2013 1QD2014 Var. % 2QD2014 Var. % 3QD2014 Var. %
Dvida Consolidada - DC (I) 3.130.873 3.074.047 -1,82 3.244.360 5,54 3.452.539 6,42
Dvida Mobiliria do Tesouro Nacional 3.067.042 3.023.713 -1,41 3.141.546 3,90 3.395.698 8,09
Dvida Mobil do TN Interna (mercado) 2.044.085 1.976.248 -3,32 2.089.753 5,74 2.198.688 5,21
(-) Aplicaes em Ttulos Pblicos -30.987 -33.969 9,63 -37.002 8,93 -35.492 -4,08
Dvida Mobil do TN Interna (cart BC) 956.646 986.575 3,13 991.915 0,54 1.118.645 12,78
Dvida Securitizada 11.205 10.974 -2,07 10.593 -3,47 10.348 -2,31
Dvida Mobiliria Externa 86.092 83.886 -2,56 86.287 2,86 103.509 19,96
Operaes de Equaliz Cambial1 9.901 13 -99,87 51.224 402.095,41 0 -100,00
Dvida Contratual 39.735 41.462 4,35 42.141 1,64 43.828 4,00
Precatrios posteriores a 5/5/2000 93 2.887 3.004,82 3.830 32,67 85 -97,78
Dv Assumida pela Unio (Lei 8.727/93) 4.159 3.485 -16,20 3.104 -10,95 8.713 180,72
Pass reconh insuf crd/recursos 9.943 2.487 -74,99 2.516 -3.455 4.215 -222,0
DEDUES (II) 2.010.786 1.961.293 -2,46 1.983.824 1,15 2.100.063 5,86
Ativo Disponvel 657.158 569.586 -13,33 563.105 -1,14 603.540 7,18
Depsitos do TN no BCB 652.408 541.897 -16,94 550.079 1,51 602.683 9,56
Depsitos vista 570 711 24,73 658 -7,40 454 -31,01
Arrecadao a Recolher 4.180 26.978 545,5 12.368 -54,16 402 -96,75
Haveres Financeiros 1.387.236 1.433.543 3,34 1.468.790 2,46 1.534.972 4,51
Aplicaes Financeiras 426.983 468.620 9,75 462.839 -1,23 483.708 4,51
Dispon do FAT no BNDES e Sist Banc 186.988 198.449 6,13 195.685 -1,39 202.481 3,47
Aplic Fundos Divs ao Setor Priv* 239.995 270.171 12,57 267.154 -1,12 281.227 5,27
Reneg de Dv de Entes da Federao 523.749 528.353 0,88 530.652 0,44 536.665 1,13
Dv Est/Mun:Lei 9496/97/MP2185/01 481.114 488.371 1,51 491.625 0,67 497.454 1,19
Crditos da Lei 8.727/93 15.088 13.949 -7,55 13.070 -6,30 12.810 -1,99
Dv Ext Ren (Aviso MF n 30 e outros) 5.208 4.900 -5,90 4.854 -0,95 5.245 8,06
Demais(Roy, crds CEF ced Unio/out) 22.339 21.133 -5,40 21.104 -0,13 21.156 0,25
Demais Ativos Financeiros 436.504 436.570 0,01 475.298 8,87 514.599 8,27
(-) Restos a Pagar Processados** -33.608 -41.836 24,48 -48.071 14,90 -38.449 -20,02
Dvida Consolidada Lquida - DCL (III) = (I - II) 1.120.087 1.112.754 -0,65 1.260.537 13,28 1.352.476 7,29
Receita Corrente Lquida - RCL 656.094 678.292 3,38 676.656 -0,24 641.578 -5,18
% da DC sobre a RCL 477,20% 453,20% -5,03 479,47% 5,80 538,13% 12,23
% da DCL sobre a RCL 170,72% 164,05% -3,91 186,29% 13,55 210,80% 13,16
Fontes: Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Executivo Federal.

2.3.5 Omisso de registro de passivos da Unio


Conforme evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro
Jos Mcio Monteiro, no qual foi prolatado o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, ratificado em sede
de embargos de declarao pelo Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio, o Bacen no computou, no
clculo da DLSP, passivos da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS).
Segundo consta do voto do ministro relator:
(...) o Banco Central do Brasil, na condio de responsvel pela apurao dos resultados fiscais para fins
de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Oramentrias, ao deixar margem de suas
estatsticas passivos da Unio que, de acordo com os seus prprios critrios, deveriam compor a Dvida
Lquida do Setor Pblico - DLSP, faltou com a diligncia e transparncia esperada no desempenho de
suas atribuies.

Entre as razes pelas quais esses passivos devem ser registrados na DLSP, podem-se
mencionar: (i) a existncia de financiamento concedido Unio; (ii) os montantes j so devidos
pela Unio; e (iii) os valores esto registrados nos ativos do Banco do Brasil, do BNDES e do
FGTS.
Entre outras providncias, por meio da deciso originria, determinou-se ao Bacen que:
9.1.2. registre no rol de passivos da Unio na Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP):

44
9.1.2.1. os valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil relativos aos itens Tesouro Nacional
Equalizao de Taxas Safra Agrcola e Ttulo e Crditos a Receber Tesouro Nacional, inscritos na
contabilidade da referida instituio financeira;
9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalizao de taxa de juros devido pela Unio ao BNDES
no mbito do Programa de Sustentao do Investimento (PSI);
9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da Unio junto ao FGTS, registrado em razo do que estabelece a
Lei Complementar 110/2001, Resoluo CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;

A omisso dos passivos da Unio decorrentes de atrasos nos repasses de recursos federais
impactaram as contas da dvida pblica em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, conforme
a tabela seguinte, extrada do TC 021.643/2014-8.

Dvidas da Unio no captadas pelo Bacen 2014


R$ bilhes
Subvenes Agrcolas BB 7,94
Outras Subvenes BB 1,80
PSI - BNDES 12,16
Resoluo CCFGTS 574/2008 0,64
PMCMV - FGTS 7,66
FGTS Lei Complementar 110/2001 10,05
Total 40,25
Fonte: processo TC 021.643/2014-8.

Em face de tal omisso, os responsveis do Bacen foram chamados em audincia e devero


apresentar suas razes de justificativa.
Entre outras disposies, o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio demanda avaliao posterior,
pelo Tribunal, acerca dos efeitos desses passivos sobre os resultados fiscais de 2014, bem como
sobre a dvida consolidada divulgada no Relatrio de Gesto Fiscal. V-se, portanto, que, por parte
do governo federal, restou prejudicada a ao planejada e transparente propugnada na LRF, uma vez
que no foram prevenidos os riscos, tampouco corrigidos os desvios que ocasionaram o
desequilbrio das contas pblicas da Unio em cerca de R$ 40 bilhes no exerccio de 2014, tendo
sido geradas e omitidas dvidas em desobedincia s condies impostas pela mesma LRF,
desrespeitando-se, pois, o princpio constitucional da legalidade, bem como os pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento de princpios e
pressupostos essenciais preconizados na LRF (planejamento, transparncia e gesto fiscal
responsvel) e na prpria Constituio Federal (legalidade), o que enseja meno nas presentes
Contas, sem prejuzo das demais medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

45
IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), bem
como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art.
1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso do registro de passivos da
Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida pblica de
2014.

2.3.6 Operaes de crdito da Unio com inobservncia da lei


Ainda no mbito do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, merece destaque a constatao da
ocorrncia de operaes de crdito da Unio, realizadas junto Caixa Econmica Federal, ao FGTS
e ao BNDES, sem a observncia dos requisitos e impedimentos previstos na Constituio Federal e
na Lei de Responsabilidade Fiscal. A Caixa concedeu adiantamentos Unio para cobertura de
despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial. Os
adiantamentos concedidos pelo FGTS destinaram-se s despesas do Programa Minha Casa Minha
Vida. O compromisso assumido ante o BNDES envolveu o Programa de Sustentao do
Investimento.
Com efeito, a LRF, no art. 29, inciso III, adota como definio para operao de crdito:
Compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo,
aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros.

As transaes em apreo apresentam caractersticas de operaes de crdito, tais como a


durao de tempo e a incidncia de juros e encargos. Conforme a minudente argumentao disposta
no relatrio objeto TC 021.643/2014-8, acompanhada de documentao comprobatria, restou
caracterizada a assuno, pelas instituies envolvidas, de obrigaes financeiras de
responsabilidade da Unio. Ou seja, deixaram os bancos e o FGTS de executar suas operaes de
intermediao com os agentes privados para financiar despesas pblicas federais.
Em face de todas as operaes relatadas a seguir, os responsveis dos rgos e entidades
envolvidos foram chamados em audincia e devero apresentar suas razes de justificativa. No
obstante, na viso do Ministrio Pblico junto ao TCU, corroborada pelo plenrio desta Corte
mediante o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8):
No h dvida de que, nos casos em que a instituio financeira efetua, com recursos prprios, pagamento
de despesas de responsabilidade da Unio, esta assume o compromisso financeiro de repassar quela os
recursos federais correspondentes, acrescidos dos encargos financeiros eventualmente acordados entre as
partes.

Operaes da Unio junto Caixa


Segundo o art. 16 do Decreto 5.209/2004, a Caixa o agente operador do Programa Bolsa
Famlia, sendo responsvel pelo pagamento dos benefcios. A liberao de recursos financeiros ao
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), para que sejam realizados os repasses Caixa, de
responsabilidade da STN, conforme estabelecido no Decreto 7.482/2011 e na Portaria-MF
244/2012.

46
O MDS e a Caixa assinaram contrato que prev que os recursos necessrios ao pagamento dos
benefcios devem ser repassados ao agente financeiro, Caixa, que os depositar em conta de
suprimento de fundos. O mesmo contrato prev a possibilidade de a Caixa suspender os pagamentos
do Programa Bolsa Famlia em caso de insuficincia de recursos na conta de suprimento para o
pagamento dos benefcios ou assegurar, por seus meios, caso tenha recursos, esses pagamentos, com
direito ao recebimento, da Unio, dos encargos financeiros devidos na operao.
No curso do TC 021.643/2014-8, apurou-se que em 2013 e 2014 houve vrias ocasies em
que a Unio, por intermdio do MDS, no repassou os recursos Caixa de maneira tempestiva e
suficiente, tendo a Caixa utilizado recursos prprios para pagamento aos beneficirios do programa.
Isso fez com que a conta de suprimento de fundos, que registra os montantes repassados pela Unio
Caixa e o pagamento do benefcio pela Caixa, apresentasse saldo negativo em diversos momentos.
Essa operao de adiantamento de recursos Unio pela Caixa enquadra-se, conforme apurado, no
conceito de operao de crdito estabelecido no art. 29, inciso III, da LRF.
No mbito do referido processo, apurou-se, ainda, que a existncia de saldos negativos na
conta suprimento de fundos estava relacionada a atrasos no repasse de recursos pela STN ao MDS,
no sendo devida a atrasos da remessa dos recursos Caixa pelo MDS. Nesse caso, o voto condutor
do Acrdo 825/2015-Plenrio enquadra a referida operao de crdito entre a Unio e a Caixa
como de natureza extra oramentria, mais precisamente como uma operao de crdito por
antecipao da receita oramentria prevista no art. 38 da LRF, j que tal operao no teve como
objetivo autorizar novos gastos, mas atender a insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Bolsa Famlia, a Unio deixou de
observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32,
1, inciso I, da LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art.
36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no
ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).
Segundo o disposto na Lei 7.998/1990, o Seguro Desemprego e o Abono Salarial devem ser
custeados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego (MTE), e possuem como fonte de financiamento os recursos arrecadados por meio do PIS
e do Pasep. O repasse dos recursos ao FAT responsabilidade da STN.
O art. 15 da Lei 7.998/1990 determina que o pagamento das despesas relativas a esses
benefcios deve ser realizado por meio de bancos oficiais federais, que no caso a Caixa. Ressalte-
se que contratos assinados entre o MTE e a Caixa preveem que os recursos necessrios ao
pagamento do Seguro Desemprego e do Abono Salarial devem ser repassados ao agente financeiro,
Caixa, para que este os deposite em contas de suprimento de fundos. Ambos os contratos preveem a
possibilidade de suspenso dos pagamentos aos beneficirios em caso de insuficincia de repasses
da Unio a Caixa, ou, caso a Caixa disponha de recursos, da utilizao de recursos prprios para
efetivao dos pagamentos, sendo devidos pela Unio os custos financeiros decorrentes da
operao.

47
De acordo com o TC 021.643/2014-8, entre agosto de 2013 e novembro de 2014, o saldo da
conta de suprimento do Seguro Desemprego ficou negativa em quinze dos dezesseis meses
analisados, e a conta de suprimento relativa ao Abono Salarial ficou negativa em onze dos dezesseis
meses em questo. Dessa forma, a Caixa utilizou recursos prprios para realizar o pagamento desses
benefcios. Mais uma vez, a Unio realizou operao de crdito, e mais especificamente, uma
operao de crdito por antecipao de receita destinada a atender insuficincia de caixa (art. 38 da
LRF), uma vez que no foi realizada com o objetivo de iniciar novos gastos oramentrios.
Assim, nas operaes junto Caixa relacionadas ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial,
a Unio deixou de observar:
a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art. 32,
1, inciso I, da LRF);
a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art.
36, caput, da LRF);
a vedao quanto realizao de operao de crdito por antecipao de receita no
ltimo ano de mandato do Presidente (art. 38, inciso IV, alnea b, da LRF).

Operaes da Unio junto ao FGTS


De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1, art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo descrito no TC 021.643/2014-8, o pagamento de subsdios relativos ao PMCMV tem
sido financiado desde 2010 por meio de operao de crdito interno junto ao FGTS. Nesse caso, a
Unio deixou de observar, dentre outras exigncias:
a necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao (art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei
4.320/1964).
Com efeito, os reflexos oramentrios das operaes da Unio junto ao FGTS esto descritos
no item 3.3.3.7 deste Relatrio.

Operaes da Unio junto ao BNDES


De acordo com a Lei 12.096/2009, a Unio tem autorizao para conceder subveno
econmica ao BNDES, sob a modalidade de equalizao de taxas de juros, nas operaes de
financiamento contratadas at 31 de dezembro de 2014. O valor da equalizao de taxa de juros
corresponde ao diferencial entre o encargo do muturio final e o custo da fonte de recursos,
acrescido da remunerao do BNDES, dos agentes financeiros por ele credenciados ou da Finep.
Ainda conforme a Lei 12.096/2009, necessrio comprovar a boa e regular aplicao dos
recursos, assim como apresentar declarao de responsabilidade pelo BNDES, para fins de
pagamento da equalizao. Referida lei enuncia que cabe ao Ministrio da Fazenda regulamentar

48
condies para a concesso da subveno econmica citada, entre elas, a definio da metodologia
para o pagamento da equalizao da taxa de juros.
O Ministrio da Fazenda editou a Portaria-MF 37/2010, autorizando o pagamento de
equalizao de encargos financeiros sobre os saldos mdios dirios de financiamentos concedidos
pelo BNDES, com recursos prprios. Em 2011, a Portaria 87 do MF definiu que o BNDES deveria
apresentar semestralmente STN, a cada pedido de equalizao, os valores das equalizaes e os
saldos mdios dirios das aplicaes referentes aos perodos de 1 de janeiro a 30 e junho e de 1 de
julho a 31 de dezembro de cada ano. Os valores apurados no ltimo dia de cada perodo sero
atualizados at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro, e os pagamentos podem ser prorrogados
de acordo com as disponibilidades oramentrias e financeiras do Tesouro Nacional.
A partir da Portaria-MF 122, de 10/4/2012, do Ministrio da Fazenda, os pagamentos das
equalizaes pelo Tesouro ao BNDES relativas aos saldos mdios dirios das aplicaes em
operaes de financiamento, contratadas a partir de 16/4/2012, sero devidos aps decorridos 24
meses do trmino de cada semestre de apurao. Mantm-se a previso de atualizao dos valores
devidos desde o ltimo dia do semestre de apurao at a data do efetivo pagamento pelo Tesouro
Nacional, assim como a possibilidade de prorrogao, conforme as disponibilidades do Tesouro.
O TCU, no relatrio referente ao TC 021.643/2014-8, concluiu que, como a Portaria-MF
122/2012 estabeleceu o prazo de 24 meses para o pagamento da citada dvida, restou evidenciada a
realizao de operao de financiamento entre o BNDES e o Tesouro Nacional, que assumiu
compromisso financeiro junto instituio financeira, tendo em vista que se comprometeu a pagar
ao BNDES uma despesa de natureza oramentria, qual seja: despesa corrente com subveno
econmica, sob a modalidade de equalizao de taxa de juros.
De acordo com o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, tambm configurou-se operao de
crdito entre a Unio e o BNDES quando da edio da Portaria-MF 357/2012, e da Portaria-MF
29/2014, as quais apresentavam dispositivos relacionados possibilidade de prorrogao dos
pagamentos das equalizaes, de acordo com as disponibilidades do Tesouro; e definio de que
os valores apurados das equalizaes a partir de 16/4/ 2012, relativos s operaes contratadas pelo
BNDES, sero devidos aps decorridos 24 meses do trmino de cada semestre de apurao e
atualizados pelo Tesouro Nacional desde a data de apurao at a data do efetivo pagamento.
No caso das operaes junto ao BNDES, a Unio deixou de observar:
A necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao (art.
32, 1, inciso I, da LRF);
A necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao (art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei
4.320/1964);
A proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo
(art. 36, caput, da LRF).
***
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a

49
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da dvida pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos ao endividamento pblico durante o exerccio de
2014, (arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como
aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), o que enseja alerta nas presentes Contas, sem prejuzo das demais
medidas adotadas no mbito do TC 021.643/2014-8.

IRREGULARIDADES
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38, inciso IV,
alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pela Caixa
Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa
Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial no exerccio de 2014;
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei Complementar
101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para cobertura de
despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014;
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36, caput, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do Investimento no exerccio de
2014.

ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto ao Caixa
Econmica Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos
previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e
38, inciso IV, alnea b).

2.4 Relaes Econmico-Financeiras com o Exterior


As exportaes brasileiras em 2014, no total de US$ 225,1 bilhes, sofreram retrao de 7%
em valor, pela mdia diria, se comparadas a 2013. Considerando os ndices de preo, a retrao foi
de 5,3% nas exportaes totais. A quantidade exportada em volume sofreu reduo de 1,8% em
relao a 2013.

50
Sob o enfoque dos blocos econmicos, a sia registrou aumento da participao nas compras
de produtos brasileiros, passando de 32,1% em 2013 para 32,7% em 2014. Verificou-se reduo da
participao das exportaes nas vendas para a Amrica Latina e Caribe, passando de 22,1% para
20,5% do total.
Conforme demonstrado na tabela a seguir, os principais pases compradores dos produtos
brasileiros em 2014 foram: China, com US$ 40,6 bilhes, equivalentes a 18% do total exportado
(em 2013 foram US$ 46 bilhes, com participao de 19% do total das exportaes); Estados
Unidos, com US$ 27 bilhes (12,1% do total) em 2013 foram US$ 24,9 bilhes (10,3%); e
Argentina, com US$ 14,3 bilhes (6,3%) em 2013 foram exportados US$ 19,6 bilhes (8,1%).

Exportaes Brasileiras Principais Blocos Econmicos 2012 a 2014


US$ milhes free on board (FOB)
Janeiro a Dezembro Participao %
Blocos Econmicos e Pases
2014 2013 2012 2014 2013 2012
sia 73.513 77.659 75.325 32,7 32,1 31,1
- China 40.616 46.026 41.228 18,0 19,0 17,0
- Outros 32.897 31.633 34.097 14,7 13,1 14,1
Amrica Latina e Caribe 46.046 53.555 50.445 20,5 22,1 20,8
- Mercosul (*) 25.053 29.533 27.856 11,1 12,2 11,5
- Argentina 14.282 19.615 17.998 6,3 8,1 7,4
- Outros 20.993 24.022 22.589 9,3 9,9 9,3
Unio Europeia 42.047 47.772 49.102 18,7 19,7 20,2
EUA (**) 27.145 24.863 26.849 12,1 10,3 11,1
frica 9.701 11.087 12.213 4,3 4,6 5,0
Oriente Mdio 10.419 10.954 11.528 4,6 4,5 4,8
Europa Oriental 4.583 4.178 4.327 2,0 1,7 1,8
Outros 11.647 11.966 12.789 5,2 4,9 5,3
Total 225.101 242.034 242.578 100,0 100,0 100,0
Fonte: MDIC.
(*) Inclui a Venezuela a partir de agosto/2012.
(**) Inclui Porto Rico.

A venda dos produtos brasileiros no exterior, sob a tica do fator agregado, ao longo de 2014,
experimentou retrao, considerando-se a mdia diria, no s dos produtos bsicos (-3,1%), mas
principalmente dos produtos industrializados (-11,5%). Entre esses produtos com maior valor
agregado, os manufaturados registraram as maiores perdas (-13,7%), superiores s perdas dos
produtos semimanufaturados (-4,8%).

Exportao Brasileira por Fator Agregado 2013 e 2014


US$ milhes (FOB)

Janeiro a Dezembro Variao % 2014 / 2013 Participao %


Fator Agregado
2014 2013 pela mdia diria 2014 2013
Bsicos 109.557 113.023 -3,1 48,7 46,7
Industrializados 109.276 123.471 -11,5 48,5 51,0
Semimanufaturados 29.065 30.526 -4,8 12,9 12,6
Manufaturados 80.211 92.945 -13,7 35,6 38,4
Operaes Especiais 6.268 5.540 13,1 2,8 2,3
Total 225.101 242.034 -7,0 100,0 100,0
Fonte: MDIC.

51
Entre os produtos bsicos exportados, cresceram as vendas de petrleo bruto (26,2%) e de
soja (2,0%), e foram reduzidas as exportaes de minrio de ferro (-20,5%). Entre os
semimanufaturados, houve aumento no embarque de celulose (2,1%) e reduo nas vendas de
acar (-18,7%). No grupo dos manufaturados, diminuram as vendas automveis de passageiros (-
41,8%), leos combustveis (-11,4%) e avies (-10,4%).
Exportaes Brasileiras Principais Produtos por Fator Agregado 2013 e 2014
US$ bilhes (FOB)
Part. % Part. %
Variao %
2014 sobre total 2013 sobre total
2014/2013
exportado exportado
Produtos Bsicos 109,6 48,7 113,0 46,7 -3,0
Minrio de Ferro 25,8 11,5 32,5 13,4 -20,5
Soja mesmo Triturada 23,3 10,3 22,8 9,4 2,0
leos Brutos de Petrleo 16,4 7,3 13,0 5,3 26,2
Outros 44,1 19,6 44,7 18,6 -1,3
Produtos Industrializados 109,3 48,5 123,5 51,0 -11,5
Semimanufaturados 29,0 12,9 30,5 12,6 -4,9
Acar de cana 7,4 3,3 9,2 3,8 -18,7
Celulose 5,3 2,3 5,2 2,1 2,1
Outros 16,3 7,3 16,1 6,7 1,2
Manufaturados 80,2 35,6 92,9 38,4 -13,7
Avies 3,4 1,5 3,8 1,6 -10,4
leos Combustveis 3,4 1,5 3,8 1,6 -11,4
Automveis de Passageiros 3,2 1,4 5,5 2,3 -41,8
Outros 70,2 31,2 79,8 32,9 -12,0
Operaes Especiais 6,3 2,8 5,5 2,3 13,1
Total Produtos Exportados 225,1 100,0 242,0 100,0 -7,0
Fonte: MDIC.

As importaes brasileiras em 2014 sofreram decrscimo de 4,5%, comparadas a 2013,


considerando a mdia diria, passando de US$ 239.748 milhes para US$ 229.060 milhes (free on
board - FOB). Todas as categorias de uso consideradas tiveram decrscimo (bens de capital: -7,6%;
bens de consumo: -5,2%; matrias primas e intermedirios: - 3,3%; e combustveis e lubrificantes: -
2,6%).
A categoria de produto matrias-primas e intermedirios, que possui histrico de maior
relevncia na pauta de importaes, com participao no total importado de 45,0%, registrou
significativa retrao em seus itens, com -18,2% nas aquisies de materiais de construo e -
13,4% nos acessrios de equipamento de transporte, alm de redues menores nos outros itens
(alimentos para animais, produtos alimentcios, e produtos agropecurios no-alimentcios).
A categoria bens de consumo teve reduzida suas vendas em funo da retrao em seus itens
aquisies de bens durveis (-8,8%) e no-durveis (-1,0%). Entre os bens durveis,
registrou-se queda nos itens automveis (-14,4%). J a reduo nas aquisies de bens de capital
ocorreu em funo de menores compras de partes e peas para bens de capital para agricultura (-
21,9%) e maquinaria industrial (-18,0%).

2.4.1 Balano de Pagamentos e Reservas Internacionais


A conta Transaes Correntes em 2014 resultou no valor deficitrio de US$ 91,3 bilhes
(em 2013 o dficit registrado foi de US$ 81,2 bilhes), devido no s ao dficit comercial, mas
principalmente ao valor deficitrio de US$ 89,2 bilhes da rubrica Servios e Rendas,
subdividido em transportes, viagens, seguros, financeiros, royalties, aluguel de equipamentos, no
montante de US$ 48,9 bilhes, e investimento direto (lucros, dividendos e juros intercompanhias)
e investimento em carteira (lucros, dividendos e ttulos da dvida da renda fixa), no valor de
52
US$ 40,3 bilhes. O saldo da conta Transferncias Unilaterais Correntes (bens e rendas para
consumo corrente) foi de US$ 1,9 bilhes em 2014, valor que contribuiu para reduzir o dficit em
Transaes Correntes.
A balana comercial apresentou dficit de US$ 3,96 bilhes no encerramento de 2014, valor
inferior ao supervit de US$ 2,6 bilhes registrado em 2013, e menor ainda se comparado ao
supervit de US$ 19,4 bilhes observado em 2012.
A Conta Capital registrou pequeno saldo superavitrio de US$ 590 milhes. A Conta
Financeira foi responsvel por um supervit de US$ 98,5 bilhes. Os investimentos estrangeiros
diretos no pas acumulados em 2014 alcanaram US$ 62,5 bilhes, sendo US$ 47,3 bilhes em
participaes no capital de empresas no pas e US$ 15,2 bilhes em emprstimos intercompanhias.
Os investimentos estrangeiros diretos em carteira (aquisies de ttulos de crdito) resultaram no
ingresso de US$ 33,5 bilhes em 2014. Em aes foram aplicados US$ 11,5 bilhes, e em renda
fixa, US$ 21,9 bilhes. No mdio e longo prazos foram aplicados US$ 15,3 bilhes, e US$ 4,8
bilhes no curto prazo.
Assim, o Resultado do Balano de Pagamentos apresentou supervit de US$ 10,8 bilhes em
2014.
Evoluo do Balano de Pagamentos 2013 e 2014
US$ milhes
Discriminao 2014 2013
Transaes Correntes -91.288 -81.227
Balana Comercial (FOB) -3.959 2.286
Exportao de Bens 225.101 242.034
Importao de Bens -229.060 -239.748
Servios e Rendas -89.251 -86.879
Transferncias Unilaterais Correntes (lquido) 1.922 3.366
Conta Capital e Financeira 98.399 74.353
Conta Capital 590 1.193
Conta Financeira 97.809 73.159
Investimento Direto (lquido) 66.035 67.491
No pas (investimentos estrangeiros diretos) 62.495 63.996
Participao no Capital (ingressos menos sadas de recursos) 47.303 41.644
Emprstimo Intercompanhia 15.192 22.352
Investimento em Carteira (estrangeiro) 33.531 34.664
Aes companhias brasileiras 11.546 11.636
Ttulos Renda Fixa 21.985 23.028
Erros e Omisses 3.722 947
Resultado do Balano (=Variao de reservas) 10.833 -5.926
Transaes Correntes/PIB (%) 4,19 3,62
Fonte: Bacen.
Notas: dados preliminares (25/3/2015). Resultado superavitrio do Balano de Pagamentos indica elevao das Reservas
Internacionais.

O saldo das reservas internacionais, pelo conceito de liquidez, atingiu o montante de


US$ 374,0 bilhes em 2014, com variao negativa de 0,46% sobre o exerccio anterior, cujo saldo
havia sido de US$ 375,8 bilhes.

53
Reservas Internacionais 2002 a 2014
US$ milhes

Fonte: Bacen.

2.4.2 Taxa de Cmbio Real


A taxa de cmbio efetiva real interpretada como uma medida da competitividade das
exportaes brasileiras. Denomina-se taxa de cmbio real o resultado do quociente entre a taxa de
cmbio nominal e a relao decorrente do ndice de preos no atacado de cada pas parceiro do
Brasil e do ndice de Preos ao Consumidor do Brasil (INPC). O quociente obtido ponderado pela
participao de cada pas no total das exportaes brasileiras, obtendo-se assim a taxa cambial
efetiva. A elevao do ndice significa desvalorizao da taxa de cmbio efetiva real, indicando
melhora da competitividade internacional dos produtos exportados fabricados no pas.
A partir de 2011, possvel observar o aumento da competitividade das exportaes
brasileiras.

Taxa de Cmbio Efetiva Real 2002 a 2014

Fonte: Ipeadata.
Observao: mdia ponderada do ndice de paridade do poder de compra dos dezesseis maiores parceiros comerciais do Brasil.

54
2.4.3 Dvida Externa Lquida
A dvida externa lquida do governo federal e do Banco Central, que desde 2006 se tornou um
crdito, atingiu em 2014 o valor de R$ 875,4 bilhes, correspondente a 15,8% do PIB.

Dvida Externa Lquida - Governo Federal e Banco Central 2002 a 2014


% do PIB

16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
-2
-4
-6
-8
-10
-12
-14
-16
-18

Fonte: Ipeadata.

Se for considerada a dvida externa lquida do setor pblico, que, alm do governo federal e
do Banco Central, compreende os governos estaduais, governos municipais e empresas estatais
(federais, estaduais e municipais), o valor registrado em 2014 foi de R$ 786,4 bilhes, ou 14,2% do
PIB.

2.4.4 Risco-Pas
A taxa de risco-pas, representada pelo indicador EMBI+ (Emerging Markets Bond Index Plus
ou ndice dos Bnus de Mercados Emergentes), elaborado pelo banco J. P. Morgan, compara a
diferena entre a taxa de juros cobrada pelo mercado financeiro para ttulos pblicos de um
conjunto de 21 pases emergentes, em relao taxa de juros dos papis dos Estados Unidos da
Amrica (EUA). O risco-pas indica ao investidor que o preo de se arriscar a fazer negcios em um
determinado pas mais ou menos elevado. Quanto menor o nmero, menor o risco. Quanto menor
for o risco, maior ser a capacidade do pas de atrair investimentos estrangeiros, sem que para isso
tenha de elevar as taxas de juros que remuneram os ttulos representativos da sua dvida.
Em 3/2/2014, o EMBI+ para o Brasil atingiu 278 pontos, nvel somente superado no 2
semestre de 2011. No fim de 2014, a crise cambial na Rssia gerou desconfiana entre investidores
internacionais, com efeitos sobre outras naes emergentes, entre elas o Brasil. O risco de investir
nos chamados Brics (China, Brasil, Rssia, ndia e frica do Sul) subiu repentinamente, com o
risco Brasil atingindo o patamar de 318 pontos em 16/12/2014.

55
Risco Brasil janeiro de 2010 a dezembro de 2014
Pontos

Fonte: Ipeadata.

56
3
Planejamento, Oramento
e Gesto Fiscal
3 PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO FISCAL

O captulo de planejamento, oramento e gesto fiscal analisa: (i) o Plano Plurianual (PPA);
(ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), inclusive no tocante execuo das aes prioritrias;
(iii) a Lei Oramentria Anual (LOA), com exame da disponibilidade de recursos no exerccio para
abertura de crditos adicionais, limites de movimentao, empenho e de pagamento do Poder
Executivo e dos demais Poderes, e disponibilidades por fonte de recursos; (iv) a arrecadao da
receita; (v) a execuo da despesa; (vi) o oramento de investimento das empresas estatais; (vii) as
renncias de receitas; e (viii) a gesto fiscal.
O art. 165 da Constituio estabelece o conjunto das normas que definem o planejamento e o
oramento governamentais, entre as quais a lei que institui o PPA. A esse cumpre estabelecer, de
forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes, bem como para as despesas relativas aos programas de
durao continuada. Em 2014, foi enviado ao Congresso Nacional relatrio com as alteraes
efetuadas no PPA 2012-2015, conforme ser detalhado em item especfico deste captulo, porm
no houve criao ou excluso dos programas inicialmente previstos no Plano (65 programas
temticos e 44 programas de gesto, manuteno e servios ao Estado).
Por sua vez, a LDO deve estabelecer as metas e prioridades da administrao pblica, de
forma a orientar a elaborao do oramento anual. No entanto, assim como ocorrido em relao
LDO 2013, a relativa ao exerccio de 2014 no contemplou anexo especfico de prioridades e
metas, limitando-se a indicar como prioridades da administrao pblica federal as aes do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Isso
configura descumprimento ao mandamento constitucional, por no identificar o rol de aes
prioritrias com suas respectivas metas. O PAC objeto do subitem 4.1 deste Relatrio. Em
relao ao PBSM, verificou-se que em 30 das 37 aes do Plano foram executadas despesas em
montante superior a 50% da dotao.
A LOA compreende os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) e o de
Investimentos (OI). No tocante s receitas federais contidas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade
Social, constatou-se a arrecadao de R$ 2,27 trilhes, ante uma previso na Lei Oramentria
Anual de 2014 de R$ 2,58 trilhes, ou seja, a receita realizada ficou 12,2% abaixo da prevista. As
receitas correntes totalizaram R$ 1,24 trilho, enquanto as receitas de capital alcanaram R$ 947,9
bilhes. Se descontados os R$ 555,0 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida pblica
federal, a receita realizada fica reduzida a R$ 1,71 trilho.
Em 2014, foram autorizadas despesas da ordem de R$ 2,608 trilhes para os OFSS, aps
a aprovao de crditos adicionais. As despesas empenhadas ao final do exerccio
corresponderam a 88% do valor total autorizado. No OI, as empresas estatais realizaram
investimentos no valor de R$ 95,5 bilhes, correspondentes a 86% da dotao final
autorizada.
Em seguida, analisa-se a execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares
individuais, em atendimento ao disposto no art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO
2014), que exige manifestao do TCU no Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica
sobre a execuo da programao oramentria atinente a essas emendas.
Assim, demonstra-se que, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes
decorrentes de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio, o que
contraria o comando insculpido no art. 52 da LDO 2014. Contudo, a no execuo do montante
59
mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem
como de impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao
aprovada.
No item relativo despesa dos OFSS, verifica-se que os montantes empenhados apresentaram
crescimento de 20% em relao ao exerccio de 2013. Destaca-se a baixa execuo em 2014 das
despesas relativas funo Habitao, cujo percentual (despesa empenhada/dotao) foi de apenas
13%. Do valor global empenhado, 56% se referem funo Encargos Especiais, composta em sua
maior parte por despesas financeiras. Excluindo as despesas financeiras, ou seja, considerando
apenas as despesas primrias, a funo Previdncia Social corresponde a 39% das despesas da
Unio; em seguida esto os gastos das funes Encargos Especiais (23%), Sade (7%) e Educao
(6%).
No perodo de 2010 a 2014, o crescimento real das despesas dos OFSS foi de 17%. Ressalta-
se, no perodo, o aumento do oramento destinado s funes Desporto e Lazer (79%), Assistncia
Social (38%) e Gesto Ambiental (34%).
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos
arrecadados e temporariamente no aplicados, disponveis na Conta nica. Ao final do exerccio de
2014, seu saldo era de R$ 430,8 bilhes, dos quais R$ 153,3 bilhes (35,6%) referiam-se fonte de
recursos 43 (Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal), composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
Com relao execuo oramentria, explicita-se irregularidade relativa utilizao de
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para cobrir despesas com subvenes
econmicas associadas ao Programa Minha Casa Minha Vida. Em consequncia, configura-se a
execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao
oramentria no exerccio de 2014, o que contraria as normas constitucionais e legais aplicveis.
As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim distribudos: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios. Destaca-se que
no item 3.4.2 deste relatrio sero apresentadas informaes detalhadas sobre os benefcios
financeiros, tributrios e creditcios relativos ao evento Copa do Mundo da Fifa 2014.
Em seguida, analisar-se-o aspectos diversos relacionados gesto fiscal no mbito da Unio,
tais como: previso e realizao das receitas primrias; execuo das despesas primrias;
contingenciamento de despesas e disponibilidade de caixa e inscrio em restos a pagar.
Sobre isso, cabe mencionar que o conjunto das receitas primrias alcanou R$ 1,22 trilho
(22,12% do PIB), 1,78 ponto percentual abaixo da meta estabelecida na LDO 2014 (23,9%). Com
relao receita corrente lquida, um dos principais parmetros que norteiam a gesto fiscal, houve
decrscimo de 2,21% entre 2013 e 2014, alcanando o montante de R$ 641,6 bilhes.
No que concerne recuperao de crditos tributrios, ao final de 2014 verifica-se que o
montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55
trilhes, composto por R$ 110,1 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em
dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de
crditos inscritos em dvida ativa. A anlise da confiabilidade desses nmeros feita no Captulo 5
deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
Em 2014, verificou-se que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio
Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada, respeitaram os limites de despesa com
60
pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta
menos despesas no computadas) apresentou elevao de 7,07% em relao aos gastos de 2013.
No tpico relativo a programao oramentria e financeira e contingenciamento, detectou-se
o descumprimento dos princpios e normas que regem a matria (Constituio Federal, LRF e
LDO), em face da no limitao de empenho e movimentao financeira da Unio no montante
necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na data de edio
do Decreto 8.367/2014, bem como do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.
Relata-se, tambm, irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de
2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do
Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei
4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.
Por fim, ser analisado o cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO para 2014,
com destaque para a omisso de transaes primrias deficitrias da Unio nas estatsticas dos
resultados fiscais de 2014, e efetuadas consideraes a respeito das irregularidades graves
evidenciadas na execuo oramentria e na gesto fiscal naquele exerccio.

3.1 Plano Plurianual PPA 2012-2015


A lei que institui o plano plurianual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes,
assim como as relativas aos programas de durao continuada, de acordo com o que previsto no 1
do art. 165 da Constituio Federal.
O PPA 2012-2015 foi institudo pela Lei 12.593/2012, cujo art. 21 considera reviso do plano
a incluso, a excluso ou a alterao de programas, por meio de proposta do Poder Executivo
consolidada em projeto de lei.
A Lei 12.593/2012 prev duas maneiras de atuao para o Poder Executivo. A primeira
mandatria, e determina que o PPA seja modificado para garantir sua compatibilidade com a LOA e
as leis de crditos adicionais, com o prazo de 90 dias aps a publicao da LOA. A segunda ato
discricionrio do Poder Executivo, caracterizada pelo carter gerencial de seu contedo, que visa
conferir ao plano uma estrutura que possibilite seu uso como instrumento efetivo de gesto. As
necessidades de reviso diferentes das possibilidades acima descritas devem ser encaminhadas por
projeto de lei, de iniciativa discricionria do Poder Executivo, no havendo exigncia legal quanto
periodicidade e ao envio de referido processo.
At o momento foram realizadas revises nos atributos dos programas temticos do PPA nos
anos de 2013 e 2014. Nas duas ocasies, enviou-se Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional (CMO) comunicados com as alteraes ocorridas,
por tratarem de matrias sob a discricionariedade da Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos (SPI/MP), conforme disciplina o art. 21 da Lei 12.593/2012. No primeiro ano foi
enviado tambm o Projeto de Lei 13/2013CN, contendo as modificaes de atributos que
demandavam a aprovao do Congresso Nacional, posteriormente convertido na Lei 12.953/2014.
O processo de reviso trouxe modificaes (incluses, excluses e alteraes) em objetivos,
indicadores, metas e iniciativas do PPA 2012-2015, nos seguintes quantitativos:

61
Reviso dos atributos do PPA 2012-2015 (exerccios de 2013 e 2014)
Ano 2013 2014
Item Incluses Excluses Alteraes Incluses Excluses Alteraes
PL CMO PL CMO PL CMO CMO CMO CMO
Programas - - - - - - - - -
Objetivos 5 - 26 - 32 11 - - -
Indicadores - 51 - 56 - 116 - - -
Metas 64 165 160 131 102 413 10 - -
Iniciativas 28 79 123 126 30 149 39 - -
Fonte: Nota Tcnica 16/SPI/MP.
1. Projeto de lei de reviso do PPA enviado ao CN (Projeto de Lei 12/2013 CN)
2. Alteraes feitas pelo Poder Executivo e comunicadas Comisso Mista de Planos, Oramento Pblicos e Fiscalizao do CN

Como possvel observar na tabela acima, em 2014, o processo de reviso do PPA no


envolveu excluso ou alterao de programas, objetivos, indicadores, metas e iniciativas. Foram
includas apenas 10 metas e 39 iniciativas, o que representa menos de 1% do nmero de metas e
iniciativas constantes do Plano.
Os valores globais dos programas temticos foram corrigidos da seguinte maneira: em 2013,
os valores do ano foram majorados tendo por referncia a LOA 2013, e posteriormente atualizados
com as leis de crditos adicionais do exerccio. Ainda em 2013, os valores de referncia para 2014 e
2015 foram ajustados utilizando-se como critrio o ndice de crescimento do PIB de 4,5% constante
da PLDO 2014. Em 2014, os valores foram atualizados pela LOA 2014. Dessa forma, o valor global
original do PPA 2012-2015 passou de R$ 5,5 trilhes para R$ 5,8 trilhes em 2014.
Segundo a mensagem presidencial que encaminhou o Projeto de Lei do Plano Plurianual
(PLPPA) 2012-2015, foram previstos dispndios globais da ordem de R$ 5,5 trilhes (38% superior
ao PPA 2008-2011) para atender os objetivos de governo, os recursos oramentrios (68%),
extraoramentrios (25%) e de investimento das estatais (7%). Entende-se por recursos
extraoramentrios os Planos de Dispndios Globais das Estatais, os Fundos, as agncias oficiais de
crdito e parcerias com o setor privado, bem como, as renncias fiscais.
A tabela abaixo resume a execuo oramentria do PPA 2012-2015 em 2012 e 2013. Como
as informaes relativas execuo oramentria do PPA esto contidas no relatrio anual de
avaliao do plano, enviado at o dia 31 de maio do ano subsequente ao avaliado, a anlise da
execuo oramentria relativa ao exerccio de 2014 apresentar defasagem de um exerccio.

PPA 2012-2015: Execuo Oramentria de 2012 e 2013


R$ bilhes
Programas/Ano 2012 2013 2012/2013
Autorizado * Executado ** (A) Autorizado * Executado ** (B) B/A
Programas Temticos 785,6 632,3 852,4 713,9 13%
Polticas Sociais 553,1 501,9 625,1 563,2 12%
Polticas de Infraestrutura 154,9 99,8 157,4 120,1 20%
Polticas de Desenvolvimento 47,1 20,3 42,3 20,3 0%
Produtivo e Ambiental
Polticas de Soberania e 30,5 10,3 27,6 10,3 0%
demais temas especiais
Programas de Gesto, 236,8 218,7 246,8 231,1 6%
Manuteno e Servios ao
Estado
Total 1.022,4 851,0 1.099,2 945,0 11%

62
Fonte: Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Ano base 2012 e 2013, Volume I, Dimenso Estratgica.
* LOA e Crditos Adicionais.
** Liquidado dos Oramentos Fiscal e Seguridade e Pago do Oramento de Investimentos.

Verifica-se que, em 2012, a execuo oramentria do plano, considerando-se recursos


autorizados pela Lei Oramentria Anual (LOA) e crditos adicionais, alcanou R$ 851 bilhes, o
que representa 83% do total autorizado. Os programas temticos responderam por 74% da execuo
total, somando R$ 632,3 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de gesto representou 26%
(R$ 218,7 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
Em 2013, a execuo oramentria do plano foi de R$ 945 bilhes, cerca de 11% superior ao
ano anterior. A execuo alcanou 86% do valor autorizado. Os programas temticos responderam
por 76% da execuo total, somando R$ 713,9 bilhes, enquanto o conjunto dos programas de
gesto representou 24% (R$ 231,1 bilhes) do total oramentrio executado pelo plano.
A Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP) informou a esta Corte de
Contas (Nota Tcnica 16/SPI/MP, de 27/2/2015) que o PPA 2012-2015 provocou alteraes
conceituais, estruturais e metodolgicas no processo de formulao at ento adotado. Por ser um
processo de inovao indissociavelmente ligado aprendizagem sobre a aplicao dos novos
conceitos realidade de cada rgo, identificaram-se inconsistncias na apreenso e na
operacionalizao do mtodo e das definies dos atributos do PPA. Como resultado, observou-se
que os programas temticos no foram desenvolvidos com uma base homognea de conhecimento
de todos os atores envolvidos.
A partir desse entendimento, os subsdios provenientes da avaliao e reviso do perodo de
vigncia do atual plano esto sendo centrais para o aperfeioamento da etapa seguinte. Nesse
sentido, para a elaborao do prximo PPA 2016-2019, a SPI avalia a necessidade de que os
conceitos sejam mais bem assimilados, de forma a proporcionar ampla discusso e uniformizao
na compreenso de todo o arcabouo terico-metodolgico, haja vista as mudanas realizadas no
modelo de planejamento do PPA 2012-2015. Dessa forma, no foram informadas propostas em
discusso que visem alteraes substantivas ao modelo vigente, mas sim, conforme informou a SPI,
melhorias direcionadas principalmente qualificao dos atributos do PPA.
Contudo, deve-se destacar que o modelo vigente de PPA apresenta fragilidades, como tm
asseverado atores relevantes, incluindo consultorias legislativas no mbito do Congresso Nacional e
o prprio TCU. H uma forte preocupao, por exemplo, com a criao de programas temticos,
cuja concepo no permite evidenciar a lgica das intervenes governamentais para alcanar
objetivos e atender a demandas sociais. Em relao s caractersticas dos atributos, tambm tm
sido apontados problemas em relao aos indicadores que no guardam, em parte significativa dos
casos, relao mais direta com os objetivos de cada programa e com a atribuio de metas apenas
para o perodo total do plano, sem especificar as entregas associadas a cada exerccio ao passo que
os recursos so anualizados para o primeiro ano pendente de execuo. Entre outras, essas
fragilidades reduzem a transparncia do plano e dificultam ao cidado associar os custos incorridos
pela administrao pblica aos produtos e resultados mais amplos, entregues a cada perodo do
ciclo de gesto.
Em que pese a dificuldade de acompanhamento da execuo das despesas financiadas com
recursos extraoramentrios, o Relatrio Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, ano base 2013
ressalta a sua importncia para o financiamento das polticas pblicas. Nesse sentido, destaque-se,
em 2013: a importncia dos desembolsos do BNDES, de R$ 190 bilhes, para o financiamento das
micro e pequenas empresas, do investimento e da infraestrutura no pas; a relevncia dos R$ 122,7
bilhes do crdito rural aplicado na agricultura empresarial (dados do Ministrio da Agricultura,
63
Pecuria e Abastecimento Plano Safra 2012/2013); a contratao de R$ 109,2 bilhes de
operaes de crdito imobilirio com recursos da caderneta de poupana (Abecip e BCB); a
crescente importncia do financiamento subsidiado habitao popular, decorrente da entrega de
mais de um milho e meio de moradias no mbito da segunda etapa do Programa Minha Casa
Minha Vida (9 Balano do PAC 2); a centralidade dos R$ 19,2 bilhes em emprstimos para
agricultores familiares (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar dados do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio); e a atuao do Banco do Nordeste e do Banco da
Amaznia para a reduo das desigualdades regionais, sem apresentar, entretanto, indicadores que
atestem tendncias de minimizao das disparidades socioeconmicas nos mbitos macro e sub-
regional.

3.2 Lei de Diretrizes Oramentrias LDO 2014


O 2 do art. 165 da Constituio Federal estabelece que a lei de diretrizes oramentrias
(LDO):
(...) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.

A Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) acrescentou outros


contedos LDO e determinou que o projeto de lei deve ser acompanhado pelos anexos de metas
fiscais e de riscos fiscais.
Nesse sentido, possvel afirmar que a LDO deve antecipar a direo dos gastos pblicos,
definindo os parmetros que nortearo a elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio
subsequente. Para 2014, as diretrizes oramentrias foram estipuladas pela Lei 12.919/2013 (LDO
2014). Do projeto substitutivo da LDO 2014 encaminhado sano presidencial, foram vetados 38
dispositivos (artigos, pargrafos e incisos) e as 194 programaes constantes do Anexo de
Prioridades e Metas (Mensagem 595/2013 da Presidncia da Repblica).

3.2.1 Priorizao de aes no exerccio de 2014


O projeto da LDO 2014 (PL 2/2013 CN) encaminhado ao Congresso Nacional no continha
anexo especfico de prioridades e metas, exatamente como ocorrido em relao ao projeto da LDO
nos exerccios de 2012 e 2013.
As prioridades para 2014 foram abordadas no art. 4 do projeto de lei elaborado pelo Poder
Executivo, nos seguintes termos:
Art. 4 As prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de 2014, atendidas as
despesas contidas no Anexo III e as de funcionamento dos rgos e das entidades que integram os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s aes relativas ao Programa de Acelerao
do Crescimento - PAC e ao Plano Brasil Sem Misria - PBSM, as quais tero precedncia na alocao dos
recursos no Projeto e na Lei Oramentria de 2014, no se constituindo, todavia, em limite programao
da despesa.

O Parecer Preliminar sobre o PL 2/2013 CN, que dispe sobre as diretrizes para a
elaborao e execuo da lei oramentria de 2014, aprovado pela Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), determinou, por sua vez, a necessidade de incluso do
Anexo de Metas e Prioridades no PLDO para o ano 2014, o Anexo VII.

64
Segundo o parecer proferido pela CMO, o PLDO para 2014 determinou, no art. 4, to-
somente que as prioridades corresponderiam s aes integrantes do Plano de Acelerao do
Crescimento (PAC) e do Plano Brasil Sem Misria (PBSM). Contudo, a indicao de programas e
planos no associada ao detalhamento das aes oramentrias, no atenderia aos requisitos
constitucionais, uma vez que a definio de metas e prioridades direcionaria a aplicao dos
recursos pblicos.
Encaminhado o projeto de lei substitutivo sano presidencial, todas as 194 aes elencadas
no Anexo VII foram vetadas, sob o argumento de que a ampliao realizada pelo Congresso
Nacional no rol de prioridades constantes do PLDO, notadamente o Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM), poderia desorganizar os esforos do
governo para melhorar a execuo, o monitoramento e o controle de suas prioridades, reduzindo,
inclusive, os instrumentos disponveis para controle da situao fiscal do pas.
Assim, para o exerccio de 2014, a LDO apenas indicou como prioridades da administrao
pblica federal as aes do PAC e do PBSM, aps o atendimento das despesas que constituem
obrigao constitucional ou legal e daquelas de funcionamento dos rgos.
As prioridades e metas da administrao pblica federal foram identificadas no art. 4 da
LDO/2015 (Lei 13.080, de 2 de janeiro de 2015), e visualizadas na marcao do resultado primrio
RP-3, na relao das informaes complementares aos projetos de leis oramentrias anuais e no
Siop Acesso Pblico.
Sobre a matria, importante frisar que o Poder Executivo tem autonomia durante todo o
exerccio para incluir/excluir aes nesses dois conjuntos definidos como prioritrios, alm do fato
de que polticas de governo como o PAC e o PBSM serem abrangentes por natureza.
Em relao ao PAC, cabe ressaltar que foi institudo pelo Decreto 6.025/2007 e trata
especialmente de conjunto de medidas relacionadas ao incentivo de investimento pblico e privado
em obras de infraestrutura no pas. Essas medidas so definidas privativamente pelo Poder
Executivo, que tem a liberdade de incluir ou retirar aes de forma discricionria, conforme o art. 4
do referido Decreto, o qual dispe que fica institudo o Grupo Executivo do Programa de
Acelerao do Crescimento - GEPAC, vinculado ao CGPAC, com o objetivo de consolidar as aes,
estabelecer metas e acompanhar os resultados de implementao e execuo do PAC.
No caso do Programa Brasil Sem Misria, so utilizados planos oramentrios, instrumentos
de natureza gerencial, para agregar diferentes aes oramentrias desde a fase de planejamento at
a execuo, a partir da utilizao de um marcador especfico (indicador de plano oramentrio
Brasil Sem Misria). Em auditoria operacional (Acrdo 2.452/2014TCUPlenrio) realizada
com o objetivo de analisar o processo de gerenciamento dos planos oramentrios e os impactos da
reviso do cadastro de aes na elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual de 2013 (PLOA
2013), foi apontado que os planos oramentrios vinculados a uma ao podem ser ajustados em
qualquer poca do ano, dispensando publicao em ato legal.
Cabe destacar que o art. 3 da LDO permitiu que a meta do supervit primrio fosse reduzida
mediante a subtrao do valor total das despesas do PAC e as perdas de receita geradas por
incentivos fiscais concedidos por meio de desoneraes tributrias. Nos exerccios anteriores a
possibilidade de deduo se limitava s despesas do PAC, que alcanaram R$ 45,2 bilhes em 2013,
conforme dados apresentados no Relatrio sobre as Contas do Governo daquele exerccio. Contudo,
a forma de clculo do supervit primrio prevista na LDO 2014 foi alterada pela Lei 13.053/2014,
em funo da frustrao na arrecadao das receitas.

65
Essas constataes foram tratadas no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo
da Repblica do exerccio de 2013, sendo objeto de ressalva pelo Tribunal, em face do
descumprimento do 2 do art. 165 da Constituio Federal, bem como culminaram em
recomendao Casa Civil e ao MP para que inclussem nos projetos de leis de diretrizes
oramentrias o rol de prioridades da administrao federal, com suas respectivas metas, a fim de
possibilitar o monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a
que se referem.
A seguir, analisada a prioridade dada pelo Poder Executivo s despesas relativas ao Plano
Brasil Sem Misria no exerccio de 2014. As aes referentes ao PAC, por sua vez, sero analisadas
no subitem 4.1 deste parecer prvio.

3.2.2 Plano Brasil Sem Misria


O Plano Brasil Sem Misria foi institudo pelo Decreto 7.492/2011, com o objetivo de
superar a situao de extrema pobreza da populao em todo o territrio nacional, por meio da
integrao e articulao de polticas, programas e aes. De acordo com o art. 2, pargrafo nico,
do decreto, considerada de extrema pobreza a populao com renda familiar per capita mensal de
at R$ 77,00 (setenta e sete reais).
No que tange a sua atuao, o plano est ancorado em trs eixos: garantia de renda; acesso a
servios pblicos; e incluso produtiva de seu pblico alvo. Com relao ao seu custeio, assentou o
art. 12, pargrafo nico, do citado normativo que as dotaes oramentrias da Unio destinadas ao
plano devero ser executadas, pelos rgos e entidades participantes, utilizando o plano interno (PI)
especfico do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).
A seguir, so apresentadas as despesas relacionadas ao PBSM, conforme os critrios
estabelecidos pelo MDS. Cabe ressaltar que essa identificao no feita por ao oramentria,
mas por plano oramentrio (PO). O PO, de acordo com o Poder Executivo, um instrumento
gerencial, de carter facultativo, e tem por finalidade permitir que tanto a elaborao do oramento
quanto o acompanhamento fsico e financeiro da execuo ocorram em nvel mais detalhado.
Assim, uma ao oramentria pode ter planos oramentrios pertencentes ao PBSM e outros
no. A tabela seguinte apresenta como se subdividem as aes que contemplam despesas do Plano
Brasil Sem Misria por ministrios.

66
Aes com planos oramentrios referentes ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios

Dotao dos Dotao


Planos Total de PO referentes total das
N de oramentrios planos ao PBSM (C) aes (D)
Ministrio (A)/(B)% (C)/(D)%
aes referentes ao oramentrios
PBSM (A) das aes (B) (em R$ (em R$
milhes) milhes)

Desenvolvimento Social e
21 32 37 86% 32.370 32.508 100%
Combate Fome

Integrao Nacional 4 14 16 88% 1.300 1.303 100%


Desenvolvimento Agrrio 4 8 35 23% 417 1.115 37%
Fazenda 1 1 20 5% 378 789 48%
Meio Ambiente 2 3 3 100% 188 188 100%
Trabalho e Emprego 3 9 14 64% 125 125 100%
Agricultura 2 3 6 50% 11 133 8%
Total 37 70 131 53% 34.789 36.161 96%
Fonte: Siafi Gerencial.

Pela tabela, verifica-se que no existe padro em relao participao dos planos
oramentrios referentes ao PBSM em relao ao total de POs das aes. Enquanto no Ministrio
do Meio Ambiente as aes so exclusivamente compostas por POs do PBSM, no Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, apenas 23% dos POs das aes referem-se ao Plano Brasil Sem Misria.
Em mdia, o nmero de POs do Plano Brasil Sem Misria correspondeu a 53% do nmero total de
POs das aes; em termos de valores monetrios, a dotao dos POs do PBSM correspondeu a 96%
da dotao total das aes.
A tabela seguinte apresenta a execuo das despesas referentes ao Plano Brasil Sem Misria,
ou seja, so consideradas, nas aes, apenas as despesas que contenham marcadores do PBSM.
Ressalta-se que o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome executa a maior parte
das aes do Plano Brasil Sem Misria (21 das 37 aes) e, em termos monetrios, o valor
empenhado pelo MDS corresponde a 95% do valor total empenhado no PBSM.

Despesas relacionadas ao Plano Brasil Sem Misria por ministrios - 2014


R$ milhes

Inscrio em %
N de N de
Ministrio Dotao Empenho RP - No Empenhado
programas aes
Processado por ministrio

Desenvolvimento Social e Combate 32.370 31.969 1.896 99%


7 21
Fome
Integrao Nacional 2 4 1.300 1.112 758 86%
Desenvolvimento Agrrio 2 4 417 265 199 64%
Fazenda 1 1 378 170 0 45%
Meio Ambiente 2 2 188 165 81 88%
Trabalho e Emprego 2 3 125 123 99 98%
Agricultura 2 2 11 7 5 64%
Total 12 37 34.789 33.811 3.038 97%
Fonte: Siafi Gerencial.
(1) A totalizao no coincide com a soma das parcelas, porque alguns programas so executados por mais de um ministrio.

67
Verifica-se que doze programas, subdivididos em 37 aes, contemplam despesas do PBSM.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e o Ministrio da Integrao Nacional, em conjunto,
respondem por 98% da despesa empenhada.
Na tabela analisada, a apresentao da execuo das despesas do Plano Brasil Sem Misria
concentrou-se na soma dos valores monetrios por ministrio, indiferente ao ocorrido
individualmente com cada ao. Ou seja, pode haver aes nas quais nem sequer houve empenho,
mas essa situao permanece oculta devido ao seu reduzido valor monetrio em relao ao conjunto
das aes do rgo.
O grfico seguinte apresenta os dados de outra forma, procurando complementar as
informaes apresentadas. Nele, os percentuais de execuo valor empenhado em relao
dotao so considerados individualmente para cada ao. No grfico, o nmero apresentado
entre parnteses, aps a denominao do rgo, indica o nmero de aes do ministrio que
receberam dotao para despesas do PBSM.
Cada ministrio corresponde a uma coluna do grfico e a execuo das despesas do Plano
Brasil Sem Misria dessas aes distribuda em quatro subgrupos: o de aes cujas despesas do
PBSM tm execuo inferior 50% respectiva dotao; o de aes com execuo entre 50% e 75%;
o de aes com execuo entre 75% e 97%; e o grupo das aes com execuo superior a 97%
(percentual que corresponde ao valor total empenhado em despesas do PBSM em relao ao total da
dotao). Por exemplo, a coluna referente totalizao dos dados (Unio) informa que o Poder
Executivo executou 37 aes que contemplam despesas com marcadores do Plano Brasil Sem
Misria: em quinze dessas aes as despesas referentes ao PBSM obtiveram percentual de execuo
superior a 97% da respectiva dotao; em doze, entre 75% e 97%; em trs, entre 50% e 75%; e, em
sete aes, o percentual de execuo das despesas do PBSM foi inferior a 50%, o que corresponde a
19% das aes.

Execuo das Despesas Referentes ao Plano Brasil Sem Misria Agregadas por Ao e Ministrios 2014

1
11 15
1

2 1
3

12

8
2 2 1 1
3

7
1

Inferior a 50% Entre 50% e 75% Entre75% e 97% Acima de 97%

Fonte: Siafi.
Nota: Percentuais de execuo correspondem a despesa empenhada em relao dotao.
68
Percebe-se acima que, em 30 das 37 aes (81%), as despesas do Plano Brasil sem Misria
tiveram execuo superior a 50%. Das sete aes com percentual de execuo considerado fraco,
inferior a 50%, uma pertence ao Ministrio da Fazenda, uma ao Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome, duas ao Ministrio da Integrao Nacional, duas ao Ministrio de
Desenvolvimento Agrrio e uma ao Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento. O quadro
seguinte apresenta essas aes, discriminadas pelos respectivos planos oramentrios.

Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com empenho inferior a 50% da dotao 2014
R$ milhes
Dot. Atual.
rgo Programa UO Ao PO (A) Empenho (B) B/A
000F -
Operacion. das
Remunerao de
Aes de
Agentes
00M4 - Transferncia
Financeiros
Operaes Remunerao a de Renda e do
Fazenda Recursos sob 377,60 169,50 45%
Especiais Agentes Cadastro nico
Superviso do
Financeiros dos programas
Ministrio da
Sociais do
Fazenda
Governo
Federal
20GG - Fomento,
Capacitao
Desenv. Ocupacional,
Desenv. Regional, Intermediao e
Desenvolvimento
Social e Territorial Assistncia 0001 - Brasil
Social e Combate 16,00 0,00 0%
Combate Sust. e Tcnica a Sem Misria
Fome
Fome Economia Empreendimentos
Solidria Populares e
Solidrios e a
Trabalhadores
0001 - Apoio
20N9 - Apoio ao ao
Associativismo e Associativismo
Cooperativismo - e 8,70 0,17 2%
Plano Brasil Sem Cooperativismo
Misria Plano Brasil
Sem Misria
Integrao 0001 -
Nacional 20N8 - Promoo Promoo de
de Iniciativas para Iniciativas para
o Aprimoramento o
da Produo e Aprimoramento
Desenv. 29,06 12,94 45%
Insero da Produo e
Regional, Mercadolgica - Insero
Integrao Territorial Plano Brasil Sem Mercadolgica
Nacional Sust. e Misria - Plano Brasil
Economia Sem Misria
Solidria
0001 - Apoio
20N9 - Apoio ao ao
Superintendncia
Associativismo e Associativismo
do
Cooperativismo - e 0,50 0,00 0%
Desenvolvimento
Plano Brasil Sem Cooperativismo
do Nordeste
Misria Plano Brasil
Sem Misria
20N9 - Apoio ao 0001 - Apoio
Superintendncia
Associativismo e ao
do
Cooperativismo - Associativismo 0,65 0,00 0%
Desenvolvimento
Plano Brasil Sem e
do Centro-Oeste
Misria Cooperativismo
69
Dot. Atual.
rgo Programa UO Ao PO (A) Empenho (B) B/A
Plano Brasil
Sem Misria
0001 -
20N8 - Promoo Promoo de
de Iniciativas para Iniciativas para
o Aprimoramento o
da Produo e Aprimoramento
1,15 0,50 43%
Insero da Produo e
Mercadolgica - Insero
Plano Brasil Sem Mercadolgica
Misria - Plano Brasil
Sem Misria
0001 -
20N8 - Promoo Promoo de
de Iniciativas para Iniciativas para
o Aprimoramento o
da Produo e Aprimoramento
Codevasf 0,20 0,002 1%
Insero da Produo e
Mercadolgica - Insero
Plano Brasil Sem Mercadolgica
Misria - Plano Brasil
Sem Misria
0003 - Brasil
Sem Misria -
Assistncia
Tcnica e
150,32 52,29 35%
Extenso Rural
para
Agricultura
Familiar
0005 - Brasil
210O - Assistncia
Sem Misria -
Tcnica e Extenso
Formao e
Rural para
Capacitao de 2,00 0 0%
Agricultura
Agentes de
Familiar
Desenv. Agricultura Desenvolvimento Assist. Tcnica
Agrrio Familiar Agrrio e Ext. Rural
000E - Brasil
Sem Misria -
Assistncia
Tcnica e 5,00 0 0%
Extenso Rural
em reas
Indgenas
0004 - Brasil
210W - Apoio
Sem Misria
Org. Econmica e
Documentao
promoo da 16,00 6,78 42%
da
Cidadania de
Trabalhadora
Mulheres Rurais
Rural
0001 -
Aquisio de
0,00 0,00 0%
Agricultura, Embarcaes -
Pecuria e Segurana Conab 20TB - Servio de BSM
Abastec. Alimentar e Abastecimento
Nutricional Mvel Fluvial 0003 -
Manuteno do
0,00 0,00 0%
Servio Mvel
Fluvial - BSM
Fonte: Siafi Gerencial.

A Prestao de Contas da Presidncia da Repblica relativa ao exerccio de 2014 destacou que


a anlise do percentual de recursos empenhados em relao dotao oramentria deve levar em
70
considerao que, em algumas aes, o valor empenhado ficou no limite oramentrio disponvel
para empenho (como exemplo, as aes 210O e 210W). Alm disso, as aes que compem o Plano
Brasil Sem Misria, majoritariamente, apoiam-se em parcerias com outros rgos e entes
federativos. De um lado, isso algumas vezes permite alcanar sinergia que possibilita o alcance das
metas a custo inferior ao inicialmente previsto. Contudo, noutras ocasies essas parcerias requerem
procedimentos burocrticos que tornam a operacionalizao mais complexa.
Por fim, a demonstrao do desempenho oramentrio no mbito do PBSM no pode
prescindir de justificativas individualizadas para as aes cujo percentual de execuo pode ser
considerado fraco, conforme apresentado na tabela seguinte.

Aes e Planos Oramentrios do Plano Brasil Sem Misria com Empenho Inferior a 50% da Dotao
2014: Justificativas PCPR 2014
Ministrio Ao Justificativa
Fazenda Ao 00M4 Em funo da limitao de empenho, o MF ficou impossibilitado de
Remunerao a Agentes descentralizar ao MDS a totalidade da dotao do referido PO, porm o
Financeiros (empenho de montante descentralizado foi integralmente empenhado.
45%).
Ao 20GG Fomento, Os recursos destinados a essa ao foram integralmente disponibilizados
Capacitao Ocupacional, para a ao 20TR do Programa 2030 Educao Bsica, sendo que R$ 4
Intermediao e milhes foram remanejados por decreto e o restante seria remanejado por
Desenvolvimento
Assistncia Tcnica a projeto de lei, que no foi votado. Destaque-se que a ao 20TR teve 100%
Social e Combate
Empreendimentos dos recursos empenhados e pagos.
Fome
Populares e Solidrios e a
Trabalhadores (sem
execuo).
Ao 20N9 Apoio Ao Apesar de os recursos do Plano Brasil sem Misria no sofrerem
Associativismo e contingenciamento, no h separao desses recursos no limite para
Cooperativismo PBSM empenho, disponibilizado ao Ministrio. Ante os limites concedidos, o
(empenho de diversos Ministrio teve que propor inicialmente um contingenciamento interno de
POs abaixo de 50%). 50% dos recursos para todo o Programa 2029, incluindo as aes 20N7,
Ao 20N8 Promoo 20N8 e 20N9. Todavia, com o decorrer da execuo oramentria, e tendo
Integrao Nacional em vista a prioridade do PBSM, o limite foi sendo ampliado e foi possvel
de Iniciativas para o
Aprimoramento da executar em torno de 80% da dotao atualizada. importante destacar,
ainda, que do total da dotao atualizada, R$ 5 milhes estavam
Produo e Insero
indisponveis na ao 20N7.
Mercadolgica PBSM
(empenho de diversos
POs abaixo de 50%).
Ao 210O Assistncia No caso da Ao 210O, foram executados 99,39% do valor da ao, tendo
Tcnica e Extenso Rural por base o limite oramentrio disponibilizado para empenho. J na Ao
para Agricultura Familiar 210S foram executados 118,87% do valor da ao, tambm tendo por base
(empenho de diversos o limite oramentrio disponibilizado para empenho, o que correspondeu a
planos oramentrios 89,7% da dotao total.
Desenvolvimento abaixo de 50%).
Agrrio Ao 210W Apoio Houve superao das metas nos anos anteriores, de maneira que a
Organizao Econmica e diminuio dos recursos e das aes no ano de 2014 foi compensada pelos
Promoo da Cidadania resultados dos anos antecedentes, tendo sido cumpridas as metas fsicas do
de Mulheres Rurais Plano Brasil sem Misria para essa ao. Dentro do limite oramentrio
(Plano Oramentrio estabelecido, a execuo alcanou 82%.
0004 - empenho de 42%).
Ao 20TB Servio de A Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) pediu autorizao para
Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mvel fazer remanejamento desta ao, autorizado pela Sesep em conjunto com a
Abastecimento Fluvial (dotao final Secretaria de Oramento Federal.
igual a zero).
Fonte: PCPR 2014

71
Irregularidade
Ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas respectivas
metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014, descumprindo o previsto no 2
do art. 165 da Constituio Federal.
Recomendao
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto que incluam, nos projetos de lei de diretrizes oramentrias, o rol de prioridades da
administrao pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem compreender
as metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento indispensvel ao
monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do oramento a que se
referem.

3.3 Lei Oramentria Anual (LOA)


A Constituio Federal, no art. 165, inciso III e 5, determina que lei de iniciativa do Poder
Executivo estabelea o oramento anual, o qual compreender o oramento fiscal, referente aos
poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em
que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o
oramento da seguridade social, abrangendo as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder
pblico.
A elaborao da LOA ser orientada pela lei de diretrizes oramentrias (LDO) e
compatibilizada com o plano plurianual (PPA).

3.3.1 Disponibilidades de recursos no exerccio de 2014


A lei oramentria anual referente ao exerccio financeiro de 2014 (LOA 2014), Lei
12.952/2014, estimou a receita e fixou a despesa em cerca de R$ 2,488 trilhes. Desse valor, R$
2,383 trilhes destinaram-se aos oramentos fiscal e da seguridade social (OFSS), sendo R$ 654,7
bilhes concernentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O oramento de investimento
(OI), que abrange as empresas estatais independentes, sejam empresas pblicas ou sociedades de
economia mista, totalizou R$ 105,7 bilhes.

Alteraes dos oramentos


Segundo consta do Balano Geral da Unio (BGU), com a abertura e a reabertura de crditos
adicionais, computados os anulados (fonte de recurso) e os cancelados, o oramento anual foi
acrescido em R$ 230,7 bilhes, sendo R$ 225,2 bilhes nos OFSS e R$ 5,5 bilhes no oramento de
investimento.
As tabelas a seguir registram, para os exerccios de 2013 e 2014, os valores abertos por tipo
de crdito no mbito dos OFSS e OI. Destaca-se que parcela dos crditos adicionais foi suportada
por cancelamento de dotaes j previstas na LOA, cujos valores tambm esto registrados.

72
Abertura de crditos adicionais OFSS 2013 e 2014
R$ bilhes

Crditos Adicionais 2013 2014


Suplementares 269,8 324,9
Especiais 2 1,7
Extraordinrios 49,9 17,8
Total Bruto 321,7 344,4
Cancelamentos 132,2 119,2
Total Lquido 189,5 225,2
Fonte: Secretaria do Oramento Federal (SOF).

Abertura de crditos adicionais OI 2013 e 2014


R$ bilhes

Crditos Adicionais 2013 2014


Suplementares 30 8,8
Especiais 1,7 0,2
Extraordinrios 0,2 18,4
Total Bruto 31,9 27,4
Cancelamentos 19,3 21,9
Total Lquido 12,6 5,5
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest).

Abertura de crditos extraordinrios


Em 2014, foram editadas cinco medidas provisrias para abertura de crditos extraordinrios,
no valor total de R$ 17,1 bilhes. O grfico a seguir permite identificar, nos ltimos cinco
exerccios, o montante de medidas provisrias e os valores concernentes abertura de crditos
extraordinrios.
Segundo a SOF, a variao observada entre os valores de crditos extraordinrios entre 2013 e
2014, refere-se reabertura de programaes constantes da Medida Provisria 598, de 27/12/12, no
valor de R$ 32,0 bilhes, efetivada por meio do Decreto sem nmero de 23/1/13, publicado no
DOU, do dia subsequente, devido no aprovao do Projeto de Lei Oramentria 2013 PLOA
2013 at a data de edio da citada medida provisria, o que poderia interromper a execuo de
investimentos e programaes prioritrias no incio do exerccio de 2013, causando prejuzos
populao.

73
Medidas Provisrias sobre crditos extraordinrios 2010-2014

Fonte: SOF e Presidncia da Repblica.


Nota: Excluem-se as MPs relativas a refinanciamentos da dvida pblica e abrangem-se apenas os crditos adicionais relativos
aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social em valores lquidos.

Disponibilidades por fonte de recursos


Em que pese a necessidade de resultados primrios positivos, as limitaes de movimentao
e empenho e de pagamento tm gerado, ao longo dos anos, significativas restries ao alcance dos
objetivos pretendidos no mbito dos programas de governo. So expressivas as disponibilidades de
recursos que permanecem na Conta nica do Tesouro Nacional, sem utilizao imediata.
Em razo do pargrafo nico do art. 8 da LRF ao dispor que os recursos legalmente
vinculados finalidade especfica devem ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso , os valores
arrecadados e classificados nas fontes oramentrias devem permanecer nelas contabilizados nos
exerccios subsequentes ao de sua arrecadao.
No obstante, as receitas primrias s afetam o clculo do resultado primrio no exerccio de
sua arrecadao. Dessa forma, as despesas efetivadas conta desses valores em exerccios seguintes
ao da arrecadao no possuem contrapartida em nenhuma receita, e, por isso, causam efeito
negativo no resultado primrio. Isso termina por incentivar a manuteno de tais recursos na Conta
nica, e, consequentemente, dificultar o uso desses recursos nas reas em que originalmente
deveriam ser aplicados.
A conta Disponibilidades por Fonte de Recursos indica o montante dos recursos arrecadados e
temporariamente no aplicados, disponveis na conta nica. Seu saldo, ao final do exerccio de
2014, correspondeu a R$ 430,8 bilhes. Desses, R$ 153,3 bilhes (35,6%) referem-se fonte de
recursos 43 - Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, composta de recursos
oriundos de emisso de ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional.
O grfico a seguir compara os saldos finais da referida conta ao final de cada exerccio de
2010 a 2014.

74
Disponibilidades por fonte de recursos 2010 a 2014
R$ milhes

Fonte: Siafi

Nota-se que as disponibilidades tm decrescido aps 2012, apresentando em 2014 diminuio


de 13% em relao a 2013.
Esse panorama revela uma tenso entre as necessidades de cumprimento de metas de
supervit primrio e a efetividade do planejamento oramentrio, fenmeno que se reflete na
poltica de gesto das disponibilidades oramentrias.

3.3.2 Receita

3.3.2.1 Previso e Arrecadao de Receita

Critrio do Oramento
A Lei Oramentria Anual de 2014 estimou inicialmente em R$ 2,383 trilhes a arrecadao
total da Unio, compreendendo os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, posteriormente
atualizada para R$ 2,608 trilhes, das quais, deduzidas as receitas intra-oramentrias, totalizou R$
2,585 trilhes, conforme tabela a seguir extrada do Balano Oramentrio, item 5.1.4 da PCPR
2014, ajustado pelos dados do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria de janeiro a
dezembro de 2014:

Previso e Realizao de Receitas Oramentrias 2014


R$ milhes
Receita Prevista Insuficincia
Discriminao da Receita Receita Realizada (B)1
Atualizada (A)1 (Excesso) %
I - Receitas do Tesouro 2.584.760 2.269.808 12,2
I.1- Receitas Correntes 1.381.004 1.243.280 10,0
Receitas Tributrias 443.898 400.547 9,8
Receitas de Contribuio 703.129 670.990 4,6
Receitas Patrimoniais 100.144 82.394 17,7
Receitas Agropecurias 28 27 3,6
Receitas Industriais 949 582 38,7
Receitas de Servios 54.645 41.621 23,8
75
Receita Prevista Insuficincia
Discriminao da Receita Receita Realizada (B)1
Atualizada (A)1 (Excesso) %
Transferncias Correntes 1.232 774 37,2
Outras Receitas Correntes 76.979 46.344 39,8
I.2- Receitas de Capital 978.553 947.914 3,1
Operaes de Crdito 851.117 827.911 2,7
Alienao de Bens 5.484 1.105 79,9
Amortizao de Emprstimos 36.376 32.607 10,4
Transferncias de Capital 101 149 (47,5)
Outras Receitas de Capital 85.475 86.142 (0,8)
II - Supervit Financeiro de Exerccios Anteriores 212.477 - 100
III Excesso de Arrecadao 12.726 - 100
IV - Dficit - 78.614
(1) por fora do disposto no 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: PCPR 2014 Balano Oramentrio.

Observa-se que a receita realizada do Tesouro ficou 12,2% abaixo do previsto. Ao se excluir o
supervit financeiro de exerccios anteriores e o excesso de arrecadao, constata-se que a diferena
de previso cai para 3,8%, visto que a receita prevista cai para R$ 2,360 bilhes. De fato, no houve
supervit financeiro no exerccio anterior, tampouco excesso de arrecadao. Ademais, registrou-se
um dficit de R$ 78 bilhes, o que ampliou a diferena entre previso e realizao da receita.
Tem-se observado ao longo dos ltimos anos a manuteno de uma diferena entre o valor
previsto da receita de capital e o efetivamente realizado. Essa diferena deve-se, principalmente,
dificuldade de previso dessas receitas, que so fortemente influenciadas pelo comportamento do
mercado financeiro. A receita de capital realizada, R$ 947,9 bilhes, ficou 3,1% abaixo da previso
total, que era de R$ 978,6 bilhes. Examinando mais detalhadamente essa receita, constata-se que
os itens alienao de bens e amortizao de emprstimos apresentam maiores diferenas relativas
entre a previso e o efetivamente arrecadado, 79,9% e 10,4%, respectivamente. No entanto, o que
mais contribuiu nominalmente para a diferena total foram as operaes de crdito, em um total de
R$ 23,2 bilhes.
Relativamente s receitas correntes, cuja realizao, conforme balano oramentrio, atingiu o
montante de R$ 1,243 trilho, verificou-se uma variao negativa de 10% quando comparada
previso atualizada. Entre os itens que contriburam para esse resultado, observa-se que as receitas
industriais e transferncias correntes foram as que apresentaram maior divergncia entre a previso
atualizada e a receita realizada em 2014, com 38,7% e 37,2%, respectivamente.
Nota-se que a estimativa das receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB), mesmo sendo a que apresenta maior aderncia percentual entre a estimativa e a
realizao, apresentou variaes negativas tanto nas receitas tributrias, de 9,8%, quanto nas de
contribuies, de 4,6%, situao que ser analisada mais adiante.

3.3.2.2 Desempenho da Arrecadao Federal e Seguro DPVAT

Comportamento da Arrecadao das Receitas Correntes


A arrecadao bruta das receitas correntes alcanou, em 2014, o montante de R$ 1,302 trilho.
O valor lquido, excluindo-se as receitas correntes intraoramentrias e dedues de receitas
correntes, alcanou R$ 1,243 trilho, representando um aumento de 1,94% relativamente ao ano
anterior, quando as receitas correntes alcanaram o valor de R$ 1,220 trilho.

76
Como apresentado na tabela a seguir, pode-se observar que as receitas de contribuies
continuam sendo a maior fonte de arrecadao federal entre os itens da receita corrente,
representando 52,82% do total arrecadado no ano. Isso se deve, basicamente, s contribuies para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), item individual de maior expresso entre as receitas
correntes (24,68% em 2014), com crescimento real de 0,42% no exerccio analisado. No entanto,
comparando-se ao ano anterior, ocorreu um decrscimo real de 1,04% no total de contribuies,
decorrente de queda real na arrecadao da Cofins, do PIS/Pasep e da CSLL.

Desempenho das Receitas Correntes 2013/2014


R$ milhes
2013 2014 Variaes %
Receita %
% sobre Nominal
Valor (A) Valor (B) sobre IPCA
Total (B/A)
Total
Receita Tributria 398.155 32,30 420.890 33,21 5,71 -0,66
Impostos 391.287 31,74 414.032 32,67 5,81 -0,56
sobre Comrcio Exterior 36.675 2,98 36.788 2,90 0,31 -5,73
sobre Patrimmio e Renda 279.672 22,69 298.041 23,52 6,57 0,15
Propriedade Territorial Rural 753 0,06 891 0,07 18,33 11,20
Pessoa Fsica 23.931 1,94 25.442 2,01 6,31 -0,09
Pessoa Jurdica 115.488 9,37 116.397 9,19 0,79 -5,28
Retido nas Fontes 138.453 11,23 154.397 12,18 11,52 4,80
Parcelamentos 1.047 0,08 913 0,07 -12,80 -18,05
sobre Produtos Industrializados 45.754 3,71 49.575 3,91 8,35 1,83
Fumo 5.097 0,41 5.654 0,45 10,93 4,25
Bebidas 3.436 0,28 3.343 0,26 -2,71 -8,57
Automveis 3.504 0,28 4.559 0,36 30,11 22,27
Vinculado Importao 15.211 1,23 15.187 1,20 -0,16 -6,17
Outros 18.506 1,50 20.831 1,64 12,56 5,79
sobre Operaes Financeiras 29.185 2,37 29.629 2,34 1,52 -4,59
Taxas 6.868 0,56 6.858 0,54 -0,15 -6,16
Receita de Contribuies 635.640 51,56 669.365 52,82 5,31 -1,04
Contribuies Sociais 625.566 50,74 659.115 52,01 5,36 -0,98
Cofins 184.799 14,99 189.692 14,97 2,65 -3,53
CPSSS 10.160 0,82 10.928 0,86 7,56 1,08
Contribuies Reg. Geral de Prev. Social 292.676 23,74 312.740 24,68 6,86 0,42
PIS/Pasep 48.528 3,94 50.577 3,99 4,22 -2,05
CSLL 60.539 4,91 63.033 4,97 4,12 -2,15
Demais contribuies Sociais 28.864 2,34 32.145 2,54 11,37 4,66
Contribuies Econmicas 10.075 0,82 10.250 0,81 1,74 -4,39
Cide Combustveis 739 0,06 23 0,00 -96,89 -97,08
Demais contribuies econmicas 9.336 0,76 10.227 0,81 9,54 2,95
Receita Patrimonial 88.004 7,14 84.630 6,68 -3,83 -9,62
Receitas Imobilirias 1.421 0,12 1.430 0,11 0,63 -5,43
Receitas de Valores Mobilirios 28.380 2,30 35.364 2,79 24,61 17,11
Compensaes Financeiras 36.393 2,95 39.277 3,10 7,92 1,43
Receita de Concesses e Permisses 21.118 1,71 8.060 0,64 -61,83 -64,13
Outras receitas patrimoniais 692 0,06 499 0,04 -27,89 -32,23
Receita Agropecuria 27 0,00 28 0,00 3,70 -2,54
Receita Industrial 926 0,08 587 0,05 -36,61 -40,43
Receita de Servios 50.846 4,12 41.780 3,30 -17,83 -22,78
Transferncias Correntes 773 0,06 788 0,06 1,94 -4,20
Outras Receitas Correntes 58.402 4,74 49.176 3,88 -15,80 -20,87
Multas e Juros de Impostos e Taxas 6.586 0,53 5.942 0,47 -9,78 -15,21
Multas e Juros de Contribuies 8.067 0,65 8.268 0,65 2,49 -3,68
Multas e Juros da Dv. Ativa de Impostos e Taxas 2.075 0,17 1.500 0,12 -27,71 -32,06
.e Contrib.
Multas e Juros da Dv. Ativa de Contribuies 2.338 0,19 1.934 0,15 -17,28 -22,26
Receita da Dvida Ativa dos Tributos 4.341 0,35 2.565 0,20 -40,91 -44,47
Receita da Dvida Ativa no Tributria 6.719 7.001
0,55 0,55 4,20 -2,08

77
2013 2014 Variaes %
Receita %
% sobre Nominal
Valor (A) Valor (B) sobre IPCA
Total (B/A)
Total
Demais receitas correntes 28.276 2,29 21.966 1,73 -22,32 -26,99
Dedues de Receita Corrente (13.127) -1,08 (23.964) -1,93 82,56 71,56
Total das Receitas Correntes 1.219.646 100,00 1.243.280 100,00 1,94 -4,20
Fonte: BGU 2014.

Relativamente receita tributria, observa-se que a arrecadao real em 2014, descontado o


IPCA de 6,4076%, foi inferior em 0,66% arrecadao de 2013, merecendo destaque, nesse grupo,
os impostos sobre o comrcio exterior, equivalente a 8,89% do total dos impostos arrecadados no
exerccio, e 2,90% do total de receitas correntes, o que reflete a desacelerao do fluxo de comrcio
exterior.
O grfico a seguir apresenta o comportamento das origens de receita no perodo de 2007 a
2014.

Desempenho das Receitas Correntes 2007 a 2014


R$ bilhes

700

600

500

400

300

200

100

0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Impostos Contribuies Outros

Fonte: BGU 2007 a 2014.

78
O comportamento da arrecadao em 2014 deve-se, segundo a RFB, principalmente ao
desempenho dos principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de
tributos, com destaque para a queda na produo industrial e do valor em dlar das importaes,
que impactaram negativamente, e o aumento da massa salarial, que impactou positivamente.
A arrecadao do IRPJ e a da CSLL apresentou resultados reais negativos de 5,28% e de
2,15%, respectivamente. Esse desempenho foi, segundo a RFB, reflexo da reduo na lucratividade
das empresas.
Com relao ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), a RFB atribuiu o seu bom
desempenho, aumento real de 4,80%, ao aumento da massa salarial e correo da tabela
progressiva em 4,5% a partir de janeiro de 2014. Em relao receita previdenciria, o resultado
decorreu, principalmente, das desoneraes sobre a folha de pagamentos, em especial, daquelas
institudas pelas Leis 12.715/12, 12.794/13 e 12.844/13, que contriburam para o crescimento da
massa salarial habitual apurada pela PME/IBGE.
No caso da queda real da arrecadao da Cofins e do PIS/Pasep, a RFB explicou a ocorrncia
em razo do decrscimo de vendas, das compensaes tributrias e da alterao da base de clculo
do PIS/Cofins Importao.

Receitas de Capital
O valor lquido total das receitas de capital arrecadadas em 2014 foi de R$ 947,9 bilhes,
porm, este tpico restringe-se anlise do item receitas de capital, excluindo-se o refinanciamento
da dvida, que ser analisado no captulo 2 deste Relatrio. Em 2014 a arrecadao foi de R$ 392,9
bilhes, representando 41,45% do total arrecadado. A tabela a seguir mostra a comparao do
desempenho das receitas de capital em 2013 e em 2014.

Desempenho das Receitas de Capital 2013/2014


R$ milhes
2013 2014 Variao %

Receitas de Capital %
% sobre
Valor (A) sobre Valor (B) (B/A)
Total
Total

I. Receitas de Capital (exceto Refin. da Dvida) 219.682 34,42 392.906 41,45 78,85
Operaes de Crdito Internas 88.512 13,87 268.364 28,31 203,20
Operaes de Crdito Externas 1.939 0,30 4.539 0,48 134,09
Alienao de Bens 2.288 0,36 1.105 0,12 -51,70
Amortizao de Emprstimos 35.959 5,63 32.607 3,44 -9,32
Transferncias de Capital 112 0,02 149 0,02 35,04
Outras Receitas de Capital 90.872 14,24 86.142 9,09 -5,21
Resultado do Banco Central 44.362 6,95 36.154 3,81 -18,50
Remunerao de Disp. Tesouro Nacional 46.507 7,29 49.985 5,27 7,48
Outras Receitas 4 0,00 3 0,00 -25,00
II. Refinanciamento da Dvida Pblica Federal 418.543 65,58 555.008 58,55 32,60
Operaes de Crdito Internas 413.786 64,83 548.491 57,86 32,55
Operaes de Crdito Externas 4.757 0,75 6.517 0,69 37,00
Total (I + II) 638.225 100,00 947.914 100,00 48,52
Fonte: BGU 2014.

79
Destaca-se, ainda, que a variao apurada na rubrica outras receitas de capital (-5,21%)
deveu-se, principalmente, ao Resultado do Banco Central, que caiu 18,50% se comparado a 2013,
ainda que positivo.
Verifica-se, tambm, um aumento significativo no montante de novas operaes de crditos
internas (203,2%) e externas (134,09%), em relao ao ano anterior, e, paralelamente, uma reduo
no valor total de amortizaes de emprstimos. Por outro lado, apurou-se um aumento (32,55%) nas
operaes de crdito internas voltadas ao refinanciamento da dvida pblica federal.

Receita do Seguro DPVAT


Em cumprimento ao disposto no Acrdo 1.861/2005-TCU-Plenrio, a Secretaria de
Macroavaliao Governamental do TCU acompanha a arrecadao do Seguro Obrigatrio de Danos
Pessoais Causados por Veculos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), inclusive fazendo constar
do clculo da carga tributria nacional.
O DPVAT foi institudo pela Lei 6.194/1974, com a finalidade de indenizar vtimas de
acidentes causados por veculos terrestres, ou por sua carga, em caso de morte e de invalidez
permanente, e, ainda, reembolsar eventuais despesas comprovadas com atendimento mdico-
hospitalar. Cabe destacar, assim, que o Seguro DPVAT no cobre danos materiais, mas somente
danos pessoais.
A obrigatoriedade de pagamento do DPVAT abrange todos os proprietrios de veculos
sujeitos a registro e licenciamento, sendo que os valores dos prmios so estabelecidos por meio de
resoluo do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP).
A destinao dos recursos arrecadados por meio do seguro DPVAT segue as normas editadas
pelo CNSP. A norma vigente, Resoluo-CNSP 192/2008, estabeleceu os percentuais de repasse
para as seguintes destinaes: Sistema nico de Sade (SUS), Departamento Nacional de Trnsito
(Denatran), Despesas Gerais, Margem de Resultado, Corretagem e, ainda, Prmio Puro e Proviso
de Sinistros Ocorridos e No Avisados (IBNR).
O grfico a seguir demonstra a evoluo da arrecadao do seguro DPVAT e das indenizaes
pagas no perodo de 2001 a 2014. Observou-se um aumento significativo da arrecadao,
principalmente a partir de 2005. No perodo, o total arrecadado aumentou cerca de 579%, enquanto
o total de indenizaes pagas cresceu 770%. Verifica-se, ainda, que a despesa com indenizaes
representou, em mdia no perodo, cerca de 31,7% da arrecadao.

80
Arrecadao e Indenizao do DPVAT 2001 a 2014

9.000

8.000

7.000

6.000
R$ MILHES

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

ARRECADAO INDENIZAES PAGAS

Fonte: Seguradora-Lder.

Em 2014 a arrecadao atingiu o valor de R$ 8,46 bilhes, enquanto o montante total de


indenizaes pagas foi de R$ 3 bilhes, ou seja, cerca de 35,46% do total arrecadado. Do valor
arrecadado em 2014, R$ 3,81 bilhes foram destinados ao Fundo Nacional de Sade (FNS), o que
corresponde a 45% do total, conforme disposto na Resoluo-CNSP 192/2008.

3.3.3 Despesas
As despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, em 2014, foram aprovadas pela
Lei 12.952/2014 (LOA 2014) no montante de R$ 2,383 trilhes. Ao final do exerccio, aps a
aprovao de crditos adicionais, a dotao autorizada alcanou o montante de R$ 2,608 trilhes.
A seguir, ser analisada a execuo oramentria das despesas nos Oramentos Fiscal e da
Seguridade Social, segregando-as, inicialmente, por esfera oramentria e identificador de resultado
primrio. Os dispndios referentes ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais sero
tratados no tpico 3.3.4 deste Relatrio.

Execuo oramentria por esfera e identificador de resultado primrio 2014


R$ milhes
Despesas Restos a Restos a
Esfera Oramentria / LOA + % Valores
LOA 2014 Empenhadas % B/A Pagar Pagar No
Indicador de Resultado Fiscal crditos Empenho Pagos (B)
(A) Processados Processados
Oramento Fiscal 1.670.049 1.858.878 1.567.636 84% 1.466.129 94% 5.675 95.831
Primria Obrigatria 413.913 410.291 389.143 95% 350.968 90% 706 37.468
Primria Discricionria 87.997 99.667 73.945 74% 51.224 69% 2.058 20.663
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4 4.026 4.027 3.118 77% 133 4% 47 2.938
Primria Discricionria - PAC 55.161 57.356 49.938 87% 24.241 49% 2.123 23.574
Financeira5 1.108.952 1.287.537 1.051.492 82% 1.039.563 99% 741 11.188
Oramento da Seguridade Social 713.129 749.494 740.700 99% 701.497 95% 24.338 14.862
Primria Obrigatria 672.306 709.999 709.594 100% 679.955 96% 24.037 5.603
Primria Discricionria 26.863 27.011 21.657 80% 17.121 79% 263 4.273
Despesa Discricionria de Emenda
Parlamentar4 4.646 4.644 3.024 65% 13 0% 0 3.007
Primria Discricionria - PAC 6.305 4.736 3.665 77% 1.681 46% 33 1.951
Financeira5 3.009 3.104 2.760 89% 2.727 99% 5 28
Total = Fiscal + Seguridade Social 2.383.178 2.608.372 2.308.336 88% 2.167.626 94% 30.013 110.693
Fonte: Siafi.
81
1. Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2 Despesas Primrias Obrigatrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento lquido do Governo
(setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que o gestor pblico no possui discricionariedade quanto
determinao do seu montante, bem como ao momento de sua realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais
caractersticas, essas despesas so consideradas de execuo obrigatria e necessariamente tm prioridade em relao s demais
despesas, tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo. (www.orcamentofederal.gov.br)
3 Despesas Primrias Discricionrias so aquelas que pressionam o resultado primrio, alterando o endividamento lquido do Governo
(setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente e que permitem ao gestor pblico flexibilidade quanto ao
estabelecimento de seu montante, assim como quanto oportunidade de sua execuo, e so efetivamente as que concorrem para
produo de bens e servios pblicos. (www.orcamentofederal.gov.br)
4. O art. 52 da Lei 12.919/2013, Lei de Diretrizes Oramentrias 2014, disps sobre a obrigatoriedade de execuo oramentria e
financeira, de forma equitativa, da programao includa por meio de emendas apresentadas individualmente por parlamentares lei
oramentria. Essas emendas podem corresponder a at 1,2% da receita corrente lquida realizada no exerccio anterior, encaminhada
pelo poder executivo no PLOA, e metade desse percentual deve ser destinado a aes e servios pblicos de sade.
5. Despesas Financeiras so aquelas que no pressionam o resultado primrio ou no alteram o endividamento lquido do Governo
(setor pblico no financeiro) no exerccio financeiro correspondente, uma vez que criam um direito ou extinguem uma obrigao,
ambas de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. (www.orcamentofederal.gov.br)

Do total da despesa autorizada mais crditos adicionais, foram empenhados 88%. Desse
montante, em 94% houve o efetivo desembolso de recursos financeiros (valores pagos), sendo que
as demais despesas resultaram na inscrio de restos a pagar processados (1,3%) e no processados
(4,8%).
Considerando-se apenas as despesas primrias discricionrias dos oramentos fiscal e da
seguridade social, excludas as despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, o
percentual de empenhos corresponde a 75% da dotao aprovada na LOA mais crditos adicionais,
sendo que os valores pagos correspondem a 54% desse valor. Foram pagos 71% dos valores
empenhados, tendo sido o restante inscrito em restos a pagar processados e no processados.
No que se refere s despesas discricionrias decorrentes de emenda individual, 71% dos
valores autorizados mais crditos foram empenhados, no entanto, chama ateno o fato de apenas
2% desses empenhos terem sido pagos, tendo o restante sido inscrito em restos a pagar no
processados, no montante de R$ 5,9 bilhes, contribuindo para o aumento do estoque desses restos
a pagar.
Analisando-se os valores que correspondem ao PAC, verifica-se que foi empenhado 86% da
dotao prevista na LOA mais crditos adicionais, e foram pagos apenas 48% desses valores, o que
resultou na inscrio em restos a pagar processados e no processados de 51% dos valores
empenhados.
Em comparao a 2013, o valor real empenhado em 2014 apresentou crescimento de 12%. O
valor real empenhado em despesas discricionrias, incluindo o PAC e emendas parlamentares,
diminuiu 9%, sendo que somente as despesas reais com o PAC diminuram 20%. Por outro lado, as
despesas obrigatrias reais cresceram 5% e as despesas financeiras reais aumentaram 26% em
relao a 2013.
No perodo entre 2010 e 2014, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 17%.
Mais uma vez, o PAC se destaca com um crescimento de 38% no perodo. As despesas primrias
obrigatrias tambm tiveram crescimento maior que a mdia, 19%, e as despesas financeiras
cresceram 18%. J as despesas primrias discricionrias, excludas as despesas do PAC e as
despesas com emenda parlamentar, tiveram queda real de 16% no perodo.
Vale destacar que, a partir de 2014, houve alterao na metodologia de clculo do Produto
Interno Bruto (PIB), como consequncia da atualizao do Sistema de Contas Nacionais (SCN),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com a finalidade de atender s
recomendaes do Manual Internacional de Contas Nacionais (SNA 2008) da Comisso Europeia,

82
do Fundo Monetrio Internacional (FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), da Organizao das Naes Unidas (ONU) e do Banco Mundial, as quais
devem ser adotadas pelos diversos pases at 2016. Essas mudanas geraram alteraes no deflator
implcito do PIB, utilizado como ndice de atualizao dos valores.
O grfico a seguir contm a srie histrica da participao dos identificadores de resultado no
total das despesas empenhadas no perodo de 2010 a 2014.

Participao dos identificadores de resultado primrio no total de despesas empenhadas 2010 a 2014

Fonte: Siafi e IBGE

Observa-se que houve queda no percentual de participao das despesas obrigatrias de 2013
para 2014, bem como aumento da participao das despesas financeiras no mesmo perodo. Salvo
essas duas grandes variaes, a composio dos gastos no sofreu variaes expressivas no que se
refere ao percentual de participao das despesas.

Execuo das despesas decorrentes de emendas parlamentares individuais


A Emenda Constitucional 86, promulgada em 17/3/2015, alterou os arts. 165, 166 e 198 da
Constituio e instituiu o chamado Oramento Impositivo, impondo ao governo federal a
obrigatoriedade de execuo oramentria e financeira da programao includa na Lei
Oramentria Anual por meio de emendas parlamentares individuais. Os efeitos da Emenda
Constitucional 86/2015 ocorreram a partir do exerccio de 2014, conforme previsto no seu art. 4.
Em paralelo, o art. 52 da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 j contemplava
disposies idnticas s da Emenda Constitucional 86/2015. Tal comando estabeleceu como
obrigatria, no exerccio de 2014, a execuo das despesas decorrentes de emendas individuais no
montante equivalente a 1,2% da Receita Corrente Lquida (RCL) realizada em 2013, sendo metade
desse percentual destinado a aes e servios pblicos de sade.
Ocorre que as emendas parlamentares individuais foram aprovadas com base no referencial de
1,2% da RCL prevista no Projeto de Lei Oramentria Anual para 2014, consoante o disposto no
1 do art. 52 da LDO 2014. Por essa razo, foram consignadas a essas emendas dotaes da ordem
de R$ 8,67 bilhes na LOA 2014. Contudo, o limite mnimo de execuo obrigatria foi fixado em
R$ 7,87 bilhes, levando-se em conta a RCL realizada em 2013 (R$ 656,1 bilhes).
Ademais, o contingenciamento oramentrio efetuado em 2014 abrangeu 17,3% do total de
dotaes destinadas a despesas discricionrias. Nos termos do 5 do art. 52 da LDO 2014, tal
percentual tambm incidiu sobre as dotaes relativas a emendas individuais. Assim, houve reduo
de R$ 1,36 bilho no piso de execuo obrigatria, resultando no valor de R$ 6,51 bilhes.
83
Isso posto, os limites mnimos de execuo das emendas e os valores efetivamente realizados
em 2014 so demonstrados na tabela a seguir, elaborada com base nas informaes constantes do
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria da Unio de dezembro de 2014 (em cumprimento
ao art. 52, 6, inciso I, da LDO 2014) e da Prestao de Contas da Presidente da Repblica de
2014.

Execuo Oramentria e Financeira das Aes decorrentes de Emendas Parlamentares Individuais 2014
R$ bilhes
Montante Aprovado 1,2% da RCL Prevista para 2014 (A) 8,67
Montante de Execuo Obrigatria 1,2% da RCL Realizada em 2013 (B) 7,87
Contingenciamento 17,3% das Despesas Discricionrias de 2014 (C) = (B) * 0,173 1,36
Execuo Obrigatria aps Contingenciamento (B) (C) (D) 6,51
Destinao a Aes e Servios Pblicos de Sade Mnimo de 50% de (D) (E) 3,25

Montante Executado Despesas Empenhadas (F) 6,14


% Realizado Execuo Oramentria (F) / (D) (G) 94,3%
Aes e Servios Pblicos de Sade Despesas Empenhadas (H) 2,91
Montante Pago Despesas Pagas (I) 0,15
% Realizado Execuo Financeira (I) / (D) (J) 2,0%
Fontes: RREO e PCPR 2014.

Observa-se que a execuo oramentria das aes decorrentes de emendas individuais


alcanou somente R$ 6,14 bilhes em 2014, ou 94,3% do montante obrigatrio. Desse total
empenhado, R$ 5,94 bilhes foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Quanto destinao das emendas a aes e servios pblicos de sade, foram executadas
despesas no valor de R$ 2,91 bilhes, correspondentes a 47,4% do total realizado (R$ 6,14 bilhes)
e a 44,7% do montante obrigatrio aps contingenciamento (R$ 6,51 bilhes).
Por sua vez, a execuo financeira total foi de apenas 2,0% (R$ 0,15 bilho). Apesar de os
restos a pagar pagos no exerccio poderem ser considerados para fins de cumprimento da execuo
financeira obrigatria, at o limite de 0,6% ( 4 do art. 52 da LDO 2014), o exerccio de 2014 foi o
primeiro em que vigorou a obrigatoriedade de execuo das aes decorrentes de emendas
individuais. Por essa razo, no houve pagamentos remanescentes de anos anteriores que pudessem
ser computados a esse ttulo.
A Secretaria de Oramento Federal (SOF) esclareceu que a insuficincia da execuo
oramentria decorreu, dentre outros fatores, da no aprovao, no prazo legal, dos Projetos de Lei
(PLNs) 10/2014 e 11/2014, referentes a crditos adicionais nos valores de R$ 15,9 milhes e R$
20,6 milhes, respectivamente. Tais projetos, encaminhados ao Congresso Nacional em 21/7/2014,
visavam ao remanejamento de programaes com impedimentos insuperveis.
A esse respeito, o 3 da LDO 2014 previu que, se at 20 de novembro, o Congresso
Nacional no deliberasse sobre os projetos encaminhados pelo Poder Executivo, aquelas
programaes decorrentes de emendas individuais no seriam consideradas de execuo
obrigatria. De fato, o PLN 10/2014 foi transformado na Lei 13.072/2014 apenas em 31/12/2014,
enquanto o PLN 11/2014 no foi apreciado em 2014.
Adicionalmente, a SOF mencionou impedimentos de ordem tcnica que inviabilizaram a
execuo de diversas aes relativas a emendas individuais em 2014, a saber:
no apresentao do plano de trabalho em prazo que permitisse a execuo;
no aprovao do plano de trabalho por impropriedades tcnicas ou legais;
84
no indicao do beneficirio e do respectivo valor da emenda no prazo estabelecido;
desistncia do proponente;
incompatibilidade do objeto indicado com o programa do rgo executor ou com a
finalidade da ao oramentria;
incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execuo do projeto;
no atendimento dos ajustes solicitados pelos ministrios aos estados, municpios e
entidades privadas no prazo adequado.
Nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Parecer Prvio sobre as Contas
do Governo da Repblica deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais
que regem a administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo
oramentria da Unio e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais. Por sua
vez, o art. 52, 6, inciso II, da LDO 2014 exige que o TCU se manifeste especificamente sobre a
execuo da programao oramentria atinente s emendas parlamentares individuais.
Conforme demonstrado, em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes
de emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da RCL
do exerccio anterior, mesmo considerando o contingenciamento realizado, o que contraria o
comando insculpido no art. 52 da LDO 2014, incorporado permanentemente ao ordenamento
jurdico ptrio nos termos da Emenda Constitucional 86/2015. Ademais, a parcela dessas despesas
destinada a aes e servios pblicos de sade no atingiu a metade do montante passvel de
realizao.
Contudo, a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos
PLNs 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que
inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.

PARECER
Nos termos do art. 52, 6, inciso II, da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), conclui-se que, no
exerccio de 2014:
a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de emendas parlamentares
individuais, no valor total de R$ 6,14 bilhes, ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de
1,2% da Receita Corrente Lquida do exerccio anterior;
a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos Projetos
de Lei (PLNs) 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem
tcnica que inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.

3.3.3.1 Despesas por Funo


A classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes (Portaria-
SOF 42/1999) e serve como agregador de gastos pblicos por rea de ao governamental. De
acordo com o Manual Tcnico de Oramento, a funo pode ser traduzida como o maior nvel de
agregao das diversas reas de atuao do setor pblico e est relacionada com a misso
institucional do rgo, por exemplo, cultura, educao, sade, defesa, que guarda relao com os
respectivos ministrios. A subfuno, nvel de agregao imediatamente inferior funo, dever
85
evidenciar cada rea da atuao governamental, ainda que esta seja viabilizada com a transferncia
de recursos a entidades pblicas e privadas.
As despesas empenhadas por funo, assim como seu percentual em relao dotao
oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014, esto dispostas adiante.

Despesas empenhadas por funo 2013 e 2014


R$ milhes
Desp. Emp./ Desp. Emp./
Funo 2013 2014 2014/2013
Dotao Dotao
Encargos Especiais 987.582 74% 1.288.621 86% 30%
Previdncia Social 446.135 100% 495.306 100% 11%
Sade 85.304 92% 94.065 94% 10%
Educao 82.252 92% 93.897 92% 14%
Trabalho 66.150 98% 71.640 98% 8%
Assistncia Social 64.647 98% 70.433 99% 9%
Defesa Nacional 37.796 95% 40.250 94% 6%
Judiciria 25.741 96% 28.532 97% 11%
Administrao 21.966 85% 21.235 84% -3%
Transporte 20.903 87% 21.124 81% 1%
Agricultura 20.492 82% 18.852 77% -8%
Segurana Pblica 9.109 81% 8.945 84% -2%
Cincia e Tecnologia 10.740 88% 8.337 87% -22%
Gesto Ambiental 6.595 88% 6.792 79% 3%
Legislativa 6.580 93% 6.680 95% 2%
Essencial Justia 4.648 96% 5.563 97% 20%
Comrcio e Servios 4.995 71% 4.748 80% -5%
Organizao Agrria 7.559 75% 4.292 72% -43%
Urbanismo 4.832 55% 4.143 52% -14%
Relaes Exteriores 2.258 96% 2.437 102% 8%
Desporto e Lazer 2.317 56% 2.417 73% 4%
Indstria 2.241 85% 2.289 87% 2%
Cultura 2.408 69% 1.836 60% -24%
Saneamento 2.953 86% 1.691 74% -43%
Comunicaes 1.434 87% 1.517 84% 6%
Direitos da Cidadania 1.533 75% 1.485 79% -3%
Energia 1.027 85% 1.160 53% 13%
Habitao 207 70% 48 13% -77%
Total 1.930.404 82% 2.308.335 88% 20%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
A despesa empenhada no Ministrio das Relaes Exteriores em 2014 teve valor superior ao da dotao empenhada, em funo da
variao cambial entre a data de empenho e a do fechamento do cmbio.

A tabela enfatiza a distribuio da despesa empenhada entre as diferentes reas de atuao


governamental. Em acrscimo, apresenta o percentual das despesas empenhadas em relao
dotao oramentria da respectiva funo. Nesse aspecto, chama ateno a baixa execuo na
funo Habitao, de apenas 13% da dotao atualizada, em contrapartida aos 70% de execuo em
2013, ocorrendo diminuio de 77% dos valores empenhados em 2014 em relao a 2013. As
funes Urbanismo e Energia tambm apresentaram baixa execuo em 2014, de 52% e 53% dos
valores empenhados, respectivamente.
A funo Encargos Especiais representou, isoladamente, 56% das despesas empenhadas em
2014. A maior parte dos empenhos nessa funo so despesas financeiras associadas aos servios da
86
dvida pblica; 62,6% dos empenhos referem-se aos elementos de despesa 71, 72 e 76 (principal da
dvida contratual resgatado, principal da dvida mobiliria resgatado e principal corrigido da dvida
mobiliria refinanciada) e 13,2% referem-se a empenhos nos elementos de despesa 21 e 23 (juros
sobre a dvida por contrato e juros, desgios e descontos da dvida mobiliria).
Excluindo-se as despesas financeiras, ou seja, considerando apenas as despesas primrias, a
composio das despesas da Unio entre suas diferentes reas pode ser expressa conforme o grfico
a seguir.

Composio das despesas primrias por funo 2014

Fonte: Siafi.

Observa-se que, com a excluso das despesas financeiras, as despesas com a funo
Previdncia Social passam a ser as mais representativas, correspondendo a 39% do montante
empenhado no perodo. Seguem as despesas nas funes Encargos Especiais, 23%, Sade, 7%,
Educao e Assistncia Social, ambas com 6%. Essas cinco funes conjuntamente so
responsveis por 82% do total de empenhos.
Em complemento anlise acima, o quadro a seguir mostra o crescimento real das despesas
primrias nos ltimos cinco exerccios. Como parmetro, utilizou-se o deflator implcito do PIB,
variao percentual anual, calculado pelo IBGE, cujo valor acumulado entre 2010 e 2014 1,3055.

87
Crescimento real das despesas primrias por funo entre 2010 e 2014

Relaes Exteriores

Fonte: Siafi e IBGE

Na mdia, o valor real das despesas primrias da Unio aumentou 17% nos ltimos cinco
exerccios. Entre aquelas com maior incremento esto Desporto e Lazer (79%), Assistncia Social
(38%) e Gesto Ambiental (34%). Dessas trs funes, Desporto e Lazer e Gesto Ambiental
obtiveram queda de 2% e 3%, respectivamente, nos valores das despesas reais empenhadas em 2014
em relao a 2013, enquanto a funo Assistncia Social obteve aumento de 2% nos valores
empenhados no mesmo perodo.
Entre as funes que apresentaram decrscimo real no perodo, destacam-se as seguintes:
Habitao (-79%), Comrcio e Servios (-40%), Direitos da Cidadania (-39%) e Urbanismo (-35%).

3.3.3.2 Despesas por rgo Superior


A classificao institucional demonstra a estrutura administrativa responsvel pela
programao oramentria, qual seja, os rgos e respectivas unidades oramentrias da
administrao pblica federal.
Neste ponto, cumpre destacar que o critrio adotado neste Relatrio considera a execuo dos
crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por unidades de outros rgos
por meio de descentralizao de crditos. Privilegia-se, portanto, o detentor do crdito oramentrio
consignado na LOA ou nos crditos adicionais, em detrimento daquele que apenas o executa.

88
De forma exemplificativa, esto sendo considerados no Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome os crditos descentralizados pela pasta ao Ministrio da Previdncia
Social para pagamento do Benefcio de Prestao Continuada. Pelo mesmo critrio, no esto sendo
computados na Justia Federal os crditos transferidos por outros rgos para pagamento de
sentenas judiciais.
Feitas essas ponderaes, a tabela a seguir traz as despesas por rgo superior em 2014,
comparando-as com as do exerccio anterior.

Despesas empenhadas por rgo superior 2013 e 201412


R$ milhes

rgo Superior 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013


Cmara dos Deputados 4.695 0,2% 4.749 0,2% 1,2%
Senado Federal 3.386 0,2% 3.548 0,2% 4,8%
Tribunal de Contas da Unio 1.508 0,1% 1.628 0,1% 8,0%
Poder Legislativo 9.589 0,5% 9.925 0,4% 3,5%
Justia do Trabalho 14.820 0,8% 15.325 0,7% 3,4%
Justia Federal 8.038 0,4% 9.029 0,4% 12,3%
Justia Eleitoral 4.840 0,3% 6.016 0,3% 24,3%
Justia do Distrito Federal e dos
Territrios 1.842 0,1% 2.051 0,1% 11,3%
Superior Tribunal de Justia 1.040 0,1% 1.139 0,0% 9,5%
Supremo Tribunal Federal 483 0,0% 523 0,0% 8,3%
Justia Militar 439 0,0% 432 0,0% -1,6%
Conselho Nacional de Justia 149 0,0% 144 0,0% -3,4%
Poder Judicirio 31.652 1,6% 34.659 1,5% 9,5%
Ministrio da Fazenda 932.557 48,3% 1.211.544 52,5% 29,9%
Ministrio da Previdncia Social 371.746 19,3% 416.146 18,0% 11,9%
Ministrio da Educao 101.904 5,3% 116.079 5,0% 13,9%
Ministrio da Sade 92.712 4,8% 101.866 4,4% 9,9%
Ministrio da Defesa 71.060 3,7% 77.062 3,3% 8,4%
Ministrio do Trabalho e Emprego 66.955 3,5% 72.313 3,1% 8,0%
Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome 64.075 3,3% 70.767 3,1% 10,4%
Ministrio de Minas e Energia 30.901 1,6% 46.391 2,0% 50,1%
Ministrio dos Transportes 22.773 1,2% 22.707 1,0% -0,3%
Ministrio da Integrao Nacional 24.378 1,3% 22.684 1,0% -6,9%
Ministrio das Cidades 22.088 1,1% 22.329 1,0% 1,1%
Minist. do Planejamento, Oramento e
Gesto 13.151 0,7% 14.673 0,6% 11,6%
Minist. da Agricultura, Pec. e
Abastecimento 13.121 0,7% 12.752 0,6% -2,8%
Ministrio da Justia 11.260 0,6% 11.276 0,5% 0,1%
Ministrio da Cincia e Tecnologia 11.275 0,6% 8.924 0,4% -20,9%
Presidncia da Repblica 6.854 0,4% 7.364 0,3% 7,4%
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 8.430 0,4% 5.150 0,2% -38,9%
Ministrio do Meio Ambiente 2.923 0,2% 3.120 0,1% 6,7%
Advocacia-Geral da Unio 2.597 0,1% 2.786 0,1% 7,3%
Ministrio das Relaes Exteriores 2.530 0,1% 2.723 0,1% 7,6%
Ministrio do Esporte 2.462 0,1% 2.561 0,1% 4,0%
Ministrio das Comunicaes 2.161 0,1% 2.264 0,1% 4,8%

89
rgo Superior 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013
Ministrio da Cultura 2.544 0,1% 1.979 0,1% -22,2%
Minist. do Desenvolv., Indstria e
Comrcio 1.615 0,1% 1.777 0,1% 10,0%
Ministrio do Turismo 2.199 0,1% 864 0,0% -60,7%
Ministrio da Pesca e Aquicultura 303 0,0% 242 0,0% -20,1%
Gabinete da Vice-Presidncia da
Repblica 9 0,0% 10 0,0% 11,1%
Poder Executivo 1.884.584 97,6% 2.258.351 97,8% 19,8%
Ministrio Pblico da Unio 4.516 0,2% 4.967 0,2% 10,0%
Defensoria Pblica da Unio 0 0,0% 364 0,0% 0,0%
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 63 0,0% 69 0,0% 9,5%
Total Geral 1.930.403 100,0% 2.308.335 100,0% 19,6%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2
A tabela tem por parmetro a execuo dos crditos oramentrios consignados ao rgo, ainda que executados por outro rgo via
descentralizao de crditos oramentrios.
3
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.

Das despesas empenhadas no exerccio de 2014, 97,8% referem-se ao Poder Executivo; 1,5%,
ao Poder Judicirio; 0,4%, ao Poder Legislativo; e 0,2%, ao Ministrio Pblico da Unio.
Destaca-se o elevado montante dos dispndios dos Ministrios da Fazenda e da Previdncia
Social, que respondem por 70,5% das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social. O
valor expressivo das despesas oramentrias desses rgos decorre das funes Encargos Especiais
e Previdncia Social, respectivamente, que agregam os subconjuntos de dispndios materialmente
mais relevantes no oramento da Unio, como os servios da dvida pblica, as transferncias
constitucionais e os benefcios previdencirios.
Em relao a 2013, os rgos que tiveram maior incremento percentual de despesas
empenhadas foram o Ministrio de Minas e Energia (50,1%) e o Ministrio da Fazenda (29,9%).
Alguns ministrios tiveram diminuio expressiva da despesa empenhada em 2014,
comparativamente a 2013: Ministrio do Turismo (-60,7%), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (-38,9%), Ministrio da Cultura (-22,2%), Ministrio da Cincia e Tecnologia (-20,9%) e
Ministrio da Pesca e Aquicultura (-20,1%).

3.3.3.3 Despesas por Categoria Econmica e Grupo de Despesa


A tabela seguinte apresenta as despesas empenhadas nos exerccios de 2013 e 2014 relativas
ao Oramento Fiscal e da Seguridade Social, segundo as respectivas naturezas e grupos de despesa.

90
Despesas empenhadas por natureza e grupo de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
Grupo de Despesa 2013 % Total 2014 % Total 2014/2013
Pessoal e Encargos Sociais 221.981 11,5% 239.420 10,4% 7,9%
Juros e Encargos da Dvida 141.706 7,3% 170.552 7,4% 20,4%
Outras Despesas Correntes 854.225 44,3% 957.721 41,5% 12,1%
Subtotal Despesas Correntes 1.217.913 63,1% 1.367.693 59,3% 12,3%
Investimentos 66.695 3,5% 56.012 2,4% -16,0%
Inverses Financeiras 69.056 3,6% 76.091 3,3% 10,2%
Amortizao/Refinanciam. da Dvida 576.739 29,9% 808.540 35,0% 40,2%
Subtotal Despesas Capital 712.490 36,9% 940.642 40,7% 32,0%
Total Geral 1.930.403 100,0% 2.308.335 100,0% 19,6%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

Como se observa, o grupo Amortizao e Refinancimento da Dvida foi o que apresentou


maior incremento em relao a 2013 (40,2%) e passou a representar cerca de 35% do total das
despesas oramentrias. Cabe destacar a queda do montante empenhado em relao a 2013 do
grupo Investimentos (-16%).
No grfico a seguir, quando se comparam os ltimos cinco exerccios, destaca-se o grupo
Outras Despesas Correntes, que apresentou crescimento no perodo de 2010 a 2013, porm sofreu
queda de 2013 para 2014 em sua participao percentual no total das despesas empenhadas. Merece
destaque tambm o grupo Amortizao e Refinanciamento da Dvida, que, aps um perodo de
queda, entre 2011 e 2013, apresentou, como mencionado, crescimento expressivo de 5,1 pontos
percentuais entre 2013 e 2014. Este crescimento deve-se, principalmente, ao aumento dos valores
empenhados no elemento 76 Principal corrigido da dvida mobiliria refinanciado, de cerca de
R$ 162 bilhes.

Participao dos grupos de despesa no total de despesas empenhadas 2010 a 2014

Fonte: Siafi.

91
Nos subtpicos seguintes, avaliam-se as despesas empenhadas nos grupos de despesa Pessoal
e Encargos Sociais, Outras Despesas Correntes, Investimentos e Inverses Financeiras.

Despesas com Pessoal


A seguir so apresentados os gastos com pessoal e encargos sociais em 2013 e 2014,
discriminados por elemento de despesa.

Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais, por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
Cd. Elemento de Despesa 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013
Vencimentos e Vantag. Fixas - Pessoal Civil
11
Aposentadorias do RPPS 84.486 38,1% 92.388 38,6% 9%
01 Reserva Remunerada e Reformas Militares 58.885 26,5% 63.344 26,5% 8%
03 Penses do RPPS e do militar 31.488 14,2% 34.516 14,4% 10%
12 Vencimentos e Vantagens Fixas - Pen. Militar 17.894 8,1% 19.979 8,3% 12%
13 Obrigaes Patronais 16.815 7,6% 18.373 7,7% 9%
91 Sentenas Judiciais 5.800 2,6% 5.370 2,2% -7%
92 Despesas de Exerccios Anteriores 2.252 1,0% 1.675 0,7% -26%
16 Outras Despesas Variveis - Pessoal Civil 968 0,4% 1.229 0,5% 27%
04 Contratao por Tempo Determinado 825 0,4% 855 0,4% 4%
96 Ressarcimento de Desp. Pessoal Requisitado 683 0,3% 788 0,3% 15%
94 Indenizaes Trabalhistas 397 0,2% 423 0,2% 7%
07 Contrib. a Entidades Fechadas de Previdncia 262 0,1% 272 0,1% 4%
17 Outras Despesas Variveis - Pessoal Militar 1.184 0,5% 173 0,1% -85%
41 Contribuies Fundo a Fundo 41 0,0% 32 0,0% -21%
05 Outros Benefcios Previdencirios do RPPS 1 0,0% 2 0,0% 100%
Total 221.981 100,0% 239.420 100,0% 8%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
Conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 5/2011, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001.
Ttulo, conceito e especificao alterados pela Portaria Conjunta 1/2012, que alterou a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001.

No total, as despesas empenhadas com pessoal e encargos sociais cresceram 8% em 2014 em


relao a 2013. As despesas do grupo so compostas, em sua maior parte, de gastos com
vencimentos e vantagens fixas, aposentadorias, reformas e penses, que correspondem a 88% do
total da despesa desse grupo, como demonstra o grfico a seguir.

92
Despesas de Pessoal e Encargos Sociais Composio em 2014

Fonte: Siafi.

A distribuio das despesas com pessoal e encargos sociais entre os Poderes e rgos
superiores da administrao pblica federal nos exerccios de 2013 e 2014 apresentada a seguir.

Despesas empenhadas Pessoal e Encargos Sociais por rgo 2013 e 2014


R$ milhes

rgo 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013

Cmara dos Deputados 3.782 1,7% 3.819 1,6% 1%


Senado Federal 2.892 1,3% 3.017 1,3% 4%
Tribunal de Contas da Unio 1.245 0,6% 1.382 0,6% 11%
Subtotal Poder Legislativo 7.920 3,6% 8.218 3,4% 4%
Justia do Trabalho 12.532 5,6% 12.742 5,3% 2%
Justia Federal 6.303 2,8% 6.978 2,9% 11%
Justia Eleitoral 3.369 1,5% 3.848 1,6% 14%
Justia do Distrito Federal e dos Territrios 1.519 0,7% 1.676 0,7% 10%
Superior Tribunal de Justia 755 0,3% 840 0,4% 11%
Justia Militar 364 0,2% 337 0,1% -7%
Supremo Tribunal Federal 310 0,1% 332 0,1% 7%
Conselho Nacional de Justia 30 0,0% 41 0,0% 35%
Subtotal Poder Judicirio 25.182 11,3% 26.795 11,2% 6%
Ministrio da Defesa 51.262 23,1% 55.592 23,2% 8%
Ministrio da Educao 35.133 15,8% 40.503 16,9% 15%
Ministrio da Fazenda 29.408 13,2% 31.384 13,1% 7%
Ministrio da Sade 16.172 7,3% 17.019 7,1% 5%
Ministrio da Previdncia Social 10.699 4,8% 11.162 4,7% 4%
Ministrio da Justia 7.264 3,3% 7.648 3,2% 5%
Min. do Planejamento, Oramento e Gesto 7.844 3,5% 7.479 3,1% -5%
Minist. da Agricul., Pec. e Abastecimento 5.611 2,5% 6.119 2,6% 9%
Ministrio dos Transportes 3.731 1,7% 3.928 1,6% 5%
Ministrio do Trabalho e Emprego 2.628 1,2% 2.739 1,1% 4%
Presidncia da Republica 2.352 1,1% 2.544 1,1% 8%
Advocacia-Geral da Unio 2.271 1,0% 2.444 1,0% 8%

93
rgo 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013

Ministrio da Cincia e Tecnologia 2.188 1,0% 2.319 1,0% 6%


Ministrio do Meio Ambiente 1.345 0,6% 1.492 0,6% 11%
Ministrio das Relaes Exteriores 1.304 0,6% 1.413 0,6% 8%
Ministrio das Comunicaes 1.322 0,6% 1.370 0,6% 4%
Ministrio da Integrao Nacional 1.091 0,5% 1.121 0,5% 3%
Ministrio de Minas e Energia 1.000 0,5% 1.117 0,5% 12%
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 972 0,4% 1.062 0,4% 9%
Minist. do Desenv., Ind.e Comrcio 607 0,3% 661 0,3% 9%
Ministrio das Cidades 601 0,3% 631 0,3% 5%
Ministrio da Cultura 481 0,2% 533 0,2% 11%
Min. Desenvolv. Social e Combate Fome 57 0,0% 70 0,0% 23%
Ministrio do Turismo 67 0,0% 67,5 0,0% -1%
Ministrio da Pesca e Aquicultura 35 0,0% 37 0,0% 6%
Ministrio do Esporte 28 0,0% 34 0,0% 24%
Gabinete da Vice-Presidncia da Republica 5,1 0,0% 5,5 0,0% 7%
Subtotal Poder Executivo 185.477 83,6% 200.496 83,7% 8%
Ministrio Pblico da Unio 3.372 1,5% 3.675 1,5% 9%
Defensoria Pblica da Unio 0 0,0% 206 0,1% -
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 31 0,0% 30 0,0% -3%
Total Geral 221.981 100,0% 239.420 100,0% 8%
Fonte: Siafi
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.

O Poder Executivo foi responsvel por 83,7% dos gastos com pessoal em 2014. Somente o
Ministrio da Defesa respondeu por 23,2% das despesas com pessoal da Unio. Tambm merecem
destaque os Ministrios da Educao e da Fazenda, que representaram, respectivamente, 16,9% e
13,1% do total desse grupo de despesa no exerccio.
Comparando-se com os valores de 2013, os rgos que apresentaram maior aumento foram o
Conselho Nacional de Justia, o Ministrio do Esporte e o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome, com acrscimos nos valores da despesa com pessoal e encargos sociais de 35%,
24% e 23%, respectivamente.

Outras Despesas Correntes


As despesas denominadas Outras Despesas Correntes (ODC) constituem os principais
dispndios do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, depois das despesas relacionadas ao
servio da dvida pblica federal (juros, encargos e amortizao/refinanciamento da dvida). Essas
despesas incluem, entre outros, o pagamento de benefcios previdencirios do Regime Geral de
Previdncia Social, transferncias a estados e municpios e custeio.
A discriminao dos dispndios por elemento de despesa nos exerccios de 2013 e 2014
encontra-se consolidada no quadro a seguir:

94
Outras despesas correntes por elemento de despesa 2013 e 2014
R$ milhes
% % %
Cd Elemento de Despesa 2013 2014
Total Total 2014/2013
54 Aposentadorias do RGPS - rea urbana 177.431 20,8% 200.063 20,9% 13%
81 Distribuio de receitas 192.906 22,6% 196.707 20,5% 2%
41 Contribuies 78.130 9,1% 95.772 10,0% 23%
56 Penses do RGPS - rea urbana 66.527 7,8% 74.745 7,8% 12%
53 Aposentadorias do RGPS - rea rural 57.641 6,7% 62.984 6,6% 9%
10 Seguro Desemprego e Abono Salarial 46.561 5,5% 51.829 5,4% 11%
06 Benefcio mensal ao deficiente e ao idoso 33.867 4,0% 37.594 3,9% 11%
39 Outros serv. de terceiros - pessoa jurdica 30.394 3,6% 31.920 3,3% 5%
48 Outros auxlios financeiros a pessoa fsica 28.696 3,4% 31.222 3,3% 9%
58 Outros benefcios do RGPS - rea urbana 25.243 3,0% 28.318 3,0% 12%
45 Subvenes Econmicas 18.512 2,2% 27.642 2,9% 49%
55 Penses do RGPS - rea rural 19.534 2,3% 21.946 2,3% 12%
98 Compensaes ao RGPS 11.132 1,3% 17.000 1,8% 53%
91 Sentenas judiciais 11.145 1,3% 15.552 1,6% 40%
30 Material de consumo 12.454 1,5% 13.925 1,5% 12%
18 Auxlio financeiro a estudantes 6.933 0,8% 8.820 0,9% 27%
93 Indenizaes e restituies 6.474 0,8% 8.746 0,9% 35%
37 Locao de mo-de-obra 6.524 0,8% 7.569 0,8% 16%
46 Auxlio-alimentao 4.169 0,5% 4.341 0,5% 4%
92 Despesas de exerccios anteriores 2.534 0,3% 3.688 0,4% 46%
32 Material de distribuio gratuita 3.608 0,4% 3.125 0,3% -13%
36 Outros servios de terceiros - pessoa fsica 2.685 0,3% 2.737 0,3% 2%
57 Outros benefcios do RGPS - rea rural 2.476 0,3% 2.680 0,3% 8%
33 Passagens e despesas com locomoo 1.405 0,2% 1.561 0,2% 11%
43 Subvenes sociais 995 0,1% 1.057 0,1% 6%
14 Dirias - pessoal civil 889 0,1% 981 0,1% 10%
49 Auxlio-transporte 786 0,1% 758 0,1% -3%
20 Auxlio financeiro a pesquisadores 946 0,1% 695 0,1% -27%
08 Outros Benefcios Assistenciais do servidor ou do
militar 626 0,1% 693 0,1% 11%
59 Penses Especiais 624 0,1% 688 0,1% 10%
47 Obrigaes tributrias e contributivas 724 0,1% 652 0,1% -10%
35 Servios de consultoria 424 0,0% 388 0,0% -9%
34 Outras desp. pessoal dec. de cont. de terceirizao 385 0,0% 379 0,0% -2%
19 Auxlio-fardamento 298 0,0% 307 0,0% 3%
04 Contratao por tempo determinado 263 0,0% 258 0,0% -2%
15 Dirias - pessoal militar 193 0,0% 232 0,0% 20%
31 Premiaes cult., art., cient., desp. e outros 52 0,0% 65 0,0% 25%
70 Rateio pela participao em consrcio pblico 18 0,0% 49 0,0% 171%
95 Indenizao p/execuo trab. de campo 11 0,0% 21 0,0% 95%
96 Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado 2 0,0% 6 0,0% 269%
27 Encargos pela honra de avais, garantias, seguros e
similares 5 0,0% 6 0,0% 25%
67 Depsitos compulsrios 5 0,0% 3 0,0% -31%
29 Dividendos - Empresas Estatais Dependentes 0 0,0% 1 0,0% -
Total 854.225 100,0% 957.721 100,0% 12%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

95
Os dispndios a ttulo de ODC aumentaram 12% no perodo. Destacam-se os gastos com
aposentadorias do RGPS (elementos 53 a 58) e distribuio de receitas (elemento 81), que juntos
responderam por 61% do total do grupo. Outro elemento de despesa relevante foram as
contribuies, responsveis por 10% das ODC. As contribuies referem-se s transferncias de
recursos do oramento da Unio a entidades privadas sem fins lucrativos, para aplicao em
despesas correntes ou de capital, segundo conste de lei autorizativa especfica.
Comparando-se as despesas em relao a 2014, merecem destaque os elementos 96
Ressarcimento Despesas Pessoal Requisitado, e 70 Rateio pela participao em consrcio
pblico, que aumentaram 269% e 171%, respectivamente, no perodo.
O grfico a seguir destaca os elementos materialmente mais relevantes entre as ODC.

Outras despesas correntes por elemento de despesa 2014

Fonte: Siafi.

A classificao por elemento de despesa disciplinada pela Portaria Interministerial


STN/SOF 163/2001. Esse normativo sofreu diversas alteraes, tendo sido as duas ltimas
modificaes realizadas por meio da Portaria Conjunta STN/SOF 5/2011 e da Portaria Conjunta
STN/SOF 1/2012, que objetivam dar mais transparncia aos elementos de despesa que integram as
despesas com pessoal para atender LRF, bem como evidenciar os recursos que compem o
mnimo da sade que deixaram de ser aplicados no ano anterior.

Terceirizao na Administrao Pblica


A tabela seguinte demonstra a despesa empenhada com o pagamento de servios
terceirizados, por rgo superior, conforme metodologia que vem sendo utilizada no Relatrio das
Contas do Governo pelo Tribunal de Contas da Unio.

Despesa com terceirizao por rgo superior 2013 e 2014


R$ milhes
% Pessoal 2014
rgo 2013 (A) 2014 (B) % B/C
B/A (C)
Cmara dos Deputados 190 214 12% 3.819 6%
Senado Federal 108 118 9% 3.017 4%
Tribunal de Contas da Unio 66 77 17% 1.382 6%
Subtotal Poder Legislativo 364 409 12% 8.218 5%
Justia Federal 624 720 15% 6.978 10%
Justia do Trabalho 560 682 22% 12.742 5%
Justia Eleitoral 341 522 53% 3.848 14%
Justia do Distrito Federal e dos Territrios 113 127 13% 1.676 8%
96
% Pessoal 2014
rgo 2013 (A) 2014 (B) % B/C
B/A (C)
Superior Tribunal de Justia 99 124 26% 840 15%
Supremo Tribunal Federal 101 109 8% 332 33%
Conselho Nacional de Justia 38 41 9% 41 100%
Justia Militar 19 24 24% 337 7%
Subtotal Poder Judicirio 1.893 2.350 24% 26.795 9%
Ministrio da Educao 4.129 4.670 13% 40.503 12%
Ministrio da Sade 2.840 3.016 6% 17.019 18%
Ministrio da Fazenda 2.174 2.260 4% 31.384 7%
Ministrio da Defesa 1.740 2.118 22% 55.592 4%
Ministrio da Cincia e Tecnologia 752 1.220 62% 2.319 53%
Ministrio da Previdncia Social 1.077 1.202 12% 11.162 11%
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 666 835 25% 1.062 79%
Ministrio da Justia 607 622 3% 7.648 8%
Ministrio dos Transportes 834 613 -27% 3.928 16%
Presidncia da Republica 428 530 24% 2.544 21%
Ministrio do Meio Ambiente 330 404 22% 1.492 27%
Minist. da Agricultura Pec. e Abastecimento 288 349 21% 6.119 6%
Ministrio da Cultura 238 311 31% 533 58%
Ministrio de Minas e Energia 505 311 -38% 1.117 28%
Minist. do Desenvolv., Indstria e Comrcio 277 298 8% 661 45%
Ministrio do Trabalho e Emprego 268 271 1% 2.739 10%
Minist. do Planejamto, Oramento e Gesto 255 246 -4% 7.479 3%
Ministrio das Cidades 263 244 -7% 631 39%
Ministrio da Integrao Nacional 225 228 1% 1.121 20%
Ministrio das Relaes Exteriores 155 155 0% 1.413 11%
Minist. do Desenv. Social e Comb. Fome 134 144 7% 70 204%
Ministrio do Esporte 115 138 20% 34 401%
Ministrio das Comunicaes 101 108 7% 1.370 8%
Advocacia-Geral da Unio 100 104 4% 2.444 4%
Ministrio do Turismo 84 81 -4% 67 122%
Ministrio da Pesca e Aquicultura 49 64 30% 37 174%
Gabinete da Vice-Presidncia da Republica 1 1 -14% 5 12%
Subtotal Poder Executivo 18.636 20.543 10% 200.496 10%
Ministrio Pblico da Unio 305 353 16% 3.675 10%
Defensoria Pblica da Unio 0 69 0% 206 34%
Conselho Nacional do Ministrio Publico 7 9 32% 30 30%
Total Geral 21.206 23.734 12% 239.420 10%
Fonte: Siafi.
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
O rgo Superior Defensoria Pblica da Unio foi criado no Siafi Gerencial a partir de 2014, s passando a ter valores de execuo a
partir desse ano.

As despesas com terceirizao somaram, em 2014, R$ 23,7 bilhes, o que representa 10% do
que foi gasto com pessoal e encargos sociais na Unio no exerccio. Nesse aspecto, destacam-se os
Ministrios do Esporte, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Pesca e Aquicultura, e o
Ministrio do Turismo, cujas despesas com terceirizao superaram a despesa com pessoal do
respectivo rgo. Comparativamente a 2013, as despesas com terceirizao cresceram 12%, e os
rgos com crescimento mais significativo foram o Ministrio da Cincia e Tecnologia (62%), a
Justia Eleitoral (53%), o Ministrio da Cultura (31%) e o Ministrio da Pesca e Aquicultura (30%).
Por meio da metodologia utilizada, so contabilizadas apenas as despesas associadas aos
subelementos mais diretamente associados terceirizao no mbito dos elementos: 36 - Outros
Servios de Terceiros - Pessoa Fsica, 39 - Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica, 35 -
97
Servios de Consultoria e 37 - Locao de mo de obra. A identificao de tais subelementos
realizada na prxima tabela.

Despesa com terceirizao por natureza de despesa detalhada 2013 e 20141


R$ milhes

Cdigo Ttulo 2013 % Total 2014 % Total % 2014/2013

33903500 Servios de Consultoria 384 2% 352 1% -8%


33903501 Assessoria e Consultoria Tcnica ou Jurdica 384 2% 352 1% -8%
33903600 Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica 953 4% 906 4% -5%
33903607 Estagirios 440 2% 457 2% 4%
33903606 Servios Tcnicos Profissionais 329 2% 230 1% -30%
33903610 Percias Tcnicas - Justia Gratuita 170 1% 201 1% 18%
Demais subelementos 15 0% 19 0% 27%
33903700 Locao de Mo-de-Obra 6.403 30% 7.546 32% 18%
33903701 Apoio Administrativo, Tcnico e Operacional 2.140 10% 2.680 11% 25%
33903703 Vigilncia Ostensiva 1.948 9% 2.278 10% 17%
33903702 Limpeza e Conservao 1.507 7% 1.636 7% 9%
33903704 Manuteno e Conservao de Bens Imveis 344 2% 398 2% 16%
33903705 Servios de Copa e Cozinha 221 1% 258 1% 16%
Demais subelementos 242 1% 296 1% 22%
33903900 Outros Servios de Terceiros Pessoa Jurdica 13.466 64% 14.931 63% 11%
33903979 Serv. de Apoio Admin., Tcnico e Operacional 2.346 11% 2.631 11% 12%
33903957 Servios Tcnicos Profissionais de T.I. 1.948 9% 2.100 9% 8%
33903905 Servios Tcnicos Profissionais 1.600 8% 1.994 8% 25%
33903965 Servios de Apoio ao Ensino 1.293 6% 1.797 8% 39%
33903916 Manuteno e Conserv. de Bens Imveis 1.683 8% 1.726 7% 3%
33903927 Suporte de Infraestrutura de T.I. 965 5% 1.025 4% 6%
33903917 Manut. e Conserv. de Mquinas e Equipamentos 902 4% 756 3% -16%
33903978 Limpeza e Conservao 658 3% 739 3% 12%
33903977 Vigilncia Ostensiva/Monitorada 517 2% 544 2% 5%
33903908 Manuteno de Software 443 2% 513 2% 16%
33903928 Suporte a usurios de T.I. 372 2% 363 2% -3%
Demais subelementos4 739 3% 744 3% 1%
Total 21.206 100% 23.734 100% 12%
Fonte: Siafi.
1
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
2
Subelementos: 33903622 - Manuteno e Conserv. de Bens Imveis, 33903624 - Servios de Carter Secreto ou Reservado,
33903625 - Servios de Limpeza e Conservao, 33903618 - Manuteno e Conserv. de Equipamentos, 33903621 - Manut. e Cons. de
B. Mveis de Outras Naturezas, 33903689 - Manuteno de Reparties - Servio Exterior, 33903627 - Servios de Comunicao em
Geral, 33903626 - Servios Domsticos, 33903620 - Manuteno e Conserv. de Veculos, 33903619 - Vigilncia Ostensiva, 33903629
Honorrios Advocatcios nus da Sucumbncia.
3
Subelementos: 33903707 - Servios de Brigada de Incndio, 33903706 - Manuteno e Conservao de Bens Mveis, 33903728 -
Suporte a Usurios de T.I., 33903727 - Suporte de Infraestrutura de T.I., 33903709 - Manuteno de Software.
4
Subelementos: 33903920 - Manut. e Cons. de B. Mveis de Outras Naturezas, 33903946 - Servios Domsticos, 33903989 -
Manuteno de Reparties de Serv. Exterior, 33903956 - Serv. de Percia Mdica/Odontolog. P/Benefcios, 33903961 - Servios de
Socorro e Salvamento, 33903942 - Servios de Carter Secreto ou Reservado, 33903954 - Servios de Creches e Assist. Pr-Escolar,
33903913 - Percias Tcnicas Justia Gratuita, 33903995 Manut. Cons. Equip. de Processamento de Dados

As despesas com terceirizao abrangem expressiva quantidade de objetos de gasto. No


entanto, a maior parte se concentra em subelementos especficos, a saber: Servios de Apoio
Administrativo, Tcnico e Operacional (22%), Vigilncia Ostensiva (12%), Limpeza e Conservao
(10%) Servios Tcnicos Profissionais de T.I. (9%), e Manuteno e Conservao de Bens Imveis
(9%).
As naturezas de despesa at ento analisadas referem-se a contratos para execuo de
atividades-meio dos rgos e entidades da administrao pblica federal. Podem ser objeto de
98
execuo indireta pela Unio, nos termos do Decreto 2.271/1997, o qual dispe que as atividades
materiais acessrias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem rea de
competncia legal do rgo ou entidade (conforme art. 1, caput, do diploma referido).
Por outro lado, nos termos do 1 do art. 2 do mesmo decreto, no podem ser objeto de
execuo indireta as atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos
do rgo ou entidade, salvo expressa disposio legal em contrrio ou quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente, no mbito do quadro geral de pessoal.
Desde 2013, devido publicao da Portaria-TCU 175/2013, a anlise da situao dos
terceirizados tem sido informada pelas unidades jurisdicionadas no relatrio de gesto, com base na
Deciso Normativa-TCU 127/2013, em observncia s disposies do Acrdo 2.081/2012-TCU-
Plenrio e do art. 1, 2, do Decreto 2.271/1997. As seguintes informaes devem ser
disponibilizadas pelas unidades jurisdicionadas:
a) dispositivo legal, se houver, que ampara a contratao de pessoas de forma indireta para o
exerccio de cargos ou atividades inerentes s categorias funcionais abrangidas pelo plano de
cargos do rgo;
b) medidas adotadas para a completa substituio das pessoas terceirizadas por servidores
contratados por meio de concurso pblico, caso a terceirizao no esteja amparada por ato
legal ou normativo especfico.
Em relao letra b acima, caso a unidade jurisdicionada (UJ) tenha recorrido a instncias
internas ou externas para a adoo das medidas necessrias referida substituio, deve informar os
dados dos documentos expedidos, como tipo, nmero, destinatrio, sntese da solicitao e resposta
obtida.

Investimentos
Os investimentos compreendem as despesas de capital destinadas ao planejamento e
execuo de obras pblicas, realizao de programas especiais de trabalho e aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente. A partir de 2007, devido sobretudo
implementao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o valor de investimentos do
Oramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) foi consideravelmente ampliado.
Neste tpico, so considerados os investimentos do OFSS como um todo, includos os valores
do PAC. A anlise especfica do programa apresentada no tpico 4.1 deste Relatrio.
O quadro seguinte traz a distribuio das despesas de investimentos, por funo, empenhadas
em 2013 e 2014.

Despesas empenhadas com investimentos por funo 2013 e 2014


R$ milhes

Desp. Emp./ Desp. Emp./


Funo 2013 2014 2014/2013
Dotao Dotao

Transporte 13.807 87% 13.144 75% -5%


Educao 10.661 77% 9.935 69% -7%
Defesa Nacional 8.957 90% 8.258 85% -8%
Sade 4.934 53% 5.383 57% 9%
Gesto Ambiental 4.166 88% 4.223 76% 1%
Urbanismo 3.720 50% 3.107 46% -16%
Desporto e Lazer 1.678 59% 1.712 75% 2%
99
Desp. Emp./ Desp. Emp./
Funo 2013 2014 2014/2013
Dotao Dotao

Saneamento 2.942 86% 1.687 75% -43%


Agricultura 1.435 60% 1.215 61% -15%
Judiciria 1.013 65% 1.193 72% 18%
Segurana Publica 1.665 61% 1.078 56% -35%
Cincia e Tecnologia 1.177 61% 911 63% -23%
Administrao 1.127 73% 717 56% -36%
Assistncia Social 887 88% 655 81% -26%
Comercio e Servios 1.845 58% 565 47% -69%
Organizao Agraria 4.148 93% 489 62% -88%
Direitos da Cidadania 500 75% 413 68% -17%
Essencial Justia 260 77% 271 82% 4%
Cultura 657 61% 224 44% -66%
Legislativa 195 51% 202 57% 4%
Encargos Especiais 149 100% 124 94% -17%
Previdncia Social 117 54% 114 77% -2%
Comunicaes 137 64% 108 58% -21%
Industria 169 51% 89 38% -48%
Trabalho 45 45% 70 61% 57%
Habitao 201 74% 46 13% -77%
Energia 81 60% 45 41% -44%
Relaes Exteriores 21 63% 31 97% 45%
Total 66.695 74% 56.012 68% -16%
Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.
A primeira observao a ser feita em relao despesa com investimentos em 2014 que
houve queda de 16% em relao aos valores empenhados em 2013. Em termos financeiros, as
principais funes em que so realizados investimentos, no mbito do governo federal, so
Transporte, Educao, Defesa Nacional e Sade, cujo volume agregado de despesas empenhadas
em 2014 representou 66% do total; exceo da funo Sade, as demais apresentaram queda dos
valores empenhados em 2014 em relao a 2013. Entre as funes com maiores quedas dos valores
gastos em investimentos esto: Organizao Agrria, -88%; Habitao, -77%; Comrcio e Servios,
-69%; e Cultura, -66%. As funes Trabalho, Relaes Exteriores e Judiciria foram as que
apresentaram maior crescimento, de 57%, 45% e 18%, respectivamente.
Da dotao total de investimentos para 2014, 68% foi empenhada no exerccio. Desse
montante, aproximadamente 61% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do
exerccio. Nesse sentido, o grfico a seguir compara, para as principais funes, em termos de valor,
a parcela das despesas empenhadas que foi liquidada no exerccio de 2014 e aquela que foi inscrita
em restos a pagar no processados ao final do exerccio.

100
Despesas com investimentos por funo
Despesas liquidadas no oramento de 2014 x Despesas inscritas em restos a pagar no processados

Fonte: Siafi.

Observa-se que, exceo das funes Defesa Nacional e Transporte, em todas as funes
selecionadas a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no processados foi superior que
foi liquidada no exerccio. Esse quadro tem se repetido ao longo dos anos, o que tem gerado o
recorrente distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente liquidados no
exerccio, com o consequente aumento no estoque de restos a pagar e a diminuio do investimento,
com possveis prejuzos ao desenvolvimento econmico do pas.

Inverses Financeiras
No grupo Inverses Financeiras esto classificadas as despesas oramentrias com aquisio
de imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos representativos do capital de
empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento
do capital; e constituio ou aumento do capital de empresas.
A seguir, so elencados os elementos que compem o grupo, destacando os valores
empenhados e sua proporo em relao dotao oramentria, nos exerccios de 2013 e 2014.

Despesas com inverses financeiras por elemento 2013 e 2014


R$ milhes

2013 2014
%
Cd. Elemento de Despesa
Despesas Desp. Emp./ Despesas Desp. Emp./ 2014/2013
Empenhadas Dotao Empenhadas Dotao
Concesso de emprstimos e
66
financiamentos 62.156 98% 70.462 97% 13%
Constituio ou aumento de capital de
65
empresas 4.427 95% 3.750 92% -15%
61 Aquisio de Imveis 734 76% 704 96% -4%
62 Aquisio de produtos para revenda 1.200 98% 640 67% -47%
91 Sentenas judiciais 536 100% 440 100% -18%
Aquisio tit. repres. de cap. j
64
integralizado - - 94 100% -

101
2013 2014
%
Cd. Elemento de Despesa
Despesas Desp. Emp./ Despesas Desp. Emp./ 2014/2013
Empenhadas Dotao Empenhadas Dotao
93 Indenizaes e Restituies 0 - 1 100% -
92 Despesas de Exerccios Anteriores 0 100% 0 100% -
41 Contribuies 3 100% 0 0% -
Total 69.056 93% 76.091 84% 10%
Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes, realizados em planilha excel original.

Como se observa, o grupo composto principalmente por despesas com concesso de


emprstimos e financiamentos, que representam 93% do total empenhado. A maior parte dessas
despesas diz respeito a financiamentos de programas de desenvolvimento econmico a cargo do
BNDES e a setores produtivos das Regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste.

3.3.3.4 Despesas por Modalidade de Aplicao


A modalidade de aplicao destina-se a indicar se os recursos so aplicados diretamente ou
mediante transferncia para outras esferas de governo, para entidades privadas ou outras
instituies. As despesas empenhadas por modalidade de aplicao, em 2013 e 2014, esto
apresentadas na tabela a seguir. Destaca-se que o levantamento considera apenas as despesas
primrias da Unio, pelo fato de o valor das aplicaes diretas ser fortemente influenciado pelas
despesas financeiras.

Despesas primrias por modalidade de aplicao 2013 e 2014


R$ milhes
Cd Modalidade de Aplicao 2013 % 2014 % % 2014/2013
90 Aplicaes diretas 823.811 72% 913.286 73% 11%
40 Transf. a Municpios 127.178 11% 128.388 10% 1%
30 Transf. a estados e ao DF 108.926 10% 117.528 9% 8%
41 Transf. a municpios - Fundo a Fundo 41.617 4% 46.398 4% 11%
91 Aplicaes diretas - operaes internas 14.075 1% 20.034 2% 42%
31 Transf. a estados e ao DF Fundo a Fundo 15.185 1% 15.980 1% 5%
50 Transf. a Inst. Privadas sem fins lucrativos 6.275 1% 6.669 1% 6%
80 Transferncias ao exterior 2.319 0% 3.145 0% 36%
32 Execuo Oramentria Delegada aos estados/DF 2.798 0% 1.653 0% -41%
45 Transferncias a municpios - art. 24, LC 141/2012 0 0% 344 0% -
42 Execuo Oramentria Delegada a Municpios 389 0% 287 0% -26%
60 Transf. a Inst. privadas com fins lucrativos 370 0% 176 0% -53%
71 Transferncias a Consrcios Pblicos 95 0% 175 0% 84%
70 Transf. a Instituies Multigovernamentais 9 0% 20 0% 132%
35 Transferncias Fundo a Fundo - art. 24, LC 141/2012 0 0% 1 0% -
Total 1.143.046 100% 1.254.083 100% 10%
Fonte: Siafi.
1 Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes.

Como se observa, as aplicaes diretas de crditos oramentrios da Unio em 2014


corresponderam a 73% do total. J as transferncias a estados, Distrito Federal e municpios
(elementos 30, 31, 35, 40, 41, 45) correspondem a 24,6% das despesas. Quase a totalidade das
transferncias a outros entes federados se referem a despesas obrigatrias decorrentes
principalmente de repartio tributria e obrigaes constitucionais nas reas de sade e educao.

102
Transferncias voluntrias e para o setor privado
As transferncias voluntrias so definidas no art. 25 da LRF como a entrega de recursos
financeiros a outro ente da Federao a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional e legal, ou os destinados ao Sistema nico de Sade. A
operacionalizao das transferncias voluntrias ocorre mediante a celebrao de convnios,
contratos de repasse e termos de parceria.
Tambm foram includas nas consultas as transferncias de recursos para as entidades
privadas sem fins lucrativos, as denominadas organizaes no governamentais (ONGs). Embora
no estejam contidas no conceito legal acima mencionado, essas entidades tambm recebem
recursos por meio de convnios, contratos de repasse e termos de parceria, a depender da
qualificao da ONG.
Assim, na tabela a seguir so discriminadas, para o perodo de 2012 a 2014, as transferncias
voluntrias da Unio, por modalidade de aplicao, aos estados e Distrito Federal, a municpios e a
instituies privadas sem fins lucrativos.

Transferncias voluntrias e para o setor privado 2012 a 2014


R$ milhes

Estados e DF Municpios Inst. Privadas Total Var. %


2012 6.087 7.147 3.026 16.260
% no exerccio 37% 44% 19% 100%
2013 3.504 5.520 4.564 13.588 -16%
% no exerccio 26% 41% 34% 100%
2014 2.454 4.851 4.626 11.931 -12%
% no exerccio 21% 41% 39% 100%
Total 12.044 17.519 12.217 41.780
Fonte: Siafi.
1
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendondamento, para mais ou para menos, de acordo
com as regras pertinentes. O clculo se baseia na metodologia utilizada pelo Tesouro Nacional
(https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/transferencias-voluntarias.
2
Modalidades de aplicao 30 e 31.
3
Modalidades de aplicao 40 e 41.

Em 2014, as transferncias voluntrias somaram R$ 11,9 bilhes. Em relao a 2013, houve


diminuio dessas despesas em 12%. Como se observa, nos trs ltimos exerccios, houve aumento
na proporo de transferncias s instituies privadas sem fins lucrativos, tendo ocorrido
diminuio nas transferncias a estados, DF e municpios. As transferncias aos municpios, no
entanto, continuam com a maior parcela dos recursos descentralizados. Em 2014, elas
representaram 41% do total; as transferncias a estados e ao DF, por sua vez, representaram 21%; e
as destinadas a instituies privadas sem fins lucrativos, 39%.

Transferncias a entidades sem fins lucrativos


O governo federal empenhou em 2014 aproximadamente R$ 4,6 bilhes em transferncias a
entidades sem fins lucrativos, correspondente a um aumento de 7% em relao a 2013.
O rgo que mais descentralizou recursos para o setor privado no lucrativo, em 2014, foi o
Ministrio da Educao, com repasses da ordem de R$ 3 bilhes, equivalentes a 65,9% do total.
Desse montante, 84,7% correspondem ao Apoio Formao Profissional e Tecnolgica, sob
responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A ao visa
103
oferta de bolsas para formao de estudantes e trabalhadores e ao financiamento da educao
profissional e tecnolgica, em decorrncia da instituio do Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec). Quase todo o valor da ao corresponde a transferncias
para o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e o Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial (Senac). As duas instituies foram as que mais receberam recursos de transferncias
voluntrias da Unio no exerccio (R$ 2,4 bilhes).
O Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao responde por outros 23,7% das transferncias
a instituies no lucrativas, cerca de R$ 1 bilho. As despesas correm conta principalmente do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), sendo que grande parte
destinada pesquisa e ao desenvolvimento em reas bsicas e estratgicas (R$ 285 milhes) e ao
fomento a projetos de implantao e recuperao de infraestrutura de pesquisa das instituies
pblicas (R$ 216 milhes).
A tabela seguinte apresenta as entidades sem fins lucrativos que mais receberam recursos da
Unio em 2014, agregando o retrospecto de recursos recebidos por essas entidades nos dois anos
anteriores.

Transferncias da Unio s Entidades sem Fins Lucrativos 2012 a 2014


R$ milhes

Valor Empenhado
Entidade % 2014/2012
2012 2013 2014
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) 683 1.162 1.554 128%
Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) 284 719 836 194%
Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP) 169 305 286 69%
Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais 98 191 165 68%
Senat Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte 0,0 128 121 -
Associao Brasileira de Pesquisa e Inovao Industrial 0,0 10 109 -
Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada 78 112 95 22%
Fundao Parque de Alta Tecnologia da Regio de Ipero e 19 20 80 328%
Servio Nacional de Aprendizagem Rural - Senar 0,0 57 70 -
Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da computao
cientfica 0,4 19 63,5 14.351%
Organizao Brasileira para o Desenvolvimento Cientfico 0,0 128 58 -
Fundao de Apoio e Desenvolv. ao Ensino, Pesq e Extenso 0,0 59 57 -
Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologias Espaciais 0,0 52 49 -
Fundao de Desenvolvimento da Pesquisa 53 104 40 -24%
Agncia de Promoo de Exportaes no Brasil (Apex-BRA) 4 7 39 886%
Demais 1.587 1.259 1.003 -37%
Total 2.975 4.332 4.626 55%
Fonte: Siafi.
1
Podem ocorrer diferenas nos valores constantes da tabela, em virtude de arrendonamento, para mais ou para menos, de acordo com
as regras pertinentes.

Por fim, cabe ressaltar que essas entidades tambm podem ser remuneradas em contrapartida
pela prestao de servios ou fornecimento de produtos administrao pblica. Tais valores no
foram computados na presente anlise.

104
Transferncias Constitucionais
A distribuio das transferncias constitucionais ocorre por meio do programa Transferncias
Constitucionais e as Decorrentes de Legislao Especfica, que abrange, entre outros, os recursos
relativos ao Fundo de Participao dos Estados (FPE), ao Fundo de Participao dos Municpios
(FPM), ao Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-Exp),
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), s compensaes financeiras pela
explorao de petrleo ou gs natural, recursos hdricos e outros recursos minerais, bem como s
transferncias para a educao bsica, a exemplo do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
A tabela seguinte mostra os valores lquidos relativos s transferncias constitucionais para o
FPE, FPM, IPI-Exp e Cide, distribudos por Unidade da Federao em 2014.

Distribuio das transferncias constitucionais por Unidade da Federao - 2014(1)(2)


R$ milhares

Unidade da Total per


FPE FPM IPI-Exp. Cide-Est. Cide-Mun. Total % Total
Federao capita(3)
Acre 1.987.127 342.024 190 689 230 2.330.259 1,85% 2.949
Amap 1.981.900 251.594 6.845 586 195 2.241.120 1,78% 2.985
Amazonas 1.620.836 984.601 30.143 1.439 480 2.637.499 2,09% 681
Par 3.550.226 2.255.786 229.094 2.785 928 6.038.819 4,78% 748
Rondnia 1.635.474 544.573 11.093 1.215 405 2.192.761 1,74% 1.254
Roraima 1.440.943 319.723 141 640 213 1.761.660 1,40% 3.545
Tocantins 2.520.939 912.567 3.869 1.732 577 3.439.684 2,72% 2.298
Regio Norte 14.737.446 5.610.868 281.374 9.085 3.028 20.641.801 16,35% 1.198
Alagoas 2.416.442 1.529.546 3.372 1.219 406 3.950.986 3,13% 1.189
Bahia 5.457.892 5.876.488 219.146 5.696 1.899 11.561.119 9,16% 764
Cear 4.261.723 3.187.490 24.587 3.170 1.057 7.478.027 5,92% 846
Maranho 4.192.775 2.667.229 34.492 2.669 890 6.898.055 5,46% 1.007
Paraba 2.781.688 2.074.438 4.477 1.685 562 4.862.851 3,85% 1.233
Pernambuco 4.008.061 3.159.063 16.139 3.151 1.050 7.187.464 5,69% 775
Piau 2.510.135 1.703.161 789 2.056 685 4.216.827 3,34% 1.320
Rio Grande do Norte 2.426.782 1.616.397 3.340 1.661 554 4.048.734 3,21% 1.188
Sergipe 2.413.654 958.324 1.818 1.055 352 3.375.203 2,67% 1.521
Regio Nordeste 30.469.152 22.772.137 308.160 22.362 7.454 53.579.266 42,44% 954
Distrito Federal 400.911 109.020 6.406 1.627 0 517.964 0,41% 182
Gois 1.651.448 2.354.896 88.185 4.310 1.437 4.100.276 3,25% 629
Mato Grosso 1.340.570 1.171.018 60.267 2.754 918 2.575.527 2,04% 799
Mato Grosso do Sul 773.708 953.235 69.776 2.188 729 1.799.635 1,43% 687
Reg. Centro-Oeste 4.166.636 4.588.169 224.634 10.879 3.084 8.993.402 7,12% 591
Esprito Santo 871.292 1.112.567 193.359 1.839 613 2.179.670 1,73% 561
Minas Gerais 2.587.448 8.415.023 559.624 9.699 3.233 11.575.027 9,17% 558
Rio de Janeiro 887.382 1.925.783 655.955 4.442 1.481 3.475.041 2,75% 211
So Paulo 580.862 8.549.527 777.620 15.554 5.185 9.928.748 7,86% 225
Regio Sudeste 4.926.984 20.002.900 2.186.558 31.533 10.511 27.158.487 21,51% 319
Paran 1.674.740 4.336.171 306.637 5.607 1.869 6.325.024 5,01% 571
Rio Grande do Sul 1.367.813 4.342.684 372.927 4.835 1.612 6.089.872 4,82% 543
Santa Catarina 743.387 2.505.246 207.810 3.167 1.056 3.460.665 2,74% 514
Regio Sul 3.785.940 11.184.101 887.375 13.609 4.536 15.875.561 12,57% 547
Total 58.086.158 64.158.174 3.888.101 87.469 28.614 126.248.516 100,00% 623
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Banco do Brasil e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
1
Considerados os valores efetivamente distribudos no exerccio (regime de caixa).
2
Os valores, exceto os da Cide, j esto deduzidos de 20% para o Fundeb.

105
3
Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).

Em 2014, houve aumento de 9% em relao ao montante distribudo em 2013 (cerca de R$


116 bilhes), enquanto em 2013 havia sido registrado aumento de 6% em relao ao total
distribudo em 2012. O acrscimo em 2014 foi influenciado pelo aumento na receita classificada do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) parcialmente destinada ao FPE, ao FPM e ao IPI-
Exp , que cresceu aproximadamente 14% em relao a 2013. Esses nmeros ainda no refletem a
desacelerao da economia, que dever ser captada na anlise do exerccio de 2015.
Os estados que receberam as maiores parcelas dos recursos foram Minas Gerais, Bahia e So
Paulo, que possuem elevado nmero de habitantes. O estado do Rio de Janeiro, apesar de ser mais
populoso do que o estado da Bahia, recebeu menos recursos do que este, em funo de sua maior
renda per capita. Em termos regionais, a regio Nordeste foi a que recebeu a maior proporo de
recursos (42,4%), apesar de concentrar 27,7% da populao brasileira. A regio Norte tambm
recebeu recursos em proporo superior sua populao, j que contou com 16,4% dos recursos e
detm 8,5% da populao brasileira. Por outro lado, a regio Sudeste recebeu 21,5% dos recursos,
apesar de possuir a maior populao (42% do total). J nas regies Centro-Oeste e Sul, a
distribuio dos recursos proporcional ao nmero de habitantes, sendo que a populao da
primeira representa 7,5% do total e a da segunda, 14,3%.
Considerando-se o valor das transferncias per capita, nota-se que a regio Norte
proporcionalmente mais beneficiada do que a Nordeste, com destaque para os estados de Roraima,
Amap e Acre, que receberam os maiores valores de transferncias per capita.
J as compensaes financeiras transferidas aos estados e municpios totalizaram
aproximadamente R$ 25 bilhes em 2014, includos os royalties e a participao especial pela
explorao do petrleo e do gs natural, as compensaes financeiras devidas pela utilizao de
recursos hdricos e minerais e os royalties pagos pela Itaipu Binacional, conforme demonstrado na
tabela a seguir.

Compensaes financeiras transferidas por Unidade da Federao 2014


R$ milhares
Total per
UF ANP PEA FEP CFH ITA
CFM (4) Total % Total capita
(*) (1) (2) (3) (5) (6)
(**)
AC - - 16.582 216 - - 16.797 0,07% 21,26
AM 314.905 87.470 26.598 8.509 5.758 - 443.240 1,77% 114,42
AP 349 - 14.878 11.143 2.859 - 29.229 0,12% 38,92
PA 1.979 - 59.979 451.992 159.905 - 673.855 2,69% 83,46
RO - - 18.496 5.457 39.014 - 62.967 0,25% 36,01
RR - - 13.390 284 - - 13.673 0,05% 27,52
TO - - 29.852 2.724 39.285 - 71.860 0,29% 48,01
Norte 317.234 87.470 179.774 480.324 246.820 - 1.311.623 5,23% 76,12
AL 118.302 - 40.761 2.029 20.040 - 181.132 0,72% 54,53
BA 515.876 12.910 136.698 38.775 58.793 - 763.051 3,04% 50,45
CE 57.358 - 80.918 4.866 - - 143.141 0,57% 16,19
MA 68.176 2.722 70.891 4.449 10.618 - 156.855 0,63% 22,90
PB 31.132 - 52.677 4.100 - - 87.910 0,35% 22,29
PE 74.880 - 79.026 6.057 17.761 - 177.724 0,71% 19,16
PI - - 44.449 2.672 2.420 - 49.540 0,20% 15,51
RN 551.553 24.972 42.379 2.520 - - 621.424 2,48% 182,32
SE 376.444 14.899 30.153 11.921 14.138 - 447.556 1,79% 201,64
Nordeste 1.793.721 55.504 577.952 77.389 123.769 - 2.628.334 10,49% 46,78

106
Total per
UF ANP PEA FEP CFH ITA
CFM (4) Total % Total capita
(*) (1) (2) (3) (5) (6)
(**)
DF - - - 6.996 774 39 7.808 0,03% 2,74
GO - - 52.029 62.800 140.538 15.343 270.710 1,08% 41,50
MS - - 21.610 28.740 55.511 8.122 113.984 0,45% 43,51
MT - - 28.539 17.198 22.542 - 68.279 0,27% 21,18
C.Oeste - - 102.178 115.734 219.365 23.504 460.781 1,84% 30,28
ES 1.708.849 1.171.181 25.047 11.099 3.688 - 2.919.863 11,65% 751,56
MG 21.942 - 168.785 729.467 208.659 39.746 1.168.599 4,66% 56,36
RJ 6.623.310 6.865.265 40.188 16.603 14.156 - 13.559.522 54,10% 823,73
SP 1.110.706 234.343 160.922 59.587 131.779 18.131 1.715.468 6,84% 38,96
Sudeste 9.464.807 8.270.789 394.942 816.757 358.281 57.876 19.363.452 77,25% 227,50
PR 10.910 - 88.735 13.178 204.905 449.304 767.032 3,06% 69,22
RS 114.675 - 87.272 15.944 97.562 - 315.453 1,26% 28,15
SC 66.048 - 50.108 16.798 85.402 - 218.356 0,87% 32,46
Sul 191.633 - 226.114 45.919 387.870 449.304 1.300.840 5,19% 44,83
Total 11.767.394 8.413.762 1.480.961 1.536.122 1.336.105 530.684 25.065.029 100,00% 123,61
Fonte: Siafi e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
(*) Inclui valores recebidos pelo estado, bem como pelos municpios integrantes da respectiva Unidade da Federao.
(**) Valores em reais, considerando-se o nmero de habitantes informados pelo IBGE (ref. 1/7/2014).
(1) ANP - Royalties pela Produo e Royalties Excedentes de Petrleo e Gs Natural
(2) PEA - Participao Especial pela Produo de Petrleo e Gs Natural
(3) FEP - Fundo Especial do Petrleo
(4) CFM - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais
(5) CFH - Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Hdricos
(6) ITA - Royalties da Itaipu Binacional

Em 2014, houve aumento de 7,3% em relao aos valores nominais transferidos em 2013
(cerca de R$ 23,4 bilhes). Observa-se que o estado do Rio de Janeiro e seus municpios receberam
a maior parcela do total das compensaes financeiras transferidas, em torno de 54%, em razo dos
expressivos valores recebidos a ttulo de royalties e de participao especial pela explorao do
petrleo e do gs natural (PEA). Por essa razo, o valor das compensaes financeiras per capita
transferido ao Rio de Janeiro (estado e municpios) corresponde a quase sete vezes a mdia
nacional.
O estado do Esprito Santo e seus municpios receberam a segunda maior parcela do total das
compensaes financeiras transferidas (aproximadamente 12%), tambm devido aos vultosos
valores recebidos a ttulo de royalties e PEA. Apesar de o valor absoluto transferido ao Esprito
Santo (estado e municpios) ser muito inferior ao transferido ao Rio de Janeiro (estado e
municpios), o valor per capita transferido quele bastante elevado, aproximando-se do volume
per capita transferido ao Rio de Janeiro, tendo em vista que a populao capixaba equivale a 23,6%
da fluminense.
Em relao ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), importa mencionar que foi criado pela
Emenda Constitucional 53/2006, que alterou o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), tendo por objetivo garantir a universalizao da educao bsica e a
remunerao condigna dos trabalhadores da educao. O prazo de vigncia do fundo de catorze
anos, a partir de 2007, e seus recursos podem ser aplicados na educao bsica como um todo, ou
seja: educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao especial e educao de jovens
e adultos. Pelo menos 60% desses recursos devem ser destinados ao pagamento da remunerao dos

107
profissionais do magistrio em efetivo exerccio na rede pblica. A partir de 2009, o Fundeb passou
a ser composto por 20% das fontes de receita listadas abaixo:

Percentuais Fundeb
Percentual do Volume de Recursos
Origem dos recursos
2007 2008 2009-2020
Recursos que j integravam o Fundef:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) 16,66% 18,33% 20,00%
Imposto s/ Produtos Industrializados proporcional s exportaes (IPI-Exp)
Desonerao de Exportaes (LC 87/1996)
Recursos novos:
Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao (ITCMD)
Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA)
6,66% 13,33% 20,00%
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR)
Competncia Residual (inciso I do caput do art. 154 da CF/1988)
Fonte: Lei 11.494/2007

Alm dos recursos citados, originrios dos entes estaduais e municipais, integram a
composio do Fundeb, a ttulo de complementao financeira, recursos federais. Essa
complementao da Unio tem por objetivo garantir o alcance do valor mnimo por aluno definido
nacionalmente. At 2009, os valores mnimos de complementao eram fixos (R$ 2,0 bilhes em
2007, R$ 3,0 bilhes em 2008 e R$ 4,5 bilhes em 2009) e corrigidos monetariamente a cada ano. A
partir de 2010, o valor da complementao passou a ser de, no mnimo, 10% dos recursos do fundo.
Em 2014, o valor da complementao atingiu o montante aproximado de R$ 11,6 bilhes,
representando aumento de cerca de 7% em relao ao ano anterior.
O quadro a seguir mostra os valores dos recursos distribudos em 2013 e 2014.

Recursos distribudos no mbito do Fundeb em 2013 e 2014


R$ milhares
2013 2014
Variao
UF Estados e Complement. Estados e Complement. Total %
Total Total
Municpios1 da Unio2 Municpios1 da Unio3 (g)=[(f)/(c)-1]
(c)=(a)+(b) (f)=(d)+(e)
(a) (b) (d) (e)
AC 699.503 - 699.503 764.509 - 764.509 9%
AL 1.472.244 514.789 1.987.034 1.595.328 517.316 2.112.644 6%
AM 2.148.336 507.431 2.655.767 2.270.761 639.534 2.910.295 10%
AP 681.048 - 681.048 744.408 - 744.408 9%
BA 5.892.604 2.444.865 8.337.468 6.441.222 2.498.544 8.939.766 7%
CE 3.464.802 1.274.854 4.739.656 3.774.796 1.332.932 5.107.727 8%
DF 652.659 - 652.659 1.622.786 - 1.622.786 NA
ES 2.353.139 - 2.353.139 2.447.817 - 2.447.817 4%
GO 3.466.181 - 3.466.181 3.789.106 - 3.789.106 9%
MA 2.454.999 2.359.343 4.814.343 2.659.999 2.643.463 5.303.462 10%
MG 10.689.068 - 10.689.068 11.392.956 - 11.392.956 7%
MS 1.760.669 - 1.760.669 1.920.088 - 1.920.088 9%
MT 1.968.622 - 1.968.622 2.203.254 - 2.203.254 12%
PA 3.081.373 2.355.561 5.436.935 3.333.136 2.537.444 5.870.580 8%
PB 1.898.274 207.901 2.106.176 2.098.732 202.332 2.301.064 9%
PE 4.086.600 651.303 4.737.903 4.415.196 653.583 5.068.779 7%
PI 1.510.449 489.148 1.999.597 1.670.788 492.937 2.163.725 8%
PR 6.086.083 - 6.086.083 6.704.844 - 6.704.844 10%
RJ 7.692.034 - 7.692.034 7.932.574 - 7.932.574 3%
RN 1.587.552 22.458 1.610.010 1.561.081 36.508 1.597.589 -1%
RO 1.078.666 - 1.078.666 1.183.144 - 1.183.144 10%
RR 501.776 - 501.776 561.564 - 561.564 12%
RS 6.673.016 - 6.673.016 7.148.730 - 7.148.730 7%
SC 3.910.731 - 3.910.731 4.334.268 - 4.334.268 11%
SE 1.288.329 - 1.288.329 1.391.820 - 1.391.820 8%
SP 29.181.263 - 29.181.263 29.884.915 - 29.884.915 2%
108
2013 2014
Variao
UF Estados e Complement. Estados e Complement. Total %
Total Total
Municpios1 da Unio2 Municpios1 da Unio3 (g)=[(f)/(c)-1]
(c)=(a)+(b) (f)=(d)+(e)
(a) (b) (d) (e)
TO 1.140.305 - 1.140.305 1.260.561 - 1.260.561 11%
Total 107.420.325 10.827.654 118.247.979 115.108.381 11.554.592 126.662.973 7%
Fonte: Siafi, Portaria MEC 364, de 28/4/2014, e Portaria MEC 317, de 27/3/2015.
NA = No Aplicvel
Notas:
1
Recursos disponibilizados ao Fundeb, excetuando-se a complementao. Os valores registrados nas colunas (a) e (d) referem-se aos
disponibilizados aos fundos por UF em cada exerccio, podendo apresentar algumas divergncias em relao aos valores que
efetivamente deveriam ser direcionados, os quais so considerados quando do ajuste previsto no 2 do art. 6, em conformidade com
o disposto no pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007. Na coluna (a), os valores direcionados ao Fundeb, no mbito do
DF, contemplam os valores resultantes das transferncias constitucionais e de parte dos tributos estaduais, em razo da
disponibilizao destes no Siafi apenas a partir de agosto de 2013.
2
Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007,
registrada na Portaria MEC 364, de 28/4/2014.
3
Distribuio decorrente da aplicao das disposies do 2 do art. 6 e do pargrafo nico do art. 15, ambos da Lei 11.494/2007,
registrada na Portaria MEC 317, de 27/3/2015.

Comparando-se o volume de recursos totais distribudos em 2013 e 2014, os maiores


aumentos, de aproximadamente 12%, foram observados nos estados de Mato Grosso e Roraima,
ambos no beneficirios da complementao da Unio, enquanto houve uma pequena queda nos
recursos distribudos ao estado do Rio Grande do Norte. Cabe ressaltar que a comparao entre os
valores distribudos ao Distrito Federal em 2013 e 2014 fica prejudicada, em razo de os valores de
2013 contemplarem os resultantes das transferncias constitucionais e de parte dos tributos
estaduais tendo em vista que os tributos estaduais do DF passaram a ser disponibilizados no Siafi
apenas em agosto de 2013 , enquanto em 2014 foram contabilizados todos os recursos.
Em relao complementao da Unio, nota-se a permanncia dos mesmos estados como
seus beneficirios em 2014, havendo ocorrido significativo acrscimo no valor repassado ao Rio
Grande do Norte (63%), o que significa que o estado ficou mais dependente dos recursos
complementados pela Unio. Nos demais estados beneficirios da complementao, com exceo
da Paraba, tambm houve aumento nos valores repassados, embora em menores propores.
Para o exerccio de 2014, foi fixado inicialmente, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 19, de 27/12/2013, o valor mnimo por aluno de R$ 2.285,57, com efeitos financeiros a
partir de 1/1/2014, representando aumento de 13% em relao ao valor fixado para o exerccio de
2013, com base nas receitas estimadas R$ 2.022,51, conforme a Portaria Interministerial
MEC/MF 16, de 27/12/2013.
Em novembro de 2014, considerando a retificao do Censo Escolar de 2013 dos municpios
de Mutupe (BA) e Anajatuba (MA), foram publicados, por meio da Portaria Interministerial
MEC/MF 15, de 25/11/2014, novos parmetros operacionais do Fundeb para o exerccio de 2014,
com efeitos financeiros retroativos a 1/1/2014, no tendo havido alterao do valor mnimo por
aluno, que permaneceu em R$ 2.285,57. Por essa razo, o Banco do Brasil promoveu, em
19/12/2014, os acertos financeiros correspondentes ao perodo de 1 de janeiro at a data de
mudana dos coeficientes de distribuio dos recursos do Fundeb, por meio de lanamentos nas
contas especficas dos beneficirios dos estados da Bahia e do Maranho.
Em 2014 foi realizado, por meio da Portaria MEC 364, de 28/4/2014, o ajuste da
complementao da Unio ao Fundeb do exerccio de 2013, com base nas receitas efetivas apuradas
naquele exerccio, conforme o previsto no 2 do art. 6 da Lei 11.494/2007. Em decorrncia do
ajuste, o valor mnimo por aluno para o exerccio de 2013 passou de R$ 2.022,51 para R$ 2.287,87.

109
Em relao s portarias retromencionadas, foi verificada a conformidade dos clculos
realizados para nortear a distribuio dos recursos do Fundeb.
Cabe registrar ainda que, como resultado da aplicao da IN/TCU 60/2009 que dispe sobre
os procedimentos para a fiscalizao do cumprimento do mnimo da educao, bem como da
operacionalizao e da aplicao dos recursos federais do Fundeb foi publicada, no D.O.U. de
30/12/2014, a Portaria Interministerial MEC/MF 17, de 29/12/2014, contendo os parmetros para
operacionalizao do Fundeb no exerccio de 2015, em cumprimento ao prazo de 31 de dezembro
de cada exerccio, estabelecido no art. 15 da Lei 11.494/2007.

Aes de Controle Externo


Entre as aes de controle externo realizadas ou julgadas em 2014, relacionadas funo
Encargos Especiais, podem-se mencionar os acompanhamentos das transferncias constitucionais
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados (IPI-
Exp), Contribuio de Interveno no Domnio Econmico - Combustveis - Estados e Municpios
(Cide) e Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) no segundo semestre do exerccio de 2013 (TC
006.407/2014-5) e no primeiro semestre do exerccio de 2014 (TC 019.256/2014-0).
Nos trabalhos, apreciados por meio dos Acrdos 1447/2014 e 2819/2014-TCU-Plenrio,
respectivamente, foi constatada a regularidade das distribuies relativas s transferncias, tanto na
aplicao dos coeficientes de repasse quanto no depsito dos recursos nas contas dos beneficirios.
Na anlise efetuada para verificar se os recursos distribudos estavam corretos em relao ao que
havia sido arrecadado (com exceo do Fundeb, por ser composto, em grande parte, de recursos
arrecadados pelos estados), foi constatada a correspondncia entre a arrecadao e a distribuio.

3.3.3.5 Apurao da Aplicao dos Mnimos Constitucionais em Sade e Educao

Aplicao Mnima em Aes e Servios Pblicos de Sade


A Constituio da Repblica estabelece que todos os entes da Federao devem aplicar um
percentual mnimo anual de recursos financeiros pblicos no custeio da assistncia sade. A Lei
Complementar 141/2012 (LC 141/2012) define que a Unio deve aplicar, no mnimo, o montante
correspondente ao valor empenhado no exerccio financeiro anterior, apurado nos termos da lei,
acrescido do percentual correspondente variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida
no ano anterior ao da lei oramentria anual.
Os arts. 34 e 35 da LC 141/2012 preveem, por sua vez, que o demonstrativo das despesas com
sade que integra o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) deve subsidiar a
emisso do parecer prvio das contas anuais do chefe do Poder Executivo.
Com um forte carter de norma de finanas e controle dos oramentos da sade nas trs
esferas de governo, a LC 141/2012 nasceu com desafios semelhantes aos da Lei de
Responsabilidade Fiscal. A norma geral estabeleceu uma nova gerao de regras fiscais e de
controle voltadas para a implementao efetiva de uma das mais importantes polticas sociais, com
uma viso estratgica que consiste em transformar as carncias de regulamentao da
Emenda 29/2000 em oportunidades de avanos institucionais em prol da gesto da poltica pblica
de sade.

110
A eficincia, a eficcia e a efetividade da poltica de sade pblica perpassam toda a norma, a
partir de um conjunto de regras voltadas para transparncia e controle, inclusive com medidas
indutoras do controle social, seja pelo fortalecimento dos Conselhos de Sade, seja pela previso de
audincias pblicas peridicas no mbito do parlamento ou pela divulgao, em meios eletrnicos,
das informaes sobre oramentos de sade declaradas e homologadas pelos gestores do SUS.
Para tanto, deve o Ministrio da Sade manter sistema de registro eletrnico centralizado das
informaes de sade referentes aos oramentos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios (Siops), includa sua execuo, garantido o acesso pblico s informaes.
Alm de tornar obrigatria a declarao das informaes no Siops, a LC 141/2012 exige a
segregao das informaes (art. 32) e estabelece mecanismos especficos de execuo e controle
dos recursos da Unio transferidos aos demais entes da Federao (art. 13), com vistas a identificar
os recursos federais movimentados em contas especficas e garantir a identificao do credor final
em caso de pagamento.
A primeira previso mencionada vem ao encontro de determinaes proferidas por esta Corte
de Contas que apontam a falta de discriminao das fontes de receitas que constituem o Fundo
Municipal de Sade na Lei Oramentria Anual e deficincias na administrao dos recursos
repassados pelo Fundo Nacional de Sade, caracterizada pela permanncia de saldos sem utilizao
por perodos considerveis de tempo, alguns em aplicao financeira outros simplesmente em conta
corrente como problemas na gesto dos recursos federais transferidos aos demais entes da
Federao. Os Acrdos 1.893/2011-TCU-Plenrio e 5.367/2012-TCU-Segunda/Cmara so
exemplos de determinaes nesse sentido, cuja soluo, de modo sistmico, passa pela
regulamentao dos arts. 13, 2 e 4, e 32, pargrafo nico, da LC 141/2012.
A primeira deciso foi prolatada no mbito de auditoria de conformidade realizada no
Municpio de Basilia/AC, integrante de Fiscalizao de Orientao Centralizada-FOC (TC
021.659/2010-9), destinada a verificar a regularidade da aplicao dos recursos do Sistema nico
de Sade (SUS), transferidos fundo a fundo pela Unio ao mencionado ente federativo, no exerccio
de 2009. O problema base tratado originou-se da identificao de pontos de risco relacionados
aplicao dos recursos do SUS repassados aos municpios na modalidade fundo a fundo.
O comando constante do art. 13 da LC 141/2012 supramencionado tambm se encontra em
harmonia com as decises do TCU que, como alternativa para minimizar as prticas de fraudes e
irregularidades, ainda recorrentes na execuo do oramento da sade de diversos entes da
Federao, tem recomendado enfaticamente a utilizao de recursos de tecnologia da informao na
gesto pblica. Citem-se os Acrdos 363/2012-TCU-1 Cmara e 1700/2007-TCU-Plenrio.
A efetividade dessas regras de controle dos recursos federais, porm, depende da fixao, por
ato prprio do chefe do Poder Executivo da Unio, de critrios e procedimentos sobre a
movimentao financeira de recursos federais descentralizados, o que possibilitar acompanhar e
avaliar a efetividade da aplicao pulverizada dos repasses federais que, na rea da sade,
representam cerca de 70% do oramento da Unio alocado na referida poltica pblica. A edio do
ato presidencial, porm, encontra-se pendente, sendo um dos itens destacados no levantamento de
auditoria objeto do TC 012.762/2012-1.
O cumprimento desse novo arcabouo de grande relevncia para a melhoria da governana
da poltica de sade nas trs esferas de governo. Com regras especficas que definem o conceito de
aes e servios pblicos de sade e a metodologia de clculo do mnimo a ser aplicado anualmente
por cada ente da Federao, assim como fixao de mecanismos especficos para aplicao e
acompanhamento dos recursos federais de forma descentralizada, a LC 141/2012 tende a pacificar
111
entendimentos discrepantes que dificultaram o controle pblico e social dos gastos na respectiva
rea ao longo do perodo que antecedeu edio da lei complementar em tela.
O avano normativo no elimina, porm, os desafios para se alcanar a padronizao
necessria, com vistas adoo de conceitos uniformes para definio da rotina eletrnica do Siops
para clculo automtico do mnimo de sade, cuja declarao obrigatria por todos os entes da
Federao.
A LC 141/2012 trouxe, assim, implicaes no campo das finanas pblicas e do SUS, cuja
aplicao ainda apresenta elementos e aspectos de graus de complexidade diversos, alguns deles
ainda em discusso, envolvendo diferentes atores, como os ministrios do Planejamento, Oramento
e Gesto, da Fazenda e da Sade, alm do Tribunal de Contas da Unio, Congresso Nacional e
outros.
A esse respeito, cabe destacar que foi encaminhada ao TCU consulta da Comisso de
Seguridade Social e Famlia (CSSF) da Cmara dos Deputados (TC 046.061/2012-6), ainda em
anlise, que trouxe questionamentos quanto ao efetivo exerccio de aplicabilidade da lei
complementar (2012 ou 2013), e quanto considerao, ou no, de determinadas aes no conceito
de aes e servios pblicos de sade para fins de clculo do limite constitucional da Unio, cujo
resultado alcanar, ainda que pela via reflexa do Siops, os demais entes da Federao.
Esclarece-se que as despesas discutidas no mbito da consulta ao TCU, somadas, alcanaram
em 2014, aproximadamente, o valor empenhado de R$ 1,95 bilho. Deste montante, R$ 743
milhes foram gastos pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) nas subfunes relacionadas com
saneamento bsico, visto que a Funasa investe tambm em saneamento de municpios de at 50 mil
habitantes, que, possivelmente, pode estar includo nas despesas relativas ao saneamento de
pequenas comunidades, conforme dispe a Lei Complementar 141/2012.
No plano federal, as despesas com aes e servios pblicos de sade so executadas no
Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), com a marcao do
Identificador de Uso 6 (ID-USO 6). A finalidade desse identificador marcar as despesas
consideradas no clculo do valor mnimo na sade.
A Unio, contudo, ainda no adota rotina automtica de exportao dos dados do Siafi para o
Siops, procedimento essencial previsto na LC 141/2012 para garantir a fidedignidade das
informaes declaradas e homologadas pelo titular da pasta da Sade, que devem ser fontes para o
clculo automtico do mnimo de sade e elaborao do RREO.
Feitas essas consideraes, apresenta-se a seguir o clculo do valor mnimo a ser aplicado no
exerccio de 2014, bem como os montantes de recursos financeiros aplicados no setor de sade pela
Unio, publicados no RREO da Unio relativo ao 6 bimestre.

Clculo do Limite
R$ milhes
Discriminao das Despesas Despesas Empenhadas
1. Despesas empenhadas em sade em 2013 83.053
2. Variao nominal do PIB em 2013 (%) 10,3
3. Valor mnimo obrigatrio para gastos em sade em 2014 91.616
4. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2014 91.898
5. Variao % da aplicao 10,6
Valor referente diferena entre o valor executado e o limite mnimo constitucional (4 3) 282
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013, p. 50 e 51

112
Segundo as informaes apresentadas, a Unio empenhou, em 2013, aproximadamente R$ 83
bilhes em aes e servios pblicos de sade. Considerando o que dispe o art. 5 da LC 141/2012,
a variao nominal do PIB foi de 10,3% em relao ao exerccio anterior. Nesse sentido, o valor
mnimo obrigatrio a ser empenhado para gastos em sade em 2014 de R$ 91,6 bilhes. O
relatrio apresentado pela Unio demonstra haver empenhado recursos suficientes para dar
cumprimento regra de aplicao mnima de recursos no setor sade no exerccio de 2014, da
ordem de R$ 91,8 bilhes. Assim, superou-se em R$ 282 milhes o limite mnimo constitucional.
A tabela seguinte, por sua vez, detalha a discriminao das despesas com sade no
computadas para fins de apurao do percentual constitucional, conforme dispe o art. 4 da LC
141/2012, a exemplo de despesas com inativos e pensionistas, assistncia sade que no atende ao
princpio de acesso universal e outras.

Apurao do Mnimo Constitucional em Aes e Servios Pblicos de Sade


R$ milhes
Discriminao das Despesas Despesas Empenhadas
Despesas com sade em 2014 101.856
(-) Despesas com inativos e pensionistas (7.587)
(-) Despesa com assistncia sade que no atende ao princpio de acesso universal (386)
(-) Despesas custeadas com outros recursos (recursos de operaes de crdito; e outros recursos) (168)
(-) Outras aes e servios no computados (servio da dvida e outras aes) (1.472)
(-) Restos a pagar no processados inscritos indevidamente no exerccio sem disponibilidade -
financeira
(-) Despesas custeadas com disponibilidade de caixa vinculada aos restos a pagar cancelados (345)
(-) Despesas custeadas com recursos vinculados parcela do percentual mnimo que no foi -
aplicada em aes e servios de sade em exerccios anteriores
Total das despesas com aes e servios pblicos de sade em 2014 91.898
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2014, p. 47 e 48

Detalhando-se a execuo oramentria por ao, verifica-se que a ao 09LP (Participao


da Unio no Capital Social Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia Hemobras)
foi computada, no demonstrativo do RREO, como ao e servio pblico de sade, bem como parte
da ao 20G8 (Ateno Sade nos Servios Ambulatoriais e Hospitalares Prestados pelos
Hospitais Universitrios). Entretanto, essas aes esto entre aquelas objeto da consulta formulada
pela CSSF ao TCU. Embora no tenha havido ainda apreciao conclusiva deste Tribunal sobre a
matria, importante destacar que essas aes representam R$ 473 milhes no total de despesas
empenhadas em 2014.
Outro ponto que merece ateno diz respeito execuo de restos a pagar relacionada s
despesas com aes e servios de sade. Nos termos do art. 24, 1 e 2, da LC 141/2012, as
parcelas correspondentes a cancelamentos ou prescries de restos a pagar devero necessariamente
ser aplicadas em aes e servios pblicos de sade, sem prejuzo do valor definido como mnimo
para o ano, at o trmino do exerccio seguinte ao do cancelamento ou da prescrio dos respectivos
restos a pagar, mediante dotao especfica para essa finalidade.
A seguir, apresenta-se quadro com anlise sobre os valores inscritos em restos a pagar em
2013 e sua execuo financeira em 2014, assim como a aplicao do mnimo em sade no exerccio
objeto deste relatrio.

113
Valores inscritos em restos a pagar no exerccio de 2013 e execuo financeira em 2014 1

R$ milhes
Inscrio em restos a pagar referente s aes e servios pblicos de sade
1. Valores inscritos em restos a pagar em 31/12/2013 6.939
2. (-) Restos a pagar cancelados em 2014 (227)
3. (=) Diferena 6.712
4. (-) Valores pagos em 2014 (4.892)
5. (=) Valores no pagos at dezembro de 2014 1.821
Despesas empenhadas e valor mnimo de gastos em sade
6. Despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade em 2013 (6.1 + 6.2) 2 83.053
6.1 Despesas liquidadas 76.115
6.2 Inscritas em restos a pagar no processados 6.938
7. (-) Valor mnimo para gastos em sade em 2013 (82.912)
8. (=) Excesso sobre o valor mnimo em 2013 141
9. (-) Restos a pagar cancelados at dezembro de 2014 (227)
10. (=) Saldo do excesso do valor mnimo inscrito em restos a pagar em 2013 (86)
Fonte: Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (RREO) de novembro e dezembro de 2013 e 2014.
(1) Os valores apresentados nesse quadro representam os restos a pagar inscritos ou reinscritos (restos a pagar de exerccios
anteriores ainda pendentes de pagamento) no encerramento do exerccio de 2013. Os valores executados (cancelados, pagos e saldo a
pagar) referem-se execuo, no exerccio de 2014, desse estoque de restos a pagar.
(2) Valor relativo a despesas empenhadas com aes e servios pblicos de sade no exerccio de 2013, conforme publicado no RREO
de 2013.

Em 2013, o valor mnimo obrigatrio para gastos com aes e servios pblicos de sade foi
de R$ 82,9 bilhes. A Unio empenhou o montante de R$ 83 bilhes, verificando-se um excedente
de R$ 141 milhes.
Do referido valor mnimo, R$ 76,1 bilhes referem-se a despesas liquidadas (pagas e no-
pagas e inscritas em restos a pagar processados) e R$ 6,9 bilhes a despesas inscritas em restos a
pagar no processados.
A execuo financeira no exerccio de 2014 evidencia o cancelamento de R$ 227 milhes de
restos a pagar inscritos em 2013, montante superior ao excesso sobre o valor mnimo constitucional
apurado no referido exerccio, no total de R$ 141 milhes.
Dessa forma, a Unio dever aplicar em aes e servios de sade, do oramento de 2015,
alm do valor mnimo legal para o ano, o valor adicional de R$ 86 milhes mediante dotao
especfica, em atendimento ao art. 24, 2 da LC 141/2012. De maneira anloga, caso a Unio
cancele em 2015 qualquer valor de restos a pagar relativos a 2013 computados como aplicao no
mnimo em sade, dever compensar esse valor no oramento de 2016.

Manuteno e Desenvolvimento do Ensino


De acordo com o caput do art. 212 da Constituio Federal, a Unio aplicar, anualmente,
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no
mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na
manuteno e desenvolvimento do ensino.
Ressalta-se que, conforme o estabelecido no 1 do referido artigo, a parcela da arrecadao
de impostos transferida pela Unio aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios, ou pelos
estados aos respectivos municpios, no considerada receita do governo que a transferir, para
efeito do clculo desses percentuais mnimos.

114
O quadro seguinte evidencia o percentual dos recursos vinculados ao art. 212 da Carta Magna,
com as respectivas dedues, destinado, pela Unio, execuo das despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino (MDE), segundo dados levantados pelo Tribunal no sistema Siafi, em
comparao com os nmeros constantes do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria,
elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional.

Receitas e Despesas relativas a Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Exerccio de 2014


R$ milhares

Especificao SIAFI (1) STN (2)


(A) Receita de impostos 403.605.564 403.605.564
(3)
(B) Transferncias para estados, DF e municpios 158.081.915 158.081.915
(C) Receita de impostos aps transferncias (A B) 245.523.649 245.523.649
(D) Despesa de manuteno e desenvolvimento do ensino 56.809.632 56.809.632
Partic. Da Manuteno e Desenvolvimento do Ensino na Receita Lquida (D/C) 23,14% 23,14%
(1)
Fonte: Siafi Gerencial.
(2)
Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria Dezembro de 2014 Secretaria do Tesouro Nacional.
(3)
Correspondem quelas efetivamente descentralizadas no perodo.

Observa-se que a Unio cumpriu o limite mnimo constitucional de 18% da receita lquida de
impostos referente ao financiamento pblico manuteno e ao desenvolvimento do ensino,
considerando o percentual obtido de 23,14%, conforme levantamento realizado tanto pelo Tribunal,
calculado por meio do Siafi, quanto pela STN, por meio do seu relatrio.

3.3.3.6 Restos a Pagar Execuo em 2014


A anlise dos restos a pagar fundamental para a compreenso da execuo oramentria e
financeira de cada exerccio, principalmente em face do expressivo volume de recursos inscritos
nessa rubrica nos ltimos anos.
De acordo com a Lei 4.320/1964, pertencem ao exerccio financeiro as despesas nele
legalmente empenhadas. Assim, essas despesas que no venham a ser pagas no mesmo exerccio
so inscritas em restos a pagar, que se dividem em processados e no processados. Os primeiros
referem-se a despesas liquidadas, com obrigao cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e j
verificada pela Administrao, mas ainda no pagas. No segundo caso, enquadram-se as despesas
no liquidadas.
O no implemento dos dois ltimos estgios da despesa liquidao e pagamento , no
mesmo ano do respectivo empenho, impe acompanhamento que extrapola o prprio exerccio,
principalmente porque o volume de despesas correspondente pode ser alterado ao longo dos
exerccios seguintes, caso haja cancelamentos.
importante registrar que o pagamento dessas despesas afeta negativamente o resultado
primrio, porquanto seu clculo feito pelo regime de caixa; ou seja, considera todos os
pagamentos realizados no exerccio em comparao com o conjunto das receitas arrecadadas no
mesmo perodo. Assim, a execuo de restos a pagar concorre com a execuo oramentria. De
outro lado, o no pagamento de despesas primrias no exerccio de competncia, com a consequente
inscrio do montante em restos a pagar, afeta positivamente o resultado primrio, em face da
postergao de desembolso.

115
O grfico a seguir apresenta os valores inscritos e reinscritos em restos a pagar nos ltimos
cinco anos. No valor referente a cada exerccio, esto includos no apenas os restos a pagar
inscritos no exerccio de referncia, mas tambm os reinscritos, isto , aqueles inscritos em
exerccios anteriores e que ainda no foram executados. Nesse sentido, uma medida do estoque de
restos a pagar que, ao final de cada ano, se transferiu para o exerccio seguinte.

Restos a Pagar Processados e No Processados Inscritos e Reinscritos 2010 a 2014

Fonte: Siafi.

Os ltimos Relatrios e Pareceres Prvios sobre as Contas do Governo da Repblica


ressaltavam que o volume de restos a pagar inscritos vinha se elevando de modo constante e
expressivo. O exerccio de 2014, como pode ser verificado no grfico sobre restos a pagar,
representou uma quebra em relao a esse padro, seu crescimento foi de apenas 4%. Ainda assim,
transferiu-se para o ano de 2015 um saldo de restos a pagar de R$ 227 bilhes. Esse valor
corresponde a 12% da dotao prevista nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social de 2015,
excludas as despesas de refinanciamento da dvida pblica federal.
O crescimento nominal do estoque de restos a pagar entre 2010 e 2014 foi de 76%.
Considerando o comportamento segregado dos restos a pagar processados (RPP) e dos restos a
pagar no processados (RPNP), nos ltimos cinco anos, tem-se que o volume de RPP aumentou
51%, enquanto os RPNP cresceram 83%. Em relao ao exerccio de 2013, no entanto, os restos a
pagar processados cresceram mais que os no processados, com percentuais de 14% e 2%,
respectivamente. Em termos nominais, ambos os estoques aumentaram em R$ 4 bilhes.
A ttulo de comparao, as despesas oramentrias empenhadas cresceram 53% entre 2010 e
2014. Considerando apenas as despesas primrias discricionrias (discricionrias, discricionrias
PAC e discricionrias decorrentes de emenda individual), em que os restos a pagar esto
concentrados, o volume de despesas empenhadas cresceu 33%. O aumento das despesas, portanto,
tem sido inferior ao crescimento dos restos a pagar no perodo 2010-2014.
A tabela a seguir registra a execuo, durante o exerccio de 2014, dos restos a pagar inscritos
at o final de 2013, por Poder e rgo. Dentro de cada Poder, os rgos so apresentados em ordem
116
decrescente do montante total de restos a pagar inscritos. As informaes relativas inscrio de
restos a pagar em 2014, cuja execuo ocorrer em 2015, so tratadas no item 3.5.4 deste relatrio,
que versa sobre gesto fiscal.

Restos a pagar por Poder e rgo inscritos e reinscritos at o exerccio de 2013 execuo em 2014
R$ milhes
RP Processados RP No Processados
Poder/rgo
Inscritos Cancel. Pagos A Pagar Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
Cmara dos Deputados 28 - 25 4 614 31 264 318
Tribunal de Contas da Unio 0 0 0 - 146 10 76 60
Senado Federal 16 7 8 0 65 9 44 13
Legislativo 44 7 33 4 824 50 384 391
Justia do Trabalho 50 0 47 2 962 72 587 302
Justia Federal 22 0 15 6 529 66 361 102
Justia Eleitoral 20 1 16 4 489 103 288 98
Justia do Distrito Federal e dos Territrios 13 0 13 0 102 12 59 31
Superior Tribunal de Justia 1 0 1 0 78 9 63 6
Conselho Nacional de Justia 1 0 0 0 77 5 69 4
Supremo Tribunal Federal 0 - 0 0 31 6 23 2
Justia Militar 0 0 0 0 21 3 12 6
Judicirio 107 1 94 12 2.289 277 1.461 551
Ministrio da Fazenda 1.905 20 1.213 672 35.903 1.531 16.484 17.888
Ministrio das Cidades 293 20 147 127 28.142 1.014 8.815 18.313
Ministrio da Educao 2.949 74 2.648 227 20.490 2.098 11.192 7.200
Ministrio da Integrao Nacional 2.040 73 691 1.277 15.706 3.193 5.633 6.880
Ministrio Previdncia Social 14.558 1 14.502 55 1.684 106 1.240 338
Ministrio da Sade 2.163 278 948 937 13.498 629 6.706 6.163
Ministrio dos Transportes 712 2 637 73 14.621 1.687 7.297 5.636
Ministrio da Defesa 1.193 16 1.147 30 8.101 228 6.395 1.477
Ministrio de Minas e Energia 66 1 64 1 7.370 5.667 824 880
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 142 64 46 31 6.893 970 4.396 1.527
Ministrio da Cincia e Tecnologia 2.436 104 1.731 601 2.761 376 1.237 1.148
Ministrio do Trabalho e Emprego 613 1 608 4 4.450 59 2.439 1.951
Ministrio do Turismo 356 7 78 270 3.831 233 424 3.174
Ministrio do Desen. Soc. e Comb. Fome 1.581 11 1.557 12 2.579 543 1.225 811
Ministrio da Agric., Pecuria e Abast. 1.207 18 1.117 72 2.538 689 1.274 575
Ministrio do Esporte 439 6 108 326 2.674 224 772 1.679
Ministrio da Justia 185 1 57 127 2.774 180 1.361 1.234
Presidncia da Repblica 148 2 87 59 2.603 246 1.563 794
Ministrio do Planej., Oramento e Gesto 288 0 282 7 1.836 193 1.127 516
Ministrio da Cultura 108 11 35 62 1.792 97 591 1.103
Ministrio do Meio Ambiente 29 2 19 9 736 64 260 412
Ministrio das Comunicaes 13 0 9 3 424 18 318 88
Ministrio da Pesca e Aquicultura 12 0 4 8 282 78 61 143
Ministrio do Desenv, Indstria e Comrcio 16 0 5 11 153 22 95 36
Ministrio das Relaes Exteriores 2 0 0 2 70 16 50 4
Advocacia-Geral da Unio 12 1 11 0 26 2 20 4
Gabinete da Vice-Presidncia da Repblica - - - - 0 0 0 -
Executivo 33.467 712 27.750 5.005 181.937 20.164 81.800 79.974
Ministrio Pblico da Unio 5 0 4 1 455 25 268 161
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 0 - 0 - 8 1 5 2
Total 33.624 721 27.880 5.022 185.513 20.517 83.917 81.079
117
RP Processados RP No Processados
Poder/rgo
Inscritos Cancel. Pagos A Pagar Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
% 100% 4% 78% 18% 100% 11% 45% 44%
Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
Restos a Pagar Execuo 2014 219.137 21.238 111.797 86.102
% 100% 10% 51% 39%
Restos a Pagar Execuo 2013 177.004 17.240 88.710 71.054
% 100% 10% 50% 40%
% 2014/2013 24% 23% 26% 21%
Fonte: Siafi.
Nota: as diferenas entre as parcelas e as totalizaes justificam-se pelos arredondamentos.

O volume de restos a pagar inscritos ou prorrogados em 2013, para execuo em 2014, atingiu
R$ 219 bilhes, o que representa aumento de 24% em relao ao exerccio anterior. Desse total,
51% foram pagos em 2014, 10% foram cancelados e 39% mantidos como saldo a pagar ao final do
ano, ou seja, incorporaram-se ao estoque de restos a pagar a serem executados em 2015. Em termos
globais, a execuo de restos a pagar em 2014, embora com R$ 42 bilhes a mais inscritos, foi
muito semelhante de 2013, quando, do total inscrito e reinscrito, 10% foram cancelados, 50%
pagos e 40% mantidos no estoque para o exerccio subsequente.
Com relao aos restos a pagar processados, o valor inscrito no mbito do Ministrio da
Previdncia Social (R$ 14,6 bilhes) correspondeu a 43% do total de restos a pagar processados. O
montante refere-se s despesas com benefcios previdencirios do Instituto Nacional do Seguro
Social (INSS) e tem sido expressivo nos ltimos exerccios, em funo de alterao na sistemtica
adotada pelo rgo na contabilizao dessas despesas. De toda sorte, 99,6% do total de restos a
pagar processados inscritos pelo Ministrio da Previdncia Social foram pagos no decorrer do
exerccio. Excluindo-se do total os valores da Previdncia Social, verifica-se que 70% dos restos a
pagar processados inscritos foram pagos no decorrer o exerccio.
Em relao aos restos a pagar no processados, o Ministrio da Fazenda e o Ministrio das
Cidades so os rgos que concentram a maior parte das inscries, 19% e 15%, respectivamente.
As caractersticas dos RPNP dos dois rgos so diferentes. Os valores inscritos em RPNP do
Ministrio das Cidades compem-se essencialmente por despesas do PAC (91%), distribudos entre
investimentos, outras despesas correntes e inverses financeiras. Quanto ao Ministrio da Fazenda,
a maior parte dos R$ 35,9 bilhes (90%) refere-se a despesas primrias obrigatrias (apenas 0,22%
dos RPNP diz respeito ao PAC). Praticamente todas dessas despesas primrias obrigatrias (99,7%)
pertencem ao grupo outras despesas correntes. Os valores inscritos foram classificados
principalmente em transferncias constitucionais e legais (FPM, FPE e Fundeb totalizaram R$ 9,5
bilhes; para execuo no exerccio anterior, os valores inscritos nessas rubricas tinham totalizado
R$ 6 bilhes) e equalizao de juros em diversas reas de atuao governamental. No exerccio de
2014, o Ministrio da Fazenda pagou 46% dos restos a pagar no processados inscritos at o final
de 2013, e o Ministrio das Cidades, 31%. Em relao ao OFSS como um todo, foram pagos 45%
dos RPNP inscritos e reinscritos.
O grfico seguinte apresenta a distribuio dos restos a pagar no processados inscritos pelos
principais ministrios, que, em conjunto, concentram 62% dos quase R$ 186 bilhes inscritos.

118
Restos a pagar no processados inscritos e reinscritos at 2013

Fonte: Siafi.
Nota: Os restos a pagar no processados inscritos at 2013 totalizaram R$ 186 bilhes.

Do estoque de RPNP inscritos at o final de 2013, 35% eram despesas do PAC, o que
corresponde a R$ 65,7 bilhes. Desse montante, 43% foram pagos durante o exerccio de 2014, ao
passo que, no exerccio anterior, o estoque de restos a pagar do PAC era de R$ 51,5 bilhes, sendo
pagos 48% desse estoque no decorrer de 2013.
A tabela a seguir apresenta os estoques em janeiro e dezembro de 2014 de restos a pagar
processados e no processados discriminados por categoria econmica e grupo de despesa inscritos
at o final de 2013. A diferena entre os estoques de janeiro e dezembro retrata o que foi pago e
cancelado em cada um desses subgrupos.

Restos a pagar por categoria econmica e grupo de despesa 2014


R$ milhes
Processados No Processados Total
Grupo de despesa
Janeiro Dezembro Janeiro Dezembro Janeiro Dezembro
Pessoal e Encargos Sociais 1.429 4% 39 1% 1.502 1% 563 1% 2.931 1% 602 1%
Juros e Encargos da Dvida 4 0% 0 0% 24 0% 2 0% 29 0% 2 0%
Outras Despesas Correntes 20.581 61% 865 17% 82.823 45% 32.922 41% 103.404 47% 33.787 39%
Subtotal Desp. Correntes 22.014 65% 904 18% 84.350 45% 33.487 41% 106.364 49% 34.391 40%
Investimentos 7.691 23% 2.909 58% 79.585 43% 40.482 50% 87.276 40% 43.391 50%
Inverses Financeiras 3.870 12% 1.209 24% 21.578 12% 7.111 9% 25.448 12% 8.320 10%
Amortizao/Refin.da Dv. 48 0% 0 0% 0 0% 0 0% 49 0% - 0%
Subtotal Desp. Capital 11.609 35% 4.118 82% 101.163 55% 47.593 59% 112.773 51% 51.711 60%
Total Geral 33.624 100% 5.022 100% 185.513 100% 81.079 100% 219.137 100% 86.102 100%
Fonte: Siafi.

Em relao aos restos a pagar processados, interessante verificar que, no incio do exerccio,
eles eram compostos em sua maioria por despesas correntes (65%), reduzindo-se a 18% sua
participao ao final de dezembro. Por outro lado, a participao dos investimentos no conjunto de
restos a pagar processados em janeiro era de 23%, elevando-se para 58% em dezembro. No mesmo
perodo, a participao das inverses financeiras passou de 12% para 24%. Portanto, mesmo em
relao aos restos a pagar processados, para os quais a obrigao foi cumprida pelo fornecedor de

119
bens ou servios e verificada pela Administrao (valores liquidados), verifica-se uma diferena
significativa entre o pagamento de despesas correntes e de capital. Enquanto 95% dos valores
inscritos em RPP como despesas correntes foram pagos, foi de apenas 60% para os valores inscritos
como despesas de capital. Alm disso, os cancelamentos de RPP nas despesas correntes foram da
ordem de 1%, contra 4% nas despesas de capital. Situao semelhante ocorreu no exerccio de
2013.
Em relao aos restos a pagar no processados, a participao das despesas correntes e de
capital no se alterou significativamente no decorrer do exerccio. A participao das despesas
correntes em janeiro era de 45%, reduzindo-se para 41% em dezembro. J a participao das
despesas de capital passou de 55% para 59%. Para o conjunto dos restos a pagar no processados,
45% do estoque a ser executado no exerccio de 2014 foram pagos no decorrer desse ano e
aproximadamente 11% cancelados, percentuais idnticos aos da execuo de restos a pagar de 2013.
O conjunto de restos a pagar processados e no processados de investimentos revela um dado
significativo. Em 2014, a dotao oramentria inicial para esse grupo foi de R$ 81,4 bilhes,
contra uma inscrio de R$ 87,2 bilhes. Em outras palavras, o passivo de despesas no pagas de
oramentos anteriores foi superior dotao do grupo para 2014. Em relao execuo dos
investimentos, foram pagos durante o exerccio 23% da dotao oramentria inicial do exerccio
(R$ 19 bilhes) e 44% (R$ 38 bilhes) do estoque de restos a pagar. Para efeito de comparao, em
2006, a dotao para investimentos foi de R$ 21 bilhes e o montante de restos a pagar foi de R$
13,2 bilhes. Se, por um lado, isso demonstra um substancial aumento nos investimentos
oramentrios, por outro, refora o carter plurianual dessas despesas, constituindo parcela
significativa das despesas por fazer da Unio.
A tabela a seguir apresenta os valores relativos inscrio e execuo dos restos a pagar, em
2014, segundo o ano no qual a despesa foi empenhada.

Restos a pagar por ano do empenho execuo em 2014


R$ milhes
RP Processados RP No-Processados
Ano Inscritos Cancel. Pagos A Pagar Inscritos Cancel. Pagos A Pagar
2002 4 0 0 4 0 0 0 0
2003 19 1 0 18 0 0 0 0
2004 42 5 3 34 0 0 0 0
2005 81 8 2 70 3 3 0 0
2006 115 23 5 87 3 3 0 0
2007 510 102 51 358 454 45 23 387
2008 740 68 78 594 1.172 188 72 912
2009 1.231 139 104 989 2.622 233 236 2.153
2010 1.281 164 502 615 4.323 729 512 3.081
2011 1.793 76 614 1.104 13.922 1.015 2.199 10.708
2012 2.035 20 1.497 517 40.732 8.526 11.279 20.928
2013 25.772 113 25.026 632 122.281 9.776 69.596 42.909
Total 33.624 721 27.880 5.022 185.513 20.517 83.917 81.079
Fonte: Siafi.

Pode-se extrair da tabela que, em 2014, ainda havia restos a pagar processados relativos a
empenhos de 2002, ou seja, com uma dcada de defasagem. A maior parte, no entanto, refere-se a
exerccios mais recentes, sendo que, em relao aos restos a pagar processados, os empenhos

120
inscritos em 2013 correspondem a 77% do total; j em relao aos no processados, os empenhos
inscritos em 2013 correspondem a 66%.
A anlise do ano de empenho, no plano normativo, mais relevante quanto aos restos a pagar
no processados. Isso porque sua validade sujeita-se a disciplina normativa especfica,
significativamente alterada no final de 2011. Pela atual redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986,
os restos a pagar inscritos na condio de no processados que no forem liquidados posteriormente
tero validade at 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrio, ressalvados os
seguintes casos:
c) despesas executadas diretamente pelos rgos e entidades da Unio ou mediante
transferncia ou descentralizao aos estados, Distrito Federal e municpios, com execuo
j iniciada; e
d) sejam relativos s despesas:
do Programa de Acelerao do Crescimento;
do Ministrio da Sade; ou
do Ministrio da Educao financiadas com recursos da Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino.
Conforme vem sendo destacado nos Relatrios sobre as Contas do Governo desde 2011, a
nova redao do art. 68 do Decreto 93.872/1986 confere carter bastante elstico validade dos
restos a pagar no processados, pois implica, para grande parte dos restos a pagar, a inexistncia de
qualquer limitao temporal quanto a sua validade. O universo das excees do art. 68 do Decreto
93.872/1986 corresponde quase a totalidade dos restos a pagar no processados.
Cumpre ressaltar que o volume crescente de inscrio de despesas empenhadas em restos a
pagar representa risco para a programao financeira do governo federal, com impactos potenciais
negativos sobre o planejamento e a execuo das polticas pblicas. Assim sendo, desde 2002 os
relatrios de acompanhamentos e os Relatrios das Contas de Governo vm reiteradamente
apontando para o crescimento dos montantes inscritos e reinscritos em restos a pagar. A tabela
seguinte consolida e atualiza tais informaes, apresentando os valores de restos a pagar inscritos e
reinscritos no final do exerccio anterior passveis de pagamento no exerccio considerado, o PIB
nominal e a despesa fixada no Oramento Geral da Unio (excludas aquelas do refinanciamento da
dvida) para o perodo considerado, 2001-2015.

Evoluo do PIB Nominal, da Dotao Oramentria Inicial e do Valor de Restos a Pagar Inscritos e
Reinscritos no Final do Exerccio Anterior para Pagamento no Exerccio Considerado 2001 a 2015
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados
PIB Nominal Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Ano de Dvida Exerccio Anterior
Execuo Valores Valores Valores
Variao Ano Variao Ano Variao Ano
Nominais em Nominais em Nominais em
Base 2001 = 100 Base 2001 = 100 Base 2001 = 100
R$ Bilhes R$ Bilhes R$ Bilhes
2001 1.316 100 410 100 16 100
2002 1.491 113 430 105 26 158
2003 1.720 131 514 125 21 130
2004 1.959 149 609 149 33 207
2005 2.172 165 671 164 22 138
2006 2.410 183 823 201 39 241

121
Dotao Inicial OGU Excludas RP Processados e No Processados
PIB Nominal Despesas de Refinanciamento da Inscritos e Reinscritos no Final do
Ano de Dvida Exerccio Anterior
Execuo Valores Valores Valores
Variao Ano Variao Ano Variao Ano
Nominais em Nominais em Nominais em
Base 2001 = 100 Base 2001 = 100 Base 2001 = 100
R$ Bilhes R$ Bilhes R$ Bilhes
2007 2.718 206 870 212 44 271
2008 3.108 236 946 231 62 386
2009 3.328 253 1.056 258 95 585
2010 3.887 295 1.170 285 115 711
2011 4.375 332 1.288 314 129 795
2012 4.713 358 1.495 365 141 871
2013 5.158 392 1.556 380 177 1.091
2014 5.521 419 1.728 422 219 1.351
2015* 5.842 444 1.972 481 227 1.402
Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016; Dotao
Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0, Siafi Gerencial
e Tesouro Gerencial.

Pelos dados apresentados, verifica-se o praticamente contnuo e significativo crescimento dos


restos a pagar. Enquanto o PIB e a dotao oramentria quase que quintuplicaram em valores
correntes, os valores de restos a pagar aumentaram quatorze vezes.
O grfico seguinte, elaborado a partir dos dados apresentados na tabela anterior, retrata o
aumento da relao entre os valores inscritos e a dotao oramentria, excludos os valores
referentes ao refinanciamento da dvida pblica federal. O percentual em 2001 era de 4%, chegando
ao pice em 2014 com 13%, e, em 2015, a relao reduz-se em um ponto percentual (12%).

Relao entre os Valores de Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos no Final do Exerccio Anterior e os
Valores das Dotaes Oramentrias Excludas as Despesas de Refinanciamento

Fontes: PIB 2001-2014: IBGE (valores revistos segundo metodologia SCN 2010), PIB 2015: Projeo PLDO 2016; Dotao
Oramentria: Leis Oramentrias Anuais; Restos a Pagar Inscritos e Reinscritos: TCs 007.465/2005-0 e 012.117/2009-0, Siafi Gerencial
e Tesouro Gerencial.

122
Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com
recursos financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir,
cumulativamente, as despesas do respectivo oramento em curso. Nesse sentido, mais do que
indicar possveis falhas de planejamento na execuo da despesa pblica, o elevado montante de
restos a pagar pode configurar uma verdadeira disputa por recursos financeiros, em prejuzo ao
ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.

Anlise conjunta da execuo oramentria e de restos a pagar no processados das despesas


discricionrias
De posse das informaes relativas execuo oramentria e de restos a pagar, convm
apresentar o total liquidado no exerccio, segregando-o conforme as principais funes em termos
de valor. Dessa forma, possvel obter viso mais precisa da execuo oramentria, sob o ponto de
vista da entrega de bens e servios sociedade.
Os dados referem-se s despesas primrias discricionrias, constitudas pelas despesas
discricionrias comuns, as despesas do PAC e as despesas oriundas de emendas parlamentares. Com
isso, enfatizam-se as dotaes oramentrias das despesas discricionrias, pois so aquelas em que
historicamente se concentra a inscrio em restos a pagar no processados ao final do exerccio.

Despesas primrias discricionrias - valores liquidados nos oramentos fiscal e da seguridade social e em
restos a pagar no processados por funo 2014
R$ milhes
Total OFSS RP No
Funo % Total B/A2 C/A2
(A) (B) Processados (C)
Educao 30.243 19% 22.564 75% 7.679 25%
Encargos Especiais 21.013 13% 13.450 64% 7.563 36%
Sade 15.897 10% 11.489 72% 4.408 28%
Transporte 15.838 10% 7.554 48% 8.285 52%
Defesa Nacional 15.625 10% 9.680 62% 5.945 38%
Cincia e Tecnologia 6.059 4% 4.611 76% 1.448 24%
Administrao 5.697 4% 3.891 68% 1.806 32%
Assistncia Social 5.526 4% 4.241 77% 1.286 23%
Organizao Agrria 5.470 4% 974 18% 4.496 82%
Judiciria 4.863 3% 3.754 77% 1.109 23%
Gesto Ambiental 4.708 3% 2.545 54% 2.162 46%
Segurana Publica 4.003 3% 2.384 60% 1.618 40%
Agricultura 2.896 2% 1.468 51% 1.428 49%
Urbanismo 2.481 2% 956 39% 1.524 61%
Desporto e Lazer 1.856 1% 821 44% 1.036 56%
Previdncia Social 1.850 1% 1.669 90% 181 10%
Saneamento 1.791 1% 483 27% 1.308 73%
Essencial A Justia 1.285 1% 986 77% 299 23%
Indstria 1.261 1% 1.056 84% 205 16%
Relaes Exteriores 1.199 1% 1.149 96% 50 4%
Legislativa 1.125 1% 871 77% 254 23%
Comercio e Servios 1.098 1% 259 24% 839 76%
Direitos da Cidadania 1.068 1% 398 37% 670 63%
Cultura 1.010 1% 516 51% 494 49%
Trabalho 757 0% 403 53% 354 47%
Comunicaes 695 0% 421 61% 274 39%
Energia 497 0% 340 68% 157 32%

123
Total OFSS RP No
Funo % Total B/A2 C/A2
(A) (B) Processados (C)
Habitao 164 0% 7 4% 157 96%
Total 155.975 100% 98.940 63% 57.035 37%
Fonte: Siafi.
(1) Despesas primrias discricionrias, inclusive as do PAC e as de Emendas Parlamentares.
(2) Percentual em relao ao total da respectiva funo.

Em adio aos valores liquidados provenientes do oramento de 2014, houve a efetiva entrega
de bens e servios sociedade de outros R$ 57 bilhes, relativos execuo de restos a pagar no
processados, o que equivale a 37% do total liquidado no ano. Essa anlise especialmente
relevante, pois demonstra que, em oito das 28 funes, a liquidao proveniente da execuo de
restos a pagar no processados foi superior liquidao dos valores do prprio oramento,
merecendo destaque as funes de Habitao e Organizao Agrria, nas quais a liquidao de
RPNP correspondeu a 96% e 82%, respectivamente, do total liquidado.
Outro ponto a ser ressaltado o significativo aumento da liquidao das despesas
discricionrias no exerccio de 2014, quando comparada ao exerccio anterior. O total liquidado
aumentou 13%, sendo que a liquidao dos valores do prprio oramento subiu 15% e a de restos a
pagar, 8%. Entre 2013 e 2012 o crescimento foi ainda maior, de 18%.
O grfico seguinte apresenta a variao do total liquidado em 2014 em relao a 2013, com os
valores discriminados por funo.

Variao, entre 2014 e 2013, da liquidao das despesas discricionrias, por funo (1) (2)

Fonte: Siafi.
(1) Valores liquidados do oramento do exerccio e dos restos a pagar no processados.
(2) Foram liquidados R$ 156 bilhes em 2014 e, no exerccio anterior, R$ 139 bilhes.

124
Pelas informaes apresentadas, percebe-se que as funes de Educao, Encargos Especiais,
Sade, Transportes e Defesa Nacional concentraram 63% dos valores liquidados em despesas
discricionrias. Alm disso, os valores liquidados em todas as cinco funes apresentaram
crescimento em relao a 2013, merecendo destaque o aumento dos valores liquidados na funo
Encargos Especiais, que aumentaram 21%.
Cabe destacar que, em 2014, 82% dos valores liquidados nessa funo referiam-se ao
programa Moradia Digna. Entre as aes desse programa est a Integralizao de Cotas ao Fundo
de Arrendamento Residencial FAR; nessa ao foram liquidados quase R$ 15 bilhes, o que
corresponde a 71% de todos os valores liquidados na funo Encargos Especiais.
Nas demais funes houve crescimento na faixa de 10%. As excees positivas de
crescimento muito significativo ocorreram nas funes Organizao Agrria (80%), Desporto e
Lazer (83%) e Direitos da Cidadania (71%). Por outro lado, as funes que apresentaram maiores
redues nos valores liquidados foram a de Administrao (-14%), Energia (-7%) e Habitao (-
32%).

3.3.3.7 Execuo de despesa sem a devida autorizao oramentria Programa Minha Casa
Minha Vida
De acordo com o art. 2 da Lei 11.977/2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha
Vida (PMCMV), a Unio, observada disponibilidade financeira, conceder subveno econmica
ao beneficirio do programa, pessoa fsica, no ato da contratao do financiamento habitacional.
Segundo o 1 do art. 6 da mesma lei, a participao da Unio na concesso de subsdios no mbito
do PMCMV definida por ato conjunto dos Ministrios das Cidades, da Fazenda e do
Planejamento.
Segundo as razes que embasaram o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8
Representao acerca de indcios de irregularidades na constituio de passivos da Unio junto a
bancos oficiais e outros credores), em todos os oramentos aprovados desde 2010, bem como no
projeto de lei previsto para o ano de 2015, foi previsto o financiamento das despesas com
subvenes por meio da fonte 100, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios
arrecadados pelo Tesouro Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro. No entanto, o que
tem ocorrido nos ltimos exerccios a sistemtica utilizao de recursos provenientes do FGTS
para cobrir as referidas despesas, conforme autorizado pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Com efeito, a cada financiamento concedido no mbito do PMCMV, surge, para a Unio, a
obrigao de entregar recursos financeiros ao respectivo muturio pessoa fsica. Como o pagamento
dessa despesa tem sido custeado pelo FGTS, restou inquinada a destinao originria das dotaes
constantes das aes oramentrias 00CW Subveno econmica destinada a implementao de
projetos de interesse social em reas urbanas, 00CX Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse social em reas rurais e 0E64 Subveno econmica
destinada a implementao de projetos de interesse social em cidades com menos de 50.000
habitantes. Como consequncia, tem-se o montante de R$ 1,367 bilho inscrito em restos a pagar
no processados ao final de 2014, cuja regularidade analisada no item 3.5.4.1 deste Relatrio.
Considerando a sistemtica adotada para pagamento dos subsdios do PMCMV, as dotaes
oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46 Operao de Crdito Interno, que reflete
adequadamente a origem dos recursos utilizados na cobertura das subvenes, qual seja, as
disponibilidades do FGTS, adiantadas, em carter oneroso, Unio nos termos do art. 82-A da Lei
11.977/2009.

125
Ainda segundo o TC 021.643/2014-3, a operao de crdito decorrente do relacionamento
entre Unio e FGTS no mbito do PMCMV de natureza oramentria e deveria atender ao que
determinam os arts. 32, inciso II, 1 da LRF e 3 da Lei 4.320/1964, que dispem sobre a
necessidade de autorizao legislativa na prpria lei oramentria, em lei de crditos adicionais ou
em lei especfica para realizao de operao de crdito e que os oramentos devero conter todas
as receitas, inclusive as de operaes de crditos autorizadas em lei, respectivamente. Tem-se
configurado, neste caso, a realizao de despesa sem a devida dotao oramentria, em flagrante
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade e ao princpio oramentrio da universalidade.
Isso posto, evidencia-se, tambm, o descumprimento do inciso V do 1 do art. 32 da LRF,
que trata da necessidade de observncia ao disposto no inciso III do art. 167 da Constituio
Federal, j que a no insero dessas despesas no oramento impede que se verifique o
cumprimento do disposto no citado artigo constitucional, que dispe sobre a vedao de realizao
de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovadas pelo
Poder Legislativo.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, irregularidades graves envolvendo a temtica da despesa pblica,
constatadas de maneira inequvoca por este Tribunal, denotam o descumprimento, por parte do
governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria durante o exerccio de 2014,
(arts. 32, 36 e 38, da LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei
Complementar 101/2000), o que enseja meno nas presentes Contas, sem prejuzo da remisso ao
alerta especfico exarado no item 9.7.1 do Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio:
9.7.1. em razo do disposto pelo art. 59, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, alertar o Poder
Executivo a respeito da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS) sem a devida autorizao em Lei Oramentria Anual ou em Lei
de Crditos Adicionais;

IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do
princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos
arts. 167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar
101/2000, em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao
FGTS sem a devida autorizao oramentria no exerccio de 2014.

126
3.3.4. Oramento de Investimento das Empresas Estatais

Oramento de Investimento (OI)


De acordo com o inciso II do 5 do art. 165 da Constituio Federal, a lei oramentria
compreender o oramento de investimento (OI) das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
A definio de investimento para esse fim tratada nas leis de diretrizes oramentrias. Nesse
sentido, a Lei 12.919/2013 (LDO 2014) estabelece, em seu art. 37, 1, que, para efeito de
compatibilidade com a Lei 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Aes), sero consideradas
investimento, exclusivamente, as despesas com: i) aquisio de bens classificveis no ativo
imobilizado, excetuados os que envolvam arrendamento mercantil para uso prprio da empresa ou
de terceiros e os valores do custo dos emprstimos contabilizados no ativo imobilizado; ii)
benfeitorias realizadas em bens da Unio por empresas estatais; e iii) benfeitorias necessrias
infraestrutura de servios pblicos concedidos pela Unio.
Apesar de a LDO 2014 que reproduz textos das leis de diretrizes oramentrias anteriores
determinar que haja compatibilidade com a Lei 6.404/1976, seu conceito de investimento no
corresponde definio do subgrupo Investimento que consta do inciso III do art. 179 da
Lei Societria, o qual compreende as contas referentes s participaes permanentes em outras
sociedades (ttulos patrimoniais aes ou quotas) e os direitos de qualquer natureza, no
classificveis no ativo circulante (e realizvel a longo prazo), e que no se destinem manuteno
da atividade da companhia ou da empresa.
O conceito contbil da Lei 6.404/1976 define que todas as aquisies de ttulos patrimoniais
com inteno de permanncia so classificadas no subgrupo investimentos do ativo no-circulante
do Balano Patrimonial. Todavia, no Manual Tcnico de Oramento das Empresas do Setor
Produtivo Estatal (MTO SPE 2013/2014), elaborado pelo Departamento de Coordenao e
Governana das Empresas Estatais (Dest), essas aquisies inclusive adiantamentos para aumento
de capital so classificadas como Inverses Financeiras e, por isso, no integram o OI.
Consideram-se, ainda, investimentos empresariais, no sentido amplo do termo, as aquisies
de ativos financeiros aes, quotas, dlar, fundos de renda fixa, CDB, derivativos etc. ,
registrados nos Ativos Circulante e Realizvel a Longo Prazo. Nesses casos, as aes no so
adquiridas com inteno de permanncia, ou seja, so investimentos temporrios ou especulativos.
Esses elementos tambm no integram o OI.
Outra forma de investimento, de acordo com as cincias econmicas, refere-se s aplicaes
em bens de capital mquinas, equipamentos, instalaes, veculos, obras civis etc. , ou seja, aos
gastos que contribuem para a Formao de Capital Fixo (FCF). Com efeito, o OI composto pelo
conjunto das despesas de capital materialmente mais relevantes dentro do setor pblico,
relacionadas FCF e executadas por meio das empresas estatais no dependentes. Ressalta-se que
as receitas e despesas totais dessas empresas no constam dos OFSS, mas do Programa de
Dispndios Globais (PDG), conforme adiante abordado.
Assim, percebe-se que a definio estabelecida na LDO 2014 abrange apenas as despesas que
contribuem para a formao do subgrupo Ativo Imobilizado, ou seja, os direitos que tenham por
objeto bens corpreos destinados manuteno das atividades da companhia ou da empresa ou
exercidos com essa finalidade, inclusive os decorrentes de operaes que transfiram companhia os
benefcios, riscos e controle desses bens, conforme o art. 179, inciso IV, da Lei 6.404/1976, com
nova redao dada pela Lei 11.638/2007.
127
Se, por um lado, a LDO 2014 limita o controle oramentrio aos investimentos diretos em
imobilizado e prescinde das inverses financeiras vinculadas (indiretamente) tambm aquisio
ou construo desses mesmos ativos, por outro procura evidenciar, quantitativa e qualitativamente,
a contribuio direta do setor pblico estatal ao Produto Interno sob a forma de investimento.
Apresenta-se a seguir uma especfica e sucinta explanao sobre o citado Programa de
Dispndios Globais (PDG), instrumento oramentrio elaborado pelas estatais, sob orientao e
acompanhamento do Dest. O PDG envolve, alm dos gastos com investimento, os demais
dispndios/despesas e todos os ingressos/receitas, constituindo-se no apenas um importante objeto
de controle, mas tambm uma rica fonte de dados e informaes para subsidiar a anlise do
desempenho financeiro e operacional e, em particular, das Contas da Presidente da Repblica.

Programa de Dispndios Globais (PDG)


De acordo com o art. 107 da Lei 4.320/1964, os oramentos das empresas estatais sero
aprovados, na esfera federal, por decreto do Presidente da Repblica, salvo se disposio legal
expressa determinar que a aprovao se d pelo Poder Legislativo. Nessa esfera, elabora-se a pea
denominada Programa de Dispndios Globais, que sistematiza todos os ingressos/receitas e
dispndios/despesas, de forma a apresentar informaes econmico-financeiras que permitam
avaliar e acompanhar a completa execuo oramentria anual das referidas empresas.
Semelhante ao OI, a elaborao do PDG engloba as mesmas empresas que a Unio controla,
com exceo das empresas estatais dependentes empresas controladas que recebem recursos
financeiros do Tesouro Nacional para pagamento de despesas de custeio ou de capital, excludos, no
ltimo caso, os provenientes de aumento de participao acionria, consoante o art. 2, inciso III, da
Lei Complementar 101/2000 , cuja programao integral consta dos OFSS.
O PDG composto pelos dispndios correntes e de capital das empresas no dependentes, e o
OI um dos itens das despesas de capital. O montante total anualmente proposto para o OI deriva
de anlise global do PDG e obtido, para cada empresa, a partir da estimativa da disponibilidade de
recursos prprios e de terceiros, deduzida dos compromissos com despesas incomprimveis, como o
servio da dvida, com gastos correntes e com gastos de capital em nveis adequados para o
exerccio. O Dest o rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) responsvel
pela anlise e consolidao das propostas de dispndios das estatais federais.
Especificamente no caso das empresas do setor produtivo, o PDG deve compatibilizar-se com
as metas de poltica econmica governamental, notadamente no que concerne s Necessidades de
Financiamento do Setor Pblico (NFSP). Dessa forma, presta-se a agregar os compromissos
financeiros assumidos pelas estatais no que tange a sua parcela de responsabilidade no cumprimento
da meta fiscal de resultado primrio, com exceo das empresas do Grupo Petrobras e do Grupo
Eletrobras.
Segundo o Manual de Estatsticas Fiscais, publicado pelo Departamento Econmico do Banco
Central do Brasil, a excluso desses grupos se deve s caractersticas especficas das empresas,
seguidoras de regras de governana corporativa similares s experimentadas pelas empresas
privadas de capital aberto, e com autonomia para captar recursos nos mercados interno e externo.
O PDG estrutura-se como um conjunto de sete blocos oramentrios, cujas informaes so
compatveis com os registros da contabilidade empresarial. Apresentam-se, a seguir, grficos e
quadros com os itens oramentrios e correspondentes valores de execuo no exerccio de 2014,
at o terceiro nvel de agregao, com base em dois desses blocos: a Discriminao das Origens de
Recursos (Dicor) e a Discriminao das Aplicaes de Recursos (Dicar). A Dicor agrega todas as
128
fontes de recursos com as quais a empresa atender as despesas previstas na Dicar, ambas sob o
regime de competncia. Basicamente, por meio desses blocos so estipulados os resultados
nominais e primrios das estatais.

Execuo do Programa de Dispndios Globais (PDG) Setor Produtivo

Receitas: R$ 636.307 milhes

R$ milhes

Receitas GP GE DE
Operacional 449.211 45.608 38.937
No Operacional 22.760 3.796 3.273
Retorno de Aplicaes Financeiras de Longo Prazo -2.867 2.189 1.295
Recursos de Emprstimos e Financiamentos - Longo Prazo 59.001 7.305 353
Aumento do Patrimnio Lquido e Demais Recursos de Longo Prazo 2.587 221 2.638
Subtotais 530.692 59.119 46.496

Despesas de Capital: R$ 133.083 milhes

R$ milhes

Dispndios de Capital GP GE DE
Amortizaes de Operaes de Crdito de Longo Prazo 7.770 2.787 1.373
Investimentos no Ativo Imobilizado 81.403 6.264 3.870
Inverses Financeiras 6.392 5.244 791
Outros Dispndios de Capital 9.630 52 7.507
Subtotais 105.195 14.347 13.541

129
Despesas Correntes: R$ 490.525 milhes

R$ milhes

Dispndios Correntes GP GE DE
Pessoal e Encargos Sociais 25.014 5.020 15.031
Materiais e Produtos 173.303 28.900 911
Servios de Terceiros 31.272 2.744 10.486
Utilidades e Servios 886 114 615
Tributos e Encargos Parafiscais 109.317 4.533 3.040
Encargos Financeiros e Outros 16.137 1.936 807
Outros Dispndios Correntes 54.515 3.710 2.232
Subtotais 410.445 46.958 33.122
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Destacam-se, entre as rubricas do PDG, as despesas com Investimentos no Ativo


Imobilizado, de R$ 91,5 bilhes, valor que corresponde ao executado no OI pelo setor produtivo.
No obstante represente 68,7% das despesas de capital, responde por apenas 14,7% do total das
despesas.
No objeto de anlise, neste relatrio, o desempenho financeiro e operacional estatal
agregado ou em conjunto, razo pela qual no se far anlise detalhada de todas as depesas, em
especial as correntes, que respondem por 78,7% do total gasto em 2014. O enfoque recai sobre o
OI, cujos resultados sero abordados a seguir.

Execuo do Oramento de Investimento


Segundo os arts. 5 e 6 da Lei 12.952/2014 (LOA 2014), aprovaram-se para o OI, no
exerccio, R$ 105,7 bilhes como fonte de recursos para financiamento das despesas fixadas,
conforme especificado, respectivamente, nos Anexos III e IV da LOA. A programao detalhada
desses investimentos consta do Volume VI da referida lei.
Em razo da diversidade das atividades empresariais, utilizou-se, para fins de macroavaliao,
a agregao realizada pelo Dest, que classifica as empresas estatais em dois grandes setores: o setor
produtivo estatal (SPE), que engloba empresas regidas pela Lei Societria; e as instituies
financeiras federais, que compem o setor financeiro (SF), subordinadas Lei 4.595/1964.
As empresas estatais no dependentes integrantes do SPE pertencem a um dos trs grupos:
Grupo Petrobras (GP), composto por 22 empresas; Grupo Eletrobras (GE), com vinte; ou Demais
Empresas do SPE (DE), com 25. Alm desses, o SF integrado por sete empresas.

130
Execuo por Fonte de Financiamento
Apresentam-se, a seguir, grficos e um quadro que agregam os valores executados de acordo
com os grupos acima mencionados, segundo a fonte de financiamento. Destaca-se a capacidade das
empresas do SF e do GP de se financiarem com recursos de gerao prpria, respectivamente, 100%
e 99%. No obstante seja significativo o financiamento do GE com seus prprios recursos (57%) e
no haja aumento de capital direto do Tesouro nas empresas do grupo, observa-se que o montante
de Outros Recursos de Longo Prazo que financiaram essas empresas deriva de suas controladoras.
Assim, somado aos Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido, tambm oriundo de empresas
controladoras, o financiamento dos proprietrios alcanou 8% para o referido grupo, uma reduo
de 12% em relao ao exerccio anterior.
O conjunto das DE foi o nico que recebeu recursos diretamente do Tesouro para aumento do
Patrimnio Lquido (PL), no montante expressivo de R$ 1,8 bilho, valor 17% superior ao
verificado no exerccio anterior. O quadro a seguir demonstra a execuo dos agrupamentos de
fontes de financiamento por cada grupo.

Execuo dos grupos empresariais por fonte de financiamento

R$ milhes

Fontes de Financiamento GP GE DE SF Realizado


Recursos Prprios 80.455 3.590 1.270 3.968 89.283
Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido 199 99 2.360 2.658
Operaes de Crdito de Longo Prazo 749 2.182 240 3.172
Outros Recursos de Longo Prazo - 393 - 393
Realizado 81.403 6.265 3.870 3.968 95.506
Dotao 90.515 8.894 6.108 5.665 111.182
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

131
O quadro seguinte apresenta as empresas que deixaram de ter crdito oramentrio no
perodo, uma dotao inicial total de R$ 5,3 bilhes, bem como a razo pela qual tiveram seus
crditos cancelados ou remanejados durante o exerccio.

Estatais que finalizaram o exerccio de 2014 sem crdito oramentrio


R$

Fonte de Dotao Dotao


Empresa Setor/Grupo Motivo
Financiamento Inicial Final
Dotao cancelada -
IRB Brasil Resseguros S.A. Financeiro Gerao prpria 29.005.155 0
desestatizao em 22/11/2013

Fronape International Company Dotao remanejada - empresa


Petrobras Gerao prpria 39.500.000 0 incorporada Transpetro
- FIC International B.V. - TI B.V.

SFE Sociedade Fluminense Dotao remanejada empresa


Petrobras Gerao prpria 1.400.000 0 incorporada Petrleo Brasileiro
de Energia Ltda S.A em 30/9/2013.

Refinaria Abreu e Lima S.A. Dotao remanejada - empresa


Petrobras Controladora 4.814.646.000 0 incorporada Petrleo Brasileiro
- RNEST S.A. em 16/12/2013.

Rio Branco Transmissora de Dotao remanejada empresa


Eletrobras Gerao Prpria 200.000 0 incorporada Eletronorte S.A em
Energia S.A. - RBTE 30/12/2013.

Amazonas Gerao e Transmisso Gerao Prpria 90.258.036 0 Dotao remanejada cindida


Eletrobras Amazonas Distribuidora de
de Energia S.A. AmGT Controladora 298.879.248 0 Energia S.A. - AmE
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Execuo superior ao limite da fonte de financiamento


O quadro a seguir traz as empresas que executaram irregularmente acima do limite autorizado
para a fonte de financiamento.

Estatais que executaram acima do limite de crdito da fonte de financiamento


R$ milhes

Fonte de Financiamento / Empresa Dotao Final (DF) Realizado (R) R-DF


Recursos Prprios Gerao Prpria
Amazonas Distribuidora de Energia S.A. AmE 298 314 16
Araucria Nitrogenados S.A. 201 215 14
Boa Vista Energia S.A. BVENERGIA 9 20 11
Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1 6 21 16
Petrobras Netherlands B.V. PNBV 8.724 8.784 61
Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido - Controladora
Telecomunicaes Brasileiras S.A. TELEBRS 284 316 32
Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE 305 319 14
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas
FURNAS Centrais Eltricas S.A. 0 26 26
Total 9.826 10.016 190
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Semelhante desconformidade foi apontada nos relatrios sobre as Contas do Governo de


2010, 2011, 2012 e 2013. Naquelas ocasies, esclareceu-se que as empresas estatais no dependem
de prvia solicitao de gastos, via sistema eletrnico como ocorre via Siafi para os OFSS , para
132
que executem seu oramento. Uma vez que o sistema exige apenas que se informe a realizao da
despesa, nada impede que elas excedam o valor do crdito aprovado.
Em todo caso, a irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento nos
2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).

Execuo superior ao limite global de dotao


Trs empresas, das oito que executaram valores superiores em alguma fonte de financiamento,
tambm ultrapassaram o limite global de dotao, correspondente soma de todas as fontes de
financiamento.

Estatais que executaram acima do limite global de dotao


R$ milhes

Empresa Dotao Final (DF) Realizado (R) R-DF


Araucria Nitrogenados S.A. 201 215 14
Energtica Camaari Muricy I S.A. ECM 1 6 21 16
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. TSLE 407 421 14
Total 614 657 44
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Da mesma forma, tal irregularidade deve ser apontada nas presentes Contas, com fundamento
nos 2 e 3 do art. 37 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014).

Aes sem Cobertura Oramentria


O inciso II do art. 167 da Constituio Federal veda a realizao de despesas que excedam os
crditos oramentrios. Constatou-se, entretanto, conforme quadro a seguir, que nove empresas
apresentaram programaes, no nvel de subttulo, com realizao superior dotao aprovada,
desconformidade tambm observada nos relatrios sobre as Contas do Governo de 2003 a 2013.

Execuo de aes sem cobertura oramentria


R$

Cdigo do Dotao Final


Ao-Localizador Realizado (R) R-DF
Localizador (DF)

Araucria Nitrogenados S.A.


Manuteno da Infraestrutura Operacional das Fbricas de
65950041 195.453.000 214.630.096 19.177.096
Fertilizantes Nitrogenados - no Estado do Paran

Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre)


Ampliao do Sistema de Distribuio de Energia Eltrica -
14L10012 13.075.988 14.789.912 1.713.924
PPA 2012-2015 (AC) - no Estado do Acre
Adequao do Sistema de Comercializao e Distribuio
20P20012 de Energia Eltrica - Reduo de Perdas Comerciais (AC) - 7.458.400 15.271.809 7.813.409
no Estado do Acre

Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)


Incorporao ao Patrimnio da CODESP de Obras
153M3908 Realizadas na Margem Direita do Porto de Santos- Alamoa 142.544.124 162.130.207 19.586.083
- no Municpio de Santos (SP)

133
Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron)
Implantao de Laboratrio de Anlise Qumica da
14RN0033 Estabilidade de Plvoras e Explosivos - no Estado do Rio 1.000.000 1.030.389 30.389
de Janeiro

Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM 1)


Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas
65560029 5.747.000 21.463.802 15.716.802
Termeltricas - no Estado da Bahia

Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras)


Ampliao da Gerao de Energia Eltrica - na Regio
151G0010 1.740.000 1.786.713 46.713
Norte
Manuteno da Produo de Petrleo e Gs Natural nas
20OQ0030 4.496.710.000 4.557.509.013 60.799.013
Bacias de Campos e do Esprito Santo na Regio Sudeste
Desenvolvimento dos Sistemas de Produo de leo e Gs
2D010020 131.180.000 176.899.005 45.719.005
das Bacias da Regio Nordeste na Regio Nordeste
Manuteno da Infraestrutura de Explorao e Produo de
41090001 3.312.006.000 3.349.730.236 37.724.236
leo e Gs Natural nacional
Manuteno da Infraestrutura de Transporte Dutovirio de
48610001 6.838.000 10.730.023 3.892.023
Gs Natural nacional
Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas
65560040 455.000 1.367.941 912.941
Termeltricas - na Regio Sul
Manuteno da Infraestrutura Operacional de Usinas
65560050 46.406.000 46.629.083 223.083
Termeltricas - na Regio Centro-Oeste
Manuteno dos Sistemas de Controle Ambiental, de
65970020 Segurana Industrial e de Sade Ocupacional nas Fbricas 7.617.000 8.530.643 913.643
de Fertilizantes Nitrogenados - na Regio Nordeste

Stratura Asfaltos S.A.


Manuteno e Adequao de Ativos de Informtica,
41030001 611.000 629.837 18.837
Informao e Teleprocessamento - nacional

Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE)


Ampliao do Sistema de Transmisso de Energia e
14XD0040 407.087.604 420.920.569 13.832.965
Implantao de Subestaes na Regio Sul - na Regio Sul

Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil S.A. (TBG)


Disponibilizao de Estaes de Entrega e de Medio do
80200001 8.490.000 9.130.415 640.415
Gasoduto Bolvia-Brasil - nacional
Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Dessa feita, recomenda-se aos respectivos ministrios supervisores das empresas apresentadas
acima que adotem medidas no sentido de garantir que suas estatais supervisionadas observem a
vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal, sem prejuzo da apurao de
responsabilidades quando da anlise das prestaes de contas de 2014 dos respectivos dirigentes,
haja vista a realizao de despesa sem a devida autorizao legislativa.

Resultados das empresas por grau de execuo


Nos grficos e quadro a seguir, apresentam-se os resultados de cada grupo empresarial
segundo o grau de execuo oramentria, correspondente a cada uma das classes de execuo.

134
Resultado dos grupos empresariais por classe de execuo

Quantidade de Empresas2
Classe de Execuo (%)1 Quantidade (%)
GP GE DE SF

< 25 2 2 10 - 14 (20,6)

25 e < 50 1 4 1 1 7 (10,3)

50 e < 75 3 7 10 4 24 (35,3)

75 13 5 4 1 23 (33,8)

Subtotal 19 18 25 6 68 (100)

MS3 90,5 60,7 43,8 60,7 62,8

MPO4 89,9 70,4 63,4 70 85,9


Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).
Notas:
(1) Classe de Execuo: (realizado/dotao final)*100 do total das fontes de financiamento da empresa.
(2) Empresas que ao final do exerccio possuam dotao final diferente de zero.
(3) MS: Mdia simples das execues oramentrias.
(4) MPO: Mdia das execues oramentrias ponderada pela dotao final ou razo (realizado do grupo/dotao final do grupo).

Em cada grupo, o valor superior da MPO em relao MS indica que o conjunto das
empresas com os maiores valores de dotao obtiveram melhor desempenho na execuo que as
demais. Como no ano anterior, o GP demonstrou o melhor desempenho, uma vez que 68,4% das
empresas tiveram execuo acima de 75%. Destaca-se a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras),
responsvel pela realizao de R$ 65,6 bilhes: 80,5% da execuo do grupo. De forma conjunta,
ela e as empresas Petrobras Netherlands B.V. (PNBV) (10,8%) e Petrobras International Braspetro
B.V. (PIB BV) (4,4%) realizaram 95,8% dos investimentos do grupo.

135
O GE mostrou desempenho mais uniforme entre empresas com diferentes valores
oramentrios. Ressalta-se que apenas 27,8% das estatais executaram acima de 75%, uma reduo
em relao ao exerccio de 2013, no qual esse percentual atingiu 59%. Seis estatais realizaram
abaixo de 50%, sendo que a Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE) (19,6%)
e a Uirapuru Transmissora de Energia S.A (19,9%) sequer atingiram 25% de execuo. Em um
grupo constitudo em 2014 por dezoito estatais, as empresas Eletrobras Termonuclear S.A.
(Eletronuclear), Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) e Furnas - Centrais Eltricas
S.A. responderam por 70% dos investimentos do setor.
Em relao ao SF, cinco das seis empresas obtiveram desempenho superior a 50%, sendo que
apenas o Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) executou abaixo dessa linha (33,1%). Cabe
destacar a Caixa Econmica Federal (Caixa), nica empresa do grupo a figurar na classe superior de
execuo (81,9%).
O conjunto das DE constitudo por empresas que exercem atividades bastante diferenciadas,
conforme ilustrado no quadro seguinte, por meio do qual so tambm apresentados os resultados de
cada uma delas.

Execuo oramentria das Demais Estatais do Setor Produtivo


R$

Dotao Final Realizado R/DF


Empresa
(DF) (R) (%)
Agncia Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF) 2.449.140 485.522 19,8
ATIVOS S.A. - Securitizadora de Crditos Financeiros 1.280.000 294.731 23
BBTUR - Viagens e Turismo Ltda. (BB Turismo) 1.000.000 28.567 2,9
Casa da Moeda do Brasil (CMB) 37.628.296 31.379.571 83,4
CEAGESP - Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo 34.758.879 17.830.745 51,3
Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasaminas) 5.173.716 416.985 8,1
COBRA Tecnologia S.A. 18.892.877 14.844.296 78,6
Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba) 174.733.990 24.811.108 14,2
Companhia de Armazns e Silos do Estado de Minas Gerais (CASEMG) 957.925 677.616 70,7
Companhia Docas do Cear (CDC) 132.660.960 70.593.380 53,2
Companhia Docas do Esprito Santo (Codesa) 199.127.673 48.477.926 24,3
Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp) 545.942.910 292.400.109 53,6
Companhia Docas do Maranho (Codomar) 40.000 - -
Companhia Docas do Par (CDP) 101.354.883 23.016.642 22,7
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) 151.119.113 14.104.548 9,3
Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern) 126.213.423 34.812.268 27,6
Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural S.A. - Pr-sal Petrleo S.A. (PPSA) 5.522.000 378.400 6,9
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) 800.040.642 551.112.644 68,9
Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrs) 271.330.242 168.643.252 62,2
Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) 1.903.110.569 1.424.511.018 74,9
Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (Dataprev) 200.000.000 168.881.156 84,4
Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron) 5.730.000 4.022.918 70,2
Empresa Gestora de Ativos (Emgea) 1.261.388 686.708 54,4
Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro) 400.000.000 205.461.692 51,4
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs) 987.745.812 772.018.783 78,2

Total 6.108.074.438 3.869.890.585 63,4


Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

136
No conjunto das DE, 44% das empresas executaram abaixo de 50%. Ainda constata-se que,
das oito Companhias Docas, seis executaram abaixo desse percentual, sendo que apenas duas delas
- Companhia Docas do Cear (CDC) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (Codesp)
executaram em limite pouco superior a essa faixa: 53,2% e 53,6%, respectivamente.
Esse comportamento verificado em relao s Companhias Docas no exclusivo do
exerccio financeiro de 2014, conforme pode ser constatado no grfico seguinte, por meio do qual
se apresenta a evoluo da rubrica investimentos realizados no ativo imobilizado do PDG para o
perodo 2005-2014. A execuo mdia do perodo de apenas 25,5%.

Percentual mdio anual da execuo dos investimentos das Companhias Docas

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).

Os baixos resultados de execuo dos investimentos das empresas do setor porturio, aliados
ao fato de que ao longo do mesmo perodo o Tesouro fez sistematicamente inverses financeiras
para aumento do capital social, foram, entre outros temas, abordados em auditoria no mbito do
TC 016.336/2010-0, sobre o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais, resultando nas deliberaes do
Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio.
O grfico seguinte apresenta, para cada exerccio do perodo 2005-2014, a diferena entre o
valor do ingresso de recursos para Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e o valor dos
Investimentos (INV) pelo subgrupo das Companhias Docas, acompanhado do valor acumulado ano
a ano, todos a valores correntes e sob o regime de caixa.

Evoluo da diferena entre o Aumento do Patrimnio Lquido (APL) e os Investimentos realizados (INV)
R$ mil

Fonte: Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest/MP).


137
Observa-se, nos exerccios de 2013 e 2014, tendncia diferenciada em relao aos exerccios
anteriores, ou seja, o conjunto das Docas investiu um valor maior que o total de recursos recebidos
por meio de aumento de capital. Apesar disso, percebe-se que o montante acumulado ao longo dos
anos est em R$ 786,682 milhes, bastante expressivo para o grupo, resultado que merece contnua
observao por parte do TCU.
Alm dos descasamentos apurados, os permanentes aportes financeiros esto ligados a outro
aspecto, qual seja, a existncia de empresas do subgrupo com reiterados dficits operacionais. A
constatao pode indicar dependncia do Tesouro, a despeito de as empresas serem consideradas
pela Unio como estatais no dependentes, por fora de interpretao, possivelmente imprpria, da
aplicao do inciso III do art. 2 da Lei Complementar 101/2000 (LRF). Acerca desse aspecto, no
voto em que o Ministro Aroldo Cedraz props o dispositivo abrigado no Acrdo 3.145/2011-TCU-
Plenrio, apontou-se a necessidade do estabelecimento de critrios objetivos com o fim de se apurar
a dependncia das empresas estatais em relao ao ente controlador.
Finalmente, considerando a recorrncia de desconformidades semelhantes s relatadas neste
tpico, destaca-se que o processo de programao e execuo oramentria do Oramento de
Investimentos e do Programa de Dispndios Globais j foi objeto de trabalho especfico deste
Tribunal, o qual resultou no mencionado Acrdo 3.145/2011-TCU-Plenrio. Por ocasio de seu
monitoramento, realizado no processo TC-019.682/2012-7 e que culminou no Acrdo 3.561/2014-
TCU-Plenrio, uma determinao (17%) foi considerada no aplicvel e as cinco demais (83%) em
cumprimento ou atendimento. Alm disso, novas determinaes e recomendaes foram expedidas
ao Dest, Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Fazenda e ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Ressalta-se que um novo monitoramento ser realizado no
exerccio de 2015.

Irregularidades
i) extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento, para a
fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao Prpria, pelas empresas Amazonas
Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A.
(BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV);
para a fonte Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo
Internas, pela empresa Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte
Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas, pela empresa FURNAS Centrais Eltricas
S.A.;
ii) execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no inciso II do
art. 167 da Constituio Federal.

Recomendaes
i) s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia,
para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao autorizada para
as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da
138
Constituio Federal; bem assim ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de garantir a
efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos dessas entidades;
ii) s empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados
S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I), Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV), Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE) e FURNAS
Centrais Eltricas S.A, todas vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia; e empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, para
que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as
respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses valores
de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim ao Ministrio de Minas e
Energia e ao Ministrio das Comunicaes para que orientem suas supervisionadas no sentido de
garantir a efetivao de tal cumprimento;
iii) ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), para que,
no exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
Investimento das empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das
empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio Federal
e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria, e tome as
providncias necessrias para a correo de eventuais impropriedades junto s respectivas
empresas durante o exerccio.

3.4 Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios

3.4.1 Anlise Geral dos Benefcios Tributrios, Financeiros e Creditcios


As renncias de receitas federais alcanaram o montante projetado de R$ 302,3 bilhes em
2014, assim classificados: R$ 195,3 bilhes de benefcios tributrios, R$ 58,6 bilhes de benefcios
tributrios-previdencirios e R$ 48,4 bilhes de benefcios financeiros e creditcios.
Cabe mencionar que em 2014 foram institudas desoneraes tributrias cuja estimativa de
impacto na arrecadao, conforme clculo da Secretaria da Receita Federal do Brasil, alcanou o
montante de R$ 2,6 bilhes. Para os exerccios seguintes, a estimativa a seguinte: R$ 39,8 bilhes,
em 2015, e R$ 43,9 bilhes, em 2016.
O prximo grfico demonstra como os valores relativos s renncias de receitas superaram as
despesas realizadas em algumas funes do oramento da Unio, como Sade, Educao e
Assistncia Social. Para esse clculo, classificou-se como renncia de receita o conjunto dos
benefcios tributrios, previdencirios e financeiros e creditcios.

139
Comparativo das renncias de receitas com a despesa liquidada por funes 2014
R$ bilhes

Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE), Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e Siafi.

Alm da materialidade dos valores envolvidos, a relevncia das renncias de receitas decorre
de sua utilizao como meio de financiamento de polticas pblicas em alternativa alocao direta
de recursos via oramento pblico, com o intuito de alcanar objetivos econmicos, sociais ou de
desenvolvimento regional.
O art. 165, 6, da Constituio Federal expressa a aplicao do princpio da transparncia
oramentria ao dispor que o projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses,
subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia.
Esse dispositivo demonstra a preocupao do constituinte em garantir a transparncia da
aplicao das renncias de receitas nas diversas atividades econmicas e sociais, inclusive sobre
seus efeitos nas regies brasileiras, uma vez que so instrumentos tambm expressamente previstos
na Carta Magna para reduo das desigualdades regionais, conforme disposto no art. 43, 2.
Assim, quanto regionalizao das renncias de receitas federais no exerccio, dados obtidos
revelam que a distribuio seguiu o mesmo padro de anos anteriores. Na tabela a seguir, verifica-se
maior participao da regio Sudeste, com 50% do total das renncias em 2014, enquanto a regio
Centro-Oeste teve a menor participao no total dos benefcios, com 8,2%.

Renncias de receitas federais regionalizao 2014


R$ milhes
Benefcios Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul Total
Tributrios e Previdencirios 31.326 29.045 18.344 134.573 40.614 253.902
Financeiros e Creditcios 4.514 13.462 6.369 16.696 7.381 48.422
Total 35.840 42.507 24.713 151.269 47.995 302.324
Participao 11,8% 14,0% 8,2% 50,0% 15,9% 100,0%
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

Com o objetivo de tornar mais acurada a anlise da regionalizao das renncias de receitas,
preciso considerar tambm as disparidades entre os quantitativos populacionais das regies
brasileiras, de forma a permitir a aferio dos benefcios regionalizados per capita.
No grfico seguinte, evidencia-se que a regio Norte apresenta o maior valor per capita, ou
seja, R$ 2.080,00 por habitante, alcanando um valor 39,5% superior mdia do pas. O extremo

140
inferior ocupado pela regio Nordeste, com R$ 756,50 por habitante, o que representa apenas
50,7% da mdia nacional (R$ 1.491,00 por habitante).

Comparativo das renncias per capita regionalizao 2014

Fontes: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE) e Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Uma anlise que contemple somente os gastos tributrios e os previdencirios de natureza


social, por exemplo, apresenta resultados diferentes. Ao se considerarem exclusivamente os
benefcios tributrios e previdencirios associados s funes Assistncia Social, Sade, Trabalho,
Educao, Cultura, Direitos da Cidadania, Habitao e Desporto e Lazer, observa-se a seguinte
distribuio per capita, em 2014: Norte, R$ 137; Nordeste, R$ 194; Sul, R$ 523; Centro-Oeste,
R$ 538; e Sudeste, R$ 823. Ou seja, verifica-se uma forte concentrao desses gastos indiretos no
Sudeste em detrimento ao Norte e Nordeste, uma vez que essas regies ficam abaixo da mdia do
pas, de R$ 526 per capita, considerando-se as referidas funes da rea social.
Portanto, a distribuio per capita dos benefcios fiscais de carter social no promove a
reduo das disparidades regionais. Isso se deve, essencialmente, ao mecanismo de gerao das
renncias tributrias, em regra, associadas presena de produo e renda (maiores nas regies
mais desenvolvidas), sem relao direta com as diferentes necessidades dos territrios do pas, no
atendendo, assim, ao propsito de desenvolvimento regional mais equnime estabelecido na Carta
Magna.

Benefcios Tributrios
Consideram-se institutos constitutivos de renncia de receita tributria aqueles relacionados
pelo art. 14, 1, da Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): anistia,
remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno, em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou
contribuies e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Excees ao clculo
da renncia tributria so fornecidas pelo referido diploma legal, em seu art. 14, 3, que estabelece
carter distinto s alteraes de alquotas dos seguintes impostos: Importao, Exportao, IPI e
IOF.
Os benefcios tributrios projetados para 2014 apresentaram crescimento expressivo, de cerca
de 87%, no perodo de 2010 a 2014. Com relao ao exerccio de 2013, esses recursos so
superiores em 13%, conforme demonstrado na prxima tabela, que evidencia a evoluo dos
141
valores da renncia por tributo nos ltimos cinco anos. As renncias que apresentaram maiores
variaes foram aquelas incidentes sobre os seguintes tributos: Contribuio para a Previdncia
Social (227%), Pis/Pasep (99%), Cofins (95%) e Imposto de Renda Retido na Fonte (93%).

Renncias tributrias e previdencirias 2010 a 2014


R$ milhes

2013-
Tributo 2010(1) 2011(1) 2012(1) 2013(1) 2014(2) 2010-2014 2014
Imposto sobre Importao 2.846 2.680 2.906 3.500 3.647 28,1% 4,2%
Imposto sobre a Renda e
Proventos de qualquer natureza 52.991 58.059 64.750 71.681 80.532 52% 12%
Pessoa Fsica 22.216 25.134 27.882 31.301 34.430 55% 10%
Pessoa Jurdica 27.035 28.332 32.172 35.832 38.891 44% 9%
Retido na Fonte 3.740 4.593 4.696 5.548 7.211 93% 30%
Imposto sobre Produtos
Industrializados 17.380 19.136 20.634 24.181 24.675 42% 2%
Operaes Internas 15.388 16.929 17.954 20.854 21.356 39% 2%
Vinculado Importao 1.992 2.206 2.680 3.327 3.319 67% 0%
Imposto sobre Operaes
Financeiras 1.259 2.696 2.063 2.125 2.263 80% 6%
Imposto s/ Propriedade
Territorial Rural 27 29 30 32 34 27% 6%
Contribuio Social para o PIS-
PASEP 6.067 6.817 8.535 11.288 12.092 99% 7%
Contribuio Social sobre o
Lucro Lquido 6.137 6.687 8.186 9.046 9.704 58% 7%
Contribuio Financiamento da
Seguridade Social 31.218 34.909 43.491 56.679 60.752 95% 7%
Contrib. de Interv. no Domnio
Econmico CIDE 0 0 0 0 0 - 0%
Adicional ao Frete para a
Renovao da Marinha Mercante
- AFRMM na 956 1.150 1.475 1.570 - 6%

Contribuio para a Previdncia


Social 17.938 20.438 30.664 44.769 58.633 227% 31%
TOTAL 135.861 152.406 182.410 225.630 253.902 87% 13%
Fonte: RFB.
(1) Valores estimados, com base no processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas do exerccio.
(2) Valores projetados.
na = tributo no administrado pela RFB no perodo.

Registre-se que os valores de 2014 so projetados, porque h defasagem superior a um ano


entre o fim do exerccio e a obteno da integralidade dos dados, em razo do prazo para
processamento completo das declaraes de ajustes das pessoas fsicas e jurdicas, segundo informa
a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
A seguir, demonstra-se a evoluo da carga tributria federal e da renncia tributria e
previdenciria federal, aferidas em relao ao PIB do respectivo exerccio. Observa-se uma
trajetria ascendente da renncia tributria em percentual do PIB no perodo de 2011 a 2014,
enquanto que a carga tributria federal apresenta um declnio no perodo, exceo do ano de 2013.

142
Carga tributria federal e renncias tributrias e previdencirias, em percentual do PIB (1)

Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) e Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT).
(1) J considerada a reviso do PIB relativo aos anos de 2011, 2012, 2013 e 2014, realizada com base em nova metodologia adotada
pelo IBGE.
(2) Valor projetado.

Os valores acumulados, por funo oramentria, das renncias tributrias e previdencirias e


das despesas executadas no OFSS incluindo a despesa liquidada de 2014 e os restos a pagar
liquidados no exerccio esto apresentados na tabela a seguir. A importncia da comparao se
justifica pela possibilidade de avaliar, de forma integrada, diferentes instrumentos de financiamento
de polticas pblicas. As renncias de receitas tributrias e previdencirias, embora no representem
gastos diretos realizados por meio do oramento, decorrem de tratamento diferenciado concedido a
determinados setores da sociedade, sendo crucial sua transparncia, acompanhamento e avaliao.

Despesas executadas e renncias tributrias e previdencirias por funo oramentria 2014


R$ milhes

Despesa Renncias Tributrias e Renncia/


Funo Total
Liquidada Previdencirias 1 Total
Habitao 164 9.569 9.733 98%
Indstria 2.549 29.682 32.231 92%
Comrcio e Servios 7.292 69.034 76.326 90%
Cincia e Tecnologia 7.868 14.900 22.768 65%
Agricultura 14.168 23.395 37.563 62%
Cultura 1.548 1.554 3.102 50%
Direitos da Cidadania 1.437 1.180 2.617 45%
Trabalho 71.304 43.401 114.705 38%
Desporto e Lazer 1.890 957 2.847 34%
Comunicaes 2.872 1.136 4.008 28%
Assistncia Social 69.712 19.370 89.082 22%
Sade 93.529 22.368 115.897 19%
Transporte 24.375 3.874 28.249 14%
Educao 92.395 8.325 100.720 8%
143
Despesa Renncias Tributrias e Renncia/
Funo Total
1
Liquidada Previdencirias Total

Energia 88.618 4.879 93.497 5%

Administrao 21.622 244 21.866 1%

Organizao Agrria 7.103 34 7.137 0%


Total 508.446 253.902 762.348 33%
Fonte: Siafi e Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
(1) Valores projetados.

Verifica-se que o valor total das renncias tributrias e previdencirias representa 33% dos
gastos totais nas funes elencadas e que, em algumas dessas funes, a participao da renncia
especialmente elevada, como em Habitao (98%), Indstria (92%) e Comrcio e Servios (90%).
Alm disso, nas funes Cincia e Tecnologia e Agricultura, os valores renunciados superam 50%
dos montantes dos gastos totais. Isso significa que as anlises sobre a atuao governamental nesses
setores devem, necessariamente, incluir as renncias de receitas como fonte de financiamento
pblico.
A tabela a seguir apresenta as principais renncias tributrias e previdencirias, por ordem de
materialidade, e os respectivos valores projetados para 2014. Destaca-se o Simples Nacional
(regime de tributao diferenciado para microempresas e empresas de pequeno porte, institudo pela
Lei Complementar 123/2006) como o maior gasto tributrio, cujo montante alcanou cerca de
26,5% do total dessas renncias.

Ranking renncias tributrias e previdencirias projees 2014


R$ milhes

Participao
Classificao Gasto Tributrio Valor
no total (%)
1 Simples Nacional 67.203 26,47%
2 Zona Franca de Manaus e reas de Livre Comrcio 23.410 9,22%
3 Desonerao da Folha de Salrios 22.168 8,73%
4 Agricultura e Agroindstria Desonerao Cesta Bsica 21.010 8,28%
5 Entidades Sem Fins Lucrativos Imunes/Isentas 20.136 7,93%
6 Rendimentos Isentos e No Tributveis IRPF 19.541 7,70%
7 Dedues do Rendimento Tributvel IRPF 14.195 5,59%
8 Benefcios do Trabalhador 9.585 3,78%
9 Poupana e Letra Imobiliria Garantida 6.448 2,54%
10 Programa de Incluso Digital 6.205 2,44%
11 Desenvolvimento Regional 6.099 2,40%
12 Informtica e Automao 4.958 1,95%
13 Medicamentos, Produtos Farmacuticos e Intermedirios de Sntese 4.227 1,66%
14 Pesquisas Cientficas e Inovao Tecnolgica 3.000 1,18%
15 Setor Automotivo 2.452 0,97%
16 Reid 2.360 0,93%
17 Embarcaes e Aeronaves 1.668 0,66%
18 Financiamentos Habitacionais 1.639 1,65%
19 Transporte Coletivo 1.414 0,56%
20 Petroqumica 1.382 0,54%
21 lcool 1.370 0,54%

144
Participao
Classificao Gasto Tributrio Valor
no total (%)
22 Cultura e Audiovisual 1.361 0,54%
23 Prouni 1.125 0,44%
24 Repnbl-Redes 1.018 0,40%
25 Microempreendedor Individual (MEI) 991 0,39%
26 Construo Civil Prorrogao da Cumulatividade 885 0,35%
27 Horrio Eleitoral Gratuito 817 0,32%
28 Gs Natural Liquefeito 723 0,28%
29 Incentivo Formalizao do Emprego Domstico 578 0,23%
30 Minha Casa, Minha Vida 576 0,23%
31 Outros (39 gastos tributrios com valores menores do que R$ 500 milhes) 5.356 0,24%
253.902 100%
Total
Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).

Especificamente com relao aos benefcios previdencirios, cabe destacar a elevao


significativa do montante total em cerca de 227% entre 2010 e 2014, conforme evidencia a tabela
seguinte. Destacam-se os itens Simples Nacional e Desonerao da folha de salrios como os
principais responsveis pela elevao das renncias previdencirias. Em comparao ao exerccio
anterior, no ano de 2014 houve incremento de 31% no total da renncia previdenciria.

Renncias previdencirias valores estimados e projetados 2010 a 2014


R$ milhes

Var. 2014-
Modalidade 2010(1) 2011(1) 2012(1) 2013(1) 2014(2)
2010 (%)
Copa do Mundo - - 0,4 1,5 7,0 -
Desonerao da Folha de Salrios - - 3.615,7 12.284,3 22.168,4 -
Dona de Casa - 5,5 125,1 203,4 224,7 -
Entidades Filantrpicas 6.368,3 7.109,1 8.098,9 8.720,0 9.888,7 55%
Exportao da Produo Rural 2.685,2 3.286,7 3.882,1 4.483,9 4.638,5 73%
MEI - Microempreendedor Individual - 199,8 500,5 786,4 990,9 -
Olimpada - - - 22,6 14,3 -
Simples Nacional 8.809,5 9.737,4 14.441,2 18.266,5 20.700,7 135%
Tecnologia de Informao e Tecnologia da 74,7 100,0 - - - -
Informao e da Comunicao (TI e TIC)

Total 17.937,6 20.438,4 30.664,0 44.768,6 58.633,3 227%


Fonte: Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB).
(1) Valores estimados.
(2) Valores projetados.

Cumpre alertar, ainda, que as renncias de receitas decorrentes dos benefcios previdencirios
podem afetar, alm do oramento da seguridade social, o oramento fiscal. Caso a arrecadao de
contribuies sociais seja insuficiente para custear as despesas da seguridade, maior ser a
necessidade de gastos oramentrios para financiar as reas de assistncia social, sade e
previdncia social, sobretudo com a desonerao da folha de pagamento concedida a alguns setores
da economia. Em 2014, esse item correspondeu expressiva parcela de 38% do total das renncias
previdencirias.

145
Aes de controle externo
Em 2009, o TCU realizou Levantamento de Auditoria de Conformidade (TC 015.052/2009-
7), com o objetivo de examinar os procedimentos de controle de concesses e ampliaes de
benefcios tributrios, conforme o disposto no art. 14 da Lei de Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal). Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas, por meio do Acrdo
747/2010-TCU-Plenrio, prolatou diversas determinaes e recomendaes com vistas ao
aperfeioamento do processo de concesso desses benefcios.
No processo de monitoramento (TC 012.606/2012-0) do referido acrdo, em 2014, o TCU
determinou ao Ministrio da Fazenda (Acrdo 809/2014-TCU-Plenrio) que, quando da
proposies de ato normativo que conceda renncias de receitas tributrias de sua iniciativa ou
submetida sua apreciao, observe o teor do art. 14 da LRF, de modo a fazer constar da exposio
de motivos: (i) estimativa de impacto oramentrio-financeiro dessas medidas no exerccio em que
devam iniciar sua vigncia e nos dois seguintes; (ii) demonstrao de que a renncia foi considerada
na estimativa de receita da lei oramentria e de que no afetar as metas de resultados fiscais
previstas no anexo prprio da lei de diretrizes oraamentrias ou, alternativamente, indicao da
adoo de uma das medidas de compensao constantes do inciso II do art. 14 da Lei da
Responsabilidade Fiscal.

Benefcios Financeiros e Creditcios


O montante destinado aos benefcios financeiros e creditcios explcitos ou diretos e
implcitos ou indiretos estimado pela Secretaria de Poltica Econmica (SPE) do Ministrio da
Fazenda. De modo genrico, esses recursos so destinados ao financiamento de atividades
produtivas voltadas ao incremento do desenvolvimento regional e social, bem como para apoio a
diversos setores da economia.
Conforme definio e metodologia constantes na Portaria 379/2006 do Ministrio da Fazenda,
alterada pela Portaria MF 57/2013, os benefcios financeiros so desembolsos realizados por meio
de equalizaes de juros e preos, bem como assuno de dvidas decorrentes de saldos de
obrigaes de responsabilidade do Tesouro Nacional, cujos valores constam do oramento da
Unio.
Segundo o mesmo normativo, os benefcios creditcios decorrem de dispndios originados de
programas oficiais de crdito, cuja operacionalizao se d por meio de fundos ou programas, a taxa
de juros inferior ao custo de captao ou de oportunidade do governo federal.
A metodologia de clculo dos subsdios implcitos da Unio faz com que o patrimnio lquido
(PL) estimado do ano seja calculado mensalmente a partir da estimativa do PL do ms anterior.
Assim, a curva do PL estimado segue uma trajetria definida somente pelo PL inicial, pelas taxas de
juros correspondentes ao custo de oportunidade do Tesouro Nacional em cada ms e pelos eventos
que afetam o PL que no decorrem das taxas de juros das operaes. A propsito, o custo de
oportunidade do Tesouro refere-se ao custo mdio das emisses em oferta pblica da dvida pblica
mobiliria federal interna verificado nos ltimos doze meses.
A monta referente aos subsdios financeiros e creditcios apurados para o binio 2013 e 2014,
apresentados pela SPE por meio da Nota Tcnica 10005/SPE-MF, de 25/3/2015, so analisados a
seguir.
Ressalta-se que, alternativamente metodologia utilizada pela SPE, somente os fundos e
programas com resultados positivos so considerados no clculo dos subsdios financeiros e
146
creditcios que integram a presente anlise. Quanto aos resultados negativos, considera-se que
referidos fundos no foram contemplados como renncia de receita, e, portanto, referidos valores
no so considerados na anlise por apresentarem taxas de juros superiores ao custo de
oportunidade ou de captao do tesouro.

Benefcios financeiros e creditcios 2013 e 2014


R$ milhes
Regio 2013 2014
Sudeste 27.618 16.696
Nordeste 17.801 13.462
Sul 7.243 7.381
Norte 6.375 4.514
Centro Oeste 4.401 6.369
Total 63.440 48.422
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
(1) No so considerados valores negativos para os subsdios.

A visualizao da tabela anterior, referente ao ano de 2014, permite-nos afirmar que naquele
ano houve substancial reduo dos benefcios financeiros e creditcios, da ordem de 23% em
relao ao ano anterior. No tocante regionalizao, o Sudeste continuou tendo destaque no
usufruto dos referidos subsdios e, embora no tenha apresentado aumento em relao a 2013,
responde por 34% das renncias concedidas no ano de 2014. Entre todas as regies, a Regio
Sudeste foi a que teve a participao mais reduzida, com percentual negativo de 40%.
Apresenta-se, a seguir, a evoluo dos montantes dos benefcios identificados por fundo ou
programa.

Demonstrativo dos Benefcios Financeiros e Creditcios 2013 e 2014


R$ milhes
Var.
Item 2013(1) 2014(1)
2014/2013
AGROPECURIOS
AGF e Estoques Estratgicos 37 454 1.127%
Garantia e Sustentao de Preos 152 450 196%
Garantia e Sustentao de Preos da Agricultura Familiar 3 -
Custeio Agropecurio 126 641 409%
Operaes de Investimento Rural e Agroindustrial 332 71 -79%
Emprstimos do Governo Federal (EGF) 86 8 -91%
Pronaf/PGPAF
Equalizao 1.715 457 -73%
Financiamento 209 247 18%
Programa de Revitalizao de Cooperativas (Recoop)
Equalizao - - -
Financiamento - 9 -
Programa Especial de Saneamento de Ativos (Pesa) 540 579 7%
Subveno Econmica ao Prmio do Seguro Rural Lei 10.823/2003 558 400 -28%
Fundo de Defesa da Economia Cafeeira (Funcaf)
Equalizao 68 104 53%
Financiamento 138 96 -30%
Programa de Recuperao da Lavoura Cacaueira Baiana
Equalizao - - -
147
Var.
Item 2013(1) 2014(1)
2014/2013
Financiamento 4 6 50%
SETOR PRODUTIVO
Fundos Constitucionais de Financiamento FNE, FNO e FCO 8.241 9.927 20%
Fundo da Marinha Mercante (FMM) 3.592 2.036 -43%
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional (Proer) 17.373 599 -97%
Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade (FGPC) - 22 -
Fundo de Garantia Exportao (FGE) -
Medidas de Fortalecimento da Indstria (Revitaliza) 7 3 -57%
Programa de Financiamento s Exportaes (Proex)
Equalizao 516 820 59%
Financiamento 136 207 52%
Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) 1.649 629 -62%
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia (FDA) 345 -
Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO) - 15 -
Fundo Nacional de Desenv. Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) 998 - -
Emprstimos da Unio ao BNDES 10.629 21.267 100%
Programa de Sustentao do Investimento (PSI) 122 111 -9%
PROGRAMAS SOCIAIS
Fundo para o Desenv. Reg. com Rec. da Desestatizao (FRD) 3 34 1.034%
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) 12.512 4.719 -62%
Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS) 13 -
Fundo de Terras e da Reforma Agrria Banco da Terra 267 20 -93%
Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) 591 1.840 211%
Subveno a Consumidores de Energia Eltrica da Subclasse de Baixa Renda
1.999 2.278 14%
Lei 10.604/2002
Subveno Econmica ao Preo do leo Diesel Consumido por Embarcaes
5 5 0%
Pesqueiras Lei 9.445/1997
Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia - Viver sem limite (PCD) 0 1 -
Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado - Programa Crescer 477 367 -23%
Total 63.440 48.422 -23%
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
(1) No foram considerados os resultados negativos para cmputo dos subsdios. Os benefcios ou programas que apresentaram
resultados negativos, segundo a metodologia da SPE, foram o Fundo de Garantia para Promoo da Competitividade FGPC (2013), o
Fundo de Garantia Exportao FGE (2013 e 2014), Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA e o Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FNDCT (2014).

Verificou-se que o total da concesso de benefcios financeiros e creditcios em 2014 foi de


R$ 48,4 bilhes, evidenciando um decrscimo de 23% em relao a 2013, com variaes
percentuais negativas acentuadas em itens especficos.
Necessrio se faz destacar que o valor total dos subsdios creditcios e financeiros do ano de
2013 na tabela anterior difere daquele informado no Relatrio sobre as Contas do Governo da
Repblica referentes a 2013. Essa alterao origina-se de ajustes de valores informados pela SPE e,
sobretudo, em decorrncia de correes nos valores anteriormente informados relativos ao
Financiamento do Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf).
Quanto aos fundos e programas que tiveram, entre 2013 e 2014, variaes positivas ou
negativas superiores a R$ 500 milhes de valor concedido de subsdio, destacam-se: Emprstimos
da Unio ao BNDES, Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO), Fundo de
Financiamento do Ensino Superior (FIES) e Custeio Agropecurio, com variaes positivas. Em
relao s variaes negativas, tem-se: Programa de Estmulo Reestruturao e ao Sistema
148
Financeiro Nacional (PROER), Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT), Fundo da Marinha Mercante (FMM)
Equalizao do Pronaf/FGPAF, Fundo de Desenvolvimento do Nordeste (FNDE) e Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA).
Relativamente aos emprstimos da Unio ao BNDES, o total de subsdio estimado para 2014
foi de R$ 21,27 bilhes, enquanto o total para 2013 foi de R$ 10,63 bilhes. Houve, com isso, a
elevao, na comparao do subsdio de 2014 com o de 2013, de R$ 10,64 bilhes no perodo.
Respeitante anlise dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FNE, FNO e FCO),
registrou-se uma elevao de R$ 1,68 bilho no subsdio estimado em 2014, se comparado ao ano
anterior. Em 2014, o subsdio desses fundos foi de R$ 9,93 bilhes, enquanto para 2013, o resultado
foi de R$ 8,24 bilhes. Contribuiu para essa elevao do montante estimado, a variao no custo de
oportunidade, em razo de seu acrscimo de cerca de 1,6 ponto percentual mdio no perodo.
Acrescente-se a isso que, historicamente, a evoluo do patrimnio total dos fundos no acompanha
a mesma magnitude do volume recebido por transferncias do Tesouro Nacional, a cada ano. Entre
os fatores essenciais que contriburam para que o PL efetivo dos fundos no evolusse em maior
grau destacam-se os resultados negativos no exerccio de 2014 no mbito do FCO e do FNE, alm
do reconhecimento contbil de prejuzos de exerccios anteriores, no caso do FNE.
Quanto ao Fies, o total de subsdio apurado foi de R$ 1,84 bilho, em 2014, e de R$ 591
milhes, em 2013, resultando em elevao do subsdio de R$ 1,25 bilho no perodo.
Resultou da anlise do Custeio Agropecurio, uma elevao de R$ 515 milhes no subsdio
calculado em 2014, se comparado ao total de 2013. No decorrer de 2014, foram executados
oramentariamente R$ 641 milhes, ao passo que, em 2013, o volume executado foi de
aproximadamente R$ 126 milhes.
Diz respeito ao Proer a maior variao absoluta verificada na comparao entre 2014 e 2013,
da ordem de R$ 16,77 bilhes. Essa reduo acentuada, segundo a SPE, decorreu da especificidade
do montante apurado de subsdio em 2013, o qual foi influenciado pelo reconhecimento de
descontos em dvidas de instituies no valor de R$ 10,4 bilhes e pelo estorno de atualizao no
valor de R$ 5,7 bilhes em junho de 2013.
Tratando-se do FAT, o subsdio, em 2014, foi R$ 7,79 bilhes inferior ao que se verificou em
2013. Constatou-se que a evoluo do patrimnio total do fundo, no decorrer do ano de 2014, foi
superior ocorrida no ano anterior. Destaca-se que a evoluo do patrimnio do fundo composta
pelo saldo de aplicaes financeiras, das quais 12,5% esto aplicadas em ttulos pblicos do Fundo
BB-Extramercado.
O Fundo da Marinha Mercante, no ano de 2014, apresentou uma reduo de R$ 1,56 bilhes,
em relao ao ano anterior. Com efeito, a evoluo do PL efetivo do fundo no ltimo ano (14,5%)
foi maior do que a ocorrida em 2013 (5,3%), sendo a diferena entre o PL estimado e o PL efetivo
R$ 2,03 bilhes, em 2014 o valor do subsdio estimado.
Para o total de subsdios com a equalizao do Pronaf/PGPAF, identificou-se uma reduo de
R$ 1,26 bilho em 2014, em comparao ao ano anterior. Em 2014, foram executados R$ 457
milhes com a equalizao do programa, em comparao a R$ 1,72 bilho executado no ano de
2013.
No que se refere ao FDNE, o subsdio, em 2014, foi R$ 1,02 bilho inferior ao estimado para
2013. Em 2014, o subsdio a esse fundo foi de R$ 629 milhes e, em 2013, de R$ 1,65 bilho. Tal
diferena foi em decorrncia, sobretudo, do reconhecimento contbil, em 2013, de R$ 1,26 bilho,
149
concernente baixa de recursos financeiros a receber pelo fundo, ao passo que, em 2014, a baixa de
recursos dessa natureza foi de R$ 2,98 milhes.

Aes de controle externo


Em relao s operaes de crdito entre a Unio e o BNDES, por intermdio do
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, itens 9.1.5 e 9.1.6, o TCU determinou que a Secretaria de
Poltica Econmica (SPE) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) elaborassem anualmente
projees que permitissem conhecer o montante total dos benefcios financeiros e creditcios
concedidos pela Unio, alm das despesas financeiras relativas aos juros e demais encargos
decorrentes da captao de recursos pelo Tesouro.
No relatrio que deu origem ao citado acrdo (processo TC 022.684/2010-7), foi identificada
a necessidade de que esses rgos promovessem a apurao precisa dos possveis custos alcanados
com as operaes subsidiadas, de forma a tornar mais acuradas as projees sobre as vantagens a
serem auferidas. Entendeu-se que o cmputo dos resultados financeiros das operaes, bem como a
avaliao dos impactos gerados para a sociedade, so importantes, com vistas aferio da relao
custo-benefcio ou custo-efetividade dos programas e benefcios correspondentes.
A SPE, por meio do Ofcio 8/2014/Gabin/SPE/MF-DF, ressaltou que a apurao dos subsdios
creditcios dos emprstimos da Unio ao BNDES vem sendo feita pela STN, detentora dos dados
dos contratos e responsvel pela apurao do custo mdio de emisso (utilizado como proxy do
custo de oportunidade do governo). No entanto, poderia contribuir, apresentando a metodologia
atualmente empregada em apurao de carter semelhante, no caso do PAC e da Copa, para que a
STN pudesse avaliar a aplicao no atendimento da demanda dos referidos itens do Acrdo
3.071/2012-TCU-Plenrio.
A Secretaria aduziu ainda que, com respeito metodologia adotada, conforme exposto no
Ofcio 100.005/SPE-MF, de 6/3/2015, as estimativas, tanto de benefcios como de despesas
financeiras, abrangendo todo o perodo de durao dos emprstimos, so calculadas a valor
presente, dado que envolvem custos e despesas (ainda que implcitos) de operaes de crdito de
longo prazo. Acrescentou tambm que, dado que a estimativa de subsdio creditcio funo da
diferena entre uma taxa de juros ativa e uma taxa de juros passiva que incidem sobre o estoque de
emprstimos da Unio ao BNDES, entendeu-se a despesa financeira como o resultado apenas da
incidncia da taxa passiva sobre o referido estoque.
Com base nessa metodologia, a SPE, por meio do Ofcio 4/Gabin/STN/SPE/MF, de
31/3/2015, apresentou as informaes alusivas aos itens 9.1.5 e 9.1.6 do Acrdo 3.71/2012-TCU-
Plenrio, assim como o atendimento Recomendao XII do Relatrio e Parecer Prvio sobre as
Contas do Governo da Repblica do exerccio de 2013.
A Secretaria apresentou projees anuais at 2018 para os benefcios estimados nas operaes
de crdito concedidas pela Unio ao BNDES, conforme quadro a seguir:

Subsdio Nominal Projetado 2015-2018


R$ milhes
Ano Saldo Inicial BNDES Subsdio(1)
31/12/2015 448.739,45 25.459,01
31/12/2016 471.148,15 25.702,18
31/12/2017 492.858,34 23.242,51
31/12/2018 513.472,22 23.123,84
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).
150
(1) Subsdio projetado em maro de 2015.

De acordo com a SPE, o valor presente do subsdio para todo o perodo de durao dos
emprstimos de R$ 184,3 bilhes, e para o recorte de 2015 a 2018 alcana a cifra de R$ 73,9
bilhes.
No que tange s despesas financeiras, aquela secretaria informou que o valor presente das
despesas financeiras para todo o perodo de durao dos emprstimos de R$ 530,8 bilhes,
enquanto o montante para o perodo de 2015 a 2018 alcana o valor de R$ R$ 171,5 bilhes.
Com referncia ao subitem 9.3.4 do Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio, que trata da
informao dos impactos sobre as dvidas pblicas bruta e lquida da Unio decorrentes das
operaes de crdito ao BNDES realizadas a partir de 2008, a SPE informou que os impactos sobre
a Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) foram,
respectivamente, de R$ 93,2 bilhes e R$ 21,2 bilhes, conforme o grfico seguinte:

Impactos Subsdios Unio/BNDES nas Dvidas Bruta e Lquida

Fonte: Banco Central do Brasil (Bacen) e Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF).

A SPE esclareceu que o impacto dos benefcios creditcios na DLSP ocorre anualmente pelo
diferencial entre o Custo Mdio de Emisso da dvida (CME) e o retorno do estoque de contratos
acumulados no perodo. No caso do impacto na dvida bruta, por no considerar os ativos
financeiros, ele engloba o efeito dos montantes nominais de juros pagos, emisso/amortizaes da
dvida no perodo, mais o que se convencionou chamar despesas financeiras incidentes sobre o
estoque de operaes de crdito.
Aquela secretaria informou tambm que os benefcios creditcios (subsdios implcitos)
decorrentes dos emprstimos da Unio ao BNDES, em 2014, foram estimados em R$ 21,2 bilhes,
conforme o Demonstrativo de Benefcios Financeiros e Creditcios, em cumprimento ao Acrdo
1718/2005-TCU-Plenrio, e corresponde ao valor do impacto na DLSP.
Relativamente aos itens 9.3.5 e 9.3.6, que versam sobre os subsdios financeiros e creditcios,
decorrentes das operaes de crdito da Unio ao BNDES e de subvenes econmicas concedidas
pela Unio por intermdio daquela instituio financeira, a SPE noticiou que em 2014 os benefcios
creditcios (subsdios implcitos) foram estimados em R$ 21,2 bilhes, conforme destacado no
pargrafo anterior, e as despesas financeiras foram calculadas em R$ 39,9 bilhes. Os subsdios
151
financeiros (subsdios explcitos), por sua vez, referentes s subvenes econmicas associadas a
essas operaes, primordialmente, os pagamentos efetuados no mbito do Programa de Sustentao
de Investimento, totalizaram R$ 110,8 milhes.

Avaliao de benefcio financeiro e creditcio Programa Crescer


No Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio, foi determinado SPE que adotasse medidas para
avaliar periodicamente os programas que envolvem benefcios financeiros e creditcios, o que
especialmente relevante em face da materialidade dos valores envolvidos e da relevncia dos
objetivos fomentados por meio de tais benefcios. No mesmo sentido, e, considerando as
dificuldades operacionais para realizar avaliao peridica de todos os programas, o
Acrdo 3.071/2012-TCU-Plenrio consignou determinao SPE para que informe, at 31 de
outubro de cada ano, o programa a ser avaliado no exerccio seguinte (item 9.1.8). Em consonncia
com as deliberaes, em 2014, aquela secretaria avaliou o programa Crescer.
O referido programa, cuja coordenao e acompanhamento de seus resultados esto a cargo da
Secretaria-Adjunta da Poltica Agrcola e Meio Ambiente da Secretaria de Poltica Econmica do
Ministrio da Fazenda, foi institudo com a finalidade de estimular o empreendedorismo no pas,
dar oportunidade a novos negcios e atender s necessidades financeiras de empreendedores de
atividades produtivas de pequeno porte.
Atualmente as instituies financeiras que operam o programa so: Banco do Nordeste do
Brasil, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Banco da Amaznia, Banco do Estado do
Esprito Santo, Banco do Estado do Rio Grande do Sul e Agncia de Fomento do Estado do Paran.
O ponto central da avaliao da SPE foi averiguar o cumprimento dos objetivos e impactos da
poltica pblica, utilizando dados de instituies financeiras operadoras do Crescer, do Banco
Central do Brasil, alm de informaes do Cadastro nico (Cadnico) do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome.
A SPE registrou que a maior quantidade e valor das operaes se concentram no Nordeste, em
funo da atuao do BNB com o Programa Crediamigo, criado em 1998, com vistas a promover o
desenvolvimento econmico nos estados daquela regio. Ocorre que muitas operaes do
Crediamigo tambm fazem parte do Programa Crescer, por conta da estratgia de estimular a
incluso produtiva da populao extremamente pobre do Plano Brasil Sem Misria. O Crediamigo
possui mais de 1,6 milhes de clientes ativos e uma rede de 426 pontos de atendimento.
A SPE destaca os resultados do programa, com a expanso do acesso de micros e pequenos
negcios ao crdito orientado, alm do crescimento significativo na quantidade de operaes e
montantes contratados em 2012 e 2013, sendo que, neste ltimo ano, verificaram-se os melhores
resultados: 2,98 milhes de clientes e R$ 3,56 bilhes de saldos na carteira ativa.
Quanto ao custo da Unio com a subveno incorrida com o Crescer, foi destacada que do
valor contratado com o programa em 2014, 13,2% foi custeado pelo Governo Federal, sob a forma
de equalizao e, a cada operao contratada, R$ 225 foram incorridos, em mdia, com a
subveno. Alm disso, a partir de 2013, constatou-se um aumento significativo no valor
subvencionado por operao, em razo da diminuio da taxa de juros cobrada dos tomadores de
crdito e da elevao nos valores de equalizao devida por operao contratada, definidos por
regulamentaes especficas.
Em sua anlise, a secretaria coletou dados que indicam que o programa est focalizado no
pblico de baixa renda. Em primeiro lugar, identificou-se que o valor mdio das operaes
152
contratadas pelas pessoas fsicas de R$ 1.323. Alm disso, foi observado que os nveis mdios de
renda mensal dos muturios de R$ 147 de renda da pessoa e R$ 91 de renda familiar per capita.
Em termos de caractersticas dos clientes, verificou-se que, em mdia, 96% das operaes
foram contratadas por pessoas fsicas e 3,6% por pessoas jurdicas. Ademais, foi constatada a baixa
formalizao desses clientes, uma vez que 93,8% das contrataes foram realizadas com
empreendimentos informais.
Destacou-se, ainda que, mediante cruzamento de dados do Crescer com o Cadnico, foi
possvel estimar, utilizando mtodos economtricos, para uma subpopulao dos muturios,
impacto considervel do programa sobre a renda, ou seja, uma elevao mdia de 7,6% na renda do
muturio e um aumento, entre 8,6% e 9,9%, na renda familiar per capita.
Portanto, segundo a SPE, os resultados encontrados permitem concluir que o programa tem
obtido xito nos seus objetivos, promovendo a massificao do crdito populao comumente
excluda desse mercado e gerando melhoria econmica para os mais necessitados.

3.4.2 Benefcios Tributrios e Creditcios referentes ao evento Copa 2014


A realizao do evento Copa do Mundo Fifa 2014 no Brasil exigiu a assuno de
compromisso pelos governos federal, estaduais e municipais perante a Fdration Internationale de
Football Association (Fifa), com vistas construo de estdios de futebol e melhoria da
mobilidade urbana, dos aeroportos, das telecomunicaes, da infraestrutura do turismo e da
segurana pblica.
Para a consecuo desses objetivos, o governo federal estabeleceu, alm dos financiamentos
concedidos pelos bancos federais (BNDES, Caixa, BNB, BB e Basa), outros instrumentos de
incentivo, quais sejam, os subsdios ou benefcios creditcios e tributrios.
Os subsdios creditcios consistem em gastos decorrentes de programas oficiais de crdito
operacionalizados por fundos ou programas, taxa de juros inferior ao custo de captao do
governo federal, conforme detalhado no tpico 3.4.1 deste relatrio. J os benefcios de natureza
tributria correspodem a medidas de desoneraes tributrias relacionadas aos eventos da Copa das
Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014, institudas pela Lei 12.350/2010.
A projeo dos benefcios creditcios para os mencionados eventos corresponde, em 2014, por
valores desembolsados, ao valor de R$ 302 milhes, sendo R$ 127 milhes referentes ao programa
Procopa Turismo, R$ 114 milhes para as arenas de futebol e R$ 61 milhes destinados
mobilidade urbana. Os valores projetados para os benefcios tributrios, por sua vez, totalizam
R$ 412 milhes para subsidiar a organizao das Copas Fifa. Somando os benefcios tributrios aos
creditcios relacionados aos referidos eventos, tem-se o montante de R$ 714 milhes em 2014,
conforme detalhamento nas sees a seguir.
Cabe registrar que o Poder Executivo dever publicar e encaminhar ao Congresso Nacional,
at 1/8/2016, de acordo com o art. 29 da Lei 12.350/2010, prestao de contas relativas Copa das
Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014, contendo, entre outras informaes, a
renncia fiscal total referente ao evento.

Benefcios creditcios
Os benefcios ou subsdios creditcios referentes Copa do Mundo so calculados pela
Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE/MF), em atendimento ao

153
Acrdo 1.718/2005-TCU-Plenrio e do continuidade ao acompanhamento efetuado nas Contas do
Governo de 2013.
A metodologia utilizada pela SPE para estimativa desses subsdios considera o valor do
financiamento um ativo do setor pblico, cujo retorno dado pela diferena entre a taxa de juros do
emprstimo e o custo de oportunidade estipulado para uso do recurso. Desse modo, h subsdio
quando o retorno do passivo maior que o do ativo, ou seja, quando o custo de oportunidade do
governo federal maior que a taxa de juros dos emprstimos (Nota Tcnica 10.008/2015/SPE-MF,
de 25/3/2015).
Cabe registrar que as operaes cujas fontes de recursos so do Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS) no geram subsdios creditcios, porque so recursos privados, pertencentes aos
trabalhadores detentores de depsitos naquele fundo.
A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional 3.801/2009, por sua vez, estabeleceu linha de
financiamento do BNDES para contratao de operaes de crdito, limitadas a R$ 400 milhes por
estdio de futebol, destinadas construo e reforma das arenas da Copa e de seu entorno. Alm
disso, limitou o valor de cada operao a 75% do custo total de cada estdio e definiu as condies
de financiamento.
Os clculos dos valores financiados pelas instituies financeiras federais e dos benefcios
creditcios foram elaborados pela SPE, com base em informaes requeridas s instituies
financeiras, pelo TCU, e enviadas pelos bancos SPE, com cpia para o Tribunal. Vale ressaltar
que, nas Contas de Governo de 2013, foram feitas ressalva e recomendao SPE por no estimar
os valores para os anos seguintes como determinava o subitem 9.2 do Acrdo 3.249/2012-TCU-
Plenrio. No entanto, essa determinao foi considerada cumprida no subitem 9.2 do Acrdo
2.446/2014-TCU-Plenrio.
Em relao aos valores desembolsados das operaes de crdito, conforme se observa na
tabela a seguir, no perodo de 2010 a 2014, o montante atingiu cerca de R$ 6,96 bilhes.
Acrescenta-se que os valores apresentaram uma trajetria de crescimento at 2013 e caram em
2014. Assim, em 2014, os R$ 1,4 bilho de recursos desembolsados foram inferiores em 42,7% aos
R$ 2,4 bilhes desembolsados em 2013.

Valores das operaes de crdito, por desembolso 2010 a 2014 1

R$ mil
Banco 2010 2011 2012 2013 2014 Total
Basa 3.095 24.412 2.645 10.914 - 41.066
BB - - - 87.115 - 87.115
BNB - 101.945 277.804 171.632 323.278 874.659
BNDES - 966.048 1.730.900 2.179.709 1.079.582 5.956.239
Total 3.095 1.092.405 2.011.349 2.449.370 1.402.860 6.959.079
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.

Com relao s instituies financeiras, o BNDES continua sendo o principal financiador do


evento, com 77% dos recursos desembolsados em 2014, e 85,6%, considerando os montantes totais
dos cinco exerccios da srie histrica.
Quanto aos valores dos subsdios creditcios dos projetos da Copa, a SPE estimou em R$ -390
mil, tomando por base os valores contratados em 2014. Segundo a SPE, algumas operaes de
crdito tiveram alterao nos seus valores originalmente contratados, e, como em 2014 o total dos
154
contratos repactuados para valores menores superou o total de novas operaes contratadas, houve
resultado negativo no exerccio, ou seja, no se caracterizou subsdio nesse exerccio.
Considerando os valores desembolsados, o montante dos subsdios estimados em 2014 atingiu
R$ 302 milhes, significando uma elevao de 13,8% em relao ao ano anterior, conforme
apresentado na tabela seguinte. Evidentemente, como os subsdios so decorrentes dos valores
desembolsados, a maior parte dos benefcios tambm foi concedida pelo BNDES, por ser a
principal instituio financiadora da Copa.

Valores estimados dos subsdios creditcios, por desembolso 2010 a 2014 1

R$ mil
Banco 2010 2011 2012 2013 2014 Total
Basa (936) (10.117) (1.135) 296 - (11.892)
BB - - - 4.283 - 4.283
BNB - (4.803) (15.665) 13.935 95.096 88.563
BNDES - 114.160 205.560 246.792 206.918 773.430
Total (936) 99.240 188.760 265.306 302.014 854.384
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).
(1) Valores expressos em termos de 31 de dezembro do respectivo ano.

Os valores negativos apresentados na tabela significam, segundo metodologia utilizada pela


SPE, que a taxa de juros dos emprstimos foi maior que o custo de oportunidade do governo, ou
seja, o retorno do ativo foi positivo. No entanto, entende-se que somente h renncia de receita
quando o retorno do ativo negativo. Assim, pode-se dizer que os valores estimados dos subsdios
creditcios alcanaram R$ 854,4 milhes no perodo considerado.
Quanto distribuio geogrfica dos subsdios creditcios em 2014, o Sudeste se destacou
com 58,9% em termos de valores desembolsados, sendo que, entre os projetos, o ProCopa Turismo
foi o mais beneficiado (42%).

Distribuio regional dos subsdios da Copa, por desembolso 2014


R$ mil

Programa Centro-Oeste Norte Nordeste Sudeste Sul Total


ProCopa Turismo - - 95.909 28.655 2.329 126.893
ProCopa Arenas 8.668 9.392 3.272 88.132 4.571 114.035
Mobilidade Urbana - - - 61.085 - 61.085
Total 8.668 9.392 99.181 177.872 6.900 302.013
Fonte: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda (SPE).

Benefcios tributrios
Os benefcios tributrios referentes realizao da Copa 2014 e da Copa das
Confederaes 2013, institudos pela Lei 12.350/2010, compreendem: i) desoneraes de tributos,
na forma de iseno s importaes, isenes a pessoas jurdicas, isenes a pessoas fsicas e
desoneraes de tributos indiretos nas aquisies realizadas no mercado interno pela Fifa, por
subsidiria e pela emissora fonte da federao internacional, alm do regime diferenciado de
apurao de contribuies por subsidirias da Fifa (arts. 3 a 16); e ii) Regime Especial de
Tributao para Construo, Ampliao, Reforma ou Modernizao de Estdios de Futebol
(Recopa), conforme arts. 17 a 21, que preveem a desonerao tributria incidente sobre a

155
contribuio para o PIS/Pasep, a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), o
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto de Importao (II).
As desoneraes tributrias previstas nos arts. 3 a 16 da citada lei vigem de 1/1/2011 a
31/12/2015 e esto condicionadas habilitao pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)
das pessoas fsicas e jurdicas nominadas pela Fifa e subsidirias da federao.
A tabela seguinte apresenta os valores dos benefcios estimados (2011 a 2013) e projetados
(2014 a 2015) pela RFB. Observa-se que, em todo o perodo, o montante alcana R$ 489,23
milhes, sendo que, em 2011, no houve fruio do benefcio. Em 2014, o valor das desoneraes
previstas alcanou R$ 405,85 milhes, o que representa 83% dos R$ 489,23 milhes
estimados/previstos para o perodo de 2011 a 2015.

Renncias tributrias da Copa do Mundo 2014


(arts. 3 a 16 da Lei 12.350/2010) 2011 a 2015
R$ milhes

Tributo 2011 2012 2013 2014 2015 Total


Imposto de Importao 0,00 0,00 2,21 8,64 1,23 12,08
IPI-Vinculado 0,00 0,00 0,43 6,62 0,95 8,00
IPI Interno 0,00 0,00 0,00 7,68 1,10 8,78
PIS 0,00 0,39 3,23 9,30 1,33 14,25
COFINS 0,00 1,81 14,97 42,83 6,12 65,73
IRPJ 0,00 0,48 0,60 178,29 25,47 204,84
CSLL 0,00 0,26 0,23 64,18 9,17 73,84
IRRF 0,00 0,00 0,00 81,29 10,52 91,81
C. Previdncia 0,00 0,40 1,50 7,03 0,99 9,91
Total 0,00 3,35 23,16 405,85 56,87 489,23
Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan 056, de 30/3/2015.
Obs: Os valores de 2011 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados. Os valores de
2014 a 2015 so previses realizadas com base no volume de operaes esperado para a Copa do Mundo.

O Recopa prev a suspenso de exegibilidade de vrios tributos e contribuies para venda no


mercado interno ou para importao de mquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos novos,
alm de materiais de construo, para utilizao ou incorporao em estdios de futebol
construdos, reformados ou ampliados para os eventos Copa das Confederaes 2013 e Copa do
Mundo 2014. Caso haja utilizao ou incorporao do bem ou material de construo ao estdio, a
suspenso se converter em alquota zero. Do contrrio, a pessoa jurdica beneficiria do regime
especial fica obrigada a recolher os tributos e contribuies devidos.
Em relao s desoneraes referentes ao Recopa, a vigncia da renncia se estendeu de
21/12/2010 at 30/6/2014, sendo que os beneficirios somente puderam usufruir do regime especial
de tributao aps sua regular habilitao junto RFB, sem a possibilidade de suspenso dos
tributos com efeitos retroativos.
Conforme tabela a seguir, o montante projetado das renncias tributrias do Recopa alcana
R$ 225,10 milhes durante o perodo de fruio. Considerando que a aprovao do primeiro projeto
de construo, ampliao, reforma ou modernizao de estdios de futebol, o do estdio do
Maracan, ocorreu com a edio da Portaria 239, de 21/12/2011, do Ministrio do Esporte, e a
respectiva pessoa jurdica titular do projeto foi habilitada pela RFB em 17/1/2012, no houve
fruio do benefcio em 2010 e 2011.

156
Renncias tributrias referentes ao Recopa
(arts. 17 a 21 da Lei 12.350/2010) - 2010 a 2014
R$ milhes
Tributo 2010 2011 2012 2013 2014 Total
Imposto de Importao 0,00 0,00 1,96 13,81 0,67 16,44
IPI-Vinculado 0,00 0,00 2,96 6,97 0,67 10,61
IPI Interno 0,00 0,00 1,04 6,46 1,58 9,08
PIS 0,00 0,00 8,83 24,05 3,03 35,92
COFINS 0,00 0,00 40,69 111,71 0,66 153,06
Total 0,00 0,00 55,49 163,00 6,62 225,10
Fonte: RFB/Nota Cetad/Copan n 056, de 30/3/2015.
Obs: Os valores de 2010 a 2013 so estimativas realizadas com base em dados efetivos das declaraes dos habilitados. Os valores de
2014 so previses ajustadas de acordo com o custo final dos estdios, a data de habilitao dos projetos e o cronograma de execuo
das obras.

No perodo de 2012 a 2013, foram aprovados doze projetos pelo Ministrio do Esporte,
correspondentes s arenas da Copa, e habilitadas/coabilitadas, pela RFB, 25 pessoas jurdicas para
operar no Recopa no mbito de dez estdios de futebol.

Aes de controle externo


Entre 2011 e 2012, o TCU realizou levantamento de auditoria (TC 034.303/2011-1), com o
objetivo de conhecer o rol de renncias tributrias, financeiras e creditcias concedidas pelo governo
federal para viabilizar o evento Copa do Mundo Fifa 2014, alm de investigar os controles internos
afetos s respectivas renncias de receitas. Como resultado do trabalho, esta Corte de Contas
determinou ao Ministrio do Esporte que tomasse providncias para incluir na matriz de
responsabilidades os gastos respectivos s renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas,
tanto pela Unio, como pelos estados e municpios responsveis pelos gastos com a Copa
(Acrdo 3.249/2012-TCU-Plenrio).
Em monitoramento do acrdo resultante da fiscalizao (TC 012.248/2013-0), o TCU
acolheu providncia alada pelo ministrio no sentido de publicar as informaes requeridas em
captulo especfico do Balano das Aes do Governo Brasileiro para a Copa (Acrdo 1.651/2013-
TCU-Plenrio). Ao analisar o balano de setembro de 2013, constatou-se a incluso desses dados,
exceo dos estaduais e municipais, que segundo alegou o ministrio, no haviam sido informados
at a data daquele balano.
Alm disso, em representao formulada pelo Ministrio Pblico Federal (TC 003.464/2013-
0), o Tribunal analisou questionamento acerca dos procedimentos adotados pelo governo federal
para habilitao de beneficirios do Recopa, bem como o dimensionamento do impacto nos
contratos de execuo das obras dos estdios para a Copa do Mundo de 2014. Por meio do
Acrdo 2.292/2013-TCU-Plenrio, foi proferida uma srie de determinaes e recomendaes, que
tinham como objetivo reforar os mecanismos de controle j previstos na legislao do Recopa, que
prev atuao prvia, concomitante e posterior fruio dos benefcios por parte dos rgos
federais. Nesse sentido, determinou-se ao Ministrio do Esporte que tome as medidas necessrias
para aferir os valores dos projetos contratados e respectivos aditivos contratuais, considerando-se a
desonerao tributria decorrente do Recopa; bem como se recomendou RFB que elabore plano
de ao para a fiscalizao a ser feita no programa.
Ademais, foi realizado monitoramento (TC 012.468/2014-2) do Acrdo 3.249/2012-TCU-
Plenrio, que determinava Semag, no subitem 9.2, o acompanhamento do desenrolar das

157
renncias tributrias, financeiras e creditcias oferecidas pela Unio relacionadas Copa do Mundo
de 2014. Em decorrncia desse trabalho, o Tribunal, por meio do Acrdo 2.446/2014-TCU-
Plenrio, considerou cumprida a determinao contida no subitem 9.2 acima referido.
Os problemas identificados na gesto do Recopa no se desviam de diagnsticos feitos em
outras fiscalizaes sobre renncias de receitas, a exemplo dos Acrdos: 747/2010-TCU-Plenrio,
3.437/2012-TCU-Plenrio, 2.766/2012-TCU-Plenrio, 3.137/2011-TCU-Plenrio e 73/2013-TCU-
Plenrio. A clara ausncia de planejamento para a instituio de benefcios fiscais, sem a devida
atribuio de responsabilidades e anlise da capacidade para seu acompanhamento, ou mesmo
definio de mecanismos de controle e governana, uma caracterstica repetidamente observada
nas polticas pblicas financiadas por renncias de receitas, assim como ocorre no Recopa. A
atuao do TCU no Recopa vai ao encontro da diretriz de assegurar que o evento Copa do Mundo
2014 fosse realizado dentro dos pressupostos fundamentais da administrao pblica. Para alm
disso, sob uma viso sistmica do controle sobre as renncias de receitas, a atuao desta Corte est
voltada para a promoo do aprimoramento e do fortalecimento da gesto e das estruturas de
governana desses relevantes instrumentos de financiamento de polticas pblicas.

3.4.3 Avaliao dos programas decorrentes das leis de incentivo Cultura


O 3 do art. 20 da Lei 8.313/1991, conhecida como Lei Rouanet, atribuiu ao Tribunal de
Contas da Unio a anlise, no mbito do Relatrio das Contas de Governo, das aes de
financiamento da cultura com recursos provenientes de renncias de receita.
A Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estipula, no art. 4, 5, que no h bice utilizao
dos benefcios da referida lei conjuntamente com recursos previstos na Lei Rouanet, desde que o
total dos incentivos para o projeto no ultrapasse 95% do total do oramento aprovado pela Ancine.
Outro gasto tributrio no setor foi criado por meio da Medida Provisria 2.228-1/2001, que
instituiu a Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional
(Condecine), cujo fato gerador a veiculao, a produo, o licenciamento e a distribuio de obras
cinematogrficas e videofonogrficas com fins comerciais. O produto da arrecadao destinado ao
Fundo Setorial do Audiovisual, que integra o Fundo Nacional da Cultura (FNC). Essa MP, alm de
estabelecer alguns casos de iseno da Condecine, possibilita a deduo das quantias aplicadas na
aquisio de cotas dos Fundos de Financiamento da Indstria Cinematogrfica Nacional (Funcines)
no imposto de renda de pessoas fsicas e jurdicas.
No entanto, nem todo o valor captado pelos projetos culturais converte-se em renncia fiscal,
pois o valor da doao ou patrocnio pode ultrapassar os limites de deduo.
A renncia efetiva informada com uma defasagem temporal devido forma de apurao do
IR. Nesse sentido, os valores dos gastos tributrios, divulgados pela Receita Federal no
Demonstrativo de Gastos Tributrios (DGT), podem diferir dos valores da captao de recursos
obtidos pelos produtores culturais.
Alm disso, o Ministrio da Cultura (MinC) registra em seu sistema de informao a captao
dos recursos medida que os produtores culturais apresentam os devidos recibos (Comunicado de
Mecenato), o que pode ultrapassar o ano fiscal. Assim, os valores totais da captao por exerccio
no so fechados em 31 de dezembro, fazendo com que ocorra diferena entre eles e os gastos
tributrios divulgados pela Receita Federal.

158
Nesse contexto, em 2014, a captao total de recursos com base nas leis de incentivo (posio
de 31/12/2014) foi de R$ 1,46 bilho, sendo 87% desse valor referentes a benefcios concedidos
com base na Lei Rouanet, 10% na Lei do Audiovisual e 3% restantes na MP 2.228-1/2001.

Captao de recursos por segmento cultural Lei 8.313/1991 Lei Rouanet


O art. 18 da Lei Rouanet possibilita ao contribuinte, pessoa fsica ou pessoa jurdica, o
abatimento integral, no imposto de renda, do incentivo realizado em segmentos culturais
determinados. A alocao dos recursos captados com base nesse artigo pode ser visualizada, por
segmento cultural, na tabela a seguir. Na categoria Outras foram agrupados os segmentos de
participao total no significativa.

Recursos renunciados por segmento cultural art. 18 da Lei Rouanet


R$ milhares

Principais categorias 2013 2014


Segmento cultural1 Captao %2 Captao %2
Teatro 319.781,6 27,6 327.364,2 28,3
Exposio de Artes 162.385,2 14,0 210.554,6 18,2
Msica Instrumental 115.443,8 9,9 125.429,7 10,8
Msica Erudita 108.501,1 9,3 96.495,1 8,3
Dana 56.415,4 4,9 65.378,0 5,6
Difuso de Acervo Audiovisual 59.383,7 5,1 51.497,3 4,4
Livros de Valor Artstico 20.549,0 1,8 27.986,2 2,4
Preservao de Acervos Museolgicos 18.578,6 1,6 26.310,6 2,3
Outras3 299.230,8 25,8 226.526,9 19,7
Total 1.160.269,1 100 1.157.542,4 100
Fonte: MinC.
1
Conforme 3 do art. 18 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.
2
Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).
3
Em 'Outras' esto includas 62 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 2,3% do total da captao
no exerccio de 2014.

O art. 18, 3, da Lei 8.313/1991 estabelece apenas oito categorias de segmentos culturais
que devem ser contempladas pelos projetos que visem obter o benefcio fiscal. Todavia, aps
recomendao no Relatrio das Contas do Governo de 2009 e determinao exarada por meio do
Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, o MinC publicou a Portaria 116/2011/MinC, de
29/11/2011, que regulamentou o dispositivo. Em seu art.1, elenca os segmentos culturais das reas
de representao da Comisso Nacional de Incentivo Cultura, para os efeitos do 3 do art. 18 e
do art. 25 da Lei 8.313/1991. Diante disso, ao apreciar o relatrio de monitoramento das
determinaes e recomendaes exaradas pelo citado acrdo, este Tribunal, por meio do Acrdo
2.766/2012-TCU-Plenrio, de 10/10/2012, considerou integralmente cumprida tal determinao.
O total captado com base no art. 18 da Lei 8.313/1991, no exerccio de 2014, considerando-se
os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 710 mil), apresentou pequeno decrscimo em relao
ao ano anterior, alcanando R$ 1.158,3 milhes, e representou 91,8% dos recursos totais
provenientes da Lei Rouanet (R$ 1.261,8 milhes). Os segmentos de maior participao foram:
Teatro, Exposio de Artes e Msica Instrumental, que captaram, respectivamente, R$ 327
milhes, R$ 210 milhes e R$ 125 milhes, valores que, somados, correspondem a 57,3% da
captao total em 2014.

159
O art. 26 da Lei Rouanet autoriza, sem restrio em relao aos segmentos culturais
beneficiados, apenas a deduo parcial do imposto devido. No caso das pessoas jurdicas (IRPJ),
pode ser deduzido 30% do patrocnio ou 40% da doao realizada e, para pessoas fsicas, esses
percentuais so duplicados. O total captado com fundamento nesse artigo alcanou em 2014 o
montante de R$ 103,6 milhes, considerando-se os recursos captados no mbito da Ancine (R$ 412
mil), o que representou um acrscimo de 5,5% em relao ao exerccio anterior.
Os principais segmentos culturais beneficiados em 2014 foram Msica Popular e
Manuteno de equipamentos culturais em geral, que obtiveram, juntos, 84,8% dos recursos
totais. Os demais valores relacionados a esse artigo da lei esto detalhados na tabela a seguir.

Recursos renunciados por segmento cultural art. 26 da Lei Rouanet


R$ milhares

Principais categorias 2013 2014


Segmento cultural1 Captao %2 Captao %2
Msica Popular 49.080,4 50 68.451,62 66,2
Manuteno de equipamentos culturais em geral 21.092,0 21,5 19.201,00 18,6
Rdios e TVs Educativas no comerciais 3.992,7 4 4.157,41 4
Projeto educativo de artes visuais 2.407,6 2,5 3.363,53 3,3
Outras3 21.597,0 22 8.031,80 7,9
Total 98.169,7 100 103.205,36 100,0
Fonte: MinC.
1
Conforme art. 26 da Lei 8.313/1991 e Portaria 116/2011/MinC, de 29/11/2011.
2
Percentual com relao ao total (captao do segmento dividido pelo total da captao).
3
Em 'Outras' esto includas 43 categorias, que, individualmente, apresentaram valores captados inferiores a 3,3% do total da captao
no exerccio de 2014.

Destaque-se que o MinC autorizou, por meio do art. 26 da Lei 8.313/1991, a captao, no
exerccio de 2013, de quarenta e quatro segmentos culturais e, em 2014, de quarenta e sete,
ampliando a diversificao de segmentos contemplados pelo dispositivo.
Esse fato vai ao encontro da determinao feita por meio do item 9.4 do Acrdo 1.385/2011-
TCU-Plenrio para que fosse observado o princpio da no concentrao por segmentos e por
beneficirio previsto no art. 19, 8, da Lei 8.313/1991. Na ocasio do monitoramento das
deliberaes do citado acrdo (TC 015.511/2012-0), tal determinao foi considerada parcialmente
cumprida, haja vista ter o MinC detalhado os critrios para aferio anual do cumprimento do
princpio, por meio dos art. 13 a 15, da IN-MinC 1/2012.

Regionalizao da captao de recursos via leis de incentivo


O art. 1, II, da Lei 8.313/1991 estabelece que o Programa Nacional de Apoio Cultura
(Pronac) tem a finalidade de captar e canalizar recursos para o setor cultural, de modo a promover
e estimular a regionalizao da produo cultural e artstica brasileira, com valorizao de recursos
humanos e contedos locais. Dessa forma, cabe ao Pronac estimular a desconcentrao da
produo cultural e promover a distribuio regional equitativa dos recursos, em consonncia,
inclusive, com um dos objetivos fundamentais da Repblica, que o de reduzir as desigualdades
sociais e regionais, conforme o art. 3, III, da Constituio Federal.
No entanto, segundo informaes disponibilizadas pelo MinC, verifica-se alta concentrao
de recursos aplicados na regio Sudeste, a exemplo de exerccios anteriores. Em 2014, o montante
captado por essa regio alcanou 75% dos recursos totais relativos Lei Rouanet.

160
Destaque-se que a preocupao com o estmulo regionalizao da execuo das atividades
culturais tem sido questo de presena constante na execuo da poltica cultural. Nesse sentido,
merece destaque o dispositivo da Lei 12.485, de 12/9/2011, que dispe sobre a comunicao
audiovisual de acesso condicionado. O normativo, com o intuito de desconcentrar os locais de
produo de obras audiovisuais, estabelece, em seu art. 27, nova redao para o art. 4 da Lei
11.437/2006, que passou a ter a seguinte redao:
Art. 4 Os recursos a que se refere o art. 2 desta Lei apoiaro o desenvolvimento dos seguintes
programas, nos termos do art. 47 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001:
(...)
3 As receitas de que trata o inciso III do caput do art. 33 da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de
setembro de 2001, devero ser utilizadas nas seguintes condies:
I - no mnimo, 30% (trinta por cento) devero ser destinadas a produtoras brasileiras estabelecidas nas
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, nos critrios e condies estabelecidos pela Agncia Nacional do
Cinema - Ancine, que devero incluir, entre outros, o local da produo da obra audiovisual, a residncia
de artistas e tcnicos envolvidos na produo e a contratao, na regio, de servios tcnicos a ela
vinculados.

Prestao de Contas e Tomadas de Contas Especiais


A tabela seguinte apresenta informaes sobre a situao das prestaes de contas (PC) dos
recursos captados com amparo da Lei Rouanet, da Lei do Audiovisual e da Medida Provisria
2.228-1/2001, considerando a Ancine.

Prestao de Contas dos Recursos Renunciados


R$ milhares
Acumulado at 31/12/2013 Acumulado at 31/12/2014
Situao
Quant. Valor Captado Quant. Valor Captado
PC no apresentadas 891 295.605,7 1.130 396.578,9
PC aguardando anlise 15.865 6.838.901,2 17.035 7.613.943,4
PC em anlise 2.220 1.763.815,3 2.606 2.129.798,8
PC no aprovadas 1.229 356.868,1 1.378 427.963,3
PC aprovadas 4.826 1.389.602,8 5.363 1.550.364,1
Total 25.031 10.644.793,0 27.512 12.118.648,5
Fonte: MinC.

Comparando-se 2013 e 2014, nota-se que houve, neste ltimo ano, aumento de 9% na
quantidade de processos de prestao de contas em estoque no MinC, ou, mais especificamente, nas
situaes aguardando anlise e em anlise.
Para tratar do passivo de prestaes de contas do MinC, foram empossados, em 2013, 114
servidores temporrios, com atribuio de executar atividades relacionadas com o recebimento, a
anlise, a aprovao, a execuo, o acompanhamento, a fiscalizao e a prestao de contas de
projetos apoiados pelo MinC.
Alm disso, para viabilizar uma apreciao mais gil de processos com prestaes de contas
em aberto, o MinC editou a Portaria 86, em 27/8/2014, que estabelece procedimentos para anlise
de prestao de contas de projetos culturais pendentes de concluso at 31/12/2011, relativos ao
Pronac.

161
Quanto s Tomadas de Contas Especiais (TCE) instauradas, segundo informaes atualizadas
tanto pelas secretarias do MinC, quanto pela Ancine, observa-se, na prxima tabela, que no houve
grandes variaes no nmero de TCE instauradas e concludas em 2014. J o nmero de TCE em
fase de instaurao apresentou decrscimo de 15%.
Ao se comparar os valores totais envolvidos nos processos de TCE de cada exerccio, nota-se
que o nmero de TCE em 2014 7% menor que o nmero do ano anterior. Contudo, os valores
envolvidos no ano de 2014 representam acrscimo de 33% em comparao ao ano anterior.

Tomadas de Contas Especiais


R$ milhares
Em 2013 Em 2014
Situao
Quant. Valor do dbito Quant. Valor do dbito
Em fase de instaurao 70 25.626,7 60 46.173,6
Instauradas 30 44.904,1 27 25.060,5
Concludas 27 22.004,9 31 51.540,3
Total 127 92.535,7 118 122.774,4
Fonte: MinC

3.5 Gesto Fiscal


A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
define a gesto fiscal responsvel como o resultado da ao planejada e transparente, com vistas a
prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Para tanto, a
LRF determina o cumprimento de metas de receitas e despesas, bem como a obedincia a limites e
condies no que se refere renncia de receita, gerao de despesas com pessoal e outras de
carter obrigatrio e continuado, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, mesmo por
antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Com esse referencial normativo, procedeu-se anlise da gesto fiscal, em relao s receitas
e despesas primrias, programao oramentria e financeira e ao contingenciamento, s
disponibilidades de caixa e inscrio em restos a pagar e ao cumprimento das metas fiscais.

3.5.1 Receitas Primrias

3.5.1.1 Previso e Arrecadao de Receita

Critrio Fiscal
As receitas primrias compreendem aquelas auferidas pela atividade tributria e pela
prestao de servios por parte do Estado. Ou seja, correspondem ao total da receita oramentria
deduzidas as operaes de crdito, as receitas provenientes de rendimentos de aplicaes
financeiras e retorno de operaes de crdito (juros e amortizaes), os recebimentos de recursos
oriundos de emprstimos concedidos, as receitas de privatizao e aquelas relativas a supervits
financeiros.
Este Tribunal realizou o acompanhamento das receitas primrias, despesas primrias
impactantes, renncias tributrias, metas e do resultado primrio no tocante ao cumprimento das
disposies da LOA 2014, da LDO 2014 e da LRF, tendo como referncia os dados relativos ao
primeiro semestre de 2014 (TC 015.080/2014-5).

162
Tendo em vista o disposto nos arts. 8, caput, 9 e 13 da LRF, bem como no art. 50 da LDO
2014, o Poder Executivo Federal editou o Decreto 8.197/2014, que disps sobre a programao
oramentria e financeira e estabeleceu o cronograma mensal de desembolso daquele Poder para o
exerccio de 2014, trazendo, ainda, o desdobramento das receitas primrias em metas bimestrais de
arrecadao. As alteraes do referido cronograma, bem como das metas de arrecadao, foram
promovidas por meio de sucessivos decretos editados bimestralmente ao longo de 2014.
A LOA 2014 previu que a receita primria atingiria o montante de R$ 1.331,6 bilhes, dos
quais R$ 357,8 bilhes referentes receita do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), R$ 797
bilhes referentes s demais receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil
(RFB) e R$ 176,8 bilhes referentes s receitas no administradas pela RFB. Por sua vez, o Decreto
8.197/2014 projetou receita primria de R$ 1.302,7 bilhes, ou seja, 2,17% menor que a previso
oramentria original, devido reduo das receitas administradas pela RFB e da arrecadao
lquida do RGPS.
Primordialmente, observa-se que, de acordo com as projees do Poder Executivo
compatibilizadas com os dados de arrecadao do primeiro semestre, a receita primria total da
Unio no exerccio de 2014 deveria ter atingido a cifra de R$ 1.306,3 bilhes, valor superior ao
previsto no Anexo de Metas Fiscais da LDO 2014, que era de R$ 1.289 bilhes.
Na quinta avaliao bimestral contida no Decreto 8.367/2014, procedeu-se reavaliao das
receitas e despesas primrias do governo federal e fez-se reviso das estimativas de receita primria
total, com reduo de R$ 48,3 bilhes em relao quarta avaliao bimestral. Observou-se
reduo tanto nas receitas administradas pela RFB, exceto RGPS, de R$ 17,7 bilhes, quanto nas
receitas no administradas, de R$ 30,2 bilhes, e na arrecadao lquida para o RGPS, de R$ 500
milhes.
Destaca-se que a arrecadao das receitas primrias da Unio no perodo de janeiro a
dezembro 2014, conforme dados encaminhados pela Secretaria de Oramento Federal (SOF),
atingiu o montante de R$ 1.221,5 bilhes, o que corresponde a 91,73% do valor da receita primria
prevista pela LOA 2014 e a 22,12% do PIB de R$ 5.521,2 bilhes estimado pelo IBGE para o ano
de 2014, revisto segundo a metodologia SCN 2010.

163
Receitas Primrias da Unio 2014
R$ milhes
LOA Realizado 2014 % de Realizao
Discriminao % PIB (1)
2014 (A) (B) (B/A)
Receita Primria Total (2) 1.331.612,7 1.221.465,6 91,73 22,12
1. Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 797.155,3 739.178,0 92,73 13,39
1.1. Imposto de Importao 41.033,2 36.563,3 89,11 0,66
1.2. IPI 57.918,1 50.146,2 86,58 0,91
1.3. Imposto sobre a Renda 312.511,8 285.684,3 91,42 5,17
1.4. IOF 35.514,8 29.892,9 84,17 0,54
1.5. Cofins 210.811,3 198.742,4 94,28 3,60
1.6. PIS/Pasep 57.133,3 52.543,5 91,97 0,95
1.7. CSLL 69.062,4 64.808,1 93,84 1,17
1.8. CPMF 0,0 0,0 0,00 0,00
1.9. Cide - Combustveis 0,0 30,3 0,00 0,00
1.10. Outras Administradas pela RFB (3) 13.170,3 20.767,0 157,68 0,38
2. Incentivos Fiscais -146,6 -6,3 4,30 0,00
3. Arrecadao Lquida para o RGPS 357.839,4 337.503,1 94,32 6,11
3.1. Projeo Normal 340.839,4 319.451,1 93,72 5,79
3.2. Ressarcimento de desoneraes previdencirias 17.000,0 18.052,0 106,19 0,33
4. Outras Receitas 176.764,6 144.790,8 81,91 2,62
4.1. Concesses e Permisses 13.450,9 7.921,1 58,89 0,14
4.2. Complemento do FGTS 3.780,6 4.037,5 106,79 0,07
4.3. Cont. Plano de Seg. do Servidor 11.396,5 10.917,1 95,79 0,20
4.4. Contribuio do Salrio-Educao 18.726,4 18.300,7 97,73 0,33
4.5. Cota-Parte de Compensaes Financeiras 47.976,1 39.372,8 82,07 0,71
4.6. Dividendos e Participaes 23.933,2 18.939,6 79,14 0,34
4.7. Operaes com Ativos 3.247,8 0,0 0,00 0,00
4.8. Receita Prpria (fontes 50 & 81) (4) 12.918,8 12.449,9 96,37 0,23
4.9. Demais Receitas 41.334,1 32.852,2 79,48 0,60
PIB (acumulado jan-dez/2014) 5.521.256,1
Fonte: SOF
(1) PIB calculado pelo IBGE, segundo a metodologia SCN 2010.
(2) No considera o montante R$ 2.566,5 milhes referentes transferncia ao Banco Central do Brasil.
(3) O item 1.10. Outras Administradas pela RFB composto por Imposto de Exportao (IE), Imposto Territorial Rural (ITR),
Contribuio ao Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeioamento das Atividades de Fiscalizao (Fundaf) e Demais Contribuies.
(4) Considera o valor de R$ 685,8 milhes de receitas prprias do Banco Central do Brasil.

O relatrio Resultado do Tesouro Nacional Dezembro/2014, publicado pela Secretaria do


Tesouro Nacional, evidenciou que as receitas do Governo Central (Tesouro, INSS e Bacen) tiveram
crescimento de R$ 42,9 bilhes ou 3,6% decorrentes da comparao dos valores arrecadados entre
os exerccios de 2013 e 2014. Dessa variao, destaca-se o crescimento da receita de impostos, R$
20,9 bilhes, e das receitas previdencirias, R$ 30,4 bilhes.
Todavia, a taxa de crescimento do PIB, a preos correntes (7,05%), foi maior do que a
evoluo da receita primria total da Unio, no perodo de 2013 para 2014, da ordem de 3,60%. O
resultado dessa comparao demonstra que houve queda da participao das receitas primrias em
relao ao PIB, de 0,74 p.p, passando de um percentual de 22,86% em 2013 para 22,12% no
exerccio de 2014, conforme apresentado no seguinte grfico.

164
Evoluo Nominal da Receita Primria e do PIB 2013/2014
R$ bilhes

Fontes: SOF, Bacen e IBGE.

A variao da receita primria prevista tanto na LDO 2014 como na LOA 2014 com respeito
ltima estimativa contida no Decreto 8.367/2014 indica, respectivamente, redues em R$ 43,8
bilhes e R$ 86,3 bilhes, passando de um percentual em relao ao PIB, respectivamente, de
23,9% para 24,0% e de 25,2% para 24,0%. Essas comparaes revelam, respectivamente, aumento
de 0,1 p.p. e reduo de 1,2 p.p., conforme se demostra na tabela sobre a evoluo das metas fiscais
de 2014.

Demonstrativos de Metas Fiscais do Governo Federal 2014


R$ bilhes
Decreto Decreto Decreto Decreto Decreto
LDO 2014 LOA 2014
Discriminao 8.216/2014 8.261/2014 8.290/2014 8.320/2014 8.367/2014
R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ %
I. Receita Primria 1.289,1 23,9 1.331,6 25,2 1.306,6 25,1 1.307,9 24,7 1.306,3 24,8 1.293,7 24,9 1.245,3 24,0
II. Despesa Primria 1.173,0 21,7 1.215,5 23,0 1.190,5 22,8 1.191,8 22,5 1.190,2 22,6 1.177,6 22,6 1.129,2 21,8
III. Resultado Primrio
do Governo Central 116,1 2,2 116,1 2,2 116,0 2,2 116,1 2,2 116,1 2,2 116,1 2,2 116,1 2,2
(I-II)
IV. Resultado Primrio
das Empresas Estatais 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Federais
V. Resultado Primrio
para fins da LDO 2014 116,1 2,1 116,1 2,2 116,0 2,2 116,1 2,2 116,1 2,2 116,1 2,2 116,1 2,2
(III+IV)
VI. PIB Nominal 5.398,7 5.280,4 5.211,2 5.291,2 5.258,8 5.206,0 5.185,2
Fontes: LDO 2014, STN e SOF.

3.5.1.2 Receita Corrente Lquida


A Receita Corrente Lquida (RCL), definida no art. 2 da LRF, representa o total das receitas
correntes arrecadadas em um perodo de doze meses, deduzidas algumas parcelas que variam de
acordo com a esfera de governo, conforme regras definidas no referido artigo.
Nos termos delineados na LRF, a RCL constitui um dos principais parmetros que norteiam
uma gesto fiscal responsvel. A partir dela, so calculados os limites da despesa total com pessoal,
das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e das respectivas amortizaes, das
concesses de garantia e contragarantia, bem como o montante da reserva de contingncia que deve

165
ser consignado na lei oramentria anual. A RCL apurada para os exerccios de 2009 a 2014 est
demonstrada na tabela a seguir.

Receita Corrente Lquida 2009 a 2014


R$ milhes
Especificao 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Receita Corrente (I) 775.406,76 890.137,03 1.029.613,46 1.134.717,30 1.219.645,81 1.243.280,13


Receita Tributria 240.598,29 281.814,92 338.648,83 347.752,00 376.042,40 400.546,60
Receita de Contribuies 400.470,72 475.432,04 545.486,60 590.425,21 642.688,58 670.990,42
Receita Patrimonial 58.700,43 65.241,01 65.708,55 81.046,66 85.183,29 82.394,77
Receita Agropecuria 20,88 20,32 21,01 24,73 26,49 26,90
Receita Industrial 574,27 603,61 562,50 756,04 925,16 582,05
Receita de Servios 34.929,65 40.445,80 47.975,85 47.919,70 49.545,00 41.620,66
Transferncias Correntes 142,14 269,19 450,68 844,44 732,97 774,30
Receitas Correntes a Classificar - - - - 0,10 -
Outras Receitas Correntes 39.970,38 26.310,14 30.759,44 65.948,52 64.501,82 46.344,43
Dedues (II) 338.206,42 390.270,41 470.907,08 517.783,98 563.551,59 601.701,93
Transf. Constitucionais e Legais 129.050,12 144.906,34 172.776,01 184.414,02 202.275,79 217.281,05
Contrib. Emp. e Trab. p/ Seg. Social 168.885,50 194.548,88 245.227,99 274.088,48 297.743,75 319.236,19
Contrib. Plano Seg. Social do Servidor 7.558,56 8.573,62 9.291,95 9.489,91 10.170,04 10.915,50
Compensao Financeira RGPS/RPPS 0,73 0,72 1,64 12,97 3,84 6,16
Contr. p/ Custeio Penses Militares 1.681,26 1.869,02 2.025,44 2.001,21 2.170,71 2.343,24
Contribuio p/ PIS/Pasep 31.030,25 40.371,83 41.584,05 47.777,39 51.187,46 51.919,79
PIS 25.909,68 30.497,81 34.643,34 39.038,06 42.311,77 42.224,13
Pasep 5.120,57 9.874,03 6.940,71 8.739,33 8.875,69 9.695,66

Receita Corrente Lquida (III) = (I - II) 437.200,34 499.866,62 558.706,38 616.933,32 656.094,22 641.578,20

Nota: por fora do disposto no art. 1 do art. 50 da LRF, no foram considerados os saldos de receitas intraoramentrias.
Fonte: Siafi.

Da anlise da tabela anterior, constata-se que, em relao aos valores apurados em 2013, a
receita corrente bruta em 2014 apresentou crescimento de R$ 23,6 bilhes, correspondente a 1,94%,
e as dedues aumentaram cerca de R$ 38,1 bilhes, ou 6,8%. Como o aumento das receitas
correntes em 2014 foi inferior ao aumento das dedues no mesmo perodo, houve decrscimo de
2,21% na RCL, que alcanou o montante de R$ 641,6 bilhes.
A receita tributria fechou 2014 com um acrscimo nominal de R$ 24,5 bilhes em relao a
2013, ou seja, 6,5%. A receita de contribuies cresceu R$ 28,3 bilhes, ou 4,4%. A anlise
circunstanciada das variaes dessas receitas apresentada no subitem 3.3.2 deste Relatrio.
No tocante s dedues necessrias apurao da RCL, percebe-se que as transferncias
constitucionais e legais aumentaram R$ 15 bilhes (7,4%). J as contribuies do empregador e do
trabalhador para a seguridade social (Regime Geral de Previdncia Social) tiveram um crescimento
de cerca de R$ 21,5 bilhes (7,2%).
No grfico a seguir, possvel visualizar a evoluo da RCL desde 2009 at 2014, destacando
a referida inflexo da trajetria de crescimento no ltimo exerccio.

166
Evoluo da RCL 2009 a 2014
R$ bilhes

Fonte: Siafi.

3.5.1.3 Recuperao de Crditos


Como parte do conjunto de medidas adotadas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial devem ser
destacadas nas prestaes de contas dos Chefes dos Poderes, em observncia ao art. 58 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
O parcelamento de crditos tributrios e previdencirios, bem como a inscrio e posterior
cobrana de crditos da dvida ativa constituem importantes instrumentos de que a Unio dispe
para a recuperao de suas receitas. No obstante, a exigibilidade dos valores cobrados pode ser
suspensa em decorrncia de contestao administrativa ou judicial por parte dos contribuintes.
Nesse contexto, o presente tpico aborda aspectos dos parcelamentos de crditos tributrios e
previdencirios, dos crditos com exigibilidade suspensa e dos crditos inscritos em dvida ativa. A
anlise leva em conta o montante em estoque varivel indicativa do potencial de arrecadao , o
percentual de realizao da receita e a variao dos valores em relao ao ano anterior.
Em termos gerais, observa-se que, ao final de 2014, o montante dos crditos ainda no
recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55 trilhes, composto por R$ 110,1
bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de
crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de crditos inscritos em dvida ativa.
Registre-se que os demonstrativos da dvida ativa apresentados pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional tm como base de dados os sistemas prprios da dvida ativa, e esses valores
obtidos em sistemas prprios no evidenciam a contabilizao dos atos e fatos pertinentes dvida
ativa da Unio, efetivada no Siafi. Nesse sentido, a anlise da confiabilidade desses nmeros feita
no Captulo 5 deste Relatrio, que trata da auditoria do Balano Geral da Unio de 2014.
No obstante, em relao ao PIB de 2014 (R$ 5,52 trilhes), o montante de R$ 2,55 trilhes
de crditos a recuperar equivale a nada menos que 46,2%, proporo considervel se comparada a
outros relevantes agregados econmicos analisados no Captulo 2 deste Relatrio, tais como a
Dvida Bruta do Governo Geral (R$ 3,25 trilhes, ou 58,9% do PIB), a Dvida Lquida do Setor
Pblico (R$ 1,88 trilho, ou 34,1% do PIB) e a Carga Tributria Bruta (R$ 1,84 trilho, ou 33,4%
do PIB), ressalvando-se que essa ltima medida de fluxo, e no de estoque como as demais.
167
A par disso, a perspectiva histrica apresentada nas anlises subsequentes demonstra que tanto
a expectativa de arrecadao dos crditos a recuperar quanto a efetiva realizao de suas receitas
so bem inferiores magnitude de seu correspondente estoque. Nesse sentido, em 2014, as
provises da dvida ativa e dos crditos tributrios em geral foram atualizadas. No total, os saldos
provisionados a ttulo de perdas provveis atingiram R$ 1,21 trilho em 31/12/2014, o que
corresponde a cerca de 47% dos crditos em estoque ou 22% do PIB.
Assim, o grfico seguinte evidencia, para o final de 2014, o montante bruto de crditos a
recuperar, suas provises para perdas e seu montante lquido, em percentual do PIB,
comparativamente a outros agregados relevantes da economia brasileira. Ressalte-se que os crditos
a recuperar em anlise referem-se apenas esfera federal, ao passo que os demais agregados
DBGG, DLSP e CTB abrangem todos os nveis da Federao.

Crditos a Recuperar Comparao com Agregados Econmicos 2014


% do PIB

Fontes: Siafi, Bacen, STN e IBGE.

Outra comparao envolve a receita de multas e juros da dvida ativa da Unio e a despesa
com juros e encargos da dvida pblica federal. Em 2014, as multas e juros da dvida ativa geraram
arrecadao de R$ 4,04 bilhes, enquanto os juros e encargos da dvida pblica demandaram
empenho de R$ 170,55 bilhes montante 42 vezes maior , conforme detalhado a seguir.

Multas e Juros da Dvida Ativa X Juros e Encargos da Dvida Pblica 2014


R$ milhes
Multas e Juros de Mora da Arrecadao Lquida Juros e Encargos da Dvida Valores Empenhados
Dvida Ativa da Unio 2014 Pblica Federal 2014
Tributos 1.568 Juros dvida mobiliria 165.969
Contribuies 1.936 Juros dvida contratual 4.478
Outras receitas 536 Encargos dvida mobiliria 35
Encargos dvida contratual 70
Total 4.040 Total 170.552
Fonte: PCPR 2014.

Parcelamentos
Como instrumento de cobrana amigvel dos crditos tributrios e previdencirios, os
parcelamentos podem ser classificados de acordo com a sua abrangncia. O parcelamento
convencional alcana tanto pessoas fsicas como jurdicas. Por outro lado, os chamados
168
parcelamentos especiais distinguem-se da modalidade convencional por estabelecerem critrios de
incluso mais restritos, seja em relao aos sujeitos passivos, seja em relao data limite de
vencimento dos crditos.
Alm da distino quanto abrangncia, os parcelamentos diferenciam-se pela natureza dos
crditos que os compem, podendo ser tributrios, previdencirios ou mistos. Inicialmente sero
abordados os crditos parcelados no inscritos em dvida ativa sob administrao da Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB).
A anlise dos parcelamentos inscritos em dvida ativa, os quais se encontram sob a gesto da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), da Procuradoria-Geral Federal (PGF) e da
Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBCB), ser feita mais adiante, juntamente com
os demais crditos inscritos em dvida ativa.
Assim, o exame subsequente leva em conta a natureza dos crditos parcelados e a modalidade
de parcelamento. Nesse sentido, a tabela a seguir apresenta os dados de arrecadao e estoque de
acordo com a natureza dos parcelamentos.

Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados administrados pela RFB


R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A) (D/B)
A B % C D % % %
Fazendrios 24.268,13 110.678,00 21,93 31.065,93 68.204,03 45,55 28,01 (38,38)
Previdencirios 10.173,34 46.023,62 22,10 11.489,53 41.890,90 27,43 12,94 (8,98)
Total 34.441,47 156.701,62 21,98 42.555,46 110.094,93 38,65 23,56 (29,74)
Fontes: PCPR 2014.
Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no exerccio de 2013.
Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est diferente deste apresentado para 2013.

Observa-se que o estoque consolidado de crditos parcelados de 2014 atingiu o montante


aproximado de R$ 110,1 bilhes, refletindo uma diminuio de 29,74% em relao ao exerccio
anterior. Em paralelo, a arrecadao total no mesmo exerccio, de cerca de R$ 42,6 bilhes, foi
23,56% superior registrada em 2013. Como resultado, o percentual de realizao da receita subiu
de 21,98%, em 2013, para 38,65%, em 2014.

Parcelamentos Fazendrios
Na tabela a seguir, esto demonstrados os valores arrecadados e a arrecadar (estoque), nos
exerccios de 2013 e 2014, relativamente aos crditos de natureza tributria, destacando-se o
montante abrangido em cada modalidade de parcelamento.

169
Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Fazendrios administrados pela RFB
R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 7.638,61 17.006,87 44,91 7.035,59 14.928,85 47,13 (7,89) (12,22)
Refis (1) 227,52 15.390,84 1,48 205,52 11.428,32 1,80 (9,67) (25,75)
Paex 235,47 533,94 44,10 210,84 248,33 84,90 (10,46) (53,49)
Paes 611,51 4.411,38 13,86 337,71 2.122,65 15,91 (44,77) (51,88)
Timemania 48,62 429,85 11,31 51,97 337,24 15,41 6,89 (21,54)
Simples Nacional 148,55 343,81 43,21 126,66 206,88 61,22 (14,74) (39,83)
Lei 11.941/2009 (2) 10.439,16 72.554,80 14,39 10.056,08 38.927,36 25,83 (3,67) (46,35)
Lei 12.865/2013 (3) 4.853,37 - - 4.487,28 - - (7,54) -
Lei 12.996/2014 0,00 - - 8.525,83 - - - -
Outros (4) 65,33 6,51 1.003,53 28,45 4,38 - (56,45) -
Total 24.268,13 110.678,00 21,93 31.065,93 68.204,01 45,55 28,01 (38,38)
Fontes: PCPR 2014.
(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) MP 449/2008, MP 470/2009, Instituies de Ensino Superior e Simples Federal.
Obs.: na PCPR 2014, a RFB informa que foram includos novos cdigos na apurao da arrecadao desta tabela, no exerccio de 2013.
Como essa alterao ocorreu aps a publicao da PCPR 2013, o saldo daquele documento est diferente deste apresentado para 2013.

A evoluo dos parcelamentos de crditos fazendrios de 2013 para 2014 revela decrscimo
de 38,4% no volume em estoque. J a arrecadao teve aumento de 28%. Ao atentar para a
materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em 2014, o percentual de realizao
da receita correspondeu a 45,6%, frente a 21,9% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento convencional,
com recursos arrecadados da ordem de R$ 7 bilhes em 2014, o que resultou em um percentual de
realizao da receita de 47,1%. Todavia, houve reduo do estoque de 12,2% do parcelamento
convencional, que diminuiu de R$ 17 bilhes em 2013 para R$ 14,9 bilhes em 2014. O Programa
de Recuperao Fiscal (Refis), institudo pela Lei 9.964/2000, apresentou em 2014 uma proporo
de apenas 1,8% entre a arrecadao e o estoque, sendo a mais baixa entre as modalidades de
parcelamento fazendrio. Por sua vez, o parcelamento autorizado pela Lei 11.941/2009,
denominado Refis da Crise, apresentou os maiores valores nominais de arrecadao (R$ 10 bilhes)
e estoque em 2014 (R$ 38,9 bilhes), e seu percentual de realizao da receita foi de 25,8%.
Em paralelo, fez-se diligncia RFB solicitando os valores dos crditos tributrios inscritos
em parcelamentos referentes a 2013 e 2014, pertencentes a estados, Distrito Federal e municpios.
Aps alegar que as informaes contidas nos seus sistemas so protegidas por sigilo fiscal e
funcional, a RFB informou que, no que se refere ao crdito tributrio fazendrio, em 2013 o valor
da dvida original dos estados e municpios foi de R$ 994,7 milhes, e em 2014 atingiu R$ 2.991,8
milhes, ressaltando que esses valores so contabilizados no parcelamento convencional (Lei
10.522/2002).
Foram solicitadas, ainda, informaes referentes aos valores dos parcelamentos especiais
tributrios arrecadados ocorridos nos exerccios de 2010 a 2014, segregando os dados para os cinco
maiores contribuintes de cada exerccio e a consolidao dos valores dos parcelamentos. Contudo, a
anlise pretendida restou prejudicada nesta oportunidade em razo das seguintes limitaes
operacionais relatadas pela RFB:

170
(...) os sistemas de parcelamentos da RFB no esto preparados para consultas nos moldes solicitados,
pois os sistemas esto disponveis para consultas pontuais. Isto , de posse do nmero de inscrio no
CNPJ/CPF pode-se consultar os dados de cada parcelamento especial do contribuinte. Ou seja, a consulta
deve partir do Nmero de Identificao (NI) para apurao de valor, parcelas, saldo, etc. Desta forma, no
possvel consultar valor para apurar NI.

Parcelamentos Previdencirios
A tabela seguinte mostra a arrecadao e o estoque relativos aos parcelamentos de crditos de
natureza previdenciria. Os valores esto dispostos por modalidade de parcelamento e referem-se
aos exerccios de 2013 e 2014.

Arrecadao e Estoque dos Parcelamentos Previdencirios administrados pela RFB


R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 3.285,81 16.819,01 19,54 3.204,37 13.699,38 23,39 (2,48) (18,55)
Refis (1) 114,69 - - 105,95 - - (7,62) -
Paex 121,88 343,07 35,53 81,85 204,06 40,11 (32,84) (40,52)
Paes 266,61 1.948,24 13,68 133,68 1.457,18 9,17 (49,86) (25,21)
Timemania 30,63 516,39 5,93 37,25 387,44 9,61 21,61 (24,97)
rgos do Poder Pblico 795,72 6.346,64 12,54 330,82 4.508,86 7,34 (58,43) (28,96)
Lei 11.941/2009 (2) 3.498,97 - - 3.117,44 - - (10,90) -
Lei 11.960/2009 1.973,01 19.992,08 9,87 1.028,78 21.590,22 4,77 (47,86) 7,99
Lei 12.865/2013 (3) 83,07 - - 593,77 - - 614,78 -
Lei 12.996/2014 0,00 - - 2.852,38 - - - -
Outros (4) 2,96 58,19 5,09 3,24 43,76 7,40 9,46 (24,80)
Total 10.173,34 46.023,62 22,10 11.489,53 41.890,91 27,43 12,94 (8,98)
Fonte: PCPR 2014.
(1) Os crditos dos parcelamentos do Refis so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(2) Os crditos dos parcelamentos da Lei 11.941/2009 so de natureza conjunta e seus estoques foram considerados como fazendrios;
(3) Inclui a reabertura do parcelamento da Lei 11.914/2009;
(4) Times de Futebol, Simples Nacional e Instituies de Ensino Superior.

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve aumento na arrecadao de 12,9% e
reduo de 9% do estoque dos crditos previdencirios administrados pela RFB. A arrecadao em
2014 alcanou R$ 11,5 bilhes e o estoque, R$ 41,9 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de
realizao da receita, que passou de 22,1% em 2013 para 27,4% em 2014. Registre-se, ademais, a
elevao, em 8%, do estoque de crditos previdencirios do parcelamento da Lei 11.960/2009.
Dentre as modalidades, destacam-se o Parcelamento Excepcional (Paex), pelo maior ndice de
realizao da receita em 2014 (40,1%), assim como os parcelamentos da Lei 11.960/2009,
convencional e o denominado rgos do Poder Pblico, pelos expressivos volumes em estoque,
esse ltimo composto por dvidas de estados e municpios oriundas de contribuies sociais e de
outras importncias devidas ao INSS.

Crditos com exigibilidade suspensa


Os crditos com exigibilidade suspensa diferenciam-se dos parcelamentos de crditos e dos
crditos inscritos em dvida ativa em virtude de que, enquanto discutidos, no constituem direito
lquido e certo da Unio contra o devedor. Com efeito, tal condio decorrente dos princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, que asseguram ao contribuinte o direito de
promover contestao administrativa ou judicial dos crditos contra ele lanados.
171
A RFB contabiliza como ativos de longo prazo os crditos de tributos e contribuies em
situao de suspenso de exigibilidade. A tabela seguinte evidencia os montantes de crditos
tributrios e de contribuies sociais com exigibilidade suspensa, em 2013 e 2014, reconhecidos
pela RFB, com a discriminao das respectivas contas contbeis que identificam esses ativos.

Crditos Tributrios e Previdencirios com Exigibilidade Suspensa


R$ bilhes
Saldo em Saldo em
Conta Contbil Descrio
31/12/2013 31/12/2014
1.2.2.1.8.03.00 Crditos tributrios com exigibilidade suspensa 438,41 495,00
1.2.2.1.8.04.00 Crditos de contribuies com exigibilidade suspensa 447,59 500,27
Total 886,00 995,27
Fonte: Siafi.

De acordo com esses registros, os valores contestados totalizaram cerca de R$ 995,3 bilhes
ao final de 2014. Tal montante aproximadamente 12,3% maior do que o saldo de R$ 886 bilhes
existente em 31/12/2013.

Dvida Ativa
O registro da dvida ativa tem por funo evidenciar a arrecadao e o estoque de crditos no
tributrios, tributrios e previdencirios da Unio que se tornaram exigveis aps vencido o prazo de
pagamento. Tais crditos, depois de apurados como lquidos e certos, so inscritos na Dvida Ativa
da Unio (DAU), sob administrao da PGFN, na Dvida Ativa das autarquias e fundaes, a cargo
da PGF, ou ainda na Dvida Ativa do Banco Central do Brasil, sob a gesto da PGBCB.
No perodo de 2009 a 2014, o estoque da dvida ativa da Unio cresceu 73,6% e alcanou o
montante de R$ 1,4 trilho, enquanto a arrecadao teve acrscimo de 32% e atingiu R$ 9,6 bilhes.

Evoluo do Estoque e da Arrecadao da Dvida Ativa da Unio 2009 a 2014


R$ bilhes

1600,00

1400,00

1200,00

1000,00

800,00

600,00

400,00

200,00

0,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014

Arrecadao Estoque

Fonte: Siafi.

172
A situao dos crditos inscritos em dvida ativa, conforme o rgo gestor, apresentada no
grfico a seguir. Destaque-se que a PGFN administra aproximadamente R$ 1,4 trilho, o que
corresponde a 96% do estoque total da Dvida Ativa da Unio.

Dvida Ativa por rgo Gestor 2014


R$ milhes

1.350.00 0,00

1.200.00 0,00

1.050.00 0,00

900.000 ,00

750.000 ,00

600.000 ,00

450.000 ,00

300.000 ,00

150.000 ,00

0,00
PGFN PGF PGBCB

Arrecadao Estoque

Fonte: PCPR 2014.

Dvida Ativa administrada pela PGFN


Primeiramente, com relao Dvida Ativa da Unio sob gesto da PGFN, observou-se, com
base em informaes gerenciais constantes da PCPR 2014, um decrscimo de arrecadao de 18,5%
em relao a 2013, atingindo R$ 19,15 bilhes. Tal diminuio deve-se principalmente ao pico de
arrecadao de pouco mais de R$ 9 bilhes no fim de 2013, decorrente de pagamentos vista com
benefcios fiscais previstos nos arts. 39 e 40 da Lei 12.865/2013.
No que concerne ao estoque, tambm com referncia em informaes gerenciais da
PCPR 2014, verificou-se decrscimo na dvida parcelada de 38,1% (de R$ 150,2 bilhes para
R$ 92,9 bilhes) e um aumento na dvida no parcelada de 15,7% (de R$ 1.121 bilhes para
R$ 1.296 bilhes). J a variao do estoque total de 2014 com relao a 2013 teve crescimento de
9,3% (de R$ 1.271 bilhes para R$ 1.389 bilhes). Nota-se, ainda, aumento de 26,4% do estoque da
dvida no parcelada e no ajuizada, que alcanou R$ 95,3 bilhes, o que corresponde a 6,86% do
estoque da dvida ativa em 2014, frente ao percentual de 6,74% registrado no ano anterior.

173
Dvida Ativa da Unio sob administrao da PGFN
R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Natureza dos Crditos Arrecadao Estoque
No Tributrios 153 3.710
Tributrios no Previdencirios 1.693 88.184
Ajuizados
Previdencirios 161 0
Subtotal (A) 2.007 91.894
Parcelados
No Tributrios 91 633
Tributrios no Previdencirios 812 13.865
No Ajuizados
Previdencirios 135 43.769
Subtotal (B) 1.038 58.267
Subtotal (C) = (A+B) 3.045 150.161
2013 No Tributrios 464 75.356
Tributrios no Previdencirios 2.943 751.195
Ajuizados
Previdencirios 548 218.807
Subtotal (D) 3.956 1.045.358
No Parcelados
No Tributrios 128 7.171
Tributrios no Previdencirios 365 57.764
No Ajuizados
Previdencirios 191 10.494
Subtotal (E) 684 75.429
Parcelamentos Especiais (F) Tributrios no Previdencirios 15.817 -
Subtotal (G) = (D+E+F) 20.456 1.120.787
Total (H) = (C+G) 23.501 1.270.948
No Tributrios 148 2.511
Tributrios no Previdencirios 1.151 54.395
Ajuizados
Previdencirios 151 0
Subtotal (I) 1.450 56.905
Parcelados
No Tributrios 110 522
Tributrios no Previdencirios 934 7.178
No Ajuizados
Previdencirios 137 28.319
Subtotal (J) 1.181 36.019
Subtotal (K) = (I+J) 2.631 92.925
2014 No Tributrios 404 80.754
Tributrios no Previdencirios 1.424 851.096
Ajuizados
Previdencirios 705 269.059
Subtotal (L) 2.534 1.200.909
No Parcelados
No Tributrios 226 9.276
Tributrios no Previdencirios 586 75.699
No Ajuizados
Previdencirios 137 10.330
Subtotal (M) 950 95.305
Parcelamentos Especiais (N) Tributrios no Previdencirios 13.036 -
Subtotal (O) = (L+M+N) 16.518 1.296.214
Total (P) = (K+O) 19.151 1.389.138
Fonte: PCPR 2014.

Parcelamentos da Dvida Ativa Fazendria


A anlise dos crditos parcelados sob administrao da PGFN leva em conta a natureza do
crdito e a modalidade de parcelamento. Ressalte-se que apenas 6,7% do estoque da dvida ativa
administrada pela PGFN esto parcelados. A tabela seguinte apresenta os crditos parcelados de
natureza fazendria (tributria e no tributria).

174
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Fazendrios administrados pela PGFN
R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 2.748,29 8.162,32 33,67 2.342,63 4.651,60 50,36 (14,76) (43,01)
Refis 35,35 4.294,09 0,82 29,93 2.938,49 1,02 (15,33) (31,57)
Paex 106,56 840,48 12,68 91,03 664,30 13,70 (14,57) (20,96)
Paes 101,86 1.711,76 5,95 70,57 1.255,97 5,62 (30,72) (26,63)
Timemania 30,11 568,94 5,29 33,08 598,53 5,53 9,86 5,20
Simples Nacional 29,26 315,36 9,28 25,77 143,89 17,91 (11,93) (54,37)
Lei 11.941/2009 5.596,42 87.229,66 6,42 5.306,24 50.867,03 10,43 (5,19) (41,69)
Reab. da Lei 11.941/2009 749,33 - - 1.995,97 - - 166,37 -
Lei 12.865/2013 9.155,26 - - 929,17 - - (89,85) -
Insts. de Ensino Superior 0,08 176,83 0,05 4,62 431,24 1,07 5.675,00 143,87
Lei 12.996/2014 0.00 - 4.549,25 - - - -
MP 470/2009 12,35 - 0,32 - - (97,41) -
Outros 0,00 3.092,50 0,00 0,00 3.054,17 0,00 - (1,24)
Total 18.564,87 106.391,94 17,45 15.378,58 64.605,22 23,80 (17,16) (39,28)
Fonte: PCPR 2014.
Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela, diferem daqueles
apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de equvoco ocorrido na obteno dos
dados e em sua compilao.

A evoluo dos parcelamentos da dvida ativa fazendria de 2013 para 2014 revela
diminuio de 39,3% no estoque. J a arrecadao teve um decrscimo de 17,2%, justificado em
grande parte pela queda de 89,9% na arrecadao decorrente da Lei 12.865/2013, mencionada
anteriormente. Ao atentar para a materialidade da arrecadao frente ao estoque, percebe-se que, em
2014, o percentual de realizao da receita correspondeu a 23,8%, frente a 17,5% em 2013.
No que tange arrecadao por modalidade, merece destaque o parcelamento da
Lei 11.941/2009, com recursos arrecadados de R$ 5,3 bilhes em 2014, o que resultou em um
percentual de realizao da receita de 10,4%. Alm disso, ressalte-se a expressiva arrecadao do
parcelamento referente Lei 12.996/2014, no valor de R$ 4,5 bilhes. J o estoque do parcelamento
da Lei 11.941/2009 reduziu 41,7%, passando de R$ 87,2 bilhes, em 2013, para R$ 50,9 bilhes em
2014. O Refis apresentou em 2014 uma proporo de apenas 1% entre a arrecadao e o estoque,
sendo a mais baixa entre as modalidades de parcelamento fazendrio.

Parcelamentos da Dvida Ativa Previdenciria


A tabela adiante mostra a arrecadao e o estoque dos parcelamentos de natureza
previdenciria da dvida ativa administrada pela PGFN. Os valores esto dispostos por modalidade
de parcelamento e referem-se aos exerccios de 2013 e 2014.

175
Arrecadao e Estoque dos Crditos Parcelados Previdencirios administrados pela PGFN
R$ milhes
2013 2014 Variao
Parcelamentos Arrecadao Estoque (A/B) Arrecadao Estoque (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
A B % C D % % %
Convencional 25,34 133,17 19,03 36,42 3.685,73 0,99 43,73 2667,69
Refis 2,34 2.065,63 0,11 0,88 2.031,48 0,04 (62,39) (1,65)
Paex 21,81 66,40 32,85 20,69 43,38 47,69 (5,14) (34,67)
Paes 58,07 632,50 9,18 47,68 464,11 10,27 (17,89) (26,62)
Simples Nacional 0,00 7,38 - 0,00 4,42 0,00 - (40,11)
Times de Futebol 0,05 9,39 0,53 0,05 9,60 0,52 0,00 2,24
Orgos do Poder Pblico 181,81 1.344,10 13,53 176,04 1.049,03 16,78 (3,17) (21,95)
Lei 11.941/2009 0,00 38.831,08 - 0,00 20.421,61 0,00 - (47,41)
Parc. Previdncirios no
0,00 670,39 - 0,00 609,33 0,00 - (9,11)
consolidados
Instit. de Ensino Superior 0,00 8,83 - 0,00 0,00 - - (100,00)
Outros 6,65 - - 6,78 - - 1,95 -
Total 296,07 43.768,88 0,68 288,54 28.318,69 1,02 (2,54) (35,30)
Fonte: PCPR 2014.
Obs.: na PCPR 2014, a PGFN informa que os valores referentes ao exerccio de 2013, apresentados nesta tabela, diferem daqueles
apresentados na PCPR de 2013 em razo de correo das informaes aps a identificao de equvoco ocorrido na obteno dos
dados e em sua compilao.

Os valores totais demonstram que nesse perodo houve diminuies de 35,3% no estoque e de
2,5% na arrecadao de crditos parcelados. A arrecadao em 2014 alcanou R$ 288,5 milhes e o
estoque, R$ 28,3 bilhes. Ocorreu, ainda, variao positiva de realizao da receita nesse perodo,
que passou de 0,68% em 2013 para 1,02% em 2014.
Dentre as modalidades, destacam-se o Paex, pelo maior ndice de realizao da receita em
2014 (47,7%), assim como os parcelamentos da Lei 11.941/2009 e o convencional, pelos
expressivos volumes em estoque.
Vale observar que o estoque total inscrito em Dvida Ativa da Unio aumentou de R$ 1.270,9
bilhes em 2013 para R$ 1.389,1 bilhes em 2014, o que corresponde a uma variao positiva de
9,3%. A esse respeito, a PCPR 2014 destaca que:
Inicialmente, a evoluo do estoque entre os anos de 2013 e 2014 deve ser inserida em um
contexto de alta da taxa bsica Selic, verificada durante o ano de 2014. Isso porque o citado ndice
responsvel pela atualizao dos valores inscritos em Dvida Ativa da Unio. Dessa forma, quanto
maior a taxa Selic, maior ser a tendncia de evoluo do estoque da DAU.
Nesse sentido, enquanto o ano de 2013 transcorreu com uma taxa Selic que variou de 7,25% a
10% ao ano, o ano de 2014 caminhou com uma variao de 10% a 11,75% ao ano. Como se v,
houve um substancial incremento do ndice de reajuste dos dbitos inscritos em Dvida Ativa, a
justificar a evoluo do estoque em 9,30% verificada entre os anos de 2013 e 2014.

Dvida Ativa administrada pela PGF


A dvida ativa sob administrao da PGF compreende os crditos de qualquer natureza
pertencentes s fundaes e s autarquias federais, exceto o Banco Central do Brasil, cuja dvida
ativa de responsabilidade de sua prpria Procuradoria-Geral.
Verifica-se na tabela seguinte, elaborada a partir de informaes gerenciais constantes da
PCPR 2014, o acrscimo da arrecadao e do estoque de 2013 para 2014, respectivamente em
16,1% e 215,9%. A arrecadao avanou de R$ 3,0 bilhes para quase R$ 3,2 bilhes, ao passo que

176
o estoque foi ampliado de R$ 5,5 bilhes para R$ 18,7 bilhes. Com isso, a proporo entre
arrecadao e estoque passou de 50,9% em 2013 para 18,7% em 2014.

Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGF


R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Arrecadao Estoque
Ajuizados 15,28 336,41
Parcelados
No ajuizados 77,32 42,83
Subtotal (A) 92,60 379,24
2013
Ajuizados 36,83 4.546,31
No parcelados
No ajuizados 2.879,71 992,11
Subtotal (B) 2.916,54 5.538,42
Total (C) = (A+B) 3.009,14 5.917,66
Ajuizado 183,98 3.566,14
Parcelados
No ajuizado 124,30 1.154,67
Subtotal (D) 308,28 4.720,81
2014
Ajuizados 130,58 10.930,93
No parcelados
No ajuizados 3.053,90 3.039,77
Subtotal (E) 3.184,48 13.970,70
Total (F) = (D+E) 3.492,76 18.691,51
Fonte: PCPR 2014.

Dvida Ativa administrada pela PGBCB


A dvida ativa do Banco Central do Brasil compreende os crditos inscritos pela prpria
autarquia, sob administrao de sua Procuradoria-Geral (PGBCB).
A tabela a seguir foi elaborada com base nas informaes gerenciais prestadas pelo Banco
Central na PCPR 2014.

Arrecadao e estoque da dvida ativa sob administrao da PGBCB


R$ milhes
Exerccio Situao dos Crditos Arrecadao Estoque
Ajuizados 499,80 12.092,62
Parcelados
No ajuizados 0,27 92,77
Subtotal (A) 500,07 12.185,39
2013
Ajuizados 3,94 27.531,89
No parcelados
No ajuizados 0,00 96,87
Subtotal (B) 3,94 27.628,76
Total (C) = (A+B) 504,01 39.814,15
Ajuizados 840,12 11.232,69
Parcelados
No ajuizados 0,21 94,53
Subtotal (D) 840,33 11.327,22
2014
Ajuizados 28,69 29.122,42
No parcelados
No ajuizados 0,03 51,96
Subtotal (E) 28,72 29.174,38
Total (F) = (D+E) 869,05 40.501,60
Fonte: PCPR 2014.

Com relao arrecadao da dvida ativa do Bacen, tambm houve elevao considervel de
2013 para 2014, alcanando o montante de R$ 869 milhes. J o estoque da dvida ativa nesse
perodo aumentou 1,7% e atingiu R$ 40,5 bilhes. Esses valores informados englobam tanto o
Banco Central (rgo Siafi 25201), que integra os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social
(OFSS), quanto a Autoridade Monetria (rgo Siafi 25280), que no integra os OFSS.

177
Com respeito dvida ativa do Banco Central do Brasil rgo 25201, cumpre mencionar
que a arrecadao e o estoque esto registrados no Siafi, conforme apresentado na tabela seguinte.
Ressalte-se que o valor do estoque foi contabilizado no Siafi a partir de 2014, em atendimento
recomendao expedida nas Contas do Governo de 2013.

Arrecadao e estoque da dvida ativa do Bacen no OFSS


R$
Saldo em Saldo em
Conta
rgo Descrio 31/12/2013 31/12/2014 (B/A) -1 %
Contbil
(A) (B)
25201 (OFSS) 4.1.9.3.2.99.01 Receita de Dvida Ativa no Tributria 7.162.342 25.870.668 261,2
(*)
25201 (OFSS) 1.2.2.1.1.02.01 Crditos Inscritos em Dvida Ativa no tributria 29.359.924.658 -
Fonte: Siafi.
(*)
Em 31/12/2013 o estoque da dvida ativa do Bacen no estava registrado no Siafi.

Cabe ressaltar, contudo, que a total ausncia de expectativa quanto ao recebimento desses
crditos, manifestada reiteradamente pelo Bacen a esta Corte de Contas, est refletida no montante
da proviso para perdas (conta retificadora 1.2.2.1.1.90.00), equivalente a 100% do saldo em
carteira (R$ 29,4 bilhes, posio em 31/12/2014). Com efeito, tal proviso tem amparo nas
Normas e no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (NBCASPs e MCASP), bem
como no Manual Siafi (macrofuno 021112 Dvida Ativa da Unio).

Dvida Ativa: anlise consolidada


Com relao arrecadao da dvida ativa da Unio em todas as gestes em 2014, como
mostra a tabela seguinte, o valor da receita realizada, obtido por consulta s informaes contbeis
do Siafi Gerencial, foi de R$ 13,54 bilhes, o que compatvel com os valores de recebimento do
principal e dos juros e multas da dvida ativa (R$ 13,53 bilhes) e as dedues de receita antecipada
de R$ 7,6 milhes, segundo consta na Prestao de Contas da Presidente da Repblica de 2014.
Vale destacar que a diferena refere-se ao recebimento evidenciado na conta 4.2.5.6.0.00.00
Receita da Dvida Ativa - Alienao de Estoques de Caf, no valor de R$ 996.847,77.

Arrecadao e Estoque da Dvida Ativa por rgo


R$

2013 2014
(A/B) (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
rgo Arrecadao Estoque Arrecadao Estoque
% % % %
(A) (B) (C) (D)
Justica Federal - 12.377,16 - 12.377,16 - - - 0,00
Presidncia da Repblica 3.047.435,95 36.098.771,30 3.583.470,62 43.618.320,99 8,44 8,22 17,59 20,83
MPOG 13.072,08 1.197.937,31 19.797,80 1.363.577,07 1,09 1,45 51,45 13,83
Mapa 649.919,74 - 1.027.719,51 - - - 58,13 -
MCT 46.514,67 - 615.512,50 - - - 1.223,27 -
MF 21.334.636.859,27 1.391.891.191.696,33 9.086.132.948,14 1.432.538.023.081,56 1,53 0,63 (57,41) 2,92
MEC 165.188,77 966.706.550,36 146.892,22 981.485.768,70 0,02 0,01 (11,08) 1,53
MDIC 44.162.152,10 284.500.163,99 37.144.701,71 293.472.924,57 15,52 12,66 (15,89) 3,15
MJ 1.462.870,81 7.396.082,01 3.828.388,89 7.416.324,69 19,78 51,62 161,70 0,27
MME 41.751.489,47 667.340.246,97 127.165.457,00 910.852.513,56 6,26 13,96 204,58 36,49
MPS 3.989.610.198,31 5.168.156.962,02 4.281.115.188,35 5.271.082.309,03 77,20 81,22 7,31 1,99
MS 589.487,94 1.248.229.071,60 1.027.886,74 1.934.410.171,57 0,05 0,05 74,37 54,97
MT 54.911,11 32.083.349,31 46.547,03 86.486.470,60 0,17 0,05 (15,23) 169,57
MC 4.218.176,14 2.617.380.374,27 33.547,35 2.617.380.374,27 0,16 0,01 (91,44) 0,00
MinC 650.535,60 8.173.911,14 361.160,31 19.468.733,25 7,96 0,36 (89,35) 138,18
MMA 3.569,23 3.819.341.186,26 69.302,90 4.749.994.810,23 0,00 0,00 1.841,68 24,37
MDA 87.934,26 40.421.267,44 119.283,95 40.446.076,69 0,22 0,29 35,65 0,06

178
2013 2014
(A/B) (C/D) (C/A)-1 (D/B)-1
rgo Arrecadao Estoque Arrecadao Estoque
% % % %
(A) (B) (C) (D)
MD 24.934,47 - 23.907,27 - - - (4,12) -
MI - 5.845.522,74 - 7.476.385,03 - - - 27,90
MCidades 3.068,29 - 2.389,04 - - - (22,14) -
AGU - - 28.114,57 - - - - -
Total 25.421.178.318,21 1.406.794.075.470,21 13.542.492.215,90 1.449.502.990.218,97 1,81 0,93 (46,73) 3,04
Fonte: Siafi.

Em relao a 2013, a arrecadao lquida da dvida ativa da Unio de 2014 teve uma variao
negativa de 46,7%. J a razo entre arrecadao e estoque diminuiu de 1,81% para 0,93%, o que
reflete uma diminuio da capacidade de arrecadao da dvida ativa.
Todavia, conforme a tabela seguinte, verifica-se que, em 2013 e 2014, os totais de
arrecadao e estoque registrados no Siafi diferem da soma dos valores contidos nos sistemas
prprios de dvida ativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, da Procuradoria-Geral Federal
e da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil. Destaque-se que as informaes sobre a dvida
ativa do Banco Central do Brasil contidas na PCPR 2014 englobam os rgos 25201 (OFSS) e
25280 (Autoridade Monetria).

Dvida Ativa da Unio Siafi X Sistemas Prprios PGFN/PGF/PGBCB 2013 e 2014


R$ milhes
Exerccio Sistemas Arrecadao Estoque
Siafi (A) 25.421,18 1.406.794,08
PGFN 23.501,23 1.270.948,58
PGF 3.009,14 5.917,66
2013 Sistemas Prprios Bacen 504,01 39.814,15
Total (B) 27.014,38 1.316.680,39
Diferena (C) = A-B (1.593,20) 90.113,69
Siafi (D) 13.542,49 1.449.502,99
PGFN 19.151,20 1.389.137,64
PGF 3.492,76 18.691,51
2014 Sistemas Prprios
Bacen 869,05 40.501,60
Total (E) 23.513,01 1.448.330,75
Diferena (F) = D-E (9.970,52) 1.172,24
Fontes: PCPRs 2013 e 2014 e Siafi.

Percebe-se que o valor da arrecadao da dvida ativa no Siafi, em 2013, foi de R$ 25,4
bilhes, enquanto a arrecadao registrada nos sistemas prprios somou R$ 27 bilhes, produzindo
diferena de R$ 1,6 bilho a menos no valor registrado no Siafi. J em 2014, o valor de arrecadao
consignado no Siafi correspondeu a R$ 13,5 bilhes, ao passo que a soma da arrecadao dos
sistemas prprios equivaleu a R$ 23,5 bilhes, o que resulta em diferena de R$ 9,97 bilhes a
menos na arrecadao registrada no Siafi.
Por sua vez, o estoque de dvida ativa constante do Siafi em 31/12/2013 foi de R$ 1.406,8
bilhes, enquanto a soma do estoque de dvida ativa inscrita nos sistemas prprios correspondeu a
R$ 1.316,7 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 90,1 bilhes. Ao final de 2014, a dvida
ativa registrada no Siafi foi de R$ 1.449,5 bilhes e o estoque da dvida ativa consignado nos
sistemas prprios somou R$ 1.448,3 bilhes, o que implica diferena lquida de R$ 1,2 bilho a
mais no estoque de dvida ativa registrado no Siafi.
A ausncia de conciliao entre os valores de arrecadao e estoque da dvida ativa constantes
do Siafi e dos sistemas de informao da PGFN, da PGF e da PGBCB gerou ressalva e

179
recomendao no Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo de 2012. Deixa-se de
propor ressalva e recomendao a respeito dessas divergncias no exerccio de 2014 porque a PCPR
2014, a exemplo da PCPR 2013, apresenta explicaes sobre as diferenas entre os registros de
dvida ativa desses sistemas, as quais devero ser acompanhadas em futuros trabalhos.
Isso posto, a tabela seguinte, elaborada a partir de informaes do Siafi, apresenta a
composio do estoque da dvida ativa da Unio por rgo superior e gesto. A variao do estoque
de dvida ativa entre 2013 e 2014 foi de 3,04%, alcanando o montante final de R$ 1.449,5 bilhes.

Estoque da Dvida Ativa por rgo Superior e Gesto 2013 e 2014


R$
rgo Superior Cdigo Gesto Estoque 2013 Estoque 2014 Var %
Justia Federal 12000
Justia Federal - Tesouro Nacional 00001 12.377,16 12.377,16 0,00
Presidncia da Repblica 20000
Instituto de Pesquisa Economica Aplicada 11302 1.515.166,50 1.628.295,76 7,47
Agncia Nacional de Aviao Civil 20214 34.583.604,80 41.990.025,23 21,42
MPOG 20113
Fundao Instituto Bras. Geografia e Estatstica 11301 1.197.937,31 1.363.577,07 13,83
Ministrio da Fazenda 25000
MF - Tesouro Nacional 00001 1.389.559.031.950,82 1.400.269.520.905,59 0,77
Comisso de Valores Mobilirios 17202 1.182.045.022,86 1.644.077.758,44 39,09
Superintendncia de Seguros Privados 17203 1.150.114.722,65 1.264.499.759,87 9,95
Banco Central do Brasil 17804 - 29.359.924.657,66 -
Ministrio da Educao 26000
Universidade Federal do Cear 15224 2.475.628,18 3.071.067,21 24,05
Universidade Federal Fluminense 15227 2.361.157,51 2.431.414,47 2,98
Universidade Federal do Par 15230 412.955,44 412.955,44 0,00
Universidade Federal do Paran 15232 1.056.601,61 1.056.601,61 0,00
Universidade Federal do Rio Grande do Norte 15234 152.464,41 152.464,41 0,00
Universidade Federal do Rio Grande do Sul 15235 3.753.008,30 4.317.615,09 15,04
Universidade FederalVales Jequitinhonha e Mucuri 15243 30.440,26 30.440,26 0,00
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educaco 15253 854.819.384,53 858.195.872,38 0,39
Fund .Coord. de Aperf. de Pessoal Nvel Superior 15279 7.554.490,07 7.554.490,07 0,00
Instituro Nacional de Est. e Pesquisas Educaconais 26290 89.604.292,84 99.375.212,42 10,90
Inst. Federal de Educao, Cienc. e Tec. do Cear 26405 254.100,65 530.020,45 108,59
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. do Maranho 26408 1.607.701,22 1.607.701,22 0,00
Inst. Fed. de Ed., Cienc. e Tec. Mato Grosso do Sul 26415 - 3.188,16 -
Inst. Fed. de Educao, Cienc. e Tec. de So Paulo 26439 2.540.567,50 2.655.146,28 4,51
Fundao Joaquim Nabuco 34202 83.757,84 91.579,23 9,34
Min. do Desenv, Ind. e Com. Exterior 28000
Instituto Nac. de Metr. Norm. e Qual. Industrial 18205 237.824.107,12 237.824.107,12 0,00
Instituto Nacional de Propriedade Industrial 18801 9.054,34 -
Superintendncia da Zona Franca de Manaus 19205 46.676.056,87 55.639.763,11 19,20
Ministrio da Justia 30000
MJ - Tesouro Nacional 00001 1.881,40 1.881,40 0,00
Fundao Nacional do ndio 19208 7.394.200,61 7.414.443,29 0,27
Ministrio de Minas e Energia 32000
MME -Tesouro Nacional 00001 2.420,86 2.420,86 0,00
Agncia Nacional do Petrleo 32205 667.337.826,11 910.850.092,70 36,49
Ministrio da Previdncia Social 33000
Superintendncia.Nac. de Previd. Complementar 33206 4.611.607,59 5.540.969,40 20,15
Instituto Nacional do Seguro Social 57202 5.163.545.354,43 5.265.541.339,63 1,98
Ministrio da Sade 36000
Fundao Oswaldo Cruz 25201 2.035.137,04 2.247.472,78 10,43
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria 36212 40.669.443,59 81.033.705,80 99,25
Agncia Nacional de Sade Suplementar 36213 1.205.524.490,97 1.851.128.992,99 53,55
Ministrio dos Transportes 39000
Agncia Nacional de Transportes Terrestres 39250 31.528.922,74 85.471.644,71 171,09
Depto. Nacional de Infraestrutura de Transportes 39252 554.426,57 1.014.825,89 83,04
Ministrio das Comunicaes 41000
Fundo de Univers. dos Serv. de Telecomunicaes 14902 62.803.858,99 62.803.858,99 0,00
Agncia Nacional de Telecomunicaes 41231 2.554.576.515,28 2.554.576.515,28 0,00
Ministrio da Cultura 42000
Agncia Nacional do Cinema 20203 7.098.104,70 18.392.926,81 159,12

180
rgo Superior Cdigo Gesto Estoque 2013 Estoque 2014 Var %
Fundao Cultural Palmares 34208 1.075.806,44 1.075.806,44 0,00
Ministrio do Meio Ambiente 44000
Ibama 19211 3.819.341.186,24 4.749.994.810,21 24,37
Instituto Chico Mendes de Cons. da Biodiversidade 44207 0,02 0,02 0,00
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio 49000
Instit. Nacional de Colonizao e Reforma Agrria 37201 40.421.267,44 40.446.076,69 0,06
Ministrio da Integrao Nacional 53000
Departamento Nacional de Obras contra as Secas 11203 5.845.522,74 7.476.385,03 27,90
Total 1.406.794.075.470,21 1.449.502.990.218,97 3,04
Fonte: Siafi.

Ressalte-se o montante do estoque da dvida ativa do Ministrio da Fazenda na gesto


Tesouro, no valor de R$ 1.400 bilhes, o que corresponde a 96,6% do total da dvida ativa em 2014.
Em seguida, destacam-se o Bacen (R$ 29,4 bilhes), o INSS (R$ 5,3 bilhes), o Ibama (R$ 4,7
bilhes), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (R$ 2,6 bilhes) e a Agncia Nacional de Sade
Suplementar (R$ 1,9 bilho).
Assinalem-se, tambm, as taxas expressivas de crescimento do estoque da dvida ativa nos
seguintes rgos: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (171%), Agncia Nacional do Cinema
(159%), Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do Cear (108%), Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria (99%) e Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (83%).

3.5.2 Execuo das Despesas Primrias

3.5.2.1 Despesas Obrigatrias e Discricionrias


As despesas primrias obrigatrias so aquelas nas quais o gestor pblico no possui
discricionariedade quanto determinao do seu montante, bem como ao momento de sua
realizao, por determinao legal ou constitucional. Por possurem tais caractersticas, essas
despesas so consideradas de execuo obrigatria e tm prioridade em relao s demais despesas,
tanto no momento de elaborao do oramento, quanto na sua execuo.
As despesas primrias discricionrias so aquelas em que o gestor pblico pode avaliar a
convenincia e oportunidade para sua realizao, bem como o montante a ser executado dentro dos
limites estabelecidos. Por essa discricionariedade, podem ser objeto de contingenciamento. Essas
despesas, conforme estabelecido pela LDO 2014, subdividem-se em trs categorias: discricionria e
no abrangida pelo PAC; discricionria e abrangida pelo PAC; discricionria e decorrente de
emendas individuais, categoria criada em 2014. A primeira categoria ser tratada por
discricionria; a segunda, por sem impacto fiscal, uma vez que as despesas do PAC podem ser
deduzidas do resultado primrio; e a terceira, por emenda individual.
O total de despesas primrias empenhadas apresentado a seguir para os anos de 2008 a
2014.

Despesas Primrias Empenhadas 2008 a 2014


R$ milhes
Indicador de Resultado EOF 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Discricionrias 70.919 73.446 86.842 80.598 90.522 96.365 95.601
Discricionrias decorrente de emenda individual - - - - - - 6.141
Discricionrias sem impacto fiscal 13.403 27.108 29.728 35.373 53.891 63.142 53.604
Obrigatrias 565.630 630.336 704.758 796.523 880.055 983.539 1.098.737
Total Despesas Primrias 649.952 730.890 821.328 912.494 1.024.468 1.143.046 1.254.083
Fonte: Siafi Gerencial.

181
Conforme se verifica na tabela anterior, houve uma reduo no montante das despesas
primrias sem impacto fiscal empenhadas em 2014 em relao a 2013. Essas despesas, que vinham
aumentando sua participao no conjunto de despesas primrias ao longo do perodo de 2008 a
2013, de 2,1% em 2008 para 5,5% em 2013, passaram a representar 4,3% das despesas primrias
empenhadas de 2014. Observa-se que as referidas despesas tiveram um decrscimo de 15,1% entre
2013 e 2014.
As despesas discricionrias tiveram um crescimento de 5,6% de 2013 para 2014,
considerando inclusive as decorrentes de emendas individuais.
A participao das despesas obrigatrias no conjunto das despesas primrias, de 2013 para
2014, passou de 86,0% para 87,6%, tendo os seus montantes aumentados em 11,7%, taxa superior
ao crescimento total das despesas primrias no perodo, que foi de 9,7%.
Se for analisado o perodo de 2008 a 2014, constata-se que o crescimento das despesas
primrias discricionrias, incluindo as decorrentes de emendas em 2014, foi menor do que o das
demais despesas primrias. No perodo, as despesas discricionrias cresceram 43,4%, enquanto que
as despesas obrigatrias aumentaram 94,2% e as despesas sem impacto fiscal, relacionadas ao PAC,
elevaram-se em 300,0%. No conjunto, as despesas primrias cresceram 93,0%. Assim, a proporo
das despesas primrias discricionrias, em relao s despesas primrias sem impacto fiscal, tem se
reduzido ao longo dos anos.
A tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas primrias
obrigatrias, por grupo de despesa, em 2014.

Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Obrigatrias em 2014


R$ milhes
Despesa Executada
Dotao Despesas Despesas por Inscrio em
Grupo de Despesa Dotao Inicial Valores Pagos
Atualizada Empenhadas Liquidadas Restos a Pagar no
processados
Pessoal e Encargos Pessoais 224.398 223.647 222.993 222.055 221.263 939
Outras Despesas Correntes 859.628 895.127 874.268 832.656 808.717 41.612
Investimentos 1.362 1.076 1.037 668 655 369
Inverses Financeiras 580 439 439 287 287 152
Reserva de Contingncia 250 - - - - -
Total 1.086.218 1.120.289 1.098.737 1.055.666 1.030.922 43.072
Fonte: Siafi Gerencial.

As despesas obrigatrias foram fixadas na LOA 2014 em R$ 1.086,2 bilhes, sendo


atualizadas para R$ 1.120,3 bilhes. No que tange a execuo oramentria e financeira, 98,0% da
dotao atualizada foram empenhados, 94,2% foram liquidados, 92,0% foram pagos e 3,8%,
inscritos em restos a pagar no processados.
Dos itens apresentados, o grupo Outras Despesas Correntes engloba as despesas relacionadas
a transferncias a estados e municpios, aposentadorias e penses do RGPS, seguro desemprego,
abonos PIS-Pasep, materiais de consumo, servios terceirizados, subvenes econmicas, dentre
outras, e representa 79,6% do total das despesas empenhadas. Os restos a pagar de Outras Despesas
Correntes representam 3,8% das despesas empenhadas, mostrando que h pouca margem para
postergao desses pagamentos.
Uma parcela pequena de investimentos considerada obrigatria (cerca de R$ 1 bilho),
sendo a maior parte executada como despesa discricionria, enquanto que as despesas de pessoal
representam 20,3% do total das despesas obrigatrias empenhadas.
182
As despesas discricionrias (discricionria, decorrente de emenda individual e sem impacto
fiscal) empenhadas representaram, em 2014, 12,4% do total das despesas primrias empenhadas. A
tabela a seguir detalha a execuo oramentria e financeira das despesas discricionrias, por grupo
de despesa, em 2014:

Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias em 2014


R$ milhes
Despesa Executada
Dotao Despesas Despesas por Inscrio em
Grupo de Despesa Dotao Inicial Valores Pagos
Atualizada Empenhadas Liquidadas Restos a Pagar no
processados
Outras Despesas Correntes 88.281 95.941 81.702 65.282 63.341 16.420
Investimentos 80.044 81.260 54.975 20.975 18.404 34.032
Inverses Financeiras 16.634 20.201 18.670 12.716 12.668 5.954
Reserva de Contingncia 40 40 - - - -
Total 184.998 197.442 155.346 98.940 94.414 56.406
Fonte: SIAFI Gerencial

Execuo Oramentria e Financeira das Despesas Discricionrias de Investimentos em 2014


R$ milhes
Despesa Executada por
Dotao Dotao Despesas Despesas
Investimentos Discricionrios Valores Pagos Inscrio em Restos a
Inicial Atualizada Empenhadas Liquidadas
Pagar no processados
Discricionrias 29.579 32.252 15.465 5.558 5.126 9.907
Discricionrias decorrente de emenda
individual 7.471 7.581 5.547 164 122 5.383
Discricionrias sem impacto fiscal 42.993 41.426 33.963 15.221 13.156 18.742
Total 80.044 81.259 54.975 20.943 18.404 34.032
Fonte: Siafi Gerencial.

As despesas discricionrias de investimentos, cuja dotao atualizada foi de R$ 81,3 bilhes,


incluam R$ 41,4 bilhes a serem executados como despesas discricionrias sem impacto fiscal,
relacionadas ao Programa de Acelerao do Crescimento. Do valor empenhado sem impacto fiscal,
R$ 34 bilhes, apenas R$ 15,2 bilhes foram liquidados e R$ 18,8 bilhes, inscritos em restos a
pagar.
No caso das demais despesas primrias discricionrias de investimentos, isto , aquelas no
relacionadas ao PAC, que totalizaram R$ 39,8 bilhes (dotao atualizada), foram empenhados
apenas R$ 21 bilhes (cerca de 53% da dotao atualizada), com pagamento de R$ 5,2 bilhes e
inscrio em restos a pagar de R$ 15,3 bilhes.

3.5.2.2 Despesas com Pessoal


A seguir, so apresentados os valores consolidados da execuo da despesa com pessoal da
Unio em 2013 e 2014, bem como os percentuais dos limites de gastos com pessoal previstos na
LRF, comparando-se as informaes divulgadas nos Relatrios de Gesto Fiscal entre os dois
exerccios.

183
Despesa Total com Pessoal da Unio 2013 e 2014
R$ milhes
Despesa Despesa 2014
Discriminao
Empenhada 2013 Empenhada 2014 /2013
Despesa Bruta com Pessoal (I) 222.367 239.801 7,84%
Pessoal Ativo 129.218 137.997 6,79%
Pessoal Inativo e Pensionistas 92.763 101.423 9,33%
Outras despesas de pessoal decorrentes de contratos de terceirizao (LRF, art. 18, 1) 385 381 (1,04)%
Despesas no Computadas (art. 19, 1, da LRF) (II) (32.694) (36.710) (12,28%)
(-) Indenizaes por Demisso e Incentivos Demisso Voluntria (391) (421) (7,67)%
(-) Decorrentes de Deciso Judicial (5.744) (5.169) 10,01%
(-) Despesas de Exerccios Anteriores (1.865) (1.539) 17,48%
(-) Inativos com Recursos Vinculados (24.694) (29.580) (19,78%)
(-) Convocao Extraordinria (inciso II do 6 do art. 57 da CF) - - -
Total da Despesa Lquida com Pessoal (III) = (I - II) 189.673 203.091 7,07%
Receita Corrente Lquida RCL (IV) 656.094 641.578 (2,21%)
% do Total da Despesa Lquida com Pessoal sobre a RCL (V) = [(III) / (IV)] x 100% 28,91% 31,65% -
Limite Mximo (inciso I, art. 20 da LRF) 50,00% 328.047 320.789 (2,21%)
Limite Prudencial (pargrafo nico, art. 22 da LRF) - 95% do Limite Legal 47,50% 311.645 304.750 (2,21%)
Fonte: Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado - Exerccios 2013 e 2014.

Dos valores contidos na tabela anterior, verifica-se que em 2014 os Poderes Executivo,
Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio, analisados de maneira consolidada,
respeitaram os limites de despesa com pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF, quais
sejam: limites mximo (50% da RCL) e prudencial (95% do limite mximo ou 47,5% da RCL),
respectivamente.
A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos despesas no computadas) apresentou
elevao de R$ 13,4 bilhes em relao aos gastos em 2013, ou 7,07%. No que se refere s despesas
no computadas, conforme disposto no art. 19, 1, da LRF, percebe-se em 2014 uma elevao de
12,28% em relao a 2013.
A tabela seguinte apresenta o total da despesa com pessoal, bem como os respectivos limites,
segregados pelos Poderes e rgos federais mencionados no art. 20 da LRF.

Despesas com Pessoal por Poder e rgo Federal 2014


% da RCL
Despesa Realizado/
Limite Realizado Realizado/
Lquida com Limite Limite Limite
Poder / rgo DLP/RCL Alerta / Limite Limite
Pessoal1 Mximo Prudencial2 Alerta
TCU3 Mximo Prudencial
(DLP) TCU
(A) (B) (95% x B) (90% x B) (A/B) (A/C) (A/D)

Poder Executivo 173.391 27,02% 40,90% 38,86% 36,81% 66,08% 69,56% 73,42%
Poder Legislativo 6.957 1,08% 2,50% 2,38% 2,25% 43,37% 45,66% 48,19%
Poder Judicirio 19.994 3,12% 6,00% 5,70% 5,40% 51,94% 54,67% 57,71%
Ministrio
2.749 0,43% 0,60% 0,57% 0,54% 71,42% 75,17% 79,35%
Pblico
Total da Unio 203.091 31,65% 50,00% 47,50% 45,00% 63,31% 66,64% 70,34%
Fonte: RGFs do 3 quadrimestre de 2014.
(1)
Art. 20 da LRF.
(2)
Pargrafo nico do art. 22 da LRF.
(3)
Art. 59, inciso II, 1, da LRF.

184
O nvel de comprometimento dos limites dos Poderes e rgos (coluna Realizado/Limite
Mximo), que vinha caindo desde 2010, subiu em 2014, ou seja, no conjunto da Unio, a relao
Despesa Lquida de Pessoal sobre a Receita Corrente Lquida de 2014 foi superior quela de 2010.
Destaca-se o expressivo aumento do comprometimento do Ministrio Pblico, que passou de
65,5%, em 2010, para 71,4%, em 2014. O nvel de comprometimento do limite de despesa de
pessoal do Executivo saiu de 63,6% em 2010 para 66,1% em 2014. O Poder Judicirio, por sua vez,
saiu de 52,9% em 2010 para 51,9% em 2014. O Poder Legislativo, na mesma linha que o Poder
Judicirio, saiu de 44,0% da RCL em 2010 para 43,4% em 2014. Essas informaes esto
evidenciadas no grfico a seguir.

Evoluo do Comprometimento dos Limites de Despesa com Pessoal (*)


% da RCL

Fonte: RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.


*Os limites de despesa com pessoal so estabelecidos individualmente por Poder e rgo autnomo, conforme o art. 20 da LRF.
Portanto, a apresentao por Poder meramente ilustrativa.

Na Unio como um todo, percebe-se que a despesa lquida com pessoal cresce desde 2010,
quando alcanou R$ 154 bilhes, at 2014, quando chegou a 203 bilhes, a uma mdia de 5,7% ao
ano, valor inferior variao mdia do IPCA no perodo, que foi de 6,1%. No entanto, em 2014, o
crescimento das despesas com pessoal foi de 7,1% em relao ao exerccio de 2013, acima,
portanto, da mdia do IPCA nos ltimos cinco anos e do prprio IPCA de 2014, que foi de 6,4%.

Despesas com Pessoal da Unio 2010 a 2014


R$ bilhes

250,0

203,1
200,0 189,7
167,9 169,5
153,8
150,0

100,0

50,0

0,0
2010 2011 2012 2013 2014

185
Fonte: Anexo II dos RGFs dos 3 quadrimestres de 2010, 2011, 2012, 2013 e 2014.

3.5.3 Programao Oramentria e Financeira e Contingenciamento


A Lei de Responsabilidade Fiscal determina, em seu art. 4, que as leis de diretrizes
oramentrias devero conter um anexo de metas fiscais. Com o objetivo de garantir os
instrumentos necessrios ao alcance das metas de resultado primrio ou nominal especificadas nas
respectivas LDOs, a mesma LRF estabelece, em seu art. 9, que, caso a realizao de receita no
seja compatvel com a meta fiscal, deve ser realizada limitao de empenho e de movimentao
financeira, tambm conhecida como contingenciamento oramentrio. De acordo com o 2 do
sobredito artigo, tal limitao no pode atingir as dotaes destinadas ao pagamento do servio da
dvida, as despesas constitucionais e legais e as despesas ressalvadas pela LDO, denominadas
despesas obrigatrias.
Os critrios e a forma da limitao de empenho para o exerccio de 2014 foram estabelecidos
nos trs artigos da Seo VIII da LDO 2014, denominada Da Limitao Oramentria e
Financeira. O art. 50, em consonncia com o art. 8 da LRF, determina o estabelecimento da
programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso em at trinta dias aps
a publicao da LOA.
Por sua vez, o art. 51 da LDO 2014 dispe que:
Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que trata o art. 9 da Lei
de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a cada rgo
oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria
Pblica da Unio, at o vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no
4.

O 4 do art. 51 da LDO 2014 define o contedo dos relatrios bimestrais de avaliao das
receitas e despesas primrias, contemplando informaes referentes necessidade de
contingenciamento e o seu montante. Por fim, o art. 52 regulamenta a execuo oramentria das
emendas parlamentares individuais.
A tabela seguinte apresenta as diversas programaes que vigoraram no decorrer do exerccio
de 2014 buscando-se atingir a meta de supervit primrio de R$ 116 bilhes. Na tabela so
apresentadas as estimativas de atingimento consignadas na Lei Oramentria Anual, no Decreto
Inicial de Programao Financeira, nas avaliaes bimestrais e respectivos decretos, bem como a
meta realizada em 2014.

Resultado Fiscal de 2014 Estimativas da LOA, dos Decretos de Programao Financeira e Valor Realizado
R$ bilhes
20/jan 20/fev 28/mar 30/mai 30/jul 30/set 28/nov
Realizado 2014
Decreto 8.197

Decreto 8.216

Decreto 8.261

Decreto 8.290

Decreto 8.320

Decreto 8.367
Programao

3 Avaliao
2 Avaliao

4 Avaliao
1 Avaliao

5 Avaliao
LOA 2014

Financeira

Normativo

1. Receita Lquida 752 742 746 747 748 737 699 685
2. Despesa 663 621 625 626 627 619 643 646
3. Fundo Soberano do Brasil 0 0 0 0 0 3,5 3,5 0
4. Resultado do Tesouro (1-2+3) 89 121 121 121 121 121 59 39
5. Resultado da Previdncia -30 -40 -40 -40 -40 -41 -49 -57
6. Discrepncia Estatstica 0 0 0 0 0 0 0 -3
7. Resultado Primrio dos OFSS (4+5+6) 58 81 81 81 81 84 10 -20
8. Resultado Primrio das Estatais 0 0 0 0 0 0 0 -2

186
20/jan 20/fev 28/mar 30/mai 30/jul 30/set 28/nov

Realizado 2014
Decreto 8.197

Decreto 8.216

Decreto 8.261

Decreto 8.290

Decreto 8.320

Decreto 8.367
Programao

3 Avaliao
2 Avaliao

4 Avaliao
1 Avaliao

5 Avaliao
LOA 2014

Financeira
Normativo

9. Resultado Primrio do Governo Federal (7+8) 58 81 81 81 81 81 10 -22


10. Desoneraes de Tributos e PAC 58 35 35 35 35 35 106 162
11. Resultado Primrio - Meta LDO (9+10) 116 116 116 116 116 116 116 140
Reverso
Poder Demais Parcial
Novo Contingenciamento - No No No
Executivo Poderes Todos
Poderes
Valor Contingenciado/Descontingenciado - -30,5 -0,3 - - - 10,1
Estimativa de PIB - Governo Federal 3,8% 2,5% 2,5% 2,5% 1,8% 0,9% 0,5%
0,1%
Estimativa de PIB - Pesquisa Focus 2,0% 1,8% 1,7% 1,6% 0,9% 0,3% 0,2%
Fontes: LOA 2014, Decretos de Programao Financeira e Relatrio de Avaliao do Cumprimento de Metas Fiscais, Relatrios de
Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (primeiro ao quinto bimestres), Bacen e IBGE.

A primeira coluna da tabela apresenta as estimativas da LOA 2014, elaboradas a partir de uma
projeo de crescimento do PIB de 3,8%. As estimativas de receita lquida e despesas do Tesouro
so as maiores do exerccio, inclusive superiores aos valores realizados. A estimativa de dficit da
previdncia de R$ 30 bilhes, a menor das estimativas, frente ao dficit realizado de R$ 57
bilhes. Alm disso, para o atingimento da meta primria de R$ 116 bilhes, prevista uma
deduo de despesas do PAC e de desoneraes de tributos de R$ 58 bilhes (o limite mximo de
deduo ento permitido pela LDO era de R$ 67 bilhes).
A segunda coluna contm as projees do Decreto Inicial de Programao Financeira do
Poder Executivo (Decreto 8.197/2014), elaborado conforme estabelecido no art. 50 da LDO. As
estimativas desse decreto partem de projees menos otimistas de crescimento do PIB (2,5%),
reduzem as receitas do Tesouro em R$ 10 bilhes, e as despesas, em R$ 42 bilhes. O dficit
previsto para a previdncia aumenta em R$ 10 bilhes. A deduo a ttulo de PAC e desoneraes
reduzida em R$ 23 bilhes, passando para R$ 35 bilhes, e assim permanece at o decreto referente
quarta avaliao bimestral.
Em consequncia dessas estimativas, o Decreto Inicial estabeleceu um contingenciamento das
despesas discricionrias do Poder Executivo no valor de R$ 30,5 bilhes, em consonncia com o
5 do art. 51 da LDO. Esse pargrafo disps que se aplicaria somente ao Poder Executivo o
contingenciamento cuja necessidade fosse identificada fora da avaliao bimestral.
Em 20/3/2014, o Poder Executivo publicou o Relatrio de Avaliao de Receitas e Despesas
Primrias referente ao primeiro bimestre. Nesse relatrio, com as mesmas projees de crescimento
do PIB do Decreto Inicial, previu-se um aumento das receitas de R$ 4,2 bilhes e, das despesas, de
R$ 4,4 bilhes. Estabeleceu-se, ento, um contingenciamento total de R$ 30,8 bilhes (R$ 30,5
bilhes referentes ao Poder Executivo, j contingenciados inicialmente, e R$ 261,8 milhes de
responsabilidade dos demais Poderes e rgos autnomos).
importante ressaltar que esses foram os nicos contingenciamentos ocorridos em 2014. Nas
trs avaliaes subsequentes, as alteraes previstas nas receitas (includa, no terceiro bimestre, a
previso de utilizao de R$ 3,5 bilhes de recursos do Fundo Soberano) foram totalmente
compensadas pelas variaes nas estimativas de gastos obrigatrios. Uma vez que o
contingenciamento das despesas discricionrias e obrigatrias sujeitas programao financeira
decorrncia das estimativas de variao das receitas primrias e das despesas obrigatrias que, no
caso, se compensaram nos respectivos relatrios, o governo federal avaliou que as sucessivas
projees indicavam a possibilidade de manuteno dos limites de empenho e pagamento fixados
187
no Decreto 8.216/2014, elaborado de acordo com as estimativas do relatrio de avaliao do
primeiro bimestre.
A tabela seguinte detalha as variaes nas estimativas compensatrias das receitas primrias e
das despesas obrigatrias, previstas nos relatrios de avaliao do segundo, terceiro e quarto
bimestres.

Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas em Relao ao Decreto Anterior


R$ milhes

30/mai 30/jul 30/set

Normativo
Decreto 8.261 Decreto 8.290 Decreto 8.320
2 Avaliao 3 Avaliao 4 Avaliao

1. Receita Primria Total 1.201 (1.474,0) (12.640)


Receita Administrada pela RFB, exceto RGPS 999 (3.645) (14.744)
Arrecadao do RGPS 0 0 0
Receitas No Administradas pela RFB 202 2.171 2.103
2. Transferncias Constitucionais e Legais a Entes Subnacionais 0 (2.188) (2.099)
3. Receita Lquida 1.201 714,5 (10.541)
4. Saque Fundo Soberano 0 - 3.500
5. Despesas Obrigatrias 1.201 714,5 (7.041)
Complemento do FGTS 0 200 200
Crditos Extraordinrios 1.109 495,5 476
Despesas Custeadas com Doaes e Convnios 92 0
Discricionrias conta de rec. prprios dos Outros Poderes 0 19
Benefcios da Previdncia 525
Pessoal e Encargos (2.218)
Auxlio CDE (4.000)
Subsdios Subvenes e Proagro (3.061)
Demais variaes 1.037
6. Despesas Discricionrias (3+4-5) 0 0 0
Fonte: Relatrios de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (segundo ao quarto bimestres).

Em relao s receitas administradas pela RFB, exceto a arrecadao do RGPS, importante


considerar que a arrecadao do Imposto sobre a Renda responde por 40% desse conjunto, e nas
avaliaes referentes ao segundo, terceiro e quarto bimestres havia estimativas de reduo do valor
a ser arrecadado (redues de R$ 4 bilhes, R$ 2 bilhes e R$ 2 bilhes, respectivamente). Por
outro lado, o subitem Outras Receitas Arrecadadas pela RFB (composto por receitas de loterias,
Cide Remessas ao Exterior e Demais Receitas), que correspondeu a 4% do conjunto, teve
majoraes de R$ 8 bilhes na avaliao do segundo bimestre e de R$ 5 bilhes na do terceiro, e
uma reduo de R$ 5 bilhes na quarta avaliao bimestral.
A quinta avaliao bimestral e seu respectivo decreto apresentam caractersticas peculiares,
pois no foram elaborados em funo da meta de resultado primrio ento vigente supervit de R$
116 bilhes, com permisso de abatimento de at R$ 67 bilhes de despesas do PAC e de
desoneraes tributrias. Sob a justificativa de que fora encaminhado ao Congresso Nacional um
projeto de lei propondo a excluso da totalidade das despesas do PAC e das desoneraes tributrias
para fins de apurao da meta fiscal, o Decreto 8.367/2014 projetou uma deduo de R$ 106 bilhes
a esse ttulo. Nos termos do respectivo Relatrio de Avaliao:

188
12. Nesse contexto, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, por intermdio da Mensagem n
365, de 10 de Novembro de 2014, Projeto de Lei que altera a LDO2014 (PLN n 36/2014) no sentido de
ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no montante dos gastos relativos s
desoneraes de tributos e ao PAC. Ou seja, em caso de aprovao do referido projeto, o valor que for
apurado, ao final do exerccio, relativo a desoneraes e a despesas com o PAC, poder ser utilizado para
abatimento da meta fiscal. O presente relatrio j considera o projeto de lei em questo, indicando
aumento de R$ 70,7 bilhes na projeo do abatimento da meta fiscal. Isso posto, o abatimento previsto,
neste Relatrio, de R$ 106,0 bilhes, o que compatvel com a obteno de um resultado primrio de
R$ 10,1 bilhes.

Nesse relatrio de avaliao, os rgos centrais de oramento e finanas do governo federal


adotaram uma previso de crescimento do PIB de 0,5% em 2014, aumentaram o valor de
abatimento da meta em R$ 71 bilhes, previram uma reduo na receita lquida de R$ 38 bilhes,
um aumento nas despesas obrigatrias de R$ 22 bilhes e ainda indicaram uma reduo de R$ 10,1
bilhes no contingenciamento efetuado aps a primeira avaliao bimestral. Entre as receitas
administradas pela RFB, o item projetado que sofreu o maior decrscimo em relao ao valor
estimado no decreto anterior foi o Imposto sobre a Renda, com reduo de R$ 9,4 bilhes. Por sua
vez, as despesas obrigatrias que apresentaram maiores aumentos nas estimativas foram o Abono
Salarial e Seguro Desemprego (R$ 9 bilhes) e Benefcios da Previdncia (R$ 8 bilhes). Nessa
ampliao de R$ 10,1 bilhes dos limites de empenho e movimentao financeira, a cota de
aumento do Poder Executivo foi de R$ 10,0 bilhes (includa ampliao de R$ 445 milhes nas
emendas parlamentares individuais) e a cota dos Poderes Legislativo e Judicirio e MPU foi de
R$ 104 milhes.
A meta de supervit primrio para a Unio, conforme a LDO 2014, foi fixada em R$ 116,1
bilhes. Contudo, para fins de apurao da meta, o art. 3 da LDO 2014 previu, originalmente, a
possibilidade de reduo dessa meta em at R$ 67,0 bilhes, referentes aos investimentos do PAC e
s desoneraes tributrias. Por sua vez, a LOA 2014 considerou a meta de supervit primrio da
Unio de R$ 116,1 bilhes e o abatimento de R$ 58,0 bilhes, dentro, portanto, do limite permitido
pelo art. 3 da LDO 2014.
Conforme j relatado, em cumprimento ao 5 do art. 51 da LDO 2014, foi publicada pela
Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento Federal, em 20/2/2012, uma
avaliao das receitas e despesas primrias. Segundo a citada avaliao, considerando-se a
reavaliao da projeo das receitas e despesas, decidiu-se, preventivamente, reduzir os limites de
empenho e movimentao financeira em relao ao previsto na LOA 2014 at que se fizesse a
avaliao bimestral de que trata o art. 9 da LRF.
Nessa esteira, foi editado pelo Poder Executivo o Decreto Inicial de Programao
Oramentria e Financeira, Decreto 8.197, de 20/2/2014, que efetivou a limitao de empenho e
movimentao das despesas discricionrias em R$ 30,5 bilhes no mbito do Poder Executivo. A
par disso, o decreto estabeleceu metas quadrimestrais para o resultado primrio e metas bimestrais
de realizao de receitas primrias. Segundo o Anexo X do mencionado decreto, as metas
quadrimestrais do exerccio de 2014 para o resultado primrio do governo federal, abrangendo os
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social e das Empresas Estatais Federais, foram de R$ 27,7
bilhes, R$ 39,2 bilhes e R$ 80,7 bilhes, respectivamente no primeiro, segundo e terceiro
quadrimestres.
Conforme ressaltado no Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2
Quadrimestre de 2014, publicado em setembro de 2014, verificou-se que, aps o encerramento de

189
agosto, ou seja, ao final do 2 quadrimestre e do 4 bimestre de 2014, o governo federal havia
realizado supervit primrio de R$ 356,8 milhes, valor 99,02% inferior meta de R$ 39,2 bilhes
prevista no citado decreto de programao oramentria e financeira e reiterada na terceira avaliao
bimestral, que culminou na edio do Decreto 8.290/2014, conforme a tabela seguinte.

Avaliao do Cumprimento da Meta Fiscal da Unio Janeiro a Agosto de 2014


R$ milhes
Meta Meta Resultado Desvio
Esfera Decreto Ajustada1 Realizado2
[C]=[B]-[A] [D]=[C]/[A]
8.290/2014 [A] [B]
Governo Federal 63.215,2 39.215,2 356,8 -38.858,4 -99,09%
Governo Central 63.000,0 39.000,0 1.524,2 -37.475,8 -96,09%
Empresas Estatais Federais 215,2 215,2 -1.167,3 -1.382,5 -642,39%
Aes art. 3 da PAC 42.292,1
24.000,0 24.000,0
LDO 20141 Desoneraes 67.199,0
Fontes: Bacen, SOF e STN.
(1) O art. 3 da LDO 2014, em sua redao original, definia a possibilidade de reduo da meta em at R$ 67,0 bilhes
(realizao do PAC e de desoneraes de tributos). Para essa avaliao foi utilizado o abatimento de R$ 24,0 bilhes,
conforme estabelecido pelo Decreto 8.290/2014;
(2) Resultado pelo critrio "abaixo-da-linha", divulgado pelo Bacen.

No obstante tal descompasso entre o resultado primrio alcanado at o 2 quadrimestre e a


meta prevista, o Relatrio de Avaliao do quarto bimestre, emitido em 22/9/2014, considerou que
seria possvel a manuteno dos limites de empenho e movimentao financeira. Segundo o referido
relatrio, a reviso das estimativas de receita, apontando decrscimo de R$ 10,5 bilhes, seria
parcialmente atenuada por previso de saque do Fundo Soberano do Brasil (FSB) de R$ 3,5 bilhes,
resultando em diminuio de ingressos de R$ 7 bilhes, com projeo de reduo de despesas
primrias de execuo obrigatria em montante equivalente.
Desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no segundo
quadrimestre (quarto bimestre) em relao meta fiscal quadrimestral estabelecida no art. 9 e no
Anexo X do Decreto 8.197/2014 (R$ 38,8 bilhes ou 99,09% em termos percentuais), impunha-se
ao Poder Executivo Federal a obrigao de apurar o montante necessrio de contingenciamento e
informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da
Unio (MPU) e da Defensoria Pblica da Unio (DPU) at o 22 dia aps o encerramento do
bimestre, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014:
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no comportar o
cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela lei de
diretrizes oramentrias.
Art. 51. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que trata o art. 9
da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a cada
rgo oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria
Pblica da Unio, at o vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no
4.

A tabela seguinte apresenta as variaes nas projees de despesa e receita do Relatrio de


Avaliao do quinto bimestre (Decreto 8.367/2014) em relao ao Decreto 8.320/2014 (quarto
bimestre) e a estimativa da necessidade de limitao de empenho, por fora do disposto no art. 9 da
LRF.

190
Resultado Fiscal de 2014 Variao das Estimativas do Decreto 8.367/2014 (5 avaliao) em relao
quelas do Decreto 8.320/2014 (4 avaliao)
R$ bilhes
28/nov Estimativas da necessidade de
contingenciamento de acordo
Normativo Decreto 8.367
com as metas da LDO em
5 Avaliao
vigor na poca
1. Receita Lquida -38,37 -38,37
2. Despesas Obrigatrias 22,16 22,16
3. Abatimento de Meta 70,67 32(1)
4. Despesas Discricionrias (1-2+3) 10,14 -28,54
Fonte: Relatrio de Avaliao das Receitas e Despesas Primrias (5 bimestre).
(1) Considerando que o limite mximo fixado na LDO era de R$ 67 bilhes e o que o Decreto 8320/2014 previa uma deduo de R$ 35
bilhes, estaria de acordo com a legislao em vigor aumentar em at R$ 32 bilhes a projeo de abatimento da meta.

De fato, conforme demonstrado, ao final do quinto bimestre de 2014, em face da reduo da


receita lquida de R$ 38,37 bilhes e do aumento das despesas obrigatrias de R$ 22,16 bilhes,
seria necessrio reduzir o limite para execuo das despesas discricionrias em R$ 28,54 bilhes.
Isso seria factvel por conta do aumento de R$ 32 bilhes no montante passvel de abatimento da
meta, at alcanar R$ 67 bilhes, valor mximo permitido na LDO 2014 ento vigente, a fim de se
atingir a meta de resultado primrio de R$ 116 bilhes.
Impende enfatizar que o montante de contingenciamento de R$ 28,5 bilhes seria suficiente
desde que as projees de receitas e despesas primrias contidas nos relatrios de avaliao
bimestrais fossem aderentes realidade do cenrio macroeconmico. Relevante assinalar, no
entanto, a discrepncia das informaes fiscais divulgadas pelo Poder Executivo referentes ao
quarto bimestre de 2014, pois, enquanto o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do 2 Quadrimestre apontava que o resultado primrio realizado at agosto de 2014 fora de
R$ 356 milhes, o Decreto 8.320, de 30/9/2014, editado com base no Relatrio de Avaliao de
Receitas e Despesas Primrias do 4 bimestre, indicava ainda a manuteno de um resultado
primrio previsto de R$ 80,1 bilhes para os trs quadrimestres do exerccio.
No obstante, conforme destacado no Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, de 21/11/2014,
cujo excerto transcrito a seguir, a STN e a SOF alegaram que seria possvel ampliar o limite de
empenho e movimentao financeira das despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, considerando-
se para isso, no o limite mximo de abatimento da meta em vigor (R$ 67 bilhes), mas sim o limite
de R$ 106 bilhes referente meta fiscal proposta no Projeto de Lei (PLN) 36/2014, submetido
apreciao do Congresso Nacional por meio da Mensagem Presidencial 365, de 10/11/2014.
4. Importa ressaltar que as estimativas constantes deste relatrio j consideram os efeitos da proposta
encaminhada pelo Poder Executivo (PLN n 36/2014) ao Congresso Nacional, de alterao da Lei n
12.919, de 24 de dezembro de 2013, que Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execuo da Lei
Oramentria de 2014 no sentido de ampliar a possibilidade de reduo da meta de resultado primrio no
montante dos gastos relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de Acelerao do Crescimento
PAC.

Em face da deteriorao da situao fiscal com relao ao cenrio apontado no Relatrio de


Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 e, considerando a
diminuio das receitas e o aumento das despesas primrias ressaltada no Relatrio de Avaliao
Oramentria do 5 bimestre, mais uma vez impunha-se ao Poder Executivo apurar o montante
necessrio de contingenciamento e informar a cada rgo oramentrio dos Poderes Legislativo
e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre, por fora do
disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.

191
Como relatado anteriormente, a STN e a SOF, ao avaliarem as receitas e despesas primrias
ao final do quinto bimestre de 2014, no indicaram a necessidade de contingenciamento. Ao
contrrio, alegaram que seria possvel a ampliao do limite oramentrio e financeiro para custear
despesas discricionrias em R$ 10 bilhes, com amparo no projeto de lei de alterao da meta fiscal
encaminhado ao Congresso Nacional. Diante disso, no se deve cogitar em responsabilidade dos
demais Poderes e do Ministrio Pblico, porquanto cabia ao Poder Executivo Federal a atribuio
de indicar aos demais Poderes a necessidade de conteno de despesas.
Cabe ainda ressaltar que o Decreto 8.367/2014, de 28/11/2014, editado com base no
Relatrio de Avaliao do 5 bimestre, condicionou a expanso das despesas discricionrias
proposta no referido relatrio aprovao do projeto de lei que alterava os montantes de deduo
das metas de resultado primrio:
Art. 4 A distribuio e a utilizao do valor da ampliao a que se referem os arts. 1 e 2 deste Decreto
ficam condicionadas publicao da lei resultante da aprovao do PLN n 36, de 2014 - CN, em
tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)

notrio que o citado projeto de lei de alterao da meta fiscal estabelecida pela LDO 2014
no teve o condo de suspender a eficcia das normas prescritas no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da
LDO 2014. Uma vez demonstrada a necessidade de contingenciamento, dado que a realizao da
receita no era compatvel com o cumprimento da meta fiscal estabelecida na LDO, o Poder
Executivo deveria ter apurado o montante necessrio e informado a cada rgo oramentrio dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU e da DPU at o 22 dia aps o encerramento do bimestre.
No se alegue que a superveniente publicao da Lei 13.053/2014, que alterou a meta fiscal
da LDO 2014, em 15/12/2014, elidiu a exigncia de se limitar a execuo oramentria e financeira.
Isso porque a situao indicativa de no cumprimento da meta fiscal ressaltada no Relatrio de
Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais do 2 Quadrimestre de 2014 impunha, desde ento, a
adoo de tal medida, a teor do disposto no art. 9 da LRF, c/c o art. 51 da LDO 2014.
de se ver que, no somente no interregno compreendido entre a edio do Decreto
8.367/2014, em 28/11/2014, e a vigncia da Lei 13.053/2014, a partir de 15/12/2014, mas tambm
desde o momento da verificao da ocorrncia de desvio do resultado primrio no 2 quadrimestre
em relao meta, ao final do ms de setembro, o Poder Executivo, consoante as competncias
prescritas no art. 51 da LDO 2014 e nos arts. 8 e art. 9, 3, da Lei Complementar 101/2000,
incorreu em omisso, pois deixou de indicar e promover o devido contingenciamento do oramento
federal. Caso o Executivo tivesse adotado tempestivamente as providncias cabveis, a restrio
oramentria e financeira poderia ter-se revertido em momento posterior, quando da publicao da
Lei 13.053/2014.
Tal fato caracteriza situao omissiva, apoiada em estimativas que j incorporavam os efeitos
do projeto de lei encaminhado ao Congresso Nacional, projeto esse, at ento, desprovido de
qualquer fora legal. Essa situao conferiu flagrante desrespeito ao princpio constitucional da
legalidade inscrito no art. 37, caput, da Constituio Federal, s normas oramentrias vigentes,
bem como aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel com
vistas preveno de riscos e correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
nos termos do art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000.
luz dos fatos apontados, v-se que o Poder Executivo deixou de indicar e promover a
limitao de empenho e movimentao financeira, a despeito da constatao de que a realizao da
receita verificada ao final do segundo quadrimestre de 2014 no comportaria o atingimento da meta

192
fiscal. Tal omisso prevista como infrao administrativa no art. 5, inciso III, da Lei 10.028/2000
(Lei de Crimes Fiscais):
Art. 5 Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas pblicas:
(...)
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e movimentao financeira, nos casos e
condies estabelecidos em lei;

Assim, tem-se que a irregularidade em foco, consistente em omisso no dever de limitao de


empenho e movimentao financeira (falta contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio), no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, por ocasio da edio do Decreto 8.367/2014,
de responsabilidade direta da Presidente da Repblica, no exerccio do Poder Regulamentar, haja
vista o disposto no art. 84, inciso V, da Constituio Federal, segundo o qual compete
privativamente Presidente da Repblica expedir decretos e regulamentos para a fiel execuo da
lei.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
A par da gravidade da ocorrncia no mbito da esfera administrativa, h que se apontar nas
presentes Contas, o descumprimento das normas prescritas nos arts. 37, caput, da Constituio
Federal, 51 da Lei 12.919/2013 LDO 2014, bem como nos 1 e 9 da Lei Complementar
101/2000, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias no montante de
pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto 8.367/2014, em prejuzo ao
planejada e transparente e gesto fiscal responsvel em prol do equilbrio das contas pblicas da
Unio no exerccio de 2014.
Nesse sentido, deve ser emitido alerta o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1,
inciso V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da
Unio durante o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao
financeira no montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio
vigente na data de edio do Decreto 8.367/2014.
Por fim, resgata-se o teor do disposto no art. 4 do Decreto 8.367/2014, que condicionou a
distribuio e utilizao dos valores de ampliao dos limites de movimentao e empenho e de
pagamento publicao da lei resultante da aprovao do PLN 36/2014. Com efeito, o art. 118 da
LDO 2014 contempla comando extremamente claro no sentido de que:
Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos adicionais obedecer aos princpios
constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia na administrao
pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na apreciao de proposies legislativas em
tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)

Ao oferecer a liberao de limites oramentrios e financeiros como contrapartida alterao


legislativa que autorizaria a reduo da meta fiscal pela totalidade das despesas do PAC e das
desoneraes tributrias, o Poder Executivo utilizou-se da execuo oramentria, condicionando-a
apreciao da proposio que se encontrava em tramitao no Congresso Nacional. Tal uso
ocorreu, inclusive, mediante a adoo de clusula resolutiva, nos termos do pargrafo nico do art.

193
4 do Decreto 8.367/2014: no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto e o Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas
e despesas e encaminharo nova proposta de decreto.
Considerando que a aprovao do PLN 36/2014 foi consumada na forma da Lei 13.053/2014,
a condicionante oramentria imposta pelo Poder Executivo no Decreto 8.367/2014 surtiu o efeito
desejado pelo governo federal, qual seja, a alterao promovida na redao do caput do art. 3 da
LDO 2014, que extinguiu o valor de referncia de R$ 67 bilhes como limite para deduo da meta
de resultado primrio da Unio. Contudo, tal mudana deu-se custa da infringncia, pelo governo,
dos princpios constitucionais da legalidade e da moralidade, dos pressupostos do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel, bem como do art. 118 da mesma LDO 2014, o que
enseja a emisso de alerta nestas Contas.
IRREGULARIDADES
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar 101/2000 e 51 da
Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias da
Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio do Decreto
8.367/2014;
Inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da Lei
12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria de 2014 apreciao
legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto 8.367/2014.

ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, em face da no limitao de empenho e movimentao financeira no
montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na
data de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da condicionante imposta liberao e
utilizao dos limites oramentrios e financeiros definidos no Decreto 8.367/2014, que
contrariou o disposto no art. 118 da Lei 12.919/2013.

Nos itens seguintes apresentada a distribuio do contingenciamento ocorrido em 2014 entre


os Poderes e rgos que participam dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social.

3.5.3.1 Contingenciamento no Poder Executivo


A tabela a seguir indica, por rgo/unidade oramentria do Poder Executivo, os limites de
movimentao e de empenho finais fixados sobre a base submetida programao financeira, no
exerccio de 2014.

194
Evoluo dos limites de empenho do Poder Executivo 2014
R$ milhares
Decreto 8.197, de 20/2/2014* Portaria-MP 1, de 6/1/2015
rgo
Lei Limite Corte % Corte Lei + Crditos Limite*** Corte % Corte

Presidncia 997.036 941.706 55.330 5,5% 1.065.993 909.564 156.428 14,7%


Mapa 2.876.840 1.883.347 993.492 34,5% 3.275.934 2.299.985 975.949 29,8%
MCTI 7.036.472 6.869.469 167.003 2,4% 7.507.166 6.218.740 1.288.426 17,2%
MF 4.791.874 3.218.874 1.573.000 32,8% 5.125.886 4.019.074 1.106.812 21,6%
MEC 44.293.764 42.298.830 1.994.934 4,5% 48.429.872 40.905.025 7.524.847 15,5%
MDIC 1.322.361 1.015.761 306.600 23,2% 1.329.930 1.120.030 209.900 15,8%
MJ 4.602.194 3.495.692 1.106.502 24,0% 4.756.606 3.653.694 1.102.912 23,2%
MME 927.833 604.296 323.537 34,9% 951.569 685.776 265.793 27,9%
MPS 2.293.379 1.883.289 410.090 17,9% 2.361.576 2.174.642 186.934 7,9%
MRE 1.071.776 871.476 200.300 18,7% 1.227.806 1.205.906 21.900 1,8%
MS 88.959.551 82.594.081 6.365.470 7,2% 90.971.892 85.489.648 5.482.244 6,0%
MTE 1.088.349 890.053 198.296 18,2% 1.082.833 873.799 209.034 19,3%
MT 17.287.840 5.942.190 11.345.649 65,6% 17.736.915 13.818.587 3.918.328 22,1%
MC 826.561 718.127 108.434 13,1% 931.126 723.970 207.155 22,2%
MinC 1.675.790 919.031 756.759 45,2% 1.677.335 1.082.823 594.512 35,4%
MMA 1.270.884 955.577 315.306 24,8% 1.326.221 965.219 361.002 27,2%
MPOG 1.225.829 704.146 521.683 42,6% 1.547.472 1.202.986 344.486 22,3%
MDA 3.389.983 2.387.964 1.002.019 29,6% 3.387.890 2.568.879 819.012 24,2%
ME 2.250.431 1.101.899 1.148.533 51,0% 3.166.430 2.418.550 747.880 23,6%
MD 20.510.191 12.940.046 7.570.145 36,9% 21.139.630 18.705.164 2.434.465 11,5%
MIN 8.104.150 2.512.533 5.591.617 69,0% 7.856.925 5.439.908 2.417.017 30,8%
MTur 1.398.415 350.198 1.048.216 75,0% 1.414.948 739.462 675.486 47,7%
MDS 31.835.196 31.703.733 131.463 0,4% 32.749.049 32.251.673 497.376 1,5%
MCidades 25.395.150 17.616.316 7.778.834 30,6% 25.363.726 21.589.078 3.774.647 14,9%
Min. da Pesca 393.786 207.323 186.463 47,4% 394.606 211.099 183.507 46,5%
Vice-Presidncia 5.146 5.146 - 0,0% 5.146 4.446 700 13,6%
SAE 67.949 57.949 10.000 14,7% 70.864 65.711 5.153 7,3%
SAC 2.962.468 1.207.639 1.754.829 59,2% 3.399.732 2.396.409 1.003.323 29,5%
AGU 380.598 300.598 80.000 21,0% 422.776 342.776 80.000 18,9%
SDH 283.384 176.674 106.710 37,7% 284.892 227.008 57.884 20,3%
SPM 207.278 92.113 115.165 55,6% 207.298 125.676 81.622 39,4%
CGU 94.757 94.757 - 0,0% 106.014 105.528 486 0,5%
SPPIR 49.520 28.287 21.233 42,9% 49.047 25.956 23.091 47,1%
SEP 1.208.570 455.743 752.827 62,3% 1.416.740 945.712 471.028 33,2%
SMPE 68.519 56.533 11.986 17,5% 72.227 51.775 20.452 28,3%
EFU 1.638.162 1.038.162 600.000 36,6% 1.895.385 1.170.110 725.274 38,3%
Transferncias 172.388 172.288 100 0,1% 104.062 103.562 500 0,5%
OOC 127.200 127.200 - 0,0% 127.200 120.000 7.200 5,7%
Emendas (*) - 6.462.614 (6.462.614) - - 32.884 (32.884) -
Reserva (**) - 17.690.540 (17.690.540) - - 5.634.063 (5.634.063) -
283.091.574 252.592.203 30.499.372 294.940.720 262.624.900 32.315.820 11,0%
Fonte: SOF.
(*) No houve distribuio de limites para emendas no decreto inicial. A distribuio inicial de emendas foi promovida pela Portaria-SOF
33, de 8/5/2014;
(**) A reserva inicial incluiu apenas o Programa de Acelerao do Crescimento, vide Portaria-MPOG 58, de 21/2/2014;
(***) Valores finais de movimentao e empenho, conforme a Portaria MP n 1, de 6/1/2015.

No Decreto 8.197/2014, o limite de empenho do Poder Executivo foi fixado, inicialmente, em


R$ 283,0 bilhes, dos quais R$ 107,6 bilhes foram destinados ao atendimento das despesas
obrigatrias sujeitas programao financeira e R$ 175,3 bilhes ao atendimento das despesas
discricionrias.
Conforme demonstrado, ao final do exerccio de 2014, considerando-se a lei oramentria
mais os crditos adicionais abertos no exerccio, a base sujeita a programao financeira alcanou o
montante de R$ 294,9 bilhes, com uma restrio oramentria final de R$ 32,3 bilhes. Ou seja,
foram disponibilizados ao longo do exerccio R$ 262,6 bilhes para execuo.

195
Assim, em 2014, os rgos do Poder Executivo que sofreram maior contingenciamento de
recursos em relao base sujeita a programao financeira foram: Ministrio do Turismo (MTur),
com 47,7%; Secretaria de Polticas de Promoo Igualdade Racial (SPPIR), com 47,1%;
Ministrio da Pesca e Aquicultura, com 46,5%; Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM),
com 39,4%; Ministrio da Cultura (MinC), com 35,4% e Secretaria dos Portos (SEP), com 33,2%.
J os rgos com menor restrio oramentria foram: Controladoria-Geral da Unio (CGU), com
0,5%; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), com 1,5% e Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), com 1,8%. Em termos absolutos, por sua vez, verificou-se que o
Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS), o Ministrio dos Transportes (MT) e o
Ministrio das Cidades (MCidades) foram os rgos com maior volume de recursos
contingenciados: R$ 7,5 bilhes, R$ 5,5 bilhes, R$ 3,9 bilhes e R$ 3,8 bilhes, respectivamente.
Constata-se tambm que no existem critrios legais que norteiem a poltica de
contingenciamento oramentrio em nvel de rgo, apenas por Poderes e, excepcionalmente, para o
Ministrio Pblico da Unio (MPU) e para o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP).
Alm da fixao de limites de movimentao e empenho, no mbito do Poder Executivo, os
decretos concernentes programao financeira e ao contingenciamento estabelecem limites de
pagamento. Tal limite o montante at o qual se permite efetuar o pagamento de despesas conta
do oramento vigente ou conta de oramentos de exerccios anteriores (restos a pagar). No
Decreto 8.197/2014, o limite de pagamento foi fixado, inicialmente, em R$ 244,7 bilhes, de modo
que, considerando-se apenas a dotao autorizada pelo referido decreto, da ordem de R$ 252,5
bilhes, chegou-se a uma limitao de pagamento de R$ 7,8 bilhes. De acordo com o inciso I do
art. 8 do referido decreto, os Ministros do Planejamento, Oramento e Gesto e da Fazenda
poderiam, em ato conjunto, ampliar os limites de pagamento dentro dessa margem.
Observa-se que o estabelecimento de limite de empenho igual ou superior ao de pagamento
resulta em elevado volume de inscrio de despesas em restos a pagar. Isso porque parte das
despesas empenhadas no tem como efetivamente ser paga no decorrer do exerccio, pois o limite
de pagamento destina-se cobertura das despesas oramentrias do exerccio corrente e aos restos a
pagar inscritos em exerccios anteriores.
Diante do crescimento do volume de restos a pagar inscritos ao final do ano, mais
detalhadamente analisado no item 3.3.3.6 deste Relatrio, h que se destacar sua relao com o
resultado primrio. De fato, no clculo do resultado primrio, seguindo o regime de caixa, as
receitas so contabilizadas quando do seu ingresso na Conta nica do Tesouro Nacional, e as
despesas, quando de seu efetivo pagamento. Assim, os restos a pagar inscritos no afetam o clculo
do resultado no ano de sua inscrio, pois, nesse estgio, as despesas encontram-se somente
empenhadas e, no mximo, liquidadas (restos a pagar processados), estando, ainda, pendentes de
pagamento. O efeito potencial da inscrio de restos a pagar sobre o resultado primrio, em 2014,
detalhado no item 3.5.5.1 deste Relatrio.

3.5.3.2 Contingenciamento nos demais Poderes


O art. 9 da LRF tambm determina que, se verificado ao final de um bimestre que a
realizao da receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado fiscal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes, o MPU e o CNMP promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias subsequentes, limitao de empenho e
movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela LDO.

196
A LDO 2014, a exemplo das anteriores, determinou, em seu art. 51, que o Poder Executivo
apuraria o montante da limitao de empenho e informaria, at o vigsimo dia aps o encerramento
do bimestre, o montante que caberia a cada um dos Poderes, de forma proporcional ao montante da
base contingencivel.
Outrossim, a LDO 2014 estabeleceu, no mesmo artigo, que a base contingencivel
corresponderia ao total das despesas discricionrias primrias, excludas, entre outras, as atividades
dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU, constantes da proposta
oramentria e custeadas com recursos de doaes e convnios. No entanto, caso a estimativa de
receita indicada pelo Poder Executivo fosse menor que a constante da proposta oramentria, as
dotaes das atividades dos Poderes Legislativo e Judicirio, do MPU, do CNMP e da DPU
deveriam ser contingenciadas proporcionalmente frustrao da receita estimada na proposta
oramentria.
Assim, houve limitao de empenho na primeira avaliao bimestral, no valor de
R$ 261,8 milhes, proporcionalmente participao de cada Poder na base contingencivel,
definida no 1 do art. 51 da LDO 2014. Desse modo, o Poder Executivo informou a reduo nos
limites de empenho e movimentao financeira dos demais Poderes e outros rgos no valor total
de R$ 261,8 milhes, cabendo R$ 43,0 milhes ao Poder Legislativo, R$ 169,8 milhes ao Poder
Judicirio, R$ 48,6 milhes ao MPU e R$ 0,4 milho ao CNMP.
No quinto Relatrio de Avaliao Bimestral, a reviso das estimativas das receitas primrias,
das despesas obrigatrias e do abatimento da meta fiscal indicou a possibilidade de
ampliao dos limites de empenho e de movimentao financeira em R$ 10,1 bilhes, em relao
aos limites constantes na avaliao do quarto bimestre.
De acordo com 1 do art. 51 da LDO 2014, a ampliao nos limites que coube aos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio e ao MPU/CNMP foram, respectivamente, de R$ 10.032,7
milhes, R$ 17,4 milhes, R$ 67,9 milhes e R$ 18,4 milhes, conforme a tabela seguinte:

Distribuio da Ampliao dos Limites de Empenho entre Poderes e rgos 2014


R$ milhares

Variao
Base Participao do Limite
Poderes, MPU e rgos
Contingencivel % de
Empenho
Poder Executivo 166.831.563 98,98% 10.032.697
Poderes Legislativo, Judicirio e MPU 1.723.749 1,02% 103.661
Cmara dos Deputados 191.686 0,11% 11.527
Senado Federal 30.734 0,02% 1.848
Tribunal de Contas da Unio 66.533 0,04% 4.001
Supremo Tribunal Federal 16.397 0,01% 986
Superior Tribunal de Justia 14.660 0,01% 882
Justia Federal 333.720 0,20% 20.069
Justia Militar da Unio 13.033 0,01% 784
Justia Eleitoral 302.767 0,18% 18.207
Justia do Trabalho 350.330 0,21% 21.068
Justia do Distrito Federal e dos Territrios 12.867 0,01% 774
Conselho Nacional de Justia 85.693 0,05% 5.153
Defensoria Pblica da Unio - 0,00% -

197
Ministrio Pblico da Unio 301.356 0,18% 18.123
Conselho Nacional do Ministrio Pblico 3.973 0,00% 239
Total 168.555.312 100,00% 10.136.358
Fonte: SOF.

3.5.4 Disponibilidades de Caixa e Inscrio em Restos a Pagar


O Demonstrativo das Disponibilidades de Caixa (Anexo V do Relatrio de Gesto Fiscal) visa
dar transparncia ao montante disponvel para fins de inscrio em restos a pagar de despesas no
liquidadas, cujo limite a disponibilidade de caixa lquida. A apurao dessa disponibilidade deve
ser realizada pelo ponto de vista estritamente fiscal, demonstrando se o rgo possui liquidez para
arcar com todas as obrigaes financeiras.
Conceitualmente, a disponibilidade de caixa bruta deve ser composta por ativos de alta
liquidez, para os quais no existam restries ao uso imediato. Por outro lado, as obrigaes
financeiras representam os compromissos assumidos com os fornecedores e prestadores de servios,
includos os depsitos de diversas origens, os restos a pagar processados e os restos a pagar no
processados de exerccios anteriores.
A apurao da disponibilidade de caixa lquida, a partir da avaliao do grau de liquidez dos
ativos e de exigibilidade dos passivos, deve ser norteada pelo princpio da prudncia, de forma a
prevenir riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas. Nesse contexto, deve-se evitar, no
exerccio dos julgamentos necessrios s estimativas em algumas condies de incerteza, que ativos
e receitas sejam superestimados e que passivos e despesas sejam subestimados, atribuindo-se maior
confiabilidade ao processo de mensurao e apresentao dos componentes patrimoniais.
Com a finalidade de subsidiar a verificao da existncia de disponibilidades suficientes para
inscrio de despesas em restos a pagar no processados, foram apuradas, por esta Corte de Contas,
as disponibilidades financeiras, em 31/12/2014, dos Poderes e rgos federais previstos no art. 20
da LRF, conforme demonstrado na tabela a seguir:

Disponibilidades de Caixa em 31/12/2014 (*)


R$ milhes

Inscrio em
Disponibilidade Suficincia de
Disponibilidade de Obrigaes Restos a
de Caixa Caixa aps a
Poderes e rgos Caixa Bruta Financeiras Pagar no
Lquida Inscrio
Processados

(1) (2) (3) = (1) - (2) (4) (5) = (3) - (4)


Poder Executivo 652.167 153.704 498.463 106.252 392.211
Poder Legislativo 2.465 817 1.648 370 1.278
1. Cmara dos Deputados 1.554 517 1.037 201 836
2. Senado Federal 650 240 410 100 309
3. Tribunal de Contas da Unio 262 60 202 69 132
Poder Judicirio 7.411 1.883 5.528 3.690 1.838
1. Conselho Nacional de Justia 139 71 68 50 19
2. Supremo Tribunal Federal 190 56 134 32 102
3. Superior Tribunal de Justia 174 35 139 80 59
4. Justia Federal 3.871 616 3.255 2.334 921
5. Superior Tribunal Militar 36 12 24 16 8
6. Justia Eleitoral 1.101 348 753 488 265
7. Justia do Trabalho 1.707 708 998 621 378
8. Tribunal de Justia do DF e Territrios 193 37 156 68 88
Ministrio Pblico da Unio 659 221 438 382 56
Total 662.702 156.625 506.077 110.694 395.383
Fonte: Colunas 1 a 5 demonstrativos dos rgos.

198
1) Os valores das colunas (1) a (2) so oriundos dos demonstrativos de disponibilidade de caixa, e os valores da coluna (4) so
oriundos do demonstrativo de restos a pagar, dos rgos.
2) Os valores dos demonstrativos dos rgos foram calculados de acordo com a orientao tcnica da STN estabelecida pela
macrofuno 021301 do Manual Siafi.
3) A suficincia de caixa aps a inscrio de restos a pagar no processados do exerccio, quando calculada a partir do balano
patrimonial, a diferena entre o ativo financeiro e o passivo financeiro.
(*) No representam valores consolidados. No ativo disponvel dos rgos no integrantes do Poder Executivo, so contabilizados
crditos a receber do referido Poder. Tais valores so computados como obrigaes no RGF do Poder Executivo. Portanto, pode haver
diferenas entre os valores divulgados neste relatrio e no Relatrio de Gesto Fiscal Consolidado.

A tabela de disponibilidades foi montada a partir das informaes dos rgos e apresenta a
disponibilidade bruta e as obrigaes de todos os rgos relacionados no art. 20 da LRF, chegando-
se ao saldo lquido das disponibilidades de caixa, nos termos do pargrafo nico do art. 42 da LRF.
De acordo com essas informaes, no conjunto dos rgos, a disponibilidade lquida antes da
inscrio dos restos a pagar no processados do exerccio era da ordem de R$ 506,1 bilhes, tendo
sido inscritos R$ 110,7 bilhes, restando, portanto, uma suficincia de caixa de R$ 395,4 bilhes.
A tabela a seguir demonstra os valores relativos inscrio de empenhos em restos a pagar
processados e no processados, no exerccio de 2014, os estoques de empenhos de exerccios
anteriores que no foram executados durante o exerccio analisado e a disponibilidade de caixa
lquida para cobertura da inscrio de restos a pagar no processados dos Poderes e rgos federais
relacionados no art. 20 da LRF.

Restos a Pagar Inscritos por Poder e rgo Exerccio de 2014 (*)


R$ milhes
Restos a Pagar Inscritos Disponibilidade de
Processados No Processados Caixa Lquida
Poderes/rgos Exerccios Exerccios (antes da inscrio
Do Exerccio Do Exerccio
Anteriores Anteriores em restos a pagar)
(1) (2) (3) (4) (5)
1. Poder Executivo 8.377 29.945 76.513 106.252 498.463
2. Poder Legislativo 6 7 388 370 1.648
2.1. Cmara dos Deputados 6 5 316 201 1.037
2.2. Senado Federal 0 2 13 100 410
2.3. Tribunal de Contas da Unio 0 0 60 69 202
3. Poder Judicirio 49 63 604 3.690 5.528
3.1 Conselho Nacional de Justia 0 1 4 50 68
3.2. Supremo Tribunal Federal 0 0 2 32 134
3.3. Superior Tribunal de Justia 2 1 5 80 139
3.4. Justia Federal 9 17 150 2.334 3.255
3.5. Superior Tribunal Militar 0 0 6 16 24
3.6. Justia Eleitoral 5 15 97 488 753
3.7. Justia Trabalhista 33 29 311 621 998
3.8. Tribunal de Justia do DF e Territrios 0 0 31 68 156
4. Ministrio Pblico da Unio 2 4 163 382 438
Total 8.434 30.018 77.668 110.694 506.077
Fonte: Siafi.
(*) No representa valores consolidados.

A tabela acima foi montada a partir das informaes do Demonstrativo de Restos a Pagar
(Anexo VI do Relatrio de Gesto Fiscal, do terceiro quadrimestre de 2014) de todos os rgos
relacionados no art. 20 da LRF. Como resultado, para o conjunto dos rgos, verificou-se que, em
2014, o processo de inscrio de restos a pagar no processados obedeceu ao disposto no art. 42 da
LRF, uma vez que havia suficincia de caixa para suportar a referida inscrio.
A tabela seguinte demonstra os montantes inscritos em restos a pagar ao final do exerccio, o
estoque de restos a pagar referentes a empenhos de exerccios anteriores e que no foram
executados no exerccio em foco e o total das despesas oramentrias nos exerccios de 2014 e de
2013.

199
Variao dos Restos a Pagar Inscritos no Exerccio de 2014
R$ milhes
Total das Restos a Pagar Inscritos no Exerccio
Estoque de Restos a Total de Restos
Despesas
Pagar de Exerccios a Pagar -
Empenhadas
Exerccio Anteriores - Processados e
(exceto Processados No Processados Total
Processados e No No
refinanciamento
Processados Processados
da dvida)
2014 1.691.517 30.018 110.694 140.712 86.102 226.814
2013 1.471.370 25.716 121.947 147.663 71.054 218.717
Variao 15% 17% -9% -5% 21% 4%
Fontes: STN e Relatrios Resumidos da Execuo Oramentria da Unio e de Gesto Fiscal dos exerccios de 2014 e 2013.

Observa-se que o crescimento da inscrio de restos a pagar no acompanhou o crescimento


das despesas oramentrias. As despesas oramentrias, excludas as despesas de refinanciamento
da dvida, apresentaram crescimento anual nominal de 15%; j os valores inscritos em restos a
pagar processados e no processados no final do exerccio de 2014 apresentaram decrscimo
nominal de 5% (ou 7 bilhes) em relao ao volume inscrito no final de 2013.
Os restos a pagar processados, isto , aqueles referentes a despesas j liquidadas, ou seja, cuja
obrigao foi cumprida pelo fornecedor de bens ou servios e verificada pela Administrao, mas
ainda no pagas, aumentaram R$ 4 bilhes, com variao anual de 17%, crescimento superior ao do
conjunto das despesas oramentrias, que foi de 15%. J a inscrio de restos a pagar no
processados se reduziu em R$ 11 bilhes, correspondendo a uma variao anual negativa de 9%.
Apesar dessa reduo no valor dos restos a pagar inscritos no final de 2014, o valor total
passvel de ser executado no exerccio de 2015 aumentou 4% (R$ 8 bilhes) em relao ao
disponvel para ser executado em 2014. Isso ocorreu porque o estoque de restos a pagar, isto ,
aqueles restos a pagar referentes a empenhos realizados em anos anteriores ao ano em foco e que
no foram executados no ano em foco, aumentou 21%, correspondendo a uma variao nominal de
R$ 15 bilhes.

3.5.4.1 Inscrio irregular de restos a pagar Programa Minha Casa Minha Vida
Segundo evidenciado nos autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do ministro Jos
Mcio Monteiro, que deu origem ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, o pagamento de subsdios
relativos ao Programa Minha Casa Minha Vida tem sido financiado desde 2010 por meio de
operao de crdito interno junto ao FGTS, gerando uma obrigao da Unio para com esse fundo.
De acordo com a Lei Oramentria de 2014, os recursos relativos ao PMCMV deveriam ser
executados no mbito do Programa Temtico 2049 Moradia Digna, por meio das aes 00CW
Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas urbanas,
00CX Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em reas
rurais e 0E64 Subveno econmica destinada a implementao de projetos de interesse social em
cidades com menos de 50.000 habitantes. Todas essas aes esto sob a responsabilidade do
Ministrio das Cidades.
No entanto, conforme concluses constantes do TC 021.643/2014-8, comprovadas por meio
de informaes prestadas pelo MTE, apensadas ao citado processo, as despesas com pagamento dos
subsdios relativos ao PMCMV tiveram como fontes recursos provenientes de operao de crdito
interna realizada pelo Tesouro Nacional junto ao FGTS, conforme previamente autorizado pelo art.
82-A da Lei 11.977/2009. Pode-se depreender, por meio dessas informaes, que os recursos para
200
pagamento dos subsdios relativos ao PMCMV foram repassados aos beneficirios do programa,
no restando obrigao de pagamento da Unio junto ao PMCMV, mas sim uma obrigao perante
o FGTS, resultante da operao de crdito realizada junto a tal fundo.
A par disso, a execuo oramentria das aes 00CW, 00CX e 0E64 no exerccio de 2014
apresentada a seguir:

Despesas Executadas no Programa Minha Casa Minha Vida 2014


R$ milhes
Inscrio em Restos
Dotao Despesas Despesas Valores
Ao a Pagar no
Atualizada Empenhadas Liquidadas Pagos
Processados
00CW - Subveno econmica destinada
a implementao de projetos de interesse 612 612 0 0 612
social em reas urbanas
00CX - Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse 1.175 1.175 670 670 505
social em reas rurais
0E64 - Subveno econmica destinada a
implementao de projetos de interesse
393 393 143 143 250
social em cidades com menos de 50.000
habitantes
Total 2.180 2.180 813 813 1.367
Fonte: Siafi Gerencial.

Os dados demonstram que, na ao 00CW, as despesas foram integralmente inscritas em


restos a pagar no processados ao final de 2014, enquanto que, nas aes 00CX e 0E64, os
percentuais de inscrio foram de 43% e 64% dos valores empenhados, respectivamente. No total,
foram inscritos R$ 1,367 bilho em restos a pagar no processados.
Tal inscrio causa estranheza, visto que as despesas correspondentes aos referidos empenhos
j foram pagas, ainda no exerccio de 2014, com recursos provenientes do crdito concedido pelo
FGTS Unio. Conclui-se, pois, que a efetivao do pagamento dispensaria a respectiva inscrio
da despesa em restos a pagar, haja vista que, nos termos dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas mas no
pagas at 31 de dezembro.
Assim, pode-se afirmar que os valores referentes s despesas do PMCMV relativas aos
empenhos realizados no exerccio de 2014 foram indevidamente inscritos em restos a pagar no
processados, pois, na realidade, esses valores j foram efetivamente pagos com recursos obtidos por
meio de operaes de crdito da Unio junto ao FGTS, ainda que tais operaes de crdito e a
prpria execuo oramentria das despesas em comento tenham sido realizadas sem a observncia
das normas atinentes matria, conforme discorrido nos itens 2.3.6 e 3.3.3.7 deste Relatrio. Como
resultado, tem-se uma obrigao financeira da Unio para com o FGTS, e no mais junto ao
PMCMV.
A gravidade da ocorrncia decorre do fato de que a inscrio de despesas em restos a pagar
constitui procedimento de exceo, justificvel somente nos casos previstos no art. 35 do Decreto
93.872/1986, quais sejam:
I. vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor, nele estabelecida;
II. vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em curso a liquidao da despesa,
ou seja de interesse da Administrao exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo
credor;
III. se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou privadas;
201
IV. corresponder a compromissos assumidos no exterior.
Os empenhos relativos ao PMCMV no atendiam a nenhuma dessas condies em
31/12/2014, posto que o credor (FGTS) utilizou disponibilidades prprias para cumprir uma
obrigao em nome da Unio, qual seja, o pagamento das subvenes econmicas aos beneficirios
do programa. Portanto, no h que se falar em liquidao da despesa em curso ou interesse da
Administrao em exigir o cumprimento da obrigao assumida pelo credor, mas sim em direito
do FGTS ao ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela taxa Selic,
nos termos do art. 82-A da Lei 11.977/2009.
Obviamente que tal ressarcimento no deve correr conta de restos a pagar no processados
de subvenes econmicas, pois se trata, em essncia, de amortizao de dvida anteriormente
contrada, sujeita, entre outras disposies, disciplina do art. 22 do Decreto 93.872/1986.
Consoante o referido comando, os compromissos reconhecidos aps o encerramento do exerccio
correspondente, podero ser pagos conta de dotao destinada a atender despesas de exerccios
anteriores, respeitada a categoria econmica prpria.
Com efeito, nos termos do art. 228 do Regimento Interno desta Corte, o Relatrio sobre as
Contas do Governo da Repblica deve contemplar informaes sobre o cumprimento dos
parmetros estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Por sua vez, o respectivo Parecer
Prvio deve concluir sobre a observncia dos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, bem como das normas aplicveis execuo oramentria da Unio
e s demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Conforme demonstrado, houve a inscrio indevida em restos a pagar de R$ 1,367 bilho
referentes a despesas que no mais subsistiam em 31/12/2014. Trata-se de irregularidade grave na
temtica da despesa pblica, constatada de maneira inequvoca por este Tribunal, e que denota o
descumprimento, por parte do governo federal, de dispositivos legais afetos gesto oramentria
durante o exerccio de 2014 (arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964 e 67, caput, do Decreto
93.872/1986), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade, bem como aos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar
101/2000), o que enseja a emisso de alerta nas presentes Contas.

IRREGULARIDADE
Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da
Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67,
caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de R$ 1,367
bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio de 2014.

ALERTA
Alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante
o exerccio de 2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36,
caput, da Lei 4.320/1964, 35 e 67, caput, do Decreto 93.872/1986.

202
3.5.5 Cumprimento das Metas Fiscais
A Lei de Responsabilidade Fiscal estatui, no 1 do seu art. 4, que o projeto de lei de
diretrizes oramentrias conter anexo no qual sero estabelecidas metas de resultado primrio e
nominal e de montante da dvida pblica para o exerccio a que se referir e para os dois seguintes.
Sob esse comando, o Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014
(Lei 12.919/2013, com redao dada pela Lei 13.053/2014) fixou a meta de supervit primrio em
R$ 167,4 bilhes para todo o setor pblico no financeiro. Nesse contexto, a participao da Unio
foi fixada em R$ 116,1 bilhes, integralmente atribudos ao governo central (Oramentos Fiscal e
da Seguridade Social), vez que foi nula a meta determinada para as empresas estatais no
dependentes (Programa de Dispndios Globais). Especificamente para o exerccio de 2014, o anexo
estipulou, ainda, no mbito da Unio, a meta de resultado nominal deficitrio em R$ 25,7 bilhes e
de montante da dvida lquida em R$ 1.088,7 bilhes.
No que tange ao Programa de Dispndios Globais, vale frisar que, para 2014, da mesma
forma como ocorreu em 2013, as empresas dos grupos Petrobras e Eletrobras ficaram dispensadas
de obter metas de resultado fiscal, sob o argumento, entre outros, de que tais empresas esto
plenamente orientadas para o mercado, de maneira que a necessidade de obteno de metas
provocaria limitaes quanto s possibilidades de investimentos em projetos economicamente
viveis, comprometendo, sobremaneira, sua capacidade competitiva nos respectivos setores de
atuao.

Metas Fiscais da Unio para 2014


Discriminao R$ milhes % PIB
I. Receita Primria 1.289.030,7 23,88
II. Despesa Primria 1.172.958,7 21,73
III. Resultado Primrio Governo Central (I II) 116.072,0 2,15
IV. Resultado Primrio Empresas Estatais Federais 0,00 0
VI. Resultado Nominal Governo Federal -25.682,0 -0,48
VII. Dvida Lquida Governo Federal 1.088.718,0 20,20
Fonte: Lei 12.919/2013 (LDO para 2014).

No que se refere avaliao do cumprimento das referidas metas fiscais, a mensagem


presidencial que encaminhou o projeto de lei oramentria da Unio para o exerccio de 2014
indicou, com fundamento no inciso IV do art. 11 da LDO 2014, o Banco Central do Brasil como o
rgo encarregado da apurao e divulgao dos resultados primrio e nominal oficiais, aplicada a
metodologia conhecida como abaixo da linha.
A quinze dias do encerramento do exerccio de 2014 e aps cinco relatrios de avaliao
bimestral do cumprimento das metas fiscais, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei
13.053/2014, oriunda de projeto de lei de iniciativa exclusiva da Presidente da Repblica, que
propunha modificao substantiva na meta de resultado primrio at ento em vigor. A alterao se
deu no art. 3 da LDO 2014, permitindo que o limite original de abatimento da meta, no montante
de R$ 67 bilhes, fosse aumentado at a totalidade do valor das despesas relacionadas ao Programa
de Acelerao do Crescimento e das desoneraes tributrias.
Ocorre que, ao assim proceder, referida modificao promoveu uma inverso na lgica de
controle estabelecida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, a uma, retirou do
cumprimento das metas fiscais o carter de parmetro norteador da ao planejada e transparente,
positivado em seu art. 1, 1. E, a duas, deixou de consider-lo como condio necessria para

203
que, entre outros aspectos, sejam concedidas renncias de receitas e aumentos de despesas
obrigatrias de carter continuado.
Desse modo, com a alterao efetuada pela Lei 13.053/2014, as desoneraes tributrias, em
vez de estarem condicionadas ao cumprimento das metas fiscais, passaram a ser a varivel que
permitiu reduzir o montante da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio.
Ressalta-se, ainda, as concluses da fiscalizao conduzida no mbito do TC 021.643/2014-8,
que culminou no Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, que apontaram para a omisso, nas estatsticas
fiscais, de despesas primrias incorridas pela Unio durante o exerccio de 2014, conforme ser
demonstrado mais frente.
Feitas essas observaes iniciais, que indicam a fragilidade ftica da mensurao dos
resultados fiscais e das metas apresentadas pelo governo federal, a tabela adiante mostra os valores
alcanados em 2013, ao lado das metas fixadas pela LDO 2014 e dos valores realizados em 2014
informados oficialmente pelo Banco Central do Brasil. Frise-se que os valores da tabela ainda no
compreendem as alteraes determinadas pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio. Ademais, as
informaes so apresentadas sob a tica das necessidades de financiamento, segundo a qual
valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.

Dvida Lquida e Resultados Primrio e Nominal da Unio


Realizado 2013 Metas 2014 Realizado 2014
Itens da Anlise
R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB R$ milhes % PIB
Dvida Lquida 1.019.461 19,77 1.088.718 20,17 1.196.603 21,67
Ajustes patrimoniais e metodolgicos -87.374 -1,69 -96.220 -1,74
Resultado Nominal 110.753 2,15 25.682 0,48 273.322 4,95
Governo Central 110.555 2,14 271.542 4,92
Governo Federal 141.257 2,74 294.216 5,33
Bacen -30.702 -0,60 -22.675 -0,41
Empresas Estatais Federais 198 0,00 1.780 0,03
Juros Nominais 185.499 3,60 250.842 4,54
Governo Central 185.846 3,60 251.070 4,55
Governo Federal 217.866 4,22 273.860 4,96
Bacen -32.020 -0,62 -22.789 -0,41
Empresas Estatais Federais -346 -0,01 -228 0,00
Resultado Primrio -74.747 -1,45 -116.072 -2,15 22.479 0,41
Governo Central -75.291 -1,46 -116.072 -2,15 20.472 0,37
Governo Federal -76.609 -1,49 20.357 0,37
Bacen 1.318 0,03 115 0,00
Empresas Estatais Federais 544 0,01 0 0 2.008 0,04
Ajuste do PAC e Desoneraes de Tributos1 35.054 0,68 67.000 1,24 161.741 2,93
PIB 5.157.569 5.398.698 5.521.256
Fontes: Bacen e Lei 12.919/2013 (LDO 2014).
(1) O art. 3 da LDO 2014 (Lei 12.708/2012, alterado pela Lei 13.053/2014), permitiu reduzir a meta at o montante dos gastos
relativos ao PAC e s desoneraes de tributos, o que resultou em R$ 161,7 bilhes ao final do perodo;
Observao: considerando a apurao dos resultados fiscais sob a tica das necessidades de financiamento, a partir da metodologia
abaixo da linha, adotada pelo Banco Central, valores negativos representam supervit e valores positivos, dficit.

Conforme a tabela em anlise, a Unio apresentou, em 2014, dficit primrio de R$ 22,5


bilhes ou 0,41% do PIB, valor inferior em R$ 138,6 bilhes meta de supervit primrio
inicialmente fixada de R$ 116,1 bilhes, mas aderente ao permitido pela alterao do art. 3 da
LDO 2014, que estabeleceu que a meta poder ser reduzida at o montante das desoneraes de
tributos e dos gastos relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (...).
De acordo com o Relatrio de Avaliao do Cumprimento das Metas Fiscais referente ao
exerccio de 2014, elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramento
Federal, o montante das despesas executadas no mbito do PAC em 2014 foi de R$ 57,7 bilhes e
das desoneraes foi de R$ 104,0 bilhes. Esse montante de R$ 161,7 bilhes fez reduzir a meta de
204
supervit primrio inicial de R$ 116,1 bilhes para um dficit primrio de R$ 45,7 bilhes.
Portanto, a alterao da lgica dos incisos I e II do art. 14 da LRF, proporcionada pela alterao do
art. 3 da LDO original, permite evidenciar, nesse genuno arcabouo, o cumprimento da meta com
folga de R$ 23,2 bilhes.
No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$ 273,3 bilhes apurado em 2014 foi bem
superior meta de resultado deficitrio, de R$ 25,7 bilhes, estabelecida pela LDO. No entanto,
vale observar que esta Corte de Contas j se manifestou no sentido de que a meta de resultado
nominal tem carter meramente indicativo, posto que no pode ser controlada apenas pela atuao
do Poder Executivo, estando sujeita a efeitos oriundos da execuo de outras polticas (controle
inflacionrio, por exemplo), bem como de crises internacionais (Acrdo 1.788/2006-TCU-
Plenrio).
A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu
turno, encerrou 2014 com saldo de R$ 1.196,6 bilhes, acima, portanto, do montante de R$ 1.088,7
bilhes, estabelecido como limite mximo pela LDO. Eis, portanto, a situao atpica resultante da
alterao da LDO que, ao tempo em que parece cumprir a meta de resultado primrio, no atende a
meta referente dvida lquida. Ora, se o objetivo de se conceber o resultado primrio a
manuteno de uma trajetria sustentvel da dvida, no faz sentido o alcance de uma meta que
resulta em aumento continuado da dvida. Veja-se que, para uma meta de dvida lquida de R$
1.088,7 bilhes, encerrou-se o exerccio com um resultado de R$ 1.196,6 bilhes, com diferena de
R$ 107,9 bilhes.
No que se refere dvida, embora as razes do desempenho do endividamento tenham sido
analisadas em maior profundidade no item 2.3 deste Relatrio, que trata especificamente dessa
matria, convm ressaltar que os ajustes patrimoniais e metodolgicos contriburam para uma
reduo de R$ 96,2 bilhes (ou 1,74% do PIB) no saldo da dvida lquida da Unio. Tais ajustes
decorreram, sobretudo, da variao, em reais, da dvida externa lquida, ou seja, da dvida externa
bruta descontada das reservas internacionais, de tal sorte que foram considerados os efeitos da
depreciao da moeda nacional sobre ativos e passivos.
Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida
do governo federal em 2014 foi superior quele observado para o exerccio anterior. Em 2014, os
juros nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$ 250,8 bilhes
ou 4,54% do PIB, ante um aumento de R$ 185,5 bilhes ou 3,60% do PIB em 2013.
Contudo, conforme registrado no item 2.3.2 deste Relatrio, que trata da dvida lquida do
setor pblico, despesas de juros e encargos nominais em conjuno com dficits primrios resultam
em expanso continuada da dvida lquida tanto em valores nominais quanto em percentual do PIB,
o que chama a ateno para o carter expansionista da poltica fiscal em 2014, cuja imediata
consequncia o aumento dos juros pagos na renovao dos ttulos pblicos federais.

3.5.5.1 O resultado primrio da Unio em 2014


Conforme exposto anteriormente, o esforo fiscal oficial do governo federal ao longo de 2014
foi suficiente para cumprir a meta de resultado primrio fixada na lei de diretrizes oramentrias,
em vista da alterao do art. 3, que resulta numa situao genuna de cumprimento de meta oficial
de resultado primrio e descumprimento de meta da dvida lquida do governo federal. O dficit
primrio oficial no perodo foi de R$ 22,5 bilhes, inferior, portanto, meta de supervit primrio
de R$ 116,1 bilhes, estabelecida inicialmente no instrumento oramentrio.

205
Como tambm j ressaltado, a alterao do art. 3 da LDO 2014 possibilitou que, da meta de
resultado primrio fixada, fossem deduzidas despesas oramentrias referentes ao PAC e s
desoneraes tributrias. Em decorrncia, dos R$ 116,1 bilhes inicialmente previstos, foram
descontados R$ 161,7 bilhes, reduzindo a meta de supervit para um dficit primrio de at
R$ 45,7 bilhes. Somente aps essa reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com
um excedente de R$ 23,2 bilhes.
Isso posto, o presente tpico tem por objetivo evidenciar algumas medidas adotadas pelo
governo federal no decorrer do exerccio financeiro de 2014 que contriburam de maneira
significativa para a obteno do resultado primrio apresentado.

Desoneraes
Os incisos I e II do art. 14 da LRF estabelecem que as desoneraes tributrias devem
ser condicionadas ao cumprimento das metas fiscais. Com a alterao feita no art. 3 da LDO
original feita pela Lei 13.053/2014, publicada na ltima quinzena do exerccio de 2014, ocorreu
uma inverso da lgica da LRF, o que aponta para a necessidade de desconsiderar, no clculo do
resultado primrio ajustado, o desconto permitido de R$ 104,0 bilhes.

Contingenciamento
Cabe destacar, em segundo lugar, o contingenciamento oramentrio efetuado ao longo de
2014. Sem adentrar nos pormenores da matria, que tratada no item 3.5.3 deste Relatrio,
verificou-se que a Unio promoveu alteraes nos limites de empenho e movimentao financeira
que resultaram em um contingenciamento lquido de apenas R$ 20,7 bilhes em dotaes
destinadas execuo de despesas primrias. Isso foi possvel em vista das desoneraes de R$
104,0 bilhes e das despesas do PAC de R$ 57,7 bilhes, ambas utilizadas para abatimento da meta
fiscal.

Parcelamentos
No exerccio de 2014, com amparo no art. 93 da Lei 12.973/2014, no art. 2 da Lei
12.996/2014 e no art. 34 da Lei 13.043/2014, o governo federal reabriu o prazo de parcelamentos de
dvidas tributrias e previdencirias no mbito da Lei 11.941/2009 ( 12 do art. 1 e art. 7), da
Lei 12.249/2010 ( 18 do art. 65) e da Lei 12.865/2013 (art. 17). Essa reabertura permitiu
recolhimentos extraordinrios no montante de R$ 19,9 bilhes entre agosto e dezembro de 2014,
conforme dados divulgados pela RFB.
Nesse contexto, importa ressaltar o tratamento diferenciado dado s pessoas jurdicas que
fizeram opo pela litigncia tributria e posteriormente aderiram s reaberturas de prazo dos
programas de parcelamentos de tributos contestados e/ou atrasados. Essas empresas foram
beneficiadas pela diminuio de cobrana dos encargos e puderam alongar os prazos de pagamento.
Por outro lado, os contribuintes que fizeram o pagamento no vencimento e sem questionamento no
foram alcanados pela diminuio de encargos.
Com efeito, a anlise do desempenho dos parcelamentos como instrumentos de recuperao
de crditos tributrios e previdencirios da Unio consta do item 3.5.1.3 deste Relatrio.

206
Concesses
Assim como a arrecadao proveniente dos parcelamentos, tambm pode ser considerada
atpica a Receita de Concesses e Permisses relativo outorga de servios de telecomunicaes
(4G), com realizao de R$ 5,1 bilhes em dezembro de 2014.

Dividendos
Conforme dados divulgados pelo Tesouro Nacional, a Unio recebeu aproximadamente R$ 9
bilhes de dividendos do BNDES em 2014, cujo valor tambm excludo das receitas recorrentes
em vista das razes que se seguem. Em primeiro lugar, porque excede 0,1% do PIB e em segundo
lugar porque no resulta de esforo fiscal genuno, uma vez que, nos ltimos sete exerccios, o
Tesouro Nacional tem transferido sucessivamente ttulos quela instituio financeira.
Em contrapartida aos ttulos transferidos, que somente em 2014 alcanaram o montante de R$
60 bilhes (Lei 13.000/14 e MP 661/14), a Unio recebe contratos com clusula de remunerao
inferior taxa de captao do Tesouro Nacional. De forma que essas transferncias aumentam o
resultado com ttulos e valores mobilirios do BNDES, s expensas de subsdio do Tesouro,
inflando o lucro da instituio financeira que pode assim recolher receitas primrias (dividendos),
fato que, sem as transferncias, no seria possvel.
Adicionalmente, o relatrio dos auditores independentes sobre as demonstraes financeiras
do exerccio de 2014 do BNDES apresenta uma base para opinio com ressalva. Nela ressaltada a
existncia de R$ 2,6 bilhes de perdas permanentes em instrumentos financeiros classificados como
disponveis para venda, dos quais R$ 1,6 bilho de ativos com empresa que no publicou suas
demonstraes, foi mantido no Patrimnio Lquido, sem impacto no resultado. Ou seja, o resultado
da instituio est aumentado, em oposio s normas contbeis, nesse montante. No menos
importante, os auditores independentes informaram que as perdas permanentes de R$ 2,6 bilhes
no puderam ser cotejadas com as demonstraes do emissor, pois ainda no haviam sido
divulgadas.
Portanto, contabilmente, essas transaes se processaram via aumentos de dvida do Tesouro
Nacional e de concesses de emprstimos ao BNDES, operaes aparentemente neutras em relao
ao resultado primrio, haja vista se tratar de permutas meramente financeiras, nas quais uma sada
de ttulos do Tesouro Nacional d origem a um ativo para o governo federal de igual valor. Ocorre
que, ato contnuo a essas operaes, a Unio recebeu contrapartidas com efeito primrio, na forma
de dividendos (embora sejam uma forma de remunerao tpica do acionista, os dividendos tambm
podem se revelar receitas atpicas, a depender das circunstncias em que so pagos).

Float de Restos a Pagar


Por fim, como ltima medida que merece destaque, no encerramento do exerccio houve a
inscrio de R$ 135,2 bilhes de despesas primrias em restos a pagar, nos termos do art. 36 da Lei
4.320/1964, c/c o art. 68 do Decreto 93.872/1986. Conforme demonstrado no item 3.3.3.6 deste
Relatrio, o montante de despesas inscritas em restos a pagar tem aumentado considervel e
recorrentemente nos ltimos anos, ainda que com menor fora no ltimo perodo.
Sob a tica fiscal intertemporal, esse fato deve ser visto com ateno, pois, embora essas
despesas no tenham impacto direto no resultado primrio apurado no exerccio de sua inscrio,
porquanto no envolvem sada imediata de recursos, elas indicam um potencial desembolso futuro,
ou seja, podem onerar o resultado de exerccios vindouros quando de seus pagamentos.

207
Com vistas a evidenciar o esforo fiscal genuno do governo em um exerccio, mitigando o
efeito dos crescentes montantes inscritos em restos a pagar, tem-se avaliado o resultado primrio
obtido descontado do denominado float. O float corresponde ao montante das despesas primrias
inscritas em restos a pagar deduzido do valor correspondente aos restos a pagar pagos ao longo do
exerccio, assim como daqueles que forem cancelados no perodo. Em termos econmicos,
representa o volume de recursos que, embora permanea no Tesouro Nacional, dever ser
transferido a credores do governo, em momento futuro, em funo de obrigaes assumidas no
exerccio analisado.
Nesse sentido, a anlise do float de restos a pagar referente ao exerccio de 2014 evidencia
que um desembolso primrio potencial de at R$ 38,3 bilhes foi adiado para exerccios seguintes.
Ou seja, caso os estgios da despesa tivessem sido cumpridos integralmente ao longo de 2014, ao
menos parte das despesas primrias inscritas em restos a pagar poderiam ter sido pagas no
exerccio, impactando negativamente o resultado primrio.

Efeitos das Medidas Adotadas sobre o Resultado Primrio


A despeito dos seus efeitos sobre a gesto das finanas pblicas, o contingenciamento
oramentrio e a inscrio de restos a pagar so instrumentos de uso consagrado no mbito da
poltica fiscal brasileira, previstos inclusive na legislao, conforme j salientado. Em paralelo, as
receitas extraordinrias, atpicas, no usuais ou no recorrentes, por sua prpria adjetivao,
decorrem, como regra geral, de operaes fiscais ou extrafiscais no rotineiras ou, ao menos, pouco
comuns do ponto de vista das caractersticas predominantes das receitas primrias.
Assim, diferentemente da arrecadao de tributos e das receitas decorrentes da prestao de
servios e da explorao econmica de bens e direitos, que seguem um fluxo contnuo e regular de
realizao, as receitas extraordinrias, em geral, resultam de transaes especficas, cuja frequncia
incerta ou imprevisvel, e costumam envolver valores materialmente relevantes. Inclusive, em
razo dessa caracterstica, tais receitas so deduzidas para fins de elaborao das estimativas
oramentrias de arrecadao, e seu efeito deve ser demonstrado em informao complementar ao
projeto de lei oramentria anual, conforme disposio reiterada nas sucessivas leis de diretrizes
oramentrias da Unio, inclusive na de 2014:
Lei 12.919/2013 LDO 2014 Anexo III Relao das Informaes Complementares ao Projeto de Lei
Oramentria de 2013 Inciso XI - demonstrativo da receita oramentria nos termos do art. 12 da LRF,
incluindo o efeito da deduo de receitas extraordinrias ou atpicas arrecadadas no perodo que servir de
base para as projees, que constaro do demonstrativo pelos seus valores nominais absolutos (...)
(grifou-se)

Ademais, a depender de sua complexidade, transaes que do origem a receitas


extraordinrias podem vir a demandar aperfeioamentos normativos especficos, visando enquadrar
seus procedimentos preparatrios ao arcabouo jurdico que rege a administrao pblica. Esses
foram os casos das leis instituidoras dos parcelamentos e das leis autorizadoras das concesses de
crdito aos bancos oficiais.
Todos esses elementos esto presentes nas operaes descritas anteriormente, as quais, alm
de terem garantido o resgate antecipado de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, resultaram
em receitas primrias adicionais de R$ 34 bilhes para a Unio. Tais receitas foram, portanto,
fundamentais para que a Unio pudesse divulgar o alcance, com alguma folga, da meta reduzida de
dficit primrio em 2014.

208
Consideraes sobre as condies em que se deu o cumprimento da meta de resultado
primrio da Unio em 2014
Planejamento, transparncia, preveno de riscos e correo de desvios esto entre os
pressupostos da gesto fiscal responsvel, nos termos do art. 1, 1, da Lei de Responsabilidade
Fiscal. Tais pressupostos visam preservar o equilbrio das contas pblicas, de forma a controlar o
endividamento pblico.
Para tanto, so previamente definidas e amplamente divulgadas, por meio da lei de diretrizes
oramentrias, as metas de resultado entre receitas e despesas primrias, entendidas como aquelas
que efetivamente afetam o nvel de endividamento pblico. Em razo de sua relevncia como
instrumento de planejamento, transparncia e controle fiscal, a possibilidade de cumprimento dessas
metas deve ser verificada bimestralmente ao longo do exerccio, de modo que providncias
corretivas possam ser tempestivamente tomadas, em especial a limitao de empenho e
movimentao financeira, prevista no art. 9 da LRF e disciplinada a cada ano tambm pela LDO.
Como medida da capacidade do governo de arcar com os juros de sua dvida sem ter de
recorrer ao crdito, o resultado primrio, a despeito de suas eventuais limitaes conceituais e
metodolgicas, ainda um indicador oficial bsico da situao econmico-financeira do governo.
Por princpio, esse resultado deve depender essencialmente dos nveis de arrecadao e gastos
pblicos. Em face disso, o exerccio pleno da capacidade tributria, inclusive com aes de combate
sonegao, e o controle das despesas e das renncias de receitas so instrumentos-chave no
modelo de gesto fiscal preconizado pela LRF.
Obviamente que os efeitos da conjuntura econmica no podem ser desprezados ao se analisar
esse indicador, razo pela qual o cumprimento da meta de resultado primrio somente far sentido
econmico, em qualquer tempo e lugar, se de fato decorrer do efetivo esforo fiscal do governo.
Medidas atpicas, com impactos primrios significativos, quase sempre so percebidas e
mensuradas pelo mercado. Significa dizer que, no mbito das finanas pblicas, o realismo deve
sempre prevalecer sobre o formalismo, para no comprometer a credibilidade do governo, em
especial de sua poltica fiscal, afetando negativamente a confiana e as expectativas dos demais
agentes econmicos.
Ainda com relao s metas fiscais, fato que a LRF, em seu art. 65, inciso II, somente
dispensa seu cumprimento em caso de calamidade pblica reconhecida pelo Congresso Nacional.
Todavia, esse dispositivo no deve ser visto como um fim em si mesmo, de maneira que, esgotadas
as alternativas de conteno de despesas discricionrias de custeio e de capital, assim como as
possibilidades de ampliao de receitas tributrias e de contribuies, a alterao da meta de
resultado primrio ou a justificativa de seu no alcance revelam-se como opes legitimamente
vlidas e prudentes, tomando-se como base o pressuposto da transparncia que deve nortear a
gesto fiscal.
Nesse sentido, em detrimento das transaes que resultaram em receitas primrias atpicas da
ordem de R$ 34 bilhes, afigurar-se-ia mais consentnea com o planejamento, a transparncia e o
equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas com vistas a aumentar a
eficincia na arrecadao de receitas, assim como a racionalizar os gastos pblicos ou, ainda, a
aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no serem factveis, uma
deciso prudente seria ajustar tempestivamente a meta real capacidade de consecuo.
Percebe-se, portanto, vista da materialidade dos valores envolvidos, que uma calibragem
mais ajustada do contingenciamento de dotaes e das renncias de receitas, em conjunto com uma

209
estratgia integrada de cobrana dos crditos a recuperar mecanismos genuinamente fiscais ,
poderia se traduzir em uma combinao fiscal tima que levasse ao cumprimento da meta de
supervit primrio da Unio, de forma planejada, equilibrada e transparente.
Mesmo em caso de insucesso fiscal dessas medidas, restaria a alternativa de reduo da meta
de supervit primrio por meio de mudana da Lei de Diretrizes Oramentrias. Registre-se que tal
medida j foi adotada pela Unio em 2009, quando buscou atenuar os efeitos internos da crise
financeira global, no havendo impedimento para que retificao semelhante ocorresse em 2013,
ainda que por motivao diversa. Em 2014, a escolha foi pelo aumento dos montantes passveis de
desconto da meta relacionados ao PAC e s desoneraes tributrias, alm da reabertura de
parcelamentos de dvidas de empresas com a Unio e de resgate de valores do Fundo Soberano.

Consideraes sobre a ausncia de metodologia oficial de apurao do resultado primrio da


Unio e a no instituio do Conselho de Gesto Fiscal
Como visto, a credibilidade da poltica fiscal depende no apenas da declarao do
compromisso do governo com as metas estabelecidas, mas tambm da transparncia e da qualidade
dos resultados apresentados. Da mesma forma que se busca evitar o processo de deteriorao das
contas pblicas, duramente enfrentado pelo pas entre as dcadas de 1980 e 1990 e que somente
arrefeceu aps o ajuste fiscal promovido entre meados das dcadas de 1990 e 2000, deve-se primar
e perseverar pela higidez do indicador que, na essncia, representa o esforo fiscal realizado pelo
governo durante o ano, qual seja, o resultado primrio.
Contudo, a relevncia, fidedignidade, verificabilidade e compreensibilidade desse indicador
(entre outras caractersticas qualitativas da informao de resultado primrio da Unio) so afetadas
sobremaneira pela incompletude do arcabouo normativo aplicvel s finanas pblicas federais.
Com efeito, passados quinze anos desde a edio da LRF, ainda no h metodologia oficial de
apurao do resultado primrio da Unio, tampouco limites ao endividamento federal.
Nos incisos I e II e no 1, inciso IV, do art. 30 da LRF, foi estabelecido que, no prazo de
noventa dias aps a publicao da referida lei complementar, o presidente da Repblica submeteria,
respectivamente, ao Senado Federal e ao Congresso Nacional propostas de limites globais: i) para o
montante da dvida consolidada da Unio, estados e municpios; e ii) para o montante da dvida
mobiliria federal. Essas propostas deveriam contemplar, entre outras disposies, a metodologia de
apurao dos resultados primrio e nominal.
Encaminhadas as propostas de limites globais para as trs esferas de governo e para a dvida
mobiliria federal (mensagens 154 e 1.070, ambas de 2000, respectivamente), houve apartamento,
na Mensagem 154/2000, do texto que menciona a Unio e que contm a metodologia de apurao
do resultado fiscal, sendo aprovados to somente os controles de endividamento para estados, DF e
municpios, nos termos das resolues do Senado Federal 40 (dvidas consolidada e mobiliria) e 43
(operaes de crdito), ambas de 2001. J a proposta de limite para a dvida mobiliria federal
tramita no Senado como o Projeto de Lei iniciado na Cmara (PLC) 54/2009.
Destaca-se que essa lacuna normativa foi abordada em duas oportunidades recentes nesta
Corte de Contas. No voto condutor do Acrdo 1.776/2012-TCU-Plenrio, o eminente ministro
relator Walton Alencar Rodrigues ressaltou que (...) no h qualquer conceito definido com base na
LRF para o controle do endividamento da Unio (...). J por intermdio do Acrdo 7.469/2012-
TCU-1 Cmara, relatado pelo nobre ministro Augusto Nardes, o TCU recomendou ao Senado
Federal que:

210
(...) na qualidade de responsvel pela edio de normas e parmetros de apurao do resultado fiscal da
Unio, conforme estabelecido no art. 52, incisos VI e VII, da Constituio Federal c/c o art. 30, incisos I e
II, 1, inciso IV, da Lei Complementar n 101/2000, adote providncias visando suprir tal omisso,
propiciando condies para que o Tribunal de Contas da Unio possa exercer com plenitude as atribuies
previstas no art. 59 da LRF.

As limitaes metodolgicas da sistemtica atual de apurao do resultado primrio


Ainda nessa linha, nos autos do TC 033.747/2012-1, que tratou das diretrizes para elaborao
do Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2012, o TCU realizou
inspeo com o objetivo de identificar e segregar receitas e despesas primrias, recorrentes e no
recorrentes, e os normativos que orientam o reconhecimento, mensurao e evidenciao do
resultado primrio da Unio. O trabalho abrangeu os exerccios financeiros de 2010 a 2012. O
levantamento das receitas e despesas primrias recorrentes e no recorrentes foi feito para o
exerccio de 2013 no mbito do TC 005.968/2014-3, que culminou no Acrdo 3.084/2014-TCU-
Plenrio.
Em 2014 foi repetida a evidenciao das receitas atpicas e do float de restos a pagar, vez que
a Secretaria do Tesouro Nacional no explicitou esses itens, conforme a recomendao feita no
Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica de 2013. Para 2014, as receitas
atpicas alcanaram um montante de R$ 34 bilhes e o float de restos a pagar foi de R$ 38,3
bilhes, somando R$ 72,3 bilhes.
Em sntese, verificou-se que alguns fatores concorrem para possveis inconsistncias no
clculo do resultado primrio da Unio, em especial: i) o no desconto de receitas atpicas; ii) a
apurao acima da linha pelo regime de caixa; e iii) o no reconhecimento dos restos a pagar
como dvida, no clculo dos resultados fiscais tanto acima da linha como abaixo da linha.
Ademais, os dispndios das instituies financeiras estatais no dependentes tambm no tm
afetado o resultado fiscal, uma vez que, por praticarem mera intermediao financeira, suas
atividades no impactam a dvida lquida do setor pblico. Mencione-se tambm que o resultado
primrio das empresas estatais federais considera o impacto do oramento da empresa Itaipu
Binacional, devido corresponsabilidade da Unio na liquidao de suas dvidas, embora seus
dispndios no sejam fixados pelos rgos de coordenao e controle brasileiros.
preciso lembrar, ainda, que, ao calcular o resultado primrio pela metodologia abaixo da
linha, o Bacen, embora compute integralmente as disponibilidades financeiras do ente, considera,
para fins de dvida, apenas emprstimos e financiamentos feitos junto ao sistema bancrio, deixando
de fora os restos a pagar inscritos no passivo financeiro. Em outras palavras, o Bacen reconhece e
mensura o ativo de curto prazo, mas no reconhece e nem mensura o passivo no intermediado pelo
sistema financeiro, de forma que o tamanho da dvida subdimensionado em face dessa assimetria.
Diante dessas limitaes, buscou-se estimar o resultado primrio da Unio ajustado pela
excluso de receitas atpicas e do float mantido nas disponibilidades financeiras em decorrncia da
inscrio de restos a pagar referentes a despesas primrias. Como concluso, verificou-se que, na
ausncia desses fatores, o resultado primrio da Unio poderia ter sido ainda menor em 2014,
atingindo dficit de R$ 94,8 bilhes, conforme demonstrado na tabela a seguir: