BOA GOVERNANA NA ESCALA SUPRANACIONAL: GLOBALIZAO DO

DIREITO ADMINISTRATIVO

INTRODUO
A partir da tragdia de 11 de setembro, passando pelo pnico global gerado pelo
surto de 2003 da SARS, at a gripe aviria em 2005, a interdependncia do nosso
mundo globalizado tornou-se dolorosamente evidente nos ltimos anos. Governos
nacionais, isoladamente, no conseguem enfrentar uma srie de questes crticas,
incluindo terrorismo, liberalizao do comrcio, integrao econmica, doenas
infecciosas e questes ambientais globais, como a mudana climtica. Estudiosos tm
destacado a necessidade de elaborao de polticas internacionais por anos, e a lgica
terica de organizar aes coletivas em uma escala proporcional a essas ameaas bem
compreendida.
No entanto, o Estado-ao continua sendo a estrutura dominante nas relaes
internacionais, e o ceticismo sobre a "governana global" profundo, particularmente
nos Estados Unidos. A desconfiana das instituies internacionais uma marca do
pensamento neoconservador e soberanista, e um grau paralelo de ceticismo sobre a
poltica em escala global tambm pode ser encontrado na esquerda poltica. Muitos
protetores dos consumidores, ambientalistas e ativistas antiglobalizao criticam os
"burocratas sem rosto" da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em Genebra, a
quem eles vem como um enfraquecimento democracia americana, soberania e
autonomia regulamentar.
Como ajustar a evidente necessidade de uma cooperao internacional
estruturada em um mundo interdependente presso poltica que surge sempre que uma
autoridade poltica apresentada em instituies globais? Neste artigo, observo este
enigma atravs das lentes do direito administrativo. Eu investigo a origem das
incertezas dos lderes polticos americanos e do pblico em geral sobre o valor da
(elaborao de) poltica (policymaking) internacional s desconfianas que
acompanharam a fundao do estado administrativo americano na dcada de 1930: a
perceptvel falta de legitimidade democrtica, preocupaes com a perda da soberania
nacional, o descontentamento com a delegao de escolhas polticas importantes a
dirigentes distantes e irresponsveis, e a insatisfao com os processos de tomada de
decises (decisionmaking). Eu demonstro que, assim como os elaboradores de polticas
(policymakers) nacionais e os estudiosos do direito administrativo elaboraram regras e
procedimentos para fortalecer a legitimidade de agncias administrativas, os
policymakers globais podem recorrer aos primeiros princpios do direito administrativo
para remediar o dficit democrtico e as preocupaes com a legitimidade em nvel
transnacional.
Apesar de enfatizar a crescente realidade da interdependncia em escala global e
a consequente necessidade de mecanismos funcionais de cooperao internacional, meu
objetivo central neste artigo no fazer um caso normativo em favor de uma maior
governana supranacional.
Mais modestamente, debato que, sendo o papel decisrio atribudo a agentes
internacionais restrito ou abrangente apoiando o mero intercmbio
intergovernamental, ou a elaborao de decises supranacionais em larga escala -, essas
instituies devem adotar procedimentos bsicos do direito administrativo para alcanar
melhores resultados e aumentar a confiana pblica nas escolhas que fazem e nas
polticas que desenvolvem. Este argumento tem tanto um elemento emprico, tirado de
uma anlise minuciosa do desempenho de instituies internacionais existentes, como
tambm uma lgica normativa, derivada da teoria poltica e do funcionamento do direito
administrativo a nvel nacional.
Meu argumento sobre a globalizao do direito administrativo se desenrola em
vrias etapas. A Parte I examina a lgica da governana global e as controvrsias que
envolvem a poltica internacional. Como uma questo puramente descritiva, observo
que a governana supranacional est se expandindo. Cada vez mais os governos esto
trabalhando juntos para tratar sobre a degradao da camada de oznio e outros
problemas ambientais, combater ameaas sade pblica, reduzir as barreiras
comerciais e promover o crescimento econmico. O que contestado quanta
confiana deve ser depositada nos agentes e entidades internacionais, especialmente
quando, enquanto tomadores de deciso (decisionmakers) autnomos, emitem juzos de
natureza poltica. Com relao a essa questo, esta Parte expe os potenciais benefcios
da governana global e cataloga os riscos e os custos de delegar a tomada de decises
(decisionmaking) a agentes internacionais. Concluo que o rigor processual do direito
administrativo uma importante ferramenta para aperfeioar a governana internacional
e legitimar o exerccio de uma autoridade supranacional.
Na Parte II, desenvolvo uma taxonomia de legitimidade, fundada em vrias
bases estabelecidas para a aceitao da autoridade governante, incluindo (1) eleies e a
vontade da maioria, com base na teoria democrtica de Rousseau; (2) expertise e
capacidade de gerar "respostas certas", baseando-se na lgica dos escritos de Weber
sobre a tomada de deciso burocrtica; (3) a ordem e a estabilidade e previsibilidade do
Estado de direito, com base na teoria poltica de Hobbes e estendendo-se para os
escritos mais recentes de Lon Fuller; (4) legitimidade sistmica semelhante que
Madison defendeu, na qual uma determinada autoridade de um decisionmaker
proveniente de uma estrutura de governo global com um sistema de freios e contrapesos
(checks and balances) (5) dilogo e deliberao que, como j explicou Habermas,
definem significativamente o quo facilmente as pessoas aceitam as decises e polticas
que emergem; (6) o design institucional do processo de policymaking por si s.
Para estar em conformidade com este ltimo princpio de "boa governana", uma
entidade global tomadora de deciso deve aderir a um conjunto de regras e
procedimentos semelhantes aos incorporados no direito administrativo.
No contexto da governana supranacional, onde os fundamentos democrticos
para a elaborao de regras (rulemaking) so particularmente fracas, o potencial
progresso da legitimidade das garantias processuais assume uma importncia especial.
Embora o direito administrativo no consiga compensar completamente a
ausncia de uma ligao eleitoral entre os governados e seus agentes, um sistema
refinado de procedimentos pode promover uma tomada de deciso baseada no estado de
direito, participao, racionalidade, clareza, estabilidade, neutralidade, equidade,
eficcia, deliberao, eficincia e responsabilizao. Se adequadamente desenvolvidos e
implementados, os procedimentos administrativos promovem uma regulao cuidadosa,
uma eficiente entrega de bens pblicos e um tratamento justo tanto para particulares
quanto para entidades econmicas.
Na Parte III, discuto o conceito de boa governana aplicado no contexto
internacional, desenvolvendo uma lista de metas que podem ser desejveis e mostrando
como esses elementos se conectam s teorias de legitimidade identificadas na Parte II.
Proponho tambm um conjunto de ferramentas de direito administrativo global que
podem ser agrupadas em torno de quatro elementos centrais da boa governana: (i)
controle da corrupo, auto negociao (self-dealing) e influncia de interesse especial;
(2) tomada de deciso slida e sistemtica; (3) transparncia e participao pblica; e
(4) sistema de freios e contrapesos.
Na Parte IV, utilizo o modelo de boa governana desenvolvido na Parte III para
avaliar os procedimentos utilizados na tomada de deciso no comrcio internacional, na
sade pblica, e nas polticas ambientais. Em cada um desses campos, alguns dos
procedimentos e mecanismos do direito administrativo essenciais boa governana tm
sido adotados e, tal como meu quadro terico sugeriria, considero que o regime do
direito administrativo tem tido maior avano nos lugares onde a governana
supranacional, formal, e aborda questes normativas. Isso levanta uma questo
interessante de causalidade: As organizaes internacionais adquirem autoridade e
ganham legitimidade por terem adotado as prticas da boa governana? Ou adotam o
direito administrativo como um meio de buscar legitimidade ou proteger sua
autoridade? De qualquer forma, cada uma das organizaes internacionais analisadas
est aqum de uma estrutura plenamente adequada de garantias processuais e de direito
administrativo.
Por fim, ofereo algumas concluses preliminares sobre o desafio de globalizar
o direito administrativo. Explico que uma Lei de Procedimento Administrativo Global
com requisitos que se aplicam a todas as organizaes internacionais faz pouco sentido.
No entanto, regras e procedimentos de governana adequados, baseados no menu de
conceitos e ferramentas desenvolvidos na Parte III e adaptados s necessidades de
determinados rgos polticos globais, prometem facilitar a cooperao internacional no
combate dos desafios compartilhados, e colocar a comunidade mundial no caminho da
boa governana.

I. O PROBLEMA DA GOVERNANA SUPRANACIONAL

A. Definindo Governana

Governana significa diferentes coisas em diferentes contextos, mas o conceito

geralmente est relacionado tomada de decises feitas em grupo para enfrentar
problemas em comum. Portanto, Governana Supranacional pode dizer respeito a
quaisquer processos de deciso ou instituies que ajudem a administrar a
interdependncia internacional, incluindo: (1) negociao entre Estados-nao
objetivando um tratado; (2) resoluo de litgios dentro de uma organizao
internacional; (3) elaborao de normas por organismos internacionais em apoio
implementao de tratados1; (4) desenvolvimento de cdigos de conduta, orientaes e

1
Veja, por exemplo, o trabalho realizado sob os auspcios da Conveno sobre Mudanas Climticas para
esclarecer sobre a responsabilizao pelas emisses de gases de efeito estufa.
normas apoiados pelo governo2; (5) pr-negociao para a definio de agenda e anlise
de questes em apoio elaborao de tratados3; (5) estabelecimento de normas tcnicas
para facilitar o comrcio4; (6) rede de coordenao institucional e poltica pelos rgos
reguladores5; (7) esforos estruturados nos setores pblico e privado para a criao de
normas6; (8) realizao de workshops para que policymakers, ONGs, lderes
empresariais e acadmicos troquem ideias7; e (8) atividades para a elaborao de
polticas no setor privado8.
A formulao de polticas internacionais pode ser realizada atravs de
negociaes entre Estados (government-to-government negotiations) e de trocas
contratuais de compromissos especficos pactuados em tratados. Alternativamente, os
governos podem coordenar polticas pelo reconhecimento mtuo das normas nacionais
de cada um.
Todavia, quando os Estados-nao no concordam com relao aos resultados
materiais especficos, mas sim com relao aos processos de deciso, eles criam
mecanismos para uma policymaking global ou para uma governana supranacional. Este
artigo est centrado neste mbito da regulao supranacional.
Como uma questo emprica, as instituies internacionais tm demonstrado
exercer influncia sobre o comportamento dos Estados-nao, dos atores econmicos e
dos indivduos. O surgimento de uma economia de mercado global, bem como de uma
srie de regimes de regulao internacionais, significa que, em algum grau, a
governana supranacional j existe. A lista de atividades de governana internacional
com impacto significativo inclui, entre outros, o trabalho de liberalizao do comrcio
da OMC, a formulao de polticas de sade da Organizao Mundial da Sade (OMS),

2
O trabalho da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de
desenvolvimento de diretrizes para Empresas Multinacionais um bom exemplo desse tipo de
governana.
3
O trabalho da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em apoio rea de Livre Comrcio das
Amricas um exemplo clssico desse tipo de atividade.
4
Os padres desenvolvidos pela Organizao Internacional de Normalizao (ISO) so um exemplo
paradigmtico.
5
Um exemplo desse tipo de rede a partilha de informaes sobre abordagens regulamentares e melhores
tcnicas, em encontros patrocinados pela OCDE que renem ministros de energia, ministros de comrcio
ou ministros do meio ambiente.
6
As normas estipulados pelo Pacto Global das Naes Unidas para a conduta corporativa so um
exemplo desse tipo de estabelecimento de norma;
7
A Unio Mundial para a Conservao, organizada pela Unio Internacional para a Conservao de
Natureza e Recursos Naturais (UICN), um bom exemplo desse tipo de governana.
8
Esses esforos privados podem moldar futuros processos ou regulamentos de polticas pblicas. Por
exemplo, o trabalho do antigo Mexico U.S. Business Council - Conselho Empresarial Mxico-EUA
(agora chamado de North American Business Committee Comit de Negcios Norte-Americano)
ajudou a estabelecer as bases para o Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA).
a padronizao realizada pela Organizao Internacional de Normalizao (ISO), e os
protocolos de teste e metodologias de avaliao de risco de produtos qumicos
desenvolvidos pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE).

B. A Lgica da Governana Supranacional

Se cada pas fosse uma ilha, ou talvez seu prprio planeta, no haveria
necessidade de uma poltica supranacional. Cada jurisdio poderia gerenciar seus
prprios assuntos e nenhuma externalidade ou interconexo exigiria sua ateno. A
lgica da governana global decorre da presena de problemas que vo alm das
fronteiras nacionais, e da necessidade de gerenciar a interdependncia gerada por este
entrelaamento de destinos.
Os governos nacionais renunciam parcialmente a soberania quando de seu
prprio interesse faz-lo. A liberalizao do comrcio - e os ganhos econmicos e
polticos que ela promete - exige que os Estados-nao cooperem no estabelecimento
dos termos do compromisso para o comrcio internacional e na resoluo de litgios que
surgem. Para colher os benefcios da integrao econmica, os pases devem investir na
governana supranacional e submeterem-se a algumas limitaes soberania nacional.
Outros pontos de interconexo surgem como consequncias involuntrias de
suas escolhas polticas. Por exemplo, as fronteiras abertas decorrentes do livre comrcio
e da iseno de vistos em viagens criam uma disposio propagao de doenas,
exigindo um compromisso com polticas adequadas.
Algumas externalidades internacionais so melhor compreendidas como sendo
resultado do funcionamento do mundo natural em vez de escolhas polticas. Certos
problemas ambientais, tais como as mudanas climticas, so inevitveis no mundo
global. Na ausncia de cooperao poltica em escala internacional, essas "super
externalidades" resultaro em falhas de mercado, ineficincia econmica e perda de
bem-estar social, para no mencionar a degradao ambiental.
Da mesma forma, sem cooperao poltica internacional, recursos
compartilhados, como os oceanos e a pesca, sero superexplorados, e bens pblicos
globais (como sade pblica e programas de proteo ambiental) sero produzidos de
forma insuficiente.
Em suma, o argumento para a governana supranacional uma extenso da
lgica do direito internacional. Sem um compromisso com a cooperao estruturada, as
relaes internacionais permanecem em um estado de natureza Hobbesiano. Embora um
mundo dominado por potncias possa parecer atraente para uma hegemonia - como os
Estados Unidos no incio do sculo XXI - um domnio internacional sem lei , em
ltima anlise, dispendioso e potencialmente instvel. Em tal mundo, a ordem deve ser
imposta sob uma base ad hoc e as questes so tratadas de maneira individual dentro de
um caso especfico (issue-by-issue basis), sendo, dessa forma, de eficcia limitada.
Portanto, mesmo os mais comprometidos com uma ordem mundial baseada no
realismo encontram algum valor em ter estruturas montadas para facilitar a poltica
internacional.
A poltica supranacional pode tambm ser aconselhvel por outros motivos.
Muitos problemas polticos tm mltiplas dimenses, otimizando as estratgias de
resposta baseadas tanto em informaes descentralizadas quanto centralizadas. A
governana multi-tier (governana em vrios nveis) tambm pode promover uma
concorrncia reguladora que reforce o bem-estar entre os nveis de governo. Ao gerar
pontos de vista polticos concorrentes, pressupostos, anlises, opes e avaliaes, as
instituies de governana global fornecem um conjunto suplementar de laboratrios de
elaborao de polticas. A governana supranacional tambm fortalece a regulao
nacional e fornece uma rede de segurana para se proteger contra a possibilidade de
falha poltica a nvel nacional.
Finalmente, quando as disputas normativas so profundas e as escolhas polticas
so altamente contestadas, a presena de um grau de poltica em escala global pode
reduzir a natureza tudo ou nada da poltica nacional. Ao promover uma considerao
cuidadosa de escolhas polticas, fornecendo um mecanismo de anlise comparativa dos
resultados da poltica nacional e obrigando os decisionmakers a justificarem suas aes,
uma estrutura funcional de governana global acrescenta profundidade ao sistema de
freios e contrapesos, limitando, assim, os erros governamentais nacionais e melhorando
o bem-estar social.

C. Questes de Distncia: por que a governana supranacional

problemtica

Apesar da lgica das aes coletivas internacionais em nosso mundo

interdependente, deslocar as responsabilidades polticas para as autoridades
supranacionais apresenta problemas significativos. Em particular, o aumento da
distncia entre o pblico e os decisionmakers supranacionais e a falta de fundamentos
democrticos para os organismos internacionais criam srios problemas de legitimidade.
Somando-se a essas preocupaes, h o reduzido controle poltico em escala nacional
(ou local) e o receio de que os organismos internacionais no sofram responsabilizao,
sejam propensos a erros, sujeitos a manipulao por interesses especiais, ou guiados por
provises de deliberao que no refletem as realidades do poder.
Algumas dessas questes esto em paralelo aos problemas ligados dicotomia
"mandante-mandatrio" ("principal-agent") que surgem no contexto da tomada de
deciso delegada em nvel nacional, e outras so agravadas pela ausncia, em mbito
internacional, da mesma densidade de regras, instituies e processos que orientam e
restringem a tomada de decises administrativas nacionais.

1. Tomada de Decises Delegada

Embora a tomada de decises delegadas prometa certas eficincias e acesso a

uma maior expertise, deslocar a formulao de polticas para fora das mos dos
representantes eleitos cria riscos comprovados. Representantes nomeados no enfrentam
a mesma estrutura de responsabilizao e de sanes para a prtica de self-dealing ou
por escolhas precrias. Os incentivos para manter-se em contato com as preocupaes e
interesses do pblico, em nome do qual eles esto tomando decises, podem ser
embotados.
Entretanto, no contexto nacional, os agentes nomeados geralmente atendem
vontade dos representantes eleitos, que podem remov-los por vrios motivos -
incluindo resultados secundrios, corrupo, ineficincia ou desateno s necessidades
do pblico -. Esta ameaa de demisso menos pronunciada internacionalmente.
A delegao no contexto nacional existe dentro de um sistema de freios e
contrapesos. O regime de prestao de contas no mbito internacional, no entanto,
muito mais fraco. No h judicirio para verificar a legalidade e racionalidade das
decises tomadas por agentes nomeados. Como resultado, a representatividade dos
agentes internacionais pode ser insuficientemente analisada, e seu foco no pblico ser
insuficientemente disciplinado. Simultaneamente, o alcance da autoridade depositada
nos agentes internacionais no eleitos poderia diminuir inapropriadamente a autoridade
daqueles democraticamente eleitos a nvel nacional que, de outra forma, exerceriam
esse poder.
 2. Esprito de Comunidade
A legitimidade democrtica depende de que os decisionmakers sejam vistos
como agentes que atuam em nome de uma comunidade. Dessa forma, a perspectiva de
uma tomada de deciso delegada bem-sucedida se sujeita presena da confiana da
sociedade e de um certo grau de identidade comunitria e envolvimento cvico. Se esses
fundamentos so - ou no - suficientemente robustos em escala global para tornar a
governana possvel, algo importante a se questionar.
No contexto nacional, tradio, cultura e geografia contribuem para o necessrio
sentimento de conexo e de comunidade. Um sentimento comum de futuro e confiana
tambm pode surgir de outras maneiras. Quem "ns" somos pode ser moldado por laos
econmicos, vnculos ecolgicos ou esforos para trabalhar juntos em problemas em
comum. A identificao com a jurisdio poltica a via mais bvia para a aceitao da
autoridade dos agentes dessa jurisdio. De forma geral, a legitimidade da tomada de
deciso torna-se mais tensa medida que o sentimento de comunidade enfraquece e a
distncia entre as autoridades e o pblico cresce. Este problema especialmente agudo
no cenrio internacional, j que a distncia no apenas fsica, mas tambm pode
refletir profundas diferenas de vises, pressupostos e valores. Assim, conforme a
escala de governana se expande e fica mais difcil estabelecer um sentimento de
comunidade, as questes de legitimidade tornam-se cada vez mais problemticas.

3. Federalismo e Subsidiariedade

Qualquer movimento em direo governana global tambm enfrenta

fortemente uma suposio em favor da tomada de deciso descentralizada que existe
tanto nos Estados Unidos (na estrutura do federalismo) quanto na Unio Europeia (em
compromisso com a subsidiariedade).
A lgica da tomada de deciso descentralizada poderosa na medida em que o
mundo diversificado e os representantes em escala nacional so mais propensos a
estarem cientes das circunstncias locais, preferncias dos cidados e outros fatores que
deveriam estar refletidos nas aes governamentais. Estabelecer uma autoridade
primria para tomada de deciso no nvel mais descentralizado possvel tambm tende a
aproximar os financiadores e os beneficirios das intervenes governamentais, o que
minimiza situaes externas e internas, aumenta a responsabilizao e preserva a
legitimidade.

4. Eficcia

Preocupaes tais como se a cooperao internacional pode realmente ser

alcanada e se uma efetiva governana global pode estabelecida criam um ceticismo
adicional sobre a tomada de deciso supranacional. Do ponto de vista terico, os custos
de transao aumentam medida que o nmero de pessoas ou entidades a serem
coordenadas cresce, e em algum momento os custos de coordenao superam os
benefcios. Como resultado, muitas entidades nacionais e cidados preocupam-se com
as implicaes prticas de entregar a responsabilidade de setores importantes da poltica
para uma Organizao das Naes Unidas ineficaz e com a eficcia das iniciativas de
poltica internacional em geral. medida que os poderes de deciso esto cada vez mais
sendo delegados a organizaes administrativas ou outras organizaes no eleitas,
questes condizentes eficcia tcnica e prtica das decises delegadas tambm podem
se multiplicar.

5. Responsabilizao

A crtica central da governana global pode ser atribuda falta de bases

eleitorais para a tomada de deciso a nvel internacional. A democracia vista nos dias
de hoje como sendo fundamental para uma governana legtima. Eleies no s
justificam o exerccio do poder, mas tambm fornecem um mecanismo crtico de
responsabilizao: a derrota eleitoral. Elas criam incentivos para que os agentes
exeram representatividade e mantenham-se ligado aos interesses dos seus eleitores.
Quando o poder exercido sem responsabilizao eleitoral, segundo a teoria,
todos os tipos de prejuzo so possveis. Especificamente, os representantes podem
buscar resultados polticos que favoream seus prprios interesses em vez do interesse
pblico. Isso pode implicar uma burocracia expandida, absoluta corrupo ou aceitao
de incentivos para conduzir decises para determinadas direes. A falta de cuidado
com o pblico ou de neutralidade tambm podem levar a escolhas pblicas fracassadas
e captao de interesses especiais no processo poltico.
 No h, no entanto, nenhum pblico global com representatividade capaz de
responsabilizar os detentores de poder no domnio internacional. A globalizao e o
surgimento de normas mundiais em algumas esferas, como os direitos humanos, podem
estar criando uma comunidade global restrita, mas, sem um pblico identificado,
persiste a importante questo sobre quem os agentes internacionais tm mente quando
buscam o interesse pblico.

6. A Perda da Soberania Nacional

Se a responsabilizao restrita a queixa mais proeminente sobre a governana

supranacional, a questo relacionada perda da soberania nacional vem logo aps. O
conceito de soberania por si s tem sido alvo de intensa anlise acadmica nos ltimos
anos. Se os estados-nao exercerem plena soberania, devemos esperar um mundo de
no-cooperao, parasitismo (free-riding) e proviso inadequada de bens pblicos
globais. Mas o poder excessivamente centralizado pode levar a resultados insuficientes,
por todos os motivos descritos acima. Assim, deve ser alcanado um meio-termo entre a
forte soberania do Estado-nao e controle supranacional centralizado.
Um compromisso duradouro com o princpio da soberania nacional mais
fortemente visvel entre os lderes polticos nacionais cujo poder restringido pela
presena de um nvel de governana acima deles. Muitas comunidades polticas,
particularmente Estados-nao, desejam manter o controle sobre a tomada de deciso
poltica, pelo menos com relao a certos aspectos de seu futuro.
Estados fortes so mais suscetveis de se opor a qualquer regime de governana
global que limite seu controle. Processos que dependem do mecanismo de deciso do
tipo uma nao, um voto (one-nation, one-vote), que pode resultar em uma maioria de
Estados-nao fracos impondo sua vontade sobre os fortes, so particularmente
suspeitos. Poder-se-ia prever que naes hegemnicas, como os Estados Unidos no
presente, fortemente prefeririam um regime internacional com pouca estrutura, em que
as realidades de poder determinam os resultados.

D. A Legitimidade em Questo

impressionante que algumas atividades de governana supranacional passem

praticamente despercebidas, enquanto que outras geram grande controvrsia e
 consternao sobre a responsabilizao reduzida e a perda de soberania nacional.
Embora a adeso a princpios de boa governana seja importante sempre que as
autoridades internacionais desempenharem um papel, questes de legitimidade - e uma
necessidade especial de rigor processual surgem apenas em um subconjunto de casos.
Duas questes institucionais relacionadas profundidade ou densidade da
governana supranacional surgem como sendo importantes: (1) quem detm a
autoridade da tomada de deciso; e (2) quo formais e vinculativos so os resultados do
processo de deciso internacional. Essas questes (juntamente com atividades de
governana ilustrativas) podem ser organizadas em espectros de interseco para formar
a Matriz 1 abaixo.

PROFUNDIDADE DA GOVERNANA SUPRANACIONAL

TOMADA DE DECISO SUPRANACIONAL

Normas para
Emisses de
Resoluo de Litgios
Inventrio na
da OMC
Conveno de
Controle Climtico
PRTICAS POLTICAS
REGULAO RGIDA /
LEVES / INFORMAIS
FORMAL (HARD LAW)
(SOFT LAW)
Reunies entre
Elaborao de
Reguladores
Tratados
organizadas pela
OCDE

TOMADA DE DECISO INTERGOVERNAMENTAL

No fim puramente intergovernamental do eixo vertical, as atividades de

governana poderiam resumir-se em uma organizao internacional proporcionando um
frum para negociaes entre agentes de Estados-nao. No fim do eixo supranacional,
as instituies internacionais podem exercer relevante autonomia poltica. A governana
supranacional, por bvio, no surge espontaneamente. Os governos nacionais devem
contratar autoridades tomadoras de deciso a serem apresentadas a nvel supranacional.
 Estados-nao tendem a se envolver em tal delegao quando acreditam ser o
melhor para seus interesses, com base nos ganhos em potencial (por exemplo, custos de
transao mais baixos, possibilidade de repartio de encargos, reduo da incerteza) no
combate de problemas de aes coletivas.
A regulao no domnio internacional tambm varia de acordo com seu grau de
formalidade, que pode ser descrito por um espectro de regras vinculativas (hard law) a
regras no vinculativas (soft law). Neste eixo horizontal, as obrigaes vinculativas
produzidas atravs de tratados so de carter formal ou de natureza hard law. medida
que se avana em direo ao extremo mais informal ou de natureza soft law do espectro,
encontra-se uma srie de dilogos internacionais que geram regras, normas e diretrizes
de menor ordem.
Mais adiante, ao longo do espectro, esto as discusses que levam a acordos
sobre procedimentos ou que simplesmente resultam na troca de informaes ou
avaliaes de desempenho. No fim informal deste espectro, a influncia poltica
existe apenas na medida em que as autoridades nacionais adotam regras-modelo ou
prticas regulatrias, minimizando os perigos de perda de soberania e de reduo de
responsabilizao.
No quadrante inferior esquerdo desta matriz, a tomada de deciso , em grande
parte, realizada por agentes nacionais, e os resultados so geralmente de natureza
informal. Isso se traduz em uma fraca governana global e em preocupaes
relacionadas legitimidade limitada.
medida que se avana em direo ao quadrante superior direito, tanto o grau
de formalidade quanto o de autonomia dos agentes internacionais aumentam, e questes
sobre legitimidade surgem com mais fora. Nesta zona, a necessidade de um regime de
direito administrativo se intensifica, pois a autoridade exercida por instituies
supranacionais pode restringir significativamente as aes dos governos nacionais.
importante notar que a legitimidade no ser um grande problema no
quadrante inferior direito, onde ocorre a elaborao de tratados, porque a autoridade da
tomada de deciso pertence, em grande parte, a agentes nacionais com altos nveis de
legitimidade democrtica.
No quadrante superior esquerdo, no entanto, dever ser dada ateno
legitimidade, dada a grande prtica decisria exercida por agentes internacionais. Mas a
informalidade do resultado no quadrante superior esquerdo enfraquece essa presso at
certo ponto.
 Em suma, uma maior formalidade e uma maior delegao a autoridades
supranacionais coloca em questo a legitimidade do processo de governana. Essa
dinmica cria presso para um sistema de direito administrativo como meio de legitimar
certos tipos de policymaking. Note, por exemplo, que, conforme a regulao feita pela
Unio Europeia se expandiu, o ceticismo a respeito da legitimidade das medidas
tomadas em Bruxelas tambm cresceu. Por sua vez, a UE avanou em direo a um
regime mais robusto de direito administrativo - talvez para defender a expanso de sua
autoridade ou para justificar uma maior expanso do seu papel de governana.
Como muitos estudiosos sugeriram, o processo de definio e organizao de
regras fundamental para institucionalizar qualquer processo de governana
supranacional. Assim, o crescimento das atividades que se enquadram no quadrante
superior direito um motor particular para o direito administrativo globalizado.
Organizaes internacionais com maior legitimidade, assentadas em
procedimentos de regulao apropriados, so propensas a um maior depsito de
autoridade. Essas foras combinam-se em um processo interativo em que o design
institucional e o direito administrativo evoluem lado a lado com a autoridade e a
legitimidade.
Regras e procedimentos de tomada de deciso refinados so, no entanto, teis ao
longo de toda a matriz, pois ajudam a garantir que as normas de boa governana sejam
conhecidas, no importa quo vasto o papel da poltica internacional se torne.
Em resumo, a Matriz 1 ajuda a prever, em sentido positivo, onde podemos
esperar encontrar o surgimento de uma demanda para o direito administrativo global.

E. Comparando os Custos e Benefcios da Governana Supranacional

A legitimidade tambm depende do tipo de problema que levado em

considerao pelo rgo de tomada de deciso. Quando uma questo em grande parte
cientfica ou tcnica, havendo especialistas supranacionais designados, tratar do
problema pode ser incontroverso.
medida que uma questo se torna mais poltica ou normativamente cobrada,
no entanto, a delegao aos que no possuem legitimidade eleitoral torna-se cada vez
mais problemtica. Quanto mais os valores divergem, mais intenso ser o estresse no
processo de tomada de deciso.
 Ao mesmo tempo, questes que implicam uma interdependncia internacional
mais profunda prometem maiores recompensas para aes coletivas, aumentando,
assim, o valor da governana global.

CUSTOS E BENEFCIOS DA GOVERNANA SUPRANACIONAL

PROFUNDA INTERDEPENDNCIA

SARS
Poltica de Guerra do
Tratado Sobre a Camada
Iraque
de Oznio

PROBLEMAS PROBLEMAS POLTICOS /

CIENTFICOS / TCNICOS DE VALORES

Controle de Poluio da
Poltica Educacional
gua

POUCA INTERDEPENDNCIA

Na MatriZ 2, os benefcios da colaborao supranacional so postos em

contraposio aos custos para se deslocar a governana para o nvel supranacional. O
eixo vertical representa uma escala que vai de uma interdependncia profunda (onde os
benefcios da coordenao de polticas supranacionais so mais elevados) a uma
interdependncia reduzida (onde a recompensa da tomada de deciso internacionalizada
ser menor).
O eixo horizontal oferece um espectro que vai de escolhas puramente
cientficas ou relacionadas a tcnicas de poltica a escolhas fortemente polticas com
potencial para uma significante divergncia normativa entre pases, refletindo o
aumento do custo da governana supranacional.
No quadrante superior esquerdo, onde a interdependncia considervel, mas a
os problemas so relativamente pequenos e tcnicos, a delegao a organismos
internacionais menos problemtica. A crise da SARS, na qual a OMS desempenhou
um papel de liderana, e o esforo para eliminar os clorofluorcarbonos (CFC) que
danificam a Camada de oznio, o qual o Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA) coordenou um enfrentamento global, so exemplos de atividades
neste quadrante. O trabalho de liberalizao do comrcio, do Acordo Geral sobre
Tarifas e Comrcio (GATT), em seus primeiros anos, tambm caiu, em grande parte,
nesta zona.
Recentemente, no entanto, a poltica comercial tornou-se muito mais de natureza
poltica, ento o trabalho da OMC est avanando em direo (e, em alguns casos, est
dentro) ao quadrante superior direito.
Para problemas de natureza altamente poltica, pertencentes ao quadrante
superior direito, questes sobre o grau de delegao a agentes e entidades
supranacionais provavelmente emergiro, apesar do fato de que um alto grau de
interdependncia prometer retornos significantes cooperao internacional. Operar
nesta zona de maior sensibilidade poltica requer procedimentos mais elaborados para
estabelecer a legitimidade poltica.
esperado que autoridades supranacionais que operam no quadrante inferior
esquerdo tenham uma autoridade menor para agir, dada a interdependncia limitada.
Atividades com foco cientfico ou tcnico, como troca de dados ou polticas
empresariais, no entanto, podem oferecer alguns benefcios a baixo custo. Isso significa
que um organismo internacional que trabalha nesta zona no enfrentar muita
hostilidade.
No quadrante inferior direito, a delegao a organismos internacionais ter mais
resistncia e a legitimidade da governana em escala global ser mais difcil de ser
implementada, dada a combinao de alta sensibilidade poltica junto baixa
interdependncia. Os organismos internacionais que exercem autoridade nesta zona
devem caminhar delicadamente e ter procedimentos firmemente estabelecidos por se
sujeitarem aos governos nacionais. Na verdade, quase nenhuma organizao
internacional procura operar neste espao.
Em conjunto, as Matrizes 1 e 2 demonstram a interao entre instituies e os
problemas na determinao da legitimidade da governana supranacional. Quando a
interdependncia significativa, podemos esperar um movimento em direo
formulao de polticas supranacionais, mas apenas se o rgo tomador de deciso
desenvolver um projeto institucional que fornea uma base de legitimidade compatvel
com a natureza altamente poltica das questes a serem tratadas.
 Dado o carter central da legitimidade processual, investimentos no direito
administrativo devem ser feitos quando a lgica sustentando a tomada de deciso
supranacional for slida, mas a estrutura de governana existente no possuir uma um
conjunto suficiente de regras e procedimentos para legitimar a formulao de polticas.
Quaisquer atividades supranacionais a serem realizadas devem prometer
benefcios que excedam os custos dentro da perspectiva dos Estados-nao
participantes. Aqui onde o direito administrativo global entra em jogo. Delegar a
tomada de deciso sempre suscita questes de legitimidade, mas um regime de
formulao de polticas com procedimentos cuidadosamente definidos promete
contribuir diretamente para a visvel legitimidade da poltica supranacional, alm de
fornecer uma ferramenta crucial para maximizar indiretamente os benefcios da
governana global. Esse potencial abordado mais detalhadamente nas Partes II e III
abaixo.
A interao das matrizes destaca o fato de que a boa governana ajuda a
legitimar a autoridade, e que as organizaes com autoridade supranacional tendem a
serem pressionadas a adotar melhores prticas de governana. Por exemplo, medida
que a agenda do comrcio internacional tem se tornado cada vez mais politizada, o
design institucional da OMC tem sido criticado como inadequado para o papel de
governana que foi convidada a assumir. Em resposta, a OMC tem mudado para
enfrentar sua crise de legitimidade.
Se a estrutura administrativa da organizao e a capacidade de administrar boa
governana tm conseguido ou no - acompanhar o aumento do peso a ser suportado
com relao ao apoio legitimidade, um assunto de constante debate.

II. FUNDAMENTOS PARA A BOA GOVERNANA SUPRANACIONAL

Nesta Parte, exploro seis tipos de legitimidade: democrtica; baseada em

resultados; derivada da ordem; sistmica; deliberativa; e processual. Cada um fornece
uma lgica para a aceitao da autoridade poltica, incluindo a poltica nacional. Em
alguns casos, elas podem reforar-se mutuamente. Em outras circunstncias, pode haver
tenso entre elas.

A. Legitimidade Democrtica
 Na tradio democrtica moderna, voltando a Rousseau, o direito de exerccio
do poder foi relacionado expresso da vontade da maioria, tornando a legitimidade
uma consequncia do sucesso eleitoral. Muitos estudiosos veem, assim, os fundamentos
democrticos para o exerccio do poder como condio si ne qua non de legitimidade.
Na medida em que isso seja considerado verdade, a governana global est
condenada ilegitimidade. De fato, Dahl, e outros imergidos na tradio eleitoral de
Rousseau, suscitam dvidas a respeito da possibilidade de legitimidade da governana
global.
O dficit democrtico da EU, por exemplo, tornou-se um grande tpico de
discusso acadmica e preocupaes semelhantes tm sido objeto de enfoque em outros
esforos de governana supranacional.
A eleio direta de representantes internacionais no , to cedo, provvel. Mas
este fato no encerra a discusso sobre a legitimidade poltica em escala global.
Embora a legitimidade democrtica baseada na votao por maioria seja til
como base para a autoridade governante, bases eleitorais diretas no so necessrias
para uma boa governana. A poltica internacional pode ter autoridade, mesmo sem
eleies diretas.
Polticas de subsdio e um grau de legitimidade quase-democrtica podem ser
estabelecidas atravs de mecanismos que forcem as autoridades supranacionais a serem
mais atentas sua representatividade e mais responsveis pelo pblico o qual elas
servem.
Alm disso, a identificao com os decisionmakers (em vez da democracia
eleitoral) pode ser essencial para a aceitao pblica da autoridade poltica. Pessoas hoje
podem se sentir ligadas a processos polticos em vrios nveis, dando a cada nvel um
grau de legitimidade. Por exemplo, os residentes de Barcelona podem, ao mesmo
tempo, sentir-se Catales, Espanhis e Europeus, tornando legtima a governana em
cada um dos nveis possveis. Assim, os procedimentos para tomada de deciso que
ligam o pblico aos policymakers, e envolvem os cidados em um dilogo poltico,
podem ser usados para criar o sentimento de identidade necessrio para estabelecer um
grau de legitimidade democrtica.

B. Legitimidade Baseada em Resultados

 A legitimidade pode derivar do conhecimento (expertise) do policymaker e da
capacidade da instituio governamentais de gerar ganhos ao bem-estar social. Nessa
concepo neo weberiana, um processo de governana que produza anlise racional,
dentro dos limites legais, produzindo bons resultados, o que importa.
Muito dos escritos de Weber centram-se nas virtudes dos processos burocrticos
de governana que delegam algumas escolhas polticas a especialistas cujo
conhecimento, foco, neutralidade e isolamento da poltica prometem processos
decisrios sistematicamente superiores.
O estado administrativo moderno americano, decorrente do New Deal, reflete
amplamente essa expertise e a orientao baseada em resultados para a legitimidade
poltica. A legitimidade weberiana especialmente importante no contexto
internacional: uma demonstrada capacidade de fornecer bons resultados tem sido a
principal atrao aos Estados-nao para delegar elementos da poltica para organismos
supranacionais.

C. Legitimidade Baseada na Ordem

No havendo mecanismos de governana e de aes coletivas, enfrentamos um

Estado de natureza Hobbesiano, no qual o poder determina os resultados, tornando
dificultoso o estabelecimento de relaes sociais estveis e cooperativas. Perguntas
sobre como superar o caos e promover aes coletivas emergem como fundamentais
legitimidade no contexto da governana e crescente nfase no estado de direito.
Em sua obra seminal, The Morality of Law, Lon Fuller frisou que a ordem,
particularmente quando constituda dentro de regras claras e estveis, era elemento
central para a boa governana e fundamental para a lgica interna do Estado de Direito.
Atravs de sua parbola de Lex, o legislador, ele demonstrou que a legitimidade deve
ter regras e processos de deciso que so pblicos e divulgados, compreensveis,
estveis e previsveis. A conceituao de Fuller destaca o fato de que a legitimidade de
um sistema de governo deriva, pelo menos em partes, da sua capacidade de esclarecer as
regras do jogo e, assim, proporcionar a ordem.
Certos tericos polticos, tradicionalistas do common law, sociolgicos e
estudiosos de relaes internacionais enfatizaram a importncia do estabelecimento da
ordem. A autoridade governamental pode, portanto, ser vista como legtima, mesmo
quando inexistentes os fundamentos democrticos ou os bons resultados, se for exercida
de modo que se baseie na tradio e fornea ordem e estabilidade.

D. Legitimidade Sistmica

A estrutura de governana global tambm define a legitimidade das escolhas

polticas que emergem do decisionmaking. O modelo madisoniano, ou a legitimidade
sistmica, dependem da disperso das responsabilidades polticas entre as instituies
concorrentes como forma de proteger a liberdade individual, combater os possveis
abusos de poder, promover equidade e equilbrio, e garantir uma tomada de deciso
eficaz.
Nos Estados Unidos, a separao de poderes prev autoridades legislativas,
executivas e judiciais com certas responsabilidades primrias e papis de superviso.
Esta estrutura gera um conjunto de freios e contrapesos que se estende legitimidade
democrtica dos decisionmakers no eleitos, atravs de vnculos com aqueles cuja
autoridade baseia-se em um processo eleitoral.
Por exemplo, as aes da Suprema Corte dos EUA so vistas como legtimas
mesmo os juzes no sendo eleitos. No entanto, eles so nomeados pelo presidente
eleito, e suas nomeaes esto sujeitas a confirmao pelo Senado, bem como h a
possibilidade de impeachment pelo Congresso, ambos tambm eleitos pelos cidados.
Ao promover um dilogo poltico robusto e institucionalizar o controle cruzado
(cross-checks) sobre o exerccio da autoridade, o sistema como um todo produz uma
governana pragmtica que eleva a responsabilizao, atrai expertise, distribui
equitativamente os benefcios das aes coletivas e captura sistematicamente erros ou
anomalias no processo poltico.
Esse tipo de diviso de poderes madisoniano tambm poderia ser
supranacionalmente importante, como substituto da legitimidade democrtica e como
um mecanismo de preveno para que os agentes internacionais no ultrapassem os
limites de legitimidade.
A legitimidade sistmica pode assumir a forma de uma governana no modelo
network, que distribui suas responsabilidades dentro de uma rede de diversos
organismos internacionais, levando a um sistema multicamadas de cooperao e
concorrncia simultneas entre organizaes internacionais e autoridades nacionais.
 Desenvolver um sistema de freios e contrapesos dentro do sistema de
governana global tambm pode proporcionar um meio de promover o estado de direito,
avaliar se os agentes internacionais esto agindo no mbito da autoridade a eles
delegada, assegurar a triangulao em escolhas polticas difceis (o que especialmente
importante em condies de incerteza factual ou divergncia normativa) e ajudar a
garantir o tratamento justo a todas as naes, entidades econmicas e indivduos.

E. Legitimidade Deliberativa

A legitimidade tambm volta-se para o dilogo que acompanha o processo de

regulao. Como observou Habermas, o debate e a deliberao promovem racionalidade
e melhoram os resultados. Um dilogo poltico consistente, envolvendo mltiplas
perspectivas sobre os problemas em questo, tambm cria um sentimento de domnio do
resultado, mesmo entre aqueles que se acham em desvantagem ao final de determinada
disputa.
Habermas afirmou que um dilogo estruturado, envolvendo reivindicaes
concorrentes devidamente debatidas, tende a levar a resultados mais cuidadosamente
construdos, baseados na autoridade da lgica e da razo.
Na arena das polticas internacionais, uma tomada de deciso transparente, que
proporciona oportunidades para debate e dilogo poltico, com participao de
representantes com uma diversidade de pontos de vista, a chave para a legitimidade,
substituindo a legitimidade democrtica e a responsabilizao que as eleies fornecem.
Ao mesmo tempo, obstculos contra a manipulao desse processo em virtude
de interesses especiais devem ser impostos como uma salvaguarda contra uma minoria
ativa que possa, eventualmente, dominar uma maioria silenciosa ou passiva. E os
mecanismos de participao devem ser cuidadosamente definidos para evitar o
atolamento do processo poltico.
Simplificando, a deliberao deve ser cuidadosamente estruturada para que os
ganhos de participao no processo poltico sejam otimizados sem perder a capacidade
de tomada de decises de forma eficiente e representativa.

F. Legitimidade Processual
 A poltica legtima tambm depende de que decisionmakers sigam o processo
correto. Um processo de regulao cuidadosamente estruturado ir esclarecer questes
subjacentes, trazer fatos, promover uma anlise cuidadosa das opes polticas, e
envolver as partes interessadas em um dilogo poltico. Quando bons procedimentos de
governana so empregados, as decises que emergem iro desfrutar de uma grau de
legitimidade inerente.
O direito administrativo melhora o funcionamento e os resultados de processos
governamentais, e limita a autoridade de agentes que eventualmente possam cometer
abusos de poder.
No domnio internacional, onde as instituies internacionais so relativamente
fracas, a funo do direito administrativo de poder de direcionamento e melhoramento
da eficcia assume uma significncia ainda maior. Um processo de regulao
cuidadosamente elaborado, apoiado por ferramentas do direito administrativo, pode,
portanto, diretamente, trazer legitimidade e, indiretamente, compensar e melhorar outros
fundamentos de legitimidade.
Especificamente, uma poltica que reflete princpios da boa governana erigidos
em um regime de direito administrativo pode suprimir, em partes, a falta de eleies;
facilitar o acesso expertise e, assim, maximizar as chances de resultados de melhoria
no bem-estar; fornecer uma estrutura e ordem poltica; delimitar o exerccio do poder
e aumentar a responsabilizao; e promover o dilogo e o debate.
O rigor processual desempenha um papel especial na legitimao da governana
e no exerccio de poder, porque refora e melhora cada uma das outras cinco fontes de
legitimidade. Na verdade, embora os outros fundamentos de legitimidade interajam at
certo ponto, eles podem seguir direes opostas to frequentemente quanto eles se
apoiam. Decises que emergem de uma burocracia weberiana, por exemplo, podem ser
apreciadas por seus resultados, mas provvel que sejam vistas como um sinnimo de
falta de legitimidade democrtica.
A legitimidade processual, e a estrutura de direito administrativo em que
construda, quase sempre suporta outros fundamentos de legitimidade.
O rigor processual especialmente importante no domnio da poltica
internacional, onde a falta de fundamentos democrticos e de responsabilizao poltica
requerem um foco especial. Estruturas de regulao, que exigem que os decisionmakers
se comprometam com um processo poltico aberto baseado em uma variedade de pontos
de vista e que exige uma explicao para as escolhas feitas, podem destinar-se a abordar
questes de representao e responsabilizao.
Um processo que fora os decisionmakers a justificarem seus quadros analticos,
pressupostos e respostas polticas contra pontos de vista concorrentes; demonstrarem
que suas escolhas so legais e racionais; e sujeitarem seus resultados a anlise e
superviso, ir aumentar a legitimidade dos resultados das polticas, bem como a
perspectiva de ganhos de bem-estar.
A parte a seguir prope uma lista de ferramentas processuais, advindas do direito
administrativo, a serem aplicadas na governana supranacional. Como a discusso
acima indica, um regime de direito administrativo global bsico pode ajudar a legitimar
a poltica supranacional e prover um grau de responsabilizao, mesmo quando a
ligao com as eleies seja remota.

III. CONSTRUINDO O DIREITO ADMINISTRATIVO GLOBAL

H muita discusso nos crculos polticos e acadmicos sobre boa governana,

apesar de que apenas recentemente os estudiosos comearam a definir esse termo de
modo rigoroso. Nesta Parte, especifico uma srie de ferramentas de direito
administrativo e estratgias que poderiam ser usadas para promover a boa governana e
legitimar a poltica no domnio internacional. Para ser claro, eu no procuro especificar
de forma alguma o que constitui uma boa governana. Em vez isso, eu pretendo
simplesmente demonstrar uma conexo teoricamente coerente entre a implantao de
um conjunto de ferramentas derivadas do direito administrativo e o aumento em
potencial da legitimidade poltica em escala global.
Por fim, assim como a legitimidade depende, em alguns casos, mais de um
fundamento do que de outro, os elementos mais importantes da boa governana iro
variar dependendo da configurao poltica. E, assim como as fontes de legitimidade
interagem de formas complexas reforando e substituindo umas s outras e, s vezes,
trabalhando em objetivos opostos , os elementos da boa governana podem, algumas
vezes, apoiar uns aos outros e, em outras, estarem em tenso. Apesar deste ressalva,
catalogar os vrios atributos da boa governana esclarece como o processo de tomada
de decises e a estrutura de direito administrativo que o sustenta podem melhorar a
legitimidade e promover uma poltica efetiva e eficiente.
 A. Um Conjunto de Ferramentas de Direito Administrativo Global

Um nmero de estratgias, abordagens e ferramentas do direito administrativo

podem provar que so teis para progredir a governana supranacional. Algumas dessas
ferramentas podem ser empregadas da mesma forma como ocorre no contexto de direito
administrativo nacional; outras precisaro ser modificadas para a aplicao
internacional.
Baseado nas prticas de governana dos Estados Unidos, Unio Europeia, e em
outros lugares, eu apresento abaixo um conjunto bsico de ferramentas de direito
administrativo global, dividido em quatro grupos: (1) controles contra self-dealing,
corrupo e influncia de interesses especiais; (2) regulao sistemtica e slida; (3)
transparncia e participao pblica; e (4) diviso de poderes.

1. Controles Contra Corrupo, Self-Dealing, e Influncia de Interesses Especiais

Um nmero de ferramentas de direito administrativo ajudam a garantir que a

tomada de decises delegada no sofra com problemas como a corrupo ou tendncia a
condutas guiadas por interesse prprio.
A necessidade de agentes imparciais, e voltados ordem pblica, aplica-se em
todo o espectro das instituies e atividades da governana global, independentemente
de os papis destes agentes serem de mera coordenao de agentes nacionais ou de
plena tomada de decises supranacional.
A preveno contra o self-dealing fundamental para a boa governana e
legitimidade.

a. Regras de Conflitos de Interesse

Nada mais corrisivo legitimidade governamental que a tomada de decises

corrupta. Prevenir que aqueles que esto participando de processos de tomada de
decises internacionais no ajam em benefcio prprio nas escolhas que fazem um
importante ponto de partida para garantir uma tomada de decises imparcial.
Regras de conflitos de interesses devem, portanto, exigir a divulgao dos
interesses financeiros pessoais (incluindo os da famlia), limites nas participaes
financeiras que seriam afetadas por suas aes como agente, e proibio de participao
em decises nas quais seus interesses pessoais esto envolvidos.
Princpios anti-nepotismo para admisso de agentes e contratao, fundados em
pesquisa ou em outras atividades de governana e restries nos benefcios ajudam na
transparncia, promovem objetividade, e limitam a manipulao em favor de interesses
especiais.

b. Inspees e Auditorias

Mecanismos de inspeo e auditoria so bem estabelecidos em muitos contextos

de governana, incluindo o mundo corporativo e governos de todos os nveis. No
contexto da governana global, o elevado uso de auditoria controlaria a corrupo,
promoveria eficcia e intensificaria a responsabilizao.
Planejamentos regulares de inspees polticas, auditorias, ou inspees dos
procedimentos de tomada de decises e de resultados advindos de entidades terceiras
independentes, ajudariam a garantir que as ferramentas e procedimentos da boa
governana esto, de fato, sendo praticados pelos organismos internacionais.
Resultados de auditoria deveriam ser abertamente e imediatamente divulgados a
rgos relevantes, instituies e ao pblico em geral. Aqueles que tiverem suas
atividades ou escolhas impugnadas deveriam ser obrigados a responder formalmente
pelo problema criado. Constataes negativas (de gasto, corrupo, m gesto ou
manipulao em favor de interesses especiais) podem, a curto prazo, enfraquecer a
legitimidade. No entanto, a longo prazo, inspees e auditorias aumentaro a
credibilidade da tomada de deciso internacional, ajudando a garantir a imparcialidade e
a conscincia pblica.

c. Divulgao de lobby

Um dos aspectos mais importantes da boa governana a capacidade de

conhecer quem definiu o resultado do processo de tomada de decises e se os
resultados foram distorcidos por interesses especiais. Escolhas pblicas falhas desse tipo
podem ser controladas, em parte, atravs de um requerimento para que agentes no
governamentais (lobistas), que participam diretamente das atividades polticas, sejam
registrados e obrigados a divulgar seus contatos com os decisionmakers.
 As regras de divulgao do lobby so, cada vez mais, reconhecidas como
fundamentais imparcialidade, transparncia e capacidade de controlar a manipulao
de interesses especiais no processo de tomada de decises. No seria difcil estabelecer
um princpio que obrigue a informar quem contatou os decisionmakers e que exija a
publicao em um cadastro pblico de quaisquer informaes que eles transmitiram.
Para preservar a neutralidade, contatos ex parte ou outro acesso especial por alguns
participantes no processo de deciso deveriam ser proibidos ou, pelo menos,
divulgados.

2. Regulao Sistemtica e Slida

O Direito Administrativo pode contribuir para uma anlise poltica minuciosa,

uma forte reviso poltica e uma boa regulao de vrias formas. Os requisitos
estabelecidos abaixo promovem uma boa governana ao trazer a expertise neo-
weberiana como suporte ao contexto poltico, alm de proporcionar transparncia,
ordem, estabilidade, e previsibilidade, tais como Fuller salientou como essenciais para a
legitimidade da formulao de regras.
Um processo de deciso cuidadosamente estruturado tambm essencial
diviso de poderes e legitimidade sistmica. Finalmente, um processo de regulao
procedimentalmente sofisticado promove debate poltico e tomada de decises baseada
em anlises fundamentadas e, ainda, fortalece a legitimidade deliberativa.
A noo de que essa cooperao um caminho para a verdade ou, pelo menos,
para resultados sistematicamente superiores ao longo do tempo pode ser atribuda no
s teoria poltica de Habermas, mas tambm ao mtodo cientfico.
Instituies globais deveriam valorizar procedimentos que promovam o teste de
teorias, o escrutnio de suposies e o aperfeioamento do pensamento baseado na
experincia.
As ferramentas de direito administrativo discutidas abaixo so propensas a ter
aplicao sobre um vasto espectro de atividades de governana global. Elas sero menos
teis em circunstncias emergenciais e menos necessrias nas prticas polticas leves
definidas na Matriz 1. Elas assumiro, contudo, uma maior importncia medida que
haja maior autoridade e que julgamentos polticos sejam exercidos supranacionalmente.

a. Publicao de Projetos Destinada a Notificaes e Observaes

 O esclarecimento das questes em considerao um ponto de partida simples,
porm essencial boa governana, que pode ser alcanado ao defini-las por meio da
publicao de propostas. Em diferentes contextos, ser til ter propostas amplamente
disseminadas para avaliao e observaes, com um tempo adequado para a
considerao de todas as partes interessadas na questo.
Esse processo tende a garantir que questes fundamentais sejam identificadas e
inteiramente exploradas, que uma grande variedade de opes sejam consideradas, que
todas as partes afetadas sejam notificadas, e que decises fundamentadas surjam.
Os processos de deciso que convidam as partes interessadas a produzirem
dados e anlises teis, testarem hipteses e suposies divergentes e envolverem um
amplo conjunto de participantes, refletindo uma variedade de vises, so propensos a
produzirem sistematicamente melhores resultados ao longo do tempo.
Alm da deliberao definida por Habermas, as notificaes e o espao para
fazer observaes proporcionam uma oportunidade estruturada de medir a
racionalidade, eficcia, transparncia, legalidade, justia e eficincia. Ao dispor
informaes importantes ao domnio pblico, os processos de notificaes e
observaes foram os tomadores de decises a justificarem suas escolhas polticas e a
capacitarem uma variedade de stakeholders, incluindo lderes polticos da oposio,
mdia, ONGs, empresas, comunidades e acadmicos a questionarem o conhecimento
dos tomadores de decises. Ainda, a notificao a respeito da formulao de polticas e
a oportunidade de opinar a respeito so, no momento, um aspecto amplamente aceito de
boa governana.
Embora haja um risco de esses procedimentos atrarem intervenes de
interesses especiais e, potencialmente, darem mais voz queles com mais recursos para
dedicar ao processo poltico, a probabilidade de resultados deturpados pode ser
combatida atravs de diversos outros mecanismos.

b. Clara Identificao dos Decisionmakers e do Processo

A legitimidade de Fuller depende que os decisionmakers sejam conhecidos e que

o trnsito do processo de deciso seja claro. Saber quem est exercendo poder
essencial para assegurar a responsabilizao dos decisionmakers. Em contraste,
processos s escuras nos quais os decisionmakers e o processo decisrio so obscuros
evocam retratos de manipulao, e o aparecimento de ilegitimidade.
Em uma resoluo de litgios oficial da OMC, por exemplo, um jri de trs
experts publicamente conhecidos nomeado para ouvir o caso. Apesar de a identidade
do jri ser conhecida, a obteno de provas ocorre em portas fechadas, fazendo com que
o processo no seja inteiramente transparente e ocultando as influncias que definem as
escolhas do jri da OMC.
Em certas circunstncias, at mesmo a identidade dos decisionmakers pode no
ser relevada. Por exemplo, quando grupos participantes de uma Conveno de Mudana
de Climtica desenvolvem normas tcnicas para a emisso de gases do efeito estufa,
agentes pblicos internacionais podem, nos bastidores, conduzir o processo. Embora
esses processos no sejam inerentemente ilegtimos, aqueles que desempenham um
papel na governana global devem ser nomeados publicamente e o processo
deliberativo que eles pretendem seguir, claramente enunciado.

c. Decises Documentadas

A racionalidade das escolhas polticas pode ser melhor avaliada quando estas
esto registradas, explicadas e publicadas. Pelo fato de que a tomada de deciso
delegada sempre delimitada, a publicao proporciona uma verificao contra o
exerccio inapropriado e irresponsvel de autoridade. Atravs do desenvolvimento de
conhecimento, as decises publicadas tambm aumentam a previsibilidade e reduzem
futuros gastos de governana, promovendo, assim, transparncia, estabilidade e
adequao.
Finalmente, requerer que as decises sejam documentadas incentiva os
decisionmakers a observarem a justia, o devido processo e a legalidade.
Esses elementos de boa governana que aprimoram a legitimidade so
especialmente importantes no mbito supranacional. Toda a poltica em escala global
deveria incluir decises escritas que (1) delimitem claramente as bases legais para o
exerccio da atividade poltica e o alcance da autoridade delegada aos rgos tomadores
de deciso; (2) proporcionem uma comprovao do interesse pblico que destaque a
finalidade da referida poltica e que apresente alguma premissa normativa fundamental;
(3) descrevam a fundamentao para o resultado alcanado, proporcionando uma base
para julgar se as escolhas feitas foram arbitrrias ou caprichosas; (4) se baseiem em um
registro administrativo definido (o que tambm facilita a verificao); (5) respondam s
crticas advindas dos processo de notificao e observaes; e (6) abordem relevantes
alternativas polticas.

3. Transparncia e Participao Pblica

Transparncia um atributo fundamental de boa governana: procedimentos

pblicos contribuem praticamente com todos os fundamentos de legitimidade discutidos
acima.
Ver um decisionmaker em ao e observar quem influenciou o processo
essencial para o sentimento de justia, racionalidade e imparcialidade na tomada de
decises, bem como para o entendimento pblico dos resultados polticos.
Alm do aprimoramento da legitimidade democrtica, ser capaz de observar e
contribuir com o processo poltico fundamental para a deliberao sustentada por
Habermas. Os afetados pelos processos polticos so muito mais propensos a aceitar os
resultados, se sentirem que os procedimentos foram justos e o devido processo foi
proporcionado.
Embora possa surgir um argumento sobre o grau de sigilo nas negociaes de
governo-para-governo, a lgica da transparncia se aplica em quase todos os contextos
polticos.
A abertura e oportunidade para a participao pblica tm, assim, aparecido
praticamente como princpios universais de boa governana. Assim como a nvel
nacional, pequenas excees devem ser reconhecidas para informaes confidenciais de
negcios e materiais com vulnerabilidade de segurana.
Diferente de outras ferramentas do direito administrativos, as que se relacionam
com a transparncia tendem a ter valor tanto nos objetivos tcnicos quanto polticos do
cenrio da governana global. Elas tambm se aplicam com igual vigor tanto nas
prticas polticas soft law quanto nas formais (rgidas), dispostas na Matriz 1.

a. Audincias e Outras Oportunidades para a Participao Pblica

Indivduos e grupos interessados devem ser providos de oportunidades para

observar e contribuir com a formulao de polticas. Uma audincia para as polticas
supranacionais propostas deve ser considerada como uma forma de promover vrios
elementos da boa governana.
Audincias para superviso das polticas e programas existentes, normalmente
conduzidas por agente nacionais eleitos, so outra ferramenta til, particularmente como
forma de manuteno da responsabilizao.
Conforme as ligaes com os agentes eleitos aumentam, mecanismos
alternativos para garantir que os decisionmakers estejam cientes das preocupaes,
vises e circunstncias do pblico tornam-se fundamentais. Na medida em que os
agentes devem explicar suas polticas em fruns abertos antes das decises finais, bem
como em audincias posteriores de superviso, intensificam-se os incentivos para que
reflitam sobre as escolhas que esto fazendo e quais interesses esto seguindo. Alm
disso, dar a todos os que possuem informaes e posies relevantes uma chance de
promover suas ideias no processo poltico ajuda a levar expertise, testar o conhecimento
predominante, e garantir a neutralidade no quadro da tomada de decises.
Mas a participao tem uma relevante desvantagem que deve ser diretamente
abordada: o risco de que interesses especiais se aproveitem dos processos abertos de
tomada de decises para distorcer os resultados polticos. A esse respeito, a comitologia
- estilo europeu de regulamentao consultiva com papis estruturados para negcios e
ONGs - tem sido criticada como um corporativismo que d um poder de influncia
indevido aos que tm pontos de vista fortes, possivelmente ignorando o interesse
pblico.
O modelo de governana do grupo de interesse dos EUA poderia ser criticado
pelo mesmo motivo. No contexto de governana supranacional, a capacidade de
participar de forma significativa na poltica no distribuda uniformemente entre os
pases, e at mesmo entre os interesses nacionais. Ser necessria uma ateno especial
em escala global para assegurar que aqueles cujo acesso a oportunidades de participao
reduzido, particularmente no mundo em desenvolvimento, sejam capazes de exercer
seu direito de participao.

b. Registro Pblico, Informao Estruturada e Avaliao de Opes

Ter um lugar formal onde as observaes sobre as aes polticas so

registradas, estrutura a participao poltica e promove uma fundamentao para as
decises tomadas. A transparncia das observaes publicamente registradas tambm
esclarece questes fundamentais e encoraja a deliberao e o debate. A existncia de um
registro escrito, o qual pode ser posteriormente ser verificado para observar se h
suporte na deciso tomada, tambm protege contra ilegalidade, abuso de poder e self-
dealing pelos decisionmakers. Alm disso, informaes estruturadas que aprimoram o
foco em questes-chave destacam as suposies, esclarecem incertezas, facilitam
debates e exploram auxlios alternativos para promover resultados polticos claros,
eficientes e efetivos. Finalmente, a presenta de um registro pblico proporciona o
fundamento para um mecanismo e controle mtuo atravs do qual as polticas so
verificadas e os erros, identificados.
A transparncia assume um papel especialmente importante no contexto poltico
internacional - na medida em que os mecanismos de troca de informao propiciam aos
decisionmakers uma conexo com o pblico - que poderia, de outro modo, ser
desprovido de representatividade, responsabilizao, equidade e participao.
Assim, uma informao estruturada e um processo de avaliao de opes ,
pelo menos parcialmente, uma forma de compensar a falta de eleies diretas a este
pblico.

c. Acesso Informao

O direito administrativo global deve encorajar no apenas a transparncia, mas o

acesso informao de modo a assegurar que aqueles interessados em uma questo
tenham dados e anlises adequadas para avaliar as decises que esto sendo tomadas.
Para que a participao no processo poltico seja relevante, informaes bsicas
sobre o que est sendo decidido e como est sendo decidido precisam estar disponveis
a todos. Assim, o acesso informao deve ser um elemento fundamental do direito
administrativo global.
Esse compromisso pode envolver uma variao no conceito de liberdade de
informao, e pode implicar maior uso da internet para compartilhar dados e materiais.

d. ndices e Indicadores

Dados que permitem a anlise comparativa do desempenho de uma organizao

com relao a outras entidades que desenvolvem funes semelhantes so uma das
melhores ferramentas para manter os custos de transao baixos, minimizar os encargos
administrativos na comunidade regulada e promover eficincia na regulamentao.
Uma dinmica de avaliao comparativa e concorrncia regulatria entre
jurisdies pode ser obtida, de forma geral, atravs da transparncia e, de forma
particular, atravs da publicao de ndices quantitativos sobre o desempenho
governamental. A publicao de indicadores monitorando os resultados da governana
(por exemplo, nveis de poluio, taxas de doenas, balanos de comrcio) deve ser
encorajada.
As instituies envolvidas na tomada de decises internacional devem ser
instrudas a desenvolver indicadores e ndices que monitorem as questes alvos de
preocupao, e a coletar dados de forma que estes possam ser comparados em
jurisdies. Uma estrutura de avaliao poltica de dados que mede o desempenho
institucional pode desencadear presses e sustentar uma abordagem mais emprica para
a tomada de decises, contribuindo, assim, para a eficcia poltica.

4. Diviso de Poderes

A disperso da autoridade, verticalmente (em nveis de governo) ou

horizontalmente (em vrias instituies, agncias, ou tomadores de decises), um
elemento fundamental para a legitimidade madisoniana. A separao e poderes promove
uma tomada de decises cuidadosa, disciplina abusos de poder, e institucionaliza um
sistema de controle poltico mtuo (cross-check).

a. Autoridade Dividida

A diviso de poderes e a sobreposio da autoridade regulamentadora abrandam

a margem de polticas tudo ou nada atravs da criao de espaos mltiplos de
tomada de decises nos quais as questes so examinadas.
Como um mecanismo de obteno de segundas opinies na regulamentao e de
avaliao dos resultados polticos, o controle compartilhado de governana tambm
funciona como um controle contra self-dealing, erros analticos e manipulao por
interesses especiais do processo poltico. Mltiplos pontos de interseo da autoridade
poltica podem, tambm, produzir concorrncia regulatria, promovendo a eficincia e
facilitando a diviso de funes na poltica.
 Na medida em que a diviso de poderes promove dilogo poltico e poltica de
reciprocidade, ela aumenta a responsabilizao democrtica, refora a legitimidade neo-
weberiana baseada na expertise, e fortalece a deliberao habermasiana.
Ferramentas de direito administrativo que promovem a tcnica de freios e
contrapesos so especialmente importantes no domnio supranacional, onde uma das
verificaes fundamentais no contexto nacional de tomada de decises, a reviso
judicial, , em grande parte, indisponvel. Os acordos de diviso de poderes nos EUA e
em outros Estados-Nao conhecidos pela boa governana so sistemas complexos que
tm evoluido ao longo de muitos anos. No h um regime de freios e contrapesos to
finamente adequeado no domnio internacional. Os freios e contrapesos sero ainda
mais fundamentais nas configuraes institucionais, cuja autoridade real est sendo
exercida supranacionalmente. A plena diviso de poderes faz sentido em instituies
com poderes normativos de regulamentao, uma vez que a sensibilidade poltica ser
maior.
A lgica do cross-check aplica-se, no entanto, com igual validade, sejam os
processos de governana projetados para produzir resultados brandos ou resultados
rgidos, e independentemente de as questes em pauta serem tcnicas ou polticas.
medida que a governana supranacional se move em direo ao quadrante
superior direito da Matriz 1 (lei supranacional/ natureza de hard law) e Matriz 2
(interdependncia / questes polticas), a rede de rigor processual deve ser fortalecida.
Por exemplo, a OMC tem sido fortemente criticada por suas transaes e polticas de
meio ambiente. Quando os agentes de comrcio tomam decises fora de sua respectiva
zona de competncia e autoridade - por exemplo, moldando a poltica ambiental sua
legitimidade tem sido atacada. Tomadas de decises compartilhadas em assuntos que
abrangem o comrcio e a poltica ambiental fariam mais sentido.
O PNUA, ou outro rgo com capacidade tcnica, pode ser convocado para
assessorar a OMC em questes tais como saber se a proibio da carne com hormona
feita pela UE cientificamente justificada.

b. Mecanismos de Avaliao

Outra ferramenta fundamental de boa governana a segunda opinio.

O direito administrativo implementado em escala global deve, portanto, fornecer
rotineiramente um mecanismo de avaliao ou um processo de recurso. Na ausncia de
um sistema judicial plenamente operacional no domnio internacional, sero necessrias
outras abordagens para assegurar a responsabilizao e a legalidade, e promover a
diviso de poderes. O compromisso com as segundas opinies essencial na escala
supranacional, quer o processo final diga respeito distribuio de responsabilidades
decisrias em mais de uma instituio, a um direito de avaliao amplamente definido
(possivelmente por partes interessadas do setor privado e ONGs, bem como agentes de
governo) ou a algum outro mecanismo de reconsiderao.

c. Princpios de Derrogao e Declnio

A diviso de poderes deve ser realizada verticalmente e horizontalmente. A

tomada de decises supranacional em zonas polticas disputadas invoca desafios de
legitimidade e pode levar a crises polticas para organizaes internacionais.
O direito administrativo global deve, portanto, incluir mecanismos de
flexibilidade para acomodar presses polticas nacionais intensas. Uma disposio que
permita aos governos nacionais derrogarem as prescries da poltica supranacional em
certas circunstncias restritas e a um determinado custo seria uma abordagem.
Tal disposio de derrogao promoveria a boa governana atravs da
transferncia de decises politicamente sensveis para agentes nacionais com maior
responsabilizao. Tais vlvulas de segurana j existem em algumas instituies
internacionais. Na OMC, por exemplo, os governos nacionais podem recusar-se a seguir
as decises de soluo de controvrsias e, em troca disso, pagar indenizaes (na forma
de outras concesses comerciais).
Outro mecanismo til seria um princpio de declinao - ou seja, permitindo que
os rgos internacionais se recusem a se comprometer na poltica em questes pelas
quais a poltica nacional e os valores divergentes so altamente relevantes, deixando,
assim, o assunto em negociao entre os Estados-nao.
Tal regra, semelhante doutrina das questes polticas dos Estados Unidos,
ajudaria a manter os organismos internacionais, particularmente aqueles que no
estabeleceram a legitimidade e a capacidade necessrias para resolver questes
altamente contestadas, fora das zonas de ameaa legitimidade identificadas na Matriz
2.

B. Desafios Especiais para o Direito Administrativo Global

 Uma srie de desafios distintos que surgem no contexto internacional tornam
difcil o desenvolvimento de uma estrutura de direito administrativo global, alm de
tornarem os modelos nacionais de direito administrativo potencialmente inaptos.
Kingsbury, Krisch e Stewart notaram vrios desses desafios: os processos de
poltica supranacional geralmente so difusos, com autoridade compartilhada em
diferentes instituies; a informalidade dos processos de deciso pode prejudicar a
aplicao do direito administrativo; os atores privados desempenham um papel maior
em alguns mecanismos de tomada de deciso; a combinao de governo e governana
pode complicar a aplicao do direito administrativo; e os modelos nacionais existentes
podem ser vistos como ocidentais ou imperialistas, e destinados a aumentar o poder das
naes desenvolvidas.
De forma semelhante, Grant e Keohane sugeriram que o desafio do design
institucional global maior porque risco de abuso de poder mais grave a nvel
internacional, a estrutura de governana global existente carece de restries, ainda que
mnimas, sobre os detentores de poder, e por no existir um pblico em escala global
para verificar abusos ou responsabilizar os agentes.
Embora essas preocupaes no possam ser descartadas, os problemas
identificados no so insuperveis, principalmente quando se v o projeto de direito
administrativo global visando no a legitimidade democrtica de pleno direito, mas, de
maneira mais modesta, o melhor funcionamento dos organismos de governana global
supranacionais, com uma legitimidade aperfeioada.
As seguintes subseces descrevem e respondem os desafios levantados pela
aplicao do direito administrativo no contexto internacional.

1. Responsabilidade Compartilhada

O fato de a autoridade tomadora de deciso estar dividida em vrios nveis,

poduzindo uma responsabilidade precisa para resultados difceis de detectar, no
distingue a poltica internacional daquela realizada em escala nacional. Esclarecer as
responsabilidades e promover vnculos entre as instituies e entre os nveis de governo
uma parte importante da estrutura do direito administrativo nacional.
Nos Estados Unidos, por exemplo, tanto a Agncia de Proteo Ambiental
quanto o Departamento de Energia so responsveis pela poltica de mudanas
climticas, e meia dzia de outros departamentos e agncias tm papis secundrios.
Longe de ser problemtica, essa sobreposio da autoridade tomadora de deciso uma
maneira importante de garantir uma deliberao cuidadosa entre os agentes
governamentais. Quando surgirem desentendimentos em escala global sobre qual rgo
possui competncia, princpios de prioridade tero que ser estabelecidos, e os
procedimentos para ajustar disputas jurisdicionais tero que ser desenvolvidos. A
necessidade de tais princpios e procedimentos, no entanto, no , de forma alguma,
fatal para o projeto de direito administrativo global.

2. Informalidade

A informalidade da poltica em escala global pode ser um problema em algumas

circunstncias, principalmente quando obscurece o processo de deciso. A este respeito,
no entanto, dois problemas distintos devem ser desentralaados. Na medida em que a
informalidade se traduz em opacidade, ela pode ser abordada com maior transparncia e
regras processuais mais claramente definidas.
Se, no entanto, a questo que uma governana mais informal geralmente
produz leis de natureza soft law com efeitos reduzidos, essa tendncia pode ser uma
virtude quando se trata de legitimidade de governana em escala global. Como mostra a
Matriz 1, a informalidade diminui o limiar de legitimidade.
Quando a governana supranacional necessria para gerenciar a
interdependncia, pode ser necessria mais formalidade na governana; mas medida
que isso aumenta a barreira de legitimidade, como sugere a Matriz 1, uma maior nfase
no rigor processual e no direito administrativo pode gerar confiana pblica e aceitao
da ao coletiva realizada.

3. Papel do Setor Privado

A presena do setor privado em mecanismos de tomada de deciso em escala

global no distingue esse nvel de poltica daquela nacional. Nos Estados Unidos (e na
maioria das outras naes), o lobby das empresas e das ONGs onipresente. A presena
de partes interessadas nos processos decisrios supranacionais no deve, portanto, ser
uma surpresa, embora a falta de restries institucionais ao lobby de interesses especiais
no contexto de governana global existente seja motivo de preocupao.
 A soluo, como sugerido acima, no abandonar a tentativa de aplicao dos
princpios do direito administrativo no contexto supranacional, mas sim traar regras
sobre a participao com interesse especial no processo poltico internacional, de modo
a evitar resultados distorcidos.

4. Governos e Governana

Kingsbury, Krisch e Stewart afirmam ser verdadeiro o fato de que a mistura

entre governos e governana complica a aplicao do direito administrativo no domnio
internacional.
Toda organizao internacional opera como um ponto de interface entre agentes
nacionais e supranacionais. Definir os papis para cada grupo de agentes e encontrar
uma maneira de combinar as autoridades nacional e supranacional se destaca como um
importante desafio no design institucional.
Um regime de direito administrativo melhor desenvolvido poderia, no entanto,
enfrentar esse desafio. Algumas questes, por exemplo, devem ser tratadas atravs de
negociaes nacionais entre governos. Outros assuntos devem ser delegado s
autoridades supranacionais, deixando as organizaes internacionais desenvolverem as
polticas dentro de um mandato definido.
H, alm disso, a necessidade de esclarecer e situar os interesses do governo
nacional no domnio da governana global. Os papis e regras precisaro ser adaptados
a cada instituio internacional em particular, refletindo suas circunstncias polticas
especficas, bem como a profundidade e natureza da estrutura de governana.

5. Fraqueza Institucional

Talvez o maior problema na traduo da experincia nacional com o direito

administrativo para o contexto global decorre da falta de profundidade institucional que
existe nacionalmente para restringir o exerccio do poder e assegurar a
responsabilizao das autoridades decisoras. Mais notavelmente, a estrutura de direito
administrativo global deve, de alguma forma, desempenhar o papel que os tribunais
normalmente fazem na proteo dos direitos dos indivduos e das entidades econmicas
contra o abuso de poder das autoridades governamentais. Em algumas instituies, os
mecanismos de resoluo de disputas podem fornecer a verificao necessria. Em
outros casos, sero necessrios mecanismos como a concesso poderes de fiscalizao
s autoridades nacionais.
Alm da falta de um controle judicial, h um problema mais profundo de falta de
clareza nas linhas de responsabilizao poltica. No contexto nacional, as eleies
asseguram um alto grau de responsabilizao: aqueles que no atendem aos padres e
expectativas do pblico podem ser derrotados nas urnas e tirados do poder. Nas
agncias administrativas, a ligao com o pblico um pouco mais tnue, mas na
maioria dos sistemas, os que no conseguem seguir as polticas do primeiro-ministro ou
do presidente podem ser demitidos. Em escala global, no entanto, as linhas de
responsabilizao podem ser ainda mais atenuadas.
No entanto, as presses do mercado, os rgos de vigilncia agressivos (eleitos
ou designados), as ONGs e a mdia podem forar os detentores de poder a explicarem
suas aes e justificarem suas escolhas polticas.
Grant e Keohane identificaram sete mecanismos de responsabilidade alternativos
que podem disciplinar a poltica supranacional: linhas de responsabilizao
hierrquicas, superviso do governo nacional, superviso oramentria e fiscal,
restries legais, incentivos de mercado, presso de grupo (peer pressures) e riscos de
reputao.
Um conjunto cuidadosamente elaborado de regras e procedimentos
administrativos globais - e o escrutnio da tomada de decises que eles geram - devem
ser adicionados a esta lista.

6. O que o Interesse Pblico?

Uma questo mais profunda surge a nvel supranacional sobre a definio de

interesse pblico, para o qual um decisionmaker imparcial deve dedicar-se. Embora
surjam problemas semelhantes no contexto nacional, em escala global o nmero de
pessoas cujas opinies devem ser consideradas maior, e o alcance das perspectivas
sobre algumas questes pode ser mais amplo. Alm disso, a ligao dos decisionmakers
aos interesses e valores pblicos pode ser mais tnue no contexto supranacional.
Ao final, no entanto, o problema de ordenao de preferncias e de fazer
escolhas sociais semelhante, sendo a autoridade delegada nacional ou
supranacionalmente. Embora no haja respostas fceis, existem maneiras de reduzir a
eventual confuso a respeito dos objetivos buscados pelos agentes internacionais.
 Conforme sugerido acima, as autoridades polticas supranacionais podem ser
obrigadas a emitir, em cada exerccio de sua autoridade, uma declarao de interesse
pblico, de modo que seus pressupostos sobre os objetivos polticos sejam explcitos.

7. Uma tendncia ocidental?

A potencialidade do direito administrativo global ser visto como ocidental,

liberal ou imperialista, ser difcil de superar em alguns lugares. Grande parte do mundo
em desenvolvimento v o direito administrativo como ferramenta utilizada pelos
poderosos em defesa de seus prprios interesses. Mas os princpios so mais universais
do que isso.
Certamente, os fracos se beneficiaro mais se tiverem instituies internacionais
em funcionamento. Embora as regras do direito administrativo paream sustentar os
valores dos EUA e da Europa, elas so projetadas para permitir que os com menos
poder se envolvam com os detentores do poder - e, s vezes, predominar sobre eles.
Mais importante ainda, embora a estrutura de direito administativo tratada neste
artigo se baseie em grande parte na tradio americana, os sistemas regulatrios de
muitas naes compartilham alguns desses elementos processuais. medida que as
naes desenvolvem sistemas nacionais de direito administrativo, as regras e
procedimentos propostos aqui parecero ainda menos estrangeiros.
Embora seja difcil dizer que todos os elementos discutidos abaixo tero (ou
deveriam ter) uma aplicao ou apelo universais, um conjunto bsico de elementos do
direito administrativo comeou a surgir em uma ampla gama de pases, principalmente
nas democracias liberais.
Independentemente do grau de familiaridade de um pas com o modelo de
direito administrativo global tratado aqui, as ferramentas apresentadas devem atrair os
Estados-nao em uma variedade de circunstncias de forma pragmtica.

8. Objees Polticas

O direito administrativo global tambm deve, do mesmo modo, atrair as naes

mais poderosas. Como John Ikenberry observou, uma hegemonia sofisticada deve
assumir uma viso diferenciada do uso do poder e, consequentemente, da ordem
internacional ideal.
 Uma hegemonia benevolente que exerce restrio estratgica, utiliza o poder
somente quando necessrio e cria uma ordem internacional baseada em instituies,
mais propensa ao sucesso ao longo do tempo. Uma sbia hegemonia no insiste na
vitria sobre cada assunto em disputa, mas procura estabelecer uma ordem internacional
com base em seus interesses e princpios de longo prazo. Assim, Os EUA, utilizando de
sensatez, usariam sua posio de fora para estruturar as regras de relaes
internacionais, com o olhar voltado para o dia que sua dominncia passar.
Da mesma forma, as democracias no-hegemnicas, como as da Europa de hoje
em dia, tambm pode favorecer uma ordem internacional moldada pelo direito
administrativo. Tal estrutura fornece uma maneira de limitar a dominao da hegemonia
e promover uma tomada de deciso cooperativa em escala global. Por razes
semelhantes, democracias emergentes, especialmente as do mundo em
desenvolvimento, podem beneficiar-se de um direito administrativo globalizado e de um
mundo de dilogo e de poder limitado.
Finalmente, mesmo as autocracias poderiam apoiar um regime internacional
fundado no direito administrativo como forma de garantir a ordem e fornecer "regras de
jogo" que sejam claras e previsveis. Em uma perspectiva sofisticada de um autocrata, a
ideia de participao na poltica a nvel internacional pode desviar, para o mbito
interno, as presses para a diviso de poderes e outros aspectos da boa governana.

IV. A PRTICA ATUAL NO DIREITO ADMINISTRATIVO GLOBAL

Nesta Parte, examino brevemente as prticas polticas das organizaes

trabalhando em trs domnios supranacionais: comrcio internacional, sade pblica
global e proteo ambiental. Embora nenhuma das organizaes internacionais que
examino possua uma estrutura de direito administrativo totalmente desenvolvida, cada
uma adotou alguns dos elementos de boa governana e ferramentas administrativas que
descrevi acima.
Para cada organizao, destaco as reas em que o uso de ferramentas de direito
administrativo melhorou a legitimidade da organizao, e outras reas em que as falhas
no regime de direito administrativo o tornou menos eficaz na governana supranacional.

A. Comrcio Internacional
 A administrao da interdependncia econmica emergiu como um desafio
fundamental da governana global. Os mercados abertos e a liberalizao do comrcio
prometem maior bem-estar social para todas as naes, mas o aprofundamento da
integrao econmica cria externalidades e agrava as preocupaes sobre os custos da
globalizao na esfera econmica.
Uma integrao econmica mais profunda requer suporte, o que, por sua vez,
exige uma estrutura expandida de regras e procedimentos administrativos. Embora as
instituies administrativas em expanso da UE estejam na linha de frente do governo
supranacional, pelo fato de muito j ter se falado sobre a UE, eu foco em outros dois
organismos internacionais com misses comerciais: a OMC e a OCDE.

1. A Organizao Mundial do Comrcio

A OMC se dedica a uma variedade de atividades que vo desde o apoio

s negociaes intergovernamentais, at realizao de decises supranacionais,
e desde as estruturas administrativas mais informas at as altamente estruturadas. Os
ciclos sucessivos das negociaes comerciais multilaterais reduziram as tarifas para
nveis bastante baixos, o que mudou o foco dos formuladores de polticas comerciais
para as barreiras no-tarifrias. Essa evoluo tem trs implicaes importantes.
Primeiro, ele move o acesso e as discliplinas do mercado em programas nacionais de
regulamentao, incluindo as polticas ambientais e de defesa do consumidor, para a
etapa central da elaborao de polticas comerciais. Essa nfase se traduz em uma maior
superviso em escala global das polticas nacionais que foram, um dia, consideradas
como sendo de proteo exclusiva dos governos nacionais. Isso tambm aumenta a
sensibilidade a respeito da perda da soberania nacional, tornando a agenda de polticas
comerciais de cunho muito mais poltico. Em segundo lugar, o foco nas barreiras no
tarifrias significa que as negociaes no so mais voltadas a redues tarifrias
bilaterais. Pelo menos agora imposta a mesma nfase no estabelecimento de termos de
concorrncia no mercado internacional, aumentando novamente o contedo normativo
da poltica comercial. Em terceiro lugar, essas tendncias tm, pelo menos em parte,
redirecionado o foco da regulamentao no sistema comercial, que antes eram os
acordos comerciais estabelecidos atravs de negociaes intergovernamentais, para a
adjudicao supranacional das disputas comerciais.
 A equipe altamente respeitada de profissionais e a liderana da OMC tm um
grau de expertise que lhe confere uma base substancial de legitimidade weberiana para
o trabalho que faz no domnio das negociaes. Por conta de seus esforos serem, em
grande parte, nos bastidores e de carter informal, a legitimidade deste papel de
governana no foi questionado historicamente. A eficcia do sistema comercial na
entrega de bons resultados altamente apreciada, mas como o perfil da OMC cresceu a
integrao econmica tornou-se mais contenciosa, a falta de legitimidade democrtica
despontou como um problema. O trabalho da equipe da OMC de facilicar negociaes
atraram crticas por conta de seu sigilo, bem como pelo acesso privilegiado dado a
algumas entidades (especialmente a comunidade empresarial), ao contrrio de outras
(especialmente os pases em desenvolvimento e ONGs).
Este modo de operao no atende aos requisitos de boa governana destacados
anteriormente. Faltam mecanismos de participao para garantir representatividade e
responsabilizao, e de deliberao em apoio a polticas substitutas para superar a falta
de bases democrticas. Embora a OMC tenha estabelecido regras de conflito de
interesses, os controles sobre o lobby e sobre os contatos ex parte no esto bem
consolidados. Perguntas sobre a falta de transparncia poderiam ser respondidas com
uma sugesto de que a OMC est simplesmente fazendo a licitao de seus estados-
membros que desejam que suas negociaes permaneamem segredo, mas conforme o
papel independente e relevante da Secretaria da OMC nas negociaes se expande, esse
argumento torna-se mais difcil de sustentar.
medida que as preocupaes com a globalizao tornaram a liberalizao do
comrcio mais controversas, a legitimidade weberiana da organizao, advinda de sua
reconhecida expertise e da natureza tcnica do trabalho realizado, tornou-se alvo de
ataques. Em resposta, a OMC passou a ampliar sua base de legitimidade atravs de uma
srie de iniciativas de boa governana. Ela assumiu um grande compromisso com a
transparncia e lanou um site que fornece acesso a a maioria dos documentos da OMC.
A liderana da OMC tambm lanou uma revista, a World Trade Review, atravs da
qual incentiva o debate sobre a poltica comercial. Alm disso, a OMC comeou a
organizar uma srie de workshops nos quais ONGs, lderes empresariais e agentes de
governos nacionais trocam opinies.
Este novo elemento de abertura e a consequente oportunidade de participao no
dilogo sobre poltica comercial ajudaram a diminuir as crticas sobre a organizao e a
aprimorar a legitimidade democrtica da organizao. No entanto, a OMC permanece
longe do ideal democrtico, e um sistema de direito administrativo mais amplamente
desenvolvido fortalecer a legitimidade e capacidade da instituio para gerenciar a
interdependncia econmica.
A OMC desenvolveu um sistema avanado de soluo de controvrsias. Essa
judicializao pode ser atribuda a diversos fatores: a politizao do comrcio, uma
incorporao de legalismo, e a mudana para ver o GATT (Acordo Geral sobre Aduanas
e Comrcio ou Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio) como um sistema de regras.
Esta mudana reflete ainda a necessidade de legitimar uma regulao mais rgida no
contexto supranacional, apoiando a evoluo nas atividades da OMC do quadrante
superior-esquerdo ao quadrante superior direito da Matriz 1.
As regras da OMC que estabelecem procedimentos formais para o processo de
soluo de controvrsias codificam mecanismos para obteno de pareceres de experts a
juris, exigem novo rigor na seleo de jurados, estabelecem prazos estritos para encerrar
as disputas, impedem que as decises dos jris sejam impugnadas por objees
nacionais (a menos que o Conselho Geral vote para faz-lo), exigem a publicao das
decises do jri, e criam um mecanismo de recurso. Estas provises aprimoram a
responsabilizao, racionalidade, transparncia e estabilidade das decises que surgem,
colocando a OMC em posio de liderana em termos de boa governana
supranacional.
O rgo de Recurso da OMC, em particular, fortaleceu o processo adjudicatrio
e ampliou a base do direito administrativo da OMC. Ela adotou regras procedimentais
detalhadas para as notificaes de recurso, mtodos especficos de apresentao
provas oportunas, medidas para evitar conflitos de interesse para os casos de audincia,
e at mesmo acolheu o amicus curiae, fornecendo uma nova via para participao nessa
importante dimenso da regulamentao da OMC.
Embora os procedimentos do rgo de Recurso permaneam confidenciais, os
membros do rgo adquiriram a necessidade de explicar suas decises, mostrando
cuidadosamente a lgica de cada deciso, destacando os precedentes e construindo uma
base de jurisprudncia da OMC.
A formalizao de seus procedimentos ajudou a compreender as regras do
comrcio internacional, fornecer um controle sobre a poltica da OMC e a promover um
dilogo poltico real. Essas transformaes, que fazem parte da ampla mudana em
direo a uma instituio mais formal e baseada em regras, deu OMC um novo
fundamento de autoridade baseada na ordem, bem como reforou a legitimidade de
Madisonian e Habermasian. As regras e os procedimentos de resoluo de controvrsias
forneceram organizao uma reputao de justia e rigor na manuteno do devido
processo e, consequentemente, maior legitimidade processual.

2. A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE

A OCDE com sede em Paris, uma organizao intergovernamental com

membros representando trinta das economias mais desenvolvidas do mundo,
apoia dilogos de "governo para governo" sobre uma srie de questes polticas. Ela
desempenha um papel supranacional em algumas reas importantes, particularmente
relacionadas gesto da interdependncia econmica internacional. A maior parte do
seu trabalho, no entanto, intergovernamental.
A grande fora da OCDE tem sido sua capacidade tcnica, criando uma grande
reserva de legitimidade neo-weberiana. Com efeito, a OCDE fornece uma ponte entre a
tomada de deciso politizada da OMC e a necessidade de um trabalho tcnico rigoroso
para apoiar os esforos da liberalizao do comrcio. Grande parte do trabalho da
OCDE focado em reunir agentes de governos nacionais para avaliar os resultados das
polticas, trocar dados e informaes e comparar os desempenhos. Essas atividades
fornecem uma poltica informal de verificao cruzada (cross-check), um mecanismo
para identificar as melhores prticas internacionais e uma forma de os governos
avaliarem seus prprios resultados. Ao melhorar as prticas de governana nacional, a
OCDE torna vvido o seu valor agregado e constri a sua legitimidade.
A OCDE tambm organiza reunies regulares de ministros do meio ambiente,
energia, transporte, desenvolvimento e comrcio. Agentes de nvel inferior se renem
no perodo anterior a essas sesses ministeriais, e grupos tcnicos muitas vezes sao
constituidos para lidar com questes especficas. Em um pequeno nmero de casos,
essas convocaes tm produzido acordos formais em reas como: a conduta de
empresas multinacionais, suborno, limites ao uso de crditos exportao e
movimentos de capital. Em outros casos, os agentes da OCDE tm trabalhado com
reguladores nacionais para adotar diretrizes, desenvolver polticas-modelo e destilar
normas abrangentes.
Como um frum para agentes nacionais, a OCDE teve uma relevante, embora
informal, influncia sobre a forma como os reguladores percebem os fins e os meios de
governana. Os dilogos da OCDE, reconhecidos por sua substncia e rigor analtico,
tm gerado importantes princpios polticos e padres tcnicos que vieram para moldar
as prticas regulatrias e a cooperao internacional. Por exemplo, a OCDE liderou o
esforo de estabelecer o princpio do poluidor-pagador da internalizao de custos como
uma norma reguladora central no domnio ambiental.
Apesar do estilo geralmente informal e do seu modo intergovernamental de
tomada de deciso, os quais produzem pouca presso para o direito administrativo
formalizado, a OCDE adoptou uma srie de princpios e prticas operacionais que
representam um movimento em direo boa governana. Ela colocou elevada nfase
na transparncia e participao. Embora a sua participao seja limitada em reunies de
"governo para governo", representantes do setor privado e de ONGs participam de
muitos workshops informais. Declaraes polticas provisrias so frequentemente
publicadas previamente. tambm dada grande nfase promoo de dilogos sobre
anlises de polticas, opes, resultados e potenciais aprimoramentos futuros. Como
resultado desses esforos - e com a ajuda de uma equipe de alto nvel e tecnicamente
capaz - a OCDE tem uma reputao de contedo deliberativo.
O "tropeo" mais srio da OCDE na ltima dcada veio quando esta se
aventurou no domnio altamente disputado de investimento estrangeiro. Os agentes
OCDE lieraram um esforo para concluir um Acordo Multilateral de Investimento
(AMI), mas no conseguiu apreciar plenamente a sensibilidade poltica desta arena.
Essa iniciativa, uma questo pertencente ao quadrante superior direito da Matriz 2 (com
alto grau de interdependncia e alta relevncia poltica com divergncia normativa),
tornou-se um alvo para ativistas da antiglobalizao e, eventualmente, entrou em
colapso. A falta de uma legitimidade mais abrangente da OCDE, principalmente de
fundamentos democrticos, tornou este projeto insustentvel. O fato de as negociaes
do AMI serem realizadas em sigilo pela Direo das Finanas da OCDE e com
contribuies limitadas daqueles reprensentando outras perspectivas (como a equipe da
OCDE de Direo de Meio Ambiente ou Desenvolvimento), para no mencionar a
ausncia de agentes de pases em desenvolvimento, criou dvidas a respeito da
representatividade dos responsveis pela elaborao dos acordos, e o exerccio de seu
julgamento poltico neste disputado espao foi rejeitado. A falta de propostas
compartilhados, oportunidades para as partes interessadas comentarem, audincias,
debates abertos e clareza a respeito da influncia da corporaes multinacionais e de
outros lobbies de negcio indicaram que a OCDE no tinha um sistema reserva para
compensar a falta de legitimidade democrtica e dar credibilidade ao seu papel de
governana.

B. Sade Pblica Global: A Organizao Mundial de Sade

A disseminao da AIDS, bem como outras doenas, mostra as significativas

repercusses internacionais na sade pblica. A natureza do contagio faz da interao
internacional uma fonte de risco - e cria uma necessidade de cooperao entre os pases.
Embora os benefcios da ao supranacional coordenada na sade global sejam claros,
os custos das polticas globais em escala global podem ser elevados na medida em que
os problemas de sade se conectam a interesses sociais e prticas comportamentais de
maneiras complexas, ntimas e com potencial carga poltica. Assim, enquanto algumas
questes de sade pblica tm um alto grau de contedo cientfico ou tcnico, outras
so altamente carregadas de valor.
Como a OMC, a OMS desempenha uma srie de papis, desde a superviso de
negociaes feitas entre pases, at um papel muito mais substancial de abordar crises
internacionais da sade. No contexto legislativo, a equipe da OMS apoia negociadores
de governos nacionais, que se renem anualmente na Assembleia Mundial de Sade
(AMS), para que adotem convenes sanitrias e outros acordos. Reconhecida pela sua
expertise e perspectiva global, a equipe da OMS tambm desempenha um papel
significativo na definio de objetivos e no estabelecimento de um consenso em um
espectro de problemas de sade pblica global. Mais notavelmente, a equipe da OMS
definiu consideravelmente a Conveno-Quadro da OMS para Controle do Tabaco, de
2003.
A OMS tambm atua como uma agncia reguladora supranacional com poderes
de regulao delegados pelos governos nacionais. A Constituio da OMS concede
Organizao o poder de promulgar regulamentos, incluindo "requisitos sanitrios e de
quarentena e outros procedimentos destinados a prevenir a disseminao internacional
de doena". Mas a Organizao raramente utiliza inteiramente sua autoridade,
preferindo, normalmente, promover a agenda da sade pblica global atravs de
resolues no vinculativas. Esta escolha de uma abordagem com natureza soft law
reflete preocupaes entre agentes da OMS sobre a dificuldade de exigir aes e, mais
amplamente, sobre a legitimidade de um papel de governana global agressivo pela
OMS.
 Questes polticas de sade, particularmente quando as doenas infecciosas
esto em pauta, envolvem profunda interdependncia. Em outros casos, tais como os
esforos comuns para entender e reagir a doenas no-transmissveis, os problemas so
mais de mbito nacional ou local. Da mesma forma, a agenda de sade pblica global
percorre amplamente ao longo do espectro cientfico-poltico. Embora a OMS esteja
envolvida em todos os quadrantes da matriz de questes, ela enfrenta preocupaes que
esto se intensificando no mbito poltico e internacional. Dado o treinamento tcnico
de muitos agentes que operam na arena da sade global e a urgncia com que alguns
problemas devem ser tratados, pormenores administrativos no tm sido um foco
central na governana global da sade. Conforme discuto abaixo, no entanto, a mudana
em direo ao supranacional e a regulamentao formal criaram presso para
fortalecer a estrutura de direito administrativo no domnio da sade pblica global.
Em alguns casos, a OMS tem utilizado sua autoridade baseada em expertise para
atuar. Os governos cederam um papel de liderana OMS na crise da SARS devido
capacidade cientfica e tcnica da organizao. A OMS emitiu diretrizes e
recomendaes de segurana, alertas, avisos de pesquisa, avaliaes de risco, estruturas
de preparao, diretrizes epidemiolgicas, orientao para testes laboratoriais,
imigrao e encontros em massa. Quando a eficcia importava e uma crise estava
prxima, os governos dependiam da OMS para orientar a atuao, mesmo que sua
estrutura de direito administrativo no seja altamente desenvolvida. Eventualmente,
com a ameaa da SARS se expandido, os custos da inrcia foram motivo de grande
preocupao. Mas uma legitimidade mais abrangente pode ser necessria para um
amplo papel de governana para a OMS em outras circunstncias.
Quando uma organizao como a OMS est operando em condies de crise, em
que o atraso pode causar grandes danos, vrias ferramentas e normas do direito
administrativo podem ser inaplicveis. Por exemplo, com uma epidemia se propagando,
publicar projetos de planos de ao e aguardar um perodo de 30 dias para as
observaes faz pouco sentido. Por outro lado, uma maior nfase na conexo com o
pblico seria aconselhvel, mesmo em (ou,talvez, especialmente em) uma crise. A OMS
tem pouca tradio de audincias pblicas ou outra ferramenta de alcance, apesar da
importncia da compreenso e aceitao de seu trabalho pelo pblico.
A equipe da OMS, que liderou o recente esforo para concluir um tratado sobre
o marketing e a comercializao do tabaco, reconheceu a necessidade de expandir a
legitimidade de suas atividades de governana. Na medida em que eles se
movimentaram para legislar globalmente sobre os limites do tabaco, a equipe da OMS
desenvolveu projetos de disposies, os publicou no site da OMS, realizou audincias
pblicas, convocou dilogos abertos com ONGs e representantes do setor privado,
aceitou documentos polticos e outras contribuies de origens externas, e encorajou o
debate publicando esses materiais na Internet. Ao elaborar suas propostas polticas, a
OMS recorrer a especialistas de dentro e fora da organizao, inclusive de rgos
irmos, como o Banco Mundial e a OMC. A ambiciosa iniciativa de elaborao de
polticas de tabaco foi liderada por um agente claramente designado, com alcance
mundial conduzido por Chefes de gabinete selecionados pelos pases da regio. Uma
resoluo da AMS destacou possveis problemas de conflito de interesses e pediu aos
governos que tomasse nota desses problemas. Como um exerccio de governana global
supranacional, o trabalho da OMS no Tratado do Tabaco se destaca pela sua nfase na
boa governana e na implantao de ferramentas do direito administrativo.
Em geral, no entanto, a OMS foi prejudicada pela falta de regras e estrutura de
tomada de deciso eficazes. A influncia do interesse especial tem sido particularmente
preocupante. A estrutura de governana da OMS prev extenso
envolvimento de grupos consultivos nos termos da alnea e) dos artigo 18 e 38 da
Constituio da OMS, incluindo juris consultivos especializados que renem
informao tcnicas e outros grupos de especialistas que analisam essas informaes
tcnicas para fazer recomendaes OMS. Embora essas disposies possam ser vistas
como a construo de uma base de expertise, elas, em alguns casos, prejudicaram o
processo poltico de sade pblica. Por exemplo, o trabalho da OMS para regular o
tabaco foi, durante muito tempo, considerado com falta de neutralidade e
imparcialidade, porque as empresas de cigarro colocaram indivduos em cargos de
consultoria temporrios na OMS, definiram as conversas nos comits consultivos
especializados, e at mesmo assediaram jornalistas em conferncias internacionais. Os
esforos da indstria do tabaco foram to persuasivos que, em 2000, a equipe da OMS
produziu relatrio de 25 pginas documentando a interferncia e as manipulaes de
polticas por este lobby.
A OMS agora dispe de disposies para limitar a influncia de interesses
especiais. Os regulamentos da OMS impedem o pessoal de aceitar presentes, favores,
honrarias e outros benefcios "se tal aceitao for incompatvel com [seus] status como
agentes pblicos internacionais". No entanto, a expresso "incompatvel com" cria uma
grande lacuna. Alguns interesses especiais evadem essas regras simplesmente
prometendo aos agentes, financiamento para seus projetos no lugar de dar-lhes
presentes.
Alm disso, a OMS, regularmente, no cria ou fornece registros de reunio (nem
seus prprios nem os de seus comits), ento continua havendo falta de transparncia
sobre quem est dizendo o que aos tomadores de deciso. Quando um registro pblico
fornecido, o documento muitas vezes incompleto ou obscuro. Uma proviso do
Regulamento da OMS de Procedimentos em Comits Especializados chega at a
declarar que "as reunies dos comits especializados sero, normalmente, de carter
privado. Elas no podem tornar-se pblicas, exceto pela deciso expressa do comit,
com o pleno acordo do Diretor-Geral". Amenizando parcialmente essa falta de
transparncia, h uma exigncia para que as cpias de todos os relatrios da AMS sejam
enviados aos membros e organizaes intergovernamentais e no governamentais
participantes. Esta disposio no abrange, no entanto, a divulgao das reunies dos
comits especializados. Alm disso, a organizao tem sido criticada por seus fracos
sistemas de gerncia de informaes e pela capacidade limitada de compartilhar dados e
informaes importantes.
Em suma, embora a OMS tenha tomado medidas para atualizar suas leis e
procedimentos administrativos, principalmente no contexto dos esforos de regulao
supranacional ligados Conveno do Tabaco, que possui relevante carga poltica,
ainda h certa distncia a percorrer com relao ao desenvolvimento de uma estrutura
de boa governana. Talvez de forma crtica, a organizao precisa avanar em direo a
um maior enfoque na elaborao de polticas orientadas por dados e na publicao de
ndices e indicadores.

C. Governana Ambiental Supranacional

As questes ambientais foram por muito tempo consideradas, em grande parte,

de incumbncia nacional. Mas, nas ltimas dcadas, surgiu uma srie de problemas
internacionais inevitveis, incluindo mudanas climticas, desgaste da camada de
oznio, perda de biodiversidade e reduo da pesca nos oceanos. Embora haja um
elevado reconhecimento da interdependncia ecolgica, a tomada de deciso
supranacional no domnio ambiental permanece repleta de dificuldades. As estratgias
de resposta que podem ser adotadas, freqentemente tm custos econmicos
substanciais, que geralmente no so distribudos por igual entre os
pases. Em algumas circunstncias, os danos circulam de um lado para o outro, dando a
todos os pases uma participao nos controles. Em outros casos, no entanto, no h
forte reciprocidade. Alm disso, os problemas ambientais so quase sempre marcados
por um grau de incerteza que pode levar a desentendimentos entre pessoas e pases
sobre a gravidade de um problema. Tais divergncias so exacerbadas no domnio
internacional, onde os formuladores de polticas abordaro os problemas em diferentes
perspectivas, com base no nvel de desenvolvimento, prioridades polticas, condies
econmicas, circunstncias climticas e geogrficas, postura perante a natureza e
tolerncias para riscos.
Graus elevados de interdependncia e relevncia poltica fazem a governana
supranacional um desafio particular. O PNUMA est no centro do regime ambiental
internacional. Embora o PNUMA tenha adotado uma srie de prticas de boa
governana, no avanou muito do domnio intergovernamental para o supranacional, e
seu trabalho est, quase que inteiramente, na extremidade informal do espectro da
Matriz I. O maior sucesso da Comisso Norte Americana para Cooperao Ambiental
nesse sentido pode refletir o fato de que a mesma possui menos espao poltico para
cobrir, j que abarca apenas trs pases, mas esse sucesso tambm evidencia sua
estrutura mais avanada de direito administrativo.

1. O Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)

Em certos pontos nas ltimas dcadas, o PNUMA desempenhou um papel

importante ao reunir os pases para combater problemas em comum. Sobretudo na
dcada de 1980 e incio de 1990, o Diretor Executivo do PNUMA, Mostafa Tolba,
liderou a tarefa de proteger a camada de oznio. Seus esforos se traduziram em uma
conveno-quadro, seguida por uma srie de protocolos de eliminao de
clorofluorocarbonos e produtos qumicos relacionados. Alm de facilitar as negociaes
de "pas-para-pas", o PNUMA tem atingindo um nvel de sucesso na coleta de
informaes e avaliaes cientficas, e seu programa sobre mares regionais altamente
considerado.
Mas nos ltimos anos, as atividades de governana do PNUMA diminuram, e
ele no tem se firmado como uma fora independente ou autnoma na poltica em
escala global. Apesar de sua funo de coordenar os acordos ambientais multilaterais, o
PNUA no tem sido eficaz na definio da agenda ambiental internacional ou na
abordagem de uma srie de desafios, incluindo as mudanas climticas. O PNUA no
apenas deixou de avanar em direo a um papel mais amplo na poltica supranacional,
mas seu papel de coordenao intergovernamental tambm diminuiu.
A fraca posio do PNUMA pode ser devido atmosfera altamente poltica em
torno de questes ambientais globais, em combinao com seus fracos fundamentos de
legitimidade. Ao contrrio da OMC e da OMS, os membros do PNUMA no so
altamente reconhecidos. A organizao foi prejudicada em sua capacidade de recrutar
especialistas tcnicos de alto nvel por conta de sua localizao em Nairobi e sua fraca
reputao analtica. Desprovido de expertise e conhecimento neo-weberianos,O
PNUMA, na sua busca por legitimidade, tem tido ainda mais entraves por conta de sua
reputao de desequilibrio em relao ao rigor processual.
A PNUMA tem sido, no entanto, uma organizao relativamente transparente
com uma forte tradio de incentivar a participao de ONGs e empresas. Quando as
propostas polticas so desenvolvidas antes das reunies do Conselho Diretivo, o
Secretariado do PNUMA, o Conselho Diretivo e o Comit de Representantes
Permanentes se envolvem em uma ampla comunicao sobre as questes envolvidas.
As decises so publicadas em tempo hbil e de modo abrangente. As Regras 10 e 11
do Regulamento do PNUMA de Procedimentos do Conselho Diretivo tambm exigem
oportunidades para apresentao de comentrios em propostas de agendas do Conselho
Diretivo e em procedimentos destinados a estruturar debates. Alm do mais, o PNUMA
tem sido um lder em trazer conhecimentosexternos, cientficos e tcnicos, para seus
dilogos polticos.
Embora esses elementos da boa governana posicionem a UNEP de maneira
relativamente favorvel com relao participao e transparncia, o PNUMA tem
sofrido de controles administrativos internos deficientes - como a falta de superviso de
seu pessoal e o cumprimento limitado das regras de conflito de interesses - levando a
um grau notvel de ineficincia e m gesto financeira. Finalmente, a falta de uma base
slida de regras e procedimentos operacionais tem prejudicado o papel de governana
supranacional do PNUMA.
No quadro analtico deste artigo, o PNUMA apresenta alto potencial de ganhos
da governana global dada a profunda interdependncia imposta por questes como a
mudana climtica. Mas a natureza poltica dessas questes cria uma demanda de regras
e procedimentos administrativos avanados para se obter expertise,incentivar
cuidadosas anlises polticas, promover a deliberao e desenvolver solues polticas
viveis. O PNUMA tem falhado nesse espectro. Como resultado, ele tem zonas de
competncia limitadas, e permanece preso em um restrito modo intergovernamental de
operao. O PNUMA se beneficiaria de um grande iniciativa de direito administrativo,
trazendo o espectro completo de ferramentas identificadas na Parte III para suas
atividades cotidianas.

2. A Comisso Norte Americana para Cooperao Ambiental (CEC)

A CEC emergiu como uma importante organizao ambiental internacional, com

um grau de autonomia alm do encontrado no PNUMA, e uma base mas slida de
direito administrativo baseado em princpios de boa governana. Embora apenas em
escala regional, a CEC demonstra o sucesso que pode ser alcanado atravs de uma
tomada de decises baseada em uma rede de interaes (network based decisionmaking)
mais forte e aprofundada.
A CEC surgiu a partir de um acordo para o Tratado Norte-Americano de Livre
Comrcio (NAFTA) em que os Estados Unidos, Canad e Mxico procuraram "abordar
preocupaes ambientais regionais, para ajudar a previnir potenciais conflitos de
comrcio e meio ambiente, e promover o efetivo cumprimento do direito ambiental". O
trabalho da CEC varia em um espectro de atividades que vai de atividades
absolutamente no vinculativas a instrumentos jurdicos formais. Muito do seu trabalho
intergovernamental, mas alguns so verdadeiramente supranacionais.
Alguns projetos da CEC exploram simplesmente os pontos de vista e
posicionamentos dos pases do NAFTA em determinados assuntos. A CEC tambm
trabalha para "identificar posicionamentos em comum na esperana de propor uma ao
conjunta ou coordenada". Por exemplo, a CEC tem promovido treinamentos e
programas de capacitao para que os rgos executivos dos pases do NAFTA reduzam
o comrcio ilegal de animais selvagens e melhorem o rastreamento do transporte
transfronteirio de resduos perigosos. A organizao tambm criou uma rede de
compartilhamento de informaes para impedir o trfico ilegal de clorofluorocarbonos
e, no lado mais formal do espectro de atividades, trabalhou para estabelecer um acordo
vinculativo sobre as avaliaes de impacto ambiental transfronteirio.
As regras e procedimentos da CEC contm vrias medidas para apoiar a
participao, neutralidade, clareza, transparncia e dilogo poltico robusto. Mais
notavelmente, os artigos 14 e 15 do Acordo Ambiental do NAFTA prevem o envio de
alegaes CEC, trazidas por ONGs ou indivduos,contra qualquer um dos trs
governos por "no cumprir efetivamente sua lei ambiental". A CEC tem poderes para
investigar (se certos requisitos das alegaes so atendidos) e desenvolver um registro
factual. Embora as avaliaes produzidas no so vinculativas, elas operam como um
controle supranacional no desempenho ambiental nacional. Na verdade, em vrios casos
os resultados alteraram polticas governamentais.
O Comit Consultivo Pblico Conjunto (CCPC) da CEC fornece um
verificao cruzada (cross-check) das atividades relacionadas ao NAFTA. Suas
audincias pblicas so um meio adicional importante para participao, permitindo que
entidades privadas "acionem um alarme" caso eles suponham que as obrigaes do
tratado no esto sendo cumpridas. Isso gera amplos benefcios para a eficcia e
eficincia, bem como o envolvimento dos cidados.
As Regras de Procedimento do CCPC tambm impedem que seus membros solicitem
ou aceitem presentes de "qualquer fonte que comprometa sua
independncia". As Regras de Procedimento do Conselho da CEC probem, alm disso,
que o Diretor Executivo e seus membros recebam instrues de seus respectivos
governos, o que exige que eles atuem de forma estritamente supranacional. Finalmente,
os procedimentos da CEC requerem que os resumos de todas as reunies pblicas do
Conselho da CEC sejam fornecidos aos membros e ao pblico. Palestrantes, bem como
agentes de governo, tm o direito de enviar correes ata do resumo antes de
finalizada, mas as atas de reunies pblicas devem ser disponibilizadas ao pblico
"prontamente".
Estes procedimentos, juntamente com uma equipe altamente conceituada, tm,
com sucesso, colocado a CEC para atuar no apoio cooperao intergovernamental e
para dedicar-se ao mbito de governana supranacional reservada a ela. O papel
independente da CEC de constatar se os Estados-membro do NAFTA esto cumprindo
adequadamente suas leis ambientais, baseado em queixas que podem ser trazidas pelo
pblico, um controle particularmente importante no desempenho ambiental nacional.
E, embora a CEC tenha sido tolhida em algumas ocasies ao tentar desempenhar esse
papel, a mera existncia desse poder significativa.
Ao atuar da forma como vem fazendo, em um espao poltico controverso, a
autoridade relativamente significante da CEC , em parte, uma evidncia de sua
estrutura cuidadosamente montada de regras e procedimentos administrativos. Esses
procedimentos contribuem diretamente para a legitimidade da CEC e para a
democratizao da governana internacional. Ao melhorar sua expertise,
responsabilizao e conexo com o pblico dos Estados Unidos, Mxico e Canad,
estes elementos do processo ajudam indiretamente a compensar a falta de bases
eleitorais.
Se o papel de governana da CEC for crescer, seu design institucional tambm
ter que evoluir. A este respeito, ela tem a vantagem de uma relativa proximidade com
os regimes processuais altamente desenvolvidos dos trs Estados-nao que a
integram,de modo que a traduo de regras e procedimentos da escala nacional para a
supranacional pode ser mais fcil para a CEC do que para os rgos globais. Mesmo
assim,as tradies de governana variam entre os Estados Unidos, Canad e Mxico.
Alm disso, ao contrrio das organizaes que operam globalmente, a CEC no tem
uma ampla gama de outras instituies com as quais trabalhar, tornando difcil a
implantao de um regime de compartilhamento de poder, controles institucionais e
legitimidade sistmica. No entanto, talvez essa configurao possa se tornar uma
vantagem, com a CEC desenvolvendo mecanismos de verificao que se apoiam em
relaes com agentes nacionais.

CONCLUSO

Em um mundo interdependente, certo grau de governana supranacional

inevitvel. Sucesso no combate de males transfronteirios - do terrorismo ao
aquecimento global - e na produo de bens pblicos globais - incluindo a liberalizao
do comrcio e programas de sade pblica - sero mais fceis de alcanar se as
instituies polticas globais funcionarem efetivamente.O movimento para a boa
governana na escala supranacional seria intensificado pela adoo mais ampla de
ferramentas e procedimentos bsicos de direito administrativo. As prticas
administrativas que surgiram nos Estados Unidos, Europa, Japo, Coria do Sul e outros
pases nas ltimas dcadas, no podem totalmente transferidas para o domnio global.
As diferenas no contexto de governana a nvel nacional e supranacional significante.
A poltica em escala internacional pode, no entanto, ser melhorada e revestida de maior
legitimidade atravs da adoo de um conjunto de regras e procedimentos associados
boa governana.
Este artigo no argumenta em favor da adoo de uma Lei de Procedimento
Administrativo Global. A diversidade de circunstncias de governana global e a
variedade de pontos de vista entre os pases tornam essa perspectiva imprudente e
impraticvel. O artigo tambm no almeja determinar definitivamente quais
instrumentos de direito administrativo deveriam ser aplicados em cada situao. Em vez
disso, oferece a lgica terica e algumas medidas para avanar em direo
globalizao do direito administrativo. A concluso principal esta: mesmo que a
governana supranacional seja limitada e dificultada por tradies, culturas e
preferncias polticas divergentes, o desenvolvimento de um conjunto-base de
ferramentas e prticas de direito administrativo promete fortalecer qualquer poltica
supranacional que seja realizada.
medida que os rgos supranacionais expandem seu papel de governana,
avanam em direo regulao e enfrentam questes de maior carga poltica, sua
legitimidade torna-se uma questo de maior preocupao. Sem eleies, a legitimidade
democrtica das organizaes internacionais sempre estar em questo, e seu
desempenho ser comprometido pelo fato de que seus principais agentes no lidam com
os benefcios da responsabilizao gerados pela obrigao de ter que vencer as eleies.
No entanto, a legitimidade de uma instituio tambm pode ser baseada na entrega de
bons resultados, na sua capacidade de desempenhar a regulamentao de forma que
proporcione clareza e estabilidade, sua fora sistmica e estrutura de "pesos e medidas",
sua capacidade de promover o dilogo poltico e seu compromisso com o rigor
processual.
Argumentei que o direito administrativo est no centro dos esforos para estabelecer
essas linhas de legitimidade. A adoo de um regime de regras e procedimentos
administrativos mais slidos pelos organismos polticos internacionais contribuiria
diretamente para a sua capacidade de boa governana atravs do mecanismo de rigor
processual, e aumentaria indiretamente sua legitimidade, seja ela democrtica,
sistmica, deliberativa, baseada em resultados ou baseada na ordem. Ainda h muito
trabalho a ser feito na elaborao de regras e procedimentos apropriados dentro de uma
base de instituio por instituio (e at mesmo de "issue-by-issue). Dado o conjunto de
questes processuais a serem abordadas e os compromissos a serem resolvidos, bem
como o estado dinmico da governana supranacional, a globalizao do direito
administrativo provavelmente emergir lentamente. Mas a necessidade de aes
coletivas em escala global e de crescente nfase na boa governana cria um imperativo
para esforos contnuos nesse sentido.
EXPRESSES

Policymaking: elaborao de polticas / poltica

Policymakers: responsveis pela elaborao de polticas
Decisionmaking: tomada de deciso
Decisionmakers: tomadores de deciso
Rulemaking: elaborao de regras / regulao
Self-dealing: consiste na conduta de um indivduo que tira proveito de sua posio para
agir em seu prprio interesse em vez de agir em interesse de seus beneficirios
Issue-by-issue: tratamento individualizado de questes
Ex parte: ex parte significa um procedimento legal realizado por uma pessoa na
ausncia, e sem representao ou notificao das outras partes. Tambm usado para se
referir a contatos unilaterais inapropriados com uma corte, rbitro ou parte representada
sem a notificao da outra parte ou de seu advogado.