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UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA
So Paulo
2008
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1
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Agradecimentos
2
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Resumo
O Estado e a produo habitacional pblica
3
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Abstract
The State and the public habitation produce policies
Key-words: habitation policies; habitation produce; social movements for gather dwellings;
state preferences; habitation models.
4
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Lista de Tabelas
Tabela 1 Unidades Habitacionais Entregues pela CDHU 1967-2006................................. 74
Tabela 2 Distribuio percentual das unidades habitacionais entregues pela CDHU por
regio e por perodo 1967-2006.......................................................................................... 83
Tabela 3 Unidades Habitacionais Comercializadas por programa no perodo 1967-1982 .. 84
Tabela 4 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa no Perodo 1983-1989 .. 93
Tabela 5 Unidades habitacionais comercializadas por modalidade de execuo no perodo
1983-1989.......................................................................................................................... 94
Tabela 6 Unidades Habitacionais Comercializadas pela CDHU, por Modalidade de execuo
no Perodo 1990-2006 ........................................................................................................ 98
Tabela 7 Unidades Habitacionais Comercializadas por Programa CDHU 1990-2006........ 99
Tabela 8 Unidades Habitacionais Comercializadas pelo Programa Sonho Meu por
Modalidade de Execuo CDHU 1995-2006 .................................................................... 109
Tabela 9 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1966-1982 ................................... 147
Tabela 10 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1966-1982.............................. 147
Tabela 11 Unidades Habitacionais por Tipo Cohab-SP 1983-1988.................................. 154
Tabela 12 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988.............................. 154
Tabela 13 Produo Habitacional da Administrao Direta por Programa 1989-1992 ..... 167
Tabela 14 Unidades Habitacionais Inauguradas por Tipo Cohab-SP 1989-1992.............. 168
Tabela 15 Unidades Habitacionais por Regio Cohab-SP 1983-1988.............................. 169
Tabela 16 Produo Habitacional Municipal 1993-1996 ................................................. 178
Tabela 17 Produo Habitacional Municipal 1993-1996 ................................................. 183
Tabela 18 Produo Habitacional municipal 2001-2004.................................................. 195
Tabela 19 Regularizao Fundiria 2001-2004 ............................................................... 198
5
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Lista de Grficos
Grfico 1 Total Anual de Emprstimos Realizados pelo BNH-FGTS 1967-1985 .............. 52
Grfico 2 Total de Unidades Habitacionais Entregue pela CDHU a cada Ano (1966-2006)
............................................................................................................................................ 73
Grfico 3 Total anual de emprstimos do BNH-FGTS e total anual de unidades habitacionais
entregues pela Cecap de 1967 a 1985 ................................................................................. 82
Grfico 4 Recursos do ICMS Repassados para Habitao 1995-2006 ............................... 96
Grfico 5 Unidades Habitacionais Entregues por Regio e Ano CDHU 1983-2006........... 97
Grfico 6 Emprstimos do BNH e total de Unidades Habitacionais entregues por Cecap e
Cohab-SP de 1967 a 1985 ................................................................................................ 144
Grfico 7 Percentual de participao dos recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP
1984-2002........................................................................................................................ 159
Grfico 8 Liberao de recursos para os Mutires 1990-2000 ......................................... 180
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Sumrio
Agradecimentos ..................................................................................................................... 2
Resumo.................................................................................................................................. 3
Abstract ................................................................................................................................. 4
Lista de Tabelas ..................................................................................................................... 5
Lista de Grficos.................................................................................................................... 6
Sumrio ................................................................................................................................. 7
Introduo.............................................................................................................................. 9
Captulo 1 As polticas e produo habitacionais do governo Federal ................................ 32
1.1 O modelo corporativista (1930-1964) ...................................................................... 34
1.1.1 Primeiro Governo Vargas e o Regime Democrtico de 1946-1964.................... 34
1.1.2 Os Institutos de Aposentadorias e Penses, a Fundao da Casa Popular e a
preservao atuarial...................................................................................................... 37
1.2 O modelo do SFH (1964-1984)................................................................................ 41
1.2.1 Os governos militares ....................................................................................... 42
1.2.2 O Banco Nacional de Habitao e o princpio auto sustentao financeira......... 48
1.3 A Transio (1985-1994)......................................................................................... 55
1.4 O novo modelo (1994 -2002)................................................................................... 59
1.4.1 A Poltica Habitacional no Governo Fernando Henrique ................................... 60
1.4.2 Programas Habitacionais no Perodo................................................................. 62
1.5 Consideraes Finais ............................................................................................... 68
Captulo 2 ............................................................................................................................ 70
2.1 Origens da Cecap (1949-1966) ................................................................................ 74
2.2 O modelo do SFH (1967-1982)................................................................................ 78
2.2.1 Os governadores com possibilidades, ou as dinmicas do Executivo Estadual
Paulista de 1967 a 1982................................................................................................ 79
2.2.2 Poltica e Produo Habitacional no Estado de So Paulo de 1967 a 1982......... 81
2.3 A autonomizao do modelo estadual e a volta dos que no foram (1983-1989) ...... 86
2.4 1990 -2002 .............................................................................................................. 95
2.4.2 Administrao Qurcia ................................................................................... 100
2.4.3 Administrao Fleury ..................................................................................... 101
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Introduo
Atualmente, uma das poucas questes recorrentes no debate acadmico dos
movimentos sociais a da manuteno ou no da autonomia desses movimentos, ao se
relacionam com o Estado. No mais das vezes, esta questo foi colocada nos termos de um
eixo, com dois extremos opostos: autonomizao e institucionalizao dos movimentos
sociais. Este trabalho busca contribuir para este debate, especificamente na rea dos
movimentos de moradia, com a anlise das dinmicas estatais do desenvolvimento das
polticas e produes habitacionais em trs esferas de governo: o Governo Federal, o Governo
Estadual de So Paulo, e a Prefeitura Municipal de So Paulo.
Desta forma, este trabalho trata-se de um estudo em cincia poltica que busca recortar
seu objeto com base em preocupaes de uma temtica que extrapola o campo desta rea do
conhecimento. Por isso, convm se iniciar pela exposio da relevncia da anlise das
dinmicas estatais para a compreenso dos movimentos sociais em geral e do movimento de
moradia em particular. No debate acadmico brasileiro sobre os movimentos sociais esta
relevncia se fundamentaria em dois aspectos: (a) um conceitual e (b) um metaterico. O
primeiro refere-se ao lugar conceitual do Estado nas mudanas de perspectiva ocorridas
naquele debate. O segundo refere-se importncia dos diferentes contextos polticos em que
foram produzidas as anlises que compem aquele debate para as opes terico-
metodolgicas que as constituram. (b) A ateno a essa relao ntima entre o ambiente
poltico e a perspectiva interpretativa nas diversas anlises sobre os movimentos sociais no
Brasil, til a uma compreenso adequada dessas anlises. Ruth Cardoso, na sua interveno,
no II Simpsio Anual de Cincia Poltica, organizado pelo Departamento de Cincia Poltica
do IFCH-UNICAMP em 1993 aponta a relevncia dessa preocupao. Posteriormente, em
1996, esta interveno foi publicada na forma de artigo A trajetria dos movimentos sociais.
Neste artigo, ao comentar a produo cientfica sobre movimentos sociais, ela diz:
1
CARDOSO, Ruth, A Trajetria dos Movimentos Sociais in DAGNINO, Evelina (org), Os Anos 90: poltica
e sociedade no Brasil, ed. Brasiliense So Paulo, 1996, p.85
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Neste trecho Cardoso critica parte das anlises acerca dos movimentos sociais, que
foram desenvolvidas durante a Ditadura. Estas se caracterizariam, segundo ela, por
fundamentarem suas interpretaes nas idias de um espontanesmo e uma autonomia dos
movimentos. Essa crena pode para alguns parecer ingnua, porm ela em parte o
resultado de um grande esforo intelectual realizado no sentido da superao de uma viso
negativa, seno preconceituosa, com relao s possibilidades de participao poltica das
classes populares2. Viso essa por muito tempo caracterstica do pensamento social brasileiro
nos seus diversos espectros. Contudo, isto no retira a acuidade do apontamento de Cardoso.
Neste estudo partiu-se desta preocupao para expor-se a argumentao referente ao outro
aspecto (a) que fundamentaria a relevncia da anlise das dinmicas estatais para a
compreenso dos movimentos sociais de moradia. Tal como apontado acima, tratar-se-ia de
uma questo conceitual, complexificada pela amplitude do debate acadmico brasileiro acerca
dos movimentos sociais.
Como se sabe, parte considervel deste debate foi desenvolvida no Brasil, nas cincias
sociais no incio dos anos setenta, a partir do debate das contradies do capitalismo,
especialmente no que se refere s expresses destas no processo de desenvolvimento urbano.
Da, nas quase trs dcadas passadas desde seu inicio, a temtica dos movimentos sociais
brasileiros tornou-se uma ampla e diversificada rea de estudos, em que ainda as questes
relativas urbanidade possuem significativa importncia. Aqui, esta importncia foi
acentuada por dois motivos: o (a) foco na rea habitacional; e para (b) a facilitar a
apresentao daquele debate to profcuo. Para organizar esta apresentao, separando esse
amplo conjunto de estudos em alguns subconjuntos, e ao mesmo tempo manter a preocupao
indicada por Cardoso, optou-se por utilizar uma periodizao elaborada por Kowarick3. Esta
periodizao baseia-se principalmente nos desdobramentos da temtica urbana, porm ela
tambm aborda o debate sobre os movimentos sociais. Em seu livro Escritos Urbanos4 de
2000, o autor divide o percurso desse debate em trs momentos histrico-interpretativos: (1) o
da resistncia: as macrodeterminaes; (2) o da transio: atores e movimentos sociais; e (3)
o da redemocratizao: a questo da cidadania. Note-se que nesta periodizao, cada
momento demarcado por uma conjuno do contexto poltico com a perspectiva
interpretativa preponderante nos estudos.
2
PAOLI, Maria Clia e SADER, Eder. Sobre classes populares no pensamento sociolgico brasileiro (Notas
de leitura sobre acontecimentos recentes) in CARDOSO, Ruth (org). A Aventura Antropolgica. Teoria e
pesquisa. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1986.
3
KOWARICK, Lcio. Escritos Urbanos. Ed 34, So Paulo, 2000.
4
Idem
10
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5
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995.
6
OLIVEIRA, Francisco de. Acumulao monopolista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do conflito de
classe in MOISS, Jos A. (org). Contradies urbanas e movimentos sociais. CEDEC, Paz e Terra, Rio de
Janeiro, 1977.
7
MOISS, Jos A. e MARTINEZ-ALIER, Verena. A revolta dos suburbanos ou Patro, o trem atrasou in
MOISS, Jos A. (org). Contradies urbanas e movimentos sociais. CEDEC, Paz e Terra, Rio de Janeiro,
1977.
8
MOISS, Jos A. Classes populares e protestos urbanos. Tese de Doutorado FFLCH/USP, So Paulo, 1978.
9
CASTELLS, Manuel. A Questo urbana. Paz e Terra, Rio de Janeiro,1983.
10
BORJA, Jordi. Movimentos sociales urbano. Nueva Visin, Buenos Aires, 1975.
11
LOJKINE, Jean. O Estado capitalista e a questo urban. Martins Fontes, So Paulo, 1981.
11
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Todavia, apesar desta diviso de Doimo, que se foca nas abordagens metodolgicas
das pesquisas, indicar de forma apurada as diferenas entre os estudos, ela no ressalva a
importncia do contexto poltico para a constituio destas diferenas. Kowarick em sua
reconstruo deste debate, ao abordar este mesmo momento deu centralidade ao papel do
conceito das determinaes estruturais. Ele denominou-o de resistncia: as
macrodeterminaes. Segundo ele, a partir do argumento de que o carter classista do Estado
se expressava na utilizao da poupana pblica, idia esta que Doimo sintetizou no seu
primeiro postulado, o Estado, mesmo que ainda lido numa perspectiva marxista, foi
politizado. Assim segundo ele, teria se aberto um campo de possibilidades, antes a priori
fechado. Como se ver mais adiante, esta idia, de que os fundos pblicos geridos pelo Estado
podem ser utilizados em sentidos distintos, teve tambm importncia central no debate
internacional acerca das variveis fundamentais numa explicao das diferenas entre os
diversos tipos de Estado de Bem-Estar Social existentes.
Ainda segundo ele, em termos tericos, a partir daquela politizao do Estado teria
sido a variao do peso explicativo das determinaes estruturais nas anlises o que gerou as
divergncias e diferentes leituras que compuseram o debate deste perodo. Esta variao
implicava na possibilidade dos movimentos sociais tornarem-se atores polticos. Assim, neste
momento a categoria movimento social era indiretamente determinada pela releitura do
Estado. Indiretamente porque esta leitura do Estado era funo dos diferentes pesos
explicativos que as pesquisas davam ao conceito de determinao estrutural.
Neste perodo as caractersticas do conceito movimento social e o sentido do
fenmeno movimento social eram definidos a partir do lugar da temtica desse movimento no
modelo de acumulao, portanto a partir do seu papel na luta de classes. O desenvolvimento
desta definio com relao habitao foi realizado no estudo A espoliao urbana de
Kowarick12. Este estudo buscou indicar o lugar da moradia precria no quadro geral do
processo de acumulao no Brasil. Tal lugar foi sintetizado no conceito de espoliao urbana.
Este pode ser apresentado da seguinte forma:
12
KOWARICK, Lucio. A espoliao urbana. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1979.
12
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Lida desta forma, a questo da habitao e a luta social em torno dela ganham os
contornos de luta de classe, e assim o seu sentido. Contudo, a reabertura poltica e novas
abordagens terico-metodolgicas levaram mudanas de perspectiva com relao aos
movimentos sociais brasileiros. Kowarick denominar este novo momento de (2) a transio:
atores e movimentos sociais. Ao abordar este mesmo momento, Doimo em sua anlise
sintetiza-o na sua segunda matriz interpretativa: a de inflexo cultural-autonomista. Esta
matriz seria o resultado, na teoria brasileira dos movimentos sociais, da revalorizao do
significado da cultura no processo de luta de classe, resultante esta da crtica ao marxismo
estruturalista. Tal crtica, inicialmente formulada por Gramsci e, posteriormente, desenvolvida
por Thompson (e outros), teve atravs da noo de experincia, desenvolvida pelo ltimo,
grande impacto nos estudos sobre movimentos sociais. Podemos ver isso, por exemplo, em
um conhecido ensaio de Tilman Evers, onde ele defende uma perspectiva desenvolvida a
partir daquela crtica:
Neste perodo a noo de experincia torna-se central na explicao dos processos que
se desenvolveriam entre as condicionantes estruturais, que neste momento ganham
tonalidades de pano de fundo, e o desenvolvimento cotidiano da luta. Segundo Doimo,
partindo da recusa do sujeito nico, da negao da homogeneidade pr-suposta da classe
trabalhadora, e:
13
Idem, p.59.
14
EVERS, Tilman et. all. Movimento de bairro e Estado: lutas na esfera da reproduo na Amrica Latina.in
Cidade, povo e poder. CEDEC/Paz e Terra, no.5, So Paulo, 1982, pp. 110-164.
15
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995, p. 48
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Alm dos estudos de 1983 e 198416 de Tilman Evers, a autora enquadra dentro dessa
matriz os textos: a) Os caminhos do encontro: as lutas sociais em So Paulo na dcada de 70,
de Lcio Kowarick17; b) Prticas cotidianas e movimentos sociais18 , de Silvio Caccia Bava;
c) coletnea Uma revoluo no cotidiano?19 organizada por Krichke e Scherer-Warren; d)
livro Quando novos personagens entram em cena20, de Eder Sader21. Kowarick denomina
este momento de transio: atores e movimentos sociais, enfatizando assim, o significado que
o contexto do final da ditadura, marcado pelo crescimento das atividades polticas pblicas,
teve sobre os pesquisadores neste momento. Tal como Doimo, ele em sua reconstruo
tambm aponta como caracterstica central deste perodo aquele deslocamento analtico,
Podemos ver a profundidade desta mudana, numa passagem em que ele retoma o
conceito de espoliao urbana:
16
EVERS, Tilman. De costas para o estado, longe do parlamento:os movimentos sociais alternativos na
Alemanha Ocidental. Novos Estudos, CEBRAP, So Paulo, v.2 n1, 1983; e EVERS, Tilman, Os movimentos
sociais urbanos: o caso do Movimento do Custo de Vida in MOISS, Jos A. (org), Alternativas populares de
democracia: Brasil anos 80. Vozes, So Paulo, 1982.
17
KOWARICK, Lcio. Os caminhos do encontro: as lutas sociais em So Paulo na dcada de 70. Presena. n
2, So Paulo, 1984.
18
CACCIA BAVA, Silvio. Prticas cotidianas e movimentos sociais. Dissetao de Mestrado FFLCH/USP, So
Paulo, 1983.
19
KRICHKE, Paulo, SCHERER-WARREN, Ilse (orgs). Uma revoluo no cotidiano?, Brasiliense, So Paulo ,
1987.
20
SADER, Eder. Quando novos personagens entram em cena. Paz e Terra, So Paulo, 1988.
21
Doimo, em seu livro, ainda aponta para uma terceira matriz interpretativa, que ela denomina de enfoque
institucional. Caracterizada esta, por ver os movimentos sociais mais relacionados aos processos de expanso e
retrao das funes do Estado capitalista, do que ao processo explcito de lutas de classe. Segundo a autora, essa
abordagem dar origem a uma enorme tenso na literatura, representada pelo binmio autonomia-
institucionalizao21, que ser um dos principais aspectos do debate acadmico sobre movimentos sociais no
momento seguinte da periodizao de Kowarick, redemocratizao: a questo da cidadania. Para Doimo, um
dos pioneiros dessa matriz interpretativa Carlos N. F. Santos, com seu estudo Movimentos urbanos no Rio de
Janeiro (SANTOS, Carlos F. Movimentos urbanos no Rio de Janeiro. Zahar, Rio de Janeiro, 1981).
Posteriormente, teriam tido papel importante na consolidao dessa matriz, as anlises de Ruth Cardoso, tal
como: Movimentos sociais: balano crtico (CARDOSO, Ruth. Movimentos sociais: balano crtico in SORJ,
Bernardo, ALMEIDA, Maria Hermnia T. (orgs) Sociedade e poltica no Brasil ps-64. Brasiliense, So Paulo,
1983), Formas de participao popular no Brasil contemporneo (1985), e o estudo Movimentos sociais e
institucionalizao de uma ordem, de Renato Boschi (Boschi , RenatoR. Movimentos sociais e
institucionalizao de uma ordem. IUPERJ, mimeo,rio de Janeiro, 1983).
22
KOWARICK, Lcio. Escritos Urbanos. Ed 34, So Paulo, 2000, p.105
14
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Assim sendo, neste momento, o central aqui que a espoliao urbana se refere
inexistncia ou precariedade dos servios coletivos que se mostram socialmente necessrios.
Desta forma, tratar-se-ia de um conceito que permite averiguar o processo de politizao das
contradies urbanas a partir da elaborao que os atores fazem, com base na sua experincia
precedente, de sua situao estrutural. Assim apesar das contradies capitalistas
possibilitarem o surgimento de um movimento social, a ocorrncia deste dependeria
principalmente de processos poltico-culturais. Neste momento a categoria movimento social
deixa de depender de uma releitura do Estado, ela ganha um status autnomo. Todavia isto
no anularia a importncia da anlise das dinmicas deste, porque a interao com estas
compe parte significativa da experincia dos movimentos sociais.
O ltimo momento da periodizao de Kowarick, (3) o da redemocratizao: a
questo da cidadania, caracterizado, em termo de ambiente poltico, por uma ampliao da
participao eleitoral e pela consolidao de processos associados s condies modernas de
democracia. Entretanto, esse avano dos direitos polticos concomitante manuteno de
uma situao precria, em termos de implementao, dos direitos civis e sociais. No debate
acadmico, as questes ligadas cidadania tais como: ampliao e diversificao de
projetos de cidadania; as interaes entre os atores sociais que sustentariam esses projetos
alternativos; as relaes desses atores com o Estado na implementao de novos direitos;, as
novas gramticas;, vises de mundo;, e cultura poltica que se desenvolviam ganham
centralidade.
Concomitante a esse deslocamento de foco, ocorreu um aprofundamento do processo
de diversificao da base epistemolgica. Seus momentos iniciais Doimo havia apontado,
atravs da sua terceira matriz interpretativa (nota de rodap 21). Scherer-Warren e Lchmann
em artigo24, que introduz o Dossi Movimentos Sociais, Participao e Democracia, fazem
um balano da produo acadmica sobre movimentos sociais e temas correlatos e dos
trabalhos apresentados no seminrio. Neste, elas sublinham essa diversificao nos estudos
recentes. E apontam que h o desenvolvimento de diversas abordagens, perspectivas e
23
Idem, p.107
24
SCHERER-WARREN, Ilse e LCHMANN, Lgia Helena H. Situando o debate sobre movimentos sociais e
sociedade civil no Brasil Introduo in Poltica & Sociedade: Revista de Sociologia Poltica/ UFSC. Programa
de Ps-Graduao em Sociologia Poltica v1 n5 (2004), UFSC, Cidade Futura, Florianpolis, 2004.
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Parte dos estudos sobre sociedade civil desenvolvidos nesse momento apontaram uma
disputa na sociedade pelos sentidos possveis que o substantivo da cidadania poderia assumir.
Esses estudos variaram muito nas suas formas de construo, mas tm em comum este
apontamento quanto s disputas em torno dos sentidos da democracia. O Grupo de Estudos
sobre a Construo Democrtica (GECD)26, constitudo por pesquisadores ligados ao IFCH-
UNICAMP, entre eles Dagnino, por exemplo, considerava que a esquerda latino-americana
havia substitudo a idia de revoluo pela de democracia. Isso, a partir da difuso das idias
gramscianas. Assim ela havia passado a atribuir um papel central sociedade civil. Este grupo
via a sociedade civil como heterognea e composta por atores que tm prticas muito
diversas. Para ele, as prticas do campo movimentalista27 poderiam ser expressas na idia de
uma nova cidadania. Essa era, para eles, definida como uma estratgia poltica de disputa pela
construo efetiva e ampla da democracia. Esta estratgia tinha como centro a participao
dos atores sociais do campo movimentalista na elaborao, implementao e avaliao das
25
Idem p.18
26
Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, Dossi: os movimentos sociais e a construo
democrtica in Idias Revista do IFCH/UNICAMP Ano 5(2)/6(1), grfica do IFCH-UNICAMP, Campinas,
1999.
27
Conceito de Doimo para designar o conjunto dos movimentos sociais populares e das entidades que do
suporte a esses.
16
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polticas pblicas. Assim se superaria a viso anti-estatal que havia proliferado no perodo
anterior. Entretanto, esta estratgia, na sua crtica ao Estado, se assemelhava outras
proposies, que de fato eram muito distintas dela, chegando inclusive a serem opostas:
Podemos ver isso tambm num artigo mais recente de Telles e Paoli:
28
Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica, Dossi: os movimentos sociais e a construo
democrtica in Idias Revista do IFCH/UNICAMP Ano 5(2)/6(1), grfica do IFCH-UNICAMP, Campinas,
1999 p.85
29
TELLES, Vera da Silva, Sociedade civil e a construo de espaos pblicos in DAGNINO, Evelina (org),
Os Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, ed. Brasiliense So Paulo, 1996. p.99
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Parece consenso que o autoritarismo social no pas tem suas razes mais profundas no
escravismo, e que sua manuteno como viso de mundo predominante relaciona-se ao
precrio processo de introduo dos direitos civis e sociais, e da limitao ao usufruto dos
direitos polticos, resultante da precariedade dos outros dois conjuntos de direitos. Podemos
ver a manuteno renovada dessa caracterstica profunda da nossa sociedade, por exemplo, na
noo de cidado privado que Kowarick desenvolveu para tratar da das percepes com
relao cidadania que se desenvolveram na experincia urbana das populaes de baixa
renda:
30
PAOLI, Maria Clia, e TELLES, Vera da Silva. Direitos sociais: conflitos e negociao no Brasil
contemporneo in ALVAREZ, Sonia, DAGNINO, Evelina, e ESCOBAR, Arturo. Cultura e poltica nos
movimentos sociais latino-americanos, novas leituras. Ed.UFMG, Belo Horizonte, 2000, p.113.
31
DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania in
DAGNINO, Evelina (org), Os Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, So Paulo, ed. Brasiliense, 1996;
TELLES, Vera da Silva. Sociedade civil e a construo de espaos pblicos in DAGNINO, Evelina (org). Os
Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, ed. Brasiliense, So Paulo, 1996; Grupo de Estudos sobre a Construo
Democrtica, Dossi: os movimentos sociais e a construo democrtica in Idias Revista do
IFCH/UNICAMP Ano 5(2)/6(1), grfica do IFCH-UNICAMP, Campinas, 1999; DAGNINO, Evelina Cultura,
cidadania e democracia: a transformao dos discursos e prticas na esquerda latino-americana in ALVAREZ,
Sonia, DAGNINO, Evelina, e ESCOBAR, Arturo. Cultura e poltica nos movimentos sociais latino-americanos,
novas leituras. Ed. UFMG, Belo Horizonte, 2000; PAOLI, Maria Clia, e TELLES, Vera da Silva. Direitos
sociais: conflitos e negociao no Brasil contemporneo in ALVAREZ, Sonia, DAGNINO, Evelina, e
ESCOBAR, Arturo, (2000), Cultura e poltica nos movimentos sociais latino-americanos, novas leituras. ed.
UFMG, Belo Horizonte, 2000.
32
DAGNINO, Evelina. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania in
DAGNINO, Evelina (org), Os Anos 90: poltica e sociedade no Brasil, So Paulo, ed. Brasiliense, 1996, p.104.
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Talvez seja mesmo possvel dizer, seguindo nas trilhas de Roberto Schwartz, que
esses anos testemunhavam mais um captulo (o ltimo?) de um debate que fazia
da defasagem entre as aspiraes da modernidade e a experincia efetiva do
pas um tpico obrigatrio e mobilizava a imaginao crtica na aposta de que
seria possvel superar as mazelas da sociedade e trazer as maiorias, desde
sempre relegadas s fmbrias da modernizao capitalista, ao universo de uma
cidadania ampliada, em grande parte associada ao trabalho assalariado e aos
direitos a eles associados.35 [grifo meu]
33
KOWARICK, Lcio. Escritos Urbanos. Ed 34, So Paulo, 2000, p.95
34
Idem p.115
35
TELLES, Vera da Silva, Debates: a cidade como questo in CABANES, Robert, e TELLES, Vera da Silva.
Nas tramas da cidade: trajetrias urbanas e seus territrios. Associao Editorial Humanitas, So Paulo, 2006,
p.41
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Como pode-se ver no trecho, neste momento ocorreu uma nova mudana de
perspectiva com relao aos movimentos sociais. O foco saiu das possibilidades de uma nova
cultura poltica que eles portariam para os limites dessas possibilidades. Nesta mudana de
perspectiva foi central a conformao de uma nova leitura do Estado. Esta, desenvolvida
principalmente por Oliveira36, afirma que as transformaes ocorridas no Estado brasileiro,
com a onda de reformas neoliberais dos anos 1990, desmontou os mecanismos que antes
possibilitam uma atuao poltica daqueles atores.
Como se viu ao longo desta reconstruo do debate acadmico brasileiro sobre
movimentos socais, as dinmicas estatais sempre foram importantes para a anlise e
compreenso dos movimentos sociais. Ao longo deste debate, o lugar destas nesta anlise
variou, tendo atualmente, nos casos apontados, um papel central. Este de certa forma
aproximar-se-ia do que ele j havia sido ao incio deste debate. Ou seja, o de significar a ao
dos movimentos sociais. Em todos os momentos que ocorreram mudanas profundas na
perspectiva de anlise dos movimentos sociais brasileiros, a releitura do Estado foi uma
dimenso fundamental. Assim sendo, exposta a relevncia da anlise das dinmicas estatais
para a compreenso dos movimentos sociais, deve-se agora expor as razes que delimitaram
os entes do Estado brasileiro abordados neste estudo.
Atualmente existem diversos movimentos de moradia no Brasil, CMP, MSTS, UNMP,
FNLM e outros. Um dos principais destes, devido a seu tamanho e amplitude, a Unio dos
Movimentos de Moradia. Esta se constituiu a partir das lutas sociais em torno do acesso a
terra, que ocorreram durante a crise dos aluguis nos anos 1980. Essa crise se estruturou, em
So Paulo, com base no grande crescimento populacional da cidade e principalmente na crise
inflacionria que se acentuou a partir do incio dos anos oitenta. O desenvolvimento industrial
da cidade de So Paulo, que fundamentou os fluxos migratrios que permitiram tal
crescimento, iniciou-se nos primeiros decnios do sculo XX, pela transferncia de capitais
oriundos do setor cafeeiro exportador. Aps esse surto inicial, a indstria se consolidou na
cidade atravs do processo de substituio de importaes. Posteriormente, a partir da
segunda metade da dcada de 50, o processo de implantao da indstria de bens de consumo
durveis foi responsvel pela manuteno do ritmo de crescimento. Nos meados da dcada de
70, estudiosos da questo urbana em So Paulo apontaram que esse grande crescimento
industrial no tinha como paralelo uma melhora nas condies de vida da grande maioria de
seus habitantes. Isso diferentemente do que muitos esperavam ou alegavam. De fato, o que se
36
OLIVEIRA, Francisco de. Crtica a razo dualista/O ornitorrinco. Boitempo Editorial, So Paulo, 2003
20
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viu foi um rebaixamento nas condies de vida da maioria da populao, que fundamentava
os ganhos acentuados de um restrito estrato populacional37.
O auge da industrializao na Grande So Paulo chegou a termo na crise econmica
de 1981-1983. Devido a essa crise, foram tomadas medidas de ajustamento que levaram
chamada financeirizao da economia, com destaque para o mercado de ttulos pblicos.
Desenvolveu-se assim a chamada ciranda financeira, com o jogo dirio no mercado aberto,
pelo qual os ganhadores pressionavam o governo constantemente para taxas de remunerao
mais elevadas. Com esse processo, os ativos econmicos buscavam corrigir seus valores para
escapar da inflao. Os aluguis, em conseqncia, sofreram reajustes brutais, que criaram
enormes dificuldades para a populao de baixa renda e as camadas mdias. Trata-se de um
fenmeno cujo pice ocorreu nas fases 1982-1986 e 1988-1994. Os efeitos dos Planos
Cruzado e do Plano Real bloquearam essa corrida entre salrios e aluguis, mas o estrago
feito j era enorme. As empresas procuraram melhorar sua posio diante da crise. Para tal,
deviam elevar a sua produtividade. Isso se deu necessariamente pela demisso de
trabalhadores e renovao dos equipamentos. Em conseqncia, houve um aumentou da
presso dos trabalhadores desempregados sobre as reas disponveis para moradia de baixa
renda.
Nos anos de 1984 e 1985, na cidade de So Paulo, ocorreram diversas ocupaes de
terra, realizadas por famlias afetadas pela alta acentuada dos aluguis. Os grupos que
participavam dessas ocupaes no eram articulados nem comungavam das mesmas
orientaes. Contudo, em grande parte, tinham proximidade com as Comunidades Eclesiais
de Base (CEB) e suas prticas38. Segundo relato de Evaniza Rodrigues, na poca da entrevista
representante internacional e membro da coordenao executiva da Unio dos Movimentos de
Moradia Popular, foi na efervescncia desses anos que a idia de movimento de moradia39
veio a se fortalecer. Evaniza nos relata que alguns grupos, que haviam ocupado reas nesse
processo, no queriam construir em suas reas ocupadas mais uma favela ou um loteamento
clandestino. Eles queriam fazer uma coisa diferenciada, com qualidade, com um projeto,
com acesso a todos benefcios. Doimo, em seu livro a Voz e a Vez do Popular, localiza esse
momento na histria dos movimentos de moradia,
37
BRANT, Vincios Caldeira, e KOWARICK, Lcio. So Paulo 1975 crescimento e pobreza. Edies Loyola,
So Paulo, 1976.
38
Doimo ao tratar do movimento de moradia far uma reconstruo do papel da Igreja Catlica na constituio
desse movimento.
39
A partir daqui quando me referir ao movimento de moradia entenda-se a Unio de Movimentos de Moradia da
Grande So Paulo e Interior. Atualmente essa organizao de movimentos de moradia congrega o maior grupo
de movimentos em So Paulo.
21
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40
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995, p.102.
41
Desde a sua constituio, a orientao que inspirou todas as operaes do BNH foi a de transferir todas as
suas funes para a iniciativa privada. O banco limita-se a arrecadar os recursos financeiros para em seguida
transferi-los a uma variedade de agentes privados intermedirios (BOLAFFI, Gabriel. Habitao e urbanismo:
o problema e o falso problema in MARICATO, Ermnia. A produo capitalista da casa (e da cidade) no
Brasil industrial. Ed. Alfa-Omega, So Paulo, 1982, apresentado em 1975)
42
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999.
43
ARANTES, Pedro Fiori. Arquitetura Nova: Srgio Ferro, Flvio Imprio e Rodrigo Lefvre, de Artigas aos
Mutires. Ed. 34, So Paulo, 2002, p.182.
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Com base nos relacionamentos que aqueles grupos passaram a estabelecer na busca de
solues, constituiu-se uma rede de grupos que, desde 1986, comeou a promover caravanas
anuais Braslia, em prol da aprovao do projeto de lei de iniciativa popular do Fundo
Nacional de Habitao. Essas caravanas deram visibilidade a uma rede de relacionamentos at
ento submersa para o grande pblico. Em 87 foi decretada a fundao da Unio dos
Movimentos de Moradia da Grande So Paulo. Ela mais tarde foi ampliada, dando origem a
Unio dos Movimentos de Moradia da Grande So Paulo e Interior - UMM. Posteriormente,
essa entidade teve papel central na construo da Unio dos Movimentos de Moradia Popular,
de abrangncia nacional.
44
DOIMO, Ana. A voz e a vez do popular: movimentos sociais e participao poltica no Brasil ps-70.
ANPOCS/Dumar, Rio de Janeiro, 1995, p.102.
45
Segundo relato de Graa, atual membro da coordenao executiva da UMM.
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46
Por exemplo, o setorial de jovens e adolescentes que vem ao longo dos ltimos anos tentando desenvolver
formas de envolver os jovens membros do movimento nos debates. Outro exemplo interessante o do setorial de
meio ambiente, que vem travando uma batalha dentro do movimento pela deliberao no encontro da proibio
de ocupaes em reas de preservao ambiental.
47
CAVALCANTI, Gustavo Carneiro Vidigal, Uma concesso ao passado: trajetrias da Unio dos Movimento
de Moradia de So Paulo. Dissertao de Mestrado, FFLH/USP, mimeo, So Paulo, 2006, p.65.
48
Convm lembrarmos que a prefeita havia trabalhado como assistente social no atendimento s famlias das
reas ocupadas.
24
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49
Termo utilizado pelos membros da UMM
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Assim, se antes o significado dos movimentos socais derivava da luta de classes, agora
ele ser pressuposto na atuao e, sobretudo, no discurso dos movimentos. No mesmo texto o
autor tambm critica a Teoria da Mobilizao de Recursos, por ela se centrar na explicao de
como so os movimentos sociais. Abriria mo, assim, de compreender o significado da
atuao dos movimentos. Ao fazer essa crtica, este autor introduz um raciocnio interessante
quanto significao analtica dos movimentos sociais:
50
MELUCCI, Alberto. Um objetivo para os movimentos sociais? in Lua Nova n17, So Paulo, 1989.
51
Idem, p.56.
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Melucci ao formular esta crtica estava pensando nos novos movimentos sociais
europeus e norte-americanos, facilmente perceptveis como relacionados aos mbitos da
cultura. Todavia o que se quer ressalvar aqui a idia de basear a significao analtica dos
movimentos sociais no a partir deles prprios, mas da sociedade em que esto inseridos.
Sobretudo a partir das possibilidades irrealizadas do desenvolvimento desta, que ao que se
refere o conceito de esfera de ao dos novos conflitos do autor. De certa forma, com mais ou
menos conscincia, esta operao de significao foi realizada nos desenvolvimentos daquela
segunda matriz discursiva de Doimo, com a idia da disputa pelo significado substantivo da
cidadania. Contudo, o interessante da proposio de Melucci a separao da anlise dos
atores sociais, que podem ser lidos como movimentos e seus discursos, da compreenso do
significado dos movimentos sociais. Esta, que j fora dada pela luta de classes, na sua
proposio explicitamente uma construo analtica do pesquisador, que no precisa coincidir
com a leitura que os movimentos fazem de si mesmos. Assim, enquanto os resultados da
atuao dos movimentos estariam relacionados questes conjunturais, principalmente sua
interao com outros atores; o seu significado, seu sentido, estria relacionado a uma viso
mais macro da sociedade. Assim sendo, pode-se dizer que esta perspectiva tem proximidades
com a forma como o neoinstitucionalismo aborda o Estado. Nas palavras de Skocpol:
Logo, esta corrente aborda o Estado em duas perspectivas. Uma em que aborda o
Estado enquanto um ator social, que possui densidade interna e interage com outros atores
sociais. Isso no quer dizer que suas diversas agncias e departamentos tenham uma ao
coerente entre si, mas significa que elas tm processos internos que determinam o sentido
pretendido de suas aes. E, que em contextos favorveis podem determinar o rumo da ao
52
Ibidem, p.59
53
SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in: strategies of analysis in current research, in Evans, P.;
Ruesschmeyer, D.; Skocpol, T.;(org). Bringing the State back in. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
27
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estatal. A outra perspectiva, conhecida como o carter tocquevilleano do Estado, enfoca mais
o aspecto balizador do Estado atravs de suas instituies. Aqui a questo a influencia das
normas e regras do Estado sobre a cultura poltica do pas, ao longo do tempo, e os resultados
disso. Trata-se aqui dos processos pelos quais essas instituies estatais influenciam as
preferncias e estratgias dos atores sociais.
54
MARQUES, Eduardo Cesar. Notas Crticas Literatura sobre Estado, Polticas Estatais e Atores Polticos in
BIB n43, Rio de Janeiro, 1997, pp.81-82.
55
Idem, pp.82-83.
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instrumental que nos permita perceber as diferentes parcerias realizadas pelo Estado neste seu
intuito. A mera constatao de que determinado ator social interagiu com o Estado em
determinado programa habitacional, no nos suficiente. preciso qualificar esta
participao deste o outro ator social, dando assim diversidade qualitativa ao termo parceria.
Para isto utiliza-se a caracterizao dos agentes envolvidos na produo habitacional
apresentada por Ribeiro.
Ribeiro em seu trabalho Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de
produo da moradia na Cidade do Rio de Janeiro, faz um estudo acerca da origem e
desenvolvimento da incorporao imobiliria. Neste estudo ele apresenta as lgicas de ao
do principal parceiro do Estado na produo habitacional: a iniciativa privada. Ao abordar a
consolidao da forma mais acabada deste ator na rea habitacional, a incorporao
imobiliria, o autor utiliza uma classificao dos agentes envolvidos nas atividades
necessrias a produo de um empreendimento habitacional, retirada de uma pesquisa do
IDEG, que considero muito til. Segundo essa classificao so trs tipos de agentes
envolvidos na produo habitacional: os agentes financeiros; os agentes instrumentais; e os
agentes promotores.
Os agentes promotores so os que mobilizam e coordenam a constituio dos fatores
de produo necessrios edificao do imvel e sua comercializao. Os agentes
financeiros so os que proporcionam o suporte financeiro s operaes de construo e
compra e venda de imveis, suporte originrio de recursos prprios ou de terceiros. E os
agentes instrumentais so aqueles que proporcionam aos promotores os meios necessrios
produo das unidades56. Segundo o autor, os agentes promotores poderiam ser: investidores
imobilirios; as cooperativas habitacionais; as instituies de previdncia e assistncia social;
as fundaes; as Cehabs e Cohabs; as sociedades de economia mista; e os incorporadores
definidos na Lei nmero 4.592/64, que diz no seu Artigo 29:
56
IDEG, A Construo Habitacional do Brasil, Rio de Janeiro, 1971, p.43; apud RIBEIRO, Luiz C. Q. Dos
cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Civilizao
Brasileira/IUPERJ, Rio de Janeiro, 1997, p.92.
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se, conforme o caso, pela entrega a curto prazo, preo e determinadas condies
das obras concludas.57
Tal como o autor coloca em seu livro, as atividades desenvolvidas pelo promotor
colocam-no numa posio central, em relao s decises referentes ao processo de produo
do empreendimento habitacional. O agente financeiro um papel que d tambm ao ator
social que o desempenha um controle significativo sobre o processo de produo do
empreendimento. No caso dos programas habitacionais, este conjunto de atividades
usualmente realizado pelo Estado. Devido ao fato do agente financeiro definir a utilizao
dos recursos que oferece costumeiramente, ele define o desenho dos programas. J o agente
instrumental tem sua capacidade decisria sobre o processo de produo do empreendimento,
parametrizada pela atuao dos outros dois agentes. Apesar disso, ele possui no cotidiano da
obra alguma margem de manobra com relao s decises do processo de produo do
empreendimento. Ao longo deste estudo utilizaremos as categorias agente instrumental,
promotor e financeiro e as atividades referentes a cada um deles para qualificar as parcerias
do Estado com outros atores sociais.
57
RIBEIRO, Luiz C. Q. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do
Rio de Janeiro. Civilizao Brasileira/IUPERJ, Rio de Janeiro, 1997, p.92.
58
Idem
30
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Por exemplo, sabe-se agora que as atividades do agente promotor permitem ao ator
que as desempenha ter um papel central na produo, enquanto as atividades do agente
instrumental permitem-lhe apenas fornecer os subsdios realizao desta produo, dando-
lhe assim um papel muito menos central nesta. Desta forma, a cesso de atividades do agente
promotor a um ator social, caracterizaria uma parceria diversa da constituda pela cesso das
atividades do agente instrumental. Assim, a cesso de atividades dos agentes promotor e
financeiro denotaria parcerias mais profundas do Estado com outros atores sociais, pela
centralidade no processo que estas atividades conferem a quem as desempenha. A cesso de
determinadas atividades, como se ver, o que permite a atuao de determinados atores em
determinados mbitos da produo habitacional. Por exemplo, a incorporao imobiliria s
pode se realizar em programas habitacionais onde o ator que a representa puder escolher o
terreno em que ser realizada a obra. A realizao da autogesto bandeira do movimento de
moradia depende nos programas habitacionais da cesso de atividades do agente promotor
suas associaes.
O Captulo 1 aborda as polticas e a produo habitacional do Governo Federal
brasileiro. Esta anlise foi dividida em perodos de desenvolvimento desta atuao estatal.
Pelas razes j apresentadas, a anlise sempre se inicia por uma apresentao do contexto
poltico do perodo. Em seguida trata-se da poltica e produo habitacional. O mesmo
procedimento foi utilizado ao se abordar, o Governo Estadual de So Paulo, no captulo 2, e a
Prefeitura Municipal de So Paulo, no Captulo 3.
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O governo federal foi o ente que introduziu a atuao habitacional nas atividades do
Estado brasileiro. Este captulo aborda a poltica e a produo habitacional do governo federal
de 1930 a 2002. Ao longo deste percurso, procura sublinhar as continuidades e
descontinuidades da atuao estatal, em nvel federal, nesta rea. Jos Celso Cardoso Jr. e
Luciana Jaccoud, no artigo Polticas Sociais no Brasil: Organizao, Abrangncia e Tenses
da Ao Estatal59, ao abordarem a poltica habitacional no ps-64, propem sua distino em
trs momentos: (a) um de 1964 a 1985; (b) outro de 1986 a 1994; e (c) um ltimo de 1995 a
200260. Neste estudo, introduziu-se um primeiro perodo que vai de 193761 a 1963. Este
perodo abarca a produo pblica de habitaes, realizada a partir do Estado Novo, baseada
nos Institutos de Penso e Aposentadoria (IAPs) e na Fundao da Casa Popular (FCP).
Assim, coloca-se como primeiro momento da poltica habitacional no nvel federal, o que
poder-se-ia denominar de modelo corporativista. A preocupao com a incluso deste perodo
advm em grande parte dos apontamentos de Jos Murilo de Carvalho62 e Wanderley
Guilherme dos Santos,63 quanto s relaes entre o autoritarismo e os avanos nos direitos
sociais e os resultados disto como tradio poltica de nossa sociedade. Esta introduo
fundamenta-se no trabalho de Bonduki64 acerca da produo pblica de habitaes sociais no
perodo. Os neoinstitucionalistas histricos tambm apontam para a importncia da incluso
dos momentos fundadores do Estado nacional nas anlises do desenvolvimento das polticas
pblicas,
59
CARDOSO, J. Celso e JACCOUD, Luciana. Polticas Sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses
da ao estatal in JACCOUD, Luciana (org.) Questo Social e Polticas Socais no Brasil Contemporneo.
IPEA, Braslia, 2005.
60
Idem p. 241
61
Apesar do decreto 19.469 de 1930 autorizar os institutos e caixas de penso a aplicar seus fundos na
construo de casas para seus associados, ser o decreto 1.749 de 1937 que criar as condies para a atuao na
rea habitacional por parte deles. Ele autorizou os IAPs a criarem carteiras prediais que definiam a forma de
atuao de cada instituto no setor habitacional, reduziu a taxa de juros para 6%, ampliou os prazos de pagamento
de 10 para 20 anos. Aumentou o limite mximo de financiamento, e autorizou a concesso de financiamentos a
associados que j tivessem casa prpria in BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil:
arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998,
p.104
62
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho, ed. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro,
2001.
63
SANTOS, W. G. Cidadania e Justia, Campus, Rio de Janeiro, 1979.
64
BONDUKI, Nabil G. Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso
da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998
32
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65
WEIR, M.; ORLOFF, A.; SKOCPLO, T. Understanding American Social Politics in The Politics of Social
Policy in United Status, Princeton University Press, 1985, p.16
66
A elaborao dos projetos de arquitetura, por exemplo.
33
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34
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67
SOUZA, Maria do Carmo Campello. Estado e Partidos Polticos no Brasil (1930-1964l). Editora Alfa-Omega,
So Paulo, 1990.
68
Comparando as interventorias com os Daspinhos, podemos dizer que enquanto as primeiras eram a
extenso poltica da Unio nos estados, os Daspinhos faziam o papel de extenso administrativa do poder
Central, pois eram subordinados ao Dasp e ao Ministrio da Justia. Alm disso, os Daspinhos funcionavam
como uma espcie de corpo legislativo subordinado ao Governo Federal, que estabeleciam uma uniformidade na
legislao dos estados, notadamente na rea econmica, supervisionavam os prefeitos e se constituam ainda em
check and balances sobre o interventor, aumentando o controle do presidente sobre o sistema de interventorias.
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os bares da federao os governadores e a redemocratizao brasileira. Hucitec,
So Paulo, 1998. p.46
35
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69
SOUZA, Maria do Carmo Campello. Estado e Partidos Polticos no Brasil (1930-1964l). Editora Alfa-Omega,
So Paulo, 1990. p.135
70
LAVAREDA, Antnio. A democracia nas urnas: o processo partidrio-eleitoral brasileiro. Ed. Revan, Rio
de Janeiro, 1999.
71
LAVAREDA, Antnio. A democracia nas urnas: o processo partidrio-eleitoral brasileiro. Ed. Revan, Rio
de Janeiro, 1999. p.191
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pelo PTB, com apoio do PSD72, e derrotando o brigadeiro Eduardo Gomes, candidato pela
Unio Democrtica Nacional (UDN). Em 1954, em meio ao escndalo poltico do crime da
Rua Toneleros73, Vargas cometeu suicdio, e o vice-presidente Caf Filho, do Partido Social
Progressista (PSP), tomou posse. Em Novembro de 1955, Caf Filho se afastaria da
presidncia por motivos de sade, e, em seu lugar assumia a presidncia o presidente da
Cmara dos Deputados, Carlos Luz, do PSD. Em 1955, aps uma tentativa fracassada de dar
um golpe-de-estado, ele foi afastado e em seu lugar assumiu a presidncia o presidente do
Senado, Nereu Ramos, do PSD. Este garantiu as eleies e deu posse a Juscelino Kubitschek
(1956-1961), tambm do PSD, que foi eleito presidente com o apoio do PTB, derrotando
Juarez Tvora. Tvora havia sido um dos revolucionrios de 30 e poca estava na UDN.
Derrotou tambm a Ademar de Barros, candidato pelo PSP. Em 1961, tomaria posse Jnio
Quadros (1961), ento na UDN. Este derrotara Henrique Teixeira Lott, do PSD74. Para vice-
presidente foi eleito Joo Goulart do PTB75.
A administrao de Jnio durou apenas alguns meses, pois ele renunciaria ainda em
Agosto de 1961. Como o a renncia de Jnio, se deu num momento em que o vice-presidente,
Joo Goulart (PTB) alguns dizem, no por acaso estava em viagem oficial China
comunista. Quem assumiu a presidncia foi o deputado Ranieri Mazilli, do PSD, mas aliado
da UDN, e apoiado por Auro de Moura Andrade, figura importante, tambm do PSD e
presidente do Senado. Com Goulart na China, houve uma resistncia a cumprir a
Constituio, e dar posse ao vice-presidente. Esta crise foi resolvida atravs da aprovao da
emenda do Parlamentarismo. Assim, Goulart assumiu, mas, no exatamente o cargo a que
tinha direito. Sua administrao foi conturbada, e chegou ao fim em Abril de 1964, com o
golpe-de-estado promovido pelos militares.
72
O PSD tinha candidato prprio presidncia, Cristiano Machado, porm muitos setores do partido de fato
deram apoio a Vargas, gerando a conhecida expresso cristianizao.
73
Suposta tentativa fracassada de assassinar de Carlos Lacerda, aparentemente organizada pelo chefe da
segurana pessoal de Vargas.
74
Neste perodo as eleies para vice-presidente e presidente eram desvinculadas, assim o vice podia ser de um
partido, ou coalizo, diverso do presidente.
75
CASTRO, Terezinha de. Histria Contempornea: estudos sociais. Livraria Freitas Bastos, Rio de Janeiro,
1977.
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76
Trecho de um documento, de 1950, em que o IAPI (industririos) se posiciona no debate acerca da
necessidade da ampliao da atuao habitacional dos IAPs, retirado de: BONDUKI, Nabil G . Origens da
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Foi dentro deste arcabouo que se deu a atuao dos IAPs na rea habitacional. A
operacionalizao dessa atuao apresentava uma grande variao, devido ao fato de o
decreto 1.749, de 1937, facultar, a cada instituto, a definio de sua atuao habitacional
atravs de sua carteira predial. Entretanto, pode-se tomar o modelo de operao imobiliria
do IAPI (Industririos), baseada em trs planos (A, B e C), como o padro. Ele foi
gradativamente sendo adotado pelos demais institutos, tornando-se at 1964 o padro. O
Plano A destinava-se locao ou venda de unidades habitacionais em conjuntos adquiridos
ou construdos pelos institutos aos associados. Este tipo de atuao, aps a desmontagem
deste sistema, seria retomado apenas no final dos anos noventa. O Plano B era destinado ao
financiamento dos associados na compra de um imvel ou na construo de um em terreno
prprio. Esses dois planos eram considerados sociais, diferentemente do Plano C que tinha
clara funo atuarial. Ele se caracterizava por ser um emprstimo hipotecrio feito a pessoas
fsicas ou jurdicas78. Nele a iniciativa privada podia assumir as atividades referentes ao
agente promotor. Assim, atravs deste plano a nascente incorporao imobiliria podia
financiar suas operaes. Afora este caso, neste modelo, o nico conjunto de atividades
necessrias produo do empreendimento habitacional que no eram realizadas pelo prprio
habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. Estao
Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998 p.114
77
SANTOS, W. G.. Cidadania e Justia, Ed. Campus, Rio de Janeiro, 1979. p. 69
78
Dentro da rea central de So Paulo temos a presena de um dos conjuntos residenciais produzidos pelo IAPI,
trata-se do Conjunto Residencial da Mooca construdo na dcada de 60.
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Instituto eram as atividades referentes ao agente instrumental. Uma vez que estas eram
realizadas por agentes privados que eram contratados pelo Instituto para realizarem as obras
de construo do empreendimento.
Os IAPs foram os principais agentes da produo pblica de habitaes, neste perodo
que vai de 1930, de fato de 1937, quando foi regulamentada sua atuao na rea
habitacional79, a 1963. Contudo, a grande esperana na rea habitacional, no perodo, foi a
Fundao da Casa Popular (FCP), fundada em 1 de Maio de 1946, no primeiro ano do
governo Dutra. Seu projeto surgiu no bojo da criao, que no chegou a ser implementada,
por Getlio Vargas do Instituto de Servios Sociais do Brasil (ISSB) que unificaria os IAPs,
universalizando a previdncia social e ampliando os servios assistenciais. Neste projeto, as
operaes imobilirias dos institutos passariam para a FCP. O projeto da Fundao da Casa
Popular havia sido desenvolvido pela burocracia do Executivo federal. Ali, segundo Bonduki,
tinha-se conscincia da complexidade do problema a ser enfrentado. Assim, o projeto
propunha uma atuao abrangente, vendo a questo habitacional relacionada urbana, e,
propondo a centralizao da gesto. Propunha ainda, a criao de uma fonte permanente de
recursos.
A importncia da FCP para ns, advm de ela ser a primeira tentativa de criao de um
rgo que viabilizaria alguma centralidade e consistncia s aes do Estado com relao ao
problema habitacional. Com a queda do Estado Novo, inviabilizou-se a criao do ISSB, mas
o clamor das massas e as promessas de campanha de Dutra deram continuidade ao projeto da
FCP80. Entretanto, esta proposio de um sistema habitacional centralizado contrariava os
interesses das burocracias do Ministrio do Trabalho e dos IAPs. Uma vez que, o acesso a
unidades habitacionais produzidas pelo Instituto, e os contratos das obras de construo
destas, eram fortes moedas no jogo clientelista que seriam perdidas por estes atores, com a
transferncia das operaes imobilirias dos Institutos para a FCP.
79
Apesar do decreto 19.469 de 1930 autorizar os institutos e caixas de penso a aplicar seus fundos na
construo de casas para seus associados, ser o decreto 1.749 de 1937 que criar as condies para a atuao na
rea habitacional por parte deles, ele autorizou os IAPs a criarem carteiras prediais que definiam a forma de
atuao de cada instituto no setor habitacional, reduziu a taxa de juros para 6%, ampliou os prazos de pagamento
de 10 para 20 anos, aumentou o limite mximo de financiamento, e autorizou a concesso de financiamentos a
associados que j tivessem casa prpria..
80
Embora a deposio de Vargas tenha impedido a implementao dessas medidas, a gravidade da crise
habitacional a transformou em tema importante da campanha eleitoral de 1945, obrigando os candidatos a fazer
propostas concretas sobre o assunto (...) Dutra, o candidato vitorioso, considerava o problema grave, a ser
resolvido com urgncia, propondo, em seu programa, a criao de uma Caixa Nacional de Habitao para a
construo de 100 mil casas populares. E, de fato, aps vencer as eleies, Dutra foi gil em iniciativas na rea
habitacional. BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do
inquilinato e difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998 p.116
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Estes grupos, e outros setores interessados, conseguiram vetar na arena decisria, que
processou o projeto, dois de seus artigos cruciais: o dcimo terceiro, que determinava a
suspenso e transferncia para a FCP de todas as operaes imobilirias dos IAPs, e o nono,
que criava o seu principal mecanismo de financiamento81. Sem estes artigos, a poltica
habitacional, que a criao FCP apontava, no poderia se concretizar como produo
habitacional. Elaborada com o intuito de superar o corporativismo e o clientelismo que
marcavam a atuao dos IAPs, a FCP, devido sua fragilidade financeira e institucional,
sobreviveria por inrcia at 1964, sendo considerada um smbolo da ineficincia
governamental e do predomnio da fisiologia em detrimento da racionalidade e do interesse
pblico82. O fracasso do projeto da FCP um bom exemplo, de como a mudana no
contexto poltico pode impossibilitar aos agentes, internos ao Estado, o desenvolvimento de
sua ao enquanto ator social. Em seus dezoito anos de funcionamento, a FCP produziu
18.132 unidades habitacionais. J os IAPs, de 1937 a 1964, produziram, atravs dos seus
programas sociais, 123.995 unidades habitacionais. Assim, a produo pblica de habitaes
neste perodo de pouco mais de 142 mil unidades. Isto poderia parecer pouco para ns,
porm, na dcada de cinqenta o pas tinha 45 milhes de habitantes, um tero destes em
reas urbanas, e metade disto em cidades com mais de 50 mil habitantes. A, nestas condies,
aquela produo era no mnimo perceptvel. Em seu trabalho de doutorado, Bonduki
decompe a produo pblica do perodo por municpio e ano em que foi realizada, e, mostra
que apesar de pequena, de fato no perodo do ps-guerra deu-se incio a uma produo
significativa de habitao social83.
81
O mecanismo era um emprstimo compulsrio de trinta anos a ser pago por pessoas fsicas que adquirissem
terrenos com valor superior a 200 mil cruzeiros (de valor equivalente a 0,5% do preo de compra) ou
construssem edificaes de rea superior a 200 m2 (de valor equivalente a 15 cruzeiros por m2) BONDUKI,
Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa
prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998 p.117
82
BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e
difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998, p.125
83
idem, p.131
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promovido pelo AI-2. Cujo ponto de inflexo foi o ano de 1974. Neste mesmo ano ocorreu
uma inflexo na produo habitacional do BNH. A partir da, ela entrava em seu segundo
ciclo de produo, responsvel pela maior parte da produo do sistema. Esta maior
produtividade do sistema parece responder s necessidades de legitimao da ordem
estabelecida por via eleitoral, que o avanar do processo de reabertura estruturava.
O sistema habitacional montado durante o governo militar foi estruturado a partir do
princpio da auto-sustentao financeira da atividade. Isso levou srios problemas de
atendimento, quanto as populaes de mais baixa renda, onde se concentrava a maior parte do
dficit habitacional. Entretanto, apesar deste princpio ter norteado o desenho do SFH,
excluindo assim grandes parcelas da populao do atendimento habitacional estatal, ele no
foi realizado por este sistema. Quando tal sistema passou por crises, a soluo destas no se
deu no seu interior, mas sim, atravs de medidas do Executivo federal. Estas medidas,
utilizadas para amenizar os desdobramentos da utilizao daquele tipo de recursos no
financiamento habitacional, tiveram como conseqncia o gradual acmulo de um rombo
financeiro no BNH. Tal levou ao seu fechamento em 1986. Entretanto, estas iniciativas do
Executivo federal parecem ter conformado na administrao indireta, responsvel pela
operacionalizao do sistema habitacional, um ambiente de descaso, no que se refere ao
desenvolvimento de novos procedimentos que permitissem a reduo da inadimplncia nas
prestaes dos financiamentos. Este descaso ser um dos legados deste sistema para as
instituies da administrao indireta pblica, que se formaram durante este perodo. Caso da
CDHU e da Cohab-SP.
Esta seo delineia os principais aspectos e dinmicas do nvel federal de governo durante o
perodo que vai de 1964 a 1984. Apresenta o contexto poltico em que se desenvolveu a
poltica e a produo habitacionais neste perodo. Sob a gide do Sistema Financeiro da
Habitao (SFH), criado pelos militares. E, indica algumas das questes que nortearam o
desenvolvimento desta atuao habitacional. O perodo histrico, que se inicia com o golpe-
de-estado de 1964 e encerra-se na transio para o regime democrtico, pode ser dividido, em
termos polticos, em trs perodos: (1) de 1964 a 1974, o apogeu do regime, quando os
militares empreenderam as principais aes da sua reforma da sociedade, ou nos termos deles
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a faxina; (2) de 1974 a 1982, quando promovem uma distenso eleitoral; e, (3) de 1983 a
1988, quando ocorre a reabertura democrtica84.
O AI-1, de 9 de Abril de 1964, editado poucos dias depois do golpe pelos comandantes
do Exrcito, da Marinha, e da Aeronutica, introduziu diversas modificaes na Constituio
de 1946. Limitava sua vigncia at 31 de Janeiro de 1966, e implantou as seguintes
modificaes: autorizou a presidncia a enviar projetos de lei, que, se no fossem apreciados
em trinta dias por cada uma das Casas, estariam automaticamente aprovados; deu
exclusividade da iniciativa oramentria presidncia, s ela podia enviar projetos de lei que
implicassem em criao ou aumento da despesa pblica; autorizou, a cassao de mandatos
eletivos em todos os nveis, e a suspenso dos direitos polticos de cidados por dez anos;
retirou por seis meses, as garantias de vitaliciedade do Judicirio, e as de estabilidade do
funcionalismo pblico; e, estabeleceu a eleio indireta de um presidente no Congresso, em
15 de Abril. Com base nestas medidas, em 1964, foram cassados 50 deputados federais e 3
governadores; foram suspensos os direitos polticos de diversas lideranas, tais como Goulart,
Brizola, Jnio e Juscelino; foram aposentados 49 juzes. E foram afastados, numa estimativa
conservadora, 3500 pessoas da burocracia civil e 5000 pessoas das foras armadas. A sede da
Unio Nacional dos Estudantes (UNE) havia sido invadida e incendiada. Militantes das Ligas
Camponesas foram perseguidos nas reas rurais, e grande parte dos sindicatos sofreu
interveno 85.
Em 15 de Abril, foi eleito presidente o marechal Humberto de Alencar Castello
Branco, com mandato at 31 de Janeiro de 1966. Sua administrao, afinada com o discurso
expresso no AI-1, se focou na arrumao da casa, para em seguida, pelo menos no discurso,
entreg-la a um presidente civil. Para isso, alm de perseguir seus adversrios, sua
administrao lanou o Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG). Este contrairia o
crdito privado, e arrocharia os salrios, atravs de reajustes inferiores inflao. Tambm
reduziu o dficit pblico, na Unio, atravs do aumento da arrecadao de impostos, e do
aumento da lucratividade das empresas pblicas pelo aumento de tarifas. Houve corte de
subsdios a produtos bsicos, e, no plano estadual, criou-se a exigncia de autorizao do
governo federal para o endividamento dos estados. Em Junho de 1964, foi aprovada a Lei de
Greve. Isso na prtica inviabilizava a realizao de paralisaes legais. Foi criado o Servio
84
Nesta reconstruo histrica, que se destina a subsidiar o estudo da poltica e produo habitacional em mbito
federal naquele perodo apontado, utilizaremos, como marco final do perodo, a posse de um civil como
Presidente da Repblica.
85
Segundo Boris Fausto, 70% dos sindicatos com mais de 5 mil membros sofreram interveno. FAUSTO,
Boris. Histria do Brasil. EDUSP, So Paulo, 1998. p.467
43
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86
E a Emenda Complementar n4, editada em seguida ao AI-2.
87
A Emenda n1 Constituio de 1967, havia ampliado o Colgio Eleitoral para eleio do presidente atravs da
incluso de delegados das Assemblias Legislativas.
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perdeu por pouco na votao para a Cmara Federal. Preocupado com as eleies municipais
de 1976, o governo baixou a Lei Falco, que padronizou os programas dos partidos no rdio e
na televiso, podendo ser exibidos apenas, o nome, nmero, currculo e foto dos candidatos.
Nada mais de discurso. Mesmo assim, o MDB venceu as eleies. Em Abril de 1977,
encontrando dificuldades em aprovar alteraes constitucionais, o governo Geisel fechou
temporariamente o Congresso, emendou a Constituio e baixou uma srie de decretos-lei88.
Foi introduzida a figura do senador binico, criado para impedir a formao de uma maioria
oposicionista no Senado; foram alteradas as regras de proporcionalidade das bancadas
estaduais na Cmara Federal, de modo a aumentar o peso das regies controladas pela Arena;
a Lei Falco foi estendida s eleies legislativas, federal e municipal; e o mandato do
presidente foi estendido de cinco para seis anos. Mesmo assim o MDB teve um bom
desempenho nas eleies legislativas de 1978.
Em Outubro do mesmo ano, o Congresso aprovou a Emenda Constitucional n11, que
passou a vigorar a partir de primeiro de Janeiro de 1979. Esta revogava as alteraes
promovidas pelo AI-5 na Constituio, retirando os poderes da presidncia para colocar o
Congresso em recesso, cassar mandatos, demitir ou aposentar funcionrios pblicos,
suspender direitos polticos. Alm disso, ela reinstituiu o habeas corpus. Criou porm as
salvaguardas, pelas quais, o Executivo federal poderia decretar estado de emergncia e
tomar medidas de emergncia para restabelecer a paz e a ordem pblica. Esta legislao foi
utilizada, por exemplo, em Braslia, no dia 25 de Abril de 1984, quando da votao da
emenda constitucional referente ao retorno do voto direto para presidente. Geisel conseguiu
fazer seu sucessor, o general Joo Batista Figueiredo. Este derrotou no Colgio Eleitoral o
general Euler Bentes Monteiro, candidato pelo MDB.
Em Agosto de 1979, foi aprovada a Lei de Anistia. Esta beneficiou perseguidos e
perseguidores. Em Dezembro, do mesmo ano, foi aprovada a Nova Lei Orgnica dos
Partidos. Ela extinguiu a Arena e o MDB, e obrigou os novos partidos a terem a palavra
partido no nome. Da Arena surgiu o Partido Democrtico Social (PDS), e do MDB o
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB). Tambm surgiram o Partido dos
Trabalhadores (PT), a partir do sindicalismo urbano e rural, de setores da Igreja e da classe
mdia; o Partido Democrtico Trabalhista (PDT), fundado por Leonel Brizola; e, o Partido
Trabalhista Brasileiro. Conservadores, que faziam oposio ao governo, como Tancredo
Neves e Magalhes Pinto, por exemplo, criaram o Partido Popular, porm, este partido durou
88
Estas medidas ficaram conhecidas como o Pacote de Abril.
45
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89
Para esta eleio foi introduzido, atravs do Congresso, o voto vinculado, que obrigava o eleitor a votar no
mesmo partido em todos os cargos disputados. A variao de partido levava anulao do voto.
90
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. ed. Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro,
2001. p. 170
91
Idem p.190
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(INPS) e o fim dos IAPs criados por Vargas. Ou seja, o caracterizava a poltica social do
regime militar. Colidia frontalmente com os interesses das burocracias sindicais dos IAPs.
O problema habitacional foi escolhido pelos militares como um dos principais desafios
a serem enfrentados pelo seu novo governo. Muitos fatores, de diversas ordens, parecem ter
contribudo para esta escolha. Aqui abordamos trs deles. O primeiro, e bem visvel poca,
diz respeito magnitude que o problema habitacional tinha atingido no debate pblico. Esta
questo fora originada durante a II Grande Guerra, por uma escalada do preo dos aluguis.
Foi empurrada ao longo dos vinte anos seguintes. Isso atravs de sucessivas medidas de
congelamento dos aluguis, e insuficientes tentativas de soluo pela ampliao do estoque de
habitaes disponveis. Nos meados dos anos sessenta ela j ocupava uma das posies
centrais no debate pblico92. Outro fator que contribuiu para aquela escolha dos militares, foi
a preocupao com relao legitimao ideolgica do novo regime e o combate ao
comunismo. Gabriel Bolaffi, em seu artigo Habitao e Urbanismo: o problema e o falso
problema cita uma pesquisa extensa e profunda realizada por Loyd A. Free em 1960. Ela
no foi publicada, por seus resultados serem considerados politicamente instveis. Ela
apontava a casa prpria como a principal aspirao da populao urbana do pas. Esse estudo
mostrou uma alta correlao estatstica entre a propriedade da habitao e atitudes polticas
conservadoras93. Esta pesquisa, se no fundamentou, poderia fundamentar as proposies da
Aliana para o Progresso. Esta via na promoo da propriedade privada uma forma de afastar
os trabalhadores de agitaes polticas e ideologias radicais. Nas palavras de Cline Sachs: a
prioridade dada ao acesso propriedade privada da habitao se inscrevia assim numa
estratgia poltica destinada a enfrentar a influncia da Revoluo Cubana94. Essa opo
pela promoo da propriedade particular teria conseqncias para o carter do modelo, de
interveno do Estado na questo habitacional, construdo nesse perodo, como veremos mais
frente.
Alm destes dois fatores, contribuiu para a importncia dada a poltica habitacional no
incio do governo militar a presso realizada por setores organizados. Dentre estes, destaca-se
a atuao do Sindicato da Construo Civil. Ribeiro, em seu trabalho Dos cortios aos
condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro,
92
Conforme BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do
inquilinato e difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998
93
BOLAFFI, Gabriel. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema in MARICATO, Ermnia. A
produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. Ed. Alfa-Omega, So Paulo, 1982, p.43
94
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.122
47
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95
RIBEIRO, Luiz C. Q. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade
do Rio de Janeiro. Civilizao Brasileira/IUPERJ, Rio de Janeiro, 1997 p.299
96
Idem p.300
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dos outros nveis de governo nos perodos seguintes. Desenvolveram-se aqui, sob a gide
deste sistema, e de suas preferncias.
A Lei 4.380 de 1964 criou o Banco Nacional da Habitao 97. A Lei 4.591, tambm de
1964, regulamentou as atividades da incorporao imobiliria atravs da normatizao das
relaes entre o incorporador, o construtor e o comprador. Em 1966 foram criadas as
Associaes de Poupana e Emprstimo (APE) e as Sociedades de Crdito Imobilirio (SCI).
Em 1967 foi institudo o Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Este, conjuntamente com
os demais, constitua o Sistema Financeiro da Habitao, posteriormente ampliado pela
incluso das cadernetas de poupana. O SFH propunha-se a ser um sistema de produo
habitacional que se auto-financiasse, mantendo assim o princpio da auto-sustentao
financeira da atividade. Liberava assim, os recursos do Oramento Geral da Unio (OGU)
para investimentos em outras reas. Ele se caracterizava por ser mecanismo de captao de
poupana de longo prazo para investimento habitacional, que tinha um mecanismo de
correo monetria aplicado s prestaes e ao saldo devedor.
O SFH pode ser decomposto, em dois subsistemas, baseado nas suas fontes de
recursos: o (a) Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e (b) BNH-FGTS98. O
primeiro subsistema, SBPE, era composto pela poupana voluntria, mobilizada pela Caixa
Econmica Federal (CEF), Caixas Econmicas Estaduais e bancos privados, e outros
formadores de ttulos imobilirios. O BNH era o rgo controlador do SBPE, responsvel,
portanto, pela normatizao e fiscalizao da utilizao dos recursos, e pela definio das
condies de financiamento das unidades habitacionais aos seus consumidores finais. Os
recursos do SBPE eram captados pelas APEs, tambm denominadas de agentes financeiros
do SFH. Eles destinavam-se ao financiamento da produo habitacional realizada pela
incorporao imobiliria. Este subsistema, tambm denominado de promoo privada,
repassava exclusiva e diretamente ao incorporador imobilirio o valor referente a 80% do
capital necessrio realizao do empreendimento99. Uma vez captados os recursos
necessrios ao empreendimento, o incorporador assumia a responsabilidade pela venda dos
imveis a serem construdos aos consumidores finais. Aps a construo do empreendimento,
com a venda das unidades aos consumidores finais, o incorporador quitava seu financiamento
com o agente financeiro do SFH. Os consumidores finais tornavam-se muturios do sistema.
97
Essa lei tambm criou o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau), que seria responsvel pela
formulao da poltica habitacional. Este rgo no tinha mecanismos para impor suas diretrizes ao BNH e
acabou por ter um papel no mnimo secundrio na poltica habitacional implementada.
98
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.11
99
O valor necessrio realizao do empreendimento no podia contabilizar a compra do terreno
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a comparao dos dados relativos repartio dos crditos do SFH (...) com a
estrutura das necessidades, avaliada pelos especialistas do prprio BNH, permite
concluir que apenas 13% dos recursos foram empregados para responder a 4/5
das necessidades provindas da populao de baixa renda, e 4/5 dos recursos
para responder 17% das necessidades, que provinham essencialmente das classes
mdias102.
100
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.133
101
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.13
102
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.135
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talvez crescente importncia do voto popular, em 1975 foi lanado um subprograma dele, o
PROFILURB. Este era um programa de financiamento de lotes urbanizados, do tipo tramas
saneadas103, destinado a famlias com renda inferior a trs salrios mnimos. Em 1978, ele foi
modificado para incluir um ncleo habitacional, de um cmodo com ducha e vaso sanitrio.
Em 1979, foi criado o Promorar, em substituio ao PROFILURB. O Promorar era um
programa de tramas saneadas com ncleo habitacional, que procurava manter a populao no
seu local de residncia. Posteriormente foi lanado um programa de mutiro, o Joo-de-Barro,
que produziu principalmente na regio Nordeste. Estes programas foram denominados de
programas alternativos do BNH, por, serem muitos diferentes da produo normal do BNH,
focada na produo de apartamentos. E por produzirem apenas uma pequena parcela da
produo total do BNH.
Os conjuntos habitacionais resultantes da atuao do subsistema BNH-FGTS,
caracterizaram-se por sua extrema homogeneidade de projeto e por sua localizao perifrica.
Isto aparentemente se deu devido s restries financeiras, que levaram utilizao de terras
com baixo valor de mercado, localizadas, sobretudo, nas periferias mais distantes das cidades.
reas que muitas vezes j eram de propriedade do Estado. Pedro Fiori Arantes, no seu livro
Arquitetura Nova, ao discutir a crtica de Srgio Ferro ao desenho na produo capitalista, ou
seja, relao da criatividade humana com a racionalidade instrumental, aponta que a
submisso completa da arquitetura racionalidade econmica leva eterna repetio do
mesmo, o agazinho104. Nas palavras dele:
103
A evoluo das idias e das prticas, iniciada durante a dcada de 1960 notadamente no Chile e no Peru
intensificou-se durante os anos de 1970 com o impulso dado pelas conferncias das Naes Unidas sobre o meio
ambiente (Estocolmo, 1972) e sobre a habitao (Vancouver, 1976), seguidas da criao do Centro das Naes
Unidas para os Estabelecimentos Humanos Habitao, em Nairbi. Os projetos de tramas de recepo (sites
and services), e depois de regularizao-reabilitao da habitao subintegrada existente (squatter,slum
upgrading), financiados pelo Banco Mundial, contribuem para a difuso dos novos conceitos. SACHS, Cline.
So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.150.
104
Alcunha de uma tipologia de edificao que quando olhada em corte transversal tem a forma de um H. Essa
tipologia maximiza o aproveitamento do lote e por isso foi praticamente a nica utilizada nos projetos dos
grandes conjuntos habitacionais populares produzidos pelo BNH-FGTS.
105
ARANTES, Pedro Fiori. Arquitetura Nova: Srgio Ferro, Flvio Imprio e Rodrigo Lefvre, de Artigas aos
Mutires, Ed. 34, So Paulo, 2002, p.202
51
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250000
200000
150000
100000
50000
0
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
Ano
Fontes 1 SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999,
p.147
106
Um exemplo o programa Viver Melhor coordenado pela Cohab/SP durante a gesto Marta Suplicy(2000-
2004). Conforme COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 -
2004. PMSP , So Paulo, 2004.
52
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107
ARRETCHE, Marta. Interveno do Estado e Setor Privado: modelo brasileiro de poltica habitacional,
Espao e Debates Revista de Estudos Regionais e Urbanos, Ano X n. 31, 1990.
53
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identifica trs modelos de estado de bem-estar social: o liberal (ou orientado ao mercado)
caracterstico das democracias anglo-americanas; o conservador caracterstico da Europa
continental; e o social-democrata caracterstico dos pases escandinavos.
Ao longo de seu artigo, Arretche usa as caractersticas dos modelos, liberal e social-
democrata, para comparativamente analisar o SFH, quanto aos aspectos da sua produo,
distribuio, consumo e natureza de cobertura. Ela conclui que o modelo brasileiro se
distingue por ser ao mesmo tempo estatal e privatista. Estatal devido aos instrumentos de
interferncia estatal, disponveis e utilizados. Neste perodo o estado brasileiro interviu em
todos os momentos do processo de proviso habitacional, tomando iniciativas de carter
estratgico, inaugurando processos produtivos, definindo modalidades de ao dos agentes
108
privados e regulamentando suas relaes no mercado . Privatista porque os dois
subsistemas do SFH eram submetidos ao princpio da auto-sustentao, impondo promoo
pblica uma lgica de atuao prpria da empresa capitalista, onde o fracasso da mercadoria
em seu salto mortal a falncia. Ao final de seu artigo, a autora aponta a contribuio da
poltica habitacional federal para a segregao social,
se o critrio de segmentao dos mercados era essa varivel [renda], a
condio preliminar para integrao a qualquer um dos dois subsistemas, seria a
capacidade de exercer o direito dessa integrao, isto , a capacidade de
pagamento das prestaes hipotecrias. Assim, a segmentao do acesso
implicou a segregao espacial, expresso das diferenas de renda no mercado
de trabalho109.
108
Idem, p.33
109
Ibidem, p.35
54
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Esta curta parte do captulo trata dos anos que vo da posse de Jos Sarney (1985-
1989) ao final da administrao Itamar Franco (1992-1993). Foi um perodo marcado pela
crise econmica, em que a poltica e a produo habitacional em nvel federal foram diversas
vezes reorganizadas. Denominou-se este perodo de Transio, porque nele a poltica
habitacional e seu sistema habitacional correlato, desenvolvidos no perodo anterior, passaram
por transformaes. Apesar disso, ainda no configuravam plenamente a poltica habitacional
em nvel federal, que se consolidaria na administrao Fernando Henrique (1994-2002).
Contudo, j se delineavam ali as direes que esta administrao aprofundaria. Neste perodo,
a parceria do Estado com a iniciativa privada, na realizao de sua poltica e da produo
habitacional, manteve-se. Entretanto, era limitada financeiramente pela crise econmica e a
situao do FGTS. A reduo dos recursos disponveis, como se ver nos prximos captulos,
levaria a iniciativa privada a procurar novas parcerias com outros atores estatais.
Com a posse de Sarney em abril de 1985 encerrava-se a Ditadura militar. Iniciava-se a
chamada Nova Repblica. Em Maio de 1985, o direito ao voto era estendido aos analfabetos,
foi restabelecido o voto direto para presidente, e foram legalizados o PCB e o PC do B. Em
Novembro do mesmo ano, foram realizadas as eleies para os Executivos municipais. As
eleies de 1986, para governador e para o Congresso, foram alteradas, para que o Congresso
eleito pudesse ser a Assemblia Constituinte e elaborar nova carta constitucional. A
Assemblia Nacional Constituinte passou a se reunir a partir de Fevereiro de 1987, e, em 5 de
Outubro de 1988, foi promulgada a nova Constituio. A administrao Sarney durante isso
enfrentou graves problemas, em funo da crise econmica que vinha havia anos se
agravando. Na rea habitacional, o ento recm empossado governo encontrava-se numa
situao difcil, pois havia no setor habitacional um
baixo desempenho social, alto nvel de inadimplncia, baixa liquidez do
sistema, movimentos de muturios organizados nacionalmente e grande
expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema
sem a penalizao dos muturios110.
110
Azevedo num texto de 1995, citado in SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no
Brasil: 1964/1998, texto para discusso no. 654, IPEA, Braslia, 1999.
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Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU). Este teve por competncia as polticas de
habitao, saneamento bsico, desenvolvimento urbano e de meio ambiente. Em novembro de
1986, ocorreu a extino do BNH e a transferncia de suas atribuies para a Caixa
Econmica Federal (CEF). Esta no tinha nenhuma experincia na rea habitacional, e virou o
agente financeiro do SFH. Quanto ao Conselho Monetrio Nacional, passou a regular o
crdito habitacional. Ambos eram rgos ligados ao Ministrio da Fazenda, enquanto a rea
de habitao permaneceu vinculada ao MDU. Em maro de 1987, o MDU era transformado
em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumulou alm das
competncias do antigo MDU, tambm a gesto das polticas de transportes urbanos.
Finalmente incorporou a CEF. Em setembro de 1988, era criado o Ministrio da Habitao e
do Bem-Estar Social (MBES), que tinha entre suas atribuies a gesto da poltica
habitacional. Em maro de 1989 ele era extinto, e se criava a Secretaria Especial de Habitao
e Ao Comunitria (SEAC), sob competncia do Ministrio do Interior. Ento a CEF voltou
ao Ministrio da Fazenda. Ou seja, aps o fechamento do BNH, as atribuies do governo
federal na rea habitacional foram distribudas por diversos rgos da administrao federal.
Essa indefinio institucional da poltica federal de habitao foi possibilitada, tambm, pela
Constituio de 1988. Ela no estabeleceu nenhuma hierarquia preferencial de competncias
entre os nveis de governo, como fez com relao a outras reas. De fato, a definio dada
pela Constituio bastante genrica quanto distribuio de competncias entre os nveis
de governo na implementao da poltica de habitao social115.
A desarticulao da poltica habitacional federal possibilitou a articulao de novas
abordagens para a poltica habitacional no pas. Durante este perodo, houve a paralisao dos
investimentos habitacionais do SFH, devido ao rombo do FCVS, e a um desmanche da rea
social do SFH. Realizado na busca da reduo do endividamento dos municpios e estados
com a Unio 116. As Cohabs foram grandes vitimas dessa busca, pois apesar de serem
administrativamente independentes, elas tinham uma profunda dependncia dos emprstimos
do BNH-FGTS. Era possvel caracteriz-las como agentes do governo federal para a
execuo de sua poltica social de habitao117. Com o fim do fluxo de recursos do SHF,
elas tiveram suas atividades seriamente prejudicadas, em alguns casos, inclusive, encerradas.
Contudo, os longos anos de funcionamento do subsistema BNH-FGTS decantaram, em muitas
115
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999, p.64
116
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.20
117
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999, p.62
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destas empresas, quadros tcnicos altamente qualificados e com preferncias formadas. Estes,
em alguns casos, frente crise do SFH, e baseados nas possibilidades abertas pela
Constituio de 1988, desenvolveram abordagens que construram novas polticas e
programas de habitao, financiados com fontes alternativas. No mbito dos municpios e
estados. Este processo foi marcado por uma atomizao das experincias, com grande
diversificao nas formas de intervir e ampla heterogeneidade das solues propostas. Por
isso, para Bonduki este perodo pode ser caracterizado como uma transio 118, onde surgiu o
embrio de uma nova postura de enfrentamento do problema habitacional.
No mbito federal, em termos da produo de habitaes sociais, apesar da crise
institucional e financeira, o perodo que vai de 1986 a 1989, se caracterizou por um aumento
da participao no SFH dos seus programas alternativos antes PROFILURB, Pr-Morar e
Joo-de-Barro, agora Programa Nacional de Mutires Comunitrios. Estes foram financiados
a fundo perdido, com recursos oriundos do OGU e no tinham os critrios de alocao dos
recursos claramente definidos. Foram assim objeto de vrios tipos de barganha119. Tal uso que
tambm caracterizou a principal ao do governo Collor, de1990 a 1992, na produo de
habitaes sociais. O Plano de Ao Imediata para a Habitao (PAIH), se propunha
construir 245 mil unidades habitacionais em 180 dias. Pouco antes dele, as leis 7.839 de 1989
e 8.036 de 1990 haviam estabelecido medidas de melhoria na gesto dos recursos do FGTS.
Elas possibilitaram a recuperao da sua capacidade de investimento. Entretanto, no governo
Collor, devido a uma liberao de contratos acima dessa capacidade, houve novamente a
paralisao dos financiamentos com base no FGTS. Isto durou at 1995. Alm dessas aes
fracassadas, o governo Collor caracterizou-se por realizar algumas mudanas superficiais do
SFH, que eram basicamente uma mudana no reajuste das prestaes e uma facilitao da
quitao dos imveis.
O governo Itamar Franco (1992-1994) iniciou mudanas no sentido que viria
caracterizar o novo perodo na poltica de habitao do nvel federal. Ele alterou o SFH,
atravs da extino do PES, responsvel pela brecha que possibilitou o rombo do FVCS, e da
criao de um plano de amortizao dos saldos devedores baseado no comprometimento de
renda dos muturios. Apesar desta alterao no ter tido flego para debelar a crise estrutural
do BNH, ela era a primeira medida que buscava efetivamente atacar os fundamentos da crise
118
BONDUKI , Nabil G. Poltica habitacional Del Rgimen Militar al gobierno de Lula: desafios e impasses,
Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXVII (145-146), 2005 p.655
119
Este aumento, da utilizao de recursos do OGU nos programas alternativos, aliado, ao j mencionado
desmanche da rea social do SFH, consolidou a percepo de que neste perodo era sepultada a idia de que a
poltica social de habitao deveria se auto-financiar.
58
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120
SANTOS, Cludio Hamilton M. Polticas Federais de Habitao no Brasil: 1964/1998, texto para discusso
no. 654, IPEA, Braslia, 1999, p.21
59
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121
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999.
60
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122
BONDUKI , Nabil G. Poltica habitacional Del Rgimen Militar al gobierno de Lula: desafios e impasses,
Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXVII (145-146), 2005 p.656, aponta que os programas
habitacionais e urbanos que compunham a poltica habitacional do governo Fernando Henrique continuaram
funcionando. Aqui no abarcaremos o governo Lula.
123
CARDOSO, J. Celso e JACCOUD, Luciana. Polticas Sociais no Brasil: organizao, abrangncia e tenses
da ao estatal in JACCOUD, Luciana (org.) Questo Social e Polticas Sociais no Brasil Contemporneo.
IPEA, Braslia, 2005, p.243
124
idem
125
ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil.
FUNDAP, FAPESP: So Paulo; IPEA: Braslia, 1999.
61
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126
Essa norma , na verdade, uma espcie de punio ao estado que no aderir nova sistemtica de
ordenamento de funes idem, p.86
127
A partir dos trabalhos dos trabalhos j citados, principalmente os de: CARDOSO, JACCOUD, SANTOS e
BONDUKI.
62
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(Habitat II)128, era financiado por recursos de origem fiscal do OGU. Seus financiamentos
fundo perdido tinham sua disponibilidade definida pelo Congresso Nacional. J o programa
Pr-Moradia era financiado com recursos advindos do FGTS, com disponibilidade e liberao
submetida, portanto, aos seus critrios tcnicos. Estes garantiriam o ressarcimento dos
recursos ao Fundo. Por isso, para a utilizao de seus recursos, era necessria, por parte dos
estados e municpios, a comprovao de sua capacidade de pagamento. Tal limitou
consideravelmente a capacidade de atendimento do programa. Em 1998, o Pr-Moradia foi
praticamente paralisado, devido s srias restries que foram criadas aos financiamentos para
o setor pblico, por conta do ajuste fiscal j mencionado. Os dois programas foram criticados
por seu carter assistencialista quanto ao beneficirio final. Alm disso, eles foram criticados
tambm por limitarem sua atuao reduo do dficit qualitativo, uma vez que ambos
destinavam apenas uma pequena parcela dos recursos de cada projeto construo de novas
unidades.
O terceiro grupo era composto por programas de financiamento de longo prazo,
destinados populao de renda familiar entre trs e doze salrios mnimos. O principal
programa era o Carta de Crdito FGTS. Ele consumiu, de 1995 a 2003, cerca de 85% dos
recursos administrados pela Unio e destinados ao setor habitacional. Este programa tinha
duas modalidades de funcionamento: uma era a Carta de Crdito Individual. Esta era um
crdito direto ao consumidor, destinado compra de material de construo, para reforma ou
construo de um imvel, ou compra de um imvel usado. Para acess-lo, o individuo
procurava uma agncia da CEF, onde tinha de comprovar, que sua renda estava entre trs e
doze salrios mnimos, que no possua nenhum imvel na regio onde morava e que tinha
capacidade de pagamento. Ou seja, o valor da prestao mensal no ultrapassava 30% de sua
renda. O governo, atravs da CEF, flexibilizou os mecanismos de comprovao de renda, de
modo a atender populao que auferisse renda do setor informal da economia. Aprovado o
financiamento, o banco emitia uma carta, que garantia ao cidado, por um ms, um crdito a
ser utilizado na: compra de um imvel usado, ou na compra de material para construo ou
reforma. Esta modalidade do programa foi criticada nas duas aplicaes possveis de seus
financiamentos. A compra de imveis usados criticada por gerar pouca atividade econmica;
e a compra de material de construo por estimular
128
Cujo, parte dos antecedentes comenta-se na nota de rodap 45.
63
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129
KOWARICK, Lcio. A espoliao urbana. Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1979, p.61
130
Fala de Paulo Galli, Gerente de Apoio ao Desenvolvimento Urbano no Estado de So Paulo da CEF, na mesa
Poltica urbana e poltica habitacional no centro: programas e recursos existentes, em 26 de Junho de 2001, in
COMISSO DE ESTUDOS SOBRE HABITAO NA REA CENTRAL. Relatrio Final, Cmara Municipal
de So Paulo, So Paulo, 2001, p.74
64
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Afinal, apesar do poder pblico dar os parmetros que delimitam as opes quem as realiza a iniciativa
privada. Seguindo suas preferncias, baseadas na busca do lucro.
65
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Para ter acesso aos recursos do PAR, a empresa construtora proponente deve
apresentar a CEF uma proposta de aquisio e produo de um empreendimento, inserido
necessariamente numa rea de atuao. Esta submetida anlise tcnica e de risco. A rea
til mnima das unidades de 37 m, exceto nos projetos de reforma que so analisados
individualmente. A tipologia mnima das unidades de 02 quartos, sala, cozinha e banheiro.
As unidades habitacionais devem apresentar o seguinte padro mnimo: piso cermico ou
ardsia, azulejo nas paredes molhadas de box, pia, lavatrio e tanque, vos de porta com folha
em todos os cmodos; revestimento e pintura internos e externos, compatveis com o padro
da unidade; nas unidades horizontais usar telha cermica, laje de teto nos banheiros e forro
nos demais cmodos; calada em todo o permetro da edificao. O prazo de execuo das
obras limitado a, no mximo, 18 meses, contados da data da assinatura do contrato. O valor
de aquisio 133 de cada unidade no pode ultrapassar R$ 22.400,00, devendo ser inferior ao
valor de mercado do imvel, que limitado a R$ 35.000,00. Nos municpios que integram a
regio metropolitana dos Estados do Rio de Janeiro e So Paulo, o valor mximo de aquisio
pode ser at R$ 28.000,00. Tambm efetuada uma anlise jurdica do vendedor do imvel,
da construtora proponente, bem como da regularidade e legalidade da documentao do
empreendimento. A liberao dos recursos pelas obras executadas na construo ou
recuperao feita em parcelas mensais, creditadas na conta corrente da empresa construtora.
Tal condicionado ao cumprimento do cronograma fsico-financeiro da obra. Aps a
concluso do empreendimento, as unidades so arrendadas s famlias que atendem aos
requisitos do programa. Apesar do poder pblico local identificar as famlias a serem
beneficiadas pelo programa, a CEF que realiza a seleo dos arrendatrios por meio da
anlise cadastral, nos sistemas de proteo ao crdito, da apurao da renda familiar bruta e da
margem de renda disponvel para comprometimento com as despesas de arrendamento (at
30%). O valor inicial da taxa de arrendamento da unidade habitacional igual a 0,7% do valor
de aquisio do imvel. Esta reajustada anualmente pelo ndice de atualizao aplicado aos
depsitos do FGTS na data de aniversrio do contrato. O atraso no pagamento da taxa de
132
cite da cef: www.cef.gor.br
133
Corresponde ao somatrio dos custos do terreno, obras, inclusive BDI, seguro garantia executante construtor
e de risco de engenharia, ITBI, e se for o caso e despesas de legalizao.
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arrendamento por mais de 60 dias consecutivos motivo para retomada imediata do imvel,
sem direito devoluo de valores pagos, a ttulo de taxa de arrendamento.
Entre os pesquisadores do tema das polticas habitacionais em nvel federal consenso
que, no perodo que vai de 1995 a 2003, foram limitados os impactos sociais dos programas
direcionados aos segmentos de mais baixa renda. Para Nabil, esse perodo caracterizou-se
pela consolidao de uma viso bancria do financiamento habitacional. A CEF,
aparentemente preocupada em evitar a depreciao do FGTS, passou a favorecer a concesso
de crditos em condies de maior garantia e de mais fcil acompanhamento. Da sua
preferncia pelo financiamento compra de imveis usados, que consumiu 42% do total de
recursos destinados habitao.
134
BONDUKI , Nabil G. Poltica habitacional Del Rgimen Militar al gobierno de Lula: desafios e impasses,
Ciudad y Territorio Estudios Territoriales, XXXVII (145-146), 2005, p.657
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utilizao dos recursos do OGU, no setor mais inovador desta poltica135, e com melhores
resultados no combate a segregao social, o referido princpio ainda foi mantido. Assim o
PAR carrega aquela marca da necessidade atuarial dos fundos, que surgiu no modelo
corporativista de produo de habitaes sociais. O PAR pode ser inovador, mas ainda uma
promessa frente aos avanos j possibilitados pelo desenvolvimento da poltica federal de
habitao popular. A saber, a possibilidade da utilizao de recursos de financiamento da
produo a fundo perdido.
Por fim, cabe um comentrio, acerca das relaes do autoritarismo com os direitos
sociais, no caso, com o desenvolvimento de uma poltica habitacional. A introduo desta
poltica se deu num momento de autoritarismo, o Estado Novo, alterando-se pouco na
experincia democrtica que o sucedeu. Sua primeira grande transformao, que a ampliou,
tambm se deu num momento de forte autoritarismo. Os dois modelos resultantes destes
momentos se caracterizam pela parceria, quase que exclusiva, do Estado com um determinado
ator social no estatal. No primeiro caso, com os sindicatos oficiais, no segundo, com a
iniciativa privada. O novo modelo, constitudo a partir das profundas transformaes
ocorridas na poltica e na produo habitacional em nvel federal, a partir da consolidao
democrtica, foi o primeiro que nasceu em um ambiente poltico no autoritrio.
Este foi o primeiro modelo em que o Estado estabeleceu parcerias com diversos atores
sociais, e no apenas com os de sua preferncia. Nele, houve o desenvolvimento da parceria
com a sociedade civil, principalmente no que se refere ao direcionamento e acompanhamento
dos recursos. Houve o desenvolvimento de parcerias com os governos municipais e estaduais.
A parceria com a iniciativa privada, sempre havia se dado no que tangia s atividades do
agente instrumental. No que se referia s atividades do agente promotor, esta parceria ao
surgir limitava-se aos programas habitacionais destinados a gerar receitas para os IAPs (Plano
C). Assim, o processo de acumulao da iniciativa privada era financiado com vistas a
ampliar o valor das reservas financeiras garantidoras dos direitos sociais dos trabalhadores, no
135
Esta tese referente ser melhor debatida no captulo 4.
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136
Tal como vimos as burocracias dos IAPs eram zelosas com relao manuteno do valor atuarial dos fundos
previdencirios.
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Captulo 2
137
Tal como veremos na seo 2.2.2 e n o item 2.3, hoje esta tese ainda se sustenta.
138
Os dados brutos referentes produo habitacional da CDHU, e suas antecessoras, que utilizamos para
desenvolver as nossas anlises, esto disponveis em duas tabelas no site da CDHU: Unidades Habitacionais
Entregues Gesto de Governo e Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo. Apesar
das duas tabelas totalizarem o mesmo nmero de unidades habitacionais, a primeira tabela fornece o nmero de
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Para organizar esta exposio sucinta da poltica e dos programas de habitao social
desenvolvidos pelo Governo Estadual de So Paulo, utilizou-se uma diviso do Estado em
diferentes atores sociais e uma periodizao desta histria. Esta diviso gera no nvel estadual
dois atores internos ao Estado. O primeiro ator encarnado pelas diferentes administraes
que estiveram frente do Governo do Estado de So Paulo. As polticas habitacionais, os
programas e o sistema de subsdios implantados ou mantidos por estas diferentes
administraes baseiam a anlise deste. O outro ator o conjunto de organizaes pblicas
que se sucederam, e foram responsveis pela produo habitacional no Estado de So Paulo.
Buscar-se-, atravs da bibliografia disponvel, acompanhar o debate interno a esta
organizao, apontando as preferncias deste ator e seu processo de formao. Atualmente, a
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) a
unidades habitacionais entregue por ano e por gesto, pela CDHU. A segunda fornece o nmero de unidades
habitacionais comercializadas por cada programa nos perodos 1967-1994, 1995-2002 e 2003-2006. Esta
periodizao no coincidia com a utilizada em nossas anlises, o que no permitia calcular o nmero de unidades
habitacionais entregue por ano e por programa habitacional. Isto seria o dado mais desejvel. Com o fim de
reduzir esse problema, optou-se por expor os dados organizados segundo sua fonte. Assim, ao tratarmos dos
volumes de unidades habitacionais entregues nos diferentes perodos, utilizam-se os dados referentes a unidades
habitacionais entregues. Quando, se trata da distribuio das unidades habitacionais entre os diferentes
programas habitacionais e modalidades de execuo, utilizam-se os dados referentes unidades habitacionais
comercializadas. Mesmo assim, para desagregarem-se os dados de alguns perodos, tornou-se necessrio a
utilizao de tabelas, presentes em estudos da bibliografia referente ao tema, e, que sero oportunamente citados.
139
ARRETCHE, Marta. Poltica Habitacional entre 1986 e 1994 in ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ,
Vicente (org.). Descentralizao das polticas sociais no Brasil, So Paulo FUNDAP, FAPESP; Braslia IPEA,
1999, p.104-105
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herdeira dessa tradio, tal como, ela aponta em sua Histria da CDHU disponvel em seu
site140.
A periodizao que aqui se utiliza divide esta histria em quatro perodos. O segundo e
o quarto perodos, delimitam os principais anos de atuao dos modelos que a tese de
Arretche prope. Esto analisados na seo 2.2.2 e no item 2.4. O primeiro perodo, que vai
de 1949, ano da fundao da Caixa Estadual de Casas para o Povo (CECAP), at 1966. Ele se
caracteriza pela criao e inatividade da CECAP. Ele foi includo com base nas preocupaes
que levaram incluso do perodo 1930-1964, na anlise da atuao habitacional do nvel
federal. Notadamente importa no que se refere importncia dos momentos fundadores para o
desenvolvimento das polticas sociais. A anlise deste perodo constatou a inexistncia de
influncias diretas do modelo corporativista na poltica habitacional paulista. O segundo
perodo vai de 1967, ano em que a CECAP comeou efetivamente a funcionar, at 1982. Ele
caracteriza-se por um profundo controle do Executivo federal sobre o governo estadual
paulista. Houve a determinao da produo habitacional estadual por dinmicas federais.
Esta levou formao da preferncia pela parceria com a iniciativa privada na organizao
pblica estadual de produo habitacional, na poca, a Cecap. O terceiro perodo busca
delimitar a fase de transio da poltica e da produo habitacional estadual, do SFH para um
sistema habitacional estadual autnomo. Tal como ver adiante, este processo foi um
continuum, em que a crise do modelo anterior conviveu com a busca de alternativas. Esta
levou ao desenvolvimento do novo modelo. Este perodo de transio abarca os anos que vo
de 1983 a 1989, e, se caracterizou tambm pelo surgimento da utilizao de diversos tipos de
recursos para o financiamento da produo habitacional. Deram-se novas parcerias do Estado,
em nvel estadual, com outros atores sociais, no federais, estatais ou no. E marca-se pela
manuteno da preferncia de parceria com a iniciativa privada, formada esta no perodo
anterior, mas, atualizada neste.
140
A Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo tal como a conhecemos
hoje, veio substituir, com seus ativos, passivos e projetos em andamento, instituies com objetivos muito
semelhantes que j foram designadas por diferentes nomes e cuja interveno, polticas de atuao e vinculao
hierrquico-institucional evoluram com o tempo. site
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Grfico 2 Total de Unidades Habitacionais Entregue pela CDHU a cada Ano (1966-2006)
50000
40000
total uhs
30000
20000
10000
0
66
68
70
72
74
76
78
80
82
84
86
88
90
92
94
96
98
00
02
04
06
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
ano
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Esta nota aborda o perodo que vai de 1946 at 1966. Este perodo foi includo no
estudo, tendo por base as preocupaes que levaram incluso do perodo 1930-1964, na
anlise da atuao habitacional do nvel federal. Notadamente a que se refere importncia
dos momentos fundadores para o desenvolvimento das polticas sociais. Aqui se examina a
dinmica poltica do Executivo estadual neste perodo. Indica-se o sentido geral desta no
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141
ABRUCIO, Fernando Luiz. Os bares da federao os governadores e a redemocratizao brasileira.
Hucitec, So Paulo, 1998. p.52
142
Idem p.54-55
75
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1945. Dois anos depois venceria a primeira eleio com voto secreto para o governo estadual
paulista. Com a volta ao sistema partidrio pluralista, alm do PTB e do PSD, que surgiram
do campo getulista, surgiu da oposio ao getulismo a Unio Democrtica Nacional (UDN), e
da clandestinidade o Partido Comunista Brasileiro (PCB). Adhemar de Barros, que j havia
integrado as fileiras getulistas sendo interventor em So Paulo, a esta altura havia rompido
com elas e liderava uma mquina partidria, o Partido Social Progressista (PSP). Tal partido
era nascido da juno do Partido Republicano Progressista (PRP), com o Partido Nacional
Agrrio (PNA) mais o Partido Sindicalista (PS). O PSP, tal como o PSD, nascera da mquina
administrativa do Estado. Era porm, encabeado por Adhemar, ao invs de Getlio. Eleito,
sua administrao se notabilizou pela introduo de mtodos caracterizados pelo lema rouba,
mas faz com conotao quase positiva na cultura poltica do estado. Na rea da habitao,
em Outubro de 1949, fez aprovar a Lei n. 483. Esta criou a Caixa Estadual de Casas para o
Povo (CECAP). Uma autarquia subordinada a, ento, Secretaria do Trabalho, Indstria e
Comrcio. Esta tinha como objetivo declarado a produo habitacional.
Tal como se viu na seo 1.1.2 ao abordar-se a constituio da FCP, os artigos do
projeto inicial que criavam seus mecanismos de financiamento foram vetados pela ao de
grupos contrrios perspectiva de atuao que o projeto da FCP propunha. Aqueles artigos
instituiriam recursos extra-oramentrios como as principais fontes de financiamento da FCP.
No lugar destes mecanismos, foi criada uma contribuio obrigatria de 1% sobre o valor de
imveis adquiridos. Esta seria recolhida pelos governos estaduais, e repassada FCP.
Entretanto, esta cobrana no se realizou e este mecanismo foi extinto em 1951.
Quase sempre em vo, a FCP viu-se obrigada a fazer gestes junto aos
governos estaduais para tentar receber este imposto. A resistncia de alguns
governos era explcita, revelando desinteresse tanto em arrecadar o imposto
como em receber o benefcio. Este foi o caso de So Paulo, onde o governador
Adhemar de Barros solicitou o fechamento do escritrio regional da FCP. De
olho nos dividendos polticos e enfrentando nas principais cidades paulistas forte
crise habitacional, Adhemar de Barros pretendia ele prprio promover
empreendimentos habitacionais, tendo para isso criado a Caixa Estadual de
Casas Para o Povo Cecap em 1949143
143
BONDUKI, Nabil G . Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e
difuso da casa prpria. Estao Liberdade/FAPESP, So Paulo, 1998, p. 122.
76
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Nas eleies de 1954, a mquina do PSP foi derrotada pela campanha do tosto contra
o milho, empreendida por Jnio Quadros (1955-1959). Jnio havia ganho, no ano anterior, a
eleio para a Prefeitura Municipal de So Paulo, com o apoio do governador Adhemar de
Barros. Este poca travava uma disputa interna ao PSP com o vice-governador, Lucas
Nogueira Garcez. Para inviabilizar a eleio de um poltico ligado a Garcez, resolveu ento
apoiar Jnio. Jnio se notabilizara por expressar as demandas dos bairros perifricos que se
expandiam cada vez mais na Capital, junto s bancadas pblicas. Seus comits de campanha
haviam se tornado, a partir de sua administrao frente da PMSP, as Sociedades dos Amigos
de Bairro de vrios bairros, ento mais perifricos que hoje. Jnio, um grande orador, centrou
sua campanha de 1954, nas crticas corrupo da administrao estadual. Enfatizou a
necessidade de uma moralizao da administrao pblica. Deixou seu mandato prestigiado,
elegendo seu sucessor, numa coalizo em que se associou aos cartolas da UDN. Unificou a
direita paulista contra a candidatura de Adhemar de Barros, lanada pela coligao PSP-PTB.
Como candidato, Jnio escolheu Carvalho Pinto (1959-1963), seu Secretrio das Finanas, e
ex-auxiliar jurdico do prefeito Prestes Maia (1938-1945). Ele, que tinha um perfil tcnico,
encabeava uma ampla coligao formada pelo Partido Trabalhista Nacional (PTN) com o
Partido Socialista Brasileiro (PSB), e apoiada pela UDN, pelo Partido Democrata Cristo
(PDC), pelo Partido Republicano (PR) e por setores dissidentes do PTB. O lema da campanha
de Carvalho Pinto foi mais administrao, menos poltica. No governo promoveu uma
centralizao administrativa da mquina pblica estadual, e um saneamento das finanas do
estado.
Com a eleio de Jnio para a presidncia, criou-se no estado de So Paulo uma
grande expectativa em torno das possibilidades de tal proximidade do estado com a
presidncia. Lembremos que desde a revoluo de 1930 os paulistas haviam sido afastados da
presidncia da Repblica. A eleio de Jnio era o retorno dos paulistas. Assim, a renncia de
Jnio abalou as relaes deste com o governador Carvalho Pinto. Ele afastou-se de Jnio, e
lanou como candidato sua sucesso, Jos Bonifcio Coutinho Nogueira, pela coligao
PTB-UDN-PR-PDC. Jnio, como no havia conseguido costurar um acordo entre as
diferentes faces janistas, viu-se obrigado a ser ele prprio o candidato ao governo do
estado, pela coligao do PTN com o Movimento Trabalhista Renovador (MTR). Isso, um
ano depois de sua renncia ao cargo de presidente. Adhemar, revigorado pela vitria eleitoral
de 1957, em que conquistara a Prefeitura Municipal de So Paulo, foi candidato pela
coligao do PSP-PRP-PSD. Esta era apoiada discretamente pelo PR, que lanara seu lder,
Laudo Natel, afinal vitorioso, como candidato prprio a vice-governador. Adhemar de Barros
77
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144
CARDOSO, Clia Costa. O Estado de So Paulo sob os Governos Militares (1963-1983). USP-FFLCH, So
Paulo, 2003, p61
145
Conforme Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/01/2008
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como ser exposto nas prximas partes deste captulo, este perodo marcaria a atuao da
CDHU. O modelo do SFH implementado neste perodo, deixou dois legados Companhia: a
preferncia pela parceria com a iniciativa privada; e um descaso com relao inadimplncia
das prestaes dos financiamentos realizados.
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aprovado pelos militares. Estes indicaram que a disputa deveria ocorrer entre Abreu Sodr e
Paulo Egdio146. O processo sucessrio paulista, neste momento, coincidiu com as
articulaes em torno da candidatura de Costa e Silva. Egdio era ligado aos castelistas e
focou sua campanha na conquista de sua indicao por Castello. Este, entretanto, afastou a
possibilidade da nomeao de um castelista para o cargo. Assim, quem foi indicado, depois
homologado na conveno da Arena, e eleito na Assemblia Estadual, foi Roberto Costa de
Abreu Sodr (1967-1971), ligado segundo os relatrios dos agentes da DEOPS turma da
pesada.
Para a eleio indireta de 1970, havia vrios candidatos indicao. Quem enfim
conquistou a indicao do Planalto, a homologao na conveno da Arena, e ganhou a
eleio na Assemblia Estadual, foi o sem possibilidades de 1967147, Laudo Natel (1971-
1975). Em 1974, foi a vez do outro derrotado de 1967 assumir o cargo de governador, Paulo
Egdio (1975-1979), homem de confiana de Geisel. Foi por este indicado como o candidato a
governador paulista. Sendo em seguida homologado na conveno da Arena, e eleito no
Colgio Eleitoral. Em 1978, o Planalto indicou novamente o agora desejado, Laudo Natel.
Desta vez, porm, a conveno da Arena no elegeu candidato o indicado. Paulo Maluf
(1979-1982), que havia ampliado seu quadro de correligionrios atravs de diversas viagens
que fizera pelo interior paulista, disputou a candidatura148. Ele a ganhou na conveno da
Arena, sendo, posteriormente, eleito governador. No ocupou o cargo at o final do mandato,
pois se afastou em 1982, para se candidatar a deputado federal. Visava candidatar-se
presidncia. Assim, seu vice, Jos Maria Marin (1982-1983), foi empossado. Nas eleies de
1982, Maluf lanou Reynaldo de Barros, prefeito de So Paulo, como candidato a governador
paulista, porm, este perdeu as eleies diretas para Franco Montoro, do PMDB.
146
Conforme DAESP. Fundo DEOPS/SP. Srie Dossi, n doc 50-Z-O-11381, apud CARDOSO, Clia Costa.
O Estado de So Paulo sob os Governos Militares (1963-1983). USP-FFLCH, So Paulo, 2003.
147
Aparentemente, os dois outros candidatos, Silvio Fernandes Lopes e Laudo Natel, no tm possibilidades de
indicao: so ambos no revolucionrios, e bastante ligados ao sr. A. de Barros. A luta dever ser, portanto,
entre os srs. Abreu Sodr e Paulo Egdio DAESP. Fundo DEOPS/SP. Srie Dossi, n doc 50-Z-O-11381,
apud CARDOSO, Clia Costa. O Estado de So Paulo sob os Governos Militares (1963-1983). USP-FFLCH,
So Paulo, 2003, p.69.
148
Entretanto, esse arranjo das foras polticas e o esquema das nomeaes indiretas foram se desestruturando
no contexto de abertura poltica, permitindo uma maior liberdade de ao aos polticos e uma maior proximidade
com suas bases eleitorais. As incurses de Paulo Maluf pelo interior do Estado de So Paulo, participando de
encontros com aliados da Arena, permitiram a ampliao de seu quadro de correligionrios, o que favoreceu a
sua ascenso ao governo nas eleies de 1978, derrotando Laudo Natel, candidato do Planalto. Idem, p.76.
80
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Esta seo descreve a operacionalizao do SFH pela Cecap. Aponta ao longo desse
percurso, o grau de determinao das dinmicas federais na produo habitacional paulista
neste perodo. Esta profunda determinao levou ao estabelecimento na Cecap da preferncia
pela iniciativa privada, que, como sabemos, caracterizava o modelo do SFH. Tambm
caracterizava a produo habitacional paulista no perodo, quanto sua localizao e
distribuio dos recursos pelas diferentes faixas de renda. Como vimos149, de 1964 1967 foi
montado o Sistema Financeiro da Habitao (SFH). A Cecap, criada por Adhemar de Barros
em 1949, foi regulamentada apenas em 1964, na segunda administrao Adhemar de Barros
(1963-1966), pelo decreto 43.107. S em 1968 foram estabelecidas em So Paulo as
condies para uma efetiva produo habitacional pelo nvel estadual de governo. Em
Outubro de 1968, a Lei 10.262 autorizou a CECAP a obter financiamentos junto ao recm-
criado SFH.
Agindo sob os auspcios do BNH, a CECAP atuou como agente promotor do SFH nos
dois subsistemas que o compunham. Operava no subsistema SPBE com os recursos captados
pela Caixa Econmica do Estado de So Paulo (CEESP), e no subsistema BNH-FGTS com os
recursos do fundo de garantia emprestados pelo BNH. Em Dezembro de 1975, a Lei Estadual
905 transformou a CECAP, Caixa Estadual de Casas para o Povo, em CECAP, Companhia
Estadual de Casas Populares. Neste processo, esta organizao pblica deixou de ser uma
autarquia para se tornar uma sociedade annima por aes. Quase cinco anos mais tarde, em
Agosto de 1980, na administrao Paulo Maluf (1979-1982), o Decreto 15.468 desativava a
CECAP. E, em Janeiro de 1981, ainda na mesma administrao, o Decreto 16.512 alterou o
nome da CECAP para CODESPAULO - Companhia de Desenvolvimento de So Paulo150.
149
Ver item 1.2.2
150
Para facilitar a exposio, refere-se a esta organizao pblica neste perodo apenas como Cecap.
81
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Grfico 3 Total anual de emprstimos do BNH-FGTS e total anual de unidades habitacionais entregues pela
Cecap de 1967 a 1985
Fontes: 2 (BNH) SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.147; (Cecap) Unidades
Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio
15/02/2008
No grfico Grfico 3 Total anual de emprstimos do BNH-FGTS e total anual de
unidades habitacionais entregues pela Cecap de 1967 a 1985 acima temos a curva que
representa o total anual de emprstimos realizados pelo BNH no pas inteiro, de 1967 a 1985,
sobreposta pela curva que representa o total anual de unidades habitacionais entregues pela
Cecap no estado de So Paulo. Desconsiderando-se assim, a diferena de escala das duas
produes, podemos ver que o comportamento de ambas apresenta uma variao quase que
idntica, expressando o profundo grau de determinao das dinmicas federais na produo
habitacional estadual em So Paulo no perodo. Em ambas as curvas temos dois movimentos.
O primeiro inicia-se num momento de aumento da produo, de 1967 a 1969. Em 1969, h
um ponto de inflexo, ao qual se segue uma tendncia de baixa que termina em 1974. A
partir de 1974, temos o segundo ciclo, que se inicia com um acentuado crescimento da
produo que tem seu pico em 1978, passando, da at 1982, no mesmo patamar de produo,
com certa instabilidade. A partir de 1982, h uma queda acentuada do patamar de produo
que se encerra com o fim do BNH em 1986. H um leve descolamento para baixo da curva da
Cecap nos anos de 1979 a 1981, durante a administrao Maluf (1979-1982), e em 1983, no
comeo da administrao Montoro (1983-1987). Talvez fruto do no total no caso do
primeiro alinhamento destes dois governadores paulistas com o Planalto.
82
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Tabela 2 Distribuio percentual das unidades habitacionais entregues pela CDHU por regio e por perodo
1967-2006
151
Neste caso a fonte : Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo. A diferena entre os
nmeros provavelmente se deve a contratos de comercializao regularizados aps a pesquisa de Royer.
83
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152
idem
153
A soma da produo do Planhap com o Profilurb (Tabela 3 Unidades Habitacionais Comercializadas por
programa no perodo 1967-1982).
84
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obra de construo dos edifcios. Assim, apesar da Cecap atuar nos dois subsistemas do SFH,
ela s desenvolveu a parceria com a iniciativa privada tpica de um destes subsistemas, o
BNH-FGTS.
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155
SO PAULO, Governo do Estado (1987). A Batalha da Descentralizao e Participao no Governo
Montoro. So Paulo, PW. p.143
156
Alm dos programas PLANHAP, PROFILURB e PMH, que foram os principais programas da administrao
Montoro, uma srie de outros programas especiais foram elaborados, tais como: o Programa So Bernardo
Associao Comunitria de Construo por Mutiro, o Urbanizao de Favelas (So Bernardo e Cubato) e o
Plano de Atendimento Inicial do Programa de Assentamento na Regio Metropolitana de So Paulo. Este
ltimo, implementado, visava montagem de um estoque de terras da CDHU na Regio Metropolitana de So
Paulo (RMSP). Foi no bojo deste programa, que as glebas da guia de Haia, Jardim So Carlos, A. E. Carvalho
e Jardim Mabel, Encosta Norte e Fazenda Itaim no Itaim Paulista, que atualmente esto no fim de seu processo
de ocupao, foram adquiridas pela CDHU.
157
Em 1983 a Caixa Econmica Federal comercializou 484 unidades habitacionais atravs da CDHU.
158
Neste caso a fonte : SO PAULO, Governo do Estado (1987). A Batalha da Descentralizao e
Participao no Governo Montoro. So Paulo, PW. p.151. Nem todas unidades construdas so comercializadas.
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Habitao, repassados pela CEESP, que administrava a Loteria. Criada em Julho de 1986,
pela Lei Montoro, e funcionando a partir de Fevereiro de 1987, a Loteria da Habitao
repassava metade da sua renda lquida Secretaria Executiva da Habitao. A outra metade
era repassada aos Fundos Municipais de Habitao para que as prefeituras desenvolvessem
aes especficas na rea da habitao em seus municpios. Este fomento e apoio
constituio dos Fundos Municipais de Habitao era um dos aspectos descentralizadores
propostos no PMH. Outro aspecto descentralizante do PMH, apontado no livro A Batalha da
Descentralizao e Participao no Governo Montoro, :
159
SO PAULO, Governo do Estado. A Batalha da Descentralizao e Participao no Governo Montoro. So
Paulo, PW, 1987, p.147-8.
160
Pde-se at dizer que ls participavam inclusive como agente financeiro, j que forneciam a terra.
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obra. O PMH utilizou duas modalidades de execuo na sua implementao: (a) a modalidade
de execuo Lotes Urbanizados, desenvolvida no PROFILURB; e (b) a modalidade de
execuo Mutiro, onde a obra era um mutiro no autogestionrio organizado pela
prefeitura. Afinal, ela recebia os repasses do governo estadual.
As famlias atendidas no programa eram subsidiadas atravs da no incidncia dos
custos do terreno e da infra-estrutura, absorvidos pela prefeitura, da terraplanagem, dos
projetos e fiscalizao, absorvidos pela CDH. Tambm custos da assistncia tcnica e de
comercializao absorvidos por ambas. Assim, o valor do financiamento habitacional ficava
bastante reduzido, pois se referia apenas ao material de construo necessrio obra. O saldo
devedor e as prestaes eram corrigidos pela variao salarial, e estas tinham o limite de 15%
do salrio mnimo para financiamentos de dezesseis anos. E era de 20% do salrio mnimo
para financiamentos de onze anos. Devido a esta poltica de comercializao, e baixa
incidncia de custos, o PMH conseguiu atender famlias com renda a partir de um salrio
mnimo, com um baixo nvel de comprometimento da renda dessas famlias, e com prazos
menores dos que os praticados pelo SFH. Neste programa havia pouco espao para a
iniciativa privada. Restringia-se s atividades do agente instrumental que no podiam ser
realizadas nem pelo mutiro, nem pela Prefeitura.
Luciana Royer no artigo Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU) no municpio de So Paulo161 expe
parte dos programas desenvolvidos pela CDHU. Ao longo desta exposio comenta, tendo
por base entrevistas e documentos, o debate interno Companhia e as percepes e
preferncias que vo se desenvolvendo entre os funcionrios da Companhia a partir de suas
experincias, na execuo dos diferentes programas. Ao comentar o PMH, ela aponta que a
avaliao do programa era negativa e que o argumento do barateamento do custo da obra
atravs da fora de trabalho das famlias atendidas era central na defesa do programa.
A eleio de Orestes Qurcia como governador de So Paulo, em 1986, e sua
administrao a partir de 1987, estabeleceu um novo momento neste perodo. Logo em
Fevereiro de 1987, o Decreto 26.796 transformou a Secretaria Executiva da Habitao em
Secretaria de Estado da Habitao. Posteriormente, em Dezembro de 1988, o Decreto 29.355
extinguiu a Secretaria da Habitao e criou a Secretaria da Habitao e Desenvolvimento
Urbano. Em Junho de 1989, a CDH, por fora do Decreto 30.052, passou a se chamar CDHU
161
ROYER, Luciana de Oliveira. Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano. In Coleo Habitare Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma avaliao das polticas em
Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX.
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162
Idem.
163
Termo utilizado pelos promotores da mudana poca.
90
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164
ROYER, Luciana de Oliveira. Mutires desenvolvidos pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional e
Urbano. In Coleo Habitare Habitao Social nas Metrpoles Brasileiras Uma avaliao das polticas em
Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX, p.375
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Nos anos 1986-1987, houve uma onda de ocupaes de terras realizada por grupos
populares. Estes grupos geralmente eram relacionados s Comunidades Eclesiais de Base, que
haviam florescido durante a Ditadura. Essas ocupaes, a tenso social gerada por elas e
outros interesses j expostos, levaram a administrao Qurcia a implementar o programa
SH1. Este consistia na produo de 20.000 unidades habitacionais, pelo regime de
Empreitada Global, nas glebas da CDHU. Estas haviam sido adquiridas a partir do Plano de
Atendimento Inicial do Programa de Assentamento na RSMP, na Zona Leste da Regio
Metropolitana de So Paulo. poca, era o principal palco dos conflitos em torno das
ocupaes. Desta forma, Qurcia buscava atender as exigncias dos movimentos de moradia
que realizavam aquelas ocupaes, ou que nelas se constituram. Entretanto no caso do SH1,
diferentemente do SH2, os custos do terreno em que seriam construdos os conjuntos
habitacionais, o da terraplenagem, o da infra-estrutura necessria, e o da gesto do
empreendimento habitacional, incidiam no financiamento. Assim o valor do financiamento da
unidade habitacional posta venda no SH1 era muito maior do que o das unidades
habitacionais que eram construdas no interior paulista pelo SH2. O programa SH1 foi o
estabelecimento de uma outra nova parceria do Estado em nvel estadual, em So Paulo, na
realizao de sua poltica e de sua produo habitacional. Esta se deu com os movimentos de
moradia. Aqui esta parceria parece ter se limitado a duas atividades do agente promotor, a
escolha dos terrenos e a seleo das famlias a serem atendidas.
165
http://www.habitacao.sp.gov.br
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Fontes 5 (*)ROYER, Luciana de Oliveira, Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: Estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano, CDHU. (Dissertao de Mestrado), FAU-USP, So Paulo, 2002. (**)ARRETCHE, Marta. Poltica Habitacional
entre 1986 e 1994, in ARRETCHE, Marta e RODRIGUEZ, Vicente (orgs). So Paulo:FUNDAP,FAPESP, Braslia IPEA, 1998. Demais
dados: Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008
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166
A produo da CEF foi desconsiderada.
167
A produo do PMH esta dividida em duas modalidades de execuo, sendo 65% do seu total na modalidade
Lotes Urbanizados e 35% na modalidade Mutiro.
168
SO PAULO, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Plano Estadual de Desenvolvimento
Habitacional PEDH 2007-2020: proposta para discusso. So Paulo, 2006.
95
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Capital no total produzido por ela. Por (d) uma diversificao dos programas, e pela (e)
consolidao da forte preferncia da produo habitacional via iniciativa privada. Isto se
efetivou como um aprofundamento qualitativo desta parceria.
700.000.000,00
600.000.000,00
500.000.000,00
Valor (R$)
400.000.000,00
300.000.000,00
200.000.000,00
100.000.000,00
0,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Ano
Fontes 6 SO PAULO (Estado), Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Plano Estadual de Desenvolvimento
Habitacional PEDH 2007-2020: Proposta para Discusso. CDHU, So Paulo, 2006.
Frente aos tipos de recursos, que marcaram a produo habitacional em nvel federal,
o tipo de recurso utilizado para financiar o sistema estadual paulista de produo habitacional
era muito mais flexvel. Era um recurso oramentrio no oneroso. O fundo por ele composto
no estava submetido necessidade da manuteno atuarial do seu valor. Assim sendo, o
campo de possibilidades dos programas financiados por esses recursos eram
significativamente mais amplos do que os financiados por fundos com necessidade de
manuteno do valor atuarial. Por que diferentemente destes, nele havia a opo pelo retorno
ou no dos investimentos realizados.
Alm da maior flexibilidade deste tipo de recurso, ele permitia um melhor
planejamento da ao da Companhia. Isto porque era razoavelmente estvel, variando
principalmente de acordo com a arrecadao do ICMS. Em 1997, a Justia decretou a
inconstitucionalidade da vinculao desta receita do ICMS ao financiamento de determinadas
polticas pblicas e a Lei que criara o dispositivo de financiamento no pde mais ser
reeditada. Mesmo assim, os nveis de repasse foram mantidos, conforme se v no Grfico 4
Recursos do ICMS Repassados para Habitao 1995-2006. Desta forma, estabeleceu-se
um nvel padro de repasse de recursos, que possibilitava maior capacidade de planejamento
CDHU. Esta receita volumosa e estvel de recursos, porm, fluiu para uma Companhia
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formada num ambiente de descaso com o retorno dos investimentos realizados, propiciado
pelo clima do BNH, como visto na nota 1.2. Entretanto, diferentemente do BNH, devido s
caractersticas desta nova receita, o problema da inadimplncia ainda no se manifestou por
completo no sistema habitacional paulista.
60000
50000
40000 CAPITAL
30000 RMSP
20000 INTERIOR
10000
0
91
93
87
89
01
83
85
95
97
99
03
05
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Fontes 7 Unidades Habitacionais Entregues Gesto de Governo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicacoes/internauta/perfil/oferta/uh_gestao.pdf posio 15/02/2008
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Tabela 6 Unidades Habitacionais Comercializadas pela CDHU, por Modalidade de execuo no Perodo 1990-
2006
UH COMERCIALIZADAS POR MODALIDADE CDHU 1990-
2006
Modalidade total %
EMPREITADA GLOBAL 222.502 68,43
MUTIRO 29.917 9,20
EMPREITADA INTEGRAL 23.028 7,08
AUTO CONSTRUO 21.186 6,52
HABITETO 19.092 5,87
REASSENTAMENTO 5.820 1,79
CARTAS DE CRDITO 3.230 0,99
SUB-EMPREITADA 303 0,09
ADMINISTRAO DIRETA 46 0,01
PRPOGRAMA DE MORADIA INDGENA 27 0,01
Total 325151 100
Fontes 8 Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
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Programa Total %
SH3 99.374 30,56
SH4 50.958 15,67
SONHO MEU 35.254 10,84
CHAMAMENTO EMPRESARIAL 31.287 9,62
NCLEO HABITACIONAL POR
EMPREITADA 30.242 9,30
MUTIRO 21.124 6,50
AUTOCONSTRUO 18.602 5,72
ATUAO EM FAVELAS E REAS DE
RISCO 14.832 4,56
MUTIRO ASSOCIATIVO 9.777 3,01
REASSENTAMENTO 5.820 1,79
SECRETARIA DE SEGURANA PBLICA
SP 3.036 0,93
GUARAPIRANGA 2.980 0,92
ATUAO EM CORTIOS 1.026 0,32
MXICO 70 256 0,08
RURAL 235 0,07
Convnio COHAB-PMSP 200 0,06
MORADIAS INDGENAS 148 0,05
Total 325.151 100,00
Fontes 9 Unidades Habitacionais Comercializadas no Estado de So Paulo, site
http://www.habitacao.sp.gov.br/aplicaes/internauta/perfil/producao/ProgramaHabitacional.asp posio 15/02/2008
99
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quase 100 mil unidades habitacionais. Com o equivalente metade desta produo, temos o
programa SH4. Em seguida, tm-se os programas Sonho Meu, Chamamento Empresarial, e
Ncleo Habitacional por Empreitada, todos com aproximadamente quase 10%.
Esta seo trata do final da administrao Qurcia. Nela examina-se o programa SH3 e
a regulamentao da utilizao dos recursos advindos do ICMS. Em 1990, quando os recursos
do ICMS comearam a ser repassados CDHU, Orestes Qurcia ento governador tinha
ainda um ano e trs meses de mandato. Em Dezembro de 1990, s vsperas do Natal, ele
lanou o que viria a ser o programa estadual que produziu a maior quantidade de unidades
habitacionais, o SH3. Este comercializou at 1994 quase 80 mil unidades habitacionais. Neste
programa, o municpio que quisesse acessar os recursos em nvel estadual destinados
habitao, deveria solicitar a construo de conjuntos residenciais, junto Secretaria Estadual.
Uma vez aprovado o seu pedido, a prefeitura responsabilizava-se por prover: a doao o
terreno; a seleo das famlias a serem atendidas; a infra-estrutura; os equipamentos sociais; o
apoio habilitao das famlias atendidas; e a entrega das chaves. A CDHU era responsvel
pela elaborao dos projetos, pela produo dos conjuntos e por sua posterior
comercializao. Os conjuntos eram produzidos atravs da modalidade de execuo
Empreitada Global, a partir de licitaes promovidas exclusivamente pela CDHU. Como se
v, pela distribuio das atividades do programa SH3 este foi a consolidao de um processo
de centralizao da administrao da obra no nvel estadual, especificamente na CDHU. E a
valorizao da parceria com a iniciativa privada, s custas da parceria com as prefeituras. Tal
como se viu, este processo j se havia iniciado com o programa SH2.
No bojo do programa SH3, com vistas a gerenciar o vasto conjunto de
empreendimentos por todo o estado, a administrao Qurcia promoveu uma descentralizao
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da CDHU. Houve a montagem de oito escritrios regionais. Eles deram suporte ao processo
de centralizao da produo habitacional estadual na CDHU. Os programas criados antes de
1990, na administrao Qurcia, o SH1 e o SH2, tambm se beneficiaram do fluxo de
recursos gerado pelo dispositivo, comercializando at 1994 conjuntamente, 33.288 unidades
habitacionais. Ao longo desse final de mandato, Qurcia regulamentou a utilizao daqueles
recursos atravs (a) do Decreto 31.357/90. Este destinou 50% daqueles recursos s famlias
com renda de at 5 salrios mnimos e limitou o comprometimento da renda familiar a um
mximo de 20%. (b) Da Lei 7.003/90, que determinava a alocao daqueles recursos
diretamente CDHU, e (c) da Lei 7.446/91, que determinava a destinao prioritria daqueles
recursos s famlias com renda de at 3 salrios mnimos. Esta limitava o comprometimento
da renda familiar a um mximo de 15%.
Assim, esta administrao se caracterizou pela reintroduo da parceria com a
iniciativa privada e pela elevao desta a principal parceria do governo paulista na sua
atuao habitacional. Isso ocorria em detrimento da parceria com as prefeituras. Entretanto,
isto no foi um problema para as prefeituras. Elas geralmente se interessavam em conseguir
entregar as unidades habitacionais, pouco importando o processo que levaria construo do
empreendimento. Por outro lado, a administrao Qurcia tambm introduziu a parceria com
os movimentos de moradia. Durante sua administrao, esta parceria envolveu tambm a
iniciativa privada, responsvel pela construo das unidades. Ela era a principal beneficiada
financeiramente.
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diversificao das formas de acesso moradia; e (h) atuao em conjunto com a iniciativa
privada169.
Para cada linha de ao foram montados programas novos e/ou agrupados programas
que j vinham de outras administraes. A linha de ao (a) produo de novas unidades era
realizada por trs programas habitacionais: o SH3, o SH4 e o Chamamento Empresarial. O
SH3, criado no final da administrao Qurcia, foi mantido. Ele prosseguiu suas atividades
atravs do lanamento de novos editais de licitao, permanecendo ativo at o final de 1996.
O programa SH4, era praticamente igual ao SH3, mas realizado j sob a vigncia da Lei 8.666
(a Lei de Licitaes). Este programa foi lanado em Agosto de 1993, e comercializou, at
2002, o total de 50.958 unidades habitacionais. Entrementes, a importncia deste programa
no advinha apenas do volume de sua produo habitacional. Vinha tambm das inovaes
que ele introduziu. Em algumas das licitaes deste programa, a CDHU licitou no a
construo de um conjunto habitacional num determinado terreno, mas um empreendimento
habitacional completo. Esta experincia levou, no interior do programa SH4, elaborao do
programa Chamamento Empresarial. Este difundiu o aprofundamento da parceria com a
indstria da construo civil, especificamente as construtoras e incorporadoras que o SH4
introduzira. Este aprofundamento deu-se em termos da distribuio das atividades necessrias
produo de unidades habitacionais financiadas por fundos pblicos. Ocorreu atravs da
cesso de atividades do agente promotor iniciativa privada. Neste programa, que recebeu a
alcunha de chave na mo, a iniciativa privada era responsvel por fornecer o conjunto
residencial pronto para morar. Foi melhor para a iniciativa privada que o antigo subsistema
SFH-SBPE, onde o incorporador recebia adiantado apenas 80% do capital necessrio
realizao da operao. Isso porque aqui, o incorporador recebia de acordo com o andamento
da obra. No havia o risco do salto mortal da mercadoria. No Chamamento, a
comercializao das unidades habitacionais era realizada pelo Poder Pblico, na pessoa da
CDHU. Enquanto isso, no antigo Subsistema era realizada pela prpria construtora. Se o
conjunto residencial resultante no atrasse a freguesia, a iniciativa privada tinha prejuzo. No
Chamamento a demanda era garantida170. O nico risco era a prpria incompetncia. Por
outro lado, neste programa, os possveis lucros advindos da transformao do uso do
169
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programas Habitacionais
do Estado de So Paulo, atuao da Secretaria da Habitao e CDHU 1991-1994. CDHU, So Paulo, 1993.
apud ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002.
170
At 1999 o programa produziu 31.152 uhs de um total geral dele de 31.287 uhs comercializadas.
102
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171
Que o principal mecanismo de acumulao da incorporao imobiliria.
172
No havia nenhuma participao do nvel municipal de governo neste programa. Tal, at ali, s ocorria na
Capital e na RMSP, regies que conjuntamente representavam a menor parcela do total de unidades
habitacionais entregue anualmente pela CDHU at 1999. Por acaso o ano em que praticamente se encerrou o
programa Chamamento Empresarial.
173
ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002, p.141
103
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estadual foi uma reunio em Agosto de 1991, em que o ento governador Fleury, pressionado
pela Unio dos Movimentos de Moradia, assumiu o compromisso de construir 3.040 unidades
habitacionais atravs do mutiro autogestionrio.
A proposta do mutiro autogestionrio, ento adotada pelo nvel estadual de governo,
havia se desenvolvido entre os movimentos de moradia que compuseram a UMM.
Desenvolvera-se a partir de contatos com a experincia uruguaia de construo de habitaes
por ajuda mtua, atravs de cooperativas ligadas a sindicatos de trabalhadores. Com a
administrao Erundina (1989-1992) na Prefeitura Municipal de So Paulo, esta proposta
tornou-se um programa habitacional, o Funaps Comunitrio. Este programa deu grande
impulso a UMM. Com ele, esta passou a pressionar o Governo Estadual para a adoo de um
programa similar. A CDHU, a esta altura, j havia tido uma experincia com o mutiro
autogestionrio. Durante o governo Montoro, em 1984, a CDH financiara o material de
construo de um mutiro autogestionrio para construo de 50 casas, realizado pela
Associao de Construo Comunitria por Mutiro.
A resposta da administrao Fleury ao compromisso assumido e registrado em ata, foi
o Programa Mutiro UMM. Este programa, que posteriormente se tornou a primeira fase do
programa Mutiro, destinava-se construo de conjuntos habitacionais atravs do mutiro
autogestionrio na Regio Metropolitana de So Paulo. Neste programa os recursos eram
repassados diretamente s associaes comunitrias, cadastradas na CDHU. Os movimentos
que eram atendidos pelo programa eram indicados pela UMM CDHU. As associaes que
recebiam os repasses eram montadas por estes movimentos indicados, atravs de uma seleo
entre as famlias que o compunham. A seleo era baseada em critrios prprios de cada
movimento. Uma vez montada a associao, ela escolhia uma assessoria tcnica a ser
contratada por ela. No programa, a associao comunitria era responsvel pela administrao
do empreendimento e pela gesto da obra. O programa repassava recursos destinados a:
material de construo; mo-de-obra especializada (para parte do servio); projetos; e
administrao da obra e do canteiro. Os terrenos podiam ser de propriedade da CDHU, das
prefeituras ou das prprias associaes. No primeiro caso, o custo do terreno era includo no
financiamento, assim como o a infra-estrutura, caso ela fosse realizada pela CDHU. Assim
neste programa as associaes comunitrias do movimento de moradia assumiam as
atividades que na modalidade de execuo Empreitada Global ficavam sob responsabilidade
da iniciativa privada.
Esta distribuio das atividades do Programa Mutiro UMM de fato levou a uma
mudana do que se entendia por modalidade de execuo Mutiro. Esta fora inaugurada na
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105
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174
Que ser abordado no captulo 4.
106
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175
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Alguns Aspectos da
Situao Habitacional do Estado de So Paulo. Sinopse Gerencial. So Paulo, 1995. apud ROYER, Luciana de
Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002.
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108
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Tabela 8 Unidades Habitacionais Comercializadas pelo Programa Sonho Meu por Modalidade de Execuo
CDHU 1995-2006
De fato, o que foi denominado de programa habitacional Habiteto era uma das
modalidades de execuo do programa habitacional Sonho Meu. Tanto que apesar dele ser
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176
SO PAULO (Estado). Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano. Programa Mutiro UMM
Avaliao Preliminar. CDHU, So Paulo, fev 1995. apud ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional
no Estado de So Paulo: estudo sobre a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de
So Paulo (CDHU). USP-FAU, So Paulo, 2002.p.103
177
Idem, p.112
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178
Ibidem
179
Apud ROYER, Luciana de Oliveira. Poltica Habitacional no Estado de So Paulo: estudo sobre a
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). USP-FAU, So
Paulo, 2002.p.108
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Por fim, cabe um comentrio acerca das relaes do autoritarismo com os direitos
sociais, no caso, com o desenvolvimento de uma poltica e de uma produo habitacional, em
nvel estadual em So Paulo. Assim como no nvel federal, a introduo efetiva desta se deu
num momento de autoritarismo, o governo instalado pelo golpe de 1964. Isto reduziu os
impactos diretos do modelo corporativista na poltica habitacional paulista. A formao da
Cecap-CDHU sob o modelo do SFH constituiu sua preferncia pela produo via iniciativa
privada. Contudo, neste perodo ela experimentou esta parceria apenas quanto cesso das
atividades do agente instrumental. A crtica incapacidade de atendimento, s famlias de
baixa renda, do BNH introduziu o processo de autonomizao da produo estadual em
relao s esferas federais. Esta crtica capacidade de atendimento do BNH traz
implicitamente a crtica ao princpio da auto sustentao financeira da atividade, como
180
Ibidem p.91
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indicam os arranjos institucionais dos mecanismos criados pelo governo paulista para
financiar sua produo habitacional autnoma. Esta crtica ao princpio no se colocou
explicitamente, porm esmoreceu sua fora. Isto combinado forma como acabou o BNH,
levou a que aquele princpio na produo habitacional autnoma paulista se tornasse uma
meta.
Os militares, tal como visto, introduziram a parceria com a iniciativa privada nas
atividades do agente promotor como a principal operacionalizao da poltica habitacional
pblica. Isto abriu novos horizontes para a incorporao imobiliria. Contudo, o SFH no
introduziu esta parceria com a iniciativa privada na produo de habitaes sociais. Esta foi
introduzida a em So Paulo apenas na Nova Repblica, durante a administrao Fleury
(1991-1994), atravs de algumas licitaes do programa SH4. Posteriormente ela foi
consolidada, durante a administrao Mrio Covas (1995-2001), atravs da modalidade de
execuo Empreitada Integral. Este aprofundamento da parceria, denotado pela cesso de
atividades do agente promotor ao ator social parceiro, j havia ocorrido com as Prefeituras
Municipais. Fora introduzida pelo PMH, e consolidada pela modalidade de execuo
Habiteto181. Ele tambm ocorreu com o movimento de moradia. Foi introduzido pelo
Programa Mutiro UMM, e consolidado pela modalidade de execuo Mutiro.
Entretanto, como argumentado ao longo do captulo, os processos de constituio
destas parcerias foram significativamente diversos entre si. O aprofundamento da parceria
com as Prefeituras Municipais sempre realizou-se atravs do discurso municipalista e da
atuao de determinadas administraes. Notadamente a de Montoro (1983-1987) e a de
Mrio Covas (1995-2001), seu ex-prefeito da Capital. Tal como foi visto, entre estas duas
administraes esta parceria foi limitada, mas sem causar a maiores atritos. No se encontra
mobilizaes de prefeitos exigindo o aprofundamento desta parceria. Quando a administrao
Mrio Covas a retomou, isto ocorreu devido s preferncias desta administrao.
O aprofundamento da parceria com a iniciativa privada, segundo o discurso oficial,
sempre se deveu s dificuldades da prpria CDHU em realizar seu objetivo, a maior produo
possvel. Quando foram reconhecidos limites e problemas na atuao deste parceiro, o poder
pblico desenvolveu um programa de apoio a este ator, em parceria com ele. Um bom
exemplo foi o Programa da Qualidade da Construo Habitacional do Estado de So Paulo
(Qualihab). No caso do movimento de moradia, o discurso oficial era outro. Nele, o
aprofundamento da parceria era justificado pela presso que o movimento de moradia exercia
181
De fato, ela tambm consolidada na modalidade de execuo Autoconstruo.
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Captulo 3
Este captulo e o prximo abordam a poltica e a produo habitacionais do nvel
municipal de governo na cidade de So Paulo. Devido s suas peculiaridades destas foi
necessrio separar sua anlise em dois captulos. O primeiro aborda o perodo que vai at
1988. Analisa as origens das polticas e da produo habitacional paulistana, a
operacionalizao do BNH-FGTS na cidade, e a autonomizao da produo habitacional
municipal. Diferentemente do governo paulista, a atuao da Prefeitura Municipal de So
Paulo constitui-se antes da introduo do SFH. Apesar do BNH-FGTS determinar a poltica e
a produo habitacional da PMSP no segundo perodo autoritrio, este, por suas
caractersticas e limitaes, no subsumiria a dinmica da poltica habitacional paulistana.
Esta remonta aos incios da Repblica, e se consolida neste perodo. No prximo captulo,
quando se aborda o modelo habitacional da PMSP na Nova Repblica, se ver os
desdobramentos da sobrevivncia desta dinmica, em meio transformao promovida pelos
militares.
A primeira parte do captulo apresenta rapidamente o processo de desenvolvimento do
Executivo municipal paulistano. Ao longo deste percurso, indica a formao do iderio que
orientou a constituio do que foi a primeira poltica habitacional da cidade. A segunda parte
do captulo aborda o perodo de 1964 a 1982, quando foi introduzido o modelo do SFH.
Inicialmente ela examina a forma como foi operacionalizada aquela primeira poltica
habitacional paulistana. Examina as principais questes que advieram desta
operacionalizao. E apresenta a nova proposta de poltica habitacional paulistana, surgida
daquele processo. Por fim, examina a operacionalizao do subsistema BNH-FGTS na cidade,
realizada pela Companhia Metropolitana de Habitao de So Paulo (Cohab-SP). A terceira
parte do captulo trata dos anos de 1983 a 1989. Neste perodo, que denominou-se transio,
ocorreu o fechamento do BNH e o aumento da produo municipal orientada por dinmicas
paulistanas. Este se deu principalmente atravs da administrao direta da Prefeitura
Municipal de So Paulo (PMSP).
Ao longo destas ltimas duas partes do captulo, a exposio das polticas e produo
habitacionais foi feita de forma similar ao que se fez no captulo anterior. Primeiro
apresentaram-se as dinmicas polticas do perodo, os ocupantes do rgo Executivo e as
principais mudanas ocorridas na mquina administrativa da PMSP. Depois, examinou-se a
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182
O primeiro edifcio de So Paulo foi a casa dos Jesutas. Que no comeo no passava da pobre casinha feita
de barro e paus, e coberta de palha, tendo quatorze passos de comprimento e dez de largura, da Informao de
Anchieta. Entretanto servia de igreja, de quarto de dormir, e de sala de comer para os padres da Companhia
BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume I Arraial de Sertanistas (1554-
1828). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, p.100.
183
Sobretudo quando se verificou na povoao concorrncia maior de portugueses, muitas vezes ocupando
terras pertencentes aos moradores primitivos e isso ocorreu mais pronunciadamente em torno de 1560 muitos
ndios abandonaram So Paulo indo se situar em duas aldeias que ento se edificaram em suas proximidades:
Nossa Senhora Pinheiros, a sudoeste, e So Miguel a nordeste. que os guaianases e de mais bugres comearam
a se sentir constrangidos no meio dessa nova populao de Buavas que era como eles chamavam aos europeus
em geral, ou aos homens brancos que subiam da marinha para o planalto ento a boca do serto BRUNO,
Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume I Arraial de Sertanistas (1554-1828).
Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, pp.74 e 77
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fundada pelo portugus Joo Ramalho, foi desocupada. O mastro, que simbolizava o poder da
Coroa Portuguesa, foi transferido para a frente do Colgio, sendo esta povoao elevada ao
status de Vila. A administrao municipal da vila seguia as disposies da Coroa Portuguesa
expressas nas Ordenaes Afonsinas de 1446, nas Manuelinas de 1521, e posteriormente nas
Filipinas de 1603. Assim sendo, eram dois os elementos constitutivos do poder municipal: a
Alcaidaria e a Cmara Municipal. A Alcaidaria e sua rendas eram privilgio do donatrio da
capitania, que nomeava o alcaide. Como este geralmente estava ausente, no dia a dia da
Colnia foram as Cmaras Municipais que se tornaram os principais rgos do poder
municipal184. Os membros da Cmara Municipal eram eleitos por seus pares, nomeados
poca de homens bons, expresso para um indivduo branco, livre, adulto, e proprietrio.
O poder municipal naqueles dias tinha um mbito de atuao muito mais amplo do
que possui atualmente. Era de sua responsabilidade a realizao de todas as funes do Estado
na localidade185, em consonncia com o Ouvidor. Sua rotina, registrada nas atas da Cmara
Municipal, era fundamentalmente a administrao de conflitos entre os homens bons,
notadamente no que se referia ao uso e abuso do muro de taipa que protegia a vila, e
manuteno da ordem moral. Entretanto, estes no eram os principais conflitos daquele posto
avanado do Imprio Colonial. Os conflitos centrais naquela povoao diziam respeito s
relaes com os nativos.
Antes de tudo, todos queriam se proteger das tribos hostis. Os jesutas atravs da
cristianizao; os homens bons, transformando-os em fora de trabalho. Este desencontro
de perspectivas, levou a Cmara Municipal paulistana, em 1640, expulsar da Vila e de seus
arredores os jesutas186. Pode-se tomar esta expulso oficial dos jesutas como um marco da
184
Durante perodo bem longo cujo termo final Caio Prado Jnior situa em meados do sculo XVII, como
adiante veremos , as cmaras exerceram imenso poder, que se desenvolveu margem dos textos legais e
muitas vezes contra eles. No raro, porm, a Coroa sancionava usurpaes, praticadas atravs das cmaras pelos
onipotentes senhores rurais. Legalizava-se, assim, uma situao concreta subversiva do direito legislativo, mas
em plena correspondncia com a ordem econmica e social estabelacida nestas longncuas paragens.. LEAL,
Vitor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto o municpio e o regime representativo no Brasil. Editora Alfa-Omega,
So Paulo, 1975, p.65
185
No se pode, entretanto, compreender o funcionamento das instituies daquele tempo, inclusive das
autoridades locais, com a noo moderna da separao de poderes, baseada na diviso das funes legislativas,
executivas e judicirias. Havia, nesse terreno, atordoada confuso, exercendo as mesmas autoridades funes
pblicas de qualquer natureza, limitadas quantitativamente pela definio, nem sempre clara, das suas
atribuies, e subordinadas a um controle gradativo, que subia at ao Rei..LEAL, Vitor Nunes. Coronelismo,
Enxada e Voto o municpio e o regime representativo no Brasil. Editora Alfa-Omega, So Paulo, 1975, p.62.
Responsvel por todos os assuntos de ordem local, de natureza legal, administrativa, policial e judiciria, o
tambm Senado da Cmara inspecionava a higiene pblica, o recebimento de impostos e depsitos judiciais,
nomeava e destitua procuradores julgava conflitos privados e pblicos. SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder
em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.16
186
Posteriormente, esta deciso foi revogada pela Coroa, e, em 1653 os jesutas retornaram para dar incio aos
reparos do Colgio, degradado pelos treze anos de abandono.
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187
Entretanto a posio geogrfica da vila, a porcentagem notvel de mamelucos em sua populao, a pobreza
de seus recursos econmicos dentro do regime de explorao comercial do Brasil institudo pela Metrpole
foram todos eles fatores que concorreram e se fundiram para produzir aquele fenmeno que sobretudo a partir da
poca seiscentista influiria marcadamente sobre o prprio destino da povoao: o bandeirismo. O arraial foi com
o tempo se enfraquecendo com a partida de suas expedies sertanistas, embora sua Cmara vivesse hesitando
observou Taunay entre duas correntes de opinio: aquela favorvel facilitao dessas entradas, de onde
derivaria quantidade maior de negcios no grande mercado de escravos que era a vila; e aquela que se opunha a
essas expedies que levavam ao seu despovoamento. So Paulo no era uma vasta povoao que como as
antigas cidades da Grcia diria um cronista espalhasse o excesso de uma populao por demais considervel
sbre regies desertas. Sendo o quartel-general das entradas a ponto de ter sido proposta, j em 1632, pelo
vice-rei do Peru, Conde de Chinchon, a sua destruio pelos muitos crimes que tinha cometido ela prpria se
despovoava e se enfraquecia, apesar de ostentar por exemplo na segunda metade do sculo XVII algumas
edificaes mais avantajadas que as dos tempos primitivos o que se tornava possvel exatamente pelo acumulo
de fortunas em mos dos traficantes de escravos ndios BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade
de So Paulo, Volume I Arraial de Sertanistas (1554-1828). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro,
1953, pp.80 e 81.
188
A funo comercial de So Paulo se amplia, a partir do sculo XVIII e comeos do sculo seguinte, ao servir
a cidade de entreposto ao intercmbio entre diversas regies do pas, que lhe eram diretamente tributrias. Basta
mencionar duas desatas correntes comerciais. Uma, proveniente do extremo sul, consistia principalmente de
muares desta rea ao resto do pas (...) A outra corrente inter-regional de comrcio que tinha So Paulo como um
de seus pontos nodais a das mones, interligando a zona aurfera de Mato Grosso com o exterior. SINGER,
Paul. So Paulo p.153-154. in SZMRECSNYI, Tams (org). Globo, So Paulo, 2004.
189
Criam-se laos muito estritos entre o negcio bancrio e o de caf. Os fazendeiros necessitavam de crdito,
principalmente para abertura de novos cafezais. Obet-lo-o ou diretamente dos bancos, ou por intermdio dos
comissrios, os quais oferecem crdito aos fazendeiros seus clientes, mas descontam os ttulos junto aos bancos,
tornando-se assim, simultaneamente, intermedirios comerciais e de crdito. Por outro lado, os fazendeiros
entraro para o negcio bancrio, tornar-se-o fundadores e diretores de bancos. SINGER, Paul. So Paulo
p.164. in SZMRECSNYI, Tams (org). Globo, So Paulo, 2004.
190
Em 1711 a vila havia sido elevada a categoria de cidade, sobretudo em conseqncia das modificaes
administrativas e sociais resultantes das descobertas de ouro em Cuiab (...) Criado em So Paulo um governo
separado do de Minas, com assistncia permanente na cidade de um delegado rgio, a capitania entrava no
regime comum s demais unidades dependentes do Estado do Brasil p.85
191
Referindo-se penltima dcada do oitocentismo escreveu Afonso J. de Carvalho que a cidade perdia ento
(como se podia ver nas plantas mais recentes) a configurao de pequeno polvo com o corpo formado pelo
119
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pequeno triangulo central e tentculos representados por alongadas e raras ruas que levavam s sadas para o
serto, e ia adquirindo o aspecto de uma teia de aranha, pelo ligamento das ruas em torno do ncleo central
BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume III Metrpole do Caf (1872-
1918). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, pp.1040
192
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.35
193
Seja como for, o que restou foi a criao, em So Paulo, de uma rede bancria capa de mobilizar poupanas
e eventualmente complementar, se no substituir, a oferta de capital estrangeiro no mercado de capitais, que se
constitua em funo da cafeicultura. Estas instituies tero papel de destaque no desenvolvimento ulterior da
cidade SINGER, Paul. So Paulo p. 167. in SZMRECSNYI, Tams (org). Globo, So Paulo, 2004. 167
194
Entretanto, na primeira parte do sculo atual [XX], no prprio centro paulistano e principalmente nas suas
imediaes, restavam muitas casas velhas modestas ou insignificantes, formando o que os socilogos
contemporneos chamariam de zonas de deteriorao: pequenas casas cujas paredes de taipa mal se
equilibravam j, ou velhos casares relegados a qualidade de pardieiros e transformados em cortios. Casas que
provocavam os protestos de observadores e crticos da esttica da cidade. Silva Teles, j citado, achava em 1907
um absurdo que ao lado do futuro Teatro Municipal que ficaria pronto dentro de poucos anos se estendesse
uma fila repugnante de fundos de velhas e primitivas habitaes. E que no Parque Dom Pedro II, no corao
da cidade, se erguessem habitaes pouco higinicas, dando a tudo um aspecto mesquinho, seno
repugnante.. BRUNO, Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume III Metrpole do
Caf (1872-1918). Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, p.952.
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de 1924, 700 mil habitantes195. Este espantoso crescimento populacional da cidade, neste
perodo, nutriu-se principalmente de negros, homens livres pobres emigrados e imigrantes
pobres europeus. Ele realizou-se concentrado no entorno de fbricas, atravs do adensamento
de bairros urbanizados pela proliferao do cortio. Nestes bairros constitui-se um movimento
popular de inspirao anarquista196, que se expressava nas Ligas de Bairro e no Movimento
Operrio, e que teve seu auge nas greves de 1917, que transformaram a cidade em palco da
luta social. Rolnik descreve as habitaes das grupos em disputa:
195
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, pp.46 e 49.
196
A primeira gerao de trabalhadores, majoritariamente composta de estrangeiros nas atividades dinmicas do
campo e da cidade, foi influenciada pelo movimento anarquista. As lutas sociais se arquitetavam por meio da
ao direta, a partir de uma concepo de que a insurreio geral dos explorados iria acabar por derrubar os
alicerces da explorao capitalista e instaurar uma ordem libertria. Nesse tipo de estratgia revolucionria,
imperava a recusa da ao parlamentar ou eleitoral. Mais ainda, imperava a negao de criar organizaes
partidrias, prevalecendo a esperana no vigor do espontanesmo das massas enquanto fora que saberia demolir
a dominao burguesa, substituindo-a por um sistema de igualdade, libertrio, sem autoridades.. KOWARICK,
Lcio. Trabalho e vadiagem, a origem do trabalho livre no Brasil. Ed. Brasiliense, 1987 So Paulo, p. 128
197
ROLNIK, Raquel, So Paulo, incio da industrializao: o espao e a poltica, p.99, in KOWARICK, Lucio
(org.). As lutas sociais e a cidade: So Paulo, passado e presente. 2a. ed, Editora Paz e Terra, Rio de Janeiro,
1994.
198
Tratava-se de reativar o mercado de trabalho a fim de continuar dispondo de vasta oferta de braos, condio
indispensvel para o sistema produtivo manter a feroz explorao do trabalho que os movimentos grevistas, em
vrios momentos, haviam colocado em xeque: para os grupos dominantes, sempre havia o risco de infiltrao do
vrus anarquista, de origem estrangeira, estranho ndole pacfica das tradies ptrias, mais susceptvel de
contaminar o imigrante. Tambm sob esse aspecto reconstri-se a imagem do trabalhador nacional, que,
diferena do estrangeiro, trabalha a preos mdicos, aceita qualquer tarefa sem reclamar ou lanar mo de
paralisaes. KOWARICK, Lcio. Trabalho e vadiagem, a origem do trabalho livre no Brasil. Ed. Brasiliense,
1987 So Paulo, p. 125
199
At aquele momento a ao da administrao municipal com relao habitao se limitava normatizao
de padres mnimos. Aqui no trataremos deste mbito da ao do poder pblico municipal neste perodo.
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200
O movimento operrio na Primeira Repblica (1889-1930) atinge seu pice durante a greve geral de 1917.
Neste particular, convm mencionar que a luta dos trabalhadores naquele ano no se deu em torno de sindicatos,
centrando-se em torno das Ligas de Bairro. Uma aps outra, numa irradiao incontrolvel, as empresas so
obrigadas a fechar, aglutinando-se trabalhadores e moradores numa forma de enfrentamento que, a partir dos
bairros pobres, paralisam a cidade: assim, estas zonas que circulam as fbricas, onde predominam moradias da
classe pobre, passam a ser encaradas como focos de desordem, epidemias anarquistas, semelhantes s molstias
contagiosas, que devem ser estirpadas do cenrio da cidade.. KOWARICK, Lucio, ANT, Clara. Cem anos de
promiscuidade: o cortio na cidade de So Paulo. in KOWARICK, Lucio (org.). As lutas sociais e a cidade:
So Paulo, passado e presente. 2a. ed, Editora Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1994, p.79
201
A soluo perimetral para o trnsito de So Paulo, utilizada no Plano de Avenidas, j havia sido utilizada em
1911, pelo engenheiro Vitor da Silva Freire. Ele a aplicara colina histrica, atravs, da ligao da Rua Libero
Badar, com o Largo So Francisco, com a S, com o Palcio da Justia, seguindo pela Rua Benjamim Constant,
Rua Boa Vista, e saindo de volta na Libero Badar. Conforme aponta Prestes Maia. Prestes Maia apud BRUNO,
Ernani Silva. Histria e Tradio da Cidade de So Paulo, Volume III Metrpole do Caf (1872-1918).
Livraria Jos Olympio Editora, Rio de Janeiro, 1953, p.1049
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1930, o prefeito passou a ser apoiado diretamente por um conjunto de diretorias: Geral, do
Expediente, Polcia Administrativa e Higiene, de Patrimnio, Estatstica e Arquivo Municipal,
e de Obras e Viao e pelo Tesouro Municipal e a Procuradoria Fiscal. O sucessor de Antnio
Prado, Raimundo da Silva Duprat (1911-1914), e os sucessores deste at a Revoluo de
1930, tambm foram eleitos, mas no mais pela Cmara Municipal. Foram eleitos pelos
cidados aptos a votar ou seja: homens, maiores de 21 anos e alfabetizados atravs do
sistema de voto aberto, to caracterstico da Velha Repblica.
A Revoluo de 1930 teve srios impactos no poder municipal, em So Paulo. Como
vimos nas sees anteriores, com a Revoluo os Executivos estaduais passaram a ser
administrados por interventores, nomeados pelo presidente da repblica. Aqueles nomeavam
os prefeitos. As Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais foram fechadas.
Posteriormente, em 1938, foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico
(DASP). Para auxiliar e fiscalizar o interventor, e produzir a legislao estadual e municipal,
foram criados os daspinhos. Estes eram rgos concebidos dentro da ideologia autoritria
que caracterizou o Estado Novo, sendo vistos, portanto, como instncias tcnicas,
politicamente neutras e no partidrias, interessadas somente e apenas no bem pblico.
De 1930 at 1953, a cidade de So Paulo foi governada por prefeitos nomeados.
Durante os quinze anos do primeiro governo Vargas, de 1930 at o fim do Estado Novo em
1945, a cidade teve dezesseis prefeitos. Apenas nos quatro primeiros anos deste perodo, ou
seja, logo aps a Revoluo, a cidade teve doze prefeitos202. Esta instabilidade na ocupao do
cargo de prefeito, nestes primeiros anos deste perodo, expressa a dificuldade que o Governo
Provisrio encontrou, ao confrontar-se com uma mquina administrativa, h muito, controlada
pelos ento derrotados da Revoluo de 1930203. Apenas a partir de 1935, essa instabilidade
daria lugar a administraes mais estveis e longas204. Foi neste mesmo ano, na administrao
de Fbio da Silva Prado (1934-1938), que foi estabelecida a organizao administrativa que
caracterizaria o poder municipal da cidade durante o Estado Novo. Da antiga estrutura
202
So eles: Joaquim Jos Cardoso de Mello Neto (24/10/1930 - 05/12/1930), Luiz de Anhaia Mello (06/12/1930
- 25/07/1931), Francisco Machado de Campos (26/07/1931 - 13/11/1931), Luiz de Anhaia Mello (14/11/1931 -
04/12/1931), Henrique Jorge Guedes (05/12/1931 - 23/05/1932), Goffredo da Silva Telles (24/05/1932 -
02/10/1932), Arthur Saboya (03/10/1932 - 28/12/1932), Theodoro Augusto Ramos (29/12/1932 - 01/04/1933),
Arthur Saboya (02/04/1933 - 22/05/1933), Oswaldo Gomes da Costa (23/05/1933 - 30/07/1933), Carlos dos
Santos Gomes (31/07/1933 - 21/08/1933), e Antonio Carlos Assumpo (22/08/1933 - 06/09/1934).
http://portal.prefeitura.sp.gov.br, posio 12 de maio de 2008
203
Em 1934, foi criada pela aristocracia paulista e pela classe mdia alta, a Sociedade Amigos da Cidade, que se
destinava a orientar e fiscalizar o crescimento descontrolado da Cidade de So Paulo.
204
Fbio da Silva Prado (07/09/1934 - 31/01/1938), Paulo Barbosa de Campos Filho (01/02/1938 - 15/02/1938),
Fbio da Silva Prado (16/02/1938 - 30/04/1938), e Francisco Prestes Maia (01/05/1938 - 10/11/1945).
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administrativa foi mantido apenas o Montepio Municipal. Todos os demais rgos foram
extintos. Em seu lugar foram criados departamentos: de Expediente e Pessoal, Jurdico
Municipal, de Obras e Servios Municipais, o da Fazenda, o de Cultura e Recreao, o de
Higiene; e a Subdiviso da Garagem Municipal e a Subprefeitura de Santo Amaro, que foi
anexada a So Paulo em 1935. Munidos desta mquina administrativa e da urea de um novo
estado, as administraes Silva Prado (1934-1938) e Prestes Maia (1938-1945) ampliaram o
campo de atuao da Prefeitura Municipal de So Paulo (PMSP) no mbito da cultura e do
lazer Elas aprofundaram seu papel como agente indutor do desenvolvimento urbano da
cidade. Neste aspecto, destaca-se a administrao Prestes Maia, atravs da implantao do
Plano de Avenidas. Dele, como indicado, o prefeito havia sido um dos autores.
Esta seo trata do perodo que vai de 1946 a 1964. Ela examina o papel dos prefeitos
paulistanos nomeados no chamado esquema populista, o surgimento e papel das Sociedades
Amigos de Bairros (SABs), e o janismo e o ademarismo na cidade de So Paulo. Analisam-se
as administraes dos prefeitos eleitos, as mudanas promovidas, no perodo, na
administrao municipal, com especial ateno, constituio da rea de assistncia social.
Isso por que neste perodo se desenvolveu o primeiro rgo municipal voltado habitao.
Com o fim do Estado Novo em 1945, iniciou-se um perodo na histria poltica do
pas, conhecido como a Experincia Democrtica (1946-1964). Em 1947, foram realizadas
eleies e a Cmara Municipal de So Paulo foi reaberta. As eleies para prefeito da cidade
no foram ento retomadas. Naquele mesmo ano, havia sido aprovada a Lei Federal 121, que
mantinha o direito de nomeao, do prefeito paulistano, pelo governador estadual paulista.
At 1953, a cidade teve sete prefeitos nomeados205. Neste ano, as eleies para prefeito foram
retomadas, sendo interrompidas novamente em 1969.
Antes de continuarmos, cabe aqui uma ressalva acerca do lugar dos prefeitos
nomeados no chamado esquema populista. primeira vista poderia parecer que eles, por no
serem submetidos ao voto popular, estariam de certa forma fora do esquema populista. Isto,
porm, seria um engano. Justamente por serem nomeados pelo governador, eles tinham suas
205
Abraho Ribeiro (11/11/1945 - 14/03/1947), Christiano Stockler das Neves (15/03/1947 - 28/08/1947), Paulo
Lauro (29/08/1947 - 25/08/1948), Milton Improta (26/08/1948 - 03/01/1949), Asdrbal Euritysses da Cunha
(14/01/1949 - 27/02/1950), Lineu Prestes (28/02/1950 - 31/01/1951), e Armando de Arruda Pereira (01/02/1951
- 07/04/1953). http://portal.prefeitura.sp.gov.br, posio 12 de maio de 2008
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As SABs, duas ou trs de cada uma das regies, eram regularmente recebidas
pelo prefeito todas as teras-feiras. Nessas audincias, cada entidade podia
apresentar at cinco reivindicaes em geral obras de pequeno porte como
pavimentaes e iluminao de ruas, construo de escolas ou de creches.
Eram os despachos das vilas. Deles participavam secretrios e
administradores regionais e eram momentos temidos pela burocracia municipal
pois funcionavam como um meio de o prefeito checar o desempenho de seus
auxiliares.207
206
A criao de organizaes, nos bairros perifricos, para articular demandas locais e apresenta-las s
autoridades municipais, parece ter tido incio nos anos quarenta, possivelmente como reflexo da ampla
mobilizao popular que acompanhou a redemocratizao do pas, aps a vitria aliada na 2 Guerra Mundial
SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira (orgs). So Paulo: o
povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981, p.86
207
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.89
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208
A transformao de muitos comits Jnio-Porfrio em SABs da periferia pobre da cidade foi em boa medida
uma operao deliberada dos homens que empolgaram o poder municipal, no sentido de consolidar sua base
eleitoral, que logo mais seria utilizada para eleger Jnio quadros para o governo do estado em 1954 e mais tarde,
em 1960, presidncia da Repblica. As SABs funcionavam como elos de ligao entre a populao carente de
servios bsicos e o poder pblico, que tinha possibilidades de atender, pelo menos em parte, s reivindicaes
assim apresentadas. Tratava-se, no fundo, de trocar as obras e os servios, financiados pelo errio pblico, pelo
voto dos beneficirios. SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira
(orgs). So Paulo: o povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981,
p.87.
209
Alm disso, os prprios proprietrios de terrenos, a comear pelo prprio loteador, tm interesse em que os
movimentos de bairro consigam beneficiar a rea mediante a multiplicao de servios urbanos, pois isso leva
valorizao da propriedade imobiliria SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT,
Vincius Caldeira (orgs). So Paulo: o povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP,
Petrpolis, 1981, p.90
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210
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.78
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211
Outras modificaes feitas em 1947 (...) finalmente, com uma completa reorganizao da Secretaria de
Obras, fundamental para aprimorar o gerenciamento da cidade e o atendimento das demandas populares que, no
esquema populista ento dominante, traduzia-se na execuo de obras solicitadas por lideranas polticas
enraizadas nos bairros e bem relacionadas na Cmara Municipal Idem, p.65-66.
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responsabilizava pela rea da educao na cidade. Toledo Pizza (1956-57) rompeu este
convnio. Devido resistncia que havia na Cmara Municipal criao destas duas redes, de
sade e educao, utilizou uma estratgia de parceria com outros atores sociais. Na
administrao Adhemar de Barros (1957-1961), foram ainda construdas quatro unidades de
ensino ginasial. Estas, porm, foram cedidas ao governo estadual na administrao seguinte
de Prestes Maia (1961-1965).
A atuao da prefeitura na rea da Assistncia Social teve origem nas aes da
Secretaria de Higiene. Ao longo deste perodo, esta rea se desenvolveu, tornando-se nestes
anos uma rea prpria de atuao da prefeitura. Este processo iniciara-se na administrao
Armando Arruda (1951-1953), com a criao da Comisso de Assistncia Social do
Municpio (Casmu). rgo, que apesar de, naquele momento, estar sob o guarda-chuva da
Secretaria da Higiene era vinculado ao gabinete do prefeito. Na administrao Jnio (1953-
1955), a Casmu foi valorizada, sendo transformada em 1955 pela Lei 4637 na Diviso de
Servio Social da Prefeitura. Estava vinculada diretamente ao gabinete do prefeito. Neste
mesmo ano ela iniciou suas atividades junto s favelas. Na administrao Toledo Pizza (1956-
57), foi utilizada na arregimentao dos espaos necessrios implantao dos postos de
sade e escolas. Era a estratgia de parceria com outros atores sociais. Na administrao
Prestes Maia (1961-1965), passou a coordenar as atividades de remoo de favelas. Estas
ocupavam reas destinadas s avenidas que o prefeito pretendia construir. Foi no bojo deste
processo de remoo que Prestes Maia, no penltimo ms de sua administrao, criou pela
Lei 6649 de 1965, o primeiro rgo municipal voltado questo da habitao, que no atuava
apenas nos seus aspectos normativos. A Superintendncia Municipal de Habitao estava
vinculada Diviso de Servio Social da Prefeitura.
O fato de a rea habitacional surgir na estrutura da PMSP vinculada quela Diviso
permite fazer algumas consideraes sobre a poltica habitacional ento desenvolvida pelo
poder municipal de So Paulo. De fato, desde que se apontara o cortio como foco de
degenerao social, na Repblica Velha, e do desenvolvimento da poltica de remoo de
cortios de reas indesejveis ou seja, de perto de bairros da elite , pode ser possvel se
caracterizar o iderio que orientou esta ao estatal de tradicional poltica habitacional
paulistana. Tanto o era, que o problema das favelas ou seja, o problema de que a rea
destinada nova avenida estava ocupada por habitaes populares foi resolvido dentro do
arcabouo simblico daquela poltica. Atravs da remoo das famlias faveladas, organizada
pela Diviso de Servio Social da Prefeitura. Assim a criao da Superintendncia Municipal
de Habitao se enquadrou dentro da dinmica de desenvolvimento da tradicional poltica
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3.2 1964-1982
Tal como ocorreu no nvel estadual de governo, este perodo se caracterizou por um
profundo controle federal. Ao longo do perodo as SABs foram utilizadas como forma de
arregimentar apoio ao governo212. Aparentemente, isto levou a um certo esgotamento deste
mecanismo. Concomitante a este processo de declnio das SABs como canal de formulao e
expresso das demandas populares, ocorreu um processo de constituio de um novo ator
popular. Este se conformou nos movimentos de moradores, de loteamento clandestinos e de
favelas, incentivados e apoiados pelas Comunidades Eclesiais de Base213. Apesar da mquina
administrativa da prefeitura continuar seu processo de ampliao dos servios pblicos, e
consolidar a estrutura das Administraes Regionais, que faziam o atendimento das demandas
locais acatadas, sua principal caracterstica no perodo seria a promoo de grandes obras na
cidade.
No que se refere rea da habitao, houve duas dinmicas importantes no perodo. A
primeira foi a montagem e operao do SFH na cidade, que determinou a produo e a
poltica habitacional do municpio de So Paulo ao longo deste perodo. Estas no se
orientavam por dinmicas paulistanas, mas sim, pelas que ocorriam nas esferas do Executivo
federal. Isto atravs da administrao indireta municipal (Cohab-SP). Contudo, aquela
tradicional poltica habitacional paulistana, continuou seu processo de desenvolvimento na
rea de assistncia social.
Com as grandes obras promovidas pela PMSP, havia a necessidade de remoo de
diversas favelas. Isto levou constituio de uma forma especfica de operacionalizao
212
(...) a partir da perda da autonomia municipal da capital, que passou a ter o prefeito nomeado pelo
governador do estado, o atendimento das reivindicaes locais passou a depender basicamente do executivo
municipal e de polticos ligados ao partido governista. As SABs passaram a ser paulatinamente dominadas por
polticos da Arena, que muito naturalmente tendem a enquadrar o movimento nos limites do que o regime
considera legtimo.. SINGER, Paul. Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira
(orgs). So Paulo: o povo em movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981,
p.90
213
Os movimentos de bairro em So Paulo apresentam duas fases em sua histria: uma primeira, com a
formao das Sociedades Amigos de Bairro (SAB), sobretudo na dcada dos cinquenta, e uma segunda, a partir
da dcada dos setenta, quando surgem em bairros perifricos as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que em
muitos casos passam a ser a organizao matriz dos movimentos de bairro SINGER, Paul. Movimentos de
bairro. Idem p.85
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coligao MTR-PR. Apenas em 1985 a cidade voltaria a eleger seus prefeitos. O discurso de
sua administrao enfatizava a necessidade de uma ampliao dos servios pblicos
proporcional ao crescimento da cidade. Apontava as limitaes oramentrias do poder
municipal como o grande empecilho a essa realizao. Sua administrao pode ser vista como
um momento de transio, em que ainda sobrevivem algumas caractersticas do perodo
anterior, mas em que j se vem as marcas do processo de centralizao que caracterizaria o
novo perodo. Este foi consolidado a partir de 1969, com a indicao de Maluf a para
prefeitura paulistana. Assim, apesar de na gesto Faria Lima a poltica de dilogos com as
SABs haver sido mantida, ela j sofria os efeitos da centralizao poltica e dos recursos nas
mos do Executivo federal, construda aps o golpe de 1964. Este imps uma nova
organizao da administrao pblica baseada numa tecnoburocracia.
Paulo Salim Maluf (1969-1971), chegou ao cargo de prefeito de So Paulo por ser
assessor de Faria Lima e atravs de seus relacionamentos polticos com o casal Iolanda e
Artur da Costa e Silva. Seu discurso, posse, era o da ateno s necessidades dos diferentes
bairros. Sua administrao notabilizou-se por investir em grandes obras nas reas centrais da
cidade e pela realizao de muitas festas pblicas. O minhoco um exemplo tpico delas.
Com as SABs manteve, mesmo que bem reduzida, a poltica de receb-las em audincia:
216
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.97.
217
Com mesma preocupao de granjear apoio e simpatia, Maluf estabeleceu o Dia das Sociedades de Amigos
do Bairro (decreto n9.038 de 1970). Esta medida enfrentou, porm, uma reao negativa por parte dos segmentos
das SABs que haviam organizado o 1 Encontro das Sociedades de Amigos do Bairro da Grande So Paulo, em
janeiro de 1969, quando buscavam unificar suas reivindicaes e lutas. Isto porque, a propsito de festejar o Dia
das SABs, o prefeito procurava esvaziar o carter reivindicatrio desses encontros, promovendo, como em
dezembro de 1971, grande mobilizao do povo das vilas para assistir a um espetculo circense no Ginsio do
Ibirapuera, com nibus e outros recursos fornecidos pela prefeitura.. Idem, p.97.
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218
Idem, p.102.
219
Neste momento, a Cmara Municipal paulistana tinha maioria oposicionista, sendo composta por 13
vereadores do MDB e 7 da ARENA..
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necessidade da ampliao dos servios pblicos. Sua administrao buscou realizar tal dentro
dos estreitos limites oramentrios da prefeitura.
Em 1979, Maluf assumiu o governo do Estado de So Paulo em meio a muita
insatisfao popular com o no atendimento de reivindicaes. Numa tentativa de conseguir
apoio, ele buscou aproximar-se do ademarismo, atravs da nomeao de Reynaldo de Barros
(1979-1982). Este era sobrinho de Ademar. Sua administrao enfatizava a necessidade de
priorizar o atendimento das reivindicaes dos bairros mais pobres da cidade. Trabalhou com
srias limitaes oramentrias. De 1979 a 1981 o oramento municipal teve uma retrao
superior a 10%. Sua administrao optou por obras e servios de baixo custo220. Foram os
famosos programas Prs de sua administrao, o Pr-morar, o Pr-gua, o Pr-luz, o Pr-
favela. Eles buscavam atender a vasta populao dos loteamentos clandestinos. No entanto,
destacavam-se pela baixa qualidade das obras implantadas. Para implementar seus programas,
Reynaldo de Barros utilizou a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb). Durante sua
administrao, foi mantida a poltica de audincias semanais com as SABs. Buscou-se
inclusive, mais uma vez sem sucesso, institucionalizar esta poltica de dilogo atravs da
criao dos Conselhos Comunitrios. Em maio de 1982, Reynaldo de Barros deixou o cargo
de prefeito paulistano para disputar a eleio a governador do Estado de So Paulo. Em seu
lugar foi nomeado Antnio Salim Curiati (1982-1983). Este fez uma curta administrao nos
mesmos moldes da anterior.
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221
O Decreto 11.963 de 1975 a vinculou ao gabinete do prefeito.
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Durante este perodo houve uma expanso dos servios sociais oferecidos na rea da
Sade. Faria Lima (1965-1969) inaugurou dois hospitais (So Miguel e Tatuap) e comeou
as obras do Hospital-Maternidade-Escola Vila Nova Cachoeirinha. Este foi inaugurado na
administrao Ferraz (1971-1973). Tambm construiu 14 novos postos de sade. Alm de
inaugurar o Vila Nova Cachoeirinha, a administrao Ferraz tambm transformou o Hospital
do Servidor Municipal em autarquia. Ainda iniciou os estudos do Hospital de Pirituba. Na
administrao Setbal (1975-1979) foram construdos mais sete postos de sade e iniciou-se a
reforma do Hospital Infantil Menino Jesus. Ocorreu tambm a construo do Hospital
Jabaquara. Na administrao seguinte, a de Reynaldo de Barros (1979-1982), foram
construdos mais dez postos de sade.
O mesmo processo de ampliao e expanso dos servios tambm ocorreu na rea da
educao. Faria Lima (1965-1969) j havia estendido o ensino municipal para a quinta e sexta
sries. As administraes deste perodo mais relevantes para a rea foram as de Setbal
(1975-1979) e Reynaldo de Barros (1979-1982). Durante a primeira, foram construdas quinze
novas escolas e o perodo noturno foi institudo em outras 192. Os Parques Infantis foram
transformados em Escolas Infantis e integrados rede municipal de ensino. Foram construdas
ainda outras vinte novas escolas infantis. Na administrao Reynaldo de Barros, foram
construdas mais 26 outras escolas infantis, chegando seu total nesta administrao a 176.
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conjuntos habitacionais. Ela seria assim o complemento das aes da poltica de remoo.
Entretanto, como as famlias desalojadas no possuam renda suficiente para serem atendidas
pelos programas habitacionais de ento da Cohab-SP, o atendimento delas tinha de ser
realizado pela SEBES. Isto era feito atravs de solues individuais, viabilizadas por recursos
oramentrios da rea de assistncia, com todos os limites desta soluo. Aqui nomearemos
esta soluo, que operacionalizou a tradicional poltica habitacional paulistana at o final dos
anos setenta, de remoo assistida individualizada. Rosseto, num dos cadernos do
Observatrio dos Direitos do Cidado, aponta como se dava este atendimento:
Tal como a autora tambm aponta, com base em pesquisa bibliogrfica e entrevistas,
ao longo de 1964-1982 desenvolveu-se entre os tcnicos que atuavam nesta poltica,
sobretudo entre os assistentes sociais, o consenso de que era necessrio superar o
atendimento individual voltado remoo de famlias. Devia-se partir para respostas
coletivas que abrangessem, por exemplo, uma favela inteira223. Entretanto, esta viso no
era compartilhada pela administrao Setbal (1975-1979). Ela j havia rebaixado o status da
rea de assistncia social de secretaria para coordenadoria subordinada Secretaria das
222
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.25
223
Idem p.29
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224
Durante a curta administrao de Curiati (1982-1983), a rea de assistncia social voltou a ter o status de
secretaria, com a transformao da Coordenadoria do Bem-Estar Social em Secretaria da Famlia e do Bem-Estar
Social (FABES), pelo Decreto 18.029 de Junho de 1982.
225
BUENO, Laura M. de M. Projeto e favela. Tese de Doutorado.
FAUUSP, 2000 p.61
226
Em maio de 1979, reuniram-se os representantes de 11 favelas e se abriu a perspectiva de se realizar um
Congresso dos Favelados da Grande So Paulo. Trs meses mais tarde se constituiu o Movimento das Favelas de
So Paulo, numa reunio da qual participaram 2.000 mil pessoas, representando 70 favelas da regio de Santo
Amaro. Suas reivindicaes principais so moradia, gua e luz. No ms seguinte, cerca de 1.000 favelados foram
Prefeitura e exigiram se avistar com o alcaide para apresentar estas exigncias. Em clima de guerra, o prefeito
se recusou a receb-los e um secretrio prometeu um plano para distribuio de gua e luz SINGER, Paul.
Movimentos de bairro. In SINGER, Paul e BRANT, Vincius Caldeira (orgs). So Paulo: o povo em
movimento. Editora Vozes Ltda. Em Co-edio com CEBRAP, Petrpolis, 1981, p.103.
227
A movimentao comeou em fins de 1976, ao redor de quatro loteamentos clandestinos. Ela foi promovida
pelas Comunidades de Base, com apoio da Comisso Pastoral da Periferia de Santo Amaro, que convocou
advogados dos Centros Acadmicos 11 de Agosto (da Universidade de So Paulo) e 22 de Agosto (da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo) para orientar os moradores. (...) A luta contra os loteamentos clandestinos
tem se difundido rapidamente em So Paulo. Em comeos de 1978, moradores de numerosos loteamentos j
estavam mobilizados, reunindo-se seus representantes uma vez por ms na Capela do Socorro, que centraliza o
movimento na Zona Sul da Cidade (...) O movimento se estendeu depois Zona Leste Idem, p.94-95.
228
Ver: SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade,
1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992; e ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio
dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto
Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003.
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229
A lei que havia institudo o Funaps era muito clara em relao a dois aspectos fundamentais: a demanda a ser
atendida era constituda pela populao residente no Municpio que ganhava at 4 salrios mnimos regionais e
morava em habitao considerada subnormal e os recursos poderiam ser aplicados a Fundo perdido. Ainda nos
critrios de atendimento, considerava-se que, se a famlia tivesse mais de 4 membros, o teto poderia ser
acrescido de salrio mnimo para cada pessoa excedente ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de
Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.30.
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de fixar os ncleos populares nos locais onde estavam. Isso se daria atravs da promoo de
melhorias urbanas e habitacionais. Abiko, ao resumir as polticas de habitao desenvolvidas
na cidade de So Paulo voltadas para as favelas, aponta que de 1967 a 1975 a Cohab-SP,
SEBES e Cobes priorizaram a remoo de favelas atravs da venda de unidades em
conjuntos habitacionais, construo em terreno prprio, alojamento provisrio ou retorno ao
local de origem230. De 1975 a 1979 houve uma transferncia das competncias na rea
habitacional da Sebes para Cohab-SP com predominncia na remoo de favelas231.
Segundo ele, apenas de 1979 a 1983 foram desenvolvidos programas de melhoria em favelas
pela Cohab-SP e pela Emurb,. Isto ocorreu atravs dos j citados programas pr Pr-Luz,
Pr-gua, Pr-periferia, Promorar, Pr-favela. Estes programas Pr, que caracterizaram a
administrao Reynaldo de Barros (1979-1982), apesar de sua baixa qualidade, alinhavam-se
proposta de fixao da populao. Eles chegaram inclusive a receber recursos advindos do
Funaps.
A utilizao da Emurb expressou as dificuldades que a nova poltica habitacional
encontrava em sua implementao. O Funaps fora vinculado Superviso de Atendimento
Habitao Subnormal (SATHS)232. Esta possua baixa capacidade operacional para realizar
obras de maior vulto. Era um rgo que havia se desenvolvido operacionalizando pequenas
solues individuais tpicas da remoo assistida individualizada. Para contornar esta
dificuldade, na administrao Reynaldo de Barros (1979-1982) os recursos do Fundo foram
utilizados para contratar a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb), habituada a gerenciar
as grandes obras da cidade, para que ela executasse as primeiras obras em favelas. Outra
soluo para os problemas de realizao das obras por parte da SATHS, muito utilizada tanto
nesta administrao, quanto na seguinte (Mrio Covas 1983-1985), foi a compra de unidades
habitacionais construdas pela Cohab. Ou ainda, o subsidiar de famlias para que elas
pudessem participar dos programas do BNH. Entretanto, mesmo nestas operaes destas
administraes, o foco no era a remoo dos ncleos habitacionais populares para conjuntos
habitacionais. Era sim as melhorias dos padres de habitabilidade possibilitados pelo
desadensamento do ncleo habitacional original. Exemplos resultantes desta poltica, foram
os Promorar de Vila Maria (1981) e de Vila Nova Cachoeirinha (1982/83).
230
ABIKO, Alex Kenia, Introduo gesto habitacional, 1995, EPUSP, So Paulo. p.14
231
Idem
232
No primeiro documento aps a aprovao do Funaps, a Coordenadoria de Bem-estar Social (Cobes)
colocava-o como instrumento central para viabilizar a poltica municipal de moradia. ROSSETTO, Rossella.
Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas
pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.32. O documento a que se
refere : SO PAULO (SP). Coordenadoria do Bem-estar Social. Assessoria e Coordenao Tcnica de
Programas. Equipe de programao. rea de habitao. Poltica de Atendimento habitacional, 1980. (mimeo).
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233
Esta como vimos havia sido criada no final da gesto Prestes Maia.
234
Leis nmero: 8349/75, 8549/77, 8733/78, 8959/79, 9092/80.
235
Leis nmero: 9109, 9187 e 9201, todas de 1980.
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Grfico 6 Emprstimos do BNH e total de Unidades Habitacionais entregues por Cecap e Cohab-SP de 1967 a
1985
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
total de emprstimos do BNH Uhs inauguradas pela Cohab-SP
Fontes 4 (BNH) SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999, p.147; (Cecap) Unidades
Habitacionais Entregues Gesto de Governo, (Cohab-SP) sites:
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/conjuntos_habitacionais/0001 e
http://portal.prefeitura.sp.gov.br/empresas_autarquias/cohab/organizacao/0003.
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embates e questes das polticas habitacionais paulistanas, no impediu que tivessem papel
significativo nos desenvolvimentos daquelas polticas paulistanas. Especialmente no que se
refere consolidao da poltica habitacional paulistana alternativa, aquela nova, centrada na
fixao da populao. Como vimos no item 122, o BNH, ao longo deste perodo, desenvolveu
um conjunto de novos programas habitacionais, denominados na bibliografia de programas
alternativos. O PROFILURB, o PROMORAR e o Joo de Barro, destinados a atender a
populao de mais baixa renda. Esta era excluda dos principais programas habitacionais.
Os dois primeiros tiveram presena significativa na produo da Cohab-SP no
perodo. O mais importante no desenvolvimento da poltica habitacional paulistana foi o
segundo, PROMORAR. Este era um programa de tramas saneadas, com ncleo habitacional.
Ele buscava manter a populao no seu local de residncia. Apoiado em So Paulo, por
recursos do Funaps, que eram mais flexveis que os seus quanto a tipo de uso permitido, este
programa federal permitiu a realizao de aes de urbanizao em favelas. Ele efetivamente
fixava a populao na rea em que residia, dando assim, concretude proposta da nova
poltica habitacional paulistana, que surgia. Sachs236, em seu livro So Paulo Polticas
Pblicas e Habitao Popular, mostra como o PROMORAR foi fundamental nesta mudana
da poltica (de remoo para a de fixao da populao) atravs da urbanizao 237. Ela chega,
inclusive, a apontar o que ela v como uma verso paulista do PROMORAR:
236
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999.
237
Foi atravs do Promorar Paulista que se realizou o Mutiro Vila Nova Cachoeirinha, que teve papel
significativo na constituio do movimento de moradia em So Paulo.
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238
SACHS, Cline. So Paulo: polticas pblicas e habitao popular. EDUSP, So Paulo, 1999,p.169-170
239
Idem, p.170
240
ROYER, Luciana de Oliveira (2002), Politica Habitacional no Estado de So Paulo: Estudo sobre a
Companhia de Deservolvimento Habitacional do Estado de So Paulo CDHU, Mestrado FAU 2002, So Paulo.
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Nas eleies para o governo estadual de 1982, Reynaldo de Barros, que havia deixado
a prefeitura de So Paulo para concorrer eleio para governador, foi derrotado por Franco
Montoro, do Partido do Movimento Democrtico (PMDB). Tal como em 1945, o retorno das
eleies do Executivo estadual no foi concomitante ao retorno das eleies do Executivo
paulistano. poca, o senador Mauro Benevides, em nome da oposio, havia entrado com
um projeto de emenda constitucional. Esta estenderia a abertura eleitoral para Executivo
municipal das capitais. Neste contexto, o governador paulista eleito, Franco Montoro, no
considerou adequado nomear o prefeito da capital paulista.
Com o cargo vago, constitucionalmente quem assumiu foi Altino Lima (1983),
tambm do PMDB, presidente da Cmara Municipal paulistana. Em seu discurso de posse,
Altino Lima, deixou claro que pretendia ser confirmado no cargo, e de fato fez uma
administrao neste sentido. No primeiro ms dela assinou um decreto estabelecendo um
plano de governo para o perodo 1983-1987. Nele propunha a priorizao das questes
sociais, a participao popular, e a descentralizao administrativa, com o atendimento das
demandas da populao atravs dos vereadores, e de outros representantes polticos, com
organizaes da sociedade civil. Atuava dentro dos limites oramentrios do poder municipal,
na poca, j amplamente propalados. Apesar de curtssima, sua administrao foi importante.
Logo que assumiu ele nomeou um secretariado baseado em ampla articulao poltica. Ele
acomodou bem muitos setores do PMDB paulistano. Quando em Abril o governador, vendo
que a emenda constitucional de Benevides no seria aprovada, nomeou prefeito paulistano a
Mrio Covas (1983-1985), ento deputado federal do PMDB, aqueles setores ofereceram
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241
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.122.
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Assim, por iniciar uma produo habitacional em que todas as atividades do agente
promotor e do agente financeiro eram realizadas pela administrao direta municipal, a
administrao Covas acabou por desenvolver o primeiro sistema de financiamento e
institucionalizar a primeira poltica de subsdio desta produo municipal. Este sistema de
financiamento se desenvolveu a partir das experincias piloto das diversas formas de
produo habitacional experimentadas, agrupadas por tipo de produto resultante da operao:
(a) lote urbanizado; (b) lote urbanizado e embrio243; ou (c) embrio. A cada tipo de produto
correspondia um determinado valor-teto de financiamento. Uma nota promissria no valor
determinado, resgatvel ao final das prestaes, era assinada pela famlia beneficiria, e servia
de garantia. As prestaes mensais eram calculadas levando-se em conta uma faixa de
comprometimento da renda familiar entre 10% e 20%. Assim este sistema previa o retorno de
parte dos recursos investidos. Contudo, manteve-se altamente subsidiante, de modo a permitir
o atendimento da populao de baixa renda. Os subsdios dele incidiam em diversos
momentos da operao:
242
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. pp.34-35
243
Ver seo 2.2.2
244
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. p.36
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Fundo foram utilizados para realizar por completo a tradicional poltica habitacional. Ou
seja, a remoo e periferizao de ncleos habitacionais populares tidos como indesejados.
Entretanto, este retorno quela poltica habitacional se deu nas condies estabelecidas pela
consolidao da nova poltica habitacional paulistana e pela crise do BNH-FGTS. Esta crise
inviabilizava a periferizao destes ncleos atravs de unidades produzidas pela Cohab-SP.
Atuava com recursos do subsistema BNH-FGTS e subsidiamento do Funaps. Uma soluo,
inoperncia do BNH-FGTS, disponvel naquele momento, desenvolvida na administrao
anterior, era a produo habitacional atravs da administrao direta.
Entretanto, a operacionalizao desta soluo no era fcil pela Administrao Jnio.
Como viu-se, a nova poltica habitacional paulistana vinha respondendo aos anseios dos
tcnicos da rea da administrao direta responsvel por esta produo, a FABES. Para
contornar este problema, viabilizando assim em parte a soluo disponvel, a administrao
Jnio, atravs do Decreto 21.862 de 1986, transferiu a vinculao do Funaps da Fabes para a
Sehab. Neste processo, ele o retirava do rgo onde havia se desenvolvido aquela nova
poltica habitacional, e onde se concentrava a oposio a um retorno tradicional poltica
paulistana. Isto para vincul-lo a uma secretaria, que poca, tinha sua atuao focada nos
aspectos normativos das edificaes paulistanas. Na Sehab, especificamente, o Fundo ficou
sob responsabilidade da Superintendncia de Habitao Popular (Habi). Este setor poca
tinha baixa capacidade operacional. Para estrutur-lo, Jnio utilizou os recursos do Funaps na
compra de bens e contratao de mo-de-obra245.
O retorno tradicional poltica nas condies deste momento, operado pela
administrao Jnio, se completou com o estabelecimento de um mecanismo de ampliao do
financiamento do Funaps. Ainda em 1986, foi aprovada a Lei de Operaes Interligadas,
10.209. Ela ficou conhecida como a Lei do Desfavelamento246. Esta lei possibilitava que
incorporadores imobilirios construssem acima do permitido pelo zoneamento, ou alterassem
o uso determinado por ele, mediante o custeio de um determinado nmero de unidades
habitacionais. Estas excees ao zoneamento possibilitavam aos incorporadores imobilirios
245
Posteriormente esta utilizao dos recursos do Fundo foi questionada pelo TCM.
246
Na gesto seguinte, de Jnio Quadros (1985-1988, PFL), com a defesa da parceria desenvolveu-se um
projeto de lei que ficou conhecido como Lei do Desfavelamento. A lei criada para possibilitar mudanas nos
direitos de construo dos proprietrios de terrenos e, ao mesmo tempo, resolver o problema das favelas
incrustadas na rea central da cidade, atravs da parceria entre poder pblico e iniciativa privada. O proprietrio
de terreno ocupado por favelas ganhava o direito de construir mais do que o permitia a Lei de Zoneamento e
destinava parte desse lucro adicional para construir casas populares na periferia e do-las ao poder pblico.
Dessa maneira, os proprietrios no precisavam mais negociar diretamente com os favelados para reaver o
terreno: cabia Prefeitura remover a favela e alugar ou vender as casas aos favelados que no quisessem voltar
para a cidade de origem. FIX, Mariana. Parceiros da excluso: duas histrias da construo de uma nova
cidade em So Paulo: Faria Lima e gua Espraiada. Boitempo, So Paulo, 2001, p.72.
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ganhos extraordinrios em suas operaes, devido diferena do valor da terra. Afinal, este
varia conforme o uso e, portanto, os valores a ela associados. Os recursos privados captados
pelo poder pblico municipal como contrapartida das excees realizadas ao zoneamento247
eram destinados ao Funaps. A Superintendncia de Habitao Popular (Habi) utilizava estes
recursos na produo de conjuntos habitacionais em bairros perifricos, destinados s famlias
atingidas pelas aes de remoo de favelas. Estes conjuntos eram construdos atravs de
empreiteiras, e em 1987 tambm atravs da Cohab-SP, que eram contratadas por Habi.
poca, os recursos do Funaps tambm foram utilizados no financiamento de: lotes
comprados em nome do Funaps, material para a construo da moradia pelo regime de
empreiteira ou mutiro e lotes e material de construo248. Entretanto, tal como tambm
pontua Rosseto, O desfavelamento, a construo com a contratao de empreiteiras e a
compra de unidades prontas da Cohab marcaram a tnica do atendimento dessa gesto.249
Desta forma, v-se como a administrao Jnio interrompeu neste perodo aquele
processo de desenvolvimento da nova poltica habitacional paulistana. Ela foi um retorno
aquela tradicional poltica habitacional, renovada ento pelos recursos do Funaps250 e
realizada ento na sua completude.
Neste perodo, apesar de toda a efervescncia quanto poltica habitacional, e de
ocorrerem algumas mudanas significativas, no houve grandes transformaes no perfil da
produo habitacional realizada pelo nvel municipal. Na primeira metade do perodo, as
conseqncias da desarticulao do BNH-FGTS ainda no haviam atingido a entrega de
unidades. E na segunda metade em que a produo da administrao direta municipal
comeou a ganhar peso, isto se deu orientado pela tradicional poltica habitacional paulistana.
Esta, como se viu, tinha uma afinidade, no que se refere ao produto, com a poltica
habitacional municipal realizada no perodo anterior, sob os auspcios do BNH. Assim, apesar
de neste perodo as dinmicas municipais ganharem centralidade na poltica e na produo
habitacional realizada pelo nvel municipal, estas ainda mantiveram as caractersticas do
247
Que, no precisavam ser aprovadas na Cmara Municipal, tal como o zoneamento.
248
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. p.40
249
Idem p.41
250
O modelo de financiamento seguiu os mesmos moldes desenhados na gesto anterior com alguns ajustes: a)
as prestaes comearam a ser ajustadas tomando-se como base o salrio mnimo, o que significava alteraes
nas prestaes cada vez que o salrio mnimo era alterado; b) o clculo do saldo devedor tambm foi alterado,
passando a ser reajustado segundo o ndice correspondente ao aumento do salrio mnimo, que incidiria no
contrato com uma defasagem de 2 meses. Os limites de financiamento por pessoa atendida sofreram aumentos
freqentes durante toda a gesto. Ibidem p.40
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Com relao localizao dos conjuntos, ocorreram algumas mudanas. Elas porm
no denotaram uma mudana do padro de distribuio espacial que caracterizou o perodo
anterior, a periferizao. A participao relativa da Zona Leste reduziu dez pontos
percentuais. Era ainda responsvel por quase metade dos conjuntos. A participao da Zona
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Sul triplicou, a da Zona Oeste dobrou. Entretanto, a participao destas regies j era
pequena. Assim apesar de, em relao as suas prprias participaes no perodo anterior ela
haver aumentado muito, no total geral a soma destes incrementos foi apenas 10%. Itapevi,
cidade do extremo oeste da Regio Metropolitana, praticamente substituiu Carapicuba. Com
a diferena de que Itapevi ainda mais distante das reas centrais do municpio de So Paulo.
Todas estas mudanas com relao localizao dos conjuntos, no indicam uma
mudana do padro de localizao perifrica dos conjuntos. Apenas exprimem a reduo de
reas disponveis e a busca por novas reas perifricas para a implantao dos conjuntos.
Outra mudana digna de nota foi o surgimento de uma produo habitacional pblica em
reas centrais ou consolidadas da cidade. Entretanto, esta mudana tambm no aponta uma
mudana do padro de localizao. No devido pequena participao relativa desta regio
no total geral, menos de trs por cento. Devido sim, ao fato desta produo estar relacionada
apenas uma oportunidade que surgiu em funo da implantao de linhas do Metr. Todos
estes conjuntos na Regio Central, esto em reas lindeiras ao Metr. Alm disso, destinaram-
se a famlias de renda mdia.
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Captulo 4
Como vimos, essa foi a nica poltica que apresentou um processo crescente de
organizao institucional e tcnica, com a estruturao do setor no governo
Luiza Erundina, a constituio de um novo marco legal e o incio da obteno de
financiamento no governo Paulo Maluf, a implantao de um programa na
administrao Celso Pitta e sua continuidade e expanso no governo Marta
Suplicy.251
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252
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
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Paulo, 2003.
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Grfico 7 Percentual de participao dos recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP 1984-2002
6
4
(%)
2
0
02
98
00
92
94
96
88
90
84
86
19
20
20
19
19
19
19
19
19
19
Fontes 15 Fonte primria: balanos anuais da PMSP. Dados retirados de ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. So
Paulo, Instituto Plis / PUC-SP, 2003. XXXp.(Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 15)
(*) Os balanos trazem os valores empenhados em 31/12 de cada ano. Os valores empenhados so considerados realizados.
Tal como a autora aponta e se pode ver neste grfico, na administrao Jnio (1986-
1988) inicia-se um processo de elevao do patamar de gasto da PMSP com a rea
habitacional. Este sai de 0,2% em 1985 e chaga a atingir 2% em 1987. A partir da
administrao Erundina (1989-1992) o percentual de participao, dos recursos de Sebes ou
Sehab no total da PMSP passa a variar entre 2% e 4%. Durante sua administrao ele
elevado de 2% para 4%. Na administrao seguinte, de Paulo Maluf (1993-1996) ele volta a
cair para 2%. Subindo novamente para 4% no ltimo ano da gesto. Na administrao de
Celso Pitta (1997-200) o percentual de participao volta aos 4%. Para em seguida ser
reduzido para 3% na administrao Marta Suplicy (2001-2004). Esta elevao do patamar de
gasto da PMSP com a rea habitacional que ocorreu neste perodo deveu-se a consolidao da
autonomizao da produo habitacional municipal.
Em Novembro de 1988, foi eleita pelo Partido dos Trabalhadores (PT), para o cargo
de prefeito da cidade de So Paulo, Luiza Erundina (1989-1992), a primeira mulher a exercer
o cargo. Sua vitria poca foi uma surpresa, pois passara quase todo o perodo de campanha
em terceiro lugar, atrs de Joo Leite Neto do PMDB e de Paulo Maluf (PDS), que liderava as
pesquisas. Entretanto, s vsperas da eleio, a morte de grevistas resultante da interveno
159
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253
SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-
1992. Cortez, So Paulo, 1992, p.133.
254
Durante a administrao Jnio Quadros (1986-1988) houve uma elevao do dficit municipal de 10% para
40%,e um crescimento de 16% na dvida pblica municipal. Segundo: SO PAULO (SP). Prefeitura. O poder
em So Paulo: histria da administrao pblica da cidade, 1554-1992. Cortez, So Paulo, 1992.
255
A Secretaria de Governo Municipal, que seria responsvel pelo relacionamento poltico com agentes externos
administrao municipal. A Secretaria de Desenvolvimento Social, que seria responsvel pelo abastecimento,
educao, cultura, esporte e lazer, trabalho e assistncia social, sade e segurana do trabalho. A Secretaria de
Ambiente e Desenvolvimento Urbano, que seria responsvel pelo meio ambiente, recursos hdricos, saneamento,
aproveitamento do solo urbano, edificaes municipais, sistema virio, transporte, e habitao popular. A
Secretaria de Administrao, que seria responsvel pelos: suprimentos, recursos humanos, informaes
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A atuao municipal na rea da habitao foi uma das marcas desta administrao.
Esta poderia ser vista como um mero retorno nova poltica habitacional paulistana. Contudo,
ao analisarmos retrospectivamente as polticas e a produo habitacional municipais desde
nossa posio atual, quase vinte anos depois, v-se que esta administrao, de fato, marcou a
consolidao da nova poltica habitacional paulistana como a poltica municipal da cidade de
So Paulo. Se, ao longo de grande parte do sculo XX o arcabouo simblico e as referncias
esperadas na atuao do poder municipal na rea da habitao eram delimitadas pela
tradicional poltica habitacional paulistana, centrada na remoo, daqui para a frente o
esperado se tornou a nova poltica habitacional paulistana, centrada na fixao.
Esta administrao inovou em uma srie de aspectos da poltica e da produo
habitacionais. No toa, ela um dos momentos mais estudados na bibliografia referente
atuao do Estado na rea da habitao. Grande parte desses estudos foi realizada na rea de
arquitetura e urbanismo. Aqui no se abordar todo este conjunto de estudos. Procurou-se
abordar as questes mais relevantes quanto constituio do modelo habitacional municipal
municipais, as finanas e o oramento. E a Secretaria de Assuntos Jurdicos, que seria responsvel, por questes
jurdicas municipais, e pela defesa do municpio junto a Justia.
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256
A relao com os movimentos populares foi implementada no dia-a-dia, por diferentes aspectos: indicao
de terrenos, discusso de projetos, guarda das reas desapropriadas, gesto do empreendimento, organizao da
populao para possibilitar a urbanizao de favelas, debates sobre os temas e problemas enfrentados e
programas que estimulavam a autogesto do empreendimento, com a associao assumindo o gerenciamento da
produo das unidades habitacionais. Na maioria das vezes, as relaes eram tensas e conflituosas, com
inmeros embates e divergncias, mas enfrentados e equacionados com muito dilogo. AMARAL, ngela de
Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002.
(Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo,
4) p.23.
257
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, p.277.
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260
Intensamente discutido com a demanda que estava sendo atendida pelo Fundo esse sistema estabelecia
subsdios diretos na produo subtraindo dos custos da unidade o valor da infra-estrutura que seria bancado pelo
Municpio. O valor obtido era o valor a ser financiado segundo 3 tipos de plano que levavam em conta o prazo
de pagamento. Nas parcelas no incidiam juros e custos indiretos, mas apenas correo. Apenas as famlias que
no conseguiam se encaixar nos planos propostos, cuja renda familiar estivesse em at 2 salrios mnimos,
poderiam entrar em um plano especial de pagamento, ao qual estavam relacionadas variveis como
comprometimento de renda, maiores subsdios (agora na prestao) e prazos mais longos. O futuro muturio
podia escolher um dos trs planos. At ento ele sempre fora enquadrado de acordo com sua renda e composio
familiar, e no era rara a omisso de renda para poder entrar em categorias mais favorecidas. O de prazo mais
curto (7 anos) era o que resultava em uma prestao maior; o de prazo o mdio (12 anos) e o de maior prazo (15
anos), em uma prestao de menor valor ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio
dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto
Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003. p.67
261
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, p.278.
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262
Idem p.45.
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263
BONDUKI, Nabil. Habitar So Paulo: reflexes sobre a gesto urbana. Estao Liberdade, So Paulo, 2000,
p.113.
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264
Os dados foram retirados do trabalho de Amaral, AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na
cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do
Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 4). Suas fontes primrias e
elaborao foram: Relatrio de Gesto Habi/ Sehab, Dissertao de Mestrado Reginaldo Ronconi, Escola de
Engenharia de So Carlos/ USP, 1995, com dados do Relatrio do TCM em maio de 1993. Dirio Oficial do
Municpio de So Paulo. Elaborao: Gabinete vereador Jos Eduardo Martins Cardoso, 2000. A produo
referente Interveno em Cortios est computada junto aos Mutires Autogestionrios, pois esta foi a
modalidade utilizada na produo destes conjuntos na rea central. (*) dado retirado MARQUES, Eduardo C. &
TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades sociais. SENAC, So Paulo, 2005.
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265
A anlise da produo da Cohab-SP, tendo em vista o tipo de dado disponvel, deve sempre levar em conta
que ela espelha em grande medida aes tomadas em momentos anteriores.
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No segundo turno da eleio de 1992, Paulo Maluf (1993-1996), candidato pelo PDS,
conseguiu 53% dos votos, derrotando assim Eduardo Suplicy candidato pelo PT. Retornava
assim ao cargo de prefeito de So Paulo, desta vez pelo voto. Sua administrao foi em
grande medida uma volta poltica desenvolvida pela administrao Jnio, retomando a
nfase em grandes obras nas reas mais urbanizadas da cidade266. Contudo atualizada por uma
atuao nas questes sociais. Trs destas aes de sua administrao ganharam notoriedade: a
266
O relatrio final da CPI do TCM (Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo) aponta um
superfaturamento de R$ 432,5 milhes nas obras realizadas durante a gesto de Paulo Maluf (1993-96) na
Prefeitura de So Paulo.(...) Segundo os clculos feitos pelo relator, a manipulao do fator K nas grandes obras
virias da gesto Maluf gerou um prejuzo de R$ 432,5 milhes aos cofres da Prefeitura de So Paulo.(...) A CPI,
que apurou irregularidades no funcionamento do rgo, vinculado Cmara Municipal de So Paulo, considerou
o TCM "ausente e omisso" na fiscalizao das grandes obras virias realizadas na capital paulista na gesto de
Maluf (PPB).(...) O relatrio pede a apurao da responsabilidade de funcionrios da Emurb (Empresa Municipal
de Urbanizao) na manipulao do fator K, alm da de Maluf e de seu sucessor, Celso Pitta (PTN).. Retirado
da reportagem Maluf superfaturou R$ 432,5 mi, diz CPI, de Ronald Freitas e Roberto Cosso na Folha de So
Paulo de 27 de Agosto de 2001
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267
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005
268
Na administrao foram realizadas apenas regularizaes fsicas.
269
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005, p.282.
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272
O que era uma grande mudana em relao s prticas anteriores: A infra-estrutura nunca foi paga nos
programas municipais [at a administrao Maluf], inicialmente porque as obras estavam sempre em terreno
pblico depois, o motivo era dar o mesmo tratamento de iseno quer seja obra em favela ou em conjunto
habitacional ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.69.
273
A oposio ao governo Maluf e os movimentos sociais por moradia procuraram negociar na Cmara
Municipal alteraes no texto antes de sua aprovao. As mais importantes eram a garantia de atendimento para
as faixas de menor renda e, nessa negociao, foi includa a prioridade de atendimento para as faixas at 5
salrios mnimos. Idem, p.71.
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274
Este rgo foi reestruturado pela administrao Maluf. Segundo Marques, ela voltou a ter cinco macroregies,
e elas foram reunidas no edifcio sede da Sehab. Os funcionrios contratados pela administrao anterior foram
desligados. Novos foram contratados. Neste processo aumentou a dependncia em relao s gerenciadoras.
Estas passaram a no s fornecer mo de obra mas tambm capacidades gerenciais e decisrias. Cardoso aponta
que A desestruturao da HABI, em relao gesto Erundina, era patente. Dos cerca de 700 funcionrios
existentes em 1992, restavam apenas 150 em 2001. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal
de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004, (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.49.
275
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003, p.60.
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entre a PMSP e a Cohab-SP276; e (4) a menor transparncia no gasto dos recursos, j que os
gastos da Cohab-SP no constam do sistema de controle oramentrio. Por fim, a autora
aponta ainda para os riscos possveis da vinculao do Fundo Cohab-SP:
276
pois Agora o procedimento requer a Sehab como intermediria, isto , ao serem liberados os recursos do
oramento pela Secretaria de Finanas, estes vo para a conta Fundo, da Sehab, que, por sua vez, repassa para
uma conta especfica do Fundo na Cohab e, a partir de ento, por ela administrada, contratando, pagando,
comprando etc. A administrao do Fundo passa, ento, a ser executada de acordo com a lei que ordena as
sociedades annimas. Torna-se capital de investimento da companhia. Esse desenho institucional pode, em tese,
permitir que, depois de receber os recursos do Fundo, a empresa utilize-o de acordo com suas necessidades,
liberando os recursos para os programas do Fundo em ritmo diferente do andamento do cronograma de obra e,
mais precisamente, na medida em que o caixa da Cohab permitir. Idem pp.62-63
277
Ibidem, p.57
278
importante que se diga, porm, que, ao tomar a deciso de construir unidades habitacionais (Cingapura)
fora do Fundo, a Sehab acabou utilizando um meio que s dificulta a comercializao das unidades, (...) e, para
poder comercializ-las, acaba por repass-las para o Fundo/Cohab com atribuio legal para tal.
Temos como resultado uma poltica habitacional municipal cuja engenharia institucional e financeira apresenta-
se um tanto esdrxula: a maior parte dos recursos destinados implementao do programa mais importante da
gesto est fora do FMH. O Fundo, por sua vez, renovado por uma nova lei, ficou mngua, tocando os
programas da administrao anterior que no podiam ser interrompidos. Por outro lado, as unidades construdas
fora do Fundo no podem ser repassadas aos moradores sem que antes sejam doadas ao FMH. Desse modo,
apesar de a produo no ter sido feita com recursos do Fundo, as unidades acabaro por pertencer
Cohab/Fundo. Ibidem p.65
279
Nas palavras de Lair Krahenbul, ento Secretrio de Habitao, na audincia pblica sobre o Projeto de Lei
do FMH, referindo aos problemas da sobreposio de funes da Cohab-SP e Sehab ento importante que a
gente una filosoficamente e estrategicamente os recursos, como o Brasil todo est comeando a fazer com o
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Fundo nacional, retirado de: So Paulo (Cmara Municipal). Processo n 060/1994, p. 37, apud ROSSETTO,
Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003. p.57
280
Com exceo da curta experincia do Promorar Paulista, ver item 3.3.
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281
Segundo Rosseto este arranjo se devia ao fato de que durante a gesto Maluf, Cohab e Sehab no tinham o
mesmo grupo dirigente, e encaminhar recursos para o Fundo, isto , para a Cohab, significava perder o controle
de contrataes vultosas (...) O motivo que levou estes programas a estarem fora do Fundo foi, mais do que tudo,
uma deciso poltica, porque no havia nenhum impedimento para que a Prefeitura, representada pela Sehab,
contratasse recursos internacionais a serem operacionalizados por um rgo da administrao indireta. Assim,
apesar de o grupo poltico ligado Cohab ganhar o Fundo para si, a Sehab ficou com a administrao exclusiva
da maior parte dos recursos. Idem, p. 64-65
282
Projeto Cingapura da Prefeitura de So Paulo: o Conjunto Habitacional Zaki Narchi. Priscila Maria Santiago
Pereira, Orientador: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko. Universidade de So Paulo - Departamento de Engenharia de
Construo Civil Engenharia de Contruo Civil e Urbana. p.6
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anterior nas aes em favelas, a verticalizao. Entretanto, naquela administrao esta soluo
fra utilizada apenas duas vezes, sendo geralmente preterida devido ao seu alto custo. Na
administrao Maluf ela foi elevada ao status de principal soluo para as favelas. Segundo
Rosseto,
a opo por esse programa pode ser considerada como um subproduto
da poltica dos governos Maluf e Pitta que privilegiaram a relao com grandes
empreiteiras283.
Isto porque as obras no eram licitadas uma a uma, e sim em conjunto atravs dos
denominados lotes de licitao. Isso elevava consideravelmente o valor de referncia do
contrato, impedindo a participao de empresas de mdio e pequeno porte. Assim os
ganhadores das licitaes do Cingapura foram as grandes empresas do ramo da construo
civil especializadas em obras pblicas, como Camargo Corra, OAS e CBPO284 e os
Consrcios de empresas.
Segundo o Secretrio de Habitao285, os critrios da seleo das favelas a serem
atendidas eram: localizao da favela em rea pblica; alto nvel de adensamento por m2;
grau de consolidao da ocupao; existncia de grande nmero de barracos em rea de risco;
possibilidade de integrao com a vizinhana; no ser obstculo a execuo alguma obra
pblica; e a possibilidade de atendimento da infra-estrutura. Entretanto, comum na
bibliografia e na mdia a avaliao de que o programa tinha srios problemas quanto m
qualidade das unidades habitacionais produzidas. Tambm quanto regularizao fundiria
das reas, e, portanto das unidades habitacionais. E quanto ao atendimento parcial que o
programa dava a cada favela atendida, intervindo principalmente nas reas mais visveis,
prximas a vias de grande movimentao. Outra crtica feita ao programa era sua
inviabilidade no longo prazo. Isto se devia ao carter compulsrio da participao das
famlias atendidas no programa, aliado restrio dos subsdios, que fora engendrada pela
poltica de financiamento. Implementada esta pela reforma da rea habitacional empreendida
por esta administrao.
A interveno do programa se iniciava com a construo dos alojamentos provisrios,
para onde eram removidas as famlias moradoras da rea por onde se iniciaria a construo
dos conjuntos. Era realizada a demolio dos barracos e a terraplanagem, eram construdos os
283
ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2003. p.53
284
Idem
285
KRAHENBUHL, Lair A. S.. Cingapura - O Encontro de So Paulo com a
Cidadania , So Paulo, Ed. Bix Design Corporativo, 1996
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Projeto Cingapura da Prefeitura de So Paulo: o Conjunto Habitacional Zaki Narchi. Priscila Maria Santiago
Pereira, Orientador: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko. Universidade de So Paulo - Departamento de Engenharia de
Construo Civil Engenharia de Contruo Civil e Urbana. p.12
287
MARQUES, Eduardo C. & TORRES, Haroldo (org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdades
sociais. SENAC, So Paulo, 2005.
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30
% do total liberado
25
20
15
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fontes 20 Fonte Primria: Elaborado pelo gabinete do vereador Jos Eduardo Martins Cardoso, 2000, e atualizado pelo gabinete do
vereador Nabil Bonduki, 2001. Dirios oficiais do municpio de SP. Retirado de AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na
cidade de So Paulo. 2 edio revisada.So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. 120p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 4)
290
Nem sempre o concludo neste levantamento significava a efetiva concluso de todas as obras previstas.
291
AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo,
Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas
da cidade de So Paulo, 4).
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aos mutires. Assim sendo, e tendo em vista a posio da administrao Maluf em relao aos
mutires exposta pouco acima, pode-se dizer que a manuteno daqueles repasses deveu-se
principalmente ao do movimento de moradia.
Maluf conseguiu eleger seu sucessor, Celso Pitta (1997-2000). Ele foi o candidato do
PPB, e nas urnas derrotou a ex-prefeita Luiza Erundina, novamente candidata pelo. Pitta se
elegeu com o discurso da continuidade da obra do prefeito Paulo Maluf. Ao longo da
administrao, aparentemente, se afastou de seu padrinho poltico, chegando inclusive a sair
do partido dele, o PPB, para se filiar ao PTN. Sua administrao, porm, cumpriu o prometido
na campanha eleitoral. Continuou a obra de Maluf, no se afastando muito da atuao
desenhada na administrao Maluf, mas sob srias restries oramentrias292. Entretanto, a
administrao Pitta foi marcada por uma srie de escndalos polticos, ligados esquemas de
corrupo: comeando pelo dos precatrios, passando pelo da mfia dos fiscais293, e
chegando ao frangogate294.
Logo no incio de sua administrao, o prefeito j havia sido acusado de desvio de
verbas pblicas por uma CPI do Senado. Como secretrio de finanas da administrao
Maluf, ele haveria emitido 3,2 bilhes de reais em ttulos pblicos, os tais precatrios. Os
recursos assim captados seriam para pagar dvidas da prefeitura. Contudo, apenas 1,9 bilho
de reais, daquele montante, foram realmente utilizado neste fim. Os escndalos lhe renderam
trs pedidos de impeachment e duas CPIs na Cmara Municipal. Em todas estas ocasies, foi
salvo por um grupo de vereadores, ligados a ele e ao ex-prefeito Paulo Maluf. Estes ficaram
conhecidos poca como a tropa de choque. Posteriormente, Nica Pitta, aquela altura, ex-
esposa de Pitta, exps as supostas entranhas do mecanismo utilizado na articulao da sua
bancada to fiel na Cmara dos Vereadores:
292
Pitta encontrou a prefeitura com o cofre vazio, apenas 59 milhes de reais em caixa, para uma dvida de 7
bilhes. Ao fim de seu primeiro ano de gesto, a cidade parou. At a varrio de lixo nas ruas foi interrompida
porque as empresas encarregadas do servio deixaram de ser pagas pela prefeitura. Maluf torrou o caixa em
obras para eleger Pitta e derrotar a concorrente Luiza Erundina. Depois da eleio, viu-se at que ponto os
eleitores haviam sido iludidos com aquela exibio frentica de obras pela cidade.. O malufismo afunda,
Revista Veja 22/03/2000.
293
Denncia de um esquema de extorso de vendedores ambulantes praticada por fiscais da prefeitura que
beneficiava vereadores, da Cmara Municipal de So Paulo, da bancada de apoio do prefeito.
294
Este ltimo, seria a denncia de um favorecimento, a empresas ligadas a familiares de Maluf e Pitta, em
operaes de venda de frangos para merenda escolar da PMSP.
181
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295
O malufismo afunda, Revista Veja 22/03/2000
296
O governo Marta Suplicy tambm herdou da administrao anterior um Conselho Municipal de Habitao
completamente subordinado aos interesses da administrao, com o processo decisrio centralizado junto ao
Gabinete do Secretrio CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003.
Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004. 104 p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.49.
297
Retirado da Lei n. 12.652 - de 6 de Maio de 1998 que diz: Dos projetos da Administrao direta e indireta do
Municpio de So Paulo que versem a respeito de interveno, de qualquer natureza, no sistema virio e que dela
decorra a necessidade de remoo de famlias e pessoas de seus locais de residncia, devero constar unidades
habitacionais ou de lotes urbanizados destinados construo de moradias.
298
Retirado da Lei n. 12.654 - de 6 de Maio de 1998, que no seu terceiro artigo diz: Art. 3 As reas definidas
por esta lei devero atender os seguintes objetivos: I - promover a urbanizao com parmetros especficos para
cada rea que garantam a permanncia dos atuais ocupantes em condies adequadas de habitabilidade; II -
garantir a moradia aos atuais ocupantes, integrando essas reas ao seu entorno prximo; III - destinar as reas
pblicas definidas como bens de uso comum do povo e reas dominiais, j ocupadas, prioritariamente
habitao de interesse social dos atuais moradores; IV - corrigir situaes de risco ocasionadas por ocupaes
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Em Julho de 1997 j havia sido lanado o programa Lote Legal, que consolidou o
desenvolvimento das polticas de regularizao fsica e jurdica dos loteamentos clandestinos.
Tal ao vinha sendo realizada pelo Resolo, desde a administrao Erundina. Apoiada nos
recursos j negociados com o BID, e na Lei 11.775/95, a administrao Pitta iniciou as obras
do programa em 1998. Poucas chegaram a ser concludas na prpria administrao. Contudo,
um volume significativo foi deixado em andamento ao final dela, como pode-se ver na Tabela
17 Produo Habitacional Municipal 1993-1996 abaixo. Com relao regularizao
jurdica, a administrao iniciou os processos, mas at o fim dela no havia ainda realizado
nenhuma.
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Em 2000, foi eleita pelo PT para o cargo de prefeito de So Paulo Marta Suplicy
(2001-2004), derrotando Paulo Maluf, candidato pelo PPB. O discurso da sua administrao
retomava a nfase nas prioridades sociais da administrao Erundina. Segundo seu discurso,
focava-se na busca de instrumentos de incluso social. Quase todas as grandes obras
contratadas nas administraes anteriores foram paralisadas. Os investimentos em programas
e equipamentos sociais foram priorizados. A influncia da primeira administrao do PT na
cidade sobre esta administrao foi grande. Aparentemente, foi uma das grandes
preocupaes da administrao Marta Suplicy, a busca por superar as limitaes impostas
atuao da administrao Erundina (1989-1992), decorrentes da posio minoritria na
Cmara Municipal. Desde seu incio esta administrao procurou construir uma posio
majoritria na Cmara Municipal. Isto permitiu superar parte daquelas limitaes. Com a
institucionalizao de diversas inovaes introduzidas nesta administrao. Segundo Cardoso,
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300
CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-
SP,So Paulo, 2004. 104 p. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas
pblicas da cidade de So Paulo, 21), pp.34-35.
301
Secretaria de Governo Municipal (SGM), Secretaria Municipal de Abastecimento (SEMAB), Secretaria
Municipal de Cultura (SMC), Secretaria Municipal de Servios e Obras (SSO), Secretaria Municipal de
Educao (SME), Secretaria Municipal de Esporte, Lazer, e Recreao (SEME), Secretaria Municipal de
Finanas (SF), Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB), Secretaria Municipal
de Planejamento (SEMPLA), Secretaria Municipal de Sude (SMS), Secretaria Municipal de Transportes
(SMT), e Secretaria Municipal de Negcios Jurdicos
302
Lei 11426 de 1993.
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1966, para Secretaria Municipal da Famlia e Bem-Estar Social (FABES). Esta posteriormente
foi transformada na Secretaria Municipal de Ao Social (SAS). Em 1998, o Decreto 37.358
elevou ao status de secretaria municipal a funo antes exercida pelo secretrio executivo para
assuntos comunitrios, atravs da criao da Secretaria Municipal de Comunicao Social.
Em 2001, esta secretaria foi renomeada303 como Secretaria de Comunicao e Informao
Social. Ainda na administrao Marta Suplicy, a Secretaria Municipal da Administrao e a
Secretaria de Vias Pblicas foram respectivamente renomeadas como Secretaria Municipal de
Gesto Pblica (SGP) e Secretaria Municipal de Infra-Estrutura Urbana (SIURB). E foram
criadas a Secretaria Municipal de Relaes Internacionais (SMRI)304 a Secretaria Municipal
de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS)305, e a Secretaria Municipal de
Segurana Urbana (SMSU)306. Nesta administrao ainda, foi criada a Secretaria Municipal
das Subprefeituras (SMSP) a partir da transformao da Secretaria das Administraes
Regionais. E foram implantadas as 31 subprefeituras.
A rea de habitao nesta administrao no teve a mesma importncia que havia tido
na administrao de Erundina (1989-1992)307. Houve inclusive uma reduo no nvel do gasto
oramentrio com a rea, como pode-se ver no Grfico 7 Percentual de participao dos
recursos de Sebes ou Sehab no total da PMSP 1984-2002 na pgina 159. Contudo, esta
reduo do gasto no impediu a introduo de diversas inovaes pela administrao Suplicy
(2001-2004). Estas se deram principalmente atravs de novos ordenamentos institucionais e
novas formas de atendimento (por exemplo: locao social, PRIH, e regularizao jurdica).
Tal como na administrao anterior do PT na cidade, muitas destas inovaes foram frutos da
parceria da administrao com os movimentos de moradia. Na administrao Erundina, esta
parceria se concretizou no programa Mutiro Autogestionrio (ou Funaps Comunitrio),
porm, havia encontrado grande dificuldade em se concretizar por outras formas. Devido isso
303
Pelo Decreto 40.231 de 2001.
304
Pela Lei 13.165 de 2001.
305
Pela Lei 13164 de 2001.
306
Pela Lei 13396 de 2002.
307
A participao popular no teve o mesmo peso em So Paulo que o identificado em outras administraes
petistas. Se a realizao das Conferncias de Habitao, a primeira ainda no primeiro ano de governo, sinaliza
positivamente, a no efetivao das suas deliberaes mostra um quadro preocupante. O Conselho de Habitao
foi instalado apenas no terceiro ano do governo mas com o conjunto dos programas j desenhado e com a agenda
da poltica j estabelecida. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003.
Instituto Polis; PUC-SP, So Paulo, 2004. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.80.
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308
Idem, p.43.
309
Na gesto 2001-2004, o Secretrio de Habitao era Paulo Teixeira, cuja trajetria poltica sempre esteve
ligada aos movimentos de luta por moradia.. CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire. Habitao
avaliao da poltica municipal 2005-2006 in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica
pblica. Instituto Plis, So Paulo, 2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo;31), p.43.
310
O Secretrio da Habitao, Paulo Teixeira, to logo foi nomeado, no final de 2000, abriu um dilogo entre os
setores responsveis pela formulao do plano de governo, tcnicos e lideranas dos movimentos da habitao.
Chamou para compor sua equipe de governo muitos dos profissionais que j haviam trabalhado na primeira
gesto do PT ou que haviam trabalhado em outras administraes petistas da Regio Metropolitana. Convidou
tambm lideranas dos movimentos de habitao e muitas passaram a fazer parte da equipe de governo.
AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio revisada. So Paulo, Plis
/ PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 4), p.67.
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Ao longo da administrao Suplicy foram realizadas aes alinhadas com todos estes
itens apontados pelos movimentos de moradia. Ao assumir, a administrao enfrentou dois
problemas: uma sria restrio oramentria da rea habitacional no municpio, e a suposta
inadequao participao popular do arranjo institucional introduzido pela administrao
Maluf, principalmente a do Conselho do Fundo Municipal de Habitao. Para reduzir o
primeiro problema, a administrao optou por manter os programas que j estavam em
andamento, buscando reduzir seus custos; terminar os mutires da administrao anterior do
PT; e promover mudanas na administrao que possibilitassem uma reduo dos custos de
manuteno da rea312. Com relao ao pessoal foi mantido o padro de dependncia das
gerenciadoras de mo-de-obra313.
311
Idem, pp.65-67.
312
Na Cohab, por exemplo, os cargos em comisso foram reduzidos em quase 40% e eliminadas mordomias,
resultando numa economia imediata de 4 milhes de reais. Analogamente, a Secretaria da Habitao tambm
procurou fazer a reviso de contratos, como, por exemplo, dos administrados por Resolo, departamento que
cuida dos loteamentos irregulares na Sehab, nos quais foi possvel obter uma reduo de cerca de 11 milhes de
reais pela renegociao de contratos em andamento com empreiteiras e gerenciadoras que prestam servios para
a prefeitura. Assim, tambm foram revistos contratos do programa Cingapura, reduzindo custos das obras, sem
diminuir o nmero e a qualidade das unidades. Ibidem, p.68
313
Essa recomposio de equipe se deu por realocao de pessoas, j que no houve ampliao significativa de
cargos para a SEHAB em geral e para a HABI em particular. Isso teve como conseqncia a contratao das
gerenciadoras como mecanismo de viabilizao das aes empreendidas. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano
da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004. (Observatrio dos
Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.50.
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314
Uma vez que o instrumento de participao popular[Conselho do Fundo Municipal da Habitao criado por
Maluf] era limitado, props-se organizar a I Conferncia Municipal de Habitao da cidade de So Paulo, o que
j havia ocorrido em outros municpios, como Braslia, Belo Horizonte ou Porto Alegre. CYMBALISTA,
Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho Municipal de Habitao em So Paulo. Instituto Plis / PUC-SP, So
Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo, 10), p.42.
315
Na SEHAB havia um grupo para cuidar da participao popular, responsvel pela construo de uma agenda
de encontros e de pautas junto aos movimentos sociais de luta por moradia, que tambm preparava as reunies
do Conselho Municipal de Habitao, enviando pauta e documentos preparatrios, fazendo convocaes, entre
outras atividades. Esse grupo ajudou a preparar a I Conferncia Municipal da Cidade. Era informalmente
conhecido como setor de participao popular, formado por cinco membros muito ligados aos movimentos de
luta por moradia, e uma secretria. CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire. Habitao avaliao
da poltica municipal 2005-2006 in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica pblica.
Instituto Plis, So Paulo, 2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e anlise das
polticas pblicas da cidade de So Paulo;31),p43-44
316
As pr-conferncias foram realizadas de 19 de maio a 22 de julho de 2001, e congregaram movimentos por
moradias, sindicatos, cooperativas habitacionais, movimentos de moradores em favelas, moradores de rua,
cooperativas de trabalho, representaes profissionais, movimentos de moradores de cortios, conjuntos
habitacionais e loteamentos, moradores de reas de mananciais, universidades, ONGs, entre outros. A pauta da
discusso era: a poltica habitacional e programas prioritrios; prioridades regionais e caracterizao da
demanda; mecanismos de participao popular; linhas gerais do oramento para a habitao; descentralizao
administrativa; e eleio de delegados para a Conferncia Municipal. Esse processo contou com a participao
de 22 mil pessoas. CYMBALISTA, Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho Municipal de Habitao em So
Paulo. Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 10), p.42.
317
Apesar do esforo de agrupar e atrair diferentes atores sociais, a maioria dos participantes relacionava-se aos
movimentos populares. O nmero de integrantes de outros setores da sociedade foi muito baixo. A dificuldade
de incorpor-los foi sentida desde o comeo da preparao das pr-conferncias. Essa dificuldade deveu-se, por
um lado, ao rpido processo de execuo das pr-conferncias e, por outro, ao no-desenvolvimento de pr-
conferncias territoriais e temticas, a exemplo de outras cidades brasileiras. Participaram dessa I Conferncia
Municipal de Habitao 1.600 pessoas. Nela foi discutido o diagnstico das pr-conferncias e aprovadas as
diretrizes do programa de habitao. Idem, pp.44.45.
318
importante tambm destacar que a maioria dos movimentos preparou seus delegados para o evento e
apresentou documentos e propostas. Como exemplo, citamos o documento da Unio dos Movimentos de
Moradia, que levantou pontos gerais da gesto da cidade, situou o problema da habitao, e das principais
questes colocadas hoje, apresentando sugestes e reivindicaes: no-pagamento da dvida herdada das
administraes anteriores; implementao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade; participao na
elaborao do Plano Diretor; reviso do Fundo e do Conselho de Habitao; definio de um poltica de
subsdios; poltica de terras; estmulo autogesto; descentralizao administrativa; integrao dos programas
sociais com a habitao; programa para as reas de preservao ambiental; e eleio da comisso provisria de
representantes. Alm disso, o documento em questo trouxe propostas para cada um dos grupos de debates
definidos na conferncia. AMARAL, ngela de Arruda Camargo. Habitao na cidade de So Paulo. 2 edio
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se reuniram nos dias 7,8 e 9 de Setembro de 2001 para discutir e aprovar a poltica de
habitao do municpio 319. Como esta poltica tinha de ser aprovada na Cmara Municipal, foi
criada uma Comisso Provisria para acompanhar este andamento:
O encerramento se deu com uma plenria geral de apresentao dos trabalhos
dos grupos e aprovao das propostas, na qual houve a eleio de um colegiado
para acompanhar a execuo da poltica e a implementao dos canais de
participao popular: a Comisso Provisria de Habitao, integrada por 65
membros (...) A Comisso Provisria de Habitao era composta exclusivamente
por representantes de movimentos populares. Estava previsto que ela existiria at
a aprovao, pela Cmara Municipal, do projeto de lei de autoria do vereador
Adriano Diogo, que prope a instituio do Conselho Municipal de Habitao,
alterando o projeto de lei anterior. A comisso provisria reunia-se a cada 15
dias, e discutia questes relacionadas ao oramento municipal de habitao,
programas habitacionais, demanda, destinao de recursos e plano diretor, entre
outros.320
Este projeto de lei havia sido apresentado pelo vereador Adriano Diogo (PT) em 1999.
Para adapt-lo s deliberaes da Conferncia houve um processo [que] envolveu uma ampla
negociao entre o Executivo, os movimentos populares e o Legislativo.321. Em 2002 com
aprovao deste projeto (Lei 13.425) foi criado o Conselho Municipal da Habitao (CMH),
ao qual foi vinculado o FMH. O antigo conselho deste fundo (CFMH) foi neste processo
englobado pelo CMH. Para administrar o FMH foi criado no CMH uma Comisso Executiva,
composta por nove de seus membros. Ao todo o CMH era composto por 48 membros, eleitos
segundo a seguinte distribuio:
- 16 representantes do poder pblico, dos quais 13 so da Prefeitura Municipal
de So Paulo (6 da Sehab, 2 da Cohab SP, um da Sempla, um da Secretaria da
Infra-Estrutura Urbana (Siurb), um da Secretaria de Finanas, um da Secretaria
do Trabalho e um do Procentro), alm de um representante da Secretaria de
Habitao do Estado de So Paulo, um da CDHU e um da CEF;
- 16 representantes de entidades comunitrias e de organizaes populares
ligados rea de habitao, eleitos de forma direta, no critrio de
proporcionalidade dos temas que envolvem as questes habitacionais;
revisada. So Paulo, Plis / PUC-SP, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado:acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 4), p72-73
319
Entretanto, a conferncia tambm apresentou alguns problemas que merecem um alerta construtivo para o
aprimoramento das instncias de participao. A estrutura do evento deu prioridade a atividades com carter de
seminrios temticos, em detrimento de outras formas de discusso e elaborao, e nos grupos, na maior parte
dos casos, os debates no ocorreram da maneira esperada. Os debates entre os movimentos foram ampliados
durante o evento, colocando questes que no foram devidamente discutidas, e geraram falsas polmicas. Muitas
vezes, eles assumiram um tom pouco claro e construtivo. Alguns temas permaneceram confusos,Idem, p.73.
320
CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-
SP,So Paulo, 2004. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da
cidade de So Paulo, 21), p.45.
321
CYMBALISTA, Renato; MOREIRA, Toms. O Conselho Municipal de Habitao em So Paulo. Instituto
Plis / PUC-SP, So Paulo, 2002. (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das
polticas pblicas da cidade de So Paulo, 10), p.46.
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Esta distribuio das cadeiras do CMH foi a principal novidade, introduzida nesta
administrao, quanto ao arranjo institucional da rea de habitao. Nela a administrao
perderia o controle institucional sobre a formulao dos programas habitacionais. Ela
expressa um aprofundamento da parceria do Estado com outros diversos atores sociais. Alm
disso, era um arranjo institucional que permitia a utilizao de diversas fontes de recursos, e
um amplo escopo com relao s formas de atendimento possvel. De certa forma, seria um
arranjo institucional que representaria muito bem os sentidos do desenvolvimento dos
modelos pblicos de habitao na Nova Repblica. Contudo distinguir-se-ia profundamente
destes pela cesso do controle institucional das administraes sobre a formulao dos
programas habitacionais. Esta caracterstica nenhum dos modelos abordados neste trabalho
apresentou. Tatagiba e Teixeira 323 analisaram as atas deste Conselho de sua criao at 2006.
Nesta apontam que:
(...) possvel dizer que estamos falando em trs momentos do conselho nessas
duas gestes [Suplicy e Serra] existentes at agora.(...) O primeiro deles [2003 a
2004] foi bastante produtivo no que se refere capacidade normativa do
conselho. Entre reunies ordinrias e extraordinrias houve uma mdia de
uma reunio por ms no conselho324
322
Idem, p.48.
323
TATAGIBA, Luciana; TEIXEIRA, Ana Cludia Chave.. O papel do CMH na poltica de habitao em So
Paulo in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica pblica. Instituto Plis, So Paulo,
2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade
de So Paulo 31)
324
Idem, p.80.
325
Com a aprovao da Resoluo 24, em junho de 2002, pelo CMH foi instituda a carta de crdito municipal
no valor mximo de R$ 30 mil para entidades ou indivduos interessados em: a) adquirir imvel residencial
pronto; b) adquirir e reformar imveis existentes; e c) construir em terrenos centrais associados aos Permetros
de Reabilitao Integrada do Hbitat (PRIH). Com programas do tipo carta de crdito, ampliam-se as situaes
possveis de utilizao dos recursos do Fundo. uma forma de no ficar restrito promoo direta de unidades e
urbanizao como formas tradicionais de atuao pblica. Permite investir na requalificao do parque
imobilirio existente ao mesmo tempo em que passa para o beneficirio competncias quanto obra e
contratao de servios ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao. (Observatrio dos Direitos do
Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP,
So Paulo, 2003, p.78.
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programas realizaram possibilidades, que haviam se aberto com a criao do FMH, mas que
at aquele momento no haviam se concretizado. Houve ainda a aprovao e prorrogao da
Resoluo 21, que, na prtica, mudou o sistema de financiamento montado pela administrao
Maluf (1993-1993). Atravs da introduo de subsdios s famlias com incapacidade de
pagamento:
326
Idem, pp.80-81.
193
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327
a Lei do FMH foi recentemente alterada pela Lei n 13.509/03 de modo a permitir que os recursos do Fundo
venham se somar aos da Caixa Econmica Federal no programa de arrendamento residencial. Recursos desse
programa destinados a So Paulo estavam sendo pouco utilizados porque o valor dos imveis no centro de So
Paulo excede o teto de financiamento nacionalmente institudo. O Fundo pode, a partir de agora, completar a
diferena viabilizando a implementao desse programa federal. Ibidem p.79.
328
COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 - 2004. PMSP,
So Paulo. 2004, p37.
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329
Do ponto de vista do FMH, importante apontar alguns aspectos. O arcabouo institucional/financeiro
montado na gesto anterior manteve-se igual por uma certa inrcia operacional e no em razo de uma eventual
disputa entre Cohab e Sehab. No se alterando as competncias institucionais, manteve-se tambm a forma de
distribuio dos recursos entre as dotaes, isto , Prover, Procav, Guarapiranga, Lote legal. Todos os recursos
de operaes de crdito nacional e internacional herdados da gesto anterior no passam pelo Fundo, e esses
somam a maior parte dos recursos da Sehab, deixando para o Fundo um papel menor, como podemos verificar
pelos dados constantes no quadro n 6, que apresenta as principais dotaes da Sehab, embora haja um valor
porcentual maior previsto para ser gasto em 2003. Os programas em andamento com o FMH so as obras de
mutiro, conjuntos construdos por empreiteiras para demanda de remoo de reas de risco, obras em favelas e
todo o programa habitacional Morar no Centro. ROSSETTO, Rossella. Fundo Municipal de Habitao.
(Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So
Paulo, 15) Instituto Plis / PUC-SP, So Paulo, 2003, p.75.
330
Na renegociao com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em relao ao contrato para as
obras do Cingapura, surge a alternativa Prover/Bairro legal, com o qual investe-se na urbanizao de
assentamentos de favelas sem, contudo, derrubar parte da favela para reconstruo como acontecia com o
Cingapura. Idem, p.74.
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PRIH
Procentro 9.110 9.110
Reassentamento (uh)
Habi 1.842 1.842
PROVER (uh)
Gabinete 2.180 2.180
PROCAV (uh)
Gabinete 2.197 640 2.837
Convnio CDHU (uh)
Gabinete 930 930
Cohab-
Mutires antigos (uh)
SP 6.657 138 6.795
Cohab-
Mutires novos (uh)
SP 790 4.937 5.727
Cohab-
PAR Periferia (uh)
SP 4.605 1.877 6.482
PAR Centro (uh)
Procentro 464 1.059 1.523
Interveno em Cotios Cohab-
(uh) SP 95 25 120
Locao Social (uh)
Habi 623 145 768
Programa de Moradia
Transitria Habi 534 534
Cohab-
Bolsa Aluguel
SP 2.600 2.600
total
61.755 24.248 38.949 42.070 167.022
Fontes: 5 COMPANHIA METROPOLITANA DE SO PAULO. Balano Qualitativo de Gesto 2001 - 2004.
PMSP, So Paulo. 2004
331
Nesta parceria a CEF compartilhava algumas atividades do agente promotor com o movimento.
Principalmente a escolha do imvel, geralmente ocupado pelos movimentos, do escritrio responsvel pelos
projetos, da construtora desde que gericada junto a CEF , o acompanhamento da obra e a indicao das
famlias. Estas precisavam ser aprovadas na anlise cadastral da CEF.
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332
O programa de urbanizao de favelas nas reas de mananciais (Programa Mananciais) foi autonomizado,
estando subordinado diretamente ao gabinete do Secretrio da SEHAB, por envolver convnio com o governo do
Estado e recursos BID, segundo informaes da Prefeitura. CARDOSO, Adauto Lucio. Balano da poltica
municipal de Habitao 2001-2003. Instituto Polis; PUC-SP,So Paulo, 2004. (Observatrio dos Direitos do
Cidado: acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 21), p.53.
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estavam sendo atendidas pelos programas habitacionais. Estes dois programas foram um
avano significativo na operacionalizao dos programas habitacionais, principalmente os da
rea central. Isto porque estes programas tinham uma grande problema com relao moradia
das famlias atendidas num determinado empreendimento durante a realizao das obras.
Estas famlias geralmente moravam nos edifcios ocupados. Com a obra de reforma do
edifcio, e a penria financeira destas famlias, sempre surgia o problema de onde aloca-las
durante a fase de obras. Assim sendo, pode-se dizer que a produo habitacional da
administrao Marta Suplicy se caracterizou por ser diversificada e atuar em diversas
temticas da questo habitacional333. O desenvolvimento desta atuao habitacional mais
ampla da PMSP realizou e institucionalizou possibilidades que desde muito vinham se
abrindo.
O que denominou-se de programas de regularizao fundiria foi um conjunto de
aes voltadas a este fim. Estas no eram propriamente programas. Geralmente foram aes
desenvolvidas no bojo de outros programas. A Regularizao de Loteamentos o ltimo
procedimento do Bairro Legal Loteamentos. Neste so emitidos aos Autos de
Regulamentao que legalizam o uso habitacional do lotes. Como pode-se ver na Tabela 19
Regularizao Fundiria 2001-2004 apenas uma parte das aes do Bairro Legal
Loteamentos chegou a este termo.
Tabela 19 Regularizao Fundiria 2001-2004
entregues na em total
rgo
administrao andamento viabilizado
Programas de Regularizao Fundiria
Regularizao de Loteamento (auto de regulamento) Resolo 13.358 13.358
333
A no priorizao por uma poltica que promova a moradia no Centro e o alto grau de investimento em
urbanizao de favelas parece ser uma opo da Gesto Serra/Kassab. Isso significou uma prioridade poltica e
de investimentos diferente da Gesto Marta Suplicy, que distribuiu de forma mais equilibrada os recursos
destinados s diferentes regies da cidade e questes habitacionais (novas habitaes, urbanizao de favelas,
etc.). A urbanizao de favelas muito importante para a cidade, bom que tenha recursos (e muitos!), mas no
entanto, essa opo desacompanhada de uma poltica para o Centro, no trabalha no sentido de reverter a
contradio urbana que temos: um alto dficit habitacional e um alto nmero de imveis vazios ou subutilizados.
Continuamos ocupando mal a cidade. CYMBALISTA, Renato; SANTORO, Paula Freire. Habitao
avaliao da poltica municipal 2005-2006 in CYMBALISTA, Renato. Habitao: controle social e poltica
pblica. Instituto Plis, So Paulo, 2007. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo;31), p.49-50.
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A Concesso do Direito Real de Uso, como vimos, foi introduzida pelo Plano Diretor
de So Paulo. Foram utilizadas na regularizao dos diversos lotes dessas favelas dez
modalidades diferentes deste instrumento. Isto permitia atender diversidade de situaes que
existiam. Desde habitaes unifamiliares at lotes com uso misto. Ao todo foram
regularizadas as 160 favelas que ocupam reas pblicas da cidade.
O Programa de Regularizao de Conjuntos Cohab-SP atuava nestes promovendo a
regularizao e a emisso dos alvars e dos registros dos imveis. O programa de Mediao
de Conflitos atuava em reas em que havia disputa judicial pela propriedade. Ele buscava
suspender as ordens de reintegrao de posse atravs da mediao entre as partes em disputa.
Esta mediao buscava construir alternativas reintegrao de posse que fossem satisfatrias
para ambas as partes.
O conjunto da produo habitacional desta administrao alinha-se
perspectiva da nova poltica habitacional paulistana. Neste sentido atuam todos os programas
de urbanizao aglutinados no Bairro-Legal, os programas da rea central aglutinados sob o
Morar no Centro, o Prover e os programas de regularizao fundiria.
334
Lei 13.514, de 16 de janeiro de 2003.
199
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Nos dois primeiros captulos deste estudo se viu como o autoritarismo marcou o
modelo do SFH. No captulo anterior se viu como o autoritarismo marcou as polticas
habitacionais paulistanas. Neste captulo viu-se como o modelo habitacional que se
desenvolveu no municpio de So Paulo foi marcado pela nova poltica habitacional
paulistana. A consolidao desta como a poltica habitacional paulistana foi o rompimento da
PMSP com algumas de suas heranas dos perodos autoritrios. Todavia a anlise do processo
desta consolidao iluminou tambm a continuidade do atual modelo e da nova poltica
habitacional paulistana com relao aos perodos autoritrios. Esta continuidade se
fundamenta na manuteno da produo habitacional via administrao direta independente.
Como se viu, o modelo, que poderia estar se constituindo no governo
municipal paulistano, distingue-se de todos os demais pela cesso do controle institucional
das administraes sobre a formulao dos programas habitacionais. Contudo isto no se
realizou porque atravs da produo habitacional via administrao direta independente as
diversas administraes puderam contornar os arranjos institucionais que teriam sido criados
para instituir aquele modelo.
Assim, este modelo habitacional alternativo no se realizou. Desta forma, o
modelo realizado neste perodo no municpio de So Paulo em sua caracterizao geral
assemelha-se aos das outras duas esferas analisadas. Todavia, distingui-se deles quanto ao
processo de formao das diferentes parcerias do Estado. A parceria com a iniciativa privada
sempre se deu quanto s atividades referentes ao agente instrumental. Com a criao do CMH
este ator chegou a participar da formulao dos programas habitacionais. Contudo, em
nenhum momento neste perodo esta parceria se aprofundou ao ponto de viabilizar a atuao
da incorporao imobiliria. Mesmo quando algumas atividades do agente promotor foram
cedidas a ela, dentre estas no constou a escolha do terreno. Assim, aqui a parceria do Estado
com a iniciativa privada no atingiu a profundidade que havia atingido no modelo atual
paulista.
A PMSP tambm realizou parcerias com outros nveis de governo e
organismos internacionais. Estas foram geralmente operacionalizadas atravs da
administrao direta, sobretudo atravs do Gabinete do Secretrio de Habitao. Na maior
parte destas parcerias os atores exerceram atividades do agente financeiro. Em alguns casos,
como o da CDHU, eles exerceram as atividades do agente promotor. A parceria da PMSP
com os movimentos de moradia foi a principal realizada no perodo. Sua principal expresso
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Concluso
Conforme vimos, a bibliografia indica que os movimentos sociais que aqui abordamos
surgiram ao final da Ditadura, em oposio ela; e se desenvolveram na redemocratizao. A
UMM especificamente foi fundada em 1987. Contudo, a atuao do Estado na rea
habitacional j se dava havia muito tempo quando este movimento surgiu. Para se
compreender a interao destes atores, fez-se necessrio o exame das dinmicas do Estado
nesta rea, anteriores ao seu interagir com este movimento de moradia. Estas remontam ao
processo de formao do Estado e ao processo de desenvolvimento de sua atuao na rea
habitacional. Atualmente, a anlise da atuao do Estado na rea habitacional se enquadra no
mais das vezes nos estudos sobre os direitos do cidado. Especificamente se d na anlise dos
direitos que so concretizados pelas polticas sociais. Algumas anlises relevantes destas
polticas, aqui citadas, indicaram que o desenvolvimento destas polticas no Brasil ocorreu
principalmente em perodos autoritrios. Isso trouxe conseqncias ainda desconhecidas para
estas polticas na atualidade. Reconhecida esta preocupao, optou-se por buscar identificar as
continuidades e descontinuidades da atuao habitacional do Estado ao longo dos diferentes
perodos histricos. Assim ao retornar-se ao perodo atual, ele pode ser visto como a
conjuno de diversos processos com temporalidades prprias. Ali, as caractersticas do atual
esto marcadas por suas diversas origens. Desta forma delineiam-se quais poderiam ser as
possveis conseqncias de determinados contextos autoritrios sobre o desenvolvimento da
atuao habitacional do Estado. E assim se busca contribuir para a compreenso do
movimento de moradia em geral, e da UMM em particular.
Ao se abordar o processo de desenvolvimento da atuao habitacional do Estado nas
diferentes esferas do poder pblico, que aqui se tratou, diversas questes surgiram como
significativas anlise. Estas foram principalmente: no governo federal, o tipo de recurso
utilizado no financiamento da produo habitacional; no governo estadual paulista, a busca
pela produtividade; e no governo municipal, a diversificao das formas de atendimento.
Todavia, buscou-se focar a anlise nas interaes do Estado com outros atores sociais. Tinha-
se em vista, a contribuio que isto poderia representar a uma compreenso mais densa da
interao daquele movimento de moradia com o Estado. Disto resultou a constatao de que
os modelos habitacionais introduzidos em perodos autoritrios se caracterizariam pela
exclusividade da parceria do Estado com apenas um ator social no estatal. E a de que a
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escolha deste ator no estatal derivaria em grande medida das preferncias da administrao
frente do rgo executivo da esfera de governo analisada.
Com a Nova Repblica, surgiram os primeiros modelos habitacionais desenvolvidos
em ambiente democrtico. Neles, as preferncias das diferentes administraes continuaram
sendo centrais na definio das parcerias do Estado com outros atores na sua atuao
habitacional. Contudo, os modelos habitacionais resultantes ento das atuaes destas
administraes no mais se caracterizariam pela exclusividade da parceria com apenas um
ator social no-estatal. Naturalmente se esperaria que esta variao dever-se-ia
diversificao das preferncias das diferentes administraes. Tal como parecia apontar o
caso federal. Entretanto a anlise do governo estadual de So Paulo indicou que a manuteno
da parceria com o movimento de moradia no modelo paulista devia-se mais atuao deste
movimento do que s preferncias das administraes. No caso da PMSP, viu-se o mesmo por
outro caminho. Nela houve administraes onde havia uma forte preferncia pela parceria
com o movimento de moradia. Isto permitiu a introduo do programa de mutires
autogestionrios. Todavia s pode-se afirmar que os mutires autogestionrios fazem parte do
atual modelo habitacional paulistano devido sua continuidade. Esta foi garantida pelas aes
dos movimentos, nos momentos em que as administraes eram contrrias eles. Assim, ele
foram fundamentais para a manuteno do programa de mutires autogestionrios. Desta
forma, poder-se-ia afirmar que apesar das preferncias das administraes serem centrais na
explicao das caractersticas dos modelos habitacionais atuais, elas no seriam suficientes
para esta explicao. Afinal, como se viu faz-se necessrio incluir na explicao do
desenvolvimento destes modelos a atuao de atores externos ao Estado.
Atualmente h proliferao de trabalhos acadmicos que buscam demonstrar o limite
da atuao dos movimentos de moradia. De fato, a anlise dos resultados atingidos por eles
em suas lutas, conforme os parmetros que se utilize, indicar parcos resultados de sua ao.
Contudo, esta anlise se realizada utilizando como parmetros as dinmicas estatais, indicar
talvez que a existncia desses movimentos um processo de superao de uma das
caractersticas mais arraigadas e nefastas de nossa cultura, o autoritarismo social. Este no
Estado, assumiu a forma da naturalizao da excluso de determinados indivduos e setores
sociais do seu mbito.
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