Livro07 Sustentabilidadeambienta PDF

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Sustentabilidade
Brasileiro foi concebido tambm para dar
concretude aos sete eixos temticos do
desenvolvimento brasileiro, estabelecidos
mediante processo intenso de discusses no
Ambiental no Brasil:
mbito do programa de fortalecimento
institucional em curso no Ipea. O conjunto de
documentos derivados deste projeto o
seguinte:
biodiversidade, economia e
bem-estar humano Livro 1: Desafios ao Desenvolvimento
Brasileiro: contribuies do
conselho de orientao do Ipea
Livro Livro
7 2: Trajetrias Recentes de
Desenvolvimento: estudos de
experincias internacionais
selecionadas
Livro 3: Insero Internacional Brasileira

Soberana
Livro 4: Macroeconomia para o

Desenvolvimento
Livro 5: Estrutura Produtiva e Tecnolgica
Avanada e Regionalmente
Integrada
Livro 6: Infraestrutura Econmica, Social e

Urbana
Livro 7: Sustentabilidade Ambiental

Livro 8: Proteo Social, Garantia de
Direitos e Gerao de
Oportunidades
Livro 9: Fortalecimento do Estado, das

Instituies e da Democracia
Livro 10: Perspectivas do Desenvolvimento

Brasileiro
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Sustentabilidade Ambiental no Brasil:
biodiversidade, economia e bem-estar humano
Livro 7
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Sustentabilidade Ambiental no Brasil:
biodiversidade, economia e bem-estar humano
Livro 7
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Projeto Ernesto Gomes Esteves

Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Eustquio Jos Reis
Feruccio Bilich
Srie Geraldo Sandoval Goes
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Gesmar Rosa dos Santos
Gustavo Luedemann
Livro 7 Habib Jorge Fraxe Neto
Sustentabilidade Ambiental Hiplito Gadelha Remgio
Igor Ferraz da Fonseca
Jefferson Lorencini Gazoni
Volume
Joo Paulo Viana
Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade,
Jorge Hargrave Gonalves da Silva
economia e bem-estar humano
Jos Domingos Gonzlez Miguez
Jos Gustavo Feres
Organizadores/Editores Jos Maria Reganhan
Albino Rodrigues Alvarez Jos Oswaldo Cndido Jr.
Jos Aroudo Mota Jos Renato Casagrande
Juliana Simes Speranza
Equipe Tcnica Jlio Csar Roma
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Marcel Bursztyn
Albino Rodrigues Alvarez (Coordenao) Marcelo Teixeira da Silveira
Jos Aroudo Mota (Coordenao) Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez
Adriana Maria Magalhes de Moura Nilo Luiz Saccaro Jr.
Adriano Santhiago de Oliveira Patrcia da Silva Pego
Adroaldo Quintela Santos Patrcia Faga Iglecias Lemos
Antenor Lopes de Jesus Filho Paulo Safady Simo
Artur Henrique da Silva Santos Paulo Srgio Muouah
Bruno Milanez Yuri Rugai Marinho
Sustentabilidade ambiental no Brasil : biodiversidade, economia e

bem-estar humano / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
Braslia : Ipea, 2010.
640 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do
Desenvolvimento Brasileiro ; Sustentabilidade Ambiental ; Livro 7)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-054-3
1. Desenvolvimento Sustentvel. 2. Meio Ambiente. 3. Biodiver-

sidade. 4. Poltica Ambiental. 5. Bem-Estar Social. 5. Brasil. I. Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 304.20981
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores,

no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO..................................................................................9
AGRADECIMENTOS...........................................................................13
INTRODUO
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: CONCEITOS, REFLEXES E LIMITES..........17
parte I
Sustentabilidade ambiental no brasil: breves diagnsticos
CAPTULO 1
O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 1: GENES E ESPCIES...................51
CAPTULO 2
O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 2: BIOMAS BRASILEIROS..............75
CAPTULO 3
ENERGIA E MEIO AMBIENTE NO BRASIL: OFERTA INTERNA E PADRO
DE CONSUMO ENERGTICO.....................................................................129
CAPTULO 4
O PAGAMENTO PELO CONSUMO DE GUA PROVENIENTE DE UNIDADES
DE CONSERVAO: O CASO DO DISTRITO FEDERAL..................................179
CAPTULO 5
ANLISE MATRICIAL DE MANEJO DE RECURSOS RENOVVEIS: UMA
SUGESTO METODOLGICA PARA A CONCESSO DE FLORESTAS............193
parte II
Polticas pblicas e meio ambiente no brasil
CAPTULO 6
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: PRINCPIOS E LIMITES
DE IMPLANTAO....................................................................................209
CAPTULO 7
A LEI DE CRIMES AMBIENTAIS FRENTE EVOLUO DO DIREITO .
AMBIENTAL: SANES VERSUS INCENTIVOS..................................227
CAPTULO 8
RECURSOS COMUNS E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL:
UMA DIMENSO POLTICA.......................................................................247
CAPTULO 9
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL COMO INSTRUMENTO
DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL.......................................................... 263
CAPTULO 10
O USO DO PODER DE COMPRA PARA A MELHORIA
DO MEIO AMBIENTE: O PAPEL DA ROTULAGEM AMBIENTAL.....................291
CAPTULO 11
A AUDITORIA AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICAS
PBLICAS NO BRASIL: ANLISE E PERSPECTIVAS......................................327
CAPTULO 12
O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO
DA NATUREZA: REALIDADE E PERSPECTIVAS............................................359
CAPTULO 13
IMPACTOS DAS MUDANAS CLIMTICAS SOBRE O PADRO DE USO
DA TERRA NO BRASIL...............................................................................385
CAPTULO 14
PRODUO DE ETANOL E SEUS IMPACTOS SOBRE O USO DA TERRA
NO BRASIL................................................................................................413
parte III
mudanas globais: respostas brasileiras
CAPTULO 15
AS TRANSFORMAES DA PAISAGEM E AS
ALTERAES BIOGEOQUMICAS...............................................................441
captulo 16
convenes sobre Clima, Matriz Energtica Mundial
e desenvolvimento sustentvel........................................................455
CAPTULO 17
MUDANAS CLIMTICAS E REPERCUSSES NO BRASIL:
PERSPECTIVAS E DESAFIOS.......................................................................475
CAPTULO 18
O PROTOCOLO DE QUIOTO E o mecanismo de desenvolvimento
limpo: REGULAMENTAO NO BRASIL....................................................485
CAPTULO 19
UMA VISO GERAL DA UTILIZAO DO MECANISMO DE .
DESENVOLVIMENTO LIMPO SETORIAL: PERSPECTIVAS .
PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL BRASILEIRO................497
CAPTULO 20
PERSPECTIVAS DE REGULAMENTAO DO MERCADO
DE CARBONO NO BRASIL.........................................................................537
CAPTULO 21
O COMRCIO INTERNACIONAL E A SUSTENTABILIDADE
SOCIOAMBIENTAL NO BRASIL...................................................................565
CAPTULO 22
DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE NA CONSTRUO...............................615
CAPTULO 23
NOVAS PERSPECTIVAS PARA A GERAO DE EMPREGOS
VERDES NO BRASIL...................................................................................623
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................639
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obvia-
mente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na institui-
o, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande
projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava
aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro
grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento gover-
namental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento
e capacitao; e iv -
ra plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:

Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experi-
ncias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de pol-
tica externa
- Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de eco-
nomia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento
- Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: cresci-
mento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regional-
mente Integrada
- Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-

grada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
10 Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

-- Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e
perspectivas para 2025
-- Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios
para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental
-- Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversi-
dade, economia e bem-estar humano
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades
-- Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia
-- Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
-- Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
-- Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas
foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de inten-
so trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimen-
to a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao 11
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de
que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas es-
tes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate
nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
A extraordinria multiplicao da espcie humana, aliada a uma no menos

acentuada elevao nos padres de consumo, com todas as consequncias ima-
ginveis sobre o ritmo de explorao dos recursos naturais, fez que, na atuali-
dade, a preocupao com a forma de insero do homem na produo de sua
existncia e no entorno natural no possa mais ser esquecida quando se discute
o processo de desenvolvimento econmico e social.
Reflexes como essa esto na raiz da opo do Ipea em eleger a sustentabi-
lidade ambiental como um dos eixos do desenvolvimento, a ser necessariamente
tomada em conta, integrada, para que se prossiga na busca do grande objetivo de
desenvolver o Brasil, fornecendo condies dignas de vida para seus cidados bus-
carem a realizao de todo o seu potencial como seres humanos.
A integrao da sustentabilidade ambiental no contexto econmico no
tarefa fcil. Por muito tempo, restries dessa ordem no foram levadas a srio,
no s no pas. Vista como mais um empecilho ao dinamismo econmico que se
desejava imprimir, sendo que a nsia por taxas de crescimento cada vez maiores
tomada como um fim em si mesma, a preocupao de carter ambiental necessita,
ainda, de alicerces mais slidos para constituir-se como campo que possa opinar e
orientar de forma autnoma decises de polticas pblicas, econmicas e sociais.
Por outro lado, campo marcado por profunda e seminal transdisciplinariedade.
Com isso em vista, o presente livro pretende apresentar um cardpio de pos-
sibilidades temticas e metodolgicas, se no com pretenses fundadoras da rea
na instituio, pelo menos como um diagnstico inicial das possibilidades investi-
gativas de que o Ipea dispe para, nos prximos anos, intensificar sua participao
tambm nesse campo novo, promissor e inescapvel para os fins que persegue.
Este livro foi obra coletiva que reflete as ponderaes anteriores. Nominar-se-o
agora os colaboradores que o tornaram possvel.
A introduo, Sustentabilidade ambiental: conceitos, reflexes e limites, foi
obra de Jos Aroudo Mota e Jefferson Lorencini Gazoni. Nela se delineiam as
grandes perspectivas que inspiram o todo do compndio.
A Parte I, Sustentabilidade ambiental no Brasil: breves diagnsticos, explo-
ra, em um rol antes exemplificativo que exaustivo, o diagnstico das possibi-
lidades do territrio brasileiro frente questo da sustentabilidade ambiental.
O captulo 1, O estado da biodiversidade parte 1: genes e espcies, teve autoria
dos bilogos Joo Paulo Viana, Nilo Luiz Saccaro Jr., Habib Jorge Fraxe Neto
e Jlio Csar Roma. O captulo 2, O estado da biodiversidade parte 2: biomas

brasileiros, completa a temtica em questo a partir do estudo de Jlio Csar
Roma, Joo Paulo Viana, Habib Jorge Fraxe Neto e Nilo Luiz Saccaro Jr.
O captulo 3, Energia e meio ambiente no Brasil: oferta interna e padro de consu-
mo energtico, foi obra de Antenor Lopes de Jesus Filho, Gesmar Rosa dos Santos
e Gustavo Luedemann, explorando a instigante questo dos potenciais nacionais
quando da constituio de sua matriz energtica. J o captulo 4, O pagamento
pelo consumo de gua proveniente de unidades de conservao: o caso do Distrito
Federal, resultou do esforo de Jos Aroudo Mota, Marcel Bursztyn, Feruccio
Bilich, Marcelo Teixeira da Silveira e Jos Oswaldo Cndido Jr. Fechando esta
primeira parte, encontra-se o texto Anlise matricial de manejo de recursos reno-
vveis: uma sugesto metodolgica para a concesso de florestas, constituindo-se
no captulo 5, da lavra de Geraldo Sandoval Goes, Jos Aroudo Mota, Marcelo
Teixeira da Silveira e Jefferson Lorencini Gazoni.
Discutidas algumas vertentes dos potenciais nacionais, a Parte II, Polticas
pblicas e o meio ambiente no Brasil, centra-se na atuao do homem brasileiro
diante da questo que empolga todo o livro; o local para analisar-se o arcabou-
o jurdico j constitudo, alguns instrumentos de poltica correntes, bem como
questes que se ligam utilizao da terra.
O captulo 6, Direito ambiental brasileiro: princpios e limites de implantao,
foi produzido por Patrcia Faga Iglecias Lemos e Ernesto Gomes Esteves. J Yuri
Rugai Marinho encarregou-se do captulo 7, A lei de crimes ambientais frente
evoluo do direito ambiental: sanes versus incentivos. O captulo 8, Recursos
comuns e sustentabilidade ambiental: uma dimenso poltica, deriva do empenho
de Igor Ferraz da Fonseca. O conjunto de textos que tratam de instrumentos
de poltica ambiental inaugura-se com o captulo 9, O licenciamento ambiental
federal como instrumento de poltica ambiental no Brasil, fruto do trabalho de Jos
Maria Reganhan e Jos Aroudo Mota. Adriana Maria Magalhes de Moura e Jos
Aroudo Mota compuseram o captulo 10, O uso do poder de compra para a melhoria
do meio ambiente: o papel da rotulagem ambiental. de Adriana Maria Magalhes
de Moura tambm o captulo 11, A auditoria ambiental como instrumento de
polticas pblicas no Brasil: anlise e perspectivas. Jefferson Lorencini Gazoni e Jos
Aroudo Mota colaboraram no captulo 12, O Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza: realidade e perspectivas. Fechando o segundo grande
bloco, encontram-se os captulos 13, Impactos das mudanas climticas sobre o
padro de uso da terra no Brasil, e 14, Produo de etanol e seus impactos sobre o
uso da terra no Brasil, ambos oriundo da cooperao entre Jos Gustavo Feres,
Eustquio Jos Reis e Juliana Simes Speranza.
O conjunto final de textos, constituindo a Parte III, Mudanas globais: respostas
brasileiras, trata do problema ambiental de um ponto de vista mais global, das gran-
Agradecimentos 15
des transformaes que experimentamos, dos acordos que buscam equacion-las,

dos compromissos que o Brasil assume crescentemente e de algumas tcnicas que
se desenvolvem para mitigar possveis efeitos deletrios das transformaes globais.
A Parte III inicia-se com o captulo 15, As transformaes da paisagem e as
alteraes biogeoqumicas, cujo autor Gustavo Luedemann. O captulo 16, de
Adroaldo Quintela Santos, Artur Henrique da Silva Santos e Patrcia da Silva Pego,
denomina-se Convenes sobre clima, matriz energtica mundial e desenvolvimento
sustentvel. Explorando ainda mais o tema da mudana, o captulo 17, Mudanas
climticas e repercusses no Brasil: perspectivas e desafios, foi elaborado em conjunto
por Jos Aroudo Mota e Jefferson Lorencini Gazoni. O captulo 18, O Protocolo de
Quioto e o mecanismo de desenvolvimento limpo: regulamentao no Brasil, da auto-
ria de Jos Domingos Gonzles Miguez, Adriano Santhiago de Oliveira e Gustavo
Luedemann. J Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez a autora do
captulo 19, Uma viso geral da utilizao do mecanismo de desenvolvimento limpo
setorial: perspectivas para o desenvolvimento sustentvel brasileiro.
Aproximando-nos do fim do compndio, encontramos o captulo 20,
Perspectivas de regulamentao do mercado de carbono no Brasil, s possvel graas
ao comprometimento dos que o elaboraram: Jos Renato Casagrande, Hiplito
Gadelha Remgio e Habib Jorge Fraxe Neto. O captulo 21, O comrcio inter-
nacional e a sustentabilidade socioambiental no Brasil, coube a Bruno Milanez e
Jorge Hargrave Gonalves da Silva. Fechando a obra, muito agradecemos a Paulo
Safady Simo, autor do captulo 22, Desafios da sustentabilidade na construo,
e a Paulo Srgio Muouah, do captulo 23, Novas perspectivas para a gerao de
empregos verdes no Brasil.
Estamos certos de que, somente com o generoso emprstimo de talento,
conhecimento e esforo dos autores, oriundos tanto dos quadros do Ipea como
da colaborao de pessoal bastante qualificado de diferentes setores da sociedade
brasileira, foi possvel compor o volume que agora trazido divulgao.
Espera-se continuar contando com essa qualidade de contribuio para estimular
o desenvolvimento brasileiro em bases ambientalmente sustentveis.
Os Editores
INTRODUO
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: CONCEITOS, .

REFLEXES E LIMITES
1 INTRODUO
Com o advento da sociedade fordista,1 caracterizada como o processo de produ-
o e de consumo em massa no mundo, surge uma notria preocupao com as
questes ambientais. Porm, fatores decorrentes deste processo, como industria-
lizao, concentrao espacial, modernizao agrcola, crescimento populacional
e urbanizao, compuseram os principais pontos de presso e de conscientizao
humana sobre a problemtica ambiental global.
A humanidade encontra-se em um perodo de grandes desafios. O aumen-
to de bem-estar, proporcionado pelo vigoroso crescimento econmico mundial
ocorrido no sculo XX, ameaado por alteraes ambientais ocorridas, em gran-
de parte, pelas externalidades das prprias aes humanas. O momento exige
imediata ateno, pois so vigorosas as transformaes a enfrentarem-se neste
sculo. Neste contexto, este estudo analisa as relaes entre o desenvolvimento
econmico e a sustentabilidade ambiental.
Assim, este trabalho est estruturado em 12 sees. Inicialmente, discu-
te-se o funcionamento dos sistemas ambientais, suas dinmicas, suas escalas,
seus ciclos e suas retroaes. analisada tambm a questo dos limites e da
auto-organizao desses sistemas, em que a sustentabilidade ambiental est
inserida. Em seguida, estudam-se as relaes do homem com o ambiente
natural, nas quais so apresentadas informaes acerca da evoluo dos im-
pactos ambientais das atividades humanas. Ainda so discutidas a evoluo
do conceito e dos critrios de desenvolvimento sustentvel e suas interaes
com o sistema econmico.
1. O fordismo caracteriza-se como uma nova forma de organizao da produo e do trabalho. A ideia de
Henry Ford era fabricar o modelo T por um preo relativamente baixo, de modo que ele fosse comprado em
massa. A fim de obter sucesso no negcio, o fordismo se apoiou em cinco pontos de transformao, resgatados
do mtodo cientfico de produo em vigor poca: produzir em massa; racionalizar as tarefas dos operrios;
instituir o sistema de produo em linha; criar a padronizao de componentes para o sistema de produo; e
automatizar o sistema produtivo.
2 O SISTEMA TERMODINMICO DA NATUREZA

O meio ambiente funciona como um sistema aberto, o qual recebe constantes
insumos, que so processados e transformados em produtos (figura 1). De modo
simples, assim que funciona um sistema (MOTA, 2004; BOULDING, 1992;
LOVELOCK, 1997, 2006; KATZ; KAHN, 1987; BERTALANFFY, 1975).
FIGURA 1
Modelo simplificado de um sistema
Input Output
Processamento
Fonte e elaborao prprias.
O input refere-se organizao de entrada de insumos para o siste-

ma. Isso ocorre porque nenhum sistema autossuficiente, necessita sempre
de entrada de energia, de importao de energia de seu ambiente externo.
Um sistema aberto est constantemente trazendo energia do ambiente, os
animais e os vegetais sobrevivem devido troca constante desta. Do mesmo
modo, as atividades econmicas e humanas precisam importar energia do
meio ambiente, pois vivem por sua causa.
O processamento refere-se energia que entra no sistema e submetida
transformao para uma nova forma de energia. A natureza transforma vrios in-
sumos em novos materiais, os quais so teis para a sobrevivncia da natureza.
Do mesmo modo, as atividades econmicas e humanas, a fim de suprirem suas ne-
cessidades, transformam a energia dos recursos naturais por meio de uso intensivo.
O output concerne ao produto gerado pelo processamento do sistema, repre-
senta a sada do sistema, em que sua produo retorna para alimentar novamente
este, isto , retorna como input para fazer que o sistema continue a trabalhar.
Um sistema aberto no trabalha somente em funo dessas trs fases, precisa
de mecanismos de anlise de seu equilbrio e de sua perenidade no tempo. Desse
modo, mais trs conceitos so importantes para ajudar no entendimento do fun-
cionamento de um sistema.
A entropia est relacionada com o nascimento, o crescimento e a morte de
um sistema. Os organismos do meio ambiente se desgastam e tendem a morrer;
por isso, imprescindvel que os sistemas adquiram, em seus inputs, insumos de
boa qualidade. O processo entrpico impe-se em todos os seres vivos e as ativi-
dades econmicas, contribuindo para o desgaste da manuteno da vida na Terra.
Sustentabilidade Ambiental: conceitos, reflexes e limites 19
A homeostase um conjunto de elementos autorreguladores de um sistema

aberto que permite manter o estado de equilbrio do meio ambiente. O excesso
de energia entrpica conduz o sistema a no mais suportar o estado de equilbrio
inicial, levando-o para um novo ponto de equilbrio ou para a sua completa dete-
riorao. Os sistemas naturais so autossustentveis e se desagregam medida que
as atividades econmicas e humanas interferem em seu meio ambiente.
O feedback refere-se ao mecanismo de retroalimentao de um sistema aber-
to, em que informaes so emitidas de modo a manter o sistema em equilbrio.
Quando o feedback de um sistema interrompido, seu estado de equilbrio desa-
parece e a entropia domina seus mecanismos de retroalimentao, conduzindo-o
ao perecimento. Energia de baixo aproveitamento, tais como dejetos industriais,
excesso de poluio e outros tipos de lixo, constitui-se em excesso de inputs que
os sistemas abertos no tm possibilidade de absorver.
Essas caractersticas so chamadas de funcionais, pois regulam o funcio-
namento de um sistema aberto. A figura 2 apresenta o fluxo de um sistema
aberto com suas principais funes, em que cinco elementos so demonstrados.
A entrada de insumos (input); o mecanismo de processamento (processamento);
a produo do sistema como sada do que foi processado (output); o equilbrio
do sistema (homeostase); a medida de irreversibilidade do sistema (entropia); e
o esquema de retroao (feedback).
FIGURA 2
Caractersticas funcionais de um sistema aberto
Caractersticas
funcionais
Homeostasia Entropia
Input Processamento Output
Retroalimentao
Assim, a termodinmica comanda os mecanismos de troca de matria

e energia nos sistemas naturais e econmicos. Das contribuies de Clausius2
2. Em seus experimentos, Clausius concluiu que o calor no pode passar de um corpo mais frio, por si s, para um corpo
mais quente, j que a energia precisa de trabalho para sua transformao.
(1888 apud GLEISER, 1997) s modernas aplicaes das leis da termodinmica3

(SCHRODINGER, 1944 apud SCHNEIDER; KAY, 1997; FABER; NIEMES;
STEPHAN, 1995; GEORGESCU-ROEGEN, 1993; EHRLICH; EHRLICH;
Holdren, 1993), h um consenso de que a perda de energia do sistema global
do planeta Terra originada da exagerada explorao econmica dos ativos natu-
rais e da luxria contida nas funes de bem-estar da sociedade mundial.
3 A DINMICA DOS SISTEMAS SOCIOAMBIENTAIS

As questes socioambientais so aspectos inerentes ao funcionamento do sistema
terrestre: primeiro, a compreenso de que a Terra um sistema singular, est
aberta para a troca de energia e matria; e segundo, atualmente as atividades
econmicas e humanas so capazes de promover profundas transformaes no
sistema global em uma escala complexa, interativa e evidentemente acelerada.
As questes socioambientais devem, necessariamente, ser abordadas de um pon-
to de vista sistmico. Entretanto, um dos maiores entraves verificados quanto s
polticas pblicas tem sido a carncia de conhecimentos sobre o funcionamento
dos sistemas socioambientais.
A palavra sistema deriva do grego systema () que significa, lite-
ralmente, colocar junto. Um sistema pode ser entendido como um conjunto
de elementos em interao dinmica, organizado em funo de um objetivo
(ROSNAY, 1975). Cabe observar que um sistema sempre maior que a soma
de suas partes, pois as relaes que criam condies contextuais diferentes neste
sistema devem, igualmente, ser consideradas.
No caso dos sistemas socioambientais, constitudos por uma grande
variedade de componentes e interaes, o sistema considerado tambm
complexo. Seus elementos esto, geralmente, organizados em nveis hierr-
quicos internos e seu comportamento no linear; ou seja, os efeitos das
interaes entre os elementos no provocam variaes constantes no sistema,
cujo funcionamento est relacionado com a combinao de suas retroaes,
seus fluxos e seus reservatrios.
Nesse sentido, os conceitos de sustentabilidade apresentados na lite-
ratura tambm variam bastante. A sustentabilidade est relacionada com
(...) a habilidade do sistema em manter sua estrutura (organizao) e fun-
o (vigor), com o passar do tempo, em face de stress externo (resilincia)
(COSTANZA, 1992). A sustentabilidade
3. A Primeira Lei da Termodinmica, ou Lei da Conservao, anuncia que matria e energia no podem ser criadas ou
destrudas, mas somente transformadas. A Segunda Lei da Termodinmica, ou Lei da Entropia, anunciada como uma
medida quantitativa da irreversibilidade.
(...) uma relao entre sistemas econmicos dinmicos e sistemas ecolgicos maio-
res, tambm dinmicos e que, no entanto, modificam-se mais lentamente, de tal
forma que a vida humana pode continuar indefinidamente (...), uma relao na
qual os efeitos das atividades humanas permanecem dentro de limites que no de-
terioram a sade e a integridade de sistemas auto-organizados que fornecem o con-
texto ambiental para essas atividades (NORTON, 1992).
De modo similar, o conceito de capacidade de suporte faz interao pri-
mria com o de resilincia: enquanto este est relacionado com a capacidade de
regenerao dos ecossistemas, aquele se refere quantidade de populaes que o
ecossistema suporta, sem comprometer os direitos de acesso e usufruto das futu-
ras geraes, sejam humanas ou residentes em hbitats naturais.
Em uma pesquisa acerca das transformaes no sistema global e suas
relaes com as atividades humanas, Steffen et al. (2004) afirmam que as
mudanas nas relaes existentes entre o ambiente natural e as atividades hu-
manas se intensificaram nos ltimos sculos e esto promovendo complexas
e profundas mudanas globais sem precedentes na histria do planeta. im-
portante observar que estas ltimas, que vm ocorrendo e se intensificando,
afetam todos os ecossistemas.
Entende-se que os sistemas socioambientais so autorregulados, ou seja,
uma parte da sada (output) reenviada entrada do sistema (input). A inten-
sidade, a direo e a combinao das retroaes provocadas por uma transfor-
mao ou de uma ao repercutem sobre os sistemas de formas diversas. Se os
efeitos destas promovem a acelerao na transformao em relao ao estado
anterior, esta retroao chamada de positiva (positive feedback), ou seja, os
efeitos so cumulativos. De outra forma, se a variao no sistema menor
que a anterior, a retroao considerada negativa (negative feedback) e tende a
conduzir o sistema estabilidade (BERTALANFFY, 1975; ROSNAY, 1975).
A figura 3 mostra o comportamento terico de um sistema socioambiental em
retroao negativa.
FIGURA 3
Modelo de sistema socioambiental em retroao negativa
Populao
Nascimentos humana bitos c!
Recursos naturais disponveis

Taxa de
mortalidade
Taxa de
natalidade Taxa de
Taxa de degradao
recuperao
Consumo
Regenerao Recursos Degradao

t
naturais
disponveis
Ao estudar as variaes nos sistemas ambientais, Bertalanffy (1975)

concluiu que estas apresentam notveis caractersticas e que (...) estas va-
riaes podem ocorrer porque o sistema vivo acha-se inicialmente em um
estado instvel e tende para um estado estvel. Tais so, em termos gerais, os
fenmenos de crescimento e desenvolvimento.
necessrio compreender que a biota no fornece somente benefcios
diretos humanidade, como o suprimento de alimentos e combustveis, mas
tambm provedora dos processos essenciais vida no planeta. Neste senti-
do, tem havido especial ateno quanto perda de biodiversidade; entretan-
to, Levin (1998) questiona esta postura afirmando que nem todas as espcies
possuem a mesma importncia para a manuteno dos processos-chave para
o funcionamento desses sistemas. Pode-se entender que ainda h carncia de
conhecimentos acerca dos complexos processos que envolvem a sustentabili-
dade dos ecossistemas. Para Wilson (1997), cada espcie nica e intrinseca-
mente valiosa, da a profundidade terica e prtica dos modelos sistmicos e
de desenvolvimento sustentvel. Porm, est implcito que se a natureza criou
porque a criao tem uma funo utilidade de sustentao para os demais
componentes dos ecossistemas.
4 A QUESTO DOS LIMITES E DA AUTO-ORGANIZAO

Em geral, a resposta desses , geralmente, realizada de forma gradual. Entretanto,
diversas pesquisas tm mostrado que esta mudana gradual dos estados dos ecos-
sistemas tem sido interrompida por uma rpida e drstica mudana para novos
e contrastantes estados. Recentes estudos sugeriram que a perda de resilincia

geralmente um dos aspectos que promovem a modificao do ecossistema4 para
um estado alternativo (SCHEFFER et al., 2001).
A resilincia definida por Holling (1973) como a magnitude de dis-
trbios que o sistema pode experimentar antes que salte a um estado diferente
com diferentes controles em estrutura e funo. Folke et al. (2004) a definem
como () a capacidade de um sistema em absorver distrbios e se reorganizar
enquanto se modifica apenas para manter essencialmente sua funo, estrutura,
identidade, e retroaes. As pesquisas, cada vez em maior nmero e qualidade,
tm destacado que os ecossistemas proporcionam servios ambientais, os quais
necessitam de qualificao e quantificao quanto s suas interaes e contribui-
es aos nveis de bem-estar dos seres humanos.
Sobre esse aspecto, vrios so os casos apresentados pela literatura. Em uma
investigao sobre a inesperada e catastrfica morte do ecossistema do recife
das Ilhas Mentawaii, localizadas a sudoeste de Sumatra, na Indonsia, no leste
equatorial do Oceano ndico, no fim de 1997, Abram et al. (2003) identificaram
que alteraes comuns no Oceano ndico (upwelling) elevaram os nutrientes do
fundo para a superfcie, especialmente os de nitrognio e fsforo. Ao mesmo
tempo, chuvas na Indonsia haviam se reduzido dramaticamente e incndios,
geralmente provocados por queimadas, produziram uma concentrao de fu-
maa sobre o sudeste da sia, que, com a chuva, aumentou as concentraes de
ferro e fsforo na superfcie da gua.
Esses fatores colaboraram para a formao de uma grande mar vermelha
constituda de phytoplankton que se estendeu ao longo das ilhas; com isso, o
grande crescimento desta mar foi sustentado pelos altos nveis de nutrientes
presentes. Com a liberao de toxinas pelos phytoplancton, os peixes e outros se-
res que habitavam o coral morreram e, com sua oxidao, o coral de aproximada-
mente 500 quilmetros foi levado rapidamente morte por asfixia. No caso do
coral das Ilhas Mentawaii, a retroao positiva do sistema levou-o a romper com
seu comportamento habitual (objetivo) e a saltar a um novo estado (catstrofe).
Estudando a consequncia dos incndios em duas reas de alta floresta na Ama-
znia, Cochrane et al. (1999) identificaram que nas ltimas dcadas os incndios
acidentais afetaram aproximadamente 50% das reas estudadas, causando maior
prejuzo que as destruies provocadas intencionalmente pelo homem. Os autores
concluram que os incndios florestais produzem retroaes positivas, tornando-as
cada vez mais suscetveis a novos incndios. Alm disso, verificaram que o uso da
terra e das prticas anteriores mudou e que o fogo na alta Floresta Amaznica tem a
4. Um ecossistema formado por uma comunidade distinta de espcies que interagem entre si e com os fatores fsico-
qumicos que compem o ambiente natural.
capacidade de transfigurar grandes reas de floresta tropical em capoeira ou savana.

Os efeitos destas transformaes no clima regional, na biodiversidade e na economia
tendem a ser extremos. Estas transformaes, sugerem os autores, levaro alguns
anos para ocorrer, mas tendem a ser irreversveis sob as condies climticas atuais.
Ao revisar a literatura sobre o assunto, Folke et al. (2004) selecionaram
48 estudos. Os tipos de ecossistemas em que foram identificadas as mudanas
bruscas de estado foram divididos em cinco grandes grupos: ecossistemas de
gua doce (lagos temperados, lagos tropicais, lagos rasos e alagados); ecossiste-
mas marinhos (recifes de coral, florestas marinhas, lagunas rasas, guas costeiras
e cadeias alimentares marinhas); ecossistemas florestais (florestas temperadas e
florestas tropicais); savanas e gramados; e ecossistemas rtico e subrtico.
5 O EMERGENTE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: UM CONCEITO .

EM CONSTRUO
O desenvolvimento sustentvel, como forma alternativa de desenvolvimento,
foi delimitado por uma evoluo conceitual que h muito antecedeu e sub-
sidiou bastante os trabalhos da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento (CMMAD).5 Os primeiros estudos cientficos sobre o tema
vieram a aparecer a partir do sculo XVIII. Thomas Robert Malthus consi-
derado o primeiro economista a sugerir existncia de limites ao crescimento
derivado da escassez dos recursos.
A teoria malthusiana sugere que o crescimento descontrolado da popula-
o geomtrico, enquanto a disponibilidade dos recursos necessrios cresce
aritmeticamente. Malthus baseou sua teoria em termos de limites no supri-
mento de reas agricultveis de qualidade e do resultante decrscimo na taxa de
retorno da produo agrcola. Dessa forma, ele apontou uma reduo do supri-
mento per capita de alimentos. Neste cenrio, a populao humana seria forada
a se reduzir a um nvel de subsistncia, cessando seu crescimento (MEBRATU,
1998). A teoria malthusiana de limites do crescimento pode ser considerada
uma das precursoras do atual conceito de desenvolvimento sustentvel.
Ao final da Segunda Guerra Mundial, a melhoria econmica e social se tor-
nou uma das maiores preocupaes dos governantes que, por meio das poderosas
relaes coloniais, estenderam este conceito s naes pobres do mundo. Segundo
Haris (2000), o desenvolvimento econmico, com suas correlaes sociais e ins-
titucionais, ocupou grande parte da produo terica e poltica, assim como da
disputa entre capitalismo e comunismo durante a Guerra Fria.
5. O relatrio denominado Our Common Future, publicado em 1987 pela CMMAD, o documento que amplamente
divulgou o conceito at hoje mais adotado de desenvolvimento sustentvel.
A importncia das questes ambientais no cenrio poltico internacional

intensificou-se a partir da segunda metade da dcada de 1960. A crena no desen-
volvimento econmico continuado acarretou um significativo questionamento
de muitos debates sobre os perigos da poluio e do uso irrestrito dos recursos
naturais, posteriormente com sucessivas crises de escassez de recursos, especifica-
mente do petrleo no incio da dcada de 1970 (DIEGUES, 1995; BRSEKE,
2003). Estes e outros fatos promoveram uma densificao das discusses acerca
dos modelos de desenvolvimento fundamentados no uso irrestrito dos recursos
naturais, considerados abundantes at ento.
6 DOS LIMITES DO CRESCIMENTO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

No entendimento de Bursztyn (2001), nos rebeldes anos 1960, comeam a pro-
liferar alertas, vindos da Universidade, quanto insensatez do modo como o avas-
salador avano das cincias vinha se transformando em tecnologias e processos
produtivos ameaadores perenidade da vida.
Em 1972, realizou-se a Conferncia da Organizao das Naes Unidas (ONU)
sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, em que foram examinadas a questo
ambiental de maneira global para a busca de solues para problemas existentes e a
definio de estratgias referentes a esta problemtica. Naquele perodo, reuniu-se
em Roma um grupo liderado por Meadows para analisar a crise ambiental que es-
tava se expandindo e os conflitos entre as interpretaes modernas e ps-modernas
da histria que, para Tryzna (1995), foram o cerne das divergncias sobre a questo
dos limites do crescimento. Finalmente, os ps-modernistas fundadores do chamado
Clube de Roma, uma associao internacional informal de aproximadamente uma
centena de cientistas, executivos, estudantes e autoridades, produziram um impor-
tante documento denominado The limits to growth (MEADOWS et al.,1972)
O documento sugeriu que a sociedade industrial estava excedendo a maioria
dos limites ecolgicos h pelo menos duas dcadas e enfatizou que seria impossvel a
continuidade dessas prticas. Segundo Mitcham (1995), a questo central em rela-
o aos limites do crescimento consiste em seu crescimento exponencial, caractersti-
ca marcante desde o incio da modernidade frente impossibilidade de continuao
ininterrupta. Tal crescimento concerne aos alimentos, produo industrial, ao con-
sumo de energia, s emisses de gases poluentes, entre outros exemplos. Desse modo,
o Clube de Roma concluiu que a consequncia da continuidade destas prticas oca-
sionar, incondicionalmente, a catstrofe, tornando-se esta ento necessria adoo
de aes conscientes para criar uma curva de acomodao dos recursos.
A contundncia das previses catastrficas apresentadas por Meadows et
al. (1972) foi duramente criticada por diversos intelectuais, principalmente dos
pases menos desenvolvidos economicamente, mas tambm por cientistas mais
reconhecidos, como o ganhador do prmio Nobel de Economia, Robert Solow,

em 1974. Os discursos concentravam-se na tese proposta por Mahbub ul Haqde
de que as sociedades ocidentais, depois de um sculo de crescimento industrial
acelerado, fecharam este caminho de desenvolvimento para os pases pobres, jus-
tificando esta prtica como uma retrica ecologista. Era neste contexto que se
encontravam os principais conflitos nos discursos socioambientais.
Para esse entendimento, Sachs (1997) os caracterizou como os que pre-
viam abundncia (the cornucopians) e os catastrofistas (doomsayers). Estes l-
timos previam o Apocalipse caso o crescimento do consumo6 no fosse in-
terrompido, levando ao esgotamento dos recursos. A leste, os que previam
abundncia argumentavam que as preocupaes ambientais eram inadequadas
e atrasariam o processo de desenvolvimento dos pases no industrializados ou
em processo de industrializao.
Nos anos que se seguiram, foram utilizados novos conceitos relacionados
ao desenvolvimento sustentvel. Em 1973, Maurice Strong introduziu nas
discusses o conceito de ecodesenvolvimento (NOBRE; AMAZONAS, 2002).
Da, Sachs (1986) formulou os princpios bsicos desta alternativa de desen-
volvimento em 1974 em conjunto com uma equipe multidisciplinar, mo-
mento em que abordaram e reelaboraram as questes do ecodesenvolvimento,
ampliando e diversificando suas consideraes.
Foram apresentados os seguintes aspectos interligados e necessrios para
atingir o ecodesenvolvimento: satisfao das necessidades bsicas; solidarieda-
de com as geraes futuras; participao da populao envolvida; preservao
dos recursos naturais e do meio ambiente em geral; e elaborao de um siste-
ma social, garantindo emprego, segurana social e respeito a outras culturas e
programas de educao.
Essas consideraes foram reutilizadas no Relatrio Que Faire apresentado
no final de 1975 pela fundao Dag Hammarskjold na VII Conferncia Extraor-
dinria das Naes Unidas. Entretanto, neste documento, foram utilizados outros
termos como um outro desenvolvimento e desenvolvimento sustentado. Mas
o termo ecodesenvolvimento passou a receber muita ateno a partir de ento nas
reflexes sobre ambiente e desenvolvimento.
Apesar disso, diversos autores entre eles, Estes (1993), Mitcham
(1995) e Tryzna (1995) reconheceram que os passos decisivos para a substi-
tuio da ateno aos limites do crescimento para o desenvolvimento sus-
tentvel foram promovidos por outros dois importantes documentos: World
6. necessrio observar que alguns pessimistas malthusianos acreditavam que o esgotamento dos recursos seria
consequncia da exploso populacional, desconsiderando as diferentes prticas e capacidades de consumo.
Conservation Strategy: living resource conservation for sustainable development,

da Unio Internacional para a Conservao da Natureza (UICN) (1980) e
Our Common Future: from one Earth to one World the World Commission on
Environment and Development (BRUNDTLAND, 1987).
Segundo Tryzna (1995), a mais expressiva colaborao conceitual foi pro-
vida pela UICN que, em relaes de trabalho com o World Wildwife Fundation
for Nature (WWF) e o Programa Ambiental das Naes Unidas, formulou a
Estratgia de Conservao Mundial (UICN, 1980). Foi o maior avano at ento
na tentativa de discutir de forma integrada ambiente e desenvolvimento sob a
tica da conservao. Outro aspecto importante relacionado IUCN e ao Relat-
rio Que Faire o aparecimento indito do termo desenvolvimento sustentvel,
muitas vezes creditado ao Relatrio Brundtland.
O documento da IUCN (1980) pode ser visto como uma proposta de es-
tratgia voltada principalmente para subsidiar a elaborao de polticas pblicas
em um enfoque conservacionista. Este definiu desenvolvimento como (...) a
modificao da biosfera e a aplicao dos recursos humanos, financeiros, re-
cursos vivos ou no-vivos para satisfazer as necessidades humanas e melhorar a
qualidade de vida da humanidade (IUCN, 1980, seo 3, 3o). Ainda afirmou
que, para o desenvolvimento ser considerado sustentvel, se devem levar em
conta fatores sociais, econmicos e ecolgicos. Logo, o crescimento econmico
deve ser harmnico s outras dimenses ambientais, mas no necessariamente
cessar, como sugeriu Meadows et al. (1972).
O termo conservao foi lanado e conceituado como (...) o gerenciamen-
to do uso humano da biosfera de forma que ela proporcione o melhor benefcio
sustentvel para as presentes geraes, enquanto mantm o potencial para prover
as necessidades e aspiraes das futuras geraes (IUCN, 1980, seo 1, 4o).
7 CONCEITOS E CRITRIOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O crescente interesse internacional pela questo do desenvolvimento sustentvel
culminou em 1983, em uma encomenda de um relatrio pela Assembleia das
Naes Unidas CMMAD, presidida por Gro Harlem Brundtland e Mansour
Khalid. A equipe foi composta por 22 membros internacionais, entre os quais
ministros de Estado, cientistas e diplomatas.
O relatrio dessa comisso, assinado por Brundtland (1987) , difundiu
o conceito de desenvolvimento sustentvel, que passou a figurar sistematica-
mente nas discusses internacionais, servindo como eixo orientador central de
pesquisas realizadas por organizaes pblicas e privadas. O desenvolvimen-
to sustentvel foi entendido pela CMMAD (1991) como: Um processo de
transformao, no qual a explorao dos recursos, a direo dos investimentos,
a orientao da evoluo tecnolgica e a mudana institucional se harmonizam

e reforam o potencial presente e futuro, a fim de atender s necessidades e
aspiraes humanas.
Diversos autores entre eles, Mebratu (1998) e Brseke (2003) , ao
analisarem as repercusses do conceito estabelecido pelo Relatrio Brundtland,
observaram que, a partir de ento, este foi interpretado de diferentes formas e
recebeu grande aceitao por quase a totalidade das correntes polticas, ticas
e cientficas. O relatrio rejeitou o posicionamento do no crescimento dos
pases, principalmente os menos desenvolvidos.
O Relatrio Brundtland reconheceu que para buscar solues para o desenvolvi-
mento sustentvel seria imprescindvel tomar conscincia do fato de que os problemas
sociais e ambientais so interconectados e reconhecer que as perturbaes ambientais
no so restritas a propriedades particulares ou limites geogrficos, que catstrofes
experimentadas em uma determinada regio do mundo, consequentemente, afetam
o bem-estar de pessoas em todas as localidades e que apenas sobre abordagens susten-
tveis do desenvolvimento se poder proteger o frgil ecossistema do planeta e promo-
ver o desenvolvimento da humanidade. O documento ainda props algumas medidas
a serem adotadas pelas naes: limitao do crescimento populacional; garantia de
alimentao em longo prazo; preservao da biodiversidade e dos ecossistemas; dimi-
nuio do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias que possibilitem o
uso de fontes energticas renovveis; aumento da produo industrial nos pases no
industrializados base de tecnologias ecologicamente viveis; controle da urbanizao
e integrao entre campo e cidades menores; e satisfao das necessidades bsicas.
A partir de sua divulgao, intensificaram-se as iniciativas baseadas nos aspectos
de ambiente e desenvolvimento em nveis local, nacional e global. Entretanto, Me-
bratu (1998) observou que, no nvel local, o impacto destas aes foi, aparentemente,
mnimo frente s grandes transformaes globais. Este fato contribuiu para um au-
mento da sensao de frustrao e desencanto com o progresso das transformaes.
Apesar desse aspecto, a influncia do conceito de desenvolvimento susten-
tvel manteve-se amparada principalmente no mbito das polticas nacionais e
internacionais. O Banco Mundial lanou em 1992 um relatrio sobre desenvol-
vimento e meio ambiente, em que deixou clara sua postura neomalthusiana,7
afirmando que, apesar dos conflitos entre crescimento econmico e qualidade
ambiental, possvel encontrar caminhos para adequar o modelo de crescimento
econmico ao bem comum.
7. Scardua (2003) observou que no cerne dos debates esto implcitas as teorias malthusianas, referentes a Malhtus,
e neomalthusianas, referentes a Ehrlich e Hardin, os quais utilizam o crescimento populacional para explicar ou
tentar explicar a histria, dando uma conotao tendenciosa aos acontecimentos sob o ponto de vista dos donos
do poder.
8 POR UMA NOVA CIVILIZAO: A EVOLUO RECENTE E OS .

DESAFIOS IMEDIATOS
Logo aps, em 1992, no Rio de Janeiro, ocorreu outro evento de propores glo-
bais para discutir a questo sobre desenvolvimento e meio ambiente. Aproximada-
mente 40 mil pessoas, incluindo 106 chefes de governos, reuniram-se na Confe-
rncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD).
O evento resultou na elaborao da Agenda 21, na qual cada pas ficou responsvel
em programar aes para atingir os objetivos e as metas estabelecidas.
Mebratu (1998), ao analisar os resultados do evento, concluiu que o legado
mais importante da Conferncia do Rio foi derivado de sua prpria forma de
preparao que, em grande parte dos pases, envolveu a participao de diversos
segmentos sociais e personalidades. Este processo levou o conceito de desenvolvi-
mento sustentvel a todas as partes do mundo, promovendo a reflexo acerca de
importantes questes socioambientais.
Apesar de ainda no se ter atingido o consenso sobre o tema, Sachs o
conceituou como sendo:
O desenvolvimento, distinto do crescimento econmico, cumpre esse
requisito, na medida em que os objetivos do desenvolvimento vo bem alm
da mera multiplicao da riqueza material. O crescimento uma condio
necessria, mas de forma alguma suficiente (muito menos o objetivo em si
mesmo), para se alcanar meta de uma vida melhor, mais feliz e mais com-
pleta para todos (SACHS, 2000a).
O pensamento sobre o desenvolvimento sustentvel multidisciplinar e
intersetorial. Segundo Estes (1993), tem-se procurado unir especialistas de
reas como fsica, biologia, geologia, economia, poltica, sociologia, entre ou-
tras , governos, movimentos sociais e comunidades para discutir de forma
mais eficaz as complexas relaes socioambientais.
Apesar dessas consideraes, o capitalismo global destaca-se por sua evi-
dente insustentabilidade em relao aos ambientes social e ecolgico; por isso,
as relaes sistmicas necessitam de imediata ateno. A difcil previsibilidade
do comportamento dos sistemas socioambientais torna imperiosa a precauo
no uso dos recursos naturais, pois, neste contexto, o no respeito a este prin-
cpio que em geral tem ocorrido com as estruturas econmicas vigentes pode
ser entendido como negligncia.
Em termos integrativos, Sachs (1993, 1997, 2000a) defende que a susten-
tabilidade se constitui em um conceito dinmico, no qual esto internalizadas
as crescentes necessidades das populaes humanas. Por isso, enfoca a questo
por meio de oito dimenses:
1. A sustentabilidade social: a partir de uma distribuio mais equnime

da renda e dos ativos, pode-se usar um mecanismo de poltica pblica
que conduza a um padro estvel de crescimento, assegurando uma me-
lhoria substancial dos direitos dos grandes contingentes de populao
e uma reduo das atuais diferenas entre os seus nveis de bem-estar.
2. A sustentabilidade econmica: ser possvel graas ao fluxo constante
de investimentos pblicos e privados, alm da alocao e do manejo
eficientes dos ativos naturais.
3. A sustentabilidade ecolgica: mediante a intensificao de usos de pro-
cessos que imponham a reduo do volume de substncias poluentes,
por meio da adoo de polticas de conservao de energia e de recur-
sos, da reciclagem, da substituio por recursos renovveis abundantes
e inofensivos e do desenvolvimento de tecnologias capazes de gerar um
nvel mnimo de dejetos e de alcanar um mximo de eficincia em
termos dos recursos utilizados.
4. A sustentabilidade cultural: inclue solues especficas que possibili-
tem a continuidade cultural, contemplando-se a regio, sua cultura
e seu ecossistema.
5. A sustentabilidade espacial: os problemas ambientais so ocasionados,
muitas vezes, por uma distribuio espacial desequilibrada dos assenta-
mentos humanos e da concentrao de atividades econmicas; ento,
h a necessidade de se criar uma configurao territorial mais equili-
brada, de se estabelecer uma rede de reservas da biosfera para proteger
a diversidade biolgica e, ao mesmo tempo, ajudar a populao local a
manter seu bem-estar.
6. A sustentabilidade ambiental: relaciona-se capacidade de suporte,
resilincia e resistncia dos ecossistemas.
7. A sustentabilidade poltica nacional: baseia-se na democracia e no res-
peito aos direitos humanos, de modo que o Estado implemente um
projeto nacional em parceria com todos os agentes ambientais.
8. A sustentabilidade poltica internacional: consiste na aplicao do prin-
cpio da precauo na gesto dos ativos ambientais, assim como garan-
tir a paz entre as naes e promover a cooperao internacional nas
reas financeira e de cincia e tecnologia.
Portanto, o conceito de desenvolvimento sustentvel envolve uma nova
conscincia dos gestores de polticas pblicas, os quais devem observar os li-
mites e as fragilidades dos ecossistemas globais, enfocando o desenvolvimento
socioeconmico com equilbrio ecolgico, orientando-o para a satisfao das

necessidades bsicas e reconhecendo o papel fundamental que a autonomia cul-
tural desempenha nas comunidades locais. Na operacionalizao do desenvol-
vimento sustentvel, necessrio garantir qualidade de vida para as populaes
locais, removendo obstculos polticos e institucionais sua insero social,
garantindo sua participao nas estratgias de desenvolvimento, ao mesmo as-
segurando a manuteno do estoque de capital natural.
9 A VALORAO AMBIENTAL INTEGRADA DA BIODIVERSIDADE

A contaminao do meio ambiente acarreta perdas para os entes da natureza,
para as atividades econmicas e para a manuteno ou melhoria do bem-estar
humano, pois ocorrem modificaes no processo produtivo, na sade humana,
no hbitat natural, na vegetao, no clima, na qualidade do ar, na vida animal,
nos monumentos histricos e nas demais belezas da biodiversidade.
Para Mota (2006), as alteraes ambientais do origem aos impactos cujos
efeitos recaem sobre o meio ambiente natural e modificam a cadeia alimentar da
natureza e os valores hednicos do capital natural , e s externalidades cujos
efeitos positivos ou negativos recaem sobre os seres humanos, melhorando ou
piorando seus bem-estares.
Por isso, o papel do valor dos ativos naturais tem relevncia na mensurao
do desenvolvimento sustentvel. A preocupao ambiental j est ratificada por di-
versos acordos internacionais e por inmeros entendimentos empresariais de que
a conservao/preservao do meio ambiente a mais importante ncora para o
desenvolvimento sustentvel. Por outro lado, os consumidores tambm esto de-
masiadamente preocupados com a gesto dos ativos da natureza. Isso quer dizer que
os ofertantes e demandantes de bens/servios tm clara percepo de que o meio
ambiente supridor de matria-prima para as atividades econmicas e humanas.
Alm disso, o papel do meio ambiente no se restringe somente a manter o
fluxo de energia e matria para os entes econmicos e antrpicos, mas tambm
para a vida na natureza. Estas percepes ambientais esto embasadas em diversas
ncoras tericas, as quais servem de suporte para um melhor entendimento de
como a vida de todas as espcies deve se manter em equilbrio. Adicionalmente,
observaes cientficas tm demonstrado que o ambiente natural assume para os
pases megadiversos so os pases que tm grande diversidade de fauna e flora,
com destaque especial para o Brasil papel fundamental de interesse estratgico
para as naes detentoras de uma natureza abundante.
Nesse sentido, os fundamentos de cincias ambientais, sobretudo os que sub-
sidiam a valorao ambiental, so de extrema necessidade para a formulao de
polticas pblicas. Assim, deve-se conceber o desenvolvimento a partir da premissa
de que os critrios de sustentabilidade dos entes da natureza esto implcitos nos

custos e nos benefcios da poltica pblica. Por isso, a valorao dos ativos da natu-
reza deve ser analisada por meio dos seguintes aspectos (MOTA, 2006):
1. Pela tica da sustentabilidade biolgica, a valorao subsidia a anlise
de como ocorrem os mecanismos de interao entre a matriz de supri-
mento do meio ambiente e as atividades econmicas e antrpicas. Essa
matriz supre todas as necessidades naturais e humanas por meio de
uma cadeia de produo e consumo. Portanto, h nessa interao (ho-
mem/natureza) um movimento de simbiose entre todos os seres. Neste
contexto, o papel do valor assume dimenso estratgica, uma vez que
a natureza tem diversos valores, que dependem do olhar de cada ator.
Assim, a valorao apresenta-se como a principal ferramenta de apoio
para a mensurao ecolgica/econmica e subsdio na intermediao
das transaes entre o homem e o meio ambiente. Se for somente para
a vantagem do homem, em tempo finito, no haver natureza. Para
Darwin (1859), o homem tem apenas um objetivo: escolher para a sua
prpria vantagem; a natureza, pelo contrrio, escolhe para vantagem do
prprio ser.
2. Pelo enfoque da sustentabilidade ecolgica, o conceito de capacidade
de suporte internaliza vrios aspectos, tais como padro de vida, igual-
dade de distribuio, tecnologia e dimenso ecolgica. O conceito de
capacidade de suporte est intimamente ligado ao de capacidade de
resilincia. Em estudos de conflitos de uso, esses paradigmas ecolgi-
cos tm supremacia sobre os demais conceitos ambientais. O primeiro
refere-se quantidade de entes que um ativo ambiental pode suportar,
e o segundo relaciona-se com a capacidade de regenerao do ativo
ambiental em decorrncia das presses humanas e naturais.
3. Pela dimenso estratgica, a sustentabilidade da valorao entendida
como suporte defesa do capital natural. O uso de um ativo natural
superior a sua capacidade, alm de gerar conflito, no resguarda o di-
reito de uso das futuras geraes. O capital natural tem uma funo
estratgica para os pases e desempenha relevantes servios para o equi-
lbrio dos ecossistemas, pois assegura a diversidade biolgica, mantm
o fluxo de materiais para as atividades econmicas e antrpicas, fornece
informaes cincia e proporciona uma rede de servios como hbitat
s populaes nativas e humanas.
4. Analisada pelo ngulo dos aspectos econmicos, a sustentabilidade da va-
lorao til como subsdio estimao de externalidades oriundas de
projetos de investimento. Efeitos externos degradam os ativos ambientais,
subtraem bem-estares das geraes presentes e comprometem o uso dos

recursos naturais pelas geraes futuras. Por seu turno, em conflito de uso,
a valorao permite que os custos da degradao sejam internalizados pe-
los agentes que usam os ativos naturais, alm de propiciarem indenizaes
judiciais aos receptores da degradao ambiental, e pune os infratores pe-
los danos causados natureza.
Esses pontos ajudam no sucesso/fracasso dos projetos de investimentos, pois
a utilizao dos recursos da natureza nos planos de investimentos apresenta as
seguintes restries ambientais (MOTA; MOTA, 2005):
1. A primeira restrio refere-se incapacidade de o mercado absorver a de-
gradao/exausto dos ativos naturais. verdade que este funciona em
funo de um conjunto de fatores, tais como produtos in natura (oriun-
dos da natureza), produtos manufaturados, capital intelectual e recursos
financeiros e de informao. Porm, ao incorporar os produtos naturais
a sua estrutura, o mercado no assimila a contabilidade da degradao
do capital natural na matriz de preos dos produtos/servios. Por exem-
plo, no preo final de um mvel feito a partir da madeira mogno, capta
apenas os custos de feitura deste, mas no internaliza a degradao do
patrimnio natural que foi necessrio para sua produo.
2. A segunda restrio de carter da assimetria da informao. O con-
sumidor toma deciso a fim de formar sua cesta de consumo, a qual
constituda a partir de um conjunto de informaes fornecido pelo
mercado e pela sociedade. Isso o possibilita criar necessidades e revelar
e declarar suas preferncias, que so sujeitas a restries de oramento e
variveis socioeconmicas, e suas atitudes em relao ao meio ambiente.
3. A terceira restrio enfoca o problema pela ausncia de informao.
Como se sabe, o argumento a favor dos mercados se torna insuficiente,
pois os agentes econmicos tm pouco ou nenhum conhecimento de
gene e espcies da diversidade biolgica ou dos ecossistemas, impossi-
bilitando-os de fazer juzo de valor a respeito dos produtos e servios
fornecidos pela natureza.
Essas restries tm permitido aos governos a insero de vrios instrumen-
tos de poltica ambiental, com o objetivo de minimizar os efeitos da degradao
do meio ambiente e punir seus degradadores. A proposio inicial foi feita por
Pigou (1920), em que sups um sistema de compensao a fim de reparar as ex-
ternalidades ambientais, uma vez que estas so geradas a partir de transaes entre
os agentes econmicos ou de investimentos feitos pelo poder pblico, tais como:
reflorestamento de reas degradadas, que proporcionam melhoria de bem-estar
para sua vizinhana; recursos financeiros, materiais e tecnolgicos empregados na
preveno de poluio do ar oriunda das indstrias; e avanos na pesquisa cient-

fica, que se traduzem em descobertas de alta praticidade e melhoria de produtos e
processos industriais, os quais permitem redues de preos para os consumido-
res. Essa sistemtica de indenizao de danos ambientais denominada impos-
tos de Pigou, os quais so usados para tributar as atividades que so nocivas ao
meio ambiente e subsidiar aquelas que geram externalidades positivas.
Entre os instrumentos de poltica ambiental, destacam-se as ferramentas de va-
lorao ambiental. Os mtodos de valorao podem ser classificados em: i) mtodos
que se baseiam no mercado de bens substitutos (mtodos do custo de recuperao
e/ou reposio, mtodo do custo de controle e mtodo do custo de oportunidade);
ii) mtodos de preferncia revelada (mtodos do custo de viagem e de preo hed-
nico); iii) mtodos de preferncia declarada (mtodos de valorao contingente e
de conjoint analysis); e iv) mtodo de funo efeito que relaciona causa e efeito de
fenmenos ambientais por meio de uma funo dose-resposta.
10 MTODOS BASEADOS NO MERCADO DE BENS SUBSTITUTOS

O mercado um local onde h uma constante interao de desejos e necessidades
dos produtores que buscam maximizar lucros e dos consumidores que maxi-
mizam o bem-estar. Concomitantemente, outros entes influenciam a tomada de
deciso no mercado, tais como o Estado representado pelos Poderes Executivo,
Judicirio e Legislativo, os quais tm a incumbncia de gerir os negcios do pas,
promover a justia social e legislar para a defesa do bem comum, respectivamente
e as organizaes do terceiro setor que tm desempenhado um papel importante
em defesa das diversas formas de vida na Terra. Alm de que essas organizaes
tm contribudo com informaes que os agentes de mercado usam em suas to-
madas de deciso. Porm, muitos ativos da natureza no tm cotao nos merca-
dos tradicionais; por isso, necessrio estimar os preos desses recursos por meio
de tcnicas de mercado de bens substitutos.
Esses bens so representados por aqueles que, havendo um aumento no
preo de um bem, acarretam uma elevao da demanda de outro bem, dito subs-
tituto. A analogia com os mercados de bens substitutos facilita a estimao de
forma simples e objetiva do preo do dano ambiental, pois se entende que, ao
se consumir o bem substituto, o consumidor no perde bem-estar em relao
ao bem consumido anteriormente.
10.1 Mtodos de preferncia revelada

Os mtodos de preferncia revelada baseiam-se na teoria do comportamento do
consumidor, a qual fundamenta as escolhas dos consumidores nos mercados eco-
nmicos. Podem ser classificados em dois mtodos distintos: o mtodo do custo
de viagem o qual avalia o comportamento do consumidor por recreao em

ativos naturais e o mtodo de preo hednico que se refere a uma curva de
demanda por residncias ou salrios em decorrncia de atributos ambientais.
10.2 Mtodos de preferncia declarada

Os mtodos de preferncia declarada baseiam-se nas preferncias dos consumido-
res ou usurios de recursos naturais e utilizam mecanismos de eliciar escolhas por
meio de tcnicas de questionrios. O primeiro modelo o mtodo de valorao
contingente, o qual prope eliciar escolhas a partir do desenho de um mercado
hipottico, e o segundo elicia preferncias com base na combinao de diversos
atributos socioeconmicos e ambientais.
10.3 O mtodo de funo efeito

O mtodo de funo efeito se refere estimao de uma funo dose-resposta, a qual
fornece uma relao de causa e efeito de fenmenos, especialmente os relacionados ao
meio ambiente. O mtodo estabelece uma relao entre o impacto ambiental como
resposta e alguma causa desse impacto, por exemplo, a poluio como dose.
A tcnica usada quando a ocorrncia da relao dose-resposta entre alguma
causa de danos e efeitos ambientais conhecida. Por exemplo, efeitos da poluio
do ar nos gastos com sade, na taxa de mortalidade de uma cidade, no patrim-
nio histrico, nos ecossistemas aquticos etc.
Nesse sentido, no h limites para o desenvolvimento sustentvel, pois se diz
que a pesquisa j est no segundo estgio, qual seja, o de mensurar o desenvolvi-
mento sustentvel e transform-lo em indicadores.
O termo indicador origina-se do latim indicare, ou seja, aquilo que reve-
la, demonstra, indica, que expressa a tendncia de uma varivel. Um indicador
demonstra, por meio de uma taxa, proporo, estatstica, ndice ou constructo, a
evoluo de fenmenos dos recursos e ativos naturais.
Para Atkinson et al. (1999), um indicador deve refletir o comportamento de
um fenmeno em um determinado perodo, ser til como sensor para problemas
ambientais emergentes, mostrar a tendncia das variveis em anlise em um hori-
zonte de tempo, ser de fcil entendimento, suprir as necessidades de seus usurios
e ser produzido com a periodicidade desejada. A seguir, algumas das definies
encontradas na literatura no que se refere a indicadores ambientais.
No entendimento da Agncia Ambiental do Reino Unido (2009), os indi-
cadores ambientais so medidas do estado e das presses sobre o meio ambiente.
O seu objetivo despertar a conscincia sobre o meio ambiente e mostrar o pro-
gresso na direo do Desenvolvimento Sustentvel.
Para a Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos da Amrica

do Norte (EPA),
Os indicadores ambientais so medidas cientficas que traam as condies ambien-
tais ao longo do tempo. Os indicadores ajudam a medir o estado dos recursos ar,
gua e solo/terra, as presses sobre eles, e os efeitos resultantes na sade ambiental
e humana. Os indicadores mostram os progressos no sentido de tornar o ar mais
limpo, a gua mais pura e proteger as nossas terras.
A Comisso de Desenvolvimento Sustentvel das Naes Unidas afirma que so ne-
cessrios indicadores para monitorar o progresso na direo do Desenvolvimento Sus-
tentvel de modo a auxiliar os tomadores de deciso e os policy-makers em todos os
nveis. Alm dos indicadores econmicos de bem-estar comumente usados, tambm
tero que ser considerados indicadores sociais, ambientais e institucionais para chegar
a um retrato mais amplo e completo do desenvolvimento da sociedade (EPA, 2009).
Os indicadores de sustentabilidade so gerados a partir dos insumos forne-
cidos pelos ativos naturais e pelas atividades econmicas/antrpicas. Conforme
a Segunda Lei da Termodinmica, a Lei da Entropia, o processo econmico
considerado como uma transformao contnua de baixa entropia em direo
alta entropia, significando que a energia utilizada pela economia em seu processo
de produo transformada em novas formas de energia, as quais degradam e
exaurem os recursos da natureza (MOTA, 2006). Na avaliao de Faucheux e
Nol (1995), a fim de exprimir o impacto das atividades econmicas sobre os
mecanismos regulares do meio, quer dizer, sobre o capital natural, h que desen-
volver uma bateria de indicadores materiais e energticos.
Nesse sentido, a literatura recomenda trs critrios bsicos para a elaborao
de indicadores ambientais. Quanto pertinncia poltica, um indicador ambiental
deve retratar as reais condies dos recursos naturais, das presses exercidas pelas
atividades econmicas e humanas no meio ambiente e das respostas que os agentes
institucionais expressam em forma de polticas, projetos e demais arranjos participa-
tivos. Quanto exatido de anlise, um indicador ambiental deve ancorar-se em fun-
damentos tericos, baseados em mtodos cientficos, e sujeitar-se s normas estabele-
cidas internacionalmente. Quanto mensurabilidade, um indicador ambiental deve
ser formatado em funo de seu custo benefcio e da acessibilidade documentao
existente e atender a critrios de regularidade temporal. Januzzi (2001) afirma que os
indicadores devem possuir as seguintes propriedades desejveis: i) relevncia (impor-
tncia e pertinncia a respeito do fenmeno em anlise); ii) validade (proximidade
entre o indicador e o fenmeno); iii) confiabilidade baseada em informaes de
boa qualidade com baixo erro de mensurao; iv) cobertura (abrangncia); v) sensi-
bilidade (capacidade de refletir mudanas); vi) especificidade (capacidade de refletir
mudanas estritamente relacionadas ao fenmeno observado); vii) inteligibilidade
(transparncia metodolgica); viii) comunicabilidade (capacidade de ser compreen-

dido); ix) periodicidade (capacidade de ser atualizado em um horizonte temporal
razovel); x) factibilidade (capacidade de ser obtido a custos mdicos); xi) desagrega-
bilidade (capacidade de referir-se a espaos reduzidos e grupos sociais especficos); e
xii) historicidade (disponibilidade de sries histricas extensas e comparveis).
Alm disso, para obterem-se legitimidade social e aceitao como instru-
mentos de tomada de decises pelos diversos grupos de interesse envolvidos no
processo de formulao e avaliao de polticas pblicas (stakeholders), os indica-
dores devem ser de fcil compresso por parte de um pblico mais amplo e refletir
necessariamente as aspiraes da comunidade.
Nos ltimos anos, os gestores de polticas pblicas ambientais tm se depa-
rado com a escassez de parmetros que possam ser utilizados na formulao de
programas pblicos e na orientao e anlise dessas polticas.
As decises pblicas so tomadas em funo dos indicadores ambientais
disponveis, os quais subsidiam o sistema de planejamento e permitem o acom-
panhamento de polticas de governo para o setor ambiental. Dessa forma, um
indicador ambiental construdo a partir de trs categorizaes (quadro 1).
QUADRO 1
Categorias de indicadores ambientais
Categoria Definio
Pode ser construdo a partir de necessidades regional, territorial, estadual, municipal e por unidade de
Por espao
conservao ou ecossistema
Pode ser elaborado a partir do grau de acompanhamento que o gestor deseja implementar para reas espec-
Por especificidade
ficas, tais como monitoramento da poluio do ar, recursos hdricos e florestas e outros recursos naturais
Pode ser apresentado de duas formas: qualitativa e quantitativa, as quais so demonstradas por meio de
Por representao
tabelas, quadros, grficos, figuras, mapas e diagramas
Por outro lado, a experincia da Organizao para a Cooperao Econmica

e Desenvolvimento (OCDE) (1993) recomendou a construo de indicadores
fundamentados em princpios de causalidade. Essa organizao utiliza 50 indi-
cadores ambientais a fim de contemplar a maioria dos problemas ambientais de
seus pases-membros. O modelo presso estado resposta (PER) considera que
o meio ambiente sistmico, que seus entes esto inter-relacionados, ou seja,
sobrevivendo em processo de simbiose.
Os indicadores de presso (P) descrevem as presses que as atividades
econmicas e humanas exercem sobre os ativos naturais, tais como: emis-
ses de poluentes e lanamentos de resduos (presses diretas); o impacto do
crescimento da populao humana; e os modos de produo e consumo dos

recursos naturais (presses indiretas).
Os indicadores de estado (E) fornecem uma viso geral do estado do meio
ambiente e de sua evoluo no tempo. Relacionam-se quantidade e qualidade
dos recursos naturais, indicando a situao das diversas categorias de ativos da
natureza, tais como flora, fauna, solo, gua e ar.
Os indicadores de resposta (R) demonstram os nveis de respostas que a so-
ciedade sinaliza para os diversos agentes sociais a fim de minimizar os impactos
ambientais. Indicam as respostas individuais e/ou coletivas que esto sendo im-
plementadas pela sociedade, pelo governo e pelos demais agentes econmicos,
com o objetivo de evitar danos ambientais, mitigar efeitos de polticas pblicas e
impor limites normativos e/ou econmicos para a explorao dos recursos natu-
rais e medidas de precauo visando conservao/preservao destes. O modelo
PER pode ser assim sintetizado (figura 4).
FIGURA 4
Fluxo do modelo presso estado resposta
Informao
Presso Estado Resposta
Indicadores Indicadores Indicadores

de de de
presso condio resposta
Atividades P I Agentes
Condies
econmicas econmicos,
dos recursos
e humanas sociais e
naturais
ambientais
Respostas/Decises
P = Presso I = Informao
O esforo da OCDE tem sido direcionado para integrar a varivel am-

biental nas polticas pblicas setoriais. Na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel, os esforos direcionam-se para o entendimento dos elos entre o
meio ambiente e as cincias econmicas. Assim, a prioridade o desenvol-
vimento de indicadores setoriais que possibilitem a avaliao de tendncias
e estruturas setoriais por meio da escolha de setores que exeram presso
sobre o meio ambiente, melhorem o entendimento entre este e os setores

selecionados (avaliao de impactos e externalidades setoriais sobre o meio
ambiente) e retratem os aspectos econmicos, polticos e institucionais ,
esta categoria inclui os gastos e os investimentos ambientais, os instrumentos
econmicos e fiscais, a modelagem institucional e as questes de intercmbio.
Alm disso, outros pases tm elaborado indicadores ambientais.
O Canad desenvolveu um conjunto de indicadores por especificidade, em
que foram contempladas as categorias atmosfera, gua, biota e recursos eco-
nmicos (floresta, agricultura, pesca, uso de gua e energia). Para o caso
do Reino Unido, foram includos indicadores referentes biodiversidade,
qualidade de vida, atmosfera, terra, gua, aos recursos do mar, agri-
cultura, energia, indstria, ao transporte e resduos slidos (PERMAN;
MA; MCGILVRAY, 1996).
11 A EXPERINCIA BRASILEIRA COM A CONSTRUO DE INDICADORES .

DE SUSTENTABILIDADE
Com a aprovao da Agenda 21, durante a Conferncia das Naes Unidas reali-
zada no Rio de Janeiro em 1992, o governo brasileiro mobilizou vrios segmen-
tos da sociedade com o objetivo de construir uma pauta de polticas ambientais
sustentveis de acordo com as potencialidades e as vulnerabilidades dos recursos
naturais. Os debates nacionais permitiram a definio de seus temas: agricultura
sustentvel; cidades sustentveis; infraestrutura e integrao regional; gesto dos
recursos naturais; reduo das desigualdades sociais; e cincia e tecnologia para o
desenvolvimento sustentvel.
No tema gesto dos recursos naturais, a estratgia 3 recomenda a identifi-
cao de indicadores de sustentabilidade, frisando a necessidade de se definir
indicadores que permitam estabelecer os limites de sustentabilidade dos recursos
naturais, bem como o monitoramento da qualidade ambiental desses recursos.
Implica o levantamento para a qualidade ambiental e sua eventual transformao
em indicadores sintticos (NOVAES, 2000).
A fim de implementar a Poltica Nacional do Meio Ambiente, a Lei no 6.938,
de 31 de agosto de 1981, determina em seu Art. 9o a criao do Sistema Nacional de
Informaes sobre o Meio Ambiente (Sinima), cujo objetivo sistematizar infor-
maes que possam apoiar o processo decisrio na rea ambiental.
Durante o perodo em que esteve sob a responsabilidade do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o Sinima desenvol-
veu uma catalogao bibliogrfica, de legislao ambiental e de vdeos, assim como
foi estruturada a Rede Nacional de Informaes sobre o Meio Ambiente (Renima),
da qual participam rgos estaduais de meio ambiente.
Por iniciativa do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), foi criado o Pro-

grama Nacional de Monitoramento Ambiental Integrado (Monitore), com o
objetivo de estabelecer uma nova dinmica de produo de informaes sobre
qualidade ambiental, o qual engloba desenvolvimento de padres metodolgicos
e de coleta de dados, promoo e difuso de prticas e procedimentos de monito-
ramento ambiental, assim como desenvolver padres estatsticos e amostrais para
pesquisas regional e nacional sobre qualidade ambiental (RIZZO, 2001). Uma
outra contribuio terica foi a criao, pelo MMA, do Programa Nacional de
Indicadores de Sustentabilidade (PNIS).
As tentativas de se elaborar um conjunto de indicadores ambientais para o
Brasil passam por vrios problemas, tanto de ordem conceitual quanto de abran-
gncia e capacitao de profissionais. Alm de que dois problemas podem ser
relatados quanto dificuldade de se construir um indicador global para o meio
ambiente. O primeiro refere-se escolha de quais indicadores sero selecionados.
O segundo relaciona-se definio de um sistema de ponderao. Alm disso,
Tolmasquim (2001) prope que a proposio de um indicador requer (...) iden-
tificao e avaliao das variveis necessrias obteno do indicador, o diagns-
tico da disponibilidade de dados e a identificao da instituio responsvel por
elabor-lo e divulg-lo periodicamente.
Em recente trabalho publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) (IBGE, 2002, 2008), foi apresentado um rol de indica-
dores de desenvolvimento sustentvel para o Brasil. O instituto selecionou
50 indicadores, distribuindo-os em quatro reas temticas: i) social taxa
de crescimento da populao, ndice de Gini, esperana de vida ao nascer,
escolaridade, densidade inadequada de moradores por dormitrio, coefi-
ciente de mortalidade por homicdios etc.; ii) ambiental consumo indus-
trial de substncias destruidoras da camada de oznio, uso de fertilizantes,
produo da pesca martima e continental, espcies extintas e ameaadas de
extino, acesso ao servio de coleta de lixo domstico etc.; iii) econmica
produto interno bruto per capita, consumo de energia per capita etc.; e iv)
institucional ratificao de acordos globais, gastos com pesquisa e desen-
volvimento (P&D) etc.
Por outro lado, ainda no existe no Brasil nenhuma proposta sistematizada
de produo de indicadores de sustentabilidade, calcada na cooperao interinsti-
tucional entre os rgos produtores de estatsticas, os responsveis pela gesto da
poltica ambiental, os institutos de pesquisa ambiental e a sociedade civil organi-
zada, que fornea um retrato do desempenho do Brasil em termos do alcance do
12 CONSIDERAES FINAIS
Tal como formulado e difundido entre as naes, o conceito de desenvolvimento
sustentvel redigido pelo Relatrio Brundtland um avano do ponto de vista
econmico neoclssico, pois enfoca e reala que as futuras geraes tm os
mesmos direitos das geraes presentes em suprir suas necessidades (box 1).
BOX 1
O conceito de desenvolvimento sustentvel
O desenvolvimento sustentvel aquele que atende s necessidades do presente sem

comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem as suas prprias neces-
sidades. Ele contm dois conceitos-chave: a) o conceito de necessidades, sobretudo as
necessidades essenciais dos pobres do mundo, que devem receber a mxima prioridade;
b) a noo das limitaes que o estgio da tecnologia e da organizao social impe ao
meio ambiente, impedindo-o de atender s necessidades presentes e futuras. Portanto,
ao se definirem os objetivos do desenvolvimento econmico e social, preciso levar em
conta sua sustentabilidade em todos os pases desenvolvidos ou em desenvolvimento,
com economia de mercado ou de planejamento central. Haver muitas interpretaes,
mas todas elas tero caractersticas comuns e devem derivar de um consenso quanto ao
conceito bsico de desenvolvimento sustentvel e quanto a uma srie de estratgias ne-
cessrias para sua consecuo. O desenvolvimento supe uma transformao progressiva
da economia e da sociedade.
Fonte: CMMAD (1991).
Esses direitos so expostos em termos de necessidades intergeracio-

nais; entretanto, as questes de sustentabilidade dos ecossistemas no so
enfatizadas textualmente no conceito. Mesmo assim, muitas contribuies
tericas tm sido incorporadas no sentido de ampliar o entendimento do
desenvolvimento sustentvel, contemplando o papel primordial da simbiose
entre os entes da natureza.
Desse modo, pode-se categorizar a questo da sustentabilidade em trs estgios.
No primeiro estgio, que se refere ao conceito de desenvolvimento sustentvel, ainda
h espao acadmico para discusso e aprimoramento terico da terminologia, os quais
devem contemplar os ativos naturais como o centro do desenvolvimento, invertendo-
se os papis que a natureza deve desempenhar na manuteno da vida na Terra, isto ,
mudar a viso antropocntrica para uma viso biocntrica/ecocntrica.8 No segundo
estgio, o qual se refere s ferramentas para mensurar a sustentabilidade, esto includas
8. O antropocentrismo considera o homem o centro do universo e que a ele so destinadas todas as coisas. O biocen-
trismo relaciona-se com a justia biota, que atribui importncia a todos os seres vivos, no considerando o aspecto
puramente utilitarista da natureza, ou seja, est centrado no raciocnio moral. O ecocentrismo est baseado na tica
da Terra e assume um enfoque sistmico que ajuda a entender como o sistema bitico sobrevive e se modifica, sina-
lizando que o valor guiado por essa perspectiva.
as contribuies interdisciplinares das Cincias Econmicas, da Biologia, da Ecologia,

das engenharias etc., no sentido de se desenvolverem mtodos de valorao ambiental
integrada que possibilitem estimar o desenvolvimento sustentvel (box 2).
BOX 2
A mensurao do desenvolvimento sustentvel
(...) houve um desenvolvimento da matemtica que permitiu criar modelos com variveis
mltiplas para prever o futuro da natureza em funo do comportamento de cada setor
do progresso. E, bvio, surgiram as mquinas que permitem manipular esses modelos e
inserir neles um outro produto do sculo XX, o acmulo de dados estatsticos. Ento, quan-
do se tem um acmulo de dados estatsticos, os modelos matemticos para combin-los
e as mquinas de simulao das funes, podemos comear a projetar com rigor o futuro e
atuar a percepo e a conscincia do rumo da realidade material provocada pelo homem.
Fonte: Buarque (2007).
O terceiro estgio se refere a criao e apresentao de indicadores, cons-

tituindo-se no modo pelo qual a sociedade tem conhecimento dos efeitos
sobre a biodiversidade das escolhas de critrios, aes, polticas e projetos de
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Parte I
sustentabilidade ambiental no brasil: .

breves diagnsticos
CAPTULO 1
O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 1: GENES E ESPCIES
1 INTRODUO
Conhecer a biodiversidade brasileira uma condio fundamental para a ela-
borao e o aperfeioamento de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento
sustentvel de nosso pas. Ao se abordar a temtica da biodiversidade, faz-se ne-
cessria uma breve definio do termo.
Diversidade biolgica, ou biodiversidade, termo sinnimo mais comumente
utilizado e adotado no presente livro, definida no Art. 2o da Conveno so-
bre Diversidade Biolgica (CDB) como a variabilidade entre organismos vivos
de todas as origens, incluindo, entre outros, ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos dos quais fazem par-
te; isto inclui a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas
(SECRETARIADO..., 2003). A relevncia desse tema se traduz na deciso, pela
Assembleia-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), de declarar 2010
como o Ano Internacional da Biodiversidade, com o objetivo precpuo de au-
mentar a conscincia sobre a importncia da preservao da biodiversidade em
todo o mundo, assim como destacar sua influncia na qualidade de vida humana
e dinamizar iniciativas de reduo da sua perda. O Brasil ocupa posio de des-
taque na proteo biodiversidade e, nesse sentido, tem desenvolvido uma das
mais fortes capacidades do mundo em cincia da conservao, capital huma-
no fundamental para contrapor se acelerada degradao de ambientes naturais
(LOVEJOY, 2005).
A diversidade dentro de espcies abrange toda a variao de indivduos de
uma populao, bem como entre populaes distintas de uma mesma espcie.
Embora essa definio pudesse incluir outros aspectos, tais como diversidade
morfolgica e comportamental, entre outras, na prtica, vem sendo tratada como
equivalente diversidade gentica, segundo apontam Lewinsohn e Prado (2006).
A diversidade entre espcies, por sua vez, refere-se usualmente ao nmero de esp-
cies (riqueza) presentes em determinado tipo de ambiente ou regio de interesse
por exemplo, o Brasil. Ainda como apontado por esses autores, a diversidade de
ecossistemas mais ambgua que as outras categorias relacionadas na CDB e, em
termos prticos, vem sendo abordada como a diversidade de fisionomias de vege-
tao, de paisagens ou de biomas.
Embora a biodiversidade refira-se ao conjunto dos trs nveis, por questes

didticas esses so apresentados em dois captulos. O presente captulo refere-se
aos nveis de genes e espcies, enquanto no captulo 2 fornecida uma viso ge-
ral dos seis biomas continentais brasileiros (Amaznia, Caatinga, Cerrado, Mata
Atlntica, Pampa e Pantanal) e tambm do bioma Zona Costeira e Marinha.
2 O NVEL GENTICO
A diversidade gentica est na base dos processos ecolgico-evolutivos, que de-
terminam, em ltima instncia, a constituio dos nveis superiores (espcies e
ecossistemas). A manuteno da composio intraespecfica de alelos (diferentes
verses de um mesmo gene) to importante quanto a conservao de espcies
ou ecossistemas. Essa composio pode variar muito entre os indivduos de uma
mesma populao ou entre populaes diferentes de uma mesma espcie. Isso
significa que em uma populao com 100 irmos ou primos espera-se encontrar
menos biodiversidade do que em uma com indivduos no aparentados.
Conservar a variabilidade intraespecfica importante dos pontos de vista
tico e esttico, mas tambm por motivos mais pragmticos. A sobrevivncia de
uma espcie depende de populaes minimamente viveis (BRITO; FONSECA,
2006; SOUL, 1986). A baixa diversidade gentica compromete a viabilidade de
populaes em longo prazo, pois diminui sua capacidade de adaptao a mudan-
as ambientais e sua resilincia1 a estresses biticos ou abiticos como ataques
de patgenos ou perodos muito quentes. Uma populao geneticamente homo-
gnea, ainda que grande, sempre possui maior risco de extino, pois pode ter
todos os seus indivduos dizimados por uma mesma doena, por exemplo.
A perda de variabilidade gentica, denominada eroso gentica, implica
maior fragilidade populacional e menor competitividade contra espcies invasoras
(OUBORG; TREUREN; DAMME, 1991). As maiores causas de eroso gentica
so a destruio e a fragmentao de hbitats, alm da caa e da superexplorao,
no caso de espcies de interesse econmico. A diminuio do nmero de indivdu-
os pode levar, por si s, a uma reduo no nmero de alelos. A fragmentao isola
populaes pequenas, com uma quantidade menor de recursos (KAGEYAMA;
GANDARA; SOUZA, 1998). Este isolamento aumenta os nveis de endogamia
(cruzamento entre indivduos aparentados), o que resulta em aumento da expres-
so de alelos deletrios (CHARLESWORTH; CHARLESWORTH, 1987), bai-
xas taxas de fecundidade e alta mortalidade juvenil, efeitos conjuntamente conhe-
cidos como depresso endogmica (RALLS; BALLOU; TEMPLETON, 1988).
1. Conceito oriundo da Fsica, originalmente usado para denotar a propriedade de um material retornar forma ou
posio originais, uma vez cessada a presso sobre este. Em ecologia, significa a capacidade de retorno de um sistema
biolgico s condies iniciais, anteriores ao estresse ambiental.
O Estado da Biodiversidade Parte 1: genes e espcies 53
Em populaes pequenas a deriva gentica2 torna-se um fenmeno capaz de redu-

zir ainda mais rapidamente o nmero de alelos, pois eventos estocsticos podem
influenciar drasticamente a frequncia allica populacional.
A preocupao com a diversidade gentica intraespecfica, portanto, es-
sencial para qualquer esforo de conservao, j que a restaurao de ecossistemas
visa restabelecer condies para que estes se mantenham por si (SOCIETY FOR
ECOLOGICAL RESTORATION INTERNATIONAL SCIENCE; POLICY
WORKING GROUP, 2004). A obteno de dados gentico-ecolgicos em larga
escala para biomas inteiros, por exemplo sobre a perda de variabilidade
importante, porm difcil. No Brasil, ainda que existam diversos estudos pontu-
ais, principalmente sobre espcies vegetais (BOTREL; CARVALHO, 2004; KA-
GEYAMA et al., 2003), raramente so realizadas amostragens representativas das
comunidades como um todo, ficando as anlises focadas normalmente sobre uma
nica espcie (KAGEYAMA; LEPSCH-CUNHA, 2001).
Em um levantamento no exaustivo, realizado no mbito do projeto Es-
tratgia Nacional de Biodiversidade, do Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
Grativol (2006) procurou por pesquisas relacionadas a algum tipo de anlise ge-
ntica em espcies brasileiras. O trabalho foi realizado por meio de questionrios
enviados a rgos de pesquisa e buscas textuais em bases de dados cientficas. Fo-
ram encontradas iniciativas de pesquisa para 22% das espcies de mamferos ame-
aadas de extino segundo a Instruo Normativa (IN) no 3/2003, do MMA.
Para aves e rpteis ameaados esse valor foi de 3% e 15%, respectivamente, e
no foram encontrados estudos para espcies ameaadas de anfbios. Segundo a
autora, entre todas as pesquisas encontradas, poucas tinham por objetivo uma
amostragem populacional suficiente para a caracterizao da estrutura gentica
populacional e da variabilidade intraespecfica. Alm disso, foram realizadas a
partir de abordagens metodolgicas distintas, refletindo interesses e conhecimen-
tos especficos de cada grupo de pesquisa. Isso dificulta a comparao necessria
a qualquer estratgia de monitoramento. Ainda segundo a autora, h poucos es-
tudos de longo prazo. A maioria leva em considerao apenas a escala espacial, e
no a temporal, o que um obstculo a estimativas de diminuio de diversidade
gentica ao longo do tempo. Outro vis apontado foi que a grande maioria das
iniciativas de pesquisa relaciona-se a espcies da Amaznia e da Mata Atlntica,
em detrimento dos outros biomas.
A limitao em sua generalidade, entretanto, no diminui o valor das con-
cluses e recomendaes que possam advir das pesquisas existentes, ao contrrio,
necessrio incentivar seu crescimento e articulao. A incerteza um elemento
intrnseco determinao de parmetros e processos em ecologia, mas de senso
2. Oscilaes aleatrias na frequncia allica, ou seja, sem atuao da seleo natural (KIMURA; OHTA, 1971).
comum a urgncia da demanda por conhecimentos ecolgicos que orientem

a formulao de polticas pblicas para a conservao da natureza no Brasil.
Nesse contexto, uma estratgia de gerenciamento adaptativo pode ser adequada,
em que as decises so tomadas com o objetivo explcito de aprender sobre os
processos que governam o sistema e esse aprendizado utilizado em futuras de-
cises (LUDWIG; MANGEL; HADDAD, 2001; SHEA; NCEAS WORKING
GROUP ON POPULATION MANAGEMENT, 1998).
Grativol (2006) sugere que a melhor forma de monitorar a diversidade ge-
ntica brasileira seria por meio de iniciativas coordenadas, com diversos centros
de pesquisa trabalhando conjuntamente para um mesmo objetivo. Ressalta que
j existe infraestrutura disponvel para a gerao dos dados, bem como pesqui-
sadores altamente qualificados. Os projetos deveriam focar o longo prazo, com
padronizao da metodologia e amostragens espaciais e temporais. Iniciativas co-
ordenadas tm dado bons resultados, como mostra, por exemplo, a Rede Geno-
ma Brasileiro. Nela, cerca de 30 laboratrios de biologia molecular trabalharam
conjuntamente, com o financiamento de rgos de fomento federais e estaduais,
tanto para a produo e anlise de dados quanto para a formao de recursos
humanos especializados.
Alguns projetos que tentam uma anlise de dados global j comeam a
surgir. o caso do Dendrogene, projeto coordenado pela Embrapa Amaznia
Oriental, em Belm (PA), elaborado e executado no perodo 2000-2004. A meta
geral do projeto foi o uso sustentvel e a conservao dos recursos genticos das
florestas tropicais midas da Amaznia brasileira, a partir da promoo do mane-
jo florestal sustentvel. A ideia central foi conectar a pesquisa aos gerentes de flo-
resta, disponibilizando, de forma efetiva, dados e anlises queles que tomam as
decises. Especificamente em relao diversidade gentica, a Dendrobase, uma
base de dados de sistemas genticos para espcies arbreas tropicais, foi uma das
reas estratgicas. Seus dados permitiram realizar modelagens genticas, ou seja,
predies sobre variao na quantidade de diversidade em regies, levando-se em
conta diversas variveis ambientais, com o auxlio de ferramentas computacio-
nais, como o programa Eco-Gene, possibilitando a gestores simular e predizer o
resultado de suas decises sobre a floresta (KANASHIRO et al., 2002).
A ttulo de exemplo, pode-se ainda citar dois projetos que vm sendo de-
senvolvidos pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ), da
Universidade de So Paulo (USP), em cooperao com a Embrapa Recursos Ge-
nticos e Biotecnologia (Cenargen), intitulados Conservao de Recursos Genticos
Vegetais e Estratgias e Parmetros para a Conservao Gentica in situ da Floresta
Tropical Brasileira. O primeiro realizado na Mata Atlntica semidecdua no Par-
que Estadual do Rio Doce, em Timteo (MG), e o segundo, na Estao Ecolgica
Ferreira Pena, em Caxiuan (PA). Ambos partem do princpio de que com alta
diversidade de espcies em florestas tropicais impossvel estudar geneticamente
todas elas. Dessa forma, busca-se o entendimento de padres que possam ser
extrapolados para espcies com caractersticas semelhantes. A amostragem de
espcies-modelo de diferentes grupos sucessionais em ecossistemas semelhantes
poderia levar ao avano na compreenso da dinmica gentica de populaes
naturais (GRATIVOL, 2006).
Uma vez que a perda de hbitats e a fragmentao so as maiores respons-
veis pela reduo da diversidade gentica, investir no desenvolvimento de tcnicas
de manejo em paisagens fragmentadas reveste-se de uma importncia evidente.
Sabe-se, por exemplo, que a persistncia de populaes em paisagens fragmenta-
das criticamente dependente da manuteno da conectividade entre fragmen-
tos, o que diminui o isolamento. Corredores ecolgicos interligando fragmentos
tm se mostrado uma alternativa muito til, muitas vezes a nica capaz de con-
servar plantas cujos polinizadores e dispersores de sementes no atravessam as
regies entre fragmentos isolados (KAGEYAMA; GANDARA; SOUZA, 1998;
ver tambm o captulo 2). Pesquisas sobre a ecologia e a gentica de populaes
mostram-se fundamentais, pois o desconhecimento do poder de disperso das
espcies de interesse, assim como da sua estrutura gentica populacional antes da
fragmentao, pode ser um srio empecilho sua conservao. Estudos com anf-
bios e aves mostram que a eroso gentica no ocorre imediatamente aps o pro-
cesso de fragmentao. Assim, a preservao de fragmentos onde a deriva gentica
e a endogamia ainda no so pronunciadas pode ser crtica para a manuteno
da diversidade gentica e viabilidade das populaes em uma determinada regio.
Apesar de poucos projetos terem abordado efeitos temporais da fragmentao, os
resultados indicam que diferentes estratgias devem ser adotadas de acordo com
a idade dos fragmentos. Por exemplo, para a herpetofauna do Cerrado, em se
tratando de fragmentos antrpicos recentes, prefervel preservar grandes reas;
no caso de fragmentos naturais antigos na periferia do Cerrado, prefervel privi-
legiar um grande nmero de reas (COLLI et al., 2003). Ainda, devido ao longo
tempo de isolamento, fragmentos naturais podem abrigar espcies endmicas,
devendo ser considerados como de alta prioridade para a conservao (BIERRE-
GAARD et al., 2001).
A eroso gentica tambm afeta plantas de interesse agrcola, pela substitui-
o de cultivares domsticos e raas locais por cultivares melhorados, que possuem
diversidade gentica mais restrita (VILLALOBOS; FERREIRA; MORA, 1991).
A homogeneizao gerada pela disseminao de um ou de poucos cultivares, embo-
ra possa levar a ganhos imediatos de produtividade, em longo prazo pode aumen-
tar a fragilidade a patgenos e a condies climticas adversas, comprometendo
a segurana alimentar. A preocupao com a manuteno da agrobiodiversidade
fez surgir a ideia de conservao on farm, definida por Maxted et al. (1997) como
manejo sustentvel da diversidade gentica de variedades agrcolas tradicionais
localmente desenvolvidas, associadas a formas e parentes selvagens e desenvolvi-
das por agricultores em um sistema de cultivo agrcola, hortcola ou agroflorestal
tradicional. Para que a conservao on farm ocorra necessrio que haja interes-
se econmico dos agricultores. Para isso, as polticas pblicas devem se orientar
no sentido de valorizar mercados locais tradicionais. O mercado Ver-O-Peso, em
Belm do Par, por exemplo, estimula indiretamente o manejo e a conservao de
muitas espcies e variedades locais, como a bacabinha (Oenocarpus mapora) ou o
buriti (Mauritia flexuosa), simplesmente por oferecer tais produtos aos consumi-
dores (CLEMENT et al., 2007).
Alm da conservao in situ, aquela em que os indivduos permanecem
em seu ambiente natural, como no caso das unidades de conservao, existe
tambm a chamada conservao ex situ, em que se tenta preservar a biodi-
versidade artificialmente, sob cuidado intensivo. A conservao ex situ se d
em zoolgicos, viveiros, colees de plantas no campo, bancos de sementes,
cultivo de clulas in vitro e, mais recentemente, por meio de criogenia e de
bancos de DNA (CGIAR, 1993; FAO, 1998). Isso requer razovel grau de
investimento, j que muitas espcies precisam de uma adequada simulao das
condies naturais a que esto adaptadas para sobreviver. Alm disso, a maioria
das espcies animais ameaadas de extino mostra dificuldades para se repro-
duzir em cativeiro. A indisponibilidade de espao fsico, na maioria das vezes,
um problema enfrentado por zoolgicos e criadouros, pois impossibilita a
manuteno de uma grande quantidade de indivduos de uma mesma espcie.
Apenas pequena parte das populaes mantidas em zoolgicos conseguiria ser
autossustentvel, principalmente no caso de grandes mamferos, uma vez que
poucas tm tamanho suficiente e, consequentemente, um grau razovel de va-
riabilidade gentica para evitar a depresso endogmica. No caso de espcies
vegetais, as sementes so a forma mais comum de conservao ex situ. Muitas
produzem sementes que podem ser desidratadas para aproximadamente 5% do
teor de umidade inicial e armazenadas a aproximadamente -18 C, tendo sua
viabilidade prolongada por muitas dcadas de maneira previsvel (ROBERTS,
1973). Em contraste, sementes de numerosas espcies arbreas e arbustivas,
nativas de regies tropicais e subtropicais, e mesmo muitas espcies cultivadas
de importncia econmica, como o dend (Elaeis oleifera) e o cacau (Theobro-
ma cacao), so danificadas e perdem a viabilidade quando armazenadas nas
mesmas condies (SANTOS, 2000). Alm disso, h espcies que se propa-
gam apenas vegetativamente, ou seja, no produzem sementes viveis, como
a mandioca (Manihot esculenta), por exemplo. Nesses casos, so necessrios
mtodos alternativos para conservao, como bancos de campo e bancos de
germoplasma in vitro. Outra alternativa, relativamente recente, a criopre-

servao, definida como a conservao de material biolgico em nitrognio
lquido a -196C, ou em sua fase de vapor a -150C. Esta tem-se mostrado
uma abordagem eficaz na conservao de clulas e tecidos vegetais e animais,
bem como de microorganismos, com baixo custo relativo (KARTHA, 1985).
O advento das modernas tcnicas de biologia molecular tornou possvel
tambm a criao de bancos de DNA. Estes bancos podem ser compostos por
DNA genmico purificado ou simplesmente por material biolgico de onde
o DNA possa ser posteriormente extrado. Nestes, diferentemente dos bancos
criognicos, no h necessariamente a preocupao em manter intacta a estru-
tura e a viabilidade celulares, mas apenas a informao contida nas molculas de
DNA. Dada a grande estabilidade dessa molcula quando comparada a outras
estruturas biolgicas, os bancos de DNA levam vantagem quanto ao nmero de
amostras, pois independem da coleta de material vivo e podem utilizar partes do
organismo geralmente descartadas por experimentos que trabalham com inven-
trios e amostragem da biodiversidade. Embora at o momento no seja possvel
recuperar populaes ou indivduos a partir do material gentico armazenado,
este tem sido til para estudos populacionais e investigaes epidemiolgicas,
entre outras pesquisas (EGITO et al., 2005). Alm disso, teoricamente have-
ria a possibilidade futura de genes ou alelos de interesse biotecnolgico serem
descobertos em exemplares de populaes j extintas, sendo utilizados para fins
farmacolgicos, formao de animais transgnicos ou mesmo insero de novos
alelos em populaes geneticamente erodidas (EGITO et al., 2000).
As grandes dificuldades enfrentadas para frear o desmatamento, bem como
para promover programas de conservao das espcies em seu hbitat natural,
tm levado a um maior destaque das tcnicas de conservao ex situ como alter-
nativa para conservao da diversidade gentica. Porm, apesar dessas tcnicas
se desenvolverem cada vez mais, ningum duvida que a melhor estratgia de
preservao ainda seja a in situ. Mesmo com todas as metodologias existentes,
seria difcil preservar desta maneira amostras de um indivduo de cada uma das
espcies sob risco de extino e praticamente impossvel obter e conservar amos-
tras representativas de toda a variabilidade intraespecfica. Devido destruio
de ecossistemas, muitas espcies que poderiam ter grande utilidade mdica,
farmacolgica, agronmica, entre outras esto se extinguindo sem que se tenha
tempo de ao menos conhec-las. Alm disso, a perda de hbitats significa tam-
bm o fim de servios ambientais importantes, como depurao de resduos e re-
gulao climtica, que a conservao ex situ no pode promover. Esta estratgia,
portanto, deve ser vista como complementar estratgia in situ, ou, em ltimo
caso, como uma forma emergencial de salvar pequena parte da biodiversidade
fortemente ameaada.
A complementaridade in situ/ex situ, abordagem mais efetiva, consiste no

aproveitamento das vantagens de uma metodologia para compensar as desvanta-
gens da outra. No que diz respeito ao manejo da diversidade gentica, as tcnicas
de conservao ex situ podem ter um interessante papel, na medida em que ban-
cos de germoplasma ou populaes mantidas em cativeiro possam ser utilizados
como repositrio gentico para populaes naturais (NIJMAN, 2006). Com o
uso de tcnicas da biologia molecular possvel visualizar, utilizando marcadores
genticos, a estrutura e a dinmica do fluxo gnico populacional. Conhecendo a
estrutura gentica de uma populao ameaada pela eroso gentica, consegue-
se intervir ativamente inserindo novos indivduos, previamente selecionados de
acordo com seus genes.
Em todo o mundo, a conservao de raas locais, cultivares domsticos
e parentes silvestres de espcies agrcolas, para o manejo da variabilidade, tem
sido uma das mais importantes reas de pesquisa na Agronomia, dado o gran-
de interesse econmico envolvido. A agrobiodiversidade realmente possui gran-
de importncia, principalmente na questo da segurana alimentar, tornando a
preocupao com espcies agrcolas totalmente necessria. Porm, embora as me-
todologias ex situ possam ser interessantes ferramentas na preservao tanto de
espcies domesticadas quanto selvagens, o que se nota, com raras excees, que
so utilizadas prioritariamente para melhoramento gentico e manuteno de va-
riabilidade de espcies de interesse agropecurio (EGITO et al., 2005). J no caso
da conservao de espcies que no possuem um valor agrcola ou econmico
imediato, como o caso da imensa maioria das espcies brasileiras, as iniciativas
so notavelmente mais raras, restringindo-se a algumas espcies, notadamente
mamferos, devido ao apelo maior que estes tm junto ao pblico e, portanto,
maior facilidade na obteno de financiamento.
Um exemplo emblemtico, a fim de ilustrar o manejo gentico de espcies sel-
vagens, o trabalho que a Associao Mico-Leo-Dourado (AMCD) tem realizado
na preservao deste primata em fragmentos de Mata Atlntica. A meta da associao
foi estabelecida em 1997 para ser alcanada at o ano 2025: 2 mil indivduos vivendo
livremente em 25 mil hectares de hbitat protegido e conectado funcionalmente na
unidade da paisagem. Estes nmeros representam uma populao vivel que teria 95%
de probabilidade de sobreviver durante 100 anos, mantendo 98% da sua diversidade
gentica. A composio gentica da maioria das populaes de micos-lees-dourados
(Leontopithecus rosalia) vivendo na natureza est sendo estudada desde 1997 e os co-
nhecimentos adquiridos tm sido a base para seu manejo gentico. A reintroduo,
que a insero de animais de uma populao em cativeiro para o ambiente natural,
utilizada para estabelecer novas populaes, bem como para incrementar o universo ge-
ntico de populaes naturais. A chamada translocao, que a captura de indivduos
de uma populao natural e sua insero em outra, tambm tem dado bons resultados
na manuteno do fluxo gnico. Essas estratgias permitem selecionar indivduos,

considerando-se os perfis comportamental, de sade e gentico, de forma a otimizar o
impacto que teriam na diversidade gentica e na fecundidade, minimizando tambm a
possibilidade de introduo de doenas. Alm disso, a criao de corredores ecolgicos
entre os fragmentos de mata tambm tem sido importante na manuteno do fluxo
gnico (OLIVEIRA; GRATIVOL; RUIZ-MIRANDA, 2008). Cabe ressaltar que ini-
ciativas como essa tm altos custos e exigem especialistas experientes para analisar os
animais, bem como a manuteno de uma infraestrutura adequada de manejo e moni-
toramento das populaes envolvidas. Mas h tambm uma grande vantagem: embora
a princpio programas de conservao, como o exemplificado, estejam focados em uma
ou poucas espcies-alvo, acabam por contribuir para a conservao de ecossistemas
como um todo, uma vez que para salvar uma espcie tambm necessrio conservar e
proteger grande parte da biodiversidade de seu hbitat.
3 O NVEL DE ESPCIES
3.1 Estado do conhecimento

A diversidade um dos aspectos mais fascinantes do mundo vivo. Nos ltimos
300 anos, a partir das viagens de explorao a mais clebre certamente foi a
de Darwin a bordo do Beagle o conhecimento sobre a diversidade da vida
cresceu exponencialmente. Fundamentais sua consolidao foram as teorias
sobre a definio biolgica de espcie. Ainda que no seja um consenso, j que
atualmente h diversas definies para a espcie, o conceito proposto por Mayr
(1999) fundamenta-se em trs premissas: i) a espcie um grupo de populaes
naturais reprodutivamente isolado de outros grupos semelhantes; ii) consideran-
do seu isolamento reprodutivo, todos os processos evolutivos que ocorram em
uma determinada espcie restringem-se a ela e a seus descendentes: a espcie se-
ria a moeda da evoluo biolgica; e iii) a espcie tambm a unidade bsica em
ecologia e nenhum ecossistema ser compreendido de forma plena sem que se
conheam as espcies que o integram e suas respectivas interaes. Dessa manei-
ra, a diversidade ou riqueza de espcies traduz-se em inestimvel patrimnio
sob os pontos de vista evolutivo, ecolgico e econmico.
A tarefa de apresentar um diagnstico do estado da biodiversidade brasileira
em nvel de espcies gigantesca, considerando sua acentuada riqueza e, ao mes-
mo tempo, a magnitude daquilo que ainda falta ser conhecido. O estudo mais
abrangente at o momento, no que se refere sntese do conhecimento atual,
foi realizado no mbito do projeto Estratgia Nacional da Biodiversidade, do
MMA. A partir de informaes obtidas de especialistas nos grupos taxonmicos
mais bem conhecidos e catalogados, estimou-se que o pas teria, em mdia, cerca
de 13% do total mundial desses grupos, algo entre 168.640 e 212.650 espcies.
Aplicada aos grandes grupos taxonmicos, essa proporo resulta em um nmero

total de espcies que varia entre 1.383.600 e 2.394.700 (tabela 1). Com base
nessa estimativa, o Brasil posiciona-se como o campeo mundial em biodiversi-
dade, com cerca de 1,8 milho de espcies, em torno de dez vezes o nmero atual
de espcies conhecidas no pas, que de 200 mil. Essa estimativa pode ser ainda
maior, considerando que os nmeros para grupos como insetos, bactrias, vrus,
fungos e nematides alcanam nveis elevados de incerteza: a diversidade ainda
no conhecida para esses grupos seria muito superior ao nmero de espcies atu-
almente conhecido (LEWINSOHN; PRADO, 2005).
TABELA 1
Nmero total de espcies em grandes grupos taxonmicos no mundo e no Brasil
(Em milhares de espcies)
Brasil
Grupo Mundo
Mdia Limite inferior Limite superior
Vrus 400 52,6 40,1 70,4
Bactrias e afins 1.000 131,4 100,2 175,9
Fungos 1.500 197,1 150,3 263,9
Protozorios 200 26,3 20,0 35,2
Algas 400 52,6 40,1 70,4
Plantas 320 51,5 48,5 54,5
Nematides 400 52,6 40,1 70,4
Crustceos 150 19,7 15,0 26,4
Aranhas e afins 750 98,5 75,2 132,0
Insetos 8.000 1.051,0 801,8 1.407,6
Moluscos 200 26,3 20,0 35,2
Vertebrados e afins 20 7,9 7,2 8,8
Outros 250 32,8 25,1 44,0
Total 13.620 1.800,3 1.383,6 2.394,7
Fonte: Lewinsohn e Prado (2005).
Essa riqueza em biodiversidade vem acompanhada de outro importante

atributo biolgico: o elevado grau de endemismo, ou seja, de espcies que ocor-
rem apenas no territrio nacional. o caso, por exemplo, das espcies brasileiras
de vertebrados e de plantas superiores. A combinao entre riqueza de espcies e
elevado grau de endemismo coloca o Brasil na lista dos 17 pases megadiversos do
mundo (MITTERMEIER et al., 1997), conforme indica a tabela 2.
Enquanto para organismos maiores da biota vegetal e animal a aplicao dos
mtodos tradicionais de classificao possibilita a identificao da espcie, para os
microrganismos comum que a caracterizao taxonmica seja feita apenas em
nvel de gnero, o que traz restries s estimativas de riqueza de espcies para a
microbiota. Sob o aspecto de estudo da diversidade, h ainda limitaes associa-
das grande variabilidade gentica registrada em microrganismos em ambiente
natural (no cultivados em laboratrio). Dessa maneira, antes da abordagem so-

bre o estado de conhecimento da flora e da fauna, apresentam-se aspectos singu-
lares acerca da diversidade e da conservao da microbiota.
Microrganismos so seres vivos unicelulares microscpicos, incluindo bact-
rias, arqueas,3 fungos, protozorios e vrus. Sua importncia ecolgica e econmi-
ca fundamental: toda a cadeia da vida no planeta, assim como parte significativa
das atividades econmicas, depende dos processos por eles realizados, destacando-
se atividades de fotossntese, ciclagem de nutrientes, manuteno da fertilidade
e estrutura de solos e processos industriais em diversos setores, destacando-se os
de qumica, papel e celulose, alimentos e bebidas. Alm disso, microrganismos
desempenham papel fundamental no tratamento de efluentes industriais, esgotos
e resduos slidos. O isolamento e o cultivo de microrganismos em laborat-
rio respondem tambm por considervel parcela das inovaes nas reas mdica,
biotecnolgica e ambiental. A despeito de sua importncia, h uma significati-
va defasagem no conhecimento de sua diversidade em relao a outros grupos,
tais como animais e plantas superiores. Em nvel mundial, estima-se que tenham
sido descritos cerca de 5% das espcies estimadas de fungos, 0,1% a 12% dos
procariotos (arqueas e bactrias), 31% dos protozorios e 4% dos vrus. Como
o conhecimento sobre a diversidade desses grupos no Brasil ainda incipiente,
presume-se que tambm h um vasto campo propcio descoberta de novas esp-
cies. Finalmente, no h uma compilao recente dos microrganismos brasileiros
e as espcies descritas limitam-se, em geral, s de interesse para a medicina e a
agricultura (MANFIO, 2006).
TABELA 2
Estimativas do total de nmero de espcies de vertebrados e de plantas superiores
nos 17 pases megadiversos do mundo nmero de espcies endmicas mostrado
entre parnteses
Peixes de
Pas Mamferos Aves Rpteis Anfbios Vertebrados1 Plantas superiores
gua doce2
Brasil 524 (131) 1.622 (>191) 468 (172) 517 (294) 3.131 (788) > 3.000 ~50.000-56.000 (~16.500-18.500?)
Indonsia 515 (201) 1.531 (397) 511 (150) 270 (100) 2.827 (848) 1.400 ~37.000? (14.800-18.500)
Colmbia 456 (28) 1.815 (>142) 520 (97) 583 (367) 3.374 (634) >1.500 45.000-51.000 (15.000-17.000)
Mxico 450 (140) 1.050 (125) 717 (368) 284 (169) 2.501 (802) 468 18.000-30.000 (10.000-15.000)
Austrlia 282 (210) 751 (355) 755 (616) 196 (169) 1.984 (1.350) 183 15.638 (14.458)
Madagascar 105 (77) 253 (103) 300 (274) 178 (176) 836 (630) 75 11.000-12.000 (8.800-9.600)
China 499 (77) 1.244 (99) 387 (133) 274 (175) 2.404 (484) 1.010 27.100-30.000 (~10.000)
Filipinas 201 (116) 556 (183) 193 (131) 63 (44) 1.013 (474) 330 8.000-12.000 (3.800-6.000)
ndia 350 (44) 1.258 (52) 408 (187) 206 (110) 2.222 (393) 750 >17.000 (7.025-7.875)
Peru 344 (46) 1.703 (109) 298 (98) 241 (>89) 2.586 (342) 855 18.000-20.000 (5.356)
(Continua)
3. Microrganismos procariticos distintos, sob o aspecto evolutivo, includos no grupo das bactrias. Estes microrganis-
mos costumam ser encontrados em ambientes de extremas temperatura e salinidade.
(Continuao)
Peixes de
Pas Mamferos Aves Rpteis Anfbios Vertebrados1 Plantas superiores
gua doce2
Papua Nova
242 (57) 762 (85) 305 (79) 200 (134) 1.509 (355) 282 15.000-21.000 (10.500-16.000)
Guin
Equador 271 (21) 1.559 (37) 374 (114) 402 (138) 2.606 (310) >44 17.600-21.100 (4.000-5.000)
Estados Unidos 428 (101) 768 (71) 261 (90) 194 (126) 1.651 (388) 790 18.956 (4.036)
Venezuela 288 (11) 1.360 (45) 293 (57) 204 (76) 2.145 (189) 1.250 15.000-21.070 (5.000-8.000)
Malsia 286 (27) 738 (11) 268 (68) 158 (57) 1.450 (163) 600 15.000 (6.500-8.000)
frica do Sul 247 (27) 774 (7) 299 (76) 95 (36) 1.415 (146) 153 23.420 (16.500)
Congo 415 (28) 1.094 (23) 268 (33) 80 (53) 1.857 (137) 962 11.000 (3.200)
Fonte: Mittermeier et al. (1997).

Notas: 1 Exceto peixes de gua doce.
2
No h dados para peixes endmicos.
O Brasil possui aproximadamente 19% das espcies de plantas hoje conheci-

das na Terra e, portanto, detm a mais rica flora mundial (tabela 2). Com o advento
das exploraes de histria natural, realizadas do sculo XVI at o final do sculo
XIX, essa riqueza foi registrada e depositada principalmente em herbrios europeus.
Ainda hoje, a obra mais completa sobre as plantas brasileiras a Flora brasiliensis,4
escrita por Karl von Martius e colaboradores entre 1840 e 1906, na qual foram
contabilizadas 22.767 espcies 5.939 nunca antes descritas pela cincia. Estima-
tivas atuais, mesmo sem a incluso de fungos e lquens, apontam que existam em
nosso pas cerca de 539 espcies de algas marinhas, 2 mil de algas aquticas dul-
ccolas, 3.100 de brifitas, 1.200-1.300 de pteridfitas, 5-10 de gimnospermas e
55.000-60.000 de angiospermas.5 No grupo das angiospermas, 45% das espcies de
monocotiledneas6 so endmicas, com algumas famlias registrando ndices de que
chegam a 98% de endemismo (GIULIETTI et al., 2005). Diante da importncia
em atualizar e sistematizar essa biodiversidade vegetal, a Lista de Espcies da Flora
do Brasil encontra-se em elaborao pelo Jardim Botnico do Rio de Janeiro, com
a cooperao de aproximadamente 300 pesquisadores de instituies nacionais e
internacionais e previso de concluso em 2010 (FORZZA; LEITMAN, 2009).
Levantamentos recentes corroboram a crescente riqueza da flora brasileira e, nes-
se sentido, 2.875 novas espcies de angiospermas foram descritas nos ltimos 16 anos
(SOBRAL; STEHMANN, 2009). Outro indicador dessa diversidade foi o registro
de 458 espcies de plantas lenhosas 44,1% endmicas Mata Atlntica em um
nico hectare, na Reserva Biolgica do Una, no sul da Bahia (THOMAS et al., 2001).
4. Escrita como coleo em 40 tomos, essa obra ainda a mais importante referncia para o estudo de plantas vas-
culares brasileiras.
5. Brifitas so plantas de pequeno porte, a exemplo dos musgos, que no tm vasos condutores de seiva nem estruturas
de sustentao como razes e caules. Pteridfitas, tais como avencas e samambaias, so plantas vasculares (tm vasos
condutores) e com tecidos de sustentao. Gimnospermas: plantas vasculares com semente nua (sem formao de frutos)
que podem alcanar elevado porte, a exemplo das araucrias. As angiospermas representam a maior parte das plantas
de valor econmico que conhecemos: gramneas, cereais, rvores frutferas e plantas lenhosas incluem-se nesse grupo.
6. Monocotiledneas incluem espcies vegetais de destacado valor econmico, a ttulo de exemplo: cana-de-acar,
trigo, arroz, milho e palmeiras tais como aa e babau.
No que se refere fauna, a descrio sobre o atual conhecimento da bio-

diversidade pode ser dividida em dois grandes grupos: invertebrados (marinhos
e terrestres) e vertebrados (peixes, anfbios, rpteis, aves e mamferos). A maior
parte dos filos de invertebrados vive exclusiva ou parcialmente em mares e oce-
anos. O crescente registro de novas espcies de invertebrados marinhos indica
o pouco conhecimento existente sobre sua diversidade e, nesse sentido, a fauna
da costa sul-americana banhada pelo Atlntico uma das menos conhecidas
mundialmente. Isso se d em razo da extenso e da complexidade dos ambien-
tes encontrados na costa brasileira, assim como devido s restries enfrentadas
pelos taxonomistas que tm como objeto de estudo esses animais. De maneira
geral, mesmo guias simples como listas de fauna e chaves de identificao es-
to ausentes ou so incompletos. E nos casos em que h farto material coletado
a partir de pesquisas de explorao oceanogrfica, perduram por se realizar as
tarefas de triagem e identificao, que possibilitariam a identificao das espcies
coletadas. A diversidade de invertebrados marinhos no Brasil alcana uma mdia
de 10% das espcies descritas na Terra, com alguns grupos atingindo propores
de at 50% do total mundial de espcies registradas. Estima-se que esses n-
meros possam atingir o dobro e at o triplo do quadro atual, caso se inventarie
regies pouco estudadas como ambientes marinhos profundos e a plataforma
continental ou se realizem coletas mais intensas de animais que compem
o plncton7 ocenico (MIGOTTO; MARQUES, 2006). O conhecimento dos
invertebrados marinhos bentnicos8 ilustra as dificuldades e o potencial em se
estimar a diversidade desse grupo: alguns filos nunca foram registrados na costa
brasileira e, mesmo em regies com extensa poro estuarina e abundncia de
lagoas costeiras e manguezais, a exemplo das costas do Norte e do Nordeste ,
a fauna bentnica pouqussimo conhecida (AMARAL; JABLONSKI, 2005).
Os invertebrados respondem por 95% das espcies animais hoje viventes
e o nmero de espcimes tombados em coleo brasileiras quase oito vezes
maior que o total de vertebrados. Ainda que a maioria dos filos seja total ou
parcialmente marinha, os invertebrados terrestres destacam-se pela sua rique-
za e suas importncias ecolgica e econmica. H filos numerosos, como o
Arthropoda,9 que inclui aproximadamente 1,5 milho de espcies j descritas
e estudos recentes estimam que esse total pode alcanar at quarenta vezes o
nmero atualmente conhecido.
7. Do grego planktos (errante), define organismos com baixo poder de locomoo, que flutuam passivamente na
coluna de gua e so arrastados pelas correntes ocenicas. O plncton integra a base da cadeia alimentar em ecos-
sistemas marinhos.
8. Referente ao ambiente localizado no fundo de guas continentais ou ocenicas.
9. Artrpodes so representados, entre outros animais, por aranhas e afins, miripodes e insetos incluindo liblulas,
vespas, abelhas, cupins, borboletas, moscas e besouros.
Invertebrados terrestres podem impactar atividades agrcolas e florestais

como no caso de cupins, caros e formigas , atuar como vetores de patgenos
ou parasitas humanos, polinizar culturas, melhorar a estrutura de solos, indicar
impactos ambientais e, entre uma mirade de influncias sobre a atividade econ-
mica, podem tambm possibilitar o desenvolvimento de frmacos, como no caso
de aranhas e de escorpies. Em comparao diversidade conhecida na regio
neotropical10 para alguns grupos que se destacam pela sua importncia, o Brasil
registra as seguintes fraes: oligoquetos (79%), que incluem dos animais funda-
mentais estruturao e fertilidade de solos, as minhocas e aranhas (63%) e os
escorpies (60%) (BRANDO et al., 2006).
O Brasil ocupa tambm a primeira posio em relao riqueza de espcies
de vertebrados (tabela 2). Das cerca de 57 mil espcies conhecidas na Terra, em
torno de 7 mil esto no pas. Alm disso, para alguns grupos, as taxas de ende-
mismo alcanam nveis elevados, a exemplo do descrito para peixes cartilaginosos
(23%), peixes sseos (10%), anfbios (57%), rpteis (37%), aves (11%) e mam-
feros (25%). Como as campanhas conservacionistas costumam adotar espcies-
smbolo que evoquem a empatia do pblico, animais como o mico-leo-dourado,
a arara-azul, o tamandu-bandeira e as tartarugas marinhas representam a fora
dessa riqueza na popularizao dos esforos de conservao e destacam a impor-
tncia desse grupo no campo da biodiversidade brasileira. A despeito desses n-
meros, as extensas pores do territrio nacional nunca inventariadas e o elevado
grau de endemismo registrado sinalizam um crescente nmero de novas espcies
descritas (SABINO; PRADO, 2006).
Os vertebrados tm importncia econmica em amplos setores, desde seu
papel como fonte alimentar com destaque para diversas espcies de peixes
at sua aplicao na descoberta de frmacos como no caso de anfbios e rp-
teis. Em relao a peixes de gua doce, h aproximadamente 2.100 espcies
descritas e o nmero estimado seria de at 4 mil: a maior riqueza desse grupo
no mundo, em especial decorrente da grande heterogeneidade dos ambientes
aquticos brasileiros. Para anfbios e rpteis, grupos com elevado endemismo,
de 1978 a 1995, houve crescimento expressivo na sua diversidade conhecida
em, respectivamente, 17% e 11%. Para aves e mamferos, que em geral esto
representados por animais maiores e conspcuos, a taxa de novas descobertas
menor (SABINO; PRADO, 2006).
Avaliado de forma resumida o estado de conhecimento da biodiversidade,
busca-se a seguir apresentar o nvel de proteo e por consequncia de ameaa
a que esto sujeitas as espcies brasileiras.
10. Regio biogeogrfica que abrange as ilhas do Caribe e as Amricas Central e do Sul.
3.2 Estado da conservao da flora e da fauna

A primeira lista oficial brasileira das espcies de plantas ameaadas de ex-
tino data de 1968, tendo sido identificadas 13 espcies de plantas, sendo
que metade era de orqudeas. Em 1980, houve a segunda atualizao, com o
acrscimo de apenas uma espcie. A terceira atualizao veio aps 12 anos, em
janeiro de 1992; poucos meses depois, em abril, ocorreu a quarta atualizao,
com o acrscimo de apenas uma planta. A partir daquele ano, incluram-se
nessa lista espcies de biomas diversos Mata Atlntica, refletindo o processo
de ocupao dos estados da Amaznia e dos cerrados do Centro-Oeste. Desde
ento, a quantidade de espcies ameaadas praticamente aumentou dez vezes.
Apenas recentemente, em 2008, a lista de plantas superiores foi novamente
atualizada, listando 472 espcies ameaadas de extino e 1.079 com defici-
ncia de dados (tabela 3).
TABELA 3
Listas oficiais de espcies da flora brasileira ameaadas de extino
Instrumento legal Nmero de espcies
Portaria IBDF1 no 303/1968 13
Portaria IBDF n 93/1980-P/1980

o
14
Portaria Ibama n 6-N/1992

o
107
Portaria Ibama n 37-N/1992

o
108
472 ameaadas de extino e

IN MMA no 6/2008
1.079 com deficincia de dados
Fonte: MMA.
Nota:1 Com a criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), o Instituto Brasi-
leiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) foi extinto.
A primeira lista oficial brasileira das espcies da fauna ameaadas de extino

tambm data de 1968, contendo 45 espcies. Seguiram-se mais quatro atualiza-
es, a ltima em 2004, e uma instruo normativa do MMA em 2005, com
correes referentes lista de invertebrados aquticos e peixes, publicada no ano
anterior (tabela 4). Considerando a IN MMA no 3/2003 que trata de inver-
tebrados terrestres e vertebrados, exceto peixes e a IN MMA no 5/2004 que
trata de invertebrados aquticos e peixes , atualizada pela IN MMA no 52/2005,
existem no Brasil 627 espcies da fauna e de peixes e invertebrados aquticos
ameaadas de extino.
TABELA 4
Listas oficiais de espcies da fauna brasileira ameaadas de extino
Instrumento legal Nmero de espcies
Portaria IBDF no 303/1968 45
Portaria IBDF n 3481-DN/1973
o
86
Portaria Ibama no 1522/1989 207
IN MMA no 3/2003 (invertebrados terrestres e vertebrados, exceto peixes) 395(1)
IN MMA no 5/2004 (invertebrados aquticos e peixes) atualizada pela IN MMA no 52/2005 232(1)
Fonte: MMA.
Nota: (1) O total de espcies da fauna brasileira ameaadas de extino de 627.
A Portaria conjunta do MMA e do Instituto Chico Mendes de Conservao

da Biodiversidade (ICMBio) no 316/2009, definiu os seguintes instrumentos de
implementao da Poltica Nacional da Biodiversidade voltados para a conserva-
o e recuperao de espcies ameaadas de extino: i) Listas Nacionais Oficiais
de Espcies Ameaadas de Extino, com a finalidade de reconhecer as espcies
ameaadas de extino no territrio nacional, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva brasileira, para efeitos de restrio de uso, priorizao
de aes de conservao e recuperao de populaes; ii) Livros Vermelhos das
Espcies Brasileiras Ameaadas de Extino, contendo, entre outros, caracteriza-
o, distribuio geogrfica, estado de conservao e principais fatores de ameaa
conservao das espcies integrantes das Listas Nacionais Oficiais de Espcies
Ameaadas de Extino; e iii) Planos de Ao Nacionais para a Conservao de
Espcies Ameaadas de Extino, elaborados com a finalidade de definir aes in
situ e ex situ para conservao e recuperao de espcies ameaadas. Essa porta-
ria considera ainda a necessidade de que a elaborao e a atualizao das Listas
Nacionais Oficiais de Espcies Ameaadas de Extino devero observar as listas
estaduais, regionais e globais, devendo as listas nacionais serem atualizadas conti-
nuamente, com uma reviso completa no prazo mximo de dez anos.
Por meio do programa Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade e
dos Recursos Genticos e outros programas e aes afins, o MMA, o ICMBio e
o Ibama vm desenvolvendo esforos conjuntos no sentido de elaborar planos e
definir medidas de manejo para promover a conservao e reduzir o nmero de
espcies da flora e da fauna brasileiras ameaadas de extino. O indicador do pro-
grama corresponde relao percentual entre o total de espcies ameaadas que so
objeto de medidas de manejo e o total de espcies classificadas como ameaadas de
extino. At 2009, cerca de 25% das espcies da flora e da fauna ameaadas
de extino 273 das 1.099 eram objeto de medidas de manejo. Alguns grupos de
animais ameaados tm todas as suas espcies sob manejo, como o caso dos rpteis
e anfbios. Outros grupos no possuem animais sob manejo ou apresentam apenas
um pequeno percentual de espcies manejadas, como o caso respectivamente dos
invertebrados aquticos e dos peixes. Situao semelhante observada em relao s

espcies da flora brasileira ameaadas de extino (tabela 5). Estratgias de conserva-
o in situ e ex situ vm sendo adotadas com medidas de manejo para a recuperao
de espcies ameaadas, o caso do mico-leo-dourado, descrito na seo anterior, e
a criao de unidades de conservao (ver captulo 2).
TABELA 5
Percentual de espcies ameaadas da fauna e da flora sob medidas de manejo por grupo
Espcies com Espcies ameaadas sob
Espcies
Instruo normativa Grupo medidas de medidas de manejo
ameaadas
manejo (%)
IN MMA no 3/2003 Mamferos 69 59 85,5
Aves 160 94 58,8
Rpteis 20 20 100,0
Anfbios 16 16 100,0
Invertebrados terrestres 130 60 46,2
Total 395 249 63,0
IN MMA no 5/2004 IN MMA no 52/2005 Peixes 154 6 3,9

Invertebrados aquticos 78
Total 232 6 2,6
IN MMA no 6/2008 Flora 472 18 3,8

Total IN no 6/2008 472 18 3,8
Total geral 1.099 273 24,8
Fonte: MMA.
Nos dois primeiros nveis considerados pela Conveno sobre Diversidade Bio-
lgica isto , genes e espcies o Brasil apresenta patamares elevados de bio-
diversidade, acima da mdia mundial. Isso representa um enorme diferencial em
termos de capital natural, que pode ser utilizado para o desenvolvimento do pas
de forma sustentvel. A ttulo de exemplo do valor econmico da biodiversidade,
estima-se que cerca de 30% dos frmacos hoje disponveis no mundo derivam de
fontes naturais. De mais complexa avaliao o potencial de descoberta de novos
medicamentos, inclusive a partir de espcies ainda no identificadas (LEVIN;
PACALA, 2003). De qualquer maneira, ainda que a cincia da valorao da bio-
diversidade encontre-se em seus primrdios, o pas deveria ter no conhecimento e
na conservao da biodiversidade uma de suas estratgias para o desenvolvimen-
to, de modo a realizar esse potencial de forma plena.
No que diz respeito diversidade gentica, o conhecimento , certamente, o

mais incipiente e a pesquisa em exemplares da biodiversidade brasileira encontra-
se no incio. Se a maioria das espcies nativas desconhecida, menos ainda se sabe
acerca de seus genomas. Grande parte dessa informao est sendo irremediavel-
mente perdida, medida que espcies se extinguem ou que, nelas, diferentes alelos
deixam de existir. Entre essas perdas podem estar as chaves para a cura de doenas,
o aumento da produo de alimentos e a resoluo de muitos outros problemas
que a humanidade j enfrenta ou enfrentar. Da a necessidade de se estimular
iniciativas de valorizao, pesquisa e conservao desse patrimnio. Para tanto, a
abordagem mais frutfera a articulao entre o fomento governamental e o capital
privado, na criao de infraestrutura e na formao de recursos humanos regionais.
Um primeiro passo nesse sentido foi a criao do Programa Brasileiro de
Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Biodiversidade (Probem), um es-
foro conjunto da comunidade cientfica, do setor privado, do governo federal e
dos governos estaduais da regio amaznica, a fim de contribuir para o desenvol-
vimento da bioindstria regional e nacional. Com a ampliao e o fortalecimento
de iniciativas como essa ser possvel manter, entender e utilizar o potencial da
biodiversidade em seu nvel mais fundamental.
Com relao conservao da diversidade de espcies existe, sem dvida,
uma maior base de conhecimento. Entre os pases megadiversos, o Brasil integra
uma minoria que se destaca pelo nvel de desenvolvimento e consolidao do
sistema acadmico e dos institutos de pesquisa. Contudo, existe uma grande la-
cuna entre a diversidade conhecida e a estimada e, para super-la, ser necessrio
enfrentar problemas, tais como: i) baixo nmero de taxonomistas: o pas precisa-
ria formar no mnimo o triplo do contingente atual de especialistas responsveis
pelo levantamento, processamento e identificao de espcies; ii) infraestrutura
deficiente das colees biolgicas, destacando-se a carncia de curadores efetivos e
a importncia de se incorporarem tcnicas e equipamentos de identificao mole-
cular; e iii) forte concentrao de recursos humanos e materiais: 80% das colees
e pesquisadores esto nas regies Sul e Sudeste (LEWINSOHN; PRADO, 2006).
Considerando as estimativas de espcies no conhecidas e as perspectivas
de fomento s atividades taxonmicas, o pas tem significativo potencial para
descoberta de novas espcies, seja por meio da reviso do material j depositado
em colees no Brasil e no exterior, seja pela realizao de inventrios em regies
pouco amostradas. O conhecimento atual e estimado de espcies da microbiota,
da flora e da fauna brasileiras corrobora essa tendncia.
Existem no Brasil diversos centros de pesquisa dedicados ao estudo de mi-
crorganismos em variadas aplicaes, com destaque para microbiologia mdica,
virologia e microbiologias agrcola, ambiental e industrial. Alguns exemplos so
a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), a Fundao Oswal-

do Cruz (Fiocruz), o Instituto de Medicina Tropical (IMT) da USP, o Instituto
Adolfo Lutz (IAL) e o Instituto Evandro Chagas (IEC). Entretanto, a infraes-
trutura e a formao de pessoal para caracterizao da diversidade da microbiota
encontram-se em estgio embrionrio, o que um entrave explorao tecnol-
gica de microrganismos no Brasil. Isso torna-se particularmente relevante ante a
crescente importncia econmica da biotecnologia, inclusive sob o ponto de vista
estratgico em cincia (CANHOS; MANFIO, 2001). Como exemplo, devido s
limitaes mencionadas, boa parte dos fungos coletados e de suas linhagens-re-
ferncia associadas a descries taxonmicas enviada para depsito em colees
no exterior (BRANDO et al., 2006).
Alm disso, preciso que as polticas pblicas faam amplo uso de ferra-
mentas e informaes que vm sendo desenvolvidas pela cincia. O pas tem ela-
borado com certa regularidade listas de espcies ameaadas, o que , sem dvida,
um caminho importante rumo proteo destas. Nesse sentido, a Lista Vermelha
das Espcies Ameaadas, produzida pela Unio Mundial para a Conservao da
Natureza (International Union for Conservation of Nature IUCN), estabelece
inclusive nove diferentes graus de ameaa para as espcies.11 Por outro lado, as
listas brasileiras no adotam tais categorias e, sob o aspecto normativo, essa uma
de suas fraquezas.
Do ponto de vista econmico, espcies mais raras ou mais ameaadas
costumam ter maior valor financeiro no mercado de animais e plantas silvestres,
seja no mercado regulado ou no mbito do trfico ilegal. A ttulo de ilustrao,
se a Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998) representou um avano na
tipificao de crimes contra o meio ambiente, a ausncia dessa gradao coloca
em p de igualdade todas as espcies ameaadas em relao ao aumento da pena
imposta ao infrator. Portanto, no caso de medidas penais para aumentar a efetiva
conservao da biodiversidade brasileira, o estabelecimento de graus de ameaa a
partir de critrios cientficos subsidiaria o legislador no estabelecimento de penas
associadas respectiva vulnerabilidade da espcie objeto do crime contra a fauna
ou contra a flora.
Alm da importncia de se incorporarem dados cientficos s polticas pbli-
cas, conferindo-lhes maior robustez, existem srias restries oramentrias efetiva
execuo das previses normativas, mesmo para as espcies sob maior risco de desa-
parecimento. O fato que aproximadamente 75% das espcies da fauna e da flora
ameaadas de extino no so objeto de quaisquer medidas de manejo (tabela 3), a
despeito das exigncias contidas em normas especficas. Nesse sentido, a IN MMA
11. As categorias estabelecidas pela IUCN, em gradao do nvel de ameaa: no avaliada; dados insuficientes; segura
ou pouco preocupante; quase ameaada; vulnervel; em perigo; em perigo crtico; extinta na natureza; e extinta.
no 5/2004 determina o desenvolvimento de planos de recuperao para espcies

de invertebrados aquticos e de peixes ameaados de extino, no prazo mximo
de cinco anos a partir da edio dessa norma. E, para as espcies desses grupos que
estejam sobre-explotadas ou ameaadas de sobre-explotao, exigem-se planos de
gesto para recuperao de estoques e sustentabilidade da pesca. A IN MMA no
6/2008 estabelece medidas semelhantes para a flora, ao exigir planos de ao com
vista futura retirada de espcies da lista de plantas ameaadas de extino.
Para o efetivo cumprimento de medidas de conservao, faz-se necessrio
aporte adequado de recursos materiais e humanos, o que ainda uma questo
limitante no mbito do oramento pblico dirigido a tais polticas. Anlise da
dotao e execuo oramentria do MMA principal executor das polticas p-
blicas nesse tema indica que o rgo recebeu 0,12% do oramento previsto na
Lei Oramentria Anual (LOA) de 2006. Naquele ano, o MMA figurou entre os
seis ministrios com menor volume de recursos na LOA, situao que se repete
ao longo dos ltimos anos, ainda que tenham aumentado suas responsabilidades
como rgo central do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) medida
que a questo ambiental cresce em relevncia. Em 2006, o maior aporte de recur-
sos vincula-se s compensaes financeiras previstas no Art. 50, 2o, inciso II, da
Lei no 9.478/1997 (Lei do Petrleo). Contudo, boa parte da dotao oramentria
oriunda dessa e de outras fontes destinada reserva de contingncia,12 ou seja,
so recursos indisponibilizados. Esse contingenciamento, alm de limitaes buro-
crticas realizao da despesa prevista, resultou na execuo de apenas 54% dos
programas previstos pelo MMA em 2006, o que prejudica sobremaneira progra-
mas de conservao da biodiversidade (DUTRA; OLIVEIRA; PRADO, 2006).
No prximo captulo, essas restries oramentrias sero avaliadas sob o en-
foque de consolidao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC),
um dos pilares da poltica conservacionista para proteo dos biomas brasileiros.
12. Quando o Executivo retarda ou inexecuta parte do oramento previsto na LOA para cobrir despesas que podero
ou no ocorrer, em virtude de condies imprevistas ou inesperadas.
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CAPTULO 2
O ESTADO DA BIODIVERSIDADE PARTE 2: BIOMAS BRASILEIROS
1 INTRODUO
Como mencionado no captulo anterior, a Conveno sobre Diversidade
Biolgica (CDB) define biodiversidade como a variabilidade entre orga-
nismos vivos de todas as origens, incluindo, entre outros, ecossistemas ter-
restres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos
dos quais fazem parte; isto inclui a diversidade dentro de espcies, entre
espcies e de ecossistemas (SECRETARIADO DA CONVENO SOBRE
DIVERSIDADE BIOLGICA, 2003).
No captulo 1, descreveu-se uma viso geral dos atuais estados de conheci-
mento e conservao em nvel de genes e espcies brasileiras. No presente cap-
tulo, apresenta-se uma viso da terceira categoria relacionada na CDB, a qual,
como apontado por Lewinsohn e Prado (2006), vem sendo abordada como a di-
versidade de fisionomias de vegetao, de paisagens ou de biomas. Assim, o nvel
ecossistmico aqui substitudo pela escala mais abrangente dos biomas, adotada
pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) para a definio e implementao de
polticas pblicas de conservao, uso sustentvel e repartio de benefcios da
biodiversidade brasileira.
2 BIOMAS BRASILEIROS
A definio dos limites dos biomas brasileiros surgiu de uma cooperao institu-
cional entre o MMA e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), da
qual resultou o Mapa de biomas do Brasil: primeira aproximao (IBGE, 2004a).
Publicado em escala 1:5.000.000, definiu cada bioma como um conjunto de
vida vegetal e animal constitudo pelo agrupamento de tipos de vegetao
contguos e identificveis em escala regional, com condies geoclimticas simi-
lares e histria compartilhada de mudanas, resultando em uma diversidade bio-
lgica prpria. Como referncia para sua elaborao, foi utilizado o Mapa de
vegetao do Brasil em escala 1:5.000.000 (IBGE, 2004b). Alm disso, cada bio-
ma foi mapeado como grandes reas contnuas, observadas suas condies de ma-
peabilidade na escala utilizada, sendo que as disjunes vegetacionais existentes
foram incorporadas ao bioma dominante e as reas de contato anexadas a um dos
biomas limtrofes, utilizando-se como critrio de deciso a tipologia vegetal de
cada contato (IBGE, 2004a).
Dados os critrios escolhidos para a definio dos biomas, baseados na

distribuio contgua da vegetao, foram mapeados apenas os seis biomas con-
tinentais do territrio brasileiro, denominados Amaznia, Caatinga, Cerrado,
Mata Atlntica, Pampa e Pantanal. Os ambientes costeiros, impossveis de re-
presentar na escala de mapeamento adotada nessa primeira aproximao em
que 1 cm no mapa representa 50 km do territrio brasileiro , foram segmen-
tados e anexados ao bioma adjacente mais prximo. Alm de representar carto-
graficamente a abrangncia dos seis biomas continentais brasileiros, o mapa dos
biomas traz informaes sobre a rea aproximada de cada um, suas descries
e a proporo de suas presenas nas 27 unidades da Federao. Tambm esto
indicadas no mapa as reas de antropismo, isto , alteradas por aes humanas.
A partir de sua publicao em 2004, o mapa dos biomas (mapa 1)
passou a ser utilizado como um instrumento bastante importante na formu-
lao, no aprimoramento e na execuo de polticas pblicas, algumas das
quais tratadas no presente captulo. Uma das crticas que recebeu, porm,
refere-se ausncia de um bioma que contemplasse a extensa rea marinha
sob domnio brasileiro. Dessa forma, frequentemente os rgos governamen-
tais sobretudo o MMA e suas instituies vinculadas levam em conside-
rao um stimo bioma, denominado Zona Costeira e Marinha (ZCM).
Como mencionado anteriormente, esse fato origina-se do principal critrio
utilizado na definio dos limites dos biomas, que foi o embasamento na dis-
tribuio da vegetao, no havendo um critrio diferencial para a incluso
do ambiente marinho.
O Estado da Biodiversidade Parte 2: biomas brasileiros 77
MAPA 1
Mapa dos biomas brasileiros primeira aproximao
Fonte: IBGE (2004a).
A partir do recorte de biomas definido pelo IBGE, o Projeto de Conservao

e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), do MMA
selecionou por meio de editais e apoiou financeiramente seis subprojetos de pes-
quisa um para cada bioma, que realizaram um amplo mapeamento da cobertura
vegetal brasileira. Antes desse esforo, a nica grande iniciativa de mapeamento
da vegetao em nvel nacional havia sido a do projeto RadamBrasil em escala
de trabalho 1:250.000 e escala de publicao 1:1.000.000 , executado entre
os anos 1970 e 1985 com base em imagens de radar e vasto trabalho de campo.
Os trabalhos de mapeamento apoiados pelo Probio, por sua vez, basearam-se em
imagens de satlite Landsat, obtidas principalmente em 2002.1
1. Os produtos resultantes da execuo dos subprojetos de mapeamento da cobertura vegetal dos biomas brasileiros
mapas em escala 1:250.000, bases temticas, cartas-imagem, mapas-sntese e relatrios tcnicos. Disponvel em: http:
<www.mma.gov.br/portalbio>.
A principal estratgia para a conservao da biodiversidade, em todos os bio-

mas, o estabelecimento de unidades de conservao (UCs), visto que estas prote-
gem no apenas a diversidade de espcies e seus genes, mas tambm os ecossistemas
e seus servios ambientais. As UCs so definidas pela Lei no 9.985/2000 que insti-
tuiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) , como
espaos territoriais e seus recursos ambientais, com caractersticas naturais relevantes,
legalmente institudos pelo poder pblico, com objetivos de conservao e de limites
definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias adequa-
das de proteo. As unidades de conservao dividem-se em dois grupos: proteo
integral (PI) e uso sustentvel (US). O objetivo bsico das UCs de proteo integral
preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos natu-
rais, com exceo dos casos previstos em lei. Este grupo consiste de cinco categorias
de UCs: a estao ecolgica, a reserva biolgica, o parque nacional, o monumento
natural e o refgio de vida silvestre. Por outro lado, o objetivo bsico das UCs de
uso sustentvel compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel
de parcela dos seus recursos naturais. Este grupo subdividido em sete categorias:
rea de Proteo Ambiental (APA), rea de Relevante Interesse Ecolgico (Arie),
Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvi-
mento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural (RPPN).
A seguir, apresenta-se uma breve sntese do estado de conhecimento e de con-
servao dos biomas continentais brasileiros, conforme delimitados pelo IBGE, bem
como do bioma Zona Costeira e Marinha, tal como considerado pelo MMA. impor-
tante destacar que existem diferentes nveis de conhecimento sobre os biomas, sendo
alguns mais por exemplo, a Mata Atlntica e outros menos estudados o Pampa.
Entretanto, o presente captulo buscou descrever, de forma padronizada, informa-
es consideradas relevantes sobre cada bioma, a fim de permitir uma avaliao sobre
o estado de conhecimento disponvel e viabilizar comparaes entre suas principais
caractersticas biolgicas e seu estado de conservao, alm dos principais problemas
ambientais enfrentados e das aes governamentais em andamento. A existncia de
reas de endemismo de espcies enfatizada, pois deveria ser considerada pelos rgos
pblicos quando do estabelecimento de aes governamentais e de polticas pblicas
que impactem direta ou indiretamente a biodiversidade, o que raramente ocorre.
No que diz respeito ao estado de conservao, a opo foi aprofundar em
uma ao governamental comum a todos os biomas, que a criao de UCs,
oferecendo um histrico do processo e o atual nvel de proteo. So abordados
tambm aspectos relacionados qualidade das UCs, ou seja, capacidade de
conservarem a biodiversidade. Os dados utilizados so oriundos do Cadastro
Nacional de Unidades de Conservao mantido pelo MMA (CNUC/MMA),
que contm informaes sobre UCs federais e estaduais. Atualmente o cadastro
no apresenta informaes sobre RPPN e UCs municipais.
A rea e o nvel de fragmentao da vegetao nativa so tambm indi-

cativos do estado de conservao dos biomas, na medida em que a vegetao
define a existncia ou no de habitats para as espcies, a manuteno dos
servios ambientais ou mesmo o fornecimento de bens essenciais sobrevi-
vncia de populaes humanas. Assim sendo, dada nfase porcentagem
de cobertura vegetal nativa remanescente e ao grau de fragmentao de cada
bioma continental.
3 AMAZNIA
Com uma rea de 4.196.943 km2 (IBGE, 2004a), ou 49% do territrio nacional,
a Amaznia o maior bioma continental brasileiro (mapa 1), estando presente nos
estados do Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia,
Roraima e Tocantins. Desse total, 3.595.212 km2 (85%) encontravam-se cobertos
por vegetao nativa em 2002 (BRASIL, 2007; SANTOS, 2007), em sua maioria
3.416.391 km2 ou 81% da rea total do bioma correspondendo a florestas na-
tivas. Isto equivale a aproximadamente 2,6 vezes o total de florestas da Repblica
Democrtica do Congo, pas com a segunda maior rea de florestas tropicais do
mundo (FAO, 2006).
Alm de ser a maior, a Amaznia brasileira tambm a floresta tropical com
maior biodiversidade do mundo (SILVA; RYLANDS; DA FONSECA, 2005).
Considerando-se a bacia amaznica como um todo, que se estende por 6.110.000
km2 em sete pases e da qual 63% encontram-se em territrio brasileiro (ANA,
2010), ocorrem na regio pelo menos 40 mil espcies de plantas, 425 de mam-
feros, 1.300 de aves, 371 de rpteis e 427 de anfbios (MITTERMEIER et al.,
2003). O nmero de espcies de peixes de gua doce conhecidas est em torno
de 2.500, e estima-se que existam cerca de mil espcies ainda por serem descritas
(JUNK; MOTA; BAYLEY, 2007).
Uma poro considervel dessa biodiversidade endmica, ou seja, refere-se
a espcies que ocorrem exclusivamente na Amaznia ou, como mais frequente,
apenas em partes desta. Dos totais de espcies antes mencionados para o bioma,
os endemismos correspondem a 30 mil espcies de plantas, 172 de mamferos,
263 de aves, 260 de rpteis e 366 de anfbios, que equivalem a impressionan-
tes taxas de endemismo de 75% (plantas), 40% (mamferos), 20% (aves), 70%
(rpteis) e 86% (anfbios) (MITTERMEIER et al., 2003). No caso dos peixes,
no existem informaes precisas sobre o grau de endemismo, mas acredita-se
que este seja tambm muito elevado. Por exemplo, as calhas dos principais rios
da Amaznia e as plancies de inundao adjacente compartilham, talvez, me-
tade das espcies de peixes, enquanto que a outra metade estaria distribuda nos
tributrios (MENEZES, 1996).
O conhecimento cientfico sobre a biodiversidade amaznica est ainda ape-

nas em seus primrdios. Um indicador disso o conhecimento sobre as aves,
grupo que considerado o mais bem conhecido entre os vertebrados sul-ameri-
canos. Estudo realizado por Oren e Albuquerque (1991) revelou haver reas de
milhares de quilmetros quadrados na Amaznia brasileira que jamais haviam
sido estudadas, e ainda que muitas dessas reas, consideradas prioritrias para
novas investigaes ornitolgicas, estavam passando por rpidas alteraes devido
a desmatamentos e degradao florestal.
sabido que a biodiversidade no se distribui de forma homognea.
Considerando-se a distribuio de vertebrados terrestres, a regio um mo-
saico de oito reas de endemismo (tabela 1 e mapa 2) separadas pelos prin-
cipais rios, cada qual com suas prprias biotas e relaes evolutivas (SILVA;
RYLANDS; DA FONSECA, 2005). Este um fato extremamente relevante
e que deve ser observado quando da anlise de empreendimentos voltados
para o desenvolvimento regional, pois impactos ambientais gerados em uma
determinada rea de endemismo amaznica no sero compensados, por
exemplo, por meio do estabelecimento de UCs em outras reas de endemis-
mo, o que poder resultar em perda de variabilidade gentica ou mesmo na
extino de espcies.
TABELA 1
reas de endemismo de vertebrados terrestres na Amaznia brasileira
Tamanho rea no Brasil Desmatamento da rea no Brasil

Nome da rea
(km2) (%) (%)
Napo 508.104 13,9 2,00
Imeri 679.867 44,2 2,69
Guiana 1.700.532 50,8 4,06
Inambari 1.326.684 67,5 5,10
Rondnia 675.454 96,1 12,56
Tapajs 648.862 100,0 9,32
Xingu 392.468 100,0 26,75
Belm 199.211 100,0 67,48
Fonte: Silva, Rylands e Da Fonseca (2005).

MAPA 2
reas de endemismo nas terras baixas da Amaznia, baseadas na distribuio de
vertebrados terrestres
Fonte: Silva, Rylands e Da Fonseca (2005).
Os desmatamentos, principal ameaa manuteno da biodiversidade amazni-

ca, so monitorados anualmente desde 1988, quando da implementao do Programa
de Clculo do Desflorestamento da Amaznia (Prodes), pelo Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe). O Prodes contabiliza reas superiores a 6,25 hectares (ha)
nas quais a vegetao florestal sofreu corte raso isto , supresso total de vegetao
entre os meses de agosto de um ano e julho do ano subsequente.
Nesses mais de 20 anos do Prodes, foram revelados dados alarmantes sobre os
desmatamentos da Amaznia (grfico 1). A mdia da rea desmatada anualmente
no perodo 1988-2009 foi de 17.141 km2, com dois picos em 1995 (29.059 km2 )
e 2004 (27.423 km2). Em 2009 a rea desmatada atingiu o valor mais baixo de todo
o perodo monitorado, com 7.008 km2. Como mencionado anteriormente, porm,
o Prodes s capaz de identificar reas onde a floresta sofreu corte raso, mas no
onde houve extrao seletiva de madeira ou uma degradao progressiva, resultante
da eliminao dos extratos inferiores da floresta para o estabelecimento de pastagens.
Assim, para gerar dados relativos a estes usos da terra, o Inpe tem implementado
outros sistemas de monitoramento da cobertura florestal da Amaznia, como o Sis-
tema de Deteco de Desmatamento em Tempo Real (Deter), em 2004, e o Sistema
de Mapeamento da Degradao Florestal (DEGRAD), em 2008 (INPE, 2008a).
Este sistema revelou a degradao de 15.987 km2 de florestas em 2007 e 27.417 km2
em 2008, valores bastante superiores rea que sofreu corte raso no mesmo perodo
(INPE, 2008b), embora esses dados no venham recebendo a mesma ateno que
aqueles relativos rea que sofreu corte raso.
GRFICO 1
rea desmatada na Amaznia Legal brasileira 1988-2009
29.059
27.423
25.247
21.050
21.394
18.226 18.846
18.161 17.383
18.165
14.896 17.259
13.786 12.911
14.896 14.109
13.730
13.227
11.030 11.532
7.008
88(1) 89 90 91 92 93 (2) 94 (2) 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 (3)

Fonte: Inpe (2009).
Notas: (1) Mdia entre 1977 e 1988.
(2)
Mdia entre 1993 e 1994.
(3)
Taxa estimada.
A diminuio da rea desflorestada anualmente pode ser atribuda, em grande

medida, s aes empreendidas desde 2004 pelo governo brasileiro, no mbito do
Plano de Ao para a Preveno e o Controle do Desmatamento na Amaznia Legal
(PPCDAM). Ainda assim, a rea desmatada anualmente na Amaznia permanece
demasiadamente alta. Corresponde perda, em um nico ano, de uma rea de
florestas equivalente ao Distrito Federal e ao municpio do Rio de Janeiro, somados.
Os desmatamentos amaznicos concentram-se principalmente ao longo dos
limites sul e leste da regio, formando um arco de desmatamento que se estende,
em sentido leste oeste, desde o sudeste do Maranho, passando pelo norte do
Tocantins, sul do Par, norte do Mato Grosso, de Rondnia, sul do Amazonas
e o sudeste do Acre (FERREIRA; VENTICINQUE; ALMEIDA, 2005). Isto
faz com que a distribuio dos desmatamentos pelas reas de endemismo ocorra
de maneira heterognea, sendo a rea Belm, da qual resta menos de um tero
de suas florestas originais, a mais desmatada entre as oito reas de endemismo
amaznicas (SILVA; RYLANDS; DA FONSECA, 2005, tabela 1). Como conse-

quncia, a rea de endemismo em Belm concentra grande nmero de espcies de
animais e plantas ameaadas de extino.2 Para essa rea de endemismo, especia-
listas concluram que seria importante proteger todos os remanescentes florestais
e desenvolver estudos posteriores, para avaliar a viabilidade da persistncia das
espcies nessa regio fragmentada (ALBERNAZ; AVILA-PIRES, 2009).
Segundo dados do CNUC/MMA (BRASIL, 2009), o bioma Amaznia
aquele que possui a maior proporo de sua rea protegida por UCs (27%). So
78 UCs federais e estaduais de proteo integral (40 milhes de ha) e 173 UCs de
uso sustentvel (72 milhes de ha).
A primeira rea protegida criada no bioma foi a Floresta Nacional de
Caxiuan, em 1961, seguindo-se mais 10 na dcada 1970. A partir dos anos 1980
o processo de criao de UCs ganhou mpeto, mas na atual dcada que o esforo
dos governos estaduais e federal na conservao do bioma se materializou por
meio desse instrumento, pois quase 60% de sua rea protegida por UCs foram
constitudos a partir de 2001, 65,4 milhes de ha (grfico 2).
GRFICO 2
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel
criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Amaznia, por dcadas
(Em milhes de ha)
30
25
20
rea
15
10
0
Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
UCs estaduais de PI UCs estaduais de US UCs federais de PI UCs federais US
Fonte: Brasil (2009).
2. A lista de espcies ameaadas do estado do Par encontra-se disponvel no site da Secretaria de Meio Ambiente
daquele estado. Disponvel em: <http://www.sectam.pa.gov.br/relacao_especies.htm>.
A implementao do Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa),3 a

partir de 2002 teve grande importncia para o incremento do nmero e da rea
de UCs do bioma. O Arpa tinha como meta inicial a proteo de 37,5 milhes
de ha. Durante a sua primeira fase, encerrada em 2009, foram investidos US$ 30
milhes, tendo o programa apoiado a criao de 43 UCs, totalizando 24 milhes
de ha, sendo 13 UCs de proteo integral (13,2 milhes de ha) e 30 UCs de uso
sustentvel (10,8 milhes de ha). Atualmente o programa encontra-se na fase
de planejamento e negociao da sua segunda fase, cujos investimentos sero da
ordem de US$ 100 milhes (BRASIL, 2009a).
Outro fator importante para o aumento da proteo do bioma foi a estrat-
gia do governo de fazer uso de UCs para criar uma barreira ao avano de frentes
de desmatamento. Esse o caso do mosaico constitudo por oito UCs federais
criadas na regio da BR-163 Cuiab-Santarm no oeste do Par em 2006,
perfazendo uma rea de 6,5 milhes de ha. Essa estratgia tambm foi utilizada na
regio da BR-319 Manaus-Porto Velho , com a criao de cinco UCs federais
em 2008 e seis estaduais em 2009, ao longo do traado da rodovia, no estado do
Amazonas, totalizando 7,8 milhes de ha.
Entretanto, o esforo aplicado em criar UCs ainda no tem uma con-
trapartida satisfatria quando se trata da implementao destas. A gesto
das UCs brasileiras enfrenta graves deficincias decorrentes da falta de pes-
soal e de oramento, e consequentemente de infraestrutura e de logstica.
Um diagnstico realizado em 2008 pelo ICMBio identificou que das ento
299 UCs federais, 82 no possuam um administrador, 173 no contavam
com fiscais e mais de 200 no possuam plano de manejo (ICMBIO, 2009).
A essas deficincias se somam problemas relacionados regularizao fun-
diria das UCs e questes associadas, como o caso da sobreposio entre
terras indgenas e UCs, territrios quilombolas e atividades de minerao
(ICMBIO, 2010; RICARDO, 2004; ROLLA; RICARDO, 2006). No caso
de atividades de minerao em UCs, Rolla e Ricardo (2006) identificaram
406 processos minerrios vlidos, em fase de pesquisa ou em explorao, em
32 UCs de proteo integral e em 23 reservas extrativistas na Amaznia, que
de acordo com a legislao no admitem este tipo de uso.
3. O Programa ARPA, em sua primeira fase, foi coordenado pelo MMA, com a parceria do Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio), dos governos estaduais da Amaznia, do Banco de Desenvolvimento Alemo (KfW), da Agncia de Coope-
rao Tcnica Alem (GTZ), do Banco Mundial (BIRD), do Fundo Global para o Meio Ambiente (GEF), do World Wildlife
Fund (WWF-Brasil) e do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio).
4 CAATINGA
A Caatinga o quarto bioma continental brasileiro em extenso e o nico com
distribuio totalmente restrita ao territrio nacional (mapa 1). Abrange uma
rea de 844.453 km2, que inclui partes dos territrios de Alagoas, da Bahia, do
Cear, de Minas Gerais, da Paraba, de Pernambuco, do Piau, do Rio Grande
do Norte e de Sergipe (IBGE, 2004a).
Fisionomicamente, a Caatinga um mosaico de arbustos espinhosos e
florestas sazonalmente secas, sendo delimitada a oeste e a leste pelos biomas
Amaznia e Mata Atlntica, respectivamente, e ao sul pelo Cerrado (LEAL et
al., 2005). O conhecimento a respeito da biodiversidade do bioma ainda li-
mitado. Levantamentos recentes registraram 932 espcies de plantas, das quais
318 endmicas (GIULIETTI et al., 2003); 143 espcies de mamferos, sendo
19 endmicas (OLIVEIRA; GONALVES; BONVICINO, 2003); 510 esp-
cies de aves (SILVA et al., 2003), sendo pelo menos 15 espcies e 45 subespcies
endmicas (PACHECO et al., 2003); 167 espcies de rpteis e anfbios, sendo
27 endmicas (RODRIGUES, 2003) e 240 espcies de peixes, sendo 136 pos-
sivelmente endmicas (ROSA et al., 2003).
O clima seco da regio, com chuvas concentradas em apenas trs meses
no comeo do ano, define a paisagem constituda pela vegetao xeroftica4 da
Caatinga (NIMER, 1972; RODAL; BARBOSA; THOMAS, 2008). Porm, h
uma diversidade de paisagens no bioma, desde campos de altitude at a Caatinga
arbrea (GIULIETTI et al., 2003). De fato, a Caatinga arbrea pode ter sido
muito mais comum e ter coberto maior extenso do bioma no passado, tendo de-
saparecido ainda nos primrdios da colonizao do Brasil, para fornecer material
para construo e dar espao pecuria (COIMBRA-FILHO; CMARA, 1996).
Segundo dados do monitoramento da cobertura vegetal da Caatinga,
realizado pelo Centro do Sensoriamento Remoto do Ibama em parceria
com o MMA e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), 460.063 km2 do bioma 5 (55,7%) encontravam-se cobertos por
vegetao nativa em 2002. Em 2008, porm, esta rea havia sido reduzi-
da para 443.121 km (53,6%, mapa 3), o que indica o desmatamento de
16.576 km (2% do bioma) 6 no perodo entre 2002 e 2008, uma mdia de
2.763 km (0,33%) ao ano (CSR/IBAMA, 2010, p. 58).
4. Composta por plantas com adaptaes para resistir s secas.

5. Estes dados consideraram a rea total da caatinga como sendo de 826.411 km, que um pouco inferior quela
divulgada pelo IBGE (2004a), de 844.453 km2. Isto se deve, provavelmente, a diferenas na escala de mapeamento
considerada em ambos os estudos.
6. Os restantes 366 km2, reduzidos da rea de cobertura vegetal de 2002, correspondem ao aumento da rea do
bioma coberto por gua no perodo entre 2002 e 2008.
MAPA 3
Distribuio do desmatamento do bioma Caatinga 2008
Fonte: CSR/IBAMA (2010).
Na Caatinga est a populao mais pobre do Nordeste e uma das mais pobres
do Brasil. As condies sociais tendem a ser piores nas reas mais secas, que so
tambm aquelas com menos capacidade de manter atividades econmicas susten-
tveis (SAMPAIO; BATISTA, 2003). Esse quadro social leva a uma dependncia
muito grande em relao aos recursos naturais. A lenha uma importante fonte de
energia para a populao nordestina, obtida da vegetao nativa, e que tambm
utilizada para a produo de carvo vegetal, invariavelmente sem reposio florestal,
embora esta seja prevista na legislao (DRUMOND et al., 2003; GIULIETTI et
al., 2003). Praticamente a totalidade do desmatamento na Caatinga atribuda a
esses usos da vegetao nativa (CAVALCANTI; ARAJO, 2008). A caa, ligada
ao consumo de subsistncia, tradio regional de manter animais silvestres em
cativeiro e ao trfico, outra atividade que impe presso sobre os recursos naturais
da Caatinga. Cerca de 40% das apreenses de animais silvestres por operaes de
fiscalizao entre 1992 e 2000 ocorreram na regio Nordeste (RENCTAS, 2001).
A condio climtica caracterizada pelo dficit hdrico e a explorao insusten-
tvel dos recursos naturais da Caatinga contribuem para o processo de degradao
ambiental que se observa no bioma. Segundo Nogueira (2006), uma rea de 15 mil
km2 da regio Nordeste j est comprometida pelo processo de desertificao, abran-
gendo partes do territrio dos estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, de
Pernambuco e da Paraba. A essa situao crtica, soma-se a deficincia das medidas
adotadas para a conservao do bioma.
O CNUC/MMA registra 67 UCs no bioma, sendo 29 de proteo in-
tegral 17 federais e 12 estaduais, somando 0,9 milho de ha e 38 UCs
de uso sustentvel 12 federais e 26 estaduais, somando 5,3 milhes de ha.
A rea constituda por UCs corresponde, portanto, a 7,4% da rea do bioma.
Entretanto, UCs da categoria APA representam 98,4% da rea de UCs de
uso sustentvel.
De acordo com a Lei no 9.985/2000, APA definida como uma rea
em geral extensa, com certo grau de ocupao humana, dotada de atribu-
tos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importantes para
a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas. As APAs tm
por objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disciplinar o proces-
so de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
Podem ser constitudas por terras pblicas ou privadas e, respeitados os limi-
tes constitucionais, possvel o estabelecimento de normas e restries para
a utilizao da propriedade privada localizada em seu interior. Comparada
com as demais categorias de UCs de uso sustentvel definidas pelo SNUC,
as APAs possuem menores restries quanto aos tipos de utilizao. A APA
do Lago Parano, por exemplo, inclui parte da rea urbana de Braslia. Se a
rea das APAs existentes no bioma Caatinga for desconsiderada, a proporo
do bioma protegido por UCs cai para apenas 1,1%, o que atesta a deficincia
apontada em relao efetividade das medidas de conservao da Caatinga
por intermdio de criao de UCs.
A primeira rea protegida criada no bioma foi a Floresta Nacional do Araripe-
Apodi, no estado do Cear, em 1946. A dcada de 1990 foi a que apresentou o
maior incremento em rea de UCs, mas esse incremento se deveu praticamente
criao de apenas trs APAs: dunas e veredas do baixo-mdio So Francisco
(1 milho de ha), pelo governo do estado da Bahia e Chapada do Araripe (0,9
milho de ha) e Serra do Ibiapaba (1,6 milho de ha), pelo governo federal.
Na atual dcada a Bahia criou mais uma APA de grande extenso, a do Lago de
Sobradinho (1,2 milho de ha) (grfico 3). A maior unidade de conservao de
proteo integral do bioma Caatinga o Parque Nacional da Chapada Diamanti-
na, no estado da Bahia, com cerca de 150 mil ha. Das 67 UCs do bioma, 20 tm
rea entre 10.001 e 100.000 ha, 21 tm rea entre 1.001 e 10.000 ha e 19 tm
rea menor do que 1.000 ha.
GRFICO 3
Quantidade de rea protegida por UCs de proteo integral e de uso sustentvel,
criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Caatinga, por dcadas
(Em milhes de ha)
3
2,5
2
rea
1,5
0,5
0
Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
5 CERRADO
O Cerrado ocupa uma posio central em nosso pas e faz contato com todos os demais
biomas brasileiros, exceo do Pampa (mapa 1). Seus 2.036.448 km2 em territrio
nacional7 encontram-se distribudos pelos estados da Bahia, de Gois, do Maranho,
do Mato Grosso, do Mato Grosso do Sul, de Minas Gerais, do Paran, do Piau, de
Rondnia, de So Paulo e do Tocantins, alm do Distrito Federal (IBGE, 2004a).
Suas paisagens so bastante variadas, constitudas por diferentes fisionomias
de vegetao, devido sobretudo a fatores relacionados aos solos, tais como a com-
posio qumica, a profundidade, o tipo de drenagem e as alteraes locais de
relevo. Ribeiro e Walter (1998), por exemplo, subdividem as fisionomias vegetais
em 11 tipos principais, agrupadas em trs grandes grupos de formaes, a saber:
florestais mata ciliar, mata de galeria, mata seca e cerrado , savnicas cerrado
sentido restrito, parque de cerrado, palmeiral e vereda e campestres campo
sujo, campo limpo e campo rupestre.
7. Quando considerado o domnio do Cerrado, o bioma pode ser encontrado, alm do Brasil, em pequenas pores do
nordeste do Paraguai e leste da Bolvia.
Ao contrrio do que se pensava h algum tempo, os dados disponveis in-

dicam que a biodiversidade do bioma elevada. At o momento, foram conta-
bilizadas para o bioma 12.356 espcies de plantas vasculares (MENDONA et
al., 2008), 191 de mamferos (MARINHO-FILHO; RODRIGUES; JUAREZ,
2002), 837 de aves (SILVA, 1995), 184 de rpteis e 113 de anfbios (COLLI;
BASTOS; ARAUJO, 2002). Alm dessa expressiva riqueza de espcies de grupos
variados, o Cerrado apresenta tambm um significativo nmero de endemismos
para vrios grupos de animais e, principalmente, plantas. De modo geral, estima-
se que 44% das plantas do Cerrado sejam endmicas (MYERS et al., 2000),
nmero que pode ser superior a 70% em alguns grupos, como espcies da famlia
Velloziaceae associadas aos campos rupestres (FILGUEIRAS, 2002). No caso dos
rpteis, o nvel de endemismo pode chegar a 38% do total de espcies (COLLI;
BASTOS; ARAUJO, 2002).
Apesar do nmero elevado de espcies j registradas para o bioma, a bio-
diversidade do Cerrado ainda permanece, em sua maioria, pouco conhecida.
Isto se evidencia, por exemplo, no elevado nmero de espcies de vertebrados
descritas pela cincia ao longo das ltimas duas dcadas. Entre 1988 e 2008,
222 espcies de peixes, 40 espcies de anfbios, 57 espcies de rpteis, 20 es-
pcies de mamferos e 1 espcie de ave foram descritas, totalizando 340 novas
espcies de vertebrados, o que representa pouco mais de um quarto das apro-
ximadamente 1.300 espcies de vertebrados descritas em todo Brasil durante o
mesmo perodo (MACHADO et al., 2008).
Adicionalmente, h enormes lacunas de conhecimento sobre a distribuio
das espcies, mesmo para os grupos mais bem estudados dos vertebrados, como
as aves. Considerando como intensamente amostradas aquelas localidades em que
haviam sido capturados mais de 80 espcimes ou registradas mais de 100 espcies
de aves, Silva (1995) concluiu que cerca de 70% do bioma sequer foram amostra-
dos adequadamente para este grupo animal.
Uma exceo a este padro geral o conhecimento sobre a flora que, quan-
do comparada a outros biomas, pode ser considerada relativamente bem co-
nhecida. Isto se deve ao fato de as tentativas de compilao da flora do bioma
terem se iniciado em meados do sculo passado, a partir das listagens pioneiras
elaboradas por Warming em 1892 para a regio de lagoa santa, Minas Gerais
(MENDONA et al., 2008).
A ocupao em larga escala do Cerrado foi iniciada a partir da dca-
da de 1950, com a construo de Braslia e sua posterior inaugurao em
1960. At ento, os impactos da ocupao humana no indgena do Cerrado
limitaram-se basicamente s atividades de garimpo, extrativismo vegetal
e animal, pecuria extensiva, alm do extermnio dos amerndios que habita-

vam a regio (DIAS, 2008). A partir da construo da nova capital do pas e
de toda a infraestrutura associada cidades, rede de estradas pavimentadas ,
a populao da regio Centro-Oeste sofreu grande incremento, no apenas
em funo do crescimento vegetativo, mais principalmente devido a intensos
fluxos migratrios. A populao de Braslia, por exemplo, cresceu aproxi-
madamente 35% entre 1996 e 2007, quando atingiu a marca de 2.455.903
habitantes (IBGE, 2010). Esse processo de ocupao da regio Centro-Oeste
causou importantes impactos ambientais, entre os quais se destacam desma-
tamentos, descaracterizao de paisagens e da biota nativa pela expanso de
reas ocupadas com plantas e animais exticos (DIAS, 2008).
Como consequncia desse rpido processo de ocupao humana em larga
escala, em 2002 o Cerrado apresentava aproximadamente 60,5% (1.236.771
km2) de cobertura vegetal nativa. H que se considerar, ainda, que aproxima-
damente 14% da rea total do Cerrado (280.000 km2), contabilizados como
vegetao nativa, correspondiam a reas identificadas no Censo Agropecurio
de 1995-1996 como pastagens nativas, j que, segundo o critrio definido
pelo MMA para o estudo em questo, reas com cobertura vegetal natural
foram definidas como aquelas que apresentavam vegetao original, indepen-
dentemente da existncia ou no de algum tipo de uso antrpico (BRASIL,
2007; SANO, 2007). A distribuio dos remanescentes de vegetao nativa
ao longo do bioma tambm bastante heterognea. As reas mais extensas
de vegetao nativa so encontradas na poro norte do Cerrado, mais espe-
cificamente no oeste do Tocantins, sul do Maranho e do Piau, enquanto as
reas com maior ndice de antropizao concentram-se no sul de Gois, no
Tringulo Mineiro, em So Paulo e em Mato Grosso do Sul (SANO, 2007)
(ver mapa 4).
MAPA 4
Cobertura vegetal nativa encontrada nas diferentes cartas temticas do bioma Cerrado
(Em %)
Fonte: Sano (2007).
Diferentemente do bioma Amaznia, cuja cobertura vegetal monitorada

desde 1988, os desmatamentos do bioma Cerrado, assim como em todos os de-
mais biomas extra-amaznicos, passaram a ser oficialmente monitorados pelo
governo brasileiro apenas a partir de 2009, o que foi viabilizado por meio de um
acordo firmado entre o MMA, o Ibama e o PNUD. Em setembro de 2009 fo-
ram divulgados os primeiros nmeros sobre os desmatamentos recentes no Cerra-
do, relativos ao perodo de 2002 a 2008. O estudo constatou que, de fato, a rea
de vegetao nativa remanescente do Cerrado em 2002 era de 1.136.521 km ou
55,8% do total do bioma. Ainda, entre 2002 e 2008 foram desmatados 85.074
km, o que equivale a 4,17% da rea total do bioma, a 7,5% da rea de vegetao
nativa remanescente em 2002 e a uma taxa mdia de 0,69% do bioma (14.200
km2) ao ano (a.a). Com isso, em 2008 a rea de vegetao nativa remanescente do
Cerrado diminuiu para 51,54% da rea total do bioma (CSR/IBAMA, 2009).
Em decorrncia de sua elevada biodiversidade e de seu acentuado grau de desmata-
mento, o Cerrado considerado a maior, a mais rica e provavelmente a mais ameaa-
da regio de savanas tropicais do mundo (SILVA; BATES, 2002), e tambm um dos
34 hotspots8 mundiais de biodiversidade (MITTERMEIER et al., 2004).
8. Regies terrestres que contm pelo menos 1.500 espcies de plantas vasculares endmicas e que perderam 70%
ou mais de sua vegetao original (MYERS et al., 2000).
Segundo dados do CNUC/MMA (BRASIL, 2009), o bioma Cerrado

possui 198 UCs, sendo 103 de proteo integral (22 federais e 81 estaduais,
somando 5,9 milhes de ha) e 95 de uso sustentvel (25 federais e 70 estaduais,
somando 10,7 milhes de ha). Considerando esse conjunto de UCs, 8,1% do
bioma esto cobertos por reas protegidas. Entretanto, assim como no caso do
bioma Caatinga, a quase totalidade da rea de UCs de uso sustentvel (98%)
constituda por APAs, categoria que admite uma ampla gama de usos. Se a rea
constituda por APAs for desconsiderada (10,6 milhes de ha), a proporo do
bioma protegido por UCs cai para apenas 3%.
A primeira unidade de conservao do bioma foi a Floresta Estadual
Bebedouro, criada pelo estado de So Paulo em 1937. Na dcada de 1940
foram criadas mais duas UCs, a Floresta Estadual de Avar, tambm pelo
estado de So Paulo e a Floresta Nacional de Silvnia, pelo governo federal,
no estado de Gois. At 1960 nove UCs existiam no bioma, sendo sete de uso
sustentvel e duas de proteo integral. A maior destas, criada em 1959, era
o Parque Nacional do Araguaia, que abrangia toda a Ilha do Bananal apro-
ximadamente 2 milhes de ha. Em 1971 os limites foram redefinidos, devido
criao da Terra Indgena do Parque do Araguaia. Mais recentemente, a
criao da Terra Indgena Inwbohona se sobreps em 377.113 ha rea
remanescente do Parque Nacional do Araguaia, que de cerca de 550 mil
ha. Ao mesmo tempo, o Decreto de 18 de abril de 2006, que homologou a
demarcao administrativa desta terra indgena, estabeleceu o Parque Nacio-
nal do Araguaia como bem pblico da Unio submetido a regime jurdico
de dupla afetao, destinado preservao do meio ambiente e realizao
dos direitos constitucionais dos ndios, passando este a ser administrado em
conjunto pela Fundao Nacional do ndio (Funai), pelo Ibama9 e pelas Co-
munidades Indgenas Java, Karaj e Av-Canoeiro. Outra unidade de con-
servao do Cerrado que teve os limites drasticamente reduzidos foi o Parque
Nacional Chapada dos Veadeiros, em Gois. Criado originalmente em 1961
como Parque Nacional do Tocantins, com aproximadamente 600 mil ha, hoje
o parque conta com aproximadamente 10% da rea original.
Considerando o regime jurdico de dupla afetao, o Parque Nacional do
Araguaia atualmente a terceira maior unidade de conservao de proteo in-
tegral do Cerrado, suplantado apenas pelo Parque Nacional Nascentes do Rio
Parnaba criado em 2002, com cerca de 730 mil ha e pela Estao Ecolgica
Serra Geral do Tocantins criada em 2001, com cerca de 715 mil ha. Outras 14
UCs de proteo integral 10 federais e quatro estaduais possuem rea supe-
rior a 100 mil ha, e a estas se somam 20 UCs de uso sustentvel todas APAs.
9. Atualmente esta atribuio pertence ao ICMBio.

Das demais 161 UCs do bioma, 63 tm rea entre 10.001 e 100.000 ha, 47 tm
rea entre 1.001 e 10.000 ha, e 51 tm rea menor do que 1.000 ha. Ao longo
desta dcada houve um esforo significativo para a criao de UCs do bioma
Cerrado e, assim, aproximadamente 40% da rea protegida por UCs de proteo
integral existentes no Cerrado foram constitudas desde 2001, correspondendo
a aproximadamente 2,6 milhes de ha 1,9 milho em seis UCs federais e 0,7
milho em 32 UCs estaduais (grfico 4).
GRFICO 4
criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Cerrado, por dcadas
(Em milhes de ha)
6
3
rea
0
Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009

6 MATA ATLNTICA
Com uma rea de 1.110.182 km2, o bioma Mata Atlntica10 um complexo
ambiental que incorpora cadeias de montanhas, plats, vales e plancies ao longo
de toda a faixa continental atlntica brasileira, avanando em direo ao interior
do Brasil nas regies sudeste e sul (mapa 1). O bioma est presente nos estados
10. A rea do bioma Mata Atlntica (IBGE, 2004a) diferente da rea de abrangncia do chamado domnio da Mata
Atlntica, que alm da costa brasileira e dos estados interioranos mencionados anteriormente, atinge tambm o leste
do Paraguai e o nordeste da Argentina. Originalmente, o Domnio da Mata Atlntica estendia-se por mais de 1,5 milho
de km2, 92% dos quais no Brasil (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009; GALINDO-LEAL; CMARA, 2005).
de Alagoas, da Bahia, do Esprito Santo, de Gois, do Mato Grosso do Sul, de

Minas Gerais, da Paraba, do Paran, de Pernambuco, do Rio de Janeiro, do Rio
Grande do Norte, do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, de So Paulo e de
Sergipe (IBGE, 2004a).
O bioma apresenta nveis extremamente elevados de biodiversidade, na qual
esto includas 20 mil espcies de plantas, 263 de mamferos, 936 de aves, 306 de
rpteis, 475 de anfbios e 350 de peixes de gua doce. H tambm um elevado n-
mero de endemismos, que correspondem a aproximadamente 8 mil espcies de plan-
tas (40%), 71 de mamferos (27%), 148 de aves (16%), 94 de rpteis (31%), 286
de anfbios(60%) e 133 de peixes de gua doce (38%) (FONSECA et al., 2004).
Assim como ocorre em outros biomas, as espcies endmicas da Mata
Atlntica no se distribuem homogeneamente ao longo de sua extenso.
Analisando padres de distribuio de 140 espcies de aves endmicas da
Mata Atlntica, Silva, Sousa e Casteleti (2004) identificaram a existncia
de quatro reas de endemismo: Pernambuco, Bahia central, Costa baiana e
Serra do Mar (mapa 5). Embora haja algumas variaes, estas reas so con-
sistentes, tambm, como aquelas identificadas para outros grupos de orga-
nismos, tais como plantas lenhosas, besouros arbreos, bambus e borboletas.
Dessa forma, a Mata Atlntica no pode ser tratada como uma unidade ho-
mognea quando da definio de estratgias de conservao da biodiversida-
de, devendo-se levar em considerao tambm as suas diferentes sub-regies
biogeogrficas (SILVA; CASTELETI, 2005).
MAPA 5
Limites das quatro reas de endemismo resultantes da anlise da distribuio de
espcies de aves endmicas da Mata Atlntica1
Fonte: Silva, Sousa e Casteleti (2004).

Nota: 1 Os limites so baseados na porcentagem de sobreposio entre as distribuies das espcies de aves endmicas.
Essa enorme biodiversidade resultado, em grande parte, da ampla

gama de latitudes pela qual a Mata Atlntica se distribui (27 de 3S a 30S),
das grandes variaes em altitude (desde o nvel do mar at 2.700 m, nas
montanhas da Mantiqueira e Capara, nos estados de So Paulo, Minas
Gerais, do Rio de Janeiro e do Esprito Santo) e dos regimes climticos diver-
sos presentes ao longo de sua extenso desde regimes submidos e estaes
secas no Nordeste at reas que atingem 4 mil mm/ano de pluviosidade, nas
montanhas da Serra do Mar. Outro fator que influenciou a biodiversidade do
bioma foi a sua histria geolgica e climtica, o que proporcionou uma gran-
de diversidade de condies ecolgicas e sucessivos processos de fragmentao
e expanso das formaes florestais (CMARA, 2005).
O grande nmero de espcies novas descritas para o bioma em curto perodo

de tempo um indicativo de que a biodiversidade da Mata Atlntica ainda pobre-
mente conhecida, apesar de sculos de investigao cientfica (SILVA; CASTELETI,
2005). Entre as 2.875 espcies de angiospermas descobertas para o Brasil no perodo
de 1990 a 2006, por exemplo, 1.194 so da Mata Atlntica (41,5%) (SOBRAL;
STEHMANN, 2009). Como indicam os autores deste estudo, isso se deve em gran-
de parte, aos seguintes fatores: i) mais interesse da comunidade cientfica no bioma,
por sua elevada biodiversidade e nvel de ameaa, resultante da intensa destruio
causada por atividades antrpicas; ii) mais capacidade cientfica instalada no bioma,
que concentra 64% de todos os herbrios e 67% dos espcimes vegetais depositados
no Brasil, principalmente nos estados do sul e sudeste do pas; e iii) mais volume de
financiamentos destinados pesquisa cientfica para estados da regio Sudeste, que
receberam o equivalente a 71% de todos os recursos investidos em pesquisa pela
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) em todo o
Brasil, no perodo de 1997 a 2002.
Em mais de cinco sculos de ocupao, a Mata Atlntica passou por diver-
sos ciclos econmicos relacionados a commodities, tais como pau-brasil, cana-de-
acar, gado, ouro e caf (CMARA, 2005; DEAN, 1996; YOUNG, 2005), que
promoveram a explorao insustentvel de seus recursos naturais e causaram srios
danos biodiversidade do bioma. O processo de ocupao da Mata Atlntica resul-
tou tambm em elevada concentrao de populaes humanas. Segundo a ltima
contagem populacional realizada pelo IBGE, em 2007 aproximadamente 61% da
populao brasileira estavam localizadas na Mata Atlntica,11 o que equivale a 112
milhes de pessoas, distribudas em 3.222 municpios (FUNDAO SOS MATA
ATLNTICA; INPE, 2009). L esto presentes tambm os dois municpios que
apresentam as maiores populaes do Brasil: So Paulo e Rio de Janeiro, respectiva-
mente, com 10.886.518 e 6.093.472 de habitantes em 2007 (IBGE, 2010).
A cobertura vegetal da Mata Atlntica comeou a ser mapeada12 utilizando-se a
anlise de imagens de satlite no incio da dcada de 1990, em um trabalho conjunto
entre a organizao no governamental SOS Mata Atlntica e o Inpe. Desde ento,
as duas instituies tm publicado regularmente um atlas contendo informaes so-
bre a dinmica da vegetao da Mata Atlntica desmatamentos, fragmentao e,
mais recentemente, regenerao. A quinta e ltima edio, correspondente ao per-
odo 2005-2008, foi lanada em 2009. Esta indica que restam 7,9% de cobertura
vegetal nativa da Mata Atlntica, considerando-se fragmentos florestais maiores que
100 ha, ou 11,4%, se considerados todos os fragmentos com rea igual ou superior
a 3 ha (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009).
11. Estes dados levam em considerao a rea do domnio da Mata Atlntica, e no propriamente do bioma no recorte
definido pelo IBGE (2004a).
12. Um histrico das iniciativas de mapeamento do bioma Mata Atlntica pode ser obtido em Cruz e Vicens (2007).
Como mencionado anteriormente, a partir de 2004 o MMA selecionou

e apoiou financeiramente a realizao de um mapeamento da cobertura vegetal
para cada bioma brasileiro, com base no recorte de biomas definido pelo IBGE
(2004a). Os resultados indicaram que restaram 26,9% de cobertura vegetal nativa
para o bioma, sendo 21,8% relativos a vegetaes florestais e 5,1% a fitofisiono-
mias no florestais (CRUZ; VICENS, 2007; BRASIL, 2007). Ainda segundo
este estudo, as maiores reas remanescentes de floresta localizam-se nos litorais de
So Paulo e Paran, principalmente nas escarpas e nos reversos da Serra do Mar
e no Planalto de Paranapiacaba e nas serras do leste catarinense. Nessas reas,
alm das condies topogrficas desfavorveis ocupao antrpica, importantes
UCs estaduais e federais contribuem para a conservao das fisionomias de Mata
Atlntica (CRUZ; VICENS, 2007).
Comparaes entre estes nmeros e aqueles apresentados no atlas dos rema-
nescentes florestais da Mata Atlntica (FUNDAO SOS MATA ATLNTICA;
INPE, 2009) devem ser feitas com cautela, dado que: i) h diferenas nos limites
do bioma adotados nos dois trabalhos; ii) as escalas de mapeamento so diferentes;
e iii) as tipologias de vegetao computadas nos dois estudos so distintas (CRUZ;
VICENS, 2007; BRASIL, 2007). A partir de 2009, os desmatamentos na Mata
Atlntica tambm passaram a ser monitorados regularmente pelo MMA em parce-
ria com o Ibama e o PNUD, o que certamente aumentar o conhecimento sobre
a dinmica da cobertura vegetal do bioma. Entretanto, os resultados do primeiro
perodo de monitoramento (2002-2008) ainda no esto disponveis.
A Mata Atlntica o bioma que possui o maior nmero de UCs. So 346
reas especialmente protegidas, sendo 191 de proteo integral 17 federais e
144 estaduais, somando 2,4 milhes de ha e 155 UCs de uso sustentvel 41
federais e 114 estaduais, somando 7,3 milhes de ha. A cobertura de reas pro-
tegidas no bioma considerando todas as UCs de 8,7%, mas esta diminui para
apenas 2,3% se as APAs que representam 97,9% da rea de UCs de uso susten-
tvel forem desconsideradas.
As primeiras UCs brasileiras foram criadas na Mata Atlntica, na dcada de
1930. A unidade de conservao mais antiga a Floresta Nacional de Lorena, no
estado de So Paulo. Denominada inicialmente como Estao Florestal Experi-
mental Dr. Epitcio Santiago, foi criada em 1934, com uma rea de pouco mais
de 200 ha. J a UC de proteo integral mais antiga do Brasil o Parque Nacional
do Itatiaia, criado em 1937 na divisa dos estados do Rio de Janeiro e So Paulo.
Sua rea atual de 30 mil ha, aps ter sido ampliado em mais de 50% da rea
original, em 1982. Outros dois parques nacionais, Serra dos rgos (RJ) e Foz
do Iguau (PR), foram igualmente criados na dcada de 1930. Foz do Iguau ,
ainda nos dias de hoje, a segunda maior UC de proteo integral do bioma.
Nos anos 1940, os estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul
deram incio ao processo de criao de UCs. At o final dos anos 1950 j existiam
20 UCs no bioma, cobrindo uma rea de 375.500 ha, sendo 18 de proteo in-
tegral. Durante os anos 1960 e 1970 mais 57 UCs foram criadas, destacando-se
o Parque Estadual da Serra do Mar, criado pelo estado de So Paulo em 1977.
Com pouco mais de 300 mil ha, trata-se da maior UC de proteo integral do
bioma. Na dcada de 1970, houve tambm o maior incremento em rea de UCs
de proteo integral, com a constituio de 656 mil ha em trs UCs federais e 25
estaduais que, somados rea das UCs de proteo integral criadas at ento, cor-
respondem a pouco mais da metade da rea do bioma atualmente conservada por
essa modalidade de rea protegida. A presente dcada a que apresenta o maior
aumento em rea de UCs de proteo integral federais, com a criao de 15 UCs,
que correspondem a 278 mil ha (grfico 5).
GRFICO 5
criadas pelos governos estaduais e federal no bioma Mata Atlntica, por dcadas
(Em milhes de ha)
3
2,5
2
rea
1,5
0,5
0
Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
Das 346 UCs do bioma, 24 so maiores que 100.000 ha (21 APAs), 90 tm

rea entre 10.001 e 100.000 ha, 125 tm rea entre 1.001 e 10.000 ha e 107 tm
rea menor do que 1.000 ha. Assim, cerca de um tero das UCs do bioma so
relativamente pequenas, condio que um importante obstculo para assegurar
a conservao da biodiversidade das florestas tropicais e, em particular, do bioma

Mata Atlntica (CHIARELLO, 1999, 2000; LAURANCE, 1999; MARSDEN
et al., 2005; SILVA; TABARELLI, 2000).
Unidades de conservao podem ser consideradas como fragmentos de ha-
bitat natural em um bioma altamente modificado pela ao humana, como o
caso da Mata Atlntica mas tambm de outros biomas j bastante desflores-
tados e alterados, como a Caatinga e o Cerrado. A descontinuidade que existe
entre as UCs, preenchida por uma paisagem antropizada constituda por reas
urbanas, industriais e rurais, reas degradadas e em regenerao, bem como as
caractersticas dos remanescentes da paisagem natural (por exemplo, tamanho,
permetro e grau de isolamento distncia em relao a fragmentos adjacen-
tes) tm implicaes importantes em relao capacidade desses fragmentos
conservarem a biodiversidade (LOVEJOY et al., 1986; RIBEIRO et al., 2009;
TERBORGH et al., 2001). Por outro lado, as caractersticas das espcies que
ocorrem por l so tambm fundamentais, como o tamanho, comportamento,
grau de especializao em relao ao tipo de ambiente requerido e a dieta, entre
outras, que por sua vez repercutem sobre as necessidades de espao e qualidade
do ambiente protegido necessrias para manter populaes minimamente vi-
veis em longo prazo (GILPIN; SOUL, 1986).
A grande reduo na rea da Mata Atlntica, que ocasionou a perda de ha-
bitats para espcies nativas do bioma resultou, portanto, em uma paisagem ex-
tremamente fragmentada. So 232.939 fragmentos com rea igual ou superior
a 3 ha, e mais de 22 mil destes apresentam rea inferior a 5 ha (FUNDAO
SOS MATA ATLNTICA; INPE, 2009). Vrios estudos tm demonstrado que
populaes de certas espcies de plantas e animais da Mata Atlntica, a princ-
pio protegidas em UCs, no conseguem manter-se ou estariam fadadas a desa-
parecer devido falta de capacidade da unidade de conservao em sustentar
processos ecolgicos fundamentais, resultando na preservao a mdio e longo
prazo de apenas um subconjunto das espcies originais (LAURANCE, 1999;
SILVA; TABARELLI, 2000). Apenas UCs com rea em torno de 200 mil ha ou
mais, por exemplo, teriam a capacidade de assegurar a manuteno de toda
ou de quase toda a avifauna original (MARSDEN et al., 2005). Para manter
populaes viveis de grandes felinos, como a ona pintada, seriam necessrias
extenses superiores a 2 milhes de ha (LEITE et al., 2002). Apenas o bioma
Amaznia possui UCs de proteo integral dessa escala.
Outra considerao importante que as UCs existentes na Mata Atlntica
e a sua distribuio ainda no seriam suficientes para assegurar a conservao de
certas espcies. Apenas 47 entre 104 espcies de vertebrados terrestres endmicos e
ameaados de extino do bioma que foram estudados por Paglia et al. (2004) es-
tavam efetivamente protegidas por UCs. Provavelmente, uma situao semelhante
ocorre nos demais biomas, mas na Mata Atlntica o problema certamente mais
grave, devido ao elevado grau de antropizao. Essas lacunas de cobertura geogrfi-
ca em reas protegidas podem levar a extines locais, no caso de espcies de ampla
distribuio, ou mesmo a extines globais isto , em toda a rea de ocorrncia
das espcies , no caso de espcies com distribuies muito restritas. Claramente
existe a necessidade de expandir a rea destinada conservao do bioma e adotar
estratgias para incrementar a capacidade de conservao das reas protegidas j
existentes, buscando a integrao dessas com a paisagem antropizada do entorno.
Como consequncia, a Mata Atlntica apresenta os maiores ndices de espcies
ameaadas de extino entre todos os biomas brasileiros. Do total de 627 espcies
ameaadas no Brasil ver captulo anterior sobre o estado da conservao da flora
e da fauna , 380 so da Mata Atlntica (60,6%). Alm disso, acredita-se que apro-
ximadamente 8,5% das espcies de vertebrados terrestres do bioma e cerca de um
quarto de suas espcies endmicas encontram-se atualmente ameaadas de extino
(PAGLIA; DA FONSECA; SILVA, 2008). Dessa forma, a Mata Atlntica o mais
ameaado dos biomas brasileiros. E, recentemente, foi classificada como o ecossiste-
ma mais devastado e ameaado do planeta (GALINDO-LEAL; CMARA, 2005).
semelhana do bioma Cerrado, a Mata Atlntica considerada um dos 34 hotspots
mundiais de biodiversidade (MITTERMEIER et al., 2004).
Iniciativas vm sendo desenvolvidas com a finalidade de melhorar a capa-
cidade de conservao da biodiversidade na Mata Atlntica e em outros biomas.
Vrias estratgias esto sendo adotadas, como a criao e operacionalizao de
mosaicos de UCs, ou seja, a gesto integrada de unidades de conservao de di-
ferentes categorias localizadas prximas, adjacentes ou mesmo sobrepostas umas
s outras. Mosaicos de UCs permitem no apenas a expanso da rea total sob
regime especial de conservao e manejo, mas tambm o incremento na quali-
dade do ambiente protegido e, consequentemente, da biota conservada. Outras
estratgias importantes incluem o incentivo participao de pessoas fsicas no
processo de conservao da biodiversidade, por meio da criao de UCs em pro-
priedades privadas as reservas particulares do patrimnio natural (RPPNs) ,
e a conexo de fragmentos isolados. Essas estratgias para melhorar a eficincia
e a efetividade da conservao podem ocorrer de maneira isolada, mas tm o
potencial de alcanar melhores resultados quando integradas umas s outras.
H vrias experincias de adoo dessas estratgias de integrao em andamento
na Mata Atlntica. Talvez a mais conhecida e precursora seja o Projeto Corredo-
res Ecolgicos (PCE)13 (BRASIL, 2009b).
13. O PCE vem sendo executado pelo MMA desde 2002, com recursos nacionais US$ 8,6 milhes e externos
US$ 27,3 milhes.
7 PAMPA
Com uma rea de 176.496 km2, o bioma Pampa est presente no Brasil14 somente
na poro sul do Rio Grande do Sul (abaixo do paralelo 30), onde ocupa 53%
do estado (IBGE, 2004a). A rea corresponde aos campos da metade sul e das
misses do Rio Grande do Sul, enquanto o restante do estado ocupado pelo
bioma Mata Atlntica, localizado ao norte (mapa 1).
Quando comparado aos demais biomas continentais brasileiros, h relativa-
mente poucos dados disponveis sobre o bioma Pampa, utilizando-se o recorte de-
finido pelo IBGE (2004a). Uma das razes que, sob o ponto de vista da pesquisa
biolgica, este geralmente tratado como parte de uma rea mais abrangente de
vegetao campestre do sul do Brasil, os chamados Campos Sulinos. Alm de
todo o bioma Pampa, os Campos Sulinos incluem tambm reas localizadas no
Planalto Sul-Brasileiro, os quais formam mosaicos com as florestas na metade
norte do Rio Grande do Sul e nos estados de Santa Catarina e Paran. Estes cam-
pos do Planalto Sul-Brasileiro, porm, esto inseridos no bioma Mata Atlntica,
na definio do IBGE (2004a). Outra razo um certo desinteresse histrico
em relao conservao dos campos do sul do Brasil (OVERBECK et al., 2009),
o que pode ser constatado tambm pelo tamanho modesto de sua rea protegi-
da por meio de UCs, conforme assunto adiante. Os dados apresentados para o
Pampa, portanto, referem-se queles disponveis para os Campos Sulinos, parti-
cularmente para o estado do Rio Grande do Sul, onde se encontram 75% destes.
A vegetao predominante no Pampa a campestre, com muitas espcies
herbceas, arbustivas e de arvoretas coexistindo em uma matriz de gramneas
(OVERBECK et al., 2009). Os campos j existiam naturalmente quando da
chegada dos primeiros grupos humanos regio, h aproximadamente 12 mil
anos, conforme evidenciado pela anlise de plen e de partculas de carvo e
sedimentos (BEHLING et al., 2004). A pecuria de corte foi iniciada no sculo
XVII, quando missionrios jesutas introduziram cavalos e gado na regio. Desde
ento, a vegetao campestre tem sido um dos pontos principais a sustentar uma
economia baseada na criao de gado. Durante as trs ltimas dcadas uma gran-
de poro de reas com vegetao de campo foi convertida em cultivo agrcola.
s vezes, as culturas so estabelecidas em bases rotacionais, havendo perodos de
descanso, em que a terra utilizada apenas como pastagem para o gado (PILLAR;
QUADROS, 1997).
A criao de gado de forma extensiva, por sua vez, a principal atividade
econmica dos campos do sul do Brasil, e o fogo utilizado como ferramenta de
manejo ao final do inverno (PILLAR; QUADROS, 1997). Juntos, o pastejo do
14. Alm do Brasil, o Pampa est presente tambm no Uruguai e na Argentina.

gado e o fogo so considerados os principais fatores que definem a vegetao cam-

pestre. Por outro lado, o pastejo excessivo resulta em diminuio na cobertura do
solo e em riscos de eroso, alm de substituio de espcies forrageiras produtivas
por espcies menos produtivas e de menos qualidade, ou at na perda completa
das boas espcies forrageiras (OVERBECK et al., 2009).
Pelas razes expostas anteriormente, o conhecimento sobre a biodiver-
sidade do Pampa ainda mais incompleto do que aquele disponvel sobre os
outros biomas. Estima-se a existncia de 3 mil espcies de plantas campestres
no Rio Grande do Sul (BOLDRINI, 1997; OVERBECK et al., 2009), alm
de 150 espcies de peixes 12 endmicas , 476 de aves 2 endmicas
e 102 de mamferos 2 endmicas , no havendo estimativas sobre o nme-
ro total de anfbios e rpteis (SABINO; PRADO, 2006).
Assim como os demais biomas, o Pampa teve sua vegetao mapeada em
escala 1:250.000, utilizando a interpretao de imagens de satlite Landsat obti-
das em 2002.15 As imagens foram interpretadas buscando-se identificar categorias
que indicassem um domnio fisionmico florestal ou campestre e que dessem
ideia do grau de presso antrpica sobre a formao. reas com algum uso, mais
que tenham mantido aspectos fisionmicos similares condio original por
exemplo, os campos com utilizao para pecuria extensiva foram consideradas
como remanescentes. Entretanto, reas urbanizadas, campestres com uso agrope-
curio intensivo ou com sinais de terem sido utilizadas em passado recente para
atividade agrcola foram consideradas no remanescentes (HASENACK, 2007).
Segundo esses critrios, 41,3% da rea total do Pampa apresentam cobertura
vegetal remanescente, divididos em trs tipos de formaes vegetais: a campestre,
que representa 23%; a florestal, que representa 5,4% e a rea de transio,16 com
12,9% do total do bioma. As classes de uso antrpico foram divididas em rural
e urbana, representando 47,9 e 0,8% da rea total do bioma, respectivamente.
Os restantes 10% da rea total do Pampa correspondem a reas ocupadas por
gua (HASENACK, 2007; BRASIL, 2007) (mapa 6).
Porm, as reas campestres ou florestais do bioma sem qualquer uso an-
trpico so bastante reduzidas, correspondendo a 20.855,66 km2 ou 11,7% do
Pampa. Mesmo UCs com predomnio de formaes campestres como a reserva
biolgica do Ibirapuit e o Parque Estadual do Espinilho apresentam algum tipo
de presso antrpica, especialmente por pecuria (HASENACK, 2007).
15. O mapeamento da cobertura vegetal do Pampa foi realizado por pesquisadores da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Embrapa Clima Temperado e Embrapa Pecuria Sul, com recursos do MMA. Os dados esto disponveis
em: <http.www.mma.gov.br/portalbio>.
16. reas com presena de formao herbceo-arbustiva nativa com uso pecurio e floresta nativa.
MAPA 6
Cobertura vegetal natural campestre, florestal e de transio bem como superfcies
de gua e usos antrpicos
Fonte: Hasenack (2007).
Os principais usos da terra e fatores de transformao dos campos do sul do

Brasil, portanto, que impactam a biodiversidade nativa, refere-se expanso da
produo agrcola, da silvicultura e de pastagens cultivadas. A expanso da pro-
duo agrcola levou a uma reduo de 25% na rea de campos naturais no sul
do Brasil,17 nos ltimos 30 anos (OVERBECK et al., 2009). No Rio Grande do
Sul, sete milhes de ha (um quarto da rea total do estado) foram usados para a
produo de soja em 2000 e 2001 (BISOTTO; FARIAS, 2001; OVERBECK
et al., 2009). Os trs estados do sul do Brasil produzem atualmente 60% do
arroz brasileiro, sendo 50% apenas no Rio Grande do Sul, totalizando 6,5
milhes de ha em rea (OVERBECK et al., 2009, citando dados da Embrapa).
17. Essa reduo considera toda a rea de ocorrncia dos Campos Sulinos, e no apenas os campos localizados no
bioma Pampa.
No sul do Rio Grande do Sul, plantaes de Eucaliptus sp. e, em menor

extenso, de Acacia sp. esto aumentando em rea rapidamente para fins
de abastecimento de indstrias de papel e celulose, levando tambm perda
de espcies campestres (PILLAR; BOLDRINI; LANGE, 2002). Porm, como
ressaltam Overbeck et al. (2009), no existem dados especficos do impacto
causado por essas plantaes sobre a fauna e a flora do sul do Brasil, bem como
inexistem dados recentes e confiveis sobre a expanso da plantao de rvores
naquela regio.
A intensificao da produo pecuria tem levado ao aumento da rea de
pastagens cultivadas. Em 1996, sete milhes de ha na regio Sul do Brasil eram
destinados a tal uso, principalmente com espcies exticas (OVERBECK et
al., 2009). Algumas dessas espcies tornaram-se invasoras, isto , espalharam-
se rapidamente pela regio, impactando ainda mais a biodiversidade nativa.
Um exemplo emblemtico o capim-annoni (Eragrostis plana), espcie africana
que apresenta baixa palatabilidade e no satisfaz as demandas nutricionais do
gado. Introduzida acidentalmente nos anos 1950 e com sementes comercializadas
no incio dos anos 1970, estima-se que mais de um milho de ha no estado do Rio
Grande do Sul j tenham sido invadidos pela espcie (MEDEIROS; FOCHT,
2007; MEDEIROS; SAIBRO; FOCHT, 2009). Atualmente o capim-annoni
considerado uma espcie invasora de extrema agressividade e difcil controle,
apresentando impactos negativos na diversidade dos campos e ocasionando baixa
produtividade das pastagens (REIS, 1993). Esta ltima, por sua vez, resulta no
sobrepastejo durante o inverno, facilitando a degradao do solo em regies com
condies de solos vulnerveis. Um dos exemplos mais extremos dessa situao
localiza-se no sudoeste do Rio Grande do Sul, onde houve eroso severa e forma-
o de extensas manchas de areia, em um processo de desertificao que afeta uma
rea total de 37 km2 (SUERTEGARAY; GUASSELI; VERDUM, 2001).
Como mencionado anteriormente, o bioma Pampa um dos que goza de
menos proteo por UCs, ficando atrs apenas do Pantanal. Segundo dados do
CNUC/MMA (BRASIL, 2009), so 15 reas protegidas, sendo quatro federais
duas de proteo integral e duas de uso sustentvel, que somam 463mil ha e
11 estaduais 10 de proteo integral e uma de uso sustentvel, que somam 149
mil ha. As UCs existentes cobrem uma rea que corresponde a 3,4% do bioma,
mas esta cobertura diminui para apenas 1,1% se as APAs forem desconsideradas
APAs constituem 99,3% da rea das UCs de uso sustentvel.
As primeiras UCs do Pampa foram criadas na dcada de 1970, quando o
governo do Rio Grande do Sul constituiu seis UCs de proteo integral, com
rea correspondente a pouco mais de 42.700 ha. A maior dessas o Parque
Estadual do Delta do Jacu, com pouco mais de 14 mil ha, at hoje a maior
unidade de conservao estadual de proteo integral do bioma. Na dcada

seguinte foi criada, pela Unio, a maior unidade de conservao de proteo
integral do Pampa, a Estao Ecolgica do Taim, com 111 mil ha. Nos anos
1990, tambm por iniciativa do governo federal, foi criada a APA do Ibirapuit,
com aproximadamente 316 mil ha. Apenas duas UCs foram constitudas na
presente dcada, ambas estaduais e de proteo integral, que juntas somam uma
rea de apenas 3.700 ha.
8 PANTANAL
Com uma rea total de 150.355 km2, o bioma Pantanal est inserido na Bacia
do Alto Paraguai e abrange no Brasil parte dos estados de Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul18 (mapa 1). Seus limites coincidem com a chamada Plancie do
Pantanal ou Pantanal Mato-grossense, que representa a parte mais baixa da ba-
cia hidrogrfica e tambm a maior superfcie interiorana inundvel do mundo
(IBGE, 2004a).
As grandes inundaes, que a cada ano ocupam cerca de 80% do Pantanal
durante o primeiro semestre, constituem a caracterstica mais marcante do bioma.
Estas modificam profundamente o meio fsico, o cotidiano das populaes locais
e os habitats das espcies (ALHO, 2008; IBGE, 2004a), sendo essenciais para a
manuteno das condies ecolgicas l existentes. Por outro lado, como ressaltam
Silva et al. (2006), a manuteno da cobertura vegetal nessa extensa plancie
condio bsica para garantir a continuidade dos pulsos de inundao e, conse-
quentemente, da vida silvestre.
Considerando-se sua reduzida rea em relao aos demais biomas brasi-
leiros, a riqueza de espcies do Pantanal pode ser considerada elevada, embora
haja na regio um baixo nmero de endemismos. Apenas para mencionar al-
guns grupos de organismos, ocorrem no bioma aproximadamente 1.900 es-
pcies de plantas superiores (ALHO, 2008; POTT; POTT, 1994), 263 de
peixes (ALHO, 2008; BRITSKI; SILIMON; LOPES, 2007), 41 de anfbios
(SABINO; PRADO, 2006; STRUSSMANN et al., 2000), 113 de rpteis
5 endmicas (BRASIL, 2002), 463 de aves (TUBELIS; TOMAS, 2003) e
132 de mamferos 2 endmicas (BRASIL, 2002). exceo de peixes, que
apresentam bons nveis de coleta e sobre os quais h um bom nvel de co-
nhecimento, todos os demais grupos de vertebrados apresentam baixos nveis
de coleta e so insuficientemente conhecidos no bioma Pantanal (SABINO;
PRADO, 2006). Dessa forma, os nmeros de espcies desses grupos presentes
no bioma podem ser muito maiores do que os atuais.
18. Alm do Brasil, o Pantanal est presente tambm em uma pequena faixa no Paraguai e na Bolvia.
A principal atividade econmica no Pantanal a pecuria bovina de corte,

realizada de forma extensiva em pastagens naturais. O gado foi introduzido em
fazendas no Pantanal a partir de 1740, o que foi favorecido por extensas reas de
campo nativo. Porm, foi somente a partir de 1914, com a criao da Estrada
de Ferro Noroeste do Brasil de Bauru a Corumb , que a pecuria entrou no
circuito nacional. Nas ltimas trs dcadas, porm, a atividade se expandiu, dei-
xando de ocupar apenas reas com pastagens naturais e passando a alterar reas
com vegetao arbrea original em todas as quatro regies fitoecolgicas Mata
Decdua, Mata Semidecdua, Cerrado e Chaco presentes no bioma (ABDON,
2004; ABDON et al., 2007).
As primeiras iniciativas de mapeamento regional da cobertura vegetal ou de
desmatamento do Pantanal datam do final da dcada de 1970.19 O mais recente
mapeamento da cobertura vegetal do Pantanal foi executado entre 2004 e 2006,
utilizando os limites para o bioma definidos pelo IBGE (2004a) e imagens de
satlite obtidas em 2002.20 Os resultados do estudo indicaram que a rea an-
tropizada at 2002 no Pantanal era de 17.439,9 km2, o que equivalia a pouco
menos de 12% da rea total do bioma (ABDON et al., 2007; BRASIL, 2007;
SILVA, 2007). Portanto, o Pantanal o menos antropizado entre todos os bio-
mas continentais brasileiros.
Do total desmatado, 52,3% estavam localizados no Mato Grosso e
47,7% no Mato Grosso do Sul, o que corresponde supresso de 14,7% da
rea do bioma originalmente presente no Mato Grosso e de 8,9% no Mato
Grosso do Sul. Os desmatamentos foram realizados, sobretudo, para o esta-
belecimento de pastagens plantadas. Este tipo de uso do solo correspondeu
a 98,1% da rea desmatada, enquanto as atividades agrcolas, reas urbanas
e reas degradadas por minerao, somadas, corresponderam a aproxima-
damente 1,9% do total da rea desmatada no bioma Pantanal at 2002
(ABDON et al., 2007). Os desmatamentos esto localizados principalmente
nas reas perifricas do Pantanal, em seus limites com a Amaznia (regio
norte) e com o Cerrado (norte e leste, mapa 7).
19. Reviso das iniciativas em Silva (2007) e Silva et al. (2006).

20. O mapeamento da cobertura vegetal do Pantanal foi realizado pela Embrapa Informtica Agropecuria, em parce-
ria com o Inpe, a Embrapa Gado de Corte e o Instituto de Meio Ambiente Pantanal (IMAP) da Secretaria de Estado de
Meio Ambiente e Recursos Hdricos (SEMA) do MS, a partir de um projeto de pesquisa apoiado pelo MMA.
MAPA 7
Distribuio das reas desmatadas at 2002 nos municpios que compem a rea
do bioma Pantanal
Fonte: Abdon et al. (2007).
Por se tratar de um bioma altamente influenciado pelo regime hdrico, qual-

quer interveno humana que altere os ciclos hidrolgicos naturais poder colocar
em risco a biodiversidade, as populaes humanas e as atividades econmicas estabe-
lecidas na regio. Nesse sentido, as maiores ameaas ao bioma referem-se execuo
de dragagens, construo de diques e barragens ao longo da plancie do Pantanal,
ou mesmo no planalto adjacente, pertencente Bacia do Alto Paraguai, onde esto
localizadas as cabeceiras de diversos rios que compem a bacia pantaneira.
Dois conjuntos de aes destacam-se pelos impactos que poderiam causar

ao bioma como um todo. O primeiro refere-se ao projeto da chamada Hidrovia
Paraguai-Paran, que tinha por objetivo tornar esse sistema fluvial navegvel duran-
te o ano inteiro, de Nova Palmira, no Uruguai, at Cceres, no Brasil. Embora a hi-
drovia j exista naturalmente e seja utilizada pelas populaes locais desde antes da
colonizao europeia na Amrica do Sul, h limitaes em relao ao tamanho dos
navios que podem transitar por ela, especialmente durante a estao seca. Assim,
um conjunto de obras de engenharia, que inclua dragagens, expanso de curvas,
remoo de rochas ou aprofundamento de fundo rochoso, alargamento do leito
em vrios trechos e balizamento, tornaria vivel o trnsito de grandes comboios de
carga, reduzindo o percurso e o custo de transporte de produtos dos cinco pases
da Bacia do Prata, isto , Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai. Porm,
fortes controvrsias, baseadas em estudos que questionavam os relatrios oficiais e
indicavam srios impactos ambientais e sociais, diretos e indiretos, a serem causados
pela ampliao da hidrovia,21 alm de questionamentos quanto sua viabilidade
econmico-financeira,22 levaram no implementao do projeto.
O segundo conjunto refere-se instalao de usinas hidreltricas, tema de-
batido por especialistas durante o workshop Influncia de Usinas Hidreltricas no
Funcionamento Hidro-Ecolgico do Pantanal, Brasil, realizado como parte da
programao da VIII Conferncia Internacional de reas midas (International
Wetlands Conference Intecol) Cuiab, 20 a 25 de julho de 2008. Segundo o
documento resultante do evento (CALHEIROS et al., 2009), aproximadamente
70% da gua do sistema Bacia do Alto Paraguai/Pantanal tem origem na parte
norte da bacia, e o rio Cuiab, com aproximadamente 40% da gua do sistema,
o principal afluente formador do Pantanal.23 Alm disso, 75% dos 115 projetos
de barramento previstos para a bacia do Alto Paraguai (BAP) esto localizados
na regio Norte, no Mato Grosso,24 e os principais tributrios do rio Cuiab j
apresentam barramentos de grande porte. Embora 73% dos empreendimentos
refiram-se a pequenas centrais hidreltricas (PCHs), estas se encontram locali-
zadas e/ou previstas para um mesmo rio, resultando em um impacto conjunto
significativo. Dessa forma, o cenrio para o bioma, representado pelo conjun-
to de empreendimentos previstos para a bacia do Alto Paraguai, preocupante
(CALHEIROS et al., 2009), devido ao elevado potencial de alterao do regime
de inundaes sazonais e interanuais de toda a plancie pantaneira (GIRARD,
2002) e, particularmente do Parque Nacional do Pantanal Matogrossense, sua
principal unidade de conservao. O documento apresenta, tambm, um con-
junto de 27 recomendaes voltadas para a conservao do bioma, resultantes
do workshop de Cuiab.
21. Ver, por exemplo, Dunne et al. (1997) e Huszar et al. (1999).
22. Ver, por exemplo, CEBRAC et al. (1994).
23. Dados de Brasil (1997).
24. Dados da Aneel (2009) apud Calheiros et al. (2009, p. 7). Disponvel em: <http: www.aneel.gov.br>.
O bioma Pantanal conta com apenas cinco UCs, o menor nmero e o que
proporcionalmente tem a menor cobertura por UCs entre os biomas continentais
brasileiros. So duas UCs federais e trs estaduais, todas de proteo integral, cuja
rea total soma aproximadamente 440 mil ha, o que corresponde a 2,9% da rea
do bioma. As duas UCs federais, o Parque Nacional do Pantanal Matogrossense
(135.600 ha) e a Estao Ecolgica do Taiam (14.300 ha), foram criadas em
1981. Em 2000 o Mato Grosso do Sul criou o Parque Estadual do Pantanal do
Rio Negro (77 mil ha) e na dcada atual o Mato Grosso constituiu suas duas
unidades, o Parque Estadual do Guir (103 mil ha) e o Monumento Natural
Estadual Morro de Santo Antnio (258 ha).
9 ZONA COSTEIRA E MARINHA

Conforme mencionado, a Zona Costeira e Marinha tem sido tratada como um
stimo bioma brasileiro no mbito das polticas governamentais, especialmente
as ambientais, embora a definio oficial de bioma, baseada na distribuio con-
tgua da vegetao, no lhe seja aplicvel. A Zona Costeira e Marinha a fuso
de conceitos, aes e polticas relacionadas gesto e do ordenamento territorial,
e ao reconhecimento da soberania nacional sobre recursos econmicos marinhos.
A Constituio Federal de 1988 reconhece a zona costeira como patri-
mnio nacional e estabelece que sua utilizao deve se dar em condies que
assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recur-
sos naturais. A legislao infraconstitucional que trata da zona costeira a define
como o espao geogrfico de interao do ar, do mar e da terra, incluindo os
seus recursos renovveis ou no renovveis. A faixa martima da zona costeira
estende-se por 12 milhas nuticas medidas a partir da linha de costa o Mar
Territorial. A faixa terrestre corresponde ao espao compreendido entre a linha
de costa e os limites internos dos municpios que sofrem influncia direta dos
fenmenos que ocorrem na zona costeira ver Lei no 7.661/1988, que institui
o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, e o Decreto no 5.300/2004, que
a regulamenta. A zona costeira possui uma rea de aproximadamente 514 mil
km2, dos quais 324 mil km2 correspondem ao territrio de 395 municpios
distribudos em 17 estados litorneos (BRASIL, 2008). J a zona marinha com-
preende, alm do Mar Territorial: i) a regio conhecida como zona econmica
exclusiva, que se estende a partir de 12 e at 200 milhas nuticas, o que corres-
ponde a aproximadamente 3,5 milhes de km2; e ii) a plataforma continental,
definida de acordo com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do
Mar (mapa 8). Em maio de 2007, a Organizao das Naes Unidas aprovou o
pleito brasileiro para incorporao de mais 712 mil km2 de extenso da plata-
forma continental para alm das 200 milhas nuticas (BRASIL, 2008).
MAPA 8
Limites da zona marinha
Fonte: I3Geo25/MMA.
A Zona Costeira e Marinha (ZCM) acompanha os mais de 8 mil quilmetros

da costa brasileira e abriga uma grande diversidade de ambientes, como esturios,
praias, dunas, os nicos recifes de coral de todo o Atlntico Sul e a maior extenso
contnua de manguezais do planeta. Cinco dos seis biomas continentais brasileiros
possuem interface com a ZCM (BRASIL, 2008). Considerando aspectos fsicos
25. Software disponvel em: <http://mapas.mma.gov.br/i3geo/aplicmap/geral.htm>.

e biolgicos, estima-se que existam entre trs e nove grandes regies marinhas no
Brasil. O Programa Avaliao do Potencial Sustentvel de Recursos Vivos na Zona
Econmica Exclusiva (REVIZEE), por exemplo, subdividiu a zona econmica ex-
clusiva em quatro regies norte, nordeste, central e sul com base em caracte-
rsticas oceanogrficas, biolgicas e tipo de substrato dominante (BRASIL, 2006).
Sherman (1991) utilizou similaridades nos regimes hidrogrficos, de to-
pografia submarina, produtividade biolgica e relaes trficas26 de depen-
dncia entre populaes de organismos para definir grandes ecossistemas ma-
rinhos. Para Sherman e Hempel (2009), a costa brasileira incluiria trs dos
64 grandes ecossistemas marinhos do mundo, as plataformas norte, leste e
sul do Brasil. J Spalding et al. (2007), a partir de uma anlise que considera
caractersticas fsicas, mas principalmente aspectos relacionados ao padro de
distribuio de espcies, propem a existncia no Brasil de nove ecorregies27
marinhas, de um total de 232 identificadas no mundo. Esses estudos pode-
ro, no futuro, subsidiar a definio de biomas marinhos a partir de critrios
fsicos e biolgicos.
A biodiversidade marinha da costa brasileira ainda relativamente pouco
conhecida. No caso de invertebrados bentnicos, j foram registradas pouco
mais de 1.300 espcies na costa sudeste do Brasil, com elevado grau de ende-
mismo, mas muitas regies e ambientes ainda precisam ser adequadamente
inventariados. Para grupos mais bem conhecidos, os peixes somam aproxi-
madamente 750 espcies, cuja diversidade relativamente uniforme ao lon-
go da costa e de baixo grau de endemismo (AMARAL; JABLONSKI, 2005).
O litoral brasileiro abriga ainda aproximadamente 50 espcies de mamferos,
111 espcies de aves e cinco das sete espcies de tartarugas marinhas conhe-
cidas no mundo (ROSSI-WONGTSCHOWSKI et al., 2006). O avano das
pesquisas brasileiras demonstra que as reas mais profundas podem trazer
grandes descobertas, conforme descrito no captulo anterior. Enquanto nas
guas rasas brasileiras encontram-se apenas 18 das mais de 350 espcies de
corais existentes no planeta, das quais oito so endmicas, em guas profundas
j foram registradas mais de 41 espcies de corais (PRATES, 2008).
Aproximadamente 22% da populao do pas, 43 milhes de pessoas, vivem
na zona costeira, sendo que 16 das 28 regies metropolitanas brasileiras, com
uma populao de mais de 35 milhes de pessoas, esto localizadas no litoral
(BRASIL, 2008). Na ZCM se concentram as principais atividades econmicas do
26. Relaes trficas dizem respeito transferncia de energia entre seres vivos, por meio da alimentao.
27. reas de composio de espcies relativamente homogneas, claramente distintas de sistemas adjacentes. A com-
posio de espcies pode ser determinada pela predominncia de um nmero pequeno de ecossistemas ou uma sute
distinta de feies oceanogrficas ou topogrficas. Os agentes biogeogrficos dominantes e determinantes definidores
das ecorregies variam, mas podem incluir isolamento, ressurgncia, aporte de nutrientes, aporte de gua doce, regime
de temperatura, exposio, sedimentao, correntes, batimetria ou complexidade costeira (SPALDING et al., 2007).
pas, com destaque para as industriais, o extrativismo mineral principalmente

a explorao de petrleo , as atividades porturias, o extrativismo pesqueiro, a
maricultura e o turismo, entre outras, responsveis por 70% do produto interno
bruto nacional (BRASIL, 2008; SCHERER; SANCHES; NEGREIROS, 2009).
A grande populao e a intensidade das atividades econmicas geram proble-
mas ambientais, destacando-se o desmatamento dos poucos remanescentes da
vegetao nativa, a ocupao e o uso desordenado do solo, e a poluio qu-
mica e orgnica, levando ao comprometimento da qualidade do meio am-
biente, especialmente nas grandes cidades e no seu entorno, impactos ambien-
tais que se propagam para o ambiente marinho (BRASIL, 2008; SCHERER;
SANCHES; NEGREIROS, 2009).
O nvel de proteo do ambiente marinho por UCs o mais baixo com-
parado aos biomas continentais brasileiros. Apenas 1,5% da zona marinha
coberta por UCs e esta porcentagem cai para meros 0,3% caso a rea de APAs
no seja contabilizada. So ao todo 40 UCs, 22 federais e 18 estaduais, que
somam 5,4 milhes de ha. Entretanto, excluindo-se as APAs que represen-
tam 89,4% da rea de UCs de uso sustentvel , a rea protegida por UCs
de um milho de ha.
Com rea de 35 mil ha, a unidade de conservao mais antiga da zona
costeira a Reserva Biolgica do Atol das Rocas, no litoral do Rio Grande
do Norte, de 1979. Em 1980 foi criado tambm o Parque Nacional de Cabo
Orange, no extremo norte do Amap bioma Amaznia , com uma rea de
pouco mais de 600 mil ha, dos quais aproximadamente 200 mil ha corres-
pondem a ambientes marinhos, trecho que constitui a maior rea contnua
de unidade de conservao de proteo integral existente na zona marinha.
Na dcada seguinte, mais cinco UCs federais de proteo integral exclusivas
zona marinha foram criadas, com destaque para as duas maiores, o Parque Na-
cional Marinho de Abrolhos (aproximadamente 90 mil ha) e o de Fernando
de Noronha (aproximadamente 11mil ha). A maior UC estadual de proteo
integral o Parque do Parcel de Manuel Luiz, no Maranho, criado em 1991,
com 50 mil ha. Nas ltimas duas dcadas, apenas duas pequenas UCs de pro-
teo integral foram criadas, ambas pelo estado de So Paulo, cobrindo uma
rea de pouco mais de 5 mil ha. Assim como nos biomas terrestres, a nfase
tem sido dada criao de unidades de proteo de uso sustentvel, que tota-
lizam 11 APAs (2,5 milhes de ha) e nove reservas extrativistas marinhas (500
mil ha) (grfico 6).
GRFICO 6
criadas pelos governos estaduais e federal na zona marinha, por dcadas
(Em milhes de ha)
2,5
1,5
rea
0,5
0
Pr-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
O conhecimento e a conservao dos biomas brasileiros tm avanado bastante nos
ltimos anos. Um exemplo foi o aprimoramento do monitoramento dos desmata-
mentos da Amaznia, por meio da criao de outros sistemas alm do Prodes, e a
extenso do monitoramento oficial dos desmatamentos a todos os biomas extra-ama-
znicos, conforme relatado ao longo do captulo. Iniciado h menos de dois anos, o
projeto resultante da parceria entre o MMA, Ibama e o PNUD j comea a trazer
resultados positivos, como os primeiros nmeros oficiais sobre o desmatamento do
Cerrado e da Caatinga, algo indito at ento. Essa iniciativa essencial para o cum-
primento das metas de reduo de emisses de gases de efeito estufa oriundas do
desmatamento, assumidas pelo governo brasileiro por meio da Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima (PNMC) Lei Federal no 12.187/2009. Porm, a execuo do
projeto depende de recursos externos e da contratao de consultores,28 o que revela
um descompasso entre a importncia estratgica do tema para o Estado brasileiro e
a prioridade que efetivamente vem sendo dedicada a este em nvel governamental.
28. No primeiro perodo de execuo do Projeto Monitoramento do Desmatamento nos Biomas Brasileiros por
Satlite, relativo ao exerccio de 2009, foram investidos pouco mais de R$ 1 milho pelo PNUD, utilizado sobretudo
na contratao de 25 consultores.
Outro avano foi o estabelecimento das metas nacionais de biodiversidade para

2010, pela Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio).29 A Conabio tem vrias
atribuies relacionadas implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade e
da CDB em nosso pas, e conta entre seus membros com a participao de minis-
trios e outros rgos governamentais, de entidades representativas da comunida-
de cientfica e da sociedade civil, sendo presidida pelo MMA. As metas nacionais,
portanto, so o resultado de negociaes entre diversos setores governamentais e da
sociedade civil organizada. Em relao aos biomas, a meta que pelo menos 30% da
Amaznia e 10% dos demais biomas e da Zona Costeira e Marinha sejam efetiva-
mente conservados por unidades de conservao do SNUC. Para a Amaznia e Mata
Atlntica a meta est prxima de ser alcanada, mais provavelmente no ser atingida
em 2010. Adicionalmente, a distribuio das UCs pelos biomas brasileiros bastante
desigual, como evidenciado no presente captulo e j ressaltado por Roma e Viana
(2009), fato que torna a meta de conservao de 10% mais distante de ser cumprida
em alguns biomas. H que se considerar, ainda, que parte significativa da rea total
de UCs corresponde a APAs, categoria com baixos nveis de restrio de uso, o que
gera dvidas quanto efetividade do sistema de UCs que est sendo constitudo,
particularmente para a Caatinga, o Pampa e a Zona Costeira e Marinha.
O aumento do nmero de reas protegidas e das exigncias de conservao dos
biomas nacionais tem como um de seus grandes limitantes a baixa prioridade or-
amentria do MMA no Executivo federal. Por exemplo, as despesas do rgo em
relao ao nmero de hectares de unidades de conservao sob sua administrao
passaram de R$ 42,51/ha, em 2000, para R$ 25,19/ha, em 2006, considerando-se os
valores contingenciados. O programa Parques do Brasil um dos que melhor refletem
essa limitao oramentria: de 2002 a 2005 a mdia de empenho dos recursos foi de
apenas 56%. patente que se devem priorizar medidas para fortalecer o insuficiente
oramento e sua baixa execuo (DUTRA; OLIVEIRA; PRADO, 2006).
Alm disso, em relao a recursos humanos, no plano federal o Instituto Chico
Mendes tinha em 2009 aproximadamente 2 mil servidores para atender aos servios
exigidos em 304 UCs, 11 centros de pesquisa especializados e na administrao cen-
tral do instituto, um corpo de agentes responsvel por 78 milhes de ha 8,5% do
territrio nacional que abrigam aproximadamente 630 espcies ameaadas. Quanto
ao grau de consolidao das UCs sob gesto do instituto, com base em dados de 2008,
de um total de 299 unidades, 210 no possuam plano de manejo e 184 careciam de
conselhos gestores, instrumentos fundamentais para o adequado funcionamento de
uma UC. Seriam necessrios aproximadamente R$ 700 milhes para consolidar todas
as UCs federais, alm dos recursos para sua contnua manuteno, estimados em no
mnimo R$ 139 milhes ao ano, sem considerar despesas com pessoal. Importantes
29. Resoluo do Conabio no 3/2006. Disponvel em: <http: www.mma.gov.br/conabio>.

fontes de recursos poderiam advir da execuo da compensao ambiental prevista

na Lei no 9.985/2000 Lei do SNUC , assim como da regulamentao do Art. 33
dessa lei, que trata da explorao comercial de produtos, subprodutos ou servios
biolgicos, cnicos, culturais ou da imagem de uma UC. Finalmente, h parcos es-
tudos sobre situao financeira, demanda por investimento e potencial de gerao de
receitas prprias pelas UCs, os quais poderiam balizar polticas pblicas para superar
as restries ora apresentadas (MUANIS; SERRO; GELUDA, 2009).
De fato, o conhecimento sobre os benefcios econmicos proporciona-
dos pela biodiversidade, nos trs nveis considerados pela CDB e tambm pela
Poltica Nacional de Biodiversidade, particularmente escasso. Considerando-se
o nvel dos biomas brasileiros, Camphora e May (2006) avaliaram 11 estudos de
valorao ambiental realizados entre 1994 e 2003 em unidades de conservao
da Mata Atlntica, com o objetivo de propor aprimoramentos no uso de ferra-
mentas econmicas para valorao dos seus servios ecossistmicos. Os autores
defendem, inclusive, que estimar tais valores pode fundamentar clculos para a
compensao ambiental prevista no Art. 36 da Lei do SNUC, no caso do li-
cenciamento de empreendimentos com significativo impacto ambiental. O valor
mximo atribudo anualmente para cada hectare entre as 11 UCs investigadas
chegou a aproximadamente US$ 708 Contudo ressalva-se a complexidade asso-
ciada aos cenrios de anlise, dada a distino das categorias de UCs, assim como
a heterognea percepo dos usos diretos e indiretos por populaes humanas,
no caso de questionrios aplicados. Um dos maiores benefcios indiretos associa-
dos proteo da biodiversidade proporcionada por uma UC talvez seja o caso
dos recursos hdricos. Nesse sentido, o captulo do presente livro denominado
O Pagamento pelo Consumo de gua Proveniente de Unidades de Conservao: o
caso do Distrito Federal, toma como base o volume captado pela concessionria de
gua distrital no interior do Parque Nacional de Braslia e estima um valor mensal
de at R$ 162.000,00 como contribuio financeira proteo proporcionada
pela UC ao recurso hdrico utilizado, segundo o Art. 47 da Lei do SNUC. Porm,
como este artigo ainda no foi regulamentado pelo Executivo,30a proteo dos
recursos hdricos no se converte em receitas para o parque.
Esses estudos ilustram como os benefcios associados proteo da biodi-
versidade contida em uma UC poderiam ser traduzidos em valores econmicos,
que seriam utilizados para o fortalecimento do SNUC. Entretanto, na prtica no
existe ainda no Brasil a gerao de receitas a partir desses benefcios e, de fato, a
estratgia de conservao baseada em UCs , conforme j apontado, objeto de
graves restries oramentrias.
30. A despeito de o Decreto no 4.340/2002, que regulamentou artigos da Lei do SNUC, listar o Art. 47 como objeto da
norma, no h no contedo do decreto a efetiva regulamentao da contribuio financeira pelo uso de gua captada
no interior de uma UC.
O recorte geogrfico dos biomas, tal como proposto pelo IBGE (2004a),
adequa-se ao planejamento e execuo de aes e polticas pblicas que tenham
impactos, direta ou indiretamente, sobre a biodiversidade brasileira. Uma manei-
ra de mediar interesses distintos e buscar a conciliao das necessidades de desen-
volvimento econmico e de sustentabilidade ambiental por meio da elaborao
de zoneamentos ecolgico econmicos (ZEEs). O ZEE um instrumento que
objetiva integrar aspectos naturais e socioeconmicos na gesto do territrio,
cuja origem remonta Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada em Estocolmo em 1972. Desde ento, tem havido
tenso latente entre as necessidades de proteo ambiental e de desenvolvimento
econmico, que ganhou escala a partir da proliferao e do fortalecimento de
rgos ambientais e de entidades de defesa do meio ambiente, aps a Rio 92.
Atualmente o ZEE Brasil um dos programas que integram o Plano Plurianual
(PPA) do governo federal. Sua instncia superior a Comisso Coordenadora do ZEE
(CCZEE), composta por diversos ministrios e coordenada pelo MMA. Para a exe-
cuo do programa, o MMA trabalha em parceria com o consrcio ZEE Brasil, que
rene instituies federais de notria especializao em suas respectivas reas de atua-
o. O objetivo do consrcio, que conta com a participao do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), desenvolver metodologias e executar projetos para aper-
feioar o ZEE, adequando-o s necessidades da gesto territorial do pas (BRASIL,
2010). No momento atual, em que o Brasil goza de estabilidade econmica e cami-
nha rumo a uma trajetria de forte crescimento, zoneamentos ecolgico-econmicos
ganham relevncia na conservao e no uso sustentvel dos biomas brasileiros.
Ao longo do presente captulo foram abordadas particularidades sobre os biomas,
entre as quais aspectos de riqueza e reas de endemismo de espcies. Essas so carac-
tersticas biolgicas nicas, que levaram milhares ou mesmo milhes de anos para se
desenvolverem da forma como so hoje, de modo que impossvel recri-las. Conside-
rando-se o amplo desconhecimento sobre a biodiversidade brasileira e de seus benef-
cios para a humanidade, e ainda a larga taxa de alterao que os biomas vm sofrendo
ao longo dos ltimos anos, bastante provvel que parte considervel do capital natural
brasileiro esteja sendo eliminada antes mesmo de ser conhecida pela cincia. Isso pode
representar o desperdcio de uma grande vantagem competitiva de nosso pas, que o
uso sustentvel desse patrimnio. Fica aqui a nfase, portanto, para que o potencial de
perda da biodiversidade seja considerado, efetivamente, no mbito decisrio quando
da implementao de polticas e aes, nas esferas pblicas e privadas, de forma a evit-
lo ou mitig-lo. Merecem destaque as obras de infraestrutura e o uso do solo para as
chamadas atividades produtivas, por serem importantes vetores associados a essa perda.
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CAPTULO 3
ENERGIA E MEIO AMBIENTE NO BRASIL: OFERTA INTERNA .

E PADRO DE CONSUMO ENERGTICO
1 INTRODUO
A definio do tipo de energia utilizada em um dado pas ou regio decorrente
da necessidade de se atender demanda domstica e de aumentar o nvel de in-
sero no mercado econmico internacional. As polticas pblicas, ao apoiarem
a produo de bens, o desenvolvimento regional, o atendimento das famlias, os
cuidados ambientais; e ao estimularem a gerao de energia da fonte A ou B, so
vetores importantes no desenho do modelo energtico. Nesse sentido o Brasil tem
sido exemplo mundial no uso de energias renovveis ao manter, desde os anos
1970 at 2009, matriz energtica que oscila entre 61% (1971) e 41% (2002)
originada de fontes renovveis.
Alm desse fato, que outros componentes da gerao e consumo de ener-
gia so tambm relevantes para a rea socioambiental e para o desenvolvimento
do pas?
Por ser uma atividade naturalmente impactante, o setor energtico res-
ponsvel por quase 10% de todo o consumo final de energia no pas (BRASIL,
2009c) e tambm responde por cerca de 16% das emisses nacionais de gases de
efeito estufa (GEE), considerando-se toda gerao, segundo dados do Ministrio
da Cincia e Tecnologia (MCT) (BRASIL, 2004). Porm, o impacto maior, para
o modelo atual da matriz, encontra-se no consumo de combustveis fsseis, que
so os maiores emissores de GEEs e de uma srie de poluentes atmosfricos.
De acordo com o Ministrio de Minas e Energia (MME) (BRASIL,
2009a, 2009d), o consumo mdio por habitante, no Brasil, de 1,34 tonela-
da equivalente de petrleo (tep)/habitante por ano, ainda baixo comparado
aos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), de 4,69 tep/habitante, e tambm inferior mdia mundial, que foi
de 1,78 tep/habitante, em 2008. Porm, mesmo com a busca por maior efici-
ncia energtica, o atendimento a todos os setores da sociedade, em cenrio de
crescimento mdio do produto interno bruto (PIB) implicar aumento de 105
milhes de tep no pas, saindo de 251 milhes de tep (BRASIL, 2009a) para
35 milhes de tep em 2030 (BRASIL, 2007b).
Essa mdia de consumo por habitante tem maior relevncia quando confron-
tada com o tipo de energia utilizada e o tipo de desenvolvimento industrial que se
configura em um dado pas ou regio. Por isso, outra forma de analisar a questo,
abordada neste texto, a eficincia energtica por setor de produo e de consumo,
enfoque que incorpora preocupaes ambientais e mercadolgicas no plano interna-
cional. Tambm so abordadas, neste trabalho, a forma como os estudos de planeja-
mento energtico tratam a questo dos impactos ambientais na gerao e no consumo
de energia. Para isso, so referenciais os estudos e os planos do governo federal para
a rea energtica como o Balano Energtico Nacional (BEN), o Plano Decenal de
Expanso de Energia (PDE) 2008-2017 e o Plano Nacional de Energia (PNE) 2030.
Como se nota nas sees seguintes, o Brasil tem potencial para efetivar um modelo
energtico ainda menos intenso em emisses GEEs e de poluentes atmosfricos NO-,
CO, SO-, entre outros , com ganhos econmicos. Nessa perspectiva, o texto se desen-
volve tendo como premissa que a disponibilizao e o consumo de energia, pautados
por maior cuidado ambiental, podero ocorrer a partir de aes coordenadas, compre-
endendo responsabilidades dos setores pblico e privado. Tambm premissa que tal
coordenao ocorrer somente a partir do Estado, e no por conta do livre mercado.
O objetivo do texto discutir os principais desafios de mdio prazo rela-
cionados ao tema meio ambiente e energia, no Brasil, especialmente nas relaes
com as polticas pblicas do setor energtico. No caso da oferta, atenta-se para a
evoluo e as perspectivas da Oferta Interna de Energia (OIE) e as suas interaes
com problemas ambientais. No que se refere ao consumo, aborda-se o desenvol-
vimento e o perfil dos principais setores consumidores, que so o industrial e
seus subsetores , o residencial e o de transportes.
Duas perguntas guiam o trabalho: como o Estado tem induzido ou direcio-
nado aes para romper a tradio de oferta e consumo ineficiente de energia nos
principais setores demandantes? Que oportunidades de integrao h na gesto
da matriz energtica com a gesto ambiental, no Brasil?
No mesmo contexto dessas perguntas, pode-se observar que o desafio de
viabilizar empreendimentos com responsabilidade socioambiental depende de
mecanismos de internalizao de custos ambientais na produo. Necessariamen-
te, isso implica olhar para a cadeia de produo e para os impactos dos insumos,
inclusive da energia, nos preos finais dos produtos.
Para abordar essas questes, o texto est dividido em trs partes: a primei-
ra, nos tpicos 2 e 3, abordam-se formas de disponibilizao e de consumo de
energia no Brasil; a seguir, nos tpicos 4 e 5, so abordados aspectos operacionais
da disponibilizao e gesto da energia, a exemplo de investimentos, questes so-
cioeconmicas e licenciamento; por fim, na terceira parte, so discutidos aspectos
relativos a pesquisa e eficincia energtica.
Energia e Meio Ambiente no Brasil: oferta interna e padro de consumo energtico 131
2 OFERTA DE ENERGIA NO BRASIL
2.1 Perfil energtico sob a tica das questes ambientais

As projees da Agncia Internacional de Energia (International Energy Agency IEA)
apontam que a demanda global de energia passar de 12 bilhes de tep, em 2007, para
17,3 bilhes de tep em 2030, permanecendo-se o cenrio atual de polticas de energia,
sem metas de reduo das fontes fsseis (IEA, 2009). Essa demanda seria atendida pelo
aumento da oferta de fontes emissoras de GEE petrleo, gs e carvo mineral , cuja
participao na matriz mundial de energia passaria dos atuais 77,8% para 80,6% da
matriz mundial, em 2030 (IEA, 2009).
A previso da agncia para energias renovveis para 2030 de 14,2% da pro-
duo total, sem acordos de reduo obrigatria das fontes de origem fssil. Em uma
perspectiva de controle das emisses de GEEs, toma-se como referencial a estabiliza-
o da concentrao de CO2 atmosfrico em 450 ppm, a base energtica renovvel
passaria para 33% da oferta mundial de energia, em 2030 (IEA, 2009).
O Brasil, ao buscar o padro de desenvolvimento econmico dos pases in-
dustrializados, desenvolve tambm um padro de produo e de consumo de
energia no qual h uma relao direta entre o crescimento econmico medi-
do pelo PIB e a expanso do consumo de energia.1 As projees de consumo
e oferta de energia para 2030, elaboradas pela Empresa de Pesquisa Energtica
(EPE) do MME (BRASIL, 2007b), apontam continuidade do perfil da matriz
energtica brasileira, com maior grau de dependncia de combustveis fsseis.
A matriz passou de altamente dependente de lenha e carvo vegetal para altamen-
te dependente do petrleo, a partir da dcada de 1940, quando se alavancou a
industrializao do pas.
A figura 1 ilustra a evoluo da OIE no Brasil. Nota-se que, entre os com-
ponentes, o carvo mineral e os seus derivados mantm um padro de oferta
pequeno, em torno de 5% a 8%, sendo residual a categoria agrupada em outras
fontes urnio, biodiesel, elica, solar, resduos. A oscilao maior na oferta
ocorreu na participao de hidreltricas e produtos da cana-de-acar etanol
e bagao que juntamente com o carvo vegetal e a lenha formam a categoria
renovveis e somaram 45,9% da OIE, em 2008 (BRASIL, 2009c).
1. As unidades de energia aqui utilizadas so: tonelada equivalente de petrleo (tep) e o kwh ou Mwh, cuja equivaln-
cia : 1 tep = 11,63 x 103 kWh = 11,63 MWh.
GRFICO 1
Oferta interna de energia Brasil, 1940-2008
100
90 Produtos da cana
80
70
Lenha e carvo vegetal
Hidrulica e eletricidade
60
50
%
40
30
20
10
0
1940
1943
1946
1949
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
2006
Petrleo, gs natural e derivados Carvo mineral e derivados
Hidrulica e eletricidade Lenha e carvo vegetal Produtos da cana
Outras primrias renovveis, Urnio etc.
Fonte: Brasil (2009c).
Esse perfil da OIE destaca o Brasil no cenrio mundial com a matriz ener-
gtica de menor grau de emisso GEE entre os pases industrializados. Conforme
mostra o grfico 1, no perodo entre 1940 e 1972 houve, de um lado, a vantagem
da reduo do consumo de lenha e de carvo vegetal (cuja fonte principal foi o
desmatamento) e, de outro lado, a desvantagem do aumento do diesel e do leo
combustvel. Esse perfil se altera aps 1970, quando a participao do etanol, a
continuidade da reduo da lenha e do carvo vegetal e o aumento da hidreletri-
cidade foram os fatores determinantes.
O grfico 2 apresenta a oscilao entre os percentuais de energia renovvel
somada com a nuclear e de fontes fsseis, desde 1970. Os pontos de alta das
fontes de energia fsseis correspondem a preos baixos do petrleo no mercado
internacional, bem como aos momentos de baixa da produo de energias reno-
vveis essencialmente o lcool. Destaca-se tambm a mudana advinda com os
carros flex, a partir de 2003, que possibilitou o aumento da gerao de energia
eltrica com o bagao da cana-de-acar. O biodiesel tem, ainda, participao
bastante residual, no atingindo 1% da OIE.
GRFICO 2
Energia renovvel e no renovvel variao percentual no total da OIE 1970-2008
100
90
80
70
60
50
%
40
30
20
10
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Energia no renovvel Energia renovvel
H de se observar, porm, o que levou estimativa da EPE a apontar au-

mento das fontes energticas fsseis na OIE at 2030 (BRASIL, 2007b), embora
a parcela de energias renovveis no Brasil (45,9%, em 2008) seja bastante supe-
rior mdia global, de 12,9% (BRASIL 2009c). Os dados da tabela 1 mostram
que continuar forte a dependncia do petrleo na matriz, at 2030. Cabe ob-
servar a alterao do perfil das projees da OIE, comparando-se o padro atual
com 2030. Nesta data, no cenrio de crescimento intermedirio (B2, ou Pedali-
nho), por exemplo, a projeo do PIB 2030 de R$ 4,3 bilhes, com intensidade
energtica estvel. O box 1 apresenta os referenciais utilizados na elaborao das
estimativas.
TABELA 1
Participao de fontes na oferta interna de energia em diferentes cenrios
(Em %)
Projees para 2030 (% da oferta total)
PNE BEN
Agrupamento energtico1 Surfando a
2004 2008 Na crista da onda Pedalinho Nufrago
marola
Gs natural 5,3 9,3 8,5 8,0 7,9 7,9
Carvo mineral e deri-

7,1 6,0 8,1 7,0 7,8 8,4
vados2
Lenha e carvo vegetal 13,7 12,0 5,7 6,2 7,3 7,9
Etanol 4,0 3,7 6,8 6,6 7,3 4,9
Derivados de petrleo 3
34,4 37,4 32,2 33,8 31,9 32,3
(Continua)
(Continuao)
Projees para 2030 (% da oferta total)
PNE BEN
Agrupamento energtico1 Surfando a
2004 2008 Na crista da onda Pedalinho Nufrago
marola
Hidrulica e eletricidade 18,4 14,9 22,5 22,0 22,7 23,5
Combustveis residuais 4
17,1 13,7 16,2 16,4 15,1 15,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fontes: Brasil (2007a, 2009c).

Elaborao prpria.
Notas: 1 No se considera o consumo do setor energtico.
2
Inclui: carvo vapor, carvo metalrgico, gs de coqueria e coque de carvo mineral.
3
Inclui: leo diesel, gasolina, GLP e querosene.
4
Inclui: resduos agroflorestais (produo de celulose), leo combustvel e demais combustveis residuais, utilizao do
bagao de cana-de-acar.
BOX 1
Cenrios das projees de energia para o Brasil
No PNE 2030 as projees feitas pelo MME/EPE partem dos seguintes cenrios:
i) demogrfico total de residentes de 238.554.700 em 2030 e de domiclios
88% da populao em centros urbanos e total de 81.837.400 residncias ; ii) econmicos na-
cionais inclui cenrios econmicos e de oferta de energias no mbito internacional, questes
ambientais e regulao de mercados; iii) mercado de energia eltrica; iv) consumo final de ener-
gia; e v) demanda de energia primria. Tambm compem os estudos incertezas ambientais,
socioeconmicas, polticas e institucionais.
Os cenrios considerados em nvel mundial foram resumidos em trs condies:
i) amplamente positivo sob todas as incertezas e parmetros/indicadores PIB global de
3,8% a.a., Brasil 5,1%; ii ) realista ou de grau mdio de indicadores PIB global
de 3% a.a., Brasil 4,1% ou 3,2%; e iii ) e o cenrio que se pode afirmar de conserva-
dor ou pessimista , com PIB global e Brasil de 2,2% a.a. A cenarizao de 2007
(BRASIL, 2007b).
Assim, os cenrios desenhados pela EPE podem ser resumidos em: Na Crista da Onda
descreve perspectiva global e local excelentes, com demanda de 294 terawatts hora (TWh)
de demanda energtica; Surfando a Marola, representa boas condies e necessidade de
255 TWh de energia; Pedalinho um cenrio apenas regular, com demanda de 225TWh;
e Nufrago condio de estagnao econmica, com demanda de 189 TWh. A base
dos clculos a demanda adotada como 100 TWh, em 2005, no incluindo o consumo do
setor energtico.
Cabe observar que um cenrio de projees como o B2 (pedalinho), no qual a intensidade
eltrica aumentaria muito, ou seja, de 193,6 kWh/mil reais, no PIB de 2005, para 230,3
kWh/mil reais em relao ao PIB de 2030 (BRASIL, 2007b, p. 214), mais provvel do que
os cenrios mais otimistas em termos da qualidade ambiental da matriz energtica total.
Para 2030 foi estimado consumo final de energia em torno de 1,49 mil tep/hab, contra 0,89
mil tep/hab em 2005 (BRASIL, 2007b, p. 206). Nessa situao, e sempre para o cenrio B2,
a demanda energtica total e tambm a OIE seria de 356.285 mil tep, ante 161.779 mil
tep em 2005. A OIE, em 2008, foi de 252.596 mil tep (BRASIL, 2009a).
As novas hidreltricas e outras fontes renovveis, como a elica e a gerao

termeltrica com o bagao da cana, so os elementos que indicam a possibilidade
de se manter o patamar atual de fontes renovveis na rea de gerao eltrica, no
conjunto da OIE (grficos 1 e 2). O detalhamento da matriz eltrica feita na
seo seguinte deste captulo.
Ao analisarem as projees, especialistas consideram os cenrios da EPE/
MME otimistas demais, conforme observam Goldemberg e Lucon (2007), no
que se refere relao energia/meio ambiente. A crtica dos autores se baseia
no crescimento do PIB, que tem sido menor do que as previses, ao passo que a
matriz tem se tornado mais poluente do que o previsto pela EPE. Os autores des-
tacam a incoerncia no aumento do nmero e da capacidade de gerao por meio
de usinas trmicas. De fato, entre 2004 e 2009, houve aumento da capacidade de
emisso de CO2 em funo das novas usinas termeltricas movidas a leo com-
bustvel que foram licitadas. Porm, a oferta de energia, nessa modalidade, ainda
est abaixo do previsto para o perodo 2004-2010 pelas previses do PNE 2030,
devendo-se, ento, efetivar a previso do aumento das hidreltricas.
A descoberta do petrleo na camada pr-sal no altera as condies de pro-
jeo em termos do consumo final dos combustveis, em um cenrio de continui-
dade das polticas de incentivo s energias renovveis. Isso porque as estimativas,
mesmo antes do pr-sal, so de aumento do uso das energias de origem fssil. Esse
cenrio permite supor que, em condies socioeconmicas estveis, o petrleo do
pr-sal, ou de outros campos, no substituiria as fontes renovveis, no Brasil, ex-
ceto por deliberao em contrrio que possam desincentivar as renovveis, o que
parece pouco provvel, pois setores como do etanol e do biodiesel se fortalecem
a cada ano.
Por outro lado, os efeitos ambientais, na etapa de produo, sero poten-
cialmente ampliados no ambiente marinho e nas reas de refino e sistemas de
transportes, dada uma nova escala de produo. Estudos sobre esses aspectos,
mais as tecnologias de produo, formas de reduo da GEE na gerao, entre
outros, esto ainda em fase de pesquisa e desenvolvimento (P&D). Um problema
ambiental j levantado que os novos campos tm maior poder de emisso de
GEE do que os poos em operao, no sendo ainda economicamente vivel um
padro de produo que no aumente sensivelmente as emisses atmosfricas.
Essa questo deve ser avaliada no contexto do setor de commodities minerais des-
tinada ao mercado externo, de forma que os custos totais da internalizao dos
danos ambientais no sejam repassados para a sociedade e sim para a atividade
geradora dos danos. Sem essa condicionante, o pas estar apenas subsidiando a
sustentabilidade da sua produo energtica e de commodities para beneficirios
externos ao pas.
Essa mesma diretiva deveria ser aplicada, tambm, no caso dos biocombus-
tveis, sendo importante observar que as vantagens deles seriam ainda maiores
frente aos combustveis de origem fssil, se pautados pela sustentabilidade socio-
ambiental de modo inquestionvel. nesse sentido que o presente texto destaca
os biocombustveis como um importante elemento da oferta de energia no Brasil,
no contexto da transio da matriz.
BOX 2
Emisso de gases de efeito estufa e o setor energtico
No Brasil, o conjunto gerao e disponibilizao de energia ocupa a segunda posio da

emisso de GEE, com 23%, o que se deve, essencialmente, ao setor de transportes, maior
demandante de energia. Fica atrs apenas das mudanas de usos do solo (que inclui emis-
ses nas barragens) somada com a agropecuria que, devido s queimadas, somam 75%
das emisses, segundo dados do inventrio de emisses, elaborado pelo Ministrio de Ci-
ncia e Tecnologia (BRASIL, 2004).
O MCT considerou apenas os gases e as famlias de gases de efeito estufa regulados pelo
Protocolo de Quioto: dixido de carbono (CO2), gs metano (CH4), xido nitroso (N2O), he-
xafluoreto de enxofre (SF6), hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos (PFCs). Portanto,
no montante emitido de 1.481.259 Gg de CO2 eq, no foram includos os gases de efeito
estufa indireto, como sulfetos, xidos de nitrognio e monxido de carbono, (BRASIL, 2004).
O segundo inventrio encontra-se em finalizao, devendo observar a Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC).
2.2 Matriz de gerao eltrica no Brasil

De uma forma geral matriz eltrica pode ser definida como sendo um conjunto de
fontes distintas que ofertam internamente energia, ou mais precisamente ser defini-
da como sendo a oferta interna discriminada quanto s fontes e setores de consumo.
Ela pode ser entendida como um instrumento tcnico que permite a um pas acom-
panhar os resultados das polticas e estratgias setoriais implantadas, e traduz de
forma bastante fiel as respostas do mercado e da sociedade s opes encontradas.
Com base neste instrumento, pode-se reajustar o processo de planejamento
do setor por meio, por exemplo, dos parmetros de oferta e demanda, de forma
que a matriz energtica expresse os interesses da coletividade e reflita as polticas
e estratgias setoriais em andamento.
Tambm, como instrumento tcnico, o acompanhamento da evoluo das
fontes de energia presentes na matriz eltrica pode certamente subsidiar a tomada de
decises no setor. Nesse aspecto, os pases que evoluem com sua matriz para recursos
energticos de custo e de impacto ambiental baixos obtm seguramente importantes
vantagens comparativas. Paradoxalmente, com o desenvolvimento econmico e so-

cial h uma expressiva demanda de energia e com isso a necessidade de um alto grau
de segurana e de sustentabilidade energticas, muitas vezes gerando desagradveis
impactos ambientais (TOLMASQUIM; GUERREIRO; GORINI, 2007).
No caso da matriz eltrica brasileira no que diz respeito participao das
diversas fontes na gerao de energia, as usinas hidreltricas so de longe as majo-
ritrias entre os empreendimentos em operao. Atualmente, a capacidade insta-
lada de gerao eltrica em territrio brasileiro de 109.245,6 megawatt (MW)
de potncia, sendo a fonte hdrica a maior contribuidora, seguida dos empreen-
dimentos base trmica. No menos importante, um total de 8.170 MW de po-
tncia injetado no sistema eltrico brasileiro, oriunda da importao de pases,
como o Paraguai (5.650,0 MW), a Argentina (2.250,0 MW), a Venezuela (200
MW) e o Uruguai (70 MW) (ANEEL, 2010).
A tabela 2 mostra a participao das principais fontes de gerao utilizadas
no cenrio energtico do setor eltrico brasileiro, destacando os empreendimen-
tos que esto operando, assim como aqueles que esto em construo ou foram
concedidos licitao ou autorizados pela Agncia Nacional de Energia El-
trica (Aneel). Observar que a potncia apresentada em MW mostra o perfil da
capacidade instalada do parque gerador nacional e no a energia produzida ou
consumida por hora.
TABELA 2
Participao dos diferentes recursos energticos na gerao de energia eltrica
(Potncia em MW)
Em operao Em construo1 Total parcial
Nmero de Potncia Nmero de Potncia Potncia
Tipos usinas
usinas (%) usinas (%) (%)
Hidreltricas2 852 79.182,3 (72,5) 311 15.336,7 (40,8) 94.519,0 (64,4)
Trmicas 1.341 27.262,0 (25,0) 216 18.820,5 (50,0) 46.082,5 (31,4)
Combustveis fsseis 948 19.302,0 (17,7) 122 14.599,7 (38,8) 33.901,7 (23,1)
Biomassa 368 6.989,6 (6,4) 81 3.654,4 (9,7) 10.644,0 (7,2)
Outros 3
25 970,4 (0,9) 13 566,4 (1,5) 1.536,8 (1,0)
Termonucleares 02 2.007,0 (1,8) 01 1.350,0 (3,6) 3.357,0 (2,3)
Elicas 45 794,3 (0,7) 41 2.096,3 (5,6) 2.890,6 (2,0)
Total 2.240 109.245,6 (100) 569 37.603,5 (100,0) 146.849,1 (100)
Fonte: Aneel, atualizado at 16 de junho de 2010.

Elaborao prpria.
Notas: 1 Includos os empreendimentos licitados e autorizados que ainda no iniciaram a construo.
2
Incluindo as pequenas centrais hidroeltricas (PCHs) e as mini-micros hidreltricas (at 1 MW). Tambm esto
contabilizadas as grandes usinas hidreltricas de Energia (UHEs) como: Estreito (TO) e (MA) (1.087 MW), Santo
Antnio (RO) (3.150 MW), Jirau (RO) (3.300 MW) e Santa Isabel (TO) e (PA) (1.087 MW), no sendo includa a UHE
de Belo Monte (PA).
3
Gs de processo, efluente gasoso, gs siderrgico, leo ultraviscoso, gs de refinaria e enxofre.
De acordo com a tabela 2, na primeira grande coluna mostrado o con-

junto de usinas Em operao, ou seja, aquelas que j esto gerando energia, seja
para o servio pblico, autoproduo uso exclusivo , seja para a produo
independente. J na segunda coluna denominada Em construo est disposto o
contingente de usinas que esto sendo construdas, bem como aquelas que foram
recentemente licitadas ou autorizadas pelo rgo regulador, mas que ainda no
iniciaram sua construo.
No caso das usinas hidreltricas atualmente existem 852 usinas em opera-
o, perfazendo um total de 79.182,3 MW de capacidade instalada, o que repre-
senta 72,5% do parque gerador de energia eltrica em territrio brasileiro. Por
sua vez, na coluna Em construo existem 311 usinas hidreltricas que agregaro
matriz eltrica cerca de 15.000 MW, resultando em 94.519 MW de capacidade
instalada, ou seja, a participao futura da fonte hdrica diminuir para 64,4%.
J a fonte trmica possui um total de 1.341 usinas em operao com cerca
de 27.000 MW, representando um quarto da matriz eltrica brasileira. Por seu
turno, o acrscimo por conta das usinas em construo na quantidade de 216
resultar em 46.082,5 MW de capacidade instalada. Com isso, futuramente a
participao das usinas trmicas na matriz saltar de 25% para 31,4%. Confor-
me distribuio das fontes trmicas presentes na tabela este crescimento ocorre
principalmente em razo do aumento de usinas trmicas base de combustveis
fsseis e biomassa, ou seja, as usinas trmicas base de biomassa saltaro de 6,4
para 7,2%, enquanto as derivadas de combustveis fsseis passaro de 17,7 para
23,1%. Observa-se que a magnitude do crescimento relativo junto ao parque
gerador futuro para combustveis fsseis foi de 5,4% enquanto que para fontes
base de biomassa de 0,8%, ou seja, uma diferena de mais de cinco vezes. Portan-
to, a perda de espao da fonte hdrica na matriz eltrica por conta das usinas tr-
micas, porm se verifica que uma quantidade significativa usa como combustvel
fontes renovveis, como bagao de cana, madeira, carvo vegetal etc.
Por outro lado, do ponto de vista da sustentabilidade ambiental, virtuo-
samente a participao de fontes elicas nos ltimos anos tem ganhado espao
junto matriz eltrica, saindo de 45 usinas em operao, com aproximadamente
794,3 MW de potncia para mais de 2.000 MW de capacidade com o acrscimo
de mais 41 usinas. Ou seja, h um salto de 0,7% de usinas elicas para 2,1% a sua
participao no parque gerador. Ressalta-se que esse crescente aumento demons-
tra que o custo no est sendo proibitivo na implantao destes empreendimentos
(CAVALIERO; DA SILVA, 2005). Tambm, em certa medida, resultado dos
incentivos regulatrios proporcionados a este tipo de fonte, e impulsionado por
conta dos ltimos leiles de energia promovidos pelo MME, objetivando o pla-
nejamento energtico federal.
Na contramo do bom desenvolvimento da fonte elica a participao da

fonte solar na matriz eltrica brasileira bastante desprezvel, no chegando a
0,1%. Certamente o custo o principal impeditivo para o alastramento deste tipo
de tecnologia. Devido ao incipiente estgio de desenvolvimento e sua produo
em escala no industrial, ele no atrativo de um ponto de vista estritamente
econmico (CAVALIERO; DA SILVA, 2005).
Entretanto, se a forma tradicional de avaliao de energia considerar os cus-
tos ambientais das fontes convencionais e a vantagem das fontes alternativas reno-
vveis ao meio ambiente, certamente esse quadro seria modificado. Porm deve-se
pontuar o fato de que as aes em termos de polticas pblicas nesse sentido
tambm so diminutas, no alterando o cenrio.
A gerao de energia eltrica proveniente de fonte nuclear, no caso as usinas
termonucleares, apresentam duas unidades em operao totalizando atualmente
cerca de 2.000 MW de potncia instalada, ou seja, 1,8% da matriz eltrica na-
cional. Para os prximos anos haver o ingresso de mais uma unidade com 1.350
MW de potncia, totalizando 3.357 MW de potncia e resultar em uma partici-
pao no parque gerador na ordem de 2,3%.
Entre os vrios motivos para a baixa participao desta fonte uma de bas-
tante relevncia o fato de competir Unio a explorao dos servios e insta-
laes nucleares de qualquer natureza e o exerccio do monoplio estatal sobre
a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e o reprocessamento, a industrializao e
o comrcio de minrios nucleares e seus derivados. Por ser constitucionalmente
de competncia exclusiva do governo federal o acesso por particulares a implan-
tao desta fonte proibida e, portanto o desenvolvimento dela fica a cargo da
vontade estatal.
Do ponto de vista ambiental, as atividades nucleares no pas so subme-
tidas a um amplo e detalhado processo de licenciamento junto ao Instituto
Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama),
e do ponto de vista nuclear, junto Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN). Essas duas instituies avaliam os eventuais impactos que aquelas
atividades exercem sobre o trabalhador, a populao e o meio ambiente, per-
mitindo as mesmas emitirem ou no as licenas e autorizaes necessrias ao
seu funcionamento. Para isso, estabelecem condicionantes e exigncias a serem
cumpridas pelo responsvel de modo a minimizar os impactos negativos dela
decorrentes (EPE, 2006).
No intuito de verificar de forma pormenorizada a contribuio na tabela 1
dos diferentes tipos de combustveis presentes para cada uma das fontes trmicas
apresenta-se a tabela 3.
TABELA 3
Contribuies dos diferentes tipos de combustveis em empreendimentos base trmica
(Potncia em MW)
Em operao Em construo1 Total parcial
Nmero Potncia Nmero de Potncia Potncia
Tipo combustveis
de usinas (%) usinas (%) (%)
Fsseis
leo Ultraviscoso 1 131,0 (0,5) 131,0 (0,3)
Gs natural 94 11.055,6 (40,6) 29 2.501,7 (13,3) 13.557,3 (29,4 )
leo diesel 808 3.903,4 (14,3) 52 394,4 (2,1) 4.297,8 (9,3)
Gs de refinaria 8 305,0 (1,1) 305,0 (0,7)
leo Combustvel 28 2.313,0 (8,5) 30 5.948,6 (31,6) 8.261,6 (17,9)
Carvo mineral 9 1.594,0 (5,8) 11 5.755,0 (30,6) 7.349,0 (15,9)
Total (fsseis) 948 19.302,0 (70,8) 122 14.599,7 (77,6) 33.901,7 (73,6)
Biomassa
Licor negro 14 1.240,7 (4,6) 1 0,4 (0,0) 1.241,1 (2,7)
Resduos de madeira 35 302,6 (1,1) 11 108,6 (0,6) 411,2 (0,9)
Biogs 9 44,6 (0,2) 5 30,2 (0,2) 74,8 (0,2)
Cana-de-acar 300 5.344,9 (19,6) 56 3.371,5 (17,9) 8.716,4 (18,9)
Carvo vegetal 3 25,2 (0,1) 1 2,0 (0,0) 27,2 (0,1)
Casca de arroz 7 31,4 (0,1) 3 17,8 (0,1) 49,2 (0,1)
Capim elefante 4 123,9 (0,7) 123,9 (0,3)
Total (biomassa) 368 6.989,4 (25,6) 81 3.654,4 (19,4) 10.643,8 (23,1)
Outros
Gs de alto forno 12 285,8 (1,0) 10 57,9 (0,3) 343,7 (0,7 )
Gs de processo 5 138,4(0,5) 3 508,5 (2,7) 646,9 (1,4 )
Efluente gasoso 2 211,3 (0,8) 211,3 (0,5 )
Gs siderrgico 1 278,2 (1,0) 278,2 (0,6 )
Enxofre 5 56,6 (0,2) 56,6 (0,1 )
Total (outros) 25 970,3 (3,6) 13 566,4 (3,0) 1.536,8 (3,3)
Total final 1.341 27.261,7 (100) 216 18.820,5 (100) 46.082,2 (100)
Fonte: BIG/Aneel, atualizado at 16 de junho de 2010.

Elaborao prpria.
Nota: 1 Includos os empreendimentos licitados e autorizados que ainda no iniciaram a construo.
Conforme a tabela 3, os empreendimentos base de biomassa majorita-

riamente utilizam-se de bagao de cana-de-acar. Observa-se que estas usinas
representam 19,6% dos empreendimentos em operao, seguido pela fonte base
de licor negro com 4,6%. No entanto, percebe-se um pequeno aumento para
usinas que utilizam resduos de madeira, provavelmente por conta do crescente
interesse das empresas madeireiras que cada vez mais vem utilizando seus resduos
para a gerao de energia (NASCIMENTO; DUTRA, NUMAZAWA, 2006).

Por outro lado, a baixa participao da fonte biogs demonstra que o setor ainda
necessita de polticas pblicas incentivadoras ao uso deste recurso energtico.
A presena do recurso energtico capim elefante j se apresenta como uma
realidade na futura matriz eltrica, ultrapassando em termos de capacidade ins-
talada individual recursos como biogs, carvo vegetal e casca de arroz. Por ser
semelhante cana-de-acar e por possuir vrias vantagens, como maior produti-
vidade de massa seca/ha/ano, menor extenso de reas para uma dada produo,
menor ciclo produtivo duas a quatro colheitas por ano , possibilidade de me-
canizao e acima de tudo ser um energtico renovvel, recentemente tem desper-
tado o interesse no campo da energia. Conforme pesquisas, enquanto o eucalipto,
muito utilizado para produzir carvo vegetal, fornece em mdia 7,5 toneladas (t)
de biomassa seca/ha/ano, e at 20t nas melhores condies, o capim alcana de
30 a 40t (EMBRAPA, 2006).
No caso dos combustveis fsseis, conforme a tabela 3, em termos de em-
preendimentos em operao, o gs natural o majoritrio com 40,6% da parti-
cipao na matriz eltrica, seguido pelo leo diesel com 14,3%. O terceiro posto
fica com o leo combustvel com 8,5% de participao. A participao do carvo
mineral registrada em quarto lugar com 5,8%.
Por outro lado, advertidamente, por conta da insero futura de novas usi-
nas, o parque gerador utilizador de combustveis fsseis mostra-se com outro
perfil, ou seja, o gs natural ainda continua tendo a maior participao na matriz
eltrica, mas diminui sua participao de 40,6 para 29,4%. Em contrapartida, o
leo diesel que antes ocupava a segunda posio cai para a quarta posio com
9,3% de contribuio, cedendo posies s seguintes fontes fsseis: leo combus-
tvel, que passa de 8,5 para 17,9% de participao, e carvo mineral que passa de
5,8 para 15,9%. Em razo principalmente destes dois recursos energticos a fonte
trmica no parque gerador nacional alcanar 73,6% de contribuio. Assim,
conforme a tabela 2 a participao da fonte biomassa na matriz eltrica perder
seu espao passando de 25,6 para 23,1% devido ao crescimento dos empreendi-
mentos base de combustveis fsseis. Importa observar que devido aos ltimos
leiles de energia realizados, muito desse contingente de energia ser utilizado
principalmente como energia de reserva, o que significa que nem todos eles pro-
duziro energia continuamente.
Parte da resposta pelo interesse na utilizao de fontes de origem fssil,
principalmente como a do carvo mineral para a gerao de energia destaca-
da pelos adeptos por possurem relativa abundncia de reservas e distribuio
geogrfica e seu baixo custo no mercado quando comparado a outros tipos de
combustveis. Na outra ponta, os problemas decorrentes do uso so muitos e
deveriam ser considerados no planejamento energtico, como por exemplo, os

impactos socioambientais decorrentes da extrao do mineral que afeta prin-
cipalmente os recursos hdricos, o solo, o relevo das reas circunvizinhas, bem
como a populao estabelecida sobre uma determinada jazida (EPE, 2006).
Sabe-se que na fase inicial, a abertura dos poos de acessos ao trabalho nas
lavras de carvo mineral, feita no prprio corpo do minrio e o uso de mquinas e
equipamentos, provoca a emisso de xidos de enxofre, oxido de nitrognio, mo-
nxido de carbono, entre outros poluentes da atmosfera. No processo de drena-
gem das minas, as guas sulfurosas so lanadas no ambiente externo, provocando
a reduo do PH no local da drenagem. A atividade gera ainda diversos rejeitos
slidos, altamente poluentes, que muitas vezes so lanados de forma direta nos
cursos de gua. A posterior separao do carvo coqueificvel de outras fraes de
menor qualidade outro exemplo de dano ao meio ambiente, pois tais rejeitos co-
brem muitos hectares de solo cultivvel. No aspecto da mo de obra responsvel
pela lavra de reconhecimento comum as diversas doenas respiratrias causadas
aos trabalhadores das minas (EPE, 2006).
Com base em tudo isso, as fontes alternativas de energia renovveis cons-
tituem uma importante opo complementar ao atendimento do crescimento
das necessidades, tendo vantagens ambientais como a reduo potencial dos ga-
ses responsveis pelo efeito estufa na atmosfera, especialmente o gs carbnico.
Ou seja, embora controverso, os combustveis fsseis exercem uma grande in-
fluncia humana no clima. A relao entre as mudanas climticas e a energia
uma parte do grande desafio para o desenvolvimento sustentvel (QUADRELLI;
PETERSON, 2007). Este fato, em associao com o crescimento intensivo do
mercado de eletricidade e a dificuldade em encontrar suas necessidades satisfa-
toriamente, tem motivado a gerao de energia descentralizada, o que favorece
fontes, como a solar, a elica e a biomassa (CAVALIERO; DA SILVA, 2005).
Outro aspecto pouco discutido na utilizao das fontes trmicas a questo
da eficincia energtica dos equipamentos usados nas usinas. Avanos precisam
ser feitos de modo a melhorar a eficincia da converso dos combustveis, a re-
duo dos impactos ambientais, principalmente no que tange a emisso de gases
poluentes. Alguns exemplos nesse sentido seriam: i) a melhora na eficincia das
mquinas geradores, turbinas etc.; ii) o uso de tecnologias modernas combus-
to com leito fluidizado circulante-pressurizados, ciclo combinado de gaseificao
integrada etc.; iii) a instalao de filtros eficientes ou precipitadores eletrostticos;
e iv) o reaproveitamento dos resduos produzidos cinzas, etc.
discutido tambm o fato de que o esgotamento dos potenciais mais
atraentes nas regies Sul, Sudeste e Nordeste do pas em que se localizam os
grandes centros de carga, sinalizam para a explorao dos potenciais existentes
na regio amaznica, em que se estima um potencial remanescente de cerca de

108 GW, ou seja, 41% do potencial existente no pas, transformando o Norte
do pas na resposta para a fronteira energtica. Porm, devido esta regio ser
caracterizada pela existncia de diversas reas protegidas pela legislao, tais
como unidades de conservao (UC) 16% da rea e terras indgenas
25% da rea , esta apresenta diferentes nveis de restrio a implantao
de empreendimento hidreltrico e a passagem dos sistemas de transmisso
associados (EPE, 2006). Do ponto de vista ecossistmico discutido o fato
da diminuio da produtividade na pesca e na agricultura, e a alterao dos
fatores geomrficos presentes no ambiente fluvial depsito de sedimentos,
propriedades da gua etc. (QUADRELLI; PETERSON, 2007). Desse modo,
nos estudos de longo prazo, esses condicionantes devem ser levados em conta,
na comparao entre as diversas fontes para gerao e na definio dos corre-
dores de transmisso.
Com relao transmisso, observa-se que o crescimento da demanda
de energia eltrica e a localizao das fontes de gerao relativamente afastada
do centro de consumo acarretam a necessidade da elevao dos nveis de tenso
de transmisso, bem como o aumento da quantidade de linhas de transmisso e de
subestao para possibilitar a necessria capacidade de transporte.
Ou seja, devido grande concentrao de populao, atividades indus-
triais e servios, as regies metropolitanas demandam fornecimento de energia
em grande quantidade e os impactos da chegada de linhas de transmisso em
reas urbanas vo desde o deslocamento de pessoas at as questes relaciona-
das ao impacto visual, alterao e restrio do uso do solo, riscos de descargas
eltricas, nveis de campos eletromagnticos, entre outros. A concentrao das
linhas de transmisso em determinadas reas do pas pode gerar presses sobre
os biomas que essas linhas atravessam. Por outro lado, sendo um ponto positi-
vo, as usinas hidreltricas localizam-se nas diversas bacias hidrogrficas do ter-
ritrio nacional e sua interligao por meio de uma extensa rede de transmisso
no Sistema Interligado Nacional (SIN) possibilita a otimizao da produo de
energia em virtude da diversidade hidrolgica existente entre essas bacias.
Contudo, h que se considerar que essa operao integrada no SIN, por
conta das complementaridades sazonais entre as regies, no conjunto das hidre-
ltricas depende do fluxo da gua e de sua variabilidade em diferentes pocas do
ano. Portanto, a disponibilidade e a confiabilidade no uso dessa fonte energtica
so funes das condies climticas, as quais podem variar dependendo das con-
dies climticas globais. Assim, o planejamento energtico em longo prazo no
Brasil deve examinar os possveis impactos das mudanas globais junto as fontes
de energia renovvel (LUCENA, 2009).
2.3 Fontes alternativas na transio da matriz energtica: os biocombust-

veis etanol e biodiesel
Nos prximos 20 anos, o destaque brasileiro na oferta de energias renovveis conti-
nuar sendo os biocombustveis etanol e biodiesel, se conforme observa nas proje-
es. J para 2017 as estimativas indicam produo de cerca de 60 bilhes de litros
de etanol (BRASIL, 2009d), com aumento proporcional na gerao de energia
eltrica com o bagao da cana-de-acar. Quanto ao biodiesel, ao se considerar
a capacidade industrial, h possibilidades de se alcanar at 11 bilhes de litros,
tambm para 2017, a depender de matria-prima e da regulao do mercado.
A agroenergia tem a vantagem de ser a fonte de energia com maior potencial
de expanso no curto prazo. Se forem resolvidas as questes socioambientais que a
envolvem, a atividade ser a vitrine da matriz brasileira, se tratando de gerao ener-
gtica renovvel, com gerao de renda, insero social e com baixa emisso de GEE.
Com a proibio do cultivo da cana-de-acar nos biomas Pantanal e Ama-
znia no Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) da cana (BRASIL, 2009e),
a ser ainda aprovado no Congresso Nacional, a preocupao central quanto aos
impactos na produo volta-se, principalmente, para os biomas mais afetados por
monoculturas no pas, que so o Cerrado, a Mata Atlntica e o Pampa, nos quais
se situa a quase totalidade da produo do biodiesel e do etanol. A estimativa de
maior demanda por terra para os biocombustveis aponta 15 milhes de hectares
(ha), para 2022, somando-se a cana-de-acar para o etanol e a soja para o bio-
diesel, alm de outros cultivos em desenvolvimento.
A entrada de novas matrias-primas substituiria a soja, em menor intensi-
dade de terra casos do dend, na regio Norte; da macaba, na regio Centro-
Oeste; entre outros possveis. esperado, com isso, maior gerao de emprego e
menor dano ambiental, principalmente em relao demanda por gua e aos im-
pactos biodiversidade. Porm h, pelo menos, uma grande incoerncia no ZEE
da cana: caso a produo de biodiesel se concretize na Amaznia, ser necessrio
importar etanol de outra regio ou metanol do exterior para o processo
industrial transesterificao. Essa questo dever suscitar debates.
Mesmo no havendo consenso sobre a quantificao dos ganhos sociais das
atividades rurais ligadas agroindstria sucroalcooleira e do biodiesel, os ganhos
ambientais, na etapa de consumo, so muito relevantes. Por exemplo, para o m-
bito comercial e industrial e para o meio urbano, esses ganhos so reais com
relao a: reduo de CO2 e de poluentes atmosfricos; melhorias no diesel con-
sumido no pas; criao de empregos na cadeia industrial; aumento do lucro das
indstrias de leos vegetais; aumento da capacidade tecnolgica com P&D. Essas
vantagens devem ser combinadas com o alcance de eficincia energtica, confor-
me discutido na seo 7.
A tabela 4 apresenta a projeo do consumo de combustveis lquidos nos

diversos setores, at 2030. Observa-se, alm do aumento do consumo, a predomi-
nncia dos combustveis lquidos no setor de transportes, que o maior deman-
dante dos biocombustveis.
TABELA 4
Projeo da demanda de combustveis lquidos por setor
(Em 103 tep)
Setor/ano 2004 2010 2015 2020 2025 2030
Setor industrial 5.542 5.776 6.756 8.004 9.863 11.196
Setor comercial 528 523 624 737 1.021 1.225
Setor pblico 637 635 759 901 1.277 1.556
Setor de transportes 49.953 53.454 62.984 77.340 108.118 132.635
Setor agropecurio 4.767 5.033 6.521 8.652 12.251 15.000
Setor residencial 5.841 5.880 6.270 8.268 10.508 11.406
Total 67.268 71.301 83.914 103.902 143.038 173.018
Fonte: Brasil (2007c, p. 16).
A defesa que se faz dos biocombustveis, em todos os foros do debate atual,

no ignora que algum impacto por eles gerado, principalmente no que se refere
aos conflitos localizados por terra embora no haja dvida da disponibilidade ,
gua e melhoria das condies de trabalho na etapa agrcola. Uma forma de se
reduzir problemas ambientais na etapa de produo dos biocombustveis seria o
desenvolvimento conjunto de metas, medidas preventivas e compensatrias dos
danos do passado, bem como a criao de mecanismos auxiliares de gesto socio-
ambiental de toda a cadeia.
H de se ressaltar que o setor empresarial incorpora, cada vez mais, a com-
preenso de que, sem zerar dficits ambientais e sociais, a expanso de mercados
no se consolida no novo paradigma mundial de gerao e consumo de energia
aliados aos cuidados ambientais. A resistncia ainda existente contra as melhorias
deve-se tradicional viso de curto prazo, o que no favorvel conquista de
novos mercados.
Para os setores governamentais, a compreenso de que somente as medidas
de comando e controle no bastam, da mesma forma que so frgeis e apenas
mercadolgicos os instrumentos puros de mercado, baseados apenas em renncia
fiscal, estmulos aos mecanismos do tipo ISO 14000 e outros incentivos seme-
lhantes, conforme relata Gama (2002). H necessidade, contudo, de favorecer
aqueles empreendimentos que obedecem a legislao ambiental e cumprem os
direitos sociais e econmicos, por evitarem danos, por internalizarem custos am-
bientais e por facilitarem a maior aceitao dos biocombustveis.
Por outro lado, o desafio econmico maior que se coloca aos biocom-
bustveis continua o de ser competitivo frente aos derivados de petrleo,
dado que a simples extrao e externalizao de custos da energia de origem
fssil a coloca em vantagem nesse aspecto, levando a custos de produo e
preo final mais baixos. Porm, o barateamento de produtos intensivos em
recursos naturais somente tem respaldo pelo imediatismo da oferta de bens
em condies no sustentveis, o que no pode ser repetido para o etanol
e o biodiesel. Uma vez solucionadas as fragilidades ambientais, h de se
desenvolverem mecanismos capazes de remunerar o esforo da produo
sustentvel, desde a agricultura e toda a cadeia, situao em que se justifi-
cam, inclusive, subsdios e renncia fiscal. Seria natural que parte do custo
fosse arcado com recursos oriundos da cadeia geradora de energticos de
origem fssil.
Ao se adotar uma viso de longo prazo, a diminuio dos danos am-
bientais deve ser um estmulo ao desenvolvimento sustentvel, justifica-
dora de medidas de incentivo dos governos federal e estaduais. Por ou-
tro lado, h de se discutir formas de recompensar o esforo adicional da
efetivao dos biocombustveis em trs outros aspectos relevantes para as
polticas pblicas:
1. Aumento e melhoria das estruturas de gesto e fiscalizao ambiental,
frente s novas demandas, com redimensionamento de estruturas e ins-
tituies nas regies impactadas.
2. Retorno do debate sobre polticas compensadoras dos municpios pro-
dutores rurais, de alimentos e de biocombustveis, semelhana dos
royalties do petrleo.
3. Criao e desenvolvimento de foro de debate envolvendo o governo, a
sociedade organizada, os agricultores e as indstrias, para discutir aes
na rea de meio ambiente e energia.
Essas e outras medidas devem levar em considerao a necessidade de
maior ateno e cuidados com as atividades econmicas de grande contri-
buio para a sustentabilidade socioambiental, mas que no so competitivas
frente aos usos mais facilitados de recursos energticos de estoque, como o
caso das fontes de origem fssil. Ou seja, h de se diferenciar as condies
de produo e de oferta para que seja facilitada e no dificultada a substitui-
o do petrleo pelos biocombustveis consumidos internamente. Ao mesmo
tempo, observada a necessidade de produo com esforo social e de polticas
pblicas dos biocombustveis deve-se dar prioridade para o abastecimento do
mercado interno.
2.4 Resduos slidos e efluentes: oportunidades de produo de .

energia descentralizada
Entre as fontes alternativas de energia que ainda carecem de polticas de incenti-
vos no Brasil, se encontra o uso energtico de resduos slidos e efluentes. O uso
destes rejeitos para fins energticos pode ser um importante fator na soluo de
problemas ambientais causados por resduos como poluio do solo, das guas
e emisso de gases de efeito estufa com custos que podem vir a ser negativos
(OLIVEIRA; ROSA, 2003).
No Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa),
apesar de estar prevista a compra da eletricidade a partir do biogs de aterro sa-
nitrio, rico em CH4, nenhum projeto foi apresentado. Comentrios de alguns
stakeholders indicam que o ndice de nacionalizao exigido pelo Proinfa muito
alto, sendo proibitivo neste setor. Outras fontes citam o preo premium, ofereci-
do na primeira fase do Proinfa para a energia gerada por gs de aterro, como no
sendo suficientemente atrativo (COSTA, 2006) e os documentos de concepo de
projeto (DCPs) Projeto Gramacho de Gs de Aterro.2 A exigncia de que os cr-
ditos de carbono gerados em projetos com o financiamento do Proinfa sejam atri-
budos Centrais Eltricas Brasileiras S.A (Eletrobras) (Decretos no 5.025/2004 e
no 5.886/2006) certamente pesou na deciso dos empreendedores do setor.
O Projeto de Aproveitamento do Biogs de Aterro Sanitrio (NovaGerar)
foi pioneiro em aproveitar recursos advindos das negociaes no mbito da con-
veno quadro de mudanas climticas para viabilizar o uso de biogs de aterro
como fonte energtica. Seu projeto previa receber 14.073.000 redues certifi-
cadas de emisses (RCE) de gs carbnico equivalentes (RCEs)3 em 21 anos ao
gerar, de forma lquida, 654.000 MWh de energia eltrica neste perodo. Segui-
ram projetos maiores, como o Projeto Bandeirantes de Gs de Aterro e Gerao
de Energia (capacidade instalada de 22 MW), com previso de receber 7.500.000
RCEs em sete anos e o Projeto Gramacho de Gs de Aterro, previsto para gerar
5.966.573 RCEs, tambm nos sete primeiros anos do projeto.
Como no Brasil o aproveitamento de gs de aterro sanitrio era praticamente
inexistente at as discusses no mbito do Protocolo de Quioto, ele no entra no
que se chama de linha de base, ou seja, por no ter existido anteriormente, en-
tende-se que ocorre devido ao incentivo dos crditos de carbono. Desta maneira,
considera-se que a atividade adicional ao que ocorreria na ausncia do protocolo,
2. Os DCPs (PDDs em ingls) de projetos no mbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL ou CDM, em
ingls), previsto no Protocolo de Quioto, esto disponveis em: <http://cdm.unfccc.int>. Os projetos brasileiros tm
suas verses em portugus disponveis em: <http://www.mct.gov.br/clima>.
3. Uma RCE equivale a uma tonelada de CO2 deixados de emitir ou ao equivalente da somatria dos GEEs convertidos
para CO2eq seguindo a tabela fornecida pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas (IPCC), disponvel
em: <http://www.ipcc.ch>, e pode ser comercializada no mercado de carbono, sendo, em ltima anlise, de interesse
dos pases que devem cumprir cotas de reduo de emisso desses gases.
sendo elegvel para receber RCEs. Isto pode ocorrer mesmo quando o fluxo de cai-
xa do projeto muito atrativo. Ainda assim, no Brasil, o aproveitamento de biogs
responsvel por apenas pouco mais de 2% da capacidade instalada de gerao de
energia (3517MW) entre projetos no mbito do mecanismo de desenvolvimento
limpo (MDL), o mecanismo de flexibilizao previsto no Protocolo de Quioto
(BRASIL, 2009f ).
Projetos de recuperao de gs de aterro e de gerao de energia por com-
busto de resduos devem estar atrelados a uma poltica de destinao otimizada
de resduos slidos. Se considerado o balano energtico de uma gesto de resdu-
os que englobe coleta seletiva, reso e reciclagem de materiais e captao de gs
de aterro para fins energticos, ela fortemente positiva, pois soma a economia
de energia advinda da produo de bens a partir de matria-prima intermedi-
ria em vez da extrao de novo com a gerao de energia propriamente dita.
Um estudo recente (OLIVEIRA; ROSA, 2003) demonstra um saldo financeiro
positivo em um cenrio de boa gesto de resduos slidos no Brasil. O Relatrio
Nacional de Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
(BRASIL, 2007e) cita que o potencial de gerao de energia eltrica a partir de
resduos slidos varia entre 1 e 3 GW, que pode incluir a conservao decorrente
da reciclagem e atingir a faixa de 2 a 4 GW.
Pode-se gerar energia a partir de resduos slidos tanto do gs de aterro, a
partir da decomposio anaerbica dos resduos, como pela combusto direta dos
resduos. No entanto, na combusto, para se ter nveis aceitveis de emisses de
furanos, dioxinas e cinzas conforme tecnologia descrita em Bilitewski, Hrdtle
e Marek (2000) , necessrio um investimento financeiro que, em regra, no
compensa a diferena de gerao de energia, mesmo contabilizando as emisses
evitadas de GEE (DIJKGRAAF; VOLLEBERGH, 2004, 2008). Na Alemanha,
por exemplo, o alto investimento em instalaes adequadas para a combusto de
lixo com gerao de energia forou o pas a importar resduos slidos da Itlia
para compensar o custo afundado e fornecer a energia contabilizada quando a
gerao de resduos no atendeu as previses (OBSERVER, 2008).
O biogs para aproveitamento energtico pode ser proveniente no somente
de captura de biogs de aterros sanitrios resduos slidos , mas tambm de
vrios tipos de rejeitos, como efluentes urbanos esgoto , dejetos de animais e/
ou vegetais em biodigestores, vinhoto ou ainda da indstria de celulose. Pode ser
utilizado na sua forma bruta (raw), gerando energia por queimadores (flairs) ou
em substituio ao gs de cozinha, ou pode ser melhorado mediante tecnologia
especfica (enriquecendo o gs resultante de cerca de 55% CH4, para 92% CH4)
para substituir o gs natural em veculos ou na indstria. No grfico 3 podem ser
vistas as fontes de metano de origem antrpica.
Outra fonte energtica derivada de resduos o reaproveitamento de leo

de cozinha para produo de biodiesel, como j ocorre no Brasil, a exemplo do
Programa de Reaproveitamento de leos Vegetais do Rio de Janeiro (Prove), ini-
ciativa conjunta da secretaria de meio ambiente do Rio de Janeiro, da refinaria
de manguinhos, da incubadora tecnolgica de cooperativas populares (ITCP/
Coppe/UFRJ), da Federao das Cooperativas de Catadores de Materiais Recicl-
veis (Febracom), do Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Reciclveis
(MNCR) e da Rede Independente de Catadores de Materiais Reciclveis do Es-
tado Rio de Janeiro (Ricamare).4
GRFICO 3
Emisses de metano, principal molcula energtica do biogs, por origem antrpica
(Em %)
4
12
Produo de arroz
Sistemas a gs
Minas de carvo (coque)

29
16 Extrao de petrleo
Resduos slidos
Efluentes
Transporte
8 Biocombustveis
4 Fermetao entrica
1 1
Dejetos
11 14
Total de 7 Gt de CO2eq ou 16% das emisses de gases de efeito estufa
Fonte: EPE (2006).
A participao da gerao de energia por uso de resduos slidos ou efluentes

no Brasil ainda muito tmida, no chegando a ser explicitada no BEN (EPE,
2009). Na Comunidade Europeia, os governos garantem preos premium seme-
lhantes aos pagos por energia elica energia gerada por biogs (EWEA, 2009)
e a produo de eletricidade 19,9 MWh corresponde a 24% da eletricidade
produzida entre as diversas fontes de biomassa (OBSERVER, 2008). O biogs
proveniente de aterros, na Europa, corresponde a 49% do biogs, seguido por
biodigestores na agricultura 36% e efluentes 15%. O potencial de biogs
neste continente pode chegar ao suprimento de um tero da demanda por gs.
4. Disponvel em: <http://www.itcp.coppe.ufrj.br/projetos_bio.php>.

GRFICO 4
Nmero de projetos de MDL por escopo setorial no Brasil
(Em %)
2 11
3
3
Energia renovvel
5
Suinocultura
Troca de combustvel fssil

9
Aterro sanitrio
Eficincia energtica
50
Resduos
11 Processos industriais
Reduo de N2O
Reflorestamento
Emisses fugitivas
15
Fonte: Brasil (2009f).
Na China o uso do metano proveniente da decomposio anaerbica de

efluentes ou dejetos humanos, animais e vegetais no novidade. Com uma
populao rural, ou vivendo em pequenas vilas superior a 840 milhes de habi-
tantes e sem nenhum gerenciamento centralizado de rejeitos, o governo resol-
veu, j desde a dcada de 1970, implantar um programa de biogs para todos
(Abraham; Ramachandran; Ramalingam, 2007). Desde 1970 o
governo chins investe em biodigestores para uma ou poucas residncias para
processar principalmente dejetos humanos e animais com outros rejeitos org-
nicos. Atualmente so cerca de 5 milhes de biodigestores domsticos instalados
(Abraham; Ramachandran; Ramalingam, 2007).
A produo mundial de metano gerado no tratamento de efluentes indus-
triais sob condies anaerbias varia entre 26 e 40 teragrama (Tg)/ano (VIEIRA;
SILVA, 2006). Entretanto, com a falta de subvenes para o aproveitamento ener-
gtico do biogs, no Brasil, quando se toma providncias para evitar a emisso de
metano dos efluentes industriais, normalmente se utiliza dos crditos de carbo-
no apenas para queimar o metano ou se promover a decomposio aerbica das
guas residuais (podemos citar projetos no mbito do MDL, como Evitao de
Metano no Tratamento de Efluentes da Irani e Avelino Bragagnolo Tratamen-
to de Efluentes usando Sistema Aerbio). Por outro lado, iniciativas como a ins-
talao de sistema de aproveitamento de biogs para produo de energia eltrica
na estao de tratamento de esgoto (ETE) de Atuba Sul em Curitiba ao custo de
R$ 1,2 milho dados da Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar)5

mostra que o setor de saneamento comea a investir nesta fonte de energia, em-
prego e renda. Aes como a da organizao no governamental (ONG) O Ins-
tituto Ambiental (OIA)6 tambm mostram uma mudana de conscincia sobre
o tema, esta ONG constri biodigestores domiciliares, com a finalidade de se
utilizar o biogs para cozinhar, para a populao nos arredores de Petrpolis, no
estado do Rio de Janeiro.
Em um contexto internacional, preciso que se tenha em mente que as
RCEs, os chamados crditos de carbono, so um incentivo importante que deve
ser aproveitado neste momento em que as negociaes sobre clima possibilitem
que haja recursos advindos dos pases desenvolvidos para pases em desenvol-
vimento adotarem mtodos e tecnologias que reduzam emisses nas atividades
econmicas, especialmente na gerao de energia. Polticas de incentivo, como
houve na primeira fase do Proinfa, devem ser melhoradas para contemplar de
maneira mais eficaz o aproveitamento energtico de resduos, de forma a via-
bilizar o aproveitamento energtico de resduos no apenas em termos finan-
ceiros, j que estas fontes so rentveis em certos casos, mas como incentivo
para uma mudana de paradigma. Em um futuro prximo, o aproveitamento
energtico de fontes como resduo podem vir a se tornar uma obrigao, sem
qualquer subveno externa.
necessrio, tambm, que as leis que incentivem esta gerao de energia
no criem a obrigao do aproveitamento energtico de resduos, dado que, para
ser elegvel a receber RCEs, a atividade que mitigue emisses de GEEs deve ser
de carter voluntrio. Caso este quesito no seja observado, corre-se o risco de se
criar mais leis que no saiam do papel por no dar condies aos administrados
de as cumprirem e que desperdicem a oportunidade ora existente de se obter
recursos externos para se vencer a barreira da inrcia para o incio da era em que
resduos sero vistos como fonte energtica tambm no Brasil.
3 PERFIL DOS GRANDES CONSUMIDORES DE ENERGIA

O Brasil segue a rota dos pases de economia mais desenvolvida no que se refere
a aumentar e, em seguida, reduzir o consumo de energia, por categoria de con-
sumo. Isso pode ser observado quando se utiliza uma unidade de produto gerado
na produo como base de comparao ao longo dos anos por exemplo, base
per capita, por motor, por unidade produzida, por carro etc. A exceo reduo
por unidade o setor residencial, que crescente na proporo do aumento da
5. Disponvel em: <http://www.sanepar.com.br/sanepar/calandrakbx/calandra.nsf/0/7EF0F90AFBCE9258832575F400

4E3470?OpenDocument&pub=T&proj=InternetSanepar&gen=GDOC_Noticias>. Acesso em: 23 out. 2009.
6. Disponvel em: <http://www.oia.org.br>. Acesso em: 23 out. 2009.
capacidade de consumo, da incluso aos sistemas de fornecimento de energia,

entre outros fatores. Essa caracterizao vlida para os setores de transportes, de
parte da indstria e de servios e agricultura, conforme aponta os indicadores da
European Environment Agency (EEA, 2008) e do Conselho Mundial de Energia
(WEC, 2008), destacado nessa seo.
Da mesma forma que o padro dos pases mais industrializados, tambm no
Brasil o consumo total crescente, devido ao crescimento da riqueza e manu-
teno de um padro de atividades econmicas intensivas em energia. De forma
bastante sinttica, o padro de consumo de energia, no Brasil, visto da perspectiva
ambiental, caracteriza-se por:
1. Acompanhar a demanda de uma economia industrial em crescimento
econmico da forma tradicional no Ocidente acumulao de capital
no espao urbano-industrial e com o direcionamento do consumo para
os bens industriais de alta intensidade energtica.
2. Espacializar a demanda em funo de antigos e novos polos de de-
senvolvimento econmico e em funo da universalizao do acesso
energia eltrica.
3. Ter alta demanda por energias renovveis em dois contextos: i) enfren-
tar a oscilao de preos e quantidade do petrleo; e ii) enfrentar o de-
safio da substituio de fontes de energia de estoque (fsseis) por fontes
de fluxo (renovveis).
4. Centralizar o consumo na indstria e nos transportes, com baixa coge-
rao e com indicadores de eficincia energtica em padres abaixo da
mdia OCDE.
O grfico 5 mostra o perfil dos grandes grupos consumidores, evidenciando
que a parcela residencial a nica que diminuiu proporcionalmente a seu peso,
diante do aumento da demanda total. Essa reduo percentual ocorre em funo
do aumento da demanda industrial e de transportes, seguindo a caracterstica de
consumo energtico padro nos pases industrializados.7 No grfico 5 nota-se o
grande aumento na parcela de consumo do prprio setor energtico. Mais uma
vez evidencia-se a importncia das interaes de gesto integrada em energia e
meio ambiente.
7. Quando se observam os dados isolados da quantidade de energia consumida nos lares, nota-se que ocorre um au-
mento gradual no total do consumo residencial e tambm na mdia per capita. Esse desejado aumento ocorre por causa
da incluso de novos consumidores, do aumento de aparelhos eletrodomsticos e outros.
GRFICO 5
Perfil do consumo energtico no Brasil principais setores
100
Outros
8,6% Pblico
90 Comercial 1986
2,5% Agropecurio 4,4%
80 E ti
Energtico 10 8%
70 35,5% 10%
Residencial
% do consumo total
60
50
Industrial total 27,6
21,2%
40
30
20 27,7% Industrial total 36,4
10
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fonte:1970:
Brasil (2009c).
35,5%
3.1 Consumo residencial

O consumo residencial apresenta participao percentual no total a taxas anuais
reduzidas, em todos os continentes em relao, por exemplo, ao setor industrial.
Porm, o consumo per capita e o residencial tm aumentado em todos os con-
tinentes. O padro de consumo per capita, na Amrica Latina, sia e frica en-
contra-se na ordem de 1/18, 1/24 e 1/30, respectivamente, em relao aos pases
da Amrica do Norte, cujo consumo prximo de 500 kWh/per capita (WEC,
2008, p. 30).
No Brasil, o aumento do consumo residencial total acompanha a insero
de famlias na faixa de consumo mnimo, com a expanso da eletrificao rural,
bem como o maior acesso aos eletrodomsticos, em todas as classes de renda.
Como se evidencia neste texto, as polticas de reduo de consumo e aumento da
eficincia energtica tm sido direcionadas para este setor.
3.2 Setor de transportes

O setor de transportes, segundo maior demandante de energia total no Brasil,
representa em torno de 75% do consumo de combustveis lquidos, devendo
continuar assim at 2030, com pequena oscilao (BRASIL, 2007b). O trans-
porte rodovirio responde por 92% do consumo energtico de todo o setor, fruto
da escolha por um modal de transportes que praticamente ignorou, por dcadas,
o potencial fluvial para o transporte de cargas em combinao com as ferrovias.

Esse perfil se repete no meio urbano, em que a m qualidade do transporte cole-
tivo cede espao para o aumento de automveis.
Aspecto positivo, no transporte rodovirio, o fato de o perfil do consumo
dos automveis por quilmetro rodado seguir um padro mundial, saindo de
uma mdia de 11 km/litro, na dcada de 1970, para 15 km/litro em 2005, nos
carros pequenos. Aliado ao avano tecnolgico, a crescente restrio da legislao
ambiental, principalmente nos pases europeus, um fator que reduz a emisso
de GEE e dos poluentes no setor de transporte, por unidade de consumo, mas o
montante continua aumentando, pelo efeito da escala.
Por no haver uniformidade no desenvolvimento econmico e nas condi-
es de se disponibilizar energia, h dois grupos bem definidos de pases em re-
lao s medidas de reduo das emisses de GEE e poluentes, na rea de trans-
portes. Em pases como o Brasil h melhorias nas unidades de consumo devido
aos combustveis renovveis etanol principalmente , enquanto o bloco OCDE
utiliza maior grau de tecnologia de motores e equipamentos, combinado com es-
pecificaes legais mais rgidas para reduzir as emisses dos derivados do petrleo
e para o alcance da eficincia dos veculos.
No Brasil, a queda no consumo da gasolina e o aumento no consumo do
etanol devero continuar, segundo as perspectivas do mercado e previses do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), Unio da Inds-
tria de Cana-de-acar (Unica) e EPE (BRASIL, 2007b). A produo dever
passar dos 25 bilhes de litros consumidos em 2009, para 60 bilhes, em 2017
(BRASIL, 2009b), volume esse que se soma possibilidade de exportar at
15 bilhes de litros/ano, em 2017. Nessa condio seriam necessrios mais 8
milhes de hectares de terra para o plantio da cana-de-acar, somente para o
mercado do etanol, considerando o rendimento mdio atual 80t por hectare
de cana-de-acar.
No caso do setor de transportes, o impacto ao meio ambiente passar a ser
maior na produo da energia petrleo e biocombustveis , enquanto os be-
nefcios aumentaro na etapa de consumo final. Com a menor emisso de CO2,
para o caso da substituio da gasolina pelo etanol e do diesel pelo biodiesel, a ne-
cessidade de maiores cuidados ambientais passa a ser, ento, com a fase de produ-
o dos combustveis, ao contrrio do que foi at os anos 1990. Necessariamente
h de se utilizar indicadores de impactos mais precisos para cada combustvel e
em toda a cadeia correspondente, dado que apenas a utilizao de biocombust-
veis no pode ser um incentivo ao abandono do transporte multimodal de cargas
e de passageiros.
3.3 Setor industrial

A economia brasileira tem componentes extremamente dependentes da utilizao
intensiva de energia para a produo de bens, com destaque para os setores de
extrao mineral e de indstrias de transformao ligadas a commodities em geral.
O grfico 6 mostra o consumo energtico dos cinco principais setores consumi-
dores de energia na indstria 82,7% do total demandado pelo setor.
Alm do perfil mostrado no grfico 6, h um histrico de perdas na OIE
que chega a 10% do total produzido, o que indica necessidade de se atentar para
as aes de conservao, inclusive para que tal percentual no extrapole valores
insustentveis. Para o setor eltrico, a discusso sobre o aumento da potncia
ofertada nas hidreltricas tem sido secundria nas projees de oferta, mas pode
ser preponderante em um futuro breve, pois opo significativa.
GRFICO 6
Principais consumidores de energia no setor industrial1 consumo total de todos
os setores
35
30
25
(%) do total
20
15
10
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Ferro-gusa e ao Alimentos e bebidas Papel e celulose

Qumica No ferrosos e outros metal
Nota: 1 Exclusive o prprio setor energtico.
Pelo grande consumo energtico e pelo alto grau de impactos ambientais

causados pelos grandes consumidores do setor industrial (grfico 6), torna-se evi-
dente a necessidade de aes visando a eficincia energtica e de aes conjuntas
da indstria e dos governos para o alcance de menor grau de emisso de GEE e
de poluentes. No tpico sobre eficincia energtica essa questo retomada com
maiores detalhes sobre o setor industrial.
H de se observar, porm, que os programas de eficincia energtica so

apenas uma ponta das mdias de conservao de energia no contexto de uma
situao mais complexa que passa pela definio de que atividades industriais
devem ser incentivadas prioritariamente no pas. fcil verificar que toda eco-
nomia de energia do setor residencial, por exemplo, ou de indstrias de maior
valor agregado no pas seria insignificante diante do aumento de 40% em seto-
res como ferro gusa e ao, situao provvel para a prxima dcada. Definies
como essas devem ser direcionadoras de solues das aes economicamente
mais vantajosas e com menores impactos ambientais. A adoo de energias re-
novveis deve atingir tambm esses setores, da mesma forma que a cogerao
sustentvel de energia, a exemplo das florestas energticas para produo do
carvo vegetal.
3.4 Setor agropecurio

O consumo energtico no setor agropecurio dever passar de 7% para 9% da
demanda final de energia, entre 2004 e 2030 (BRASIL, 2007b), sendo que o leo
diesel, a gasolina, o lcool e o querosene respondem por 95,7% desse consumo na
agropecuria, devendo assim se manter at 2030, com pequena oscilao. O uso
de fertilizantes, cuja origem e produo demandam energia fssil e tm alto poder
de emisses no includo no clculo do consumo adicional energtico do setor.
Tal perfil sinaliza que o padro de emisses tambm se manter, a menos que se
opte pelo consumo de energia proveniente de fontes alternativas e por diferentes
formas de transporte, inclusive considerando usos e tecnologias regionais.
De todo modo, o balano energtico do setor agropecurio, quando compa-
rado a outros setores, altamente positivo, pelo fato de ofertar energia renovvel
em patamar muito superior ao que consome. Este balano tende a ser ainda mais
positivo, com o aumento da produo e com a possibilidade de que o setor consu-
ma a prpria energia gerada diesel, lcool, palhas e lenha. Resolver os problemas
causados ao meio ambiente, reduzir a externalizao dos impactos e enfrentar os
conflitos por terra e gua so os desafios centrais que podem motivar a integrao
dos setores governamentais de agricultura e de energia.
Ao no tratar a questo de produo e consumo de energias renovveis de
forma integrada no mbito do governo central, significa assumir as desigualdades
intersetoriais nessa atividade essencial. E mais, significa externalizar do campo
econmico mais intensivo em capital, o da energia, para o menos intensivo, o da
agricultura. Da mesma forma, as dificuldades em cumprir (pelo lado da agricul-
tura) e em fazer cumprir (pelo lado do planejamento e do monitoramento am-
biental) as restries de impactos inerentes a qualquer sistema de transformao
de bens naturais, no podem ser apenas externalizados intrassetores.
preciso que os paradigmas da gesto socioeconmica e ambiental sejam

adotados de forma coordenada pelo Estado e que os beneficirios (agentes econ-
micos do meio urbano-industrial) da energia limpa vinda da agricultura tambm
arquem com a contrapartida necessria para a viabilizao econmica e ambiental
das fontes alternativas.
4 PREVISO DE INVESTIMENTOS EM ENERGIA NO BRASIL: 2008-2017

O montante de recursos previstos para o setor de gerao de energia um indi-
cador importante para o tema meio ambiente e energia. Para se ter uma noo
da dimenso do setor de energia no Brasil, cabe observar a estimativa de EPE
(2009) da necessidade de R$ 767 bilhes de investimentos, entre 2008 e 2017,
distribudos conforme a tabela 5. Incluem-se nos investimentos a construo e
modernizao de parques de refino de petrleo, outros investimentos na rea de
petrleo e gs, biocombustveis lquidos (etanol e biodiesel) e energia eltrica de
todas as fontes.
TABELA 5
Previso de investimentos em energia
(Em R$ bilhes)1
Investimentos estimados em energia Brasil, 2008-2017 %
Energia eltrica 23,5% Gerao de 54 mil MW 142 18,5

(R$ 181 bilhes) Transmisso (36 mil km novos) 39 5,1
Explorao e pesquisa de petrleo e gs natural 333 42,4
Petrleo e gs natural 69,9% (R$ 536 bilhes) Oferta de derivados de petrleo 182 23,8
Oferta de gs natural 21 2,7
Etanol usinas de produo 40 5,2
Biocombustveis lquidos 6,5% (R$ 50 bilhes) Etanol infraestrutura dutoviria 9 1,2
Biodiesel usinas de produo 1 0,2
Total 767 100
Fonte: Brasil (2009e).

Nota: 1 Condio

dos clculos da EPE: taxa de crescimento do PIB foi considerada no nvel de 5% a.a ao longo do decnio,
com exceo de uma queda para 4% de crescimento em 2009. Acrscimo de 15,5 milhes de habitantes no pas, que
teria 204,1 milhes de habitantes em 2017.
Esses R$ 767 bilhes previstos at 2017 significam o maior aporte de recur-

sos para desenvolvimento de um s setor da economia. Segundo Brasil (2007b),
o parque de gerao de energia eltrica, em 2017, ter aproximadamente 155
mil MW de potncia instalada, sendo 80% de fontes renovveis, no que sero
aplicados os R$ 142 bilhes apresentados no quadro. razovel imaginar que tal
montante de recursos contenha uma parcela destinada gesto ambiental, ou que
o consumo decorrente do investimento contemple os impactos causados, na pro-
poro de cada fonte. Essa condio iria inibir, por exemplo, as usinas trmicas a
carvo e leo combustvel e estimular outras fontes de gerao de energia eltrica.
Da mesma forma, pode-se supor no mbito do financiamento de pesquisas e

desenvolvimento tecnolgico na rea de energia e meio ambiente, que os recursos
no sejam oriundos somente dos fundos setoriais tradicionais como o fundo
Energia do MCT , mas daqueles setores tambm proporcionalmente impactan-
tes, como desestmulo e como medida de internalizao de parte dos custos. As-
sim, a gerao trmica de base fssil teria de contribuir mais do que a hidreltrica
para os fundos setoriais do MCT, por exemplo, o que no ocorre at o momento.8
Para que as polticas e investimentos sejam direcionadoras da sustentabili-
dade socioambiental so essenciais aes do Estado, dado que, a exemplo do que
ocorre com o biodiesel, apenas a suposta racionalidade do mercado, com base
na sua capacidade de oferta e nas medidas indutoras normas de autorizao
e regulamentao, estmulos produo, abertura de crdito pblico e isenes
tributrias no so suficientes para direcionar o setor para a oferta de energia
renovvel com sustentabilidade socioambiental.
O grande montante de investimentos, combinado com a capacidade
institucional, configuram oportunidade mpar de se adotar padres de exce-
lncia em projetos, obras, licenciamentos ambientais, eficincia energtica,
P&D, avano tecnolgico, incentivos energia renovvel e gesto integrada
energia/meio ambiente. Tal possibilidade de integrao poderia constar dos
instrumentos de planejamento energtico, com metas peridicas de alcance
da excelncia da sustentabilidade ambiental, o que no existe no PDE 2017
ou no PNE 2030.
A atuao a priori dos problemas reduziria a necessidade de medidas apenas
corretivas, que se tornam necessrias pela ausncia de coordenao central, estra-
tgica e integrada de rgos das reas de energia e meio ambiente, nos trs nveis
federativos e pela natural viso da lucratividade no curto prazo que domina o
mercado. Um referencial guia para a atuao a priori seria a adoo de um con-
junto de metas e aes permanentes, no apenas em grupos de trabalho eventuais
que caracterizam os estudos e aes intrassetoriais.
Ao tornar os dois setores um modelo de integrao para os demais, a econo-
mia do pas, ligada a essa rea, teria tambm mais condies de se mostrar susten-
tvel em todos os mercados, atendendo a uma demanda cada vez mais exigente
por produtos e processos comprovadamente sustentveis. O cenrio contrrio
pode ser a perda de mercados externos e internos, devido ao aumento da presso
das redes de varejo e dos consumidores.
8. A destinao de recursos financeiros para fundos de P&D tecnolgico conforme as diversas leis no obrigam o
aporte de recursos por parte das geradoras termeltricas que operam com combustveis fsseis, mas so obrigatrios
para a hidreletricidade.
Com essa perspectiva de avanos na gesto, uma postura governamental de

direcionar a gerao de energia para contribuir com o desenvolvimento susten-
tvel pode ser, por exemplo, a de vincular um percentual de recursos destinados
para o financiamento de projetos de energia com a criao de reas de proteo
integral e a manuteno de corredores ecolgicos, para alm do que j existe
na previso de certos empreendimentos. Um zoneamento e medidas de usos da
terra na rea de biocombustveis, por exemplo, poderia tambm prever o consor-
ciamento de cultivos de alimentos com matrias-primas para etanol e biodiesel.
A mudana de paradigma necessria que parte dos recursos capazes de efetivar as
medidas seja originada do planejamento energtico, dado que este se encontra na
causa dos problemas e dos conflitos nessa rea. No considerar que esse fato sig-
nifica a continuidade da externalizao de custos e danos de um setor econmico
para outro e para o conjunto da sociedade.
Cabe lembrar que as medidas aqui sugeridas somente teriam sentido se aplicadas
para a gerao de energia como um todo, incluindo-se as fontes fsseis. Isso seria uma
extenso das exigncias de cuidados, da mesma forma que a lei exige compensaes
para as atividades de grande impacto na gua e no solo, cuja motivao o conjunto
de impactos na produo, como o caso das hidreltricas. Como o impacto maior
causado pelas fontes energticas fsseis no consumo, a necessidade de compensao
deve ter por base justamente essa etapa impactante.
5 ENERGIA E SUSTENTABILIDADE SOCIOAMBIENTAL
5.1 A dimenso e possibilidades das cadeias de biocombustveis

No Brasil o setor energtico gera um grande nmero de empregos qualificados,
por desenvolver uma extensa cadeia de fornecedores e tambm grandes volumes
de divisas para os cofres pblicos. Por outro lado, permanece o difcil desafio de
dar respostas s diretrizes de uso sustentvel de recursos econmicos e ambientais,
no sentido de disponibilizar energia para o desenvolvimento com melhorias eco-
nmicas e sociais na etapa de gerao das novas energias.
A proposta original dos biocombustveis props enfrentar essa situao. Para
o governo federal, a gerao total de empregos, na agroenergia, seria prxima de
3 milhes em 2030. Isso implica demanda de 15 milhes de ha de terra, sendo
atualmente prximo de 1,2 milho de empregos (SOUSA; MACEDO, 2009) e
rea de 7 milhes de ha, para a cana-de-acar destinada ao etanol e ao acar. Se-
ria evitada emisso de 186x105t de CO2eq em 2030, contra 50t evitadas em 2005
(BRASIL, 2007c, p. 90). Para atingir aumento de 150% no volume produzido de
etanol (63 bilhes de litros em 2017) h necessidade de investimentos em torno
de R$ 60 bilhes, segundo Brasil (2007c).
Adotando-se a metodologia de Sousa e Macedo (2009), que estimam a cria-

o de 117 mil postos de trabalho a mais para cada parcela de 15% de substitui-
o da gasolina pelo etanol, os 150% de aumento da produo do etanol (de 25
bilhes de litros em 2008, para 63 bilhes, em 2017) resultaria em 1,17 milho
de novos empregos. Mesmo sabendo da dificuldade de acerto para tais estimati-
vas, no longo prazo, a comparao com a cadeia do petrleo inevitvel: segundo
a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) (2009), sero gerados em torno de 270 mil
empregos diretos at 2013 com estimativa de mais e 700 mil indiretos.
Considerando a necessidade de investimentos de R$ 536 bilhes at 2017,
para o setor de petrleo, tem-se a dimenso do quanto os biocombustveis empre-
gam mais. Porm, por ofertar essencialmente commodities (etanol, acar, farelo
de soja, leo vegetal ou biodiesel) e tambm por empregar mo de obra de baixa
qualificao a exemplo dos milhares de cortadores de cana temporrios, com
vnculos precrios , a comparao deve ser mais cuidadosa. Adicionalmente,
deve-se reconhecer a dinmica consolidada da cadeia de petrleo.
Para o biodiesel foi estimado pela EPE, no horizonte 2030, a reduo de
24x105t de CO2 em substituio a parcela do diesel, demandando rea total
de 7,2 milhes de ha, se mantido o predomnio da soja, mas com maior partici-
pao de outras oleaginosas (BRASIL, 2007b; 2007c); o investimento seria da
ordem de R$ 15 bilhes. Dados que j foram aplicados mais de R$ 7 bilhes,
desde 2006, obtendo-se apenas uma resposta tmida no nmero de postos di-
retos criados em torno de 38 mil, segundo o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA). A previso de insero social, feita no Plano Nacional de
Agroenergia (PNA), de um milho de postos de trabalho, sendo 275 mil dire-
tos ficou, portanto, muito distante. Tais projees no sero alcanadas, caso
no se redirecionem polticas, estratgicas e metas mais ousadas.
Nessa perspectiva de 2030 pode-se estimar, para o biodiesel, algo em torno
de 235 mil empregos diretos inalcanveis sem polticas direcionadoras do Es-
tado. Os resultados de 2008 foram de 38 mil postos diretos com a substituio
de 4% do diesel pelo biodiesel. Esses dados no incluem a agricultura familiar,
na forma prevista no Plano Nacional de Agroenergia, nem aqueles gerados na
cadeia do farelo da soja.9 Ateno especial deve ser dada a cada etapa da cadeia
de produo de oleaginosas, identificando-se as partes menos desenvolvidas em
funo das metas de insero social e no apenas de maior volume produzido.
9. O quantitativo de empregos gerados com o biodiesel parte das estimativas da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), do Mapa e do MDA, de 45 mil empregos na agricultura familiar para cada 1% de biodiesel
produzido com oleaginosas provenientes desse setor. Admite-se, para o clculo, que a agricultura familiar fornea,
at 2030, o equivalente a 5% do biodiesel produzido. Assim, seriam, 235 mil empregos diretos, no mximo, o que j
seria uma grande vantagem em relao aos investimentos muito maiores e com menos emprego, no caso do petrleo.
5.2 Impactos e licenciamento ambiental na gerao de energia

Desde 1981, com a edio da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938),
o Brasil aprimora o conjunto dos 13 instrumentos de gesto ambiental. Um dos
mais importantes o licenciamento ambiental, que incorpora o Estudo de Im-
pacto Ambiental (EIA) e seu correspondente relatrio (EIA-Rima). Uma das ati-
vidades que mais se destacam questes relativas a licenciamentos a gerao de
energia, principalmente as grandes usinas hidreltricas. Este fato tem sido aponta-
do como um dos motivos do aumento das termeltricas e das emisses de GEEs.
O dimensionamento dos impactos ambientais e a adoo de formas de re-
duzi-los so aspectos polmicos nas obras de disponibilizao de energia, como
tambm em outras atividades produtivas. A metodologia de diagnstico Presso,
Estado, Impacto e Resposta (Peir), adotada no projeto Global Environmental
Outlook (GEO) Brasil, o referencial central para os estudos, sendo adaptada nos
relatrios de impactos ambientais.
No caso da cadeia do petrleo e demais fontes de estoque, h um con-
senso sobre os impactos negativos provocados ao longo da cadeia de produo
e consumo. No caso dos biocombustveis, so ressaltadas mais as vantagens,
uma vez que so imediatas e inegveis. A impactao nos biomas terrestres,
por utilizar mais terra e gua e por gerar mais conflitos que a produo do
petrleo nas plataformas ocenicas deve ser referencial nas anlises sobre os
indicadores da sustentabilidade da agroenergia, projeto a projeto, o que no
vai inviabiliz-los. A adoo de cuidados adicionais dever ser fator positivo
para a comercializao, conforme ressaltado anteriormente.
Quanto ao licenciamento ambiental para hidreltricas, a EPE estimou que
a emisso de GEE, devido s postergaes nos licenciamentos, que vm desde
2005, passaro de 39 milhes de toneladas de CO2 equivalentes (Mt.CO2eq)
para 75 milhes, includas as trmicas movidas a carvo mineral, cana-de-acar
e leo combustvel, em 2017 (BRASIL, 2009d). Os atrasos superiores a seis me-
ses para o licenciamento alcanam 65% dos projetos de hidreltricas (BRASIL,
2009a; 2009c). Parece correto o entendimento da EPE, de que,
Nos projetos indicativos e em processo de licenciamento caber ao MME/EPE, as
seguintes aes:
- realizar gestes junto ao MMA para estabelecer as condies bsicas para
a realizao dos estudos e aes socioambientais para a insero regional do
empreendimento, segundo os princpios do desenvolvimento sustentvel;
- realizar gestes junto ao rgo ambiental competente para a definio dos termos
de referncia para a elaborao dos estudos, bem como, dos procedimentos e
prazos referentes ao processo de licenciamento;
- realizar gestes junto aos rgos governamentais e no governamentais,

em mbito regional, e representantes das comunidades e outros grupos de
interesse regionais, para prestar informaes sobre o empreendimento e ouvir
suas expectativas e aspiraes, criando meios e instrumentos permanentes de
comunicao e participao (BRASIL, 2009d, p. 383).
Considerando que todos os projetos na rea de gerao de energia so de
mdio ou longo prazo, e diante dos desencontros de interesses no licenciamento
ambiental de hidreltricas, necessrio revisar os critrios e indicadores utilizados
para as previses do PDE e do PNE 2030. Pode-se, inclusive, estender as com-
paraes entre processos similares, no Brasil e em outros pases, para a adoo
de medidas alternativas no somente quanto aos prazos, mas, tambm, quanto
s questes falhas encontradas pelo Ibama e pelo Ministrio Pblico nos EIA.
Nota-se ainda, um descompasso entre a apropriao da informao de que o
licenciamento pode levar 40 meses e o fato de no se conseguir trabalhar com tal
prazo, conhecido a priori, se ele necessrio. Pode tambm ser relevante a reviso
das formas de quantificar e divulgar as falhas, a m qualidade de estudos e proje-
tos e os atrasos devidos a necessidade de melhorias dos processos, inclusive as de
responsabilidade dos proponentes.
Para o caso do petrleo, a EPE considera baixo o grau de incerteza na produ-
o em funo de licenciamentos futuros. Foi estimado em 14 a 24 meses o prazo
necessrio para a licena de instalao de um poo de petrleo, a depender da
sensibilidade ambiental da rea (BRASIL, 2007d). Neste caso, no so apresen-
tados problemas que impliquem diferenas de produo significativas atribudas
aos atrasos no licenciamento.
Outro fator de destaque quanto gerao de energia e impactos no meio
ambiente se refere construo de gasodutos, oleodutos e alcooldutos, que atual-
mente somam 15,5 mil km. Pelos dados do PDE 2008-2017 (BRASIL, 2009d),
a extenso de gasodutos atuais, somados aos projetos at 2017 totaliza 10 mil km,
situados principalmente na regio Sudeste e no bioma Mata Atlntica, com 67%
do total. O Cerrado e a Caatinga somam 20%. No so considerados os dutos do
possvel acordo BrasilVenezuela e outros em estudo. O transporte de petrleo e
derivados conta com aproximadamente 7,5 mil km, na zona litornea, principal-
mente. A previso de alcooldutos, ligando a regio Centro-Oeste ao Sudeste, para
fins de exportao, pode chegar a 5 mil km, compreendendo trechos no Cerrado
e Mata Atlntica.
Quanto ao licenciamento dos biocombustveis, a exigncia de EIA-Rima para
o licenciamento de atividades agrcolas destinadas ou no produo de biocom-
bustveis se aplica somente para reas de relevante interesse ecolgico (Arie) ou
acima de 1 mil ha, conforme as Resolues Conama no 1/1986 e no 11/1986.
A construo de usinas tambm exige EIA-Rima, tanto para o etanol quanto

para plantas industriais interligadas com a produo de leos vegetais. Aguarda-
se a regulamentao de obrigatoriedade do instrumento EIA-Rima para grandes
produes tamanho e condies a definir de biodiesel em plantas isoladas. De
forma pioneira, leis estaduais iniciaram o aprimoramento do processo de licencia-
mento e instrumentos de controle, incluindo usinas e propriedades rurais no se-
tor de etanol e biodiesel. Nesse setor, a autorizao para instalao e operao no
tem sido problema do lado dos demandantes, haja vista a capacidade autorizada
a instalar e a operar. Para o biodiesel, em maro de 2010, havia autorizaes para
produo de 400 milhes de litros/ms, frente demanda mandatria de apenas
170 milhes de litros/ms (ANP, 2010).
Pesquisas junto aos demandantes dos licenciamentos em todas as ativi-
dades poderiam indicar as necessidades de melhorias nos procedimentos dos
rgos. Os supostos atrasos nos licenciamentos parecem indicar a falta de dilogo
e de planejamento de mdio prazo. No h evidncias da necessidade de alterao
na regulamentao dos licenciamentos, como tambm no se questiona que os
estudos e ritos so necessrios. Por outro lado negativo o fato de que o licen-
ciamento tornou-se, na rea de energia, pouco mais que um procedimento que
lista uma srie de pendncias, embora com todo cuidado tcnico, que devem ser
satisfeitas para a autorizao do empreendimento; o instrumento no exerce, de
fato, a funo prevista na Constituio Federal e na Lei no 6.938/1981, de avaliar
a viabilidade ou no dos empreendimentos, podendo desautoriz-los. As obras
so dadas como certas, salvo rarssimas excees.
Nesse sentido, seria importante a criao e a manuteno de um foro de
debates sobre planejamento e gesto de polticas e aes envolvendo energia e
meio ambiente, que no tenha o intuito de substituir outros espaos de discusso
ou de deliberao existentes. Interessa congregar ideias em torno de um tema es-
pecfico, no contexto da gesto socioeconmica dos recursos naturais. So reais as
condies de se efetivar a sustentabilidade em energia e meio ambiente, especial-
mente pela abundncia de recursos financeiros que podem ser alocados, conforme
mostrado anteriormente.
6 PESQUISA ENERGTICA COM PERSPECTIVAS DE LONGO PRAZO: .

ENERGIA NUCLEAR
Os estudos e, em certa medida, a expanso da energia nuclear sofreram
uma desacelerao, desde o fim dos anos 1980, devidos, principalmente, ao
baixo custo dos derivados do petrleo e a acidentes, como os de Chernobil.
Nesta seo, interessa levantar a questo da energia nuclear como um tema
de estudos relevante no mbito tecnolgico e estratgico para o pas, no
contexto da pesquisa e desenvolvimento.
O Brasil detentor de grandes reservas de urnio, fonte da energia para

gerao de eletricidade. O pas tem estudos e projetos de desenvolvimento nessa
rea, mas pode dar um passo adiante, de modo a tornar-se um grande ator no
cenrio mundial. Tendo em vista as perspectivas incertas no longo prazo, a P&D
aplica-se a toda forma de gerao, segurana e consumo de energia. Porm, no se
observam preocupaes nesse sentido, quando se analisa, por exemplo, as pesqui-
sas apoiadas pelo Fundo Setorial de Energia, do Ministrio de Cincias e Tecno-
logia (MCT). Entre 632 projetos contratados junto ao fundo (R$ 366 milhes, a
valores nominais), apenas 14 (R$ 17 milhes) foram relacionados rea de ener-
gia nuclear, incluindo-se tcnicas de monitoramento, educao, desenvolvimento
do combustvel, segurana e outros.
Deuch e Moniz (2006) observam que a importncia da energia nuclear resi-
de, para citar apenas os conhecimentos atuais, em dois fatos centrais: i) perspec-
tiva de escala e longo prazo; e ii) trata-se de tecnologia de ponta ligada a vrios
usos. O primeiro ponto destaca que a energia nuclear a nica fonte no fssil
complementar, em grande escala, da hidreletricidade e que tem perspectiva de
longo prazo. Todas as outras alternativas, mesmo a dos biocombustveis da atual
gerao, so consideradas de transio e teriam limite mximo de 12% da oferta
mundial de energia no mdio prazo (SOCOLOW; PACALA, 2006; IEA, 2009).
Mesmo o Brasil sendo uma exceo mundial a pesquisa energtica tem funo
tambm estratgica e de abertura de fronteiras tecnolgicas.
O segundo aspecto a destacar que a P&D deve orientar-se pelas linhas de
ponta tecnolgicas capazes de responder a um conjunto mais amplo de temas
estudados; nesse aspecto, a temtica nuclear deve ser incentivada pelo conjunto
das reas que abrange, desde o combustvel termonuclear at os usos na medicina.
Dado que o pas tem condies de desenvolver pesquisas e atividades econmicas
nesse tema, pode-se reduzir o risco de ser um eterno importador de bens advindos
de fornecedores externos.
A falta de incentivos P&D, ou a sua ocorrncia sem um desenho discutido
amplamente, conferem ao tema nuclear uma obscuridade que no se justifica.
Especificamente quanto ao uso energtico, o pas tem potencial de ser no apenas
exportador de matria-prima, mas tambm de projetos, equipamentos e tecnolo-
gias. Para isso, deve-se abrir o debate com o meio acadmico e a sociedade civil,
para que o marco legal do setor seja levado adiante. Questes como a segurana
ambiental e dos trabalhadores, desde a mina at o enriquecimento tambm de-
vem ser abordadas de forma clara com a sociedade.
7 EFICINCIA ENERGTICA NO BRASIL
7.1 Contexto internacional e Brasil

Goldemberg e Lucon consideram que A eficincia energtica , sem dvida, a
maneira mais efetiva de, ao mesmo tempo, reduzir os custos e os impactos am-
bientais locais e globais (2007, p. 18). Para os autores, a conservao diminui a
necessidade de subsdios governamentais e permitem o prolongamento do prazo
dos investimentos em novas fontes.
Nesse sentido, h trajetrias tecnolgicas de emisses de GEE e de poluentes
que merecem especial ateno das polticas de eficincia energtica. Do ponto de
vista ambiental, os setores econmicos para os quais devem direcionar-se as aes
de eficincia energtica so aqueles causadores de maior impacto direto no meio
ambiente e aqueles de menor ineficincia energtica neste caso, os impactos
so indiretos por demandarem mais energia para os mesmos processos. O box 3
destaca as definies de eficincia e intensidade energtica.
BOX 3
Eficincia energtica
Eficincia energtica significa o alcance e a continuidade de uma reduo na quantidade de

energia utilizada para se obter um mesmo servio ou nvel de atividade. Em termos econ-
micos toda mudana que resulta em decrscimo na quantidade de energia utilizada para
produzir uma unidade da atividade econmica (WEC, 2008 p. 9). A eficincia energtica
associada com eficincia econmica e inclui tecnologia, comportamento e mudanas na
economia. (WEC, 2008, p.9).
A eficincia energtica tem dois indicadores mais usados: intensidade energtica
quantidade de energia dividida por indicador de renda, geralmente o PIB ou PIB per capita,
ou valor agregado, ou mesmo quantidade produzida e consumo por unidade e tipo
por exemplo, veculos ou motores.
As comparaes de eficincia energtica podem ser feitas entre setores da atividade eco-
nmica, entre tipos de atividade industrial, entre rotas tecnolgicas, entre outras formas.
A comparao entre naes deve ser feita considerando-se os diferentes tipos de economias,
regies, estgios de desenvolvimento econmico, por meio da paridade entre o poder de
compra de cada um.
(Continua)
(Continuao)
O indicador de intensidade energtica ser tanto melhor quanto menos energia for ne-
cessria para se elevar o PIB per capita, observada a paridade do poder de compra (ppp).
ideal a situao em que a setas tenham inclinao negativa (para baixo e para a direita
no grfico 7) como ocorre no Canad, na Irlanda e nos Estados Unidos, por exemplo. Isso
significa maior PIB a um mesmo nvel de energia.
Observa-se que o Brasil teve uma ligeira inclinao positiva entre os valores de 1990 e
2006, significando que a eficincia energtica, medida por esse critrio, reduziu-se, da mes-
ma forma que ocorreu com Itlia, Espanha, Coreia do Sul e Tailndia, pases comparveis
situao brasileira.
Os indicadores de consumo e de eficincia energtica, no Brasil, no apon-

tam tendncia de modificao da trajetria mostrada no grfico 7, que compara a
intensidade energtica de diversos pases. Situaes particulares como a da China,
da ndia, de Senegal, do Vietn, em que a inclinao forte, mais com baixa
elevao do PIB, indicam mudanas com muita incluso da populao, a baixos
valores monetrios e com baixo incremento no consumo per capita de energia
isso ocorre onde h uma grande parcela da populao com renda muito baixa.
Situaes como a da Rssia e da Bulgria indicam mudanas drsticas na econo-
mia e crises no perodo de anlise.
GRFICO 7
Tendncia da intensidade energtica e PIB per capita 1990-2006
600
500 Russia
Intensidade final de energia (tep/M$95ppp)
China
400
Vietnam
Bulgaria
300 Canada
Venezuela
Iran
India Canada
200 Gabom
Malaysla
Indonesia Korea
Turkey Germany USA
Thailand Australia
Brazil
Mexico Spain France
Argentina Japan
100 Tunisia Italy Italy UK Ireland
SenegalAlgeria Israel
Colombia Israel
0
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000
PIB na paridade do poder de compra (US$ppp)
Fonte: WEC (2008, p. 23).

O Conselho Mundial de Energia (WCE) considera que tem melhorado a

relao energia/PIB no bloco OCDE e na maioria dos pases e regies (grfico 7),
com decrscimo de 1,6% ao ano, entre 1990 e 2006. Na avaliao do Conselho,
o Brasil aparece entre os pases que tm baixa produtividade, com eficincia ener-
gtica mediana (160) e PIB per capita baixo inferior a US$15 mil/ano , sem
grandes mudanas no perodo entre 1990 e 2006.
As simulaes da EPE/MME, para o caso do Brasil, apresentam oscilaes
da intensidade energtica, at 2030, conforme os diversos cenrios anteriormente
mencionados. No caso em que o crescimento da economia seria mediano (peda-
linho ou B2) a tendncia permanecer o padro atual. Os setores industrial e de
transportes so os principais demandantes de polticas de eficincia energtica.
Para este ltimo, do ponto de vista ambiental, outro efeito positivo ser a me-
lhoria da qualidade do diesel reduo de poluentes, a exemplo do enxofre, que
passar de mais de 500 ppm para 50 ppm.
Para o setor industrial, a busca pela eficincia energtica mais complexa e
ainda mais necessria, inclusive, pelas vantagens econmicas para o prprio setor.
O grfico 8 ilustra a evoluo da intensidade energtica por setor, no Brasil, com
destaque para as atividades industriais que gastaram mais energia para gerar a
mesma renda (aumento da intensidade). Os setores que no aparecem no grfico
no tiveram oscilao relevante na intensidade energtica, desde 1970, seja com
ganhos ou perda (BRASIL, 2009c).
GRFICO 8
Evoluo da intensidade energtica no Brasil, principais setores 1970-2006
1.600,00
Consumo final/PIB (tep/milhes US$ 2007)
1.400,00
1.200,00
1.000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
1976
1986
1996
2006
1970
1972
1974
1978
1980
1982
1984
1988
1990
1992
1994
1998
2000
2002
2004
Transportes Agropecurio Indstria

Indstria extrativa mineral No metlicos Metalurgia
Qumica Alimentos e bebidas Txtil
Papel e celulose Energtico

A partir de 1998, alguns setores apresentaram melhora no indicador

intensidade (grfico 8), em parte devido ao aumento dos preos das commo-
dities. Quando se analisa a intensidade energtica em funo da quantidade
produzida nota-se que os setores de ferro ligas e de no ferrosos e outros
metalrgicos foram os que demandaram mais energia por tonelada produzida
(grfico 9). Alm dos problemas enfrentados pelo mercado de commodities h,
tambm, o efeito dos equipamentos obsoletos, conforme destacado adiante,
na seo 7.2.
GRFICO 9
Consumo energtico por quantidade produzida
1.800
1.600
1.400
1.200
Tep/ton
1.000
0.800
0.600
0.400
0.200
0.000
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Cimento Ferroligas Papel e celulose

Ferro gusa e ao No ferrosos e outros metalrgicos Setor energtico
O grfico 10 ilustra o comportamento da intensidade energtica nos pases

da Unio Europeia (UE). A comparao indica que o alcance de padres de efi-
cincia, no Brasil, resguardadas as diferenas e as deficincias desse indicador, so
muito grandes. Deve-se atentar que a comparao entre os setores mais com-
plexa e no tem relao direta, sendo importante, porm, o sinal invertido entre
o Brasil e os pases europeus.
GRFICO 10
Intensidade energtica final e por setores na Unio Europeia
120
110
100
(Index 1990=100)
90
80
70
60
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Residencial Transportes Todos os setores finais
Servios, agricultura e outros Indstria
Fonte: WEC (2008).
Pode-se notar nas trajetrias (grficos 8 e 9), que apenas o setor de trans-
portes vem melhorando sensivelmente a sua intensidade energtica, desde 1970.
Os demais setores, principalmente o industrial, mostram que h muito a ser feito.
Dessa forma, o foco das campanhas e dos programas de eficincia energtica deve
direcionar-se para estes setores cuja intensidade energtica crescente, sem igno-
rar as aes positivas das outras atividades.
7.2 Polticas de eficincia energtica: redirecionamento do foco

O Brasil promove, desde 1986, o estmulo eficincia energtica com aes como
o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel), o Programa
Brasileiro de Etiquetagem (PEB) e o Programa de Eficincia das Concession-
rias de Energia Eltrica (PEE), direcionado s concessionrias de distribuio de
energia eltrica, em obedincia Lei no 9.991/2000. O destaque tem sido a dis-
ponibilizao de equipamentos poupadores de energia, o que incentivado, com
sucesso, por programas como o Procel e o PEE.
O PEE a ao que aporta o maior volume de recursos (R$ 1,14 bi-

lho, na soma de todas as concessionrias, de janeiro de 2008 at maro
de 2010), ainda busca consolidao, pois os dados disponibilizados pela
Aneel mostram que 80,5% dos recursos se destinam, basicamente, a duas
categorias de economia de energia: substituio de equipamentos em re-
sidncias de baixa renda predomnio de eletrodomsticos e no setor
pblico administrao e empresas de energia. Do total de 447 projetos
relacionados pela Aneel, no mbito do PEE, essa primeira categoria contou
com 63,3% dos recursos (R$ 722,3 milhes); a segunda, com 17,2% dos
recursos (R$196,2 milhes). Por outro lado, o setor industrial teve apenas
3,1% (R$ 36,15 milhes).
Em 2001 foi editada a Lei no 10.295/2001, que confere ao Estado poder
de estabelecer ndices mnimos de eficincia ou mximos de consumo aos
equipamentos produzidos ou comercializados no pas. Apesar de o quadro re-
gulatrio ter bases que permitem a eficincia energtica, so ainda insuficientes
as medidas efetivas, no entendimento de Brasil (2007d). A concluso deve-se,
essencialmente, aos poucos efeitos constatados nas indstrias.
Estudo em parceria da Eletrobras com a CNI avaliou 217 projetos de efi-
cincia energtica na indstria, em 13 diferentes setores. O estudo confirmou
as projees divulgadas pela EPE (BRASIL, 2007d) quanto s vantagens eco-
nmicas de se investir na conservao da energia e apontou nmeros: quando
se adota a conservao, em lugar da simples adio de energia nova no pro-
cesso industrial, a economia pode chegar a 43% do custo de adio de 1kWH
(ELETROBRAS; CNI, 2009). O grfico 11 mostra os valores poupados em
cada um dos 13 setores pesquisados.
O estudo Eletrobras/CNI est em consonncia com o que apontou o PNE
2030 (BRASIL, 2007d) quanto diferena financeira entre a gerao de energia.
Segundo o PNE, atendendo-se aos padres ambientais e tambm a um programa
de conservao, tornam-se mais baratos os programas de eficincia. O Plano mos-
tra que a economia para o pas, com a instalao de novas fontes, seria na faixa de
US$ 8,4 bilhes, ou US$ 1,32 mil US$/kW, para uma capacidade adicional
de 6400 MW (BRASIL, 2007d).
GRFICO 11
Comparao de custos da economia de energia por setor e o custo da energia nova
pela mdia dos setores
350
319
300
Custo de energia conservada (R$/MWh)
250
200
151
150
103 106
100
73 74
55 59 60 61
50 36
0
Minerao metlicos
Siderurgia
Qumico
Metalurgia
Outros
Alimentos e bebidas
Papel e celulose
Txtil
Minerao no metlicos
Cermico
Fundio
Fonte: Eletrobras/CNI (2009).
O maior problema apontado pela pesquisa foi a existncia de equipamentos

obsoletos na rea dos processos trmicos (caldeiras e outros), os quais so, tambm,
altamente emissores de GEE e de poluentes. Por isso, as polticas oficiais de eficincia
energtica, voltadas para a energia eltrica, no alcanam a indstria. H necessidade
de se promoverem mais pesquisas e desenvolvimento que apontem caminhos para
melhorias permanentes, alm da substituio dos equipamentos. Uma das maneiras
de se viabilizarem as mudanas o aumento do dilogo com a indstria, no sentido
de difundir as vantagens da conservao da energia; outra medida a combinao de
aes de induo mudana, por meio de incentivos temporrios indstria, para
viabilizao financeira da modernizao de seus equipamentos.
Por outro lado, nos projetos apoiados pelo BNDES, seria desejvel a ado-
o de indicadores de eficincia a serem alcanados pelos tomadores de recursos.
Inicialmente, esses indicadores seriam orientadores de aes em prol da eficincia
energtica. Em um segundo momento, o Banco pode avaliar a vinculao de con-
dies vantajosas de concesso de recursos a metas de alcance de eficincia no uso
da energia. Da mesma forma, tais medidas podem ser adotadas para a adoo de
maiores cuidados com o meio ambiente.
Este texto apresentou um breve cenrio atual e no mdio prazo envolvendo o
tema energia e meio ambiente no Brasil, com destaque para as interaes entre
polticas pblicas, a gerao e o consumo de energia. Procurou-se evidenciar que,
muito mais do que um sacrifcio para a economia nacional, a sustentabilidade
ambiental deve ser vista como uma oportunidade para o desenvolvimento socio-
econmico. Este raciocnio segue a tendncia mundial, talvez irreversvel, de uso
de energias alternativas com responsabilidade social e ambiental, na perspectiva
da gesto integrada dos recursos naturais.
Com essa abordagem o texto procurou identificar, no perfil da matriz ener-
gtica brasileira, as perspectivas e os principais desafios da gesto socioambiental
na gerao e no consumo. Os desafios e oportunidades destacados, tendo em vista
a integrao e a coordenao de esforos nas reas de energia e meio ambiente, de
forma bastante resumida, bem como sugestes adicionais, so os seguintes:
As projees de gerao de energia apontam reduo, ainda que pe-
quena, no percentual de participao das fontes renovveis na matriz
energtica, com oscilaes entre mais e menos fontes renovveis.
O aumento da produo e consumo dos biocombustveis implica ga-
nhos ambientais e socioeconmicos, mas aumenta os impactos e con-
flitos na etapa da produo, necessitando redimensionamento da rea
de gesto ambiental.
A previso de recursos para a rea de gerao de energia, inclusive em
atividades com grande impacto ambiental, no tem vinculao com a
rea de meio ambiente, nos documentos de planejamento energtico, o
que seria um aspecto desejvel.
O financiamento da pesquisa em energia e meio ambiente deve ser
incentivado, com alteraes e melhor distribuio dos recursos para
P&D, inclusive no que se refere rea nuclear.
O financiamento de P&D deve contar com recursos oriundos da pro-
duo de eletricidade a partir de fontes de origem fssil, em maior
proporo que a atual.
H necessidade de se reduzir a intensidade energtica, principalmente
nos grandes consumidores da indstria, devendo-se direcionar o foco
das polticas nesse sentido.
A coordenao e integrao de aes na rea de energia e meio
ambiente dever ser conduzida por estruturas perenes e no apenas
pontuais e espordicas.
desejvel que a elaborao de relatrios de diagnsticos de emisso de

GEE e poluentes, pela matriz energtica e outros setores, seja feita com
maior frequncia.
O incentivo e o financiamento de atividades econmicas intensivas em
energia deve considerar conta indicadores da rea de energia e meio
ambiente.
necessrio debater alternativas de compensao financeira para mu-
nicpios, ou para a agricultura e para o espao rural para atividades
de produo de energia renovvel e de alimentos, semelhana dos
royalties do petrleo ou da gerao hidreltrica.
Alm desses aspectos pontuais, o desafio que permanece central em polticas
pblicas de energia o de aliar as aes tradicionais do Estado para o curto pra-
zo com as premissas de longo prazo, fato inerente tambm s questes ambien-
tais. Este artigo levanta a questo da necessidade de se reformularem as medidas
para o alcance de estgio superior na integrao entre meio ambiente e energia.
Tal integrao pressupe fortalecimento dos rgos ambientais e dos sistemas
colegiados de consulta e deliberao, medidas essas ao alcance das aes de gover-
nos, inclusive pela condio favorvel de ganho de novos mercados.
Para alm desses aspectos, o desejvel que o pas defina a plataforma de
gerao de energia a partir do tipo de desenvolvimento social e econmico que
se deseja; fazer o contrrio, ou seja, partir da disponibilidade de energia para
desenvolver a economia parece contra indicado, especialmente quando se trata
de exportao de commodities ou mercadorias de baixo valor agregado e com alto
gasto de energia.
A adoo e divulgao sistemtica de indicadores da relao energia e meio
ambiente, inclusive por setor produtivo, seria til tambm para orientar e in-
duzir projetos do setor privado, bem como para que o financiamento pblico
os utilizasse cada vez mais como base orientadora da destinao de recursos.
Dado que o Banco estatal BNDES responsvel pela maior parte (mais de 80%)
do financiamento dos projetos do setor energtico, uma maior coordenao de
esforos e o direcionamento para a sustentabilidade devem compor a diretriz
principal nesse sentido.
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CAPTULO 4
O PAGAMENTO PELO CONSUMO DE GUA PROVENIENTE DE

UNIDADES DE CONSERVAO: O CASO DO DISTRITO FEDERAL
1 INTRODUO
A gua que abastece Braslia e as regies administrativas do Parano, do Cruzeiro,
do Lago Sul e do Lago Norte no Distrito Federal fornecida pelo sistema inte-
grado de captao da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal
(CAESB), a partir das barragens de Santa Maria e Torto. Situadas no interior do
Parque Nacional de Braslia (PNB), esses reservatrios atestam a importncia de
uma unidade de conservao na proteo de recursos hdricos para o abasteci-
mento humano. De fato, assim que essa gua sai dos limites do parque, sujeita-se
a um acentuado processo de degradao, devido principalmente aos rejeitos de
casas e de barracos que, sem a autorizao dos rgos governamentais respons-
veis, instalaram-se naquela localidade, poluindo estes recursos hdricos.
Os residentes das regies abastecidas com a gua captada nesses reservatrios
consomem aproximadamente 624.596.400 litros de gua por dia, e os custos
incorridos aos aproximadamente 407,7 mil habitantes que utilizam esta gua dia-
riamente so de certa forma incalculveis, pois as despesas com captao, trata-
mento e distribuio tornam-se cada vez mais elevados.
A populao consciente est disposta a pagar uma quantia extra de sua renda
para ter gua de melhor qualidade em suas residncias e, nesse sentido, o presente
estudo visa analisar os efeitos socioeconmicos e ambientais nos preos real e
contingente da gua proveniente do sistema Santa Maria Torto.
Como objetivo primeiro da pesquisa, torna-se essencial avaliar as prefern-
cias declaradas pelos consumidores residenciais de gua proveniente daquele sis-
tema de captao, bem como estimar a contribuio financeira decorrente da
aplicao do Art. 47, da Lei no 9.985, que criou o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao (SNUC).
Alm desta introduo, a pesquisa conta tambm com mais cinco sees.
Na seo 2 constam os objetivos especficos do presente trabalho. A seo 3
identifica a utilizao do mtodo de valorao contingente como o mtodo mais
confivel na utilizao e sistematizao dos dados estatsticos, com finalidade de
atribuir confiabilidade ao trabalho de captao do real valor dado s pessoas pela
gua que bebem. A seo 4 apresenta o mtodo de pesquisa, que permite o dese-
nho de um mercado hipottico para a proviso de um recurso natural a partir do
esboo de cenrio ambiental, no qual esto citadas as condies de preservao do
recurso hdrico. Tambm nesta seo ser apresentado o material de pesquisa, tais
como a estimao da amostra e da coleta de dados. A seo 5 apresentar os resul-
tados de estimao da funo economtrica com log duplo, a qual permitiu a de-
terminao do excedente do consumidor relativo por cidade satlite. Na seo 6
ser a apresentao das consideraes finais da pesquisa.
2 OBJETIVOS DA PESQUISA
Entre os objetivos da pesquisa destacam-se a avaliao das preferncias decla-
radas pelos consumidores residenciais de gua proveniente do Parque Nacional
de Braslia gua Mineral e Torto e a estimao da contribuio financeira
decorrente da aplicao do Art. 47, da Lei no 9.985, que criou o SNUC. Posto
isso, a pesquisa busca responder ao seguinte questionamento: Qual o efeito de
variveis socioeconmicas e ambientais nos preos real e contingente da gua
proveniente do sistema Santa Maria Torto?
3 DEMANDA CONTINGENTE POR GUA

A gua um bem de consumo que possui valor econmico, por suas caracte-
rsticas fsico-qumicas ela essencial vida humana, animal e vegetal, contu-
do, os recursos hdricos tornam-se cada dia mais escassos na natureza. Segundo
Al-Ghuraiz e Enshassi (2005), a escassez da gua um convite a crises econmicas
que modificam facilmente os preos e a demanda por gua na rea do Oriente
Mdio conhecido como Faixa de Gaza. Transfronteirio ao mar Mediterrneo, a
gua utilizada principalmente nos afazeres domsticos declina rapidamente em
qualidade e quantidade.
Entretanto, no apenas a Faixa de Gaza sofre com a perda de qualidade e
quantidade dos recursos hdricos, a gua vem adquirindo status de bem de con-
sumo superior no mundo todo e sua demanda torna-se cada vez mais inelstica.
Para os autores, o setor controlador dos recursos hdricos deve fixar um preo
justo gua, a fim de melhorar os servios de fornecimento sem aumentar com
isso os custos destes servios.
Para tanto, fixar preo no deve ser visto unicamente como forma de equi-
librar oferta e demanda, para Al-Ghuraiz e Enshassi (2005) ancorar o preo da
gua essencial tambm como medida de assegurar o bem-estar social e manter
o meio ambiente limpo. Os pesquisadores, no intuito de atribuir preo ao m3
da gua, utilizaram o mtodo de valorao contingente como a ferramenta de
pesquisa mais apropriada aos seus objetivos. Esta ferramenta se mostrou bastante
O Pagamento pelo Consumo de gua Proveniente de Unidades de Conservao... 181
significante, pois, como uma parcela muito pequena de questionrios foi inviabi-
lizada, o mtodo de pesquisa pde captar a sensibilidade das pessoas em relao
aos recursos hdricos do qual elas dependem e incutiu o sentimento de que, ex-
trair uma parcela mensal de renda satisfatrio quando se pode consumir gua
limpa e de boa qualidade.
Como resultado da investigao Al-Ghuraiz e Enshassi (2005) revelaram
que, a voluntariedade em pagar pelo servio de melhoramento da qualidade da
gua est em torno de 225,70 new israeli shekel (NIS), mdia mensal per capita
dos consumidores da Faixa de Gaza. O NIS a moeda corrente naquela rea e
equivalia a US$ 0,21 em 2002, perodo da pesquisa, ou seja, a populao residen-
te na Faixa de Gaza estava disposta a pagar pelo melhoramento da gua consumi-
da em 2002, US$ 47,40 dlares per capita.
Al-Ghuraiz e Enshassi (2005) recomendam fixar o preo da gua em
3,00 NIS/m3, ou seja, US$ 0,63 dlares por m3 de gua consumida. Os au-
tores tambm consideraram em sua pesquisa o subsdio s famlias de baixa
renda que no podem pagar pelo preo mdio fixado.
O mtodo de valorao contingente o mais usado em pesquisas que tm
por objetivo valorar bens ambientais, contudo a Agncia Britnica do Meio Am-
biente decidiu por testar um mtodo de pesquisa conhecido por ranking contin-
gente, a fim de fazer comparaes entre os dois mtodos, sobre a gerncia de guas
de rios publicamente financiadas. Bateman et al. (2006) contrastaram aplicaes
do mtodo de valorao contingente e do mtodo de ranking contingente para
valorar melhorias na qualidade da gua do rio Tamer, que atravessa a cidade de
Birmingham no Reino Unido.
Os autores identificaram que em relao ao mtodo de valorao contingen-
te, as pessoas eram incapazes de indicar uma disposio a pagar, pois o cenrio
de pesquisa era demasiado hipottico e/ou de difcil entendimento ou que mais
informaes em custos eram necessrias. A amostra continha um grau elevado de
ofertas que indicavam os nveis da qualidade da gua iguais a zero, a razo mais
citada era que os respondentes j pagavam muitos impostos ou que a obrigatorie-
dade do pagamento para uma melhor qualidade da gua era da responsabilidade
dos poluidores. Para os pesquisadores estes achados sugerem uma considervel
resistncia a aplicao do mtodo de valorao contingente.
Por outro lado, em relao ao mtodo de ranking contingente, Bateman
et al. (2006) afirmam que, os respondentes acharam este mtodo substancial-
mente mais fcil de responder e isto se reflete na taxa de falta de resposta que
menor que 2%. Os autores indicaram que os valores obtidos do exerccio
ranking contingente so significativamente mais elevados do que aqueles deri-
vados das perguntas do mtodo de valorao contingente, quando os protestos
so includos nos valores. Entretanto este somente o argumento mediano para

melhorias, as possveis implicaes destes resultados so consideradas dentro
das observaes dos pesquisadores.
A concluso de Bateman et al. (2006) que, em avaliao de polticas p-
blicas, em que a resposta valorao examina necessidades de maximizao, e
em que o cenrio ambiental que est sendo avaliado conceitualmente difcil de
compreender, o formato do ranking contingente pode ser a escolha mais apropria-
da como ferramenta de valorao do que um exame equivalente do mtodo de
valorao contingente no formato open-ended.
Todavia, no estudo de caso realizado por Birol, Karousakis e Koundouri
(2006), na Grcia, o mtodo de valorao contingente foi aplicado com o objeti-
vo de fornecer suporte de deciso para avaliar os efeitos da mudana global futura
em ecossistemas aquticos na Europa. A finalidade da pesquisa foi definir o papel
de tcnicas econmicas de valorao a fim de ministrar assistncia em projetos
que visam a eficincia, a equidade e a formulao de polticas sustentveis para a
gerncia de recursos hdricos, frente a problemas ambientais, tais como a polui-
o, o uso de terras intensivo na agricultura e as mudanas climticas.
Como um Estado-membro da Unio Europeia e signatrio da Conveno
de Ramsar (1971) Conveno sobre Zonas midas de Importncia Interna-
cional, em especial hbitats de aves aquticas , a Grcia obrigada a conservar
sustentabilidade, controlar e melhorar as condies de seus wetlands e outros re-
cursos hdricos. De acordo com Birol, Karousakis e Koundouri (2006) o alvo do
estudo estimar os valores de no uso do wetland de Cheimaditida na Grcia,
usando para isso o mtodo de valorao contingente, que uma das tcnicas de
valorao capaz de estimar valores de no uso dos recursos ambientais.
Os pesquisadores realizaram 122 entrevistas em 2005 para identificar as de-
terminantes dos valores escolhidos pela populao grega de Atenas e Thessaloniki,
comprovando a teoria econmica, os resultados da equao de valorao revelaram
que, a disposio a pagar (DAP) aumenta conforme o nvel de instruo e renda.
Os resultados do modelo ainda indicam que as mulheres que residem em reas
urbanas so mais provveis de decidir contribuir ao fundo da gerncia do wetland.
Os autores tambm descobriram que aqueles que visitaram o wetland e aqueles
com renda mais elevada so mais provveis de indicar valores mais elevados aos
valores de no uso do wetland.
Os valores de no uso, segundo Birol, Karousakis e Koundouri (2006), podem
ser combinados com valores diretos e indiretos do uso do wetland de Cheimaditida
para estimar seu valor econmico total (VET), que pode fornecer aos formuladores
de polticas pblicas informao econmica necessria para assegurar a gerncia
sustentvel e eficiente do wetland de Cheimaditida.
Concluram Birol, Karousakis e Koundouri (2006), que tcnicas de va-

lorao permitem o clculo de custos e benefcios confidenciais de um projeto
ou de uma poltica a uma estimao dos custos e dos benefcios sociais de uma
atividade econmica. O mtodo de valorao contingente (MVC) e outras tc-
nicas econmicas de valorao so teis porque quantificam como o pblico
percebe a importncia da sade do ecossistema em sua localidade, nacional e
internacional, e ilustra como a participao pblica pode ser incorporada em
processos de deciso.
De acordo com Casey, Kahn e Rivas (2006) a capital do estado do Amazonas,
Manaus, contm aproximadamente 1,5 milho de residentes, e estas pessoas formam
o epicentro das atividades econmicas e do desenvolvimento da Bacia Amaznica.
Conforme os autores, o atual sistema de tratamento de gua na cidade de
Manaus foi construdo quando viviam naquela cidade aproximadamente 100 mil
pessoas. Como a populao mais do que dobrou atualmente, aumentou tambm
o interesse pblico ao acesso principalmente pela sade pblica. Aqueles que pos-
suem condies de comprar gua o fazem, os demais permanecem suscetveis a
doenas provenientes da gua suja.
Casey, Kahn e Rivas (2006), conduziram sua pesquisa a 1.600 residentes,
coletando informaes sobre necessidades atuais pelos recursos hdricos, interesse
pela sade e dados socioeconmicos. A fim de determinar quanto os cidados
esto dispostos a pagar pelo acesso universal aos servios de gua em casa, os
pesquisadores utilizaram o MVC, para decidir quanto as pessoas pagariam pelo
melhoramento nos servios relacionados gua.
As concluses de Casey, Kahn e Rivas (2006), que os residentes da cidade
de Manaus esto dispostos a pagar mais do que R$ 12,00 por ms para melhora-
mentos nos servios relacionados gua. Para alcanarem este resultado os pesqui-
sadores empregaram 1.479 observaes em quatro formatos diferentes de elicia-
o, entre eles, o mtodo de open-ended, open-ended com indicao pr-qualificada,
escolhas dicotmicas decrescentes e finalmente escolhas dicotmicas crescentes.
4 MATERIAIS E MTODO DE PESQUISA

Os dados da pesquisa Demanda Contingente por gua no Distrito Federal foram
coletados por meio de um survey de pesquisa aplicado em 400 residncias de
Braslia, Lago Sul, Lago Norte, Cruzeiro e Parano. A amostra foi estimada com
95% de confiabilidade e 5% de erro, e estratificada de acordo com o total de
consumidores destas cidades. O mtodo de valorao contingente foi usado com
o objetivo de estimar, por meio de uma funo economtrica com log duplo, o
excedente do consumidor relativo por cidade satlite.
Esse mtodo de pesquisa permite que seja desenhado um mercado hi-

pottico para a proviso de um recurso natural, a partir do esboo de cen-
rio ambiental, no qual esto citadas as condies de preservao do recurso
gua. Este cenrio visa eliciar a disposio a pagar dos usurios do PNB de
Braslia, a fim de indicar polticas de preservao do recurso hdrico prove-
niente do parque.
5 ESTRATIFICAO AMOSTRAL
Levando-se em considerao que as ligaes ativas com hidrmetros em Braslia
contm 18.064; Lago Sul 8.809; Lago Norte 6.386; Cruzeiro 5.048; e
Parano 16.443, totalizando 54.750 ligaes ativas com hidrmetros (CAESB,
2003). Definiu-se ento, o tamanho da amostra conforme grfico 1.
GRFICO 1
Tamanho da amostra
35
33
30
30
25
20
16
15
12
10 9
Braslia Parano Lago Sul Lago Norte Cruzeiro
Elaborao prpria.
Tendo sido feitas as entrevistas, obtm-se o perfil da amostra selecionada,

conforme tabela 1. A maioria dos respondentes possui pelo menos o nvel su-
perior de escolaridade, idade mdia elevada acima dos 42 anos e renda familiar
mensal considerada de mdia a alta, segundo os padres brasileiro, conformando
dessa forma, o alto nvel de intelectualidade e compromisso consciente, da parte
dos entrevistados, com a qualidade da gua consumida por eles.
TABELA 1
Perfil da amostra selecionada
Idade (anos) Renda(R$) Porcentagem com 3o grau
Lago Norte 52 3.451,00 100
Lago Sul 50 3.219,00 91
Braslia 48 1.620,00 69
Parano 46 1.135,00 65
Cruzeiro 42 3.007,00 41
Elaborao prpria.
Algumas simulaes estatsticas foram exercidas, a fim de se obter perspectivas
futuras sobre as condies de consumo da gua para os prximos anos, nas re-
gies administrativas do Distrito Federal em que as entrevistas foram realizadas.
Observa-se, de acordo com o grfico 2, uma reduo geral no consumo de gua
para os prximos dez anos, em porcentagem, e uma alta reduo no consumo,
declarada pelos residentes do Cruzeiro que esperam reduzir o consumo de gua
em mdia at 15% nos prximos dez anos.
GRFICO 2
Reduo de consumo
0
-2
-1,87
-2,33
-2,86
-4
-4,52
-6
-8
%
-10
-12
-14
-15,00
-16
Lago Norte Parano Braslia Lago Sul Cruzeiro
Elaborao prpria.
Outra simulao dos resultados extremamente relevante e apresentada

no grfico 3 em relao ao sexo dos respondentes em cada uma das regies
administrativas pesquisadas, que declararam diminuir o consumo de gua nos
prximos dez anos. Observa-se que, em geral quase todos os respondentes
pretendem diminuir o consumo de gua, entretanto, uma pequena parcela
dos residentes em Braslia, 0,92% dos homens, declarou que esperam para os
prximos dez anos um aumento no consumo de gua.
GRFICO 3
Reduo do consumo, segundo sexo do entrevistado
5
0,92
0
-0,43
-1,9 -2,5
-3,25 -2,81 -3,52
-5 -4,39
-5,34
%
-10
-15
-19,63
-20
Lago Norte Parano Braslia Lago Sul Cruzeiro
Sexo masculino Sexo feminino

Elaborao prpria.
Utilizando-se de uma distribuio conjunta com log duplo para o vetor ale-
atrio logaritmo do preo da gua, a fim de estimar a demanda real por gua no
Distrito Federal, estimou-se a seguinte regresso economtrica:
Em que:
LN P = logaritmo do preo da gua da conta do consumidor
LN C = logaritmo do consumo de gua da residncia
LN R = logaritmo da renda familiar do consumidor
LN E = logaritmo dos anos de escolaridade do respondente
LN I = logaritmo da idade do respondente
e = erro dos coeficientes estimados

t = estatstica t para os coeficientes estimados; p valor = nvel de significncia
= coeficiente de explicao ajustado
= erro padro da estimativa
F = estatstica teste de Fisher
No intuito de determinar o excedente do consumidor da gua no Distrito
Federal, tambm foi estimada uma regresso economtrica para definir a deman-
da contingente por gua no Distrito Federal, sob o vetor aleatrio logaritmo da
disposio a pagar pela gua, que ficou assim estabelecida:
LN D = 1,338 +1,207.LN C + 0,081.LN R + 0,198.LN E + 0,345.LN I
e 0,229 0,039 0,023 0,037 0,053
t - 5,842 30,777 3,491 5,313 6,520
p valor 0,000 0,000 0,001 0,000 0,000

R = 0,851
S = 0,24 F = 571,1 (p valor = 0,000)
Em que:
LN D = logaritmo da disposio a pagar pela gua
LN C = logaritmo do consumo de gua da residncia
LN R = logaritmo da renda familiar do consumidor
LN E = logaritmo dos anos de escolaridade do respondente
LN I = logaritmo da idade do respondente
e = erro dos coeficientes estimados
t = estatstica t para os coeficientes estimados; p valor = nvel de significncia
= coeficiente de explicao ajustado
= erro padro da estimativa
F = estatstica teste de Fisher
Tendo determinado o excedente do consumidor, torna-se fcil realizar uma
estimativa de preo da gua por m3 por meio da seguinte expresso matemtica:
Em que:
De acordo com as estatsticas, os resultados esperados dos valores dos excedentes

relativos e dos consumos de gua da amostra por cidade so: Braslia, ec = R$ 139,16
e 2.743 m3; Parano, ec = R$ 126,16 e 2.077 m3; Cruzeiro, ec = R$ 38,97 e 1.134
m3; Lago Sul, ec = R$ 68,00 e 1.673 m3; e Lago Norte, ec = R$ 49,96 e 1.981 m3,
respectivamente. Sendo o total geral do ec = R$ 422,25 e 9.608 m3.
A apropriao de benefcios proporcionados pela preservao da gua do
PNB e a contribuio financeira proporcionada pela preservao da gua do PNB
comportam-se conforme os grficos 4 e 5 respectivamente:
GRFICO 4
Apropriao dos benefcios
9,2
11,8
%
16,1
29,9
33,0
Braslia Parano Lago Sul Lago Norte Cruzeiro

Elaborao prpria.
GRFICO 5
Contribuio financeira
0,06
0,05
0,04
R$
0,03
0,02
0,01
0,00
Lago Norte Lago Sul Parano Braslia Cruzeiro
Elaborao prpria.
As receitas foram estimadas com base no volume de gua captada do siste-

ma Santa Maria Torto, cuja captao mensal, em 2003, foi de 1.043 litros por
segundo, devendo a expectativa de contribuio financeira mensal para o PNB
ser conforme grfico 6.
GRFICO 6
Receita estimada
180.000,00
R$ 162.000
160.000,00
R$ 135.000
140.000,00
120.000,00 R$ 108.000
100.000,00
R$ 81.000
R$
80.000,00
R$ 54.000
60.000,00
40.000,00
20.000,00
0,00
R$ 0,02 R$ 0,03 R$ 0,04 R$ 0,05 R$ 0,06
Elaborao prpria.
Os impactos foram estimados, levando-se em conta o preo mdio

de R$ 0,04 por m3 de gua, em relao ao faturamento relativo ao abastecimento de
gua, conforme os balanos patrimoniais publicados pela CAESB para os anos
de 2001 a 2004.
O impacto anual percentual da contribuio financeira sobre a receita de
abastecimento de gua da CAESB como mostra o seguinte grfico 7.
GRFICO 7
Impacto anual da contribuio financeira
0,791
0,657
0,576
0,475
2001 2002 2003 2004

Elaborao prpria.
REFERNCIAS
AL-GHURAIZ, Y.; ENSHASSI, A. Ability and willingness to pay for water supply
service in the Gaza Strip. Building and Environment, Elsevier, Amsterdam,
v. 40, n. 8, p. 1093-1102, 2005.
BATEMAN, I. et al. Comparing contingent valuation and contingent ranking:
a case study considering the benefits of urban river water quality improvements.
Journal of Environmental Management, Elsevier, Amsterdam, v. 79, n. 3,
p. 221-231, 2006.
BIROL, E.; KAROUSAKIS, K.; KOUNDOURI, P. Using economic valuation
techniques to inform water resources management: a survey and critical appraisal
of available techniques and an application. Science of the Total Environment,
Elsevier, Amsterdam, v. 365, n. 1, p. 105-122, 2006.
CASEY, J.; KAHN, J.; RIVAS, A. Willingness to pay for improved water service
in Manaus, Amazonas, Brazil. Ecological Economics, Elsevier, Amsterdam, v. 58,
n. 2, p. 365-372, 2006.
COMPANHIA DE SANEAMENTO DO DISTRITO FEDERAL (CAESB).
Sinopse do sistema de abastecimento de gua. 12. ed. Braslia, 2003.
CAPTULO 5
ANLISE MATRICIAL DE MANEJO DE RECURSOS RENOVVEIS:

UMA SUGESTO METODOLGICA PARA A CONCESSO .
DE FLORESTAS
1 INTRODUO
O presente artigo tem como objetivos: i) apresentar a abordagem matricial de
Usher (1966) para o manejo sustentvel de recursos renovveis como uma pos-
svel metodologia aplicada para a concesso de florestas nacionais; ii) realizar si-
mulaes a partir do modelo sobre a taxa de explorao para florestas; e iii) evi-
denciar a possibilidade, mas tambm os riscos associados explorao da floresta.
O objetivo do administrador de uma concesso florestal o de maximizar a
produo sujeita a conservao do recurso, ou seja, este deve estar atento explo-
rao, mas tambm conservao desses recursos, pois a conservao necessria
para que uma produo sustentvel possa ser obtida. A conservao do recurso
obtida por meio da substituio das rvores exploradas por novas rvores e a
produo tima sustentvel atingida quando as propores das diferentes classes
de tamanho ou idade das rvores so mantidas, e isto obtido por meio da
determinao dessas propores e do clculo da quantidade de novas rvores que
devem ser plantadas.
O presente trabalho utiliza como exemplo de recurso renovvel as Florestas
de Seleo, j no sculo XIX, Gurnaud concebeu o manejo destas florestas de
maneira experimental e Biolley (1920, 1954) codificou as ideias e criou um siste-
ma de administrao experimental denominado de Check Method que permite
produzir a maior quantidade de madeira possvel, levando em conta as restries
qualitativas e de conservao. Este estudo utiliza os mtodos de seleo feitos por
Colette (1934, 1960), no qual, segundo Usher (1966), a explorao do caule
baseada no resultado de listas peridicas, registros de todas as rvores por espcie
e por classe de circunferncia. Colette calcula uma porcentagem geral de aprovei-
tamento de uma classe de circunferncia para a prxima e esse valor utilizado
para calcular a explorao. A importncia do trabalho de Usher (1966) mostrar
que possvel se determinar, a partir do conhecimento dos recrutamentos indivi-
duais de cada classe do recurso em relao classe ou s classes acima, uma estru-
tura terica e que nica e pode ser definida para qualquer que seja o conjunto
de objetivos do gestor.
O texto contm cinco sees, alm desta introduo. A seo 2 apresenta o

referencial terico da concesso de florestas pblicas na Amaznia. A seo 3 con-
tm o modelo matricial de Usher (1966): o processo de crescimento, o processo
de regenerao e a dinmica do modelo. A seo 4 apresenta o exemplo de Usher
(1966) para uma floresta de pinheiros. A seo 5 mostra como o modelo pode ser
utilizado para fazer simulaes e a seo 6 traz as consideraes finais.
2 A CONCESSO DE FLORESTAS PBLICAS NA AMAZNIA

A perda contnua de importantes bens e servios ambientais, principalmente pelo
progressivo desmatamento das reas florestais, em especial, nas florestas tropicais,
exigem imediata ateno. Atualmente, 86% das reas florestais mundiais esto sob
a responsabilidade de governos em diferentes nveis, aproximadamente 5,4 bilhes
de hectares. As florestas privadas constituem menos de 10% destas e a gesto co-
munitria, em somente 4% (AGRAWAL; CHHATRE; HARDIN, 2008).
Na frica, a concesso para explorao das florestas pblicas a principal
modalidade de gesto na regio Centro-Oeste: Libria, Costa do Marfim, Gana,
Camares, Gabo, Congo e frica Central (GRUT; GRAY; EGLI, 1991; WRI,
2000). As concesses florestais na sia ocorrem principalmente na Malsia, na
Indonsia, na Nova Guin e no Camboja (World Bank, 2000). Na Amrica
do Norte, o Canad possui diversas formas de concesses; e na Europa, as conces-
ses florestais no so comuns. Na Amrica do Sul, de acordo com Gray (2000),
a concesso de florestas era, j em 2000, estratgia dominante no Suriname, na
Guiana, na Venezuela, na Guatemala, no Peru, na Bolvia e na Nicargua.
Apesar desta tendncia internacional, o autor alertou que problemas vm sen-
do relatados em grande nmero de pases e estes relatos geralmente envolvem as-
pectos comuns como: questes biolgicas relacionadas s caractersticas de cada flo-
resta; questes ambientais relacionadas a impactos da extrao de madeira e manejo
florestal; aspectos sociais envolvendo o uso das comunidades locais, entre outros.
A Amaznia, segundo a FAO (2004), era, at 2004, o segundo maior
produtor de madeira tropical do mundo, apesar de ter grande maioria de suas
florestas geridas pelo Estado. Sobre este aspecto, Fearnside (2008) observou
que, o desmatamento em grande parte das reas de fronteira na Amaznia
resultado de fatores socioeconmicos associados a falhas institucionais.
neste contexto que o efetivo controle governamental sobre o uso das florestas
pblicas no Brasil encontra-se em debate, incluindo seu uso pelas comunida-
des locais e sua possvel concesso explorao privada.1 Todavia, em muitas
1. A concesso florestal pode ser entendida como uma delegao onerosa, feita pelo poder concedente Distrito
Federal, governos federal, estadual ou municipal , do direito de praticar manejo florestal sustentvel para explorar
produtos e servios em uma unidade de manejo (Art. 3o, item VII da Lei no 11. 476, de 2 de maro de 2006).
Anlise Matricial de Manejo de Recursos Renovveis... 195
regies, incluindo reas florestadas da sia, da frica e da Amrica Latina, os

limites para a concesso enfrentam o desafio de coexistncia com a extrao
ilegal de madeira (KELLER et al., 2007).
Foram localizadas na literatura, diferentes correntes de pensamento a respeito
da concesso de florestas iniciativa privada. Por um lado, alguns autores (ALIG;
LEE; MOULTON, 1990; CONRAD; GILLIS; MERCER, 2005; LENTINI;
VERSSIMO; PEREIRA, 2005) afirmam que a concesso de florestas iniciativa
privada uma boa soluo para o desafio da sustentabilidade.
Neste sentido, Arima e Verssimo (2002) acreditam que com o novo sistema
de gesto de florestas na Amaznia, os problemas do desmatamento e a perda de
recursos naturais sero resolvidos. Apesar desta aparente empolgao, Ferraz e
Sera (1998) haviam alertado, apesar de concordarem com as concesses, que a
implantao de concesses em grandes extenses de florestas nacionais na Amaz-
nia mesmo que necessrio, no possui a capacidade de garantir a sustentabilidade
da explorao madeireira na regio.
Por outro lado, so muitos os autores que se opuseram a noo de benefcios
apregoados pelos defensores das concesses (MERTENS; FORNI; LAMBIN,
2001; LANE, 2003; BALAND; FRANCOIS, 2005). Esta posio reforada
pela ideia de que a deciso de adotar a concesso sustentada por uma noo
equivocada de que a explorao privada mais sustentvel que a explorao p-
blica. No Brasil, esta se associa noo de que o governo brasileiro est mais ade-
quadamente aparelhado para monitorar atividades industriais florestais do que a
adotar uma gesto pblica sustentvel.
Entretanto, Merry et al. (2003) chamaram ateno para algumas complica-
es desse modelo. Alertam os autores que: i) a produo de madeira subsidiada
por concesses pode ampliar a extrao ilegal em terras privadas; ii) as concesses
adicionaro custos administrativos e profissionais para o seu acompanhamento;
iii) as concesses no intimidaro a extrao ilegal; e iv) a preferncia tende a ser
concedida, como sempre, aos grandes produtores.
Boscolo e Vincent (2007) identificaram, utilizando dois modelos empricos,
que os custos podem induzir concessionrias a ampliar a extrao. Neste sentido,
so muitos os estudos que apresentam os impactos da extrao de madeira na flo-
resta Amaznica. Os estudos sugerem que fatores crticos socioambientais podem
explicar porque as indstrias madeireiras so responsveis por grande extrao
e rpida migrao na Amaznia (DICKINSON; DICKINSON; PUTZ, 1996;
BROWDER, 1987; BARROS; UHL, 1995). Sugere-se que as prticas de extra-
o na Amaznia e as polticas ambientais no encorajam as formas sustentveis
de explorao da madeira na Amaznia.
A extrao de grandes quantidades de rvores adultas de alto valor comer-

cial remove importantes sementes e prejudicam a regenerao (OCONNELL,
1996). Isto exige uma contnua migrao das indstrias rumo aos novos esto-
ques. Como resultado, muitos pensadores questionam se ser realmente pos-
svel efetivar a concesso de reas florestadas na regio (PINEDO-VASQUEZ
et al., 2001).
Ainda existem os que se contrapem concesso por apoiar um modelo de ges-
to comunitria das florestas pblicas (TUCKER, 1999; BALAND; FRANCOIS,
2005; GODOY, 2006). Aqui se assume como resultado das concesses, tem-se
de conceder os recursos florestais pblicos ao setor privado, mas isto no a nica
alternativa existente e se deixam de lado outros diferentes arranjos de explorao
sustentvel dos recursos florestais (GODOY, 2006). Recomenda-se que governos,
indstrias e organizaes no governamentais (ONGs) em conjunto, promovam a
implementao de um modelo de gesto compartilhada em conjunto com as popu-
laes envolvidas (DENNIS et al., 2008).
Logo, pode-se perceber que as experincias apontam para diversos fa-
tores que esto potencialmente envolvidos no sucesso de uma proposta de
gesto por meio da concesso das florestas pblicas no Brasil e na Amaznia
em especial. A gesto privada defendida como a melhor maneira de assegurar a
utilizao sustentvel do recurso, segundo os estudos apresentados, no resulta
automaticamente em gesto sustentvel dos recursos. Por outro lado, a gesto
pblica tambm tem apresentado problemas. Tal fato aponta que existem ou-
tros elementos explicativos do sucesso de uma boa gesto florestal alm de sua
concesso ao setor privado.
3 O MODELO MATRICIAL DE USHER

O modelo de Usher (1966) uma adaptao de modelos que buscam uma estru-
tura estvel de idades em populaes animais ou populaes medidas por classes de
idade estudadas por Leslie (1945, 1948), Williamson (1959) e Lefkovitch (1965).
3.1 O processo de crescimento

As rvores so divididas em seis classes de tamanhos (dimetros) diferentes.
Vamos assumir que uma rvore que est na i-sima classe no incio de um perodo
de tempo poder:
pertencer mesma classe no final deste perodo;
pertencer a uma classe caracterizada por maior tamanho; ou
ter morrido, e neste caso ser explorada.
O processo de crescimento de recursos renovveis medidos em atributos

de tamanho representado por uma matriz quadrada estocstica P com (n+1)
linhas e colunas, construda a partir de dados de recrutamento que mostram
as probabilidades dos organismos se moverem para outra classe ou permane-
cerem na mesma classe:
Em que:
ai a probabilidade de um organismo na i-sima classe permanecer na
mesma classe durante o perodo, i variando de 0 a n: (i = 0, 1, 2, ..., n); e
bi a probabilidade de um organismo da i-sima classe passar para a
classe (i+1) durante o perodo, i variando de 0 a n: (i = 0, 1, 2, ..., n).
Hipteses:
que an < 1: pressupe-se que a explorao ocorra ao final do perodo,
logo antes do incio do novo perodo, e que a explorao da maior
classe majoritria;
ai + bi = 1 (i = 0, 1, 2,..., n 1): pois impossvel a perda de um orga-
nismo durante o perodo; e
0 ai < 1 e 0 < bi 1: j que todas as n + 1 classes representadas pela
matriz so possveis, uma parte dos indivduos em cada classe, exceto
pela n-sima classe, devem ir para uma classe superior.
3.2 O processo regenerativo

A matriz Q demonstra o processo de regenerao e contm n + 1 colunas e
fileiras. Essa matriz contm elementos iguais a zero, exceto por alguns ele-
mentos positivos na primeira fileira. Estes elementos representam funes
da regenerao:
Em que: ki a funo de regenerao da i-sima classe, (i = 1, 2, ..., n).
3.3 A dinmica do modelo

A estrutura em um instante t dado pelo vetor coluna qt a seguir:
qt = {qt,0, qt,1, qt,2, ..., qt,n} (1),
em que: qt,i (i = 0, 1, 2, ..., n) indica o nmero de organismos na i-sima
classe em um tempo t.
Pelo fato de a matriz Q conter a estimativa da regenerao e as probabili-
dades de um organismo mudar de classe, a estrutura do recurso natural em um
tempo t + 1 dada por qt+1 = Qqt.
A comparao entre a estrutura do recurso no instante t (qt) e a estrutura do
recurso no instante t + 1 (qt+1) fornece as bases para o estudo da estabilidade do re-
curso natural. Caso o recurso em questo tenha atingido um ponto estvel, a pro-
poro de indivduos em cada classe haver de ser a mesma em ambos os perodos,
mesmo que o nmero de indivduos no recurso tenha aumentado nesse perodo.
Este aumento ser colhido para explorao. Ento temos que:
Qt = 1/.qt+1.
Caso seja constante, o recurso ser estvel. Supondo-se que o ponto de
estabilidade seja atingido, a estrutura estvel de propores pelo vetor q, ser
representada por:
Qq = q. (2)
Da equao (2) notamos que uma raiz caracterstica da matriz Q.
Como a ordem da matriz Q n + 1, existem n + 1 autovalores possveis para .
Se existe um valor de que maior que uma unidade, ento o nmero de rvo-
res pode aumentar em um perodo de tempo, e o aumento neste nmero ser
uma medida da explorao potencial.
fcil mostrar que os dados de regenerao e recrutamento podem ser re-

presentados pela matriz Q:
Em que: ci (i = 1, 2, ..., n) o nmero de rvores de uma classe qualquer que

pode se regenerar em um local previamente ocupado por um indivduo de classe
i que tenha sido colhido.
A equao matricial Qq = q dar a dinmica do modelo. Usher (1966) mostra:
1. Existe ao menos uma raiz caracterstica da matriz Q que maior que
uma unidade.
2. Existe uma nica estrutura tima para um recurso renovvel, classifica-
da por alguns atributos de tamanho e que significativa, isto , que no
possui valores negativos ou imaginrios.
3. Esta estrutura associada com a maior raiz latente da matriz, e, portan-
to, maximiza a produo deste recurso.
4 O EXEMPLO DE USHER PARA UMA FLORESTA DE PINHEIROS

Em seu exemplo, Usher (1966) utilizou dados retirados de plantaes florestais em
Corrour, Condado de Inverness, Esccia. Essa floresta contm um grande nmero
de espcies, sendo predominantes os abetos das variaes norueguesas e sitka e os
pinheiros silvestres. O caule do abeto sitka e do pinheiro silvestre so normalmente
de classe de qualidade III (HUMMEL; CHRISTIE, 1953). O manejo destas reas
divido em seis blocos semelhantes, sendo realizada uma contagem por bloco a cada
seis anos. O inventrio se constitui na avaliao de todas as rvores no bloco e sua
separao por espcie e por largura do tronco. Os valores de regenerao no foram
medidos em campo e se baseiam em estimativas tiradas de tabelas para a produo de
pinheiro silvestre dadas por Hummel e Christie (1953). Tais valores foram calculados
como a razo entre rvores de classe 0, por acre e pelo nmero de rvores de classe i.
Presume-se que o espao liberado pela derrubada de rvores pequenas seja ocupado
pela copa de rvores maiores, no formando, portanto, focos de regenerao.
Sob as hipteses anteriormente mencionadas, Usher (1966) chega matriz Q:
Supe-se que o objetivo do manejo ter uma produo estvel de pinheiro

silvestre, e que os indivduos de classe 5 so do tamanho necessrio, assim sendo,
todos os indivduos nessa classe sero colhidos, logo, o termo a5 na matriz igual
a zero. A estrutura estvel representada na matriz Q pode ser encontrada pelo pro-
cesso de interao. A equao Qq = q resulta em um conjunto de n + 1 equaes
lineares simultneas com n + 2 variveis.
Se q0 for escolhido arbitrariamente como 1000, valores aleatrios de podem
ser escolhidos para gerar as estruturas representadas pelos termos q nas equaes an-
teriores. Por exemplo, se um = 1,2042 for utilizado, teremos z = - 0,230, portanto
um valor para correto at a quarta casa decimal seria 1,2043. A estrutura estvel de
floresta seria ento representada pelo vetor: {1000, 544, 372, 214, 86, 26}. Depois de
cada perodo de contagem de seis anos, haver uma colheita de [(1,204 1)/1.204]
x100%, ou seja, aproximadamente 17% das rvores mais o adicional da ltima classe.
5 PROJEO
O modelo matricial pode ser utilizado para fazer projeo e encontrar uma es-
trutura que tenda estabilidade. Para isto basta substituir, por exemplo, o valor
= 1,2043 na matriz Q.
Supondo que a estrutura no presente, q0, dada por q0 = {4461, 2926, 1086,
222, 27, 2}. Pr multiplicando este vetor pela matriz Q temos a estrutura florestal
aps seis anos: r1 = {3422, 3268, 1722, 442, 68, 10}. Se uma produo de 17%
for retirada ( = 1,2043), ento e1 = {581, 554, 292, 75, 11, 2}, deixando uma
estrutura q1 para o prximo perodo q1 = {2841, 2714, 1430, 367, 57, 8},em que
as oito rvores de classe 5 sero retiradas para um aumento de produo.
As estruturas florestais qi, com i de 0 a 14 foram traadas no grfico 1. Pode
ser visto que a floresta seria levada, possivelmente, ao ponto prximo do equil-
brio, previamente calculado como q, aps 12 perodos de contagem. Este perodo
permitiria o crescimento gradual das rvores mais velhas e a substituio natural
do nmero excessivo de rvores jovens, mostrado no grfico a seguir.
GRFICO 1
Projeo do nmero de rvores por classes de dimetro taxa de explorao de 17%
Nmero de rvores escala logartmica
10.000
1.000
100
10
1
6 12 18 24 30 36 42 48 44 60 66 72 78 84 90
Anos
Classe 0 Classe 1 Classe 2 Classe 3 Classe 4 Classe 5
Fonte: Hummel e Christie (1953).
No exemplo anterior foi utilizada uma taxa de explorao de 17%, que cor-
responde a uma raiz caracterstica com valor = 1,2043. Caso a taxa de explorao
fosse aumentada para 25%, a simulao mostra o comportamento a seguir dado
pelo grfico 2.
GRFICO 2
Projeo do nmero de rvores por classes de dimetro taxa de explorao de 25%
Nmero de rvores escala logartmica
10.000
1.000
100
10
1
6 12 18 24 30 36 42 48 44 60 66 72 78 84 90
Anos
Classe 0 Classe 1 Classe 2 Classe 3 Classe 4 Classe 5
Fonte: Hummel e Christie (1953).
Como podemos notar esta estrutura no ser mais sustentvel. Esta a me-
lhor lio deste modelo. Existe a possibilidade de se encontrar estruturas timas
de manejo florestal, porm tal estrutura nica para cada tipo de floresta.
A simulao realizada neste artigo utilizou probabilidades de regenerao, de re-
crutamento e de mortalidade para a espcie de pinheiros que possui taxas de
crescimento significativamente maior do que as taxas de crescimento das espcies
da Amaznia e, portanto, pelo fato de ser uma superestimao destas represen-
tam um indicador de que a trajetria sustentvel de manejo em reas tpicas da
Amaznia mais crtica do que foi aqui apresentado. O trabalho tambm mos-
trou uma tcnica possvel para o manejo a ser utilizada na concesso das florestas
nacionais. O modelo mostra que:
1. possvel obter uma estrutura florestal tima, no sentido de maximizar
uma produo sustentvel.
2. A necessidade de se estimar as probabilidades de recrutamento por classe.
3. A necessidade de se estimar as probabilidades de regenerao das esp-
cies da concesso.
4. A taxa de explorao deve ser determinada a partir das probabilidades
de recrutamento, visto que esta uma funo do valor caracterstico da
matriz do sistema. Taxas de explorao feitas de maneira ad hoc podem
levar exausto do recurso natural.
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Parte II
polticas pblicas e meio ambiente no brasil

CAPTULO 6
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO: PRINCPIOS .

E LIMITES DE IMPLANTAO
1 INTRODUO
O direito ambiental rege-se por princpios que lhe do fundamento, formando a base
de sustentao do reconhecimento do direito ao meio ambiente sadio e equilibrado.
Para Cretella Jr. (1988), princpios de uma cincia so as proposies bsi-
cas, fundamentais, tpicas que condicionam todas as estruturaes subsequentes.
Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia.
O mesmo autor classifica os princpios em: onivalentes ou universais,
que so comuns a todos os ramos do saber, como o da razo suficiente;
plurivalentes ou regionais, que so comuns a determinados grupos de cincias,
como o princpio do alterum non laedere, aplicvel tanto s cincias naturais
quanto s cincias jurdicas; monovalentes, que dizem respeito a um ramo do
conhecimento, como os princpios gerais de Direito; setoriais, que informam
setores de uma cincia, por exemplo, os princpios aplicveis ao direito
ambiental, sobre os quais vamos nos debruar.
Havendo coliso entre princpios, a soluo depender da aplicao
do princpio dos princpios (proporcionalidade), que deve buscar no caso
concreto a soluo que privilegie o princpio mais adequado espcie,
deixando inclume um contedo mnimo do princpio preterido. Com a
identificao da dimenso dos direitos em conflito, a aplicao do princpio da
proporcionalidade permite a manuteno dos interesses protegidos (FREITAS,
2004). O que ocorre, de fato, a precedncia de um sobre outro princpio na
anlise de situaes concretas.
importante ressaltar que cabe aos princpios a definio de determinados
valores sociais que tero fora vinculante para a atividade de interpretao e apli-
cao do Direito, segundo Grau (1990).
Considerando o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como di-
reito fundamental do homem, pelo menos teleologicamente, o direito ambiental deve
ter uma sobreposio natural do seu objeto de tutela em relao s demais cincias.
Isso porque tudo o que se relaciona com o meio ambiente condiz com o direito vida.
O reconhecimento do direito ao meio ambiente equilibrado como direito

humano fundamental no sistema brasileiro implica a aceitao da sua irrevogabi-
lidade, pois trata-se de clusula ptrea no nosso sistema.1 Outra consequncia a
sua imprescritibilidade, pois a prescrio atinge apenas direitos patrimoniais, no
a exigibilidade de direitos personalssimos (SILVA, 1990).
1.1 Princpios
1.1.1 Princpio da ubiquidade

Ubiquidade significa propriedade ou estado de ubquo ou onipresente
(FERREIRA, 2000).
O reconhecimento da ubiquidade em relao aos mecanismos de proteo
do meio ambiente toma por base sua interseco direta com o direito vida.
Por isso, o bem ambiental no fica delimitado a uma circunscrio espacial ou
temporal em funo da sua onipresena.
Por tais razes, a proteo do meio ambiente exige a cooperao entre os
povos, com uma poltica global que considere tal necessidade. O Art. 4o, inciso
IX, da Constituio Federal de 1988 (CF/88) trata da subcooperao entre os
povos na poltica do meio ambiente.
Alm disso, a tutela do meio ambiente deve buscar a manuteno da qua-
lidade de vida, o que acaba por definir que todo e qualquer direito subjetivo
obedeam aos primados do direito ambiental.
1.1.2 Princpio do desenvolvimento sustentvel

O princpio 13 da Conferncia de Estocolmo, em 1972, ao tratar do planejamento
racional dos recursos, dispe que para melhorar as condies ambientais, os estados
deveriam adotar um enfoque coordenado para que o desenvolvimento estivesse com-
patibilizado com a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano.
O bem que propicia o desenvolvimento econmico, social, cultural e pol-
tico o mesmo que importa para a manuteno da sadia qualidade de vida. Por
isso, no tem sentido que o desenvolvimento se d de forma desordenada e cause
dano ao meio ambiente (LEMOS, 2008a).
Com base nessa ideia, a Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento definiu o desenvolvimento sustentvel como aquele que atende
1. Para Comparato (1999) aplica-se o princpio da irreversibilidade dos direitos j declarados, no s aos Poderes
Pblicos constitudos em cada Estado, como a todos os Estados no plano internacional, e at mesmo ao prprio Poder
Constituinte, Organizao das Naes Unidas e a todas as organizaes regionais de Estados, juridicamente invli-
do suprimir direitos fundamentais, por via de novas regras constitucionais ou convenes internacionais.
Direito Ambiental Brasileiro: princpios e limites de implantao 211
as necessidades do presente sem comprometer as necessidades de as geraes

futuras atenderem as suas prprias necessidades (COMISSO MUNDIAL
SOBRE O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO, 1991). Isso
significa desenvolvimento com preservao do meio ambiente.
Esse princpio deve ser compreendido como um conjunto de instru-
mentos preventivos que possam afetar as prticas econmicas, cientficas,
educacionais e conservacionistas, buscando a realizao do bem-estar da
sociedade.2 Deve haver uma compatibilizao da atividade econmica com
a proteo do meio ambiente.
De fato, a explorao econmica deve ocorrer nos limites da capacida-
de dos ecossistemas, resguardando a renovao dos recursos renovveis e a
explorao no predatria dos recursos no renovveis, preservando para as
presentes e as futuras geraes.
Na viso ambiental, a manuteno da qualidade de vida deve ser considerada
na criao de normas que vo regular a atividade econmica. Segundo a Comisso
Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, o desenvolvimento
sustentvel no um estado permanente de harmonia, mas sim um processo de
mudana no qual a explorao dos recursos, a orientao dos investimentos, os
rumos do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional considerem as
necessidades atuais e futuras.
Para Leff (2006), a racionalidade ambiental que orienta a construo da
ideia de sustentabilidade implica um encontro de racionalidades, formas diver-
sas de sentir, de pensar e at de valorar as coisas. Assim, as contradies entre a
ecologia e o capital no esto circunscritas a lgicas abstratas contrapostas; no
h soluo submetendo o capital lgica da ecologia ou vice-versa. A diferena
entre a racionalidade ambiental e a racionalidade capitalista se expressa na con-
frontao de interesses sociais arraigados em estruturas institucionais, paradigmas
de conhecimento, formas de compreenso do mundo e processos de legitimao,
que enfrentam diferentes agentes, classes e grupos sociais.
No mbito brasileiro, alguns instrumentos de aplicao do princpio do
desenvolvimento sustentvel merecem meno: a avaliao de impacto ambien-
tal, nos termos da Lei no 6.938/1981, o zoneamento ambiental e o estudo pr-
vio de impacto ambiental.
2. Derani (1997) faz referncia ao trabalho de Rehbinder que trata dos desdobramentos do direito do desenvol-
vimento sustentvel no direito positivo alemo: A norma para utilizao da melhor tecnologia independente do
estado concreto do bem ambiental a ser protegido, a norma que impede maior poluio do ambiente do que a
j eventualmente existente (Verchlechterung der Umweltqualitt) e o princpio da precauo, segundo o qual o
Estado tambm deve atuar com proibies e restries, mesmo quando o potencial danoso de um determinado
material ainda no estiver provado.
1.1.3 Princpio do poluidor-pagador

O primeiro instrumento internacional que faz referncia expressa ao princpio
do poluidor-pagador uma recomendao do conselho da Organizao de Co-
operao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), de 1972, estabelecendo que
o custo das medidas definidas pelas autoridades pblicas para proteo do meio
ambiente deveria estar refletido no custo dos produtos e servios cuja produo
ou consumo causasse poluio. Dispe ainda que tais medidas no deveriam
estar acompanhadas de subsdios que pudessem criar significativa distoro no
comrcio e no investimento internacional.
A recomendao de 1972, em face disso, no menciona os custos do dano
ao meio ambiente. Em 1974, o conselho da OCDE adotou uma recomendao
mais extensa para implementao do princpio do poluidor-pagador, que reafir-
ma que o princpio fundamental. A recomendao do conselho da OCDE, de
1989, pela aplicao do princpio do poluidor-pagador na poluio acidental,
com maior extenso ao prever que o operador de instalao de risco deveria
suportar o custo de medidas razoveis para prevenir e controlar a poluio aci-
dental advinda da instalao, o que seria exigido pelas autoridades pblicas, em
conformidade com a lei interna, na ocorrncia de um acidente.
No se trata de pagar para poluir. O princpio do poluidor-pagador reco-
nhecido como um dos mais importantes na tutela do meio ambiente. De acordo
com esse princpio, o causador da poluio arcar com seus custos, o que significa
dizer que ele responde pelas despesas de preveno, reparao e represso da po-
luio. As implicaes prticas do princpio do poluidor-pagador esto em alocar
as obrigaes econmicas em relao a atividades causadoras de danos, particu-
larmente em relao responsabilidade, ao uso dos instrumentos econmicos e
aplicao de regras relativas concorrncia e aos subsdios (SANDS, [s.d.]).
O texto inclui palavras que limitam a exigncia de cumprimento de obriga-
es. Isso ocorre, pelo menos em parte, em funo da ideia de que o princpio do
poluidor-pagador aplicvel no Estado, mas no nas relaes entre governos ou
responsabilidades entre estados decorrentes do direito internacional.
Uma viso desse princpio, ainda que tmida, pode ser vislumbrada nos pri-
meiros instrumentos que estabeleceram um mnimo de regras de responsabilida-
de civil por danos resultantes de atividades de risco. Por exemplo, o prembulo da
Conveno Internacional para Danos provocados pela Poluio por Petrleo (Oil
Fund Convention) (1971) dispe que as consequncias econmicas dos danos em
funo da poluio por leo devem ser consideradas pela indstria nutica e pelos
interesses do transporte de leo.3
3. Utilizamos a viso de Sands [s.d.] sobre o princpio do Direito Internacional.

bom lembrar que a aplicao do princpio no afeta a possibilidade de

uso da legislao interna para exigir do causador o pagamento de outros custos
conexos com a responsabilidade das autoridades pblicas no acidente, ou com-
pensao para custos futuros do acidente.
Uma crtica ao princpio apontada por Martin (1991) em razo da per-
misso de que se compre o direito de poluir mediante a internalizao do custo
social. De fato, a correta interpretao do princpio no permite simplesmente
embutir no preo o custo de degradao. No se vende o direito de poluir nem
se paga para poluir. O objetivo do princpio impedir a socializao do pre-
juzo ambiental. Considerando a funo do bem socioambiental, a sociedade
no pode ser penalizada.
O princpio quer dizer que em funo do carter difuso do bem socioam-
biental, o responsvel pela sua utilizao em seu prprio proveito deve arcar com
os custos de preveno de danos. Esse aspecto extremamente importante, pois
com uma conduta preventiva os custos da efetiva preveno sero arcados por
aquele que produz. No entanto, o eventual custo repressivo ou reparatrio tam-
bm deve ser creditado ao degradador (LEMOS, 2008a, p. 66).
O principal objetivo do princpio fazer que os custos das medidas de pro-
teo ao meio ambiente, as chamadas externalidades ambientais, repercutam nos
custos finais de produtos e servios cuja produo esteja na origem da atividade
poluidora (BENJAMIN, 1992a).
Para Benjamin (1992a), todo o direito ambiental, queiramos ou no, gira
em torno do princpio do poluidor-pagador, j que este que orienta ou deve
orientar sua vocao redistributiva, ou seja, sua funo de enfrentamento das
deficincias do sistema de preos.
1.1.4 Princpio da preveno

A importncia do princpio da preveno est em priorizar medidas que evitem a
ocorrncia de danos que, normalmente, so irreparveis.
De acordo com o Art. 225 da CF/88, o dever de preservao do meio am-
biente se impe coletividade e ao poder pblico. O dispositivo aponta diversos
mecanismos preventivos do dano, como a exigncia de estudo prvio de impacto
ambiental, nos casos de atividade potencialmente causadora de dano ao meio am-
biente; o dever do Estado de controlar a produo, a comercializao e o emprego
de tcnicas, mtodos e substncias que impliquem risco vida, qualidade de vida
e ao meio ambiente; e preservao da diversidade e da integridade do patrimnio
gentico, alm da previso de participao popular, que, por exemplo, em audin-
cias pblicas, pode auxiliar na preveno de danos.
Com isso, impede reconhecer que toda ao do direito ambiental est vol-
tada para uma tutela preventiva, pois a coao a posteriori revela-se ineficaz.4 Isso
quer dizer que os recursos ambientais devem ser utilizados de forma racional.
Ensina Martin Mateo (1977):
Ainda que o Direito Ambiental, ao final, apoie-se em um dispositivo san-
cionador, seus objetivos, no entanto, so fundamentalmente preventivos.
verdade que a represso traz sempre implcita uma vocao preventiva ao
pretender, pela ameaa e admoestao, evitar que se verifiquem os pressupos-
tos para a sano. Porm, no Direito Ambiental, a coao a posteriori resulta
particularmente ineficaz, pois as consequncias biolgica e socialmente noci-
vas j se produziram. A sano poder ter efeito moral, mas dificilmente com-
pensar os danos incorridos, frequentemente irreparveis. Isso vale tambm
para as compensaes impostas.
Segundo Machado (1998), em caso de certeza do dano ambiental, este
deve ser prevenido, como preconiza o princpio da preveno. Em caso de dvida
ou de incerteza, tambm se deve agir prevenindo. Essa a grande inovao do
princpio da precauo. A dvida cientfica, expressa com argumentos razoveis,
no dispensa a preveno.
Para Prieur (2004), a preveno consiste no impedimento da supervenincia
de danos ao meio ambiente, mediante a adoo de medidas preventivas antes da
elaborao de um plano ou da realizao de uma obra ou atividade.
Esse princpio permite que a anlise prvia dos impactos de um empreendi-
mento resulte na adoo de medidas mitigadoras e compensatrias. Por isso, seu
principal instrumento o estudo prvio de impacto ambiental.
1.1.5 Princpio da precauo

Historicamente, enquanto o princpio da preveno pode ser encontrado em
tratados internacionais ambientais e em outros atos internacionais, pelo menos
desde 1930, o princpio da precauo comeou a constar nos instrumentos legais
internacionais somente em meados dos anos 1980.
Seu objetivo est em orientar o desenvolvimento e a aplicao do direito
ambiental nos casos de incerteza cientfica.
4. Aunque el Derecho ambiental se apoya a la postre en un dispositivo sancionador, sin embargo, sus objetivos son
fundamentalmente preventivos. Cierto que la represin lleva implcita simpre una vocacion de prevencin en cuanto
que lo que pretende es precisamente por via de amenaza y admonicin evitar el que se produzcan los supoestos que
dan lugar a la sancin, pero en Derecho ambiental la coaccin a posteriori resulta particularmente ineficaz, por un
lado en cuanto que de haberse produzido ya las consecuencias, biolgica y tambin socialmente nocivas, la represin
podr tener una trascendencia moral, pero dificilmente compensar graves daos, quiz irreparables, lo que es vlido
tambin para las compensaciones impuestas imperativamente.
O princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro preconiza que: Com o fim

de proteger o meio ambiente, o princpio da precauo dever ser amplamente
observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ame-
aa de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no
ser utilizada como razo para o adiamento de medidas economicamente viveis
para prevenir a degradao ambiental. (BRASIL, 1992).
De fato, implementar o direito ao meio ambiente s futuras geraes de-
pende da aplicabilidade do princpio da precauo. Considera-se a maior ou a
menor probabilidade de dano na aplicao do princpio, o que, na prtica, pode
at impedir o licenciamento da atividade.
A Declarao Ministerial de Bergen (1990), sobre desenvolvimento susten-
tvel da regio da Comunidade Europeia foi o primeiro instrumento internacio-
nal que considerou o princpio como de aplicao geral, ligado ao desenvolvi-
mento sustentvel, estabelecendo que:
A fim de obter o desenvolvimento sustentvel, as polticas devem ser baseadas no
princpio da precauo. Medidas ambientais devem antecipar, impedir e atacar as
causas da degradao ambiental. Onde existirem ameaas de danos srios ou irrever-
sveis, a falta de total certeza cientfica no deve ser usada como razo para retardar
a tomada de medidas que visam a impedir a degradao ambiental.
O texto tem como fundamento a adoo de conduta antecipatria, demons-
trando a necessidade de medidas ambientais eficazes. Para a aplicao do princpio
deve haver sria e irreversvel ameaa ao meio ambiente.
A referncia ao princpio da precauo foi matria geradora de polmica
na Conveno sobre as Mudanas Climticas de 1992, e o texto, na verso final,
estabeleceu limites quanto aplicao do princpio, mencionando a necessidade
de ameaa de danos srios ou irreversveis (Art. 3o) e por meio da vinculao de
compromissos com incentivos tomada de medidas economicamente viveis.
Para Derani (1997), o princpio da precauo est ligado aos conceitos de
afastamento de perigo e segurana das geraes futuras, como tambm de susten-
tabilidade ambiental das atividades humanas.
Esse princpio deve ser adotado diante da incerteza cientfica de que o dano
ocorrer. O nus da prova do empreendedor, que deve demonstrar que sua ati-
vidade no causar os indesejveis danos ao meio ambiente.
1.1.6 Princpio da funo socioambiental da propriedade

A Constituio Federal de 1988 impe o cumprimento da funo social da proprie-
dade ao dispor que a utilizao do bem no deve ocorrer de forma individualista,
mas em consonncia com os interesses da sociedade, e ao prever a proteo do meio
ambiente no Art. 225 tambm reconhece uma funo ambiental propriedade.
Para Benjamin (1992b), a funo diz com a atividade finalisticamen-

te dirigida tutela do interesse de outrem, caracterizando-se pela relevncia
global, homogeneidade de regime e manifestao atravs de um dever-poder.
Assim, nessa ideia de funo, o dever que legitima o poder.
Comparato (1986) distingue as restries da funo. As primeiras so
limites negativos ao direito de propriedade; j a funo significa o poder de
dar ao objeto da propriedade destino determinado, de vincul-lo a certo obje-
tivo. Tratando-se de funo social, o objetivo deve ser o interesse coletivo, e o
proprietrio tem um poder dever, sancionvel pela ordem jurdica.
Ainda segundo Perlingieri (1999), em um sistema inspirado na solida-
riedade poltica, econmica e social e ao pleno desenvolvimento da pessoa
(art. 2. Const.) o contedo da funo social assume um papel do tipo pro-
mocional, no sentido de que a disciplina das formas de propriedade e as suas
interpretaes deveriam ser atuadas para garantir e para promover os valores
sobre os quais se funda o ordenamento.
Duas proposies explicam o contedo da funo social da propriedade:
o dever do proprietrio de empregar a coisa na satisfao das necessidades indivi-
duais, no desenvolvimento de sua atividade fsica, intelectual e moral e, ao mesmo
tempo, o seu dever de empreg-la na satisfao das necessidades comuns de uma
coletividade nacional inteira ou de coletividades secundrias (MALUF, 2005).
A incidncia da funo socioambiental sobre a disciplina da propriedade
gera consequncias prticas. Hoje, o entendimento uniforme do Superior Tribu-
nal de Justia (STJ) de que aquele que adquire imvel desmatado ou contami-
nado assume o passivo ambiental.5
1.1.7 Princpio da solidariedade intergeracional

A Declarao de Estocolmo, de 1972, determina em seu princpio cinco que os
recursos no renovveis do globo precisam ser explorados de forma que no haja
risco de exaurimento, partilhando-se as vantagens extradas de sua utilizao com
toda a humanidade.
Entretanto, atualmente, a utilizao excessiva dos recursos naturais, o
grande desenvolvimento tecnolgico e o consumismo exacerbado, entre outros
fatores, geraram o desgaste do meio ambiente natural. Com isso, ao homem
cabe o poder e o dever de resguardar a natureza. Assim, pequenas aes somadas
podem causar efeitos catastrficos. Por isso, temos um verdadeiro alargamento
das situaes de responsabilizao.
5. Para uma viso mais abrangente do tema, ver Lemos (2008a).

Para Jonas (1990), a humanidade no tem direito ao suicdio, o que impor-

ta ao reconhecimento de uma tica que nos fora primar pela continuidade da
espcie. Trata-se de uma responsabilidade ontolgica sobre a ideia do homem, o
ser que implica o dever ser.
A CF/88, no Art. 225 reconhece o dever de preservao do meio ambiente
para as presentes e as futuras geraes. Assim, a solidariedade apresenta-se como
elemento de sustentao de uma tica de alteridade que vai caracterizar o prin-
cpio da equidade ou solidariedade intergeracional.
1.1.8 Princpio da participao

O princpio da participao est claramente disposto no Art. 225 da CF/88, que
impe o dever de preservao do meio ambiente ao poder pblico e coletividade.
Assim, trata-se de princpio de suma importncia para a efetivao da proteo do
meio ambiente de forma ampla.
A base do princpio tem razes na sociologia poltica e diz com a atuao da
sociedade civil, apresentando-se como um desmembramento dos princpios pre-
vistos nos Arts. 3o e 4o da CF/88, que tratam da construo de uma sociedade li-
vre, justa e igualitria e da cooperao dos povos para o progresso da humanidade.
Com isso, exige-se a adoo de comportamentos negativos de afastar a prtica
de atos nocivos ao meio ambiente, bem como comportamentos positivos, que re-
sultem na proteo do meio ambiente. Espera-se a tomada de uma posio tica e
altrusta em relao ao bem socioambiental.
O princpio da Declarao do Rio de Janeiro (BRASIL, 1992) dispe que a
melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel
apropriado, de todos os cidados interessados. No nvel nacional, cada indivduo deve
ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham as
autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e atividades perigosas em
suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomadas
de decises. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientizao e a participao
pblica, valorando a informao disposio de todos. Deve ser propiciado acesso
efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito com-
pensao e reparao dos danos.
H instrumentos de participao individual e coletiva. Esse princpio tem
importantes reflexos na atuao do proprietrio, que deve utilizar o bem ambien-
tal em consonncia com a preservao ambiental. Tambm podemos reconhecer
a importncia da conscientizao da populao para atuao na tomada de de-
cises de cunho ambiental por meio, por exemplo, das audincias pblicas no
licenciamento ambiental e de organizaes no governamentais (ONGs).
2 LIMITES DE IMPLANTAO: A QUESTO DAS NORMAS NO DIREITO AMBIENTAL
2.1 Uma breve distino terica: eficcia versus efetividade das normas
Antes de adentrarmos a uma anlise das normas no direito ambiental, relevante fazer-
mos uma distino que, se no feita, acaba por gerar alguns equvocos pontuais sobre o
estudo das normas de modo geral. Ainda que haja uma diferena muitas vezes sutil
entre eficcia e efetividade no plano semntico, muitos, devido proximidade sinttica,
acabam por aproxim-las ou equipar-las. Contudo, como veremos, existe de fato uma
diferenciao entre os termos por se referirem a diferentes momentos de concretizao.
No tocante eficcia, temos que ela ser concernente produo de efeitos
que, por sua vez, dependem de requisitos tcnicos e fticos (FERRAZ JR., 2008).
Tradicionalmente, a distino que se d entre esses dois requisitos a diferencia-
o da eficcia no sentido jurdico-dogmtico (requisitos tcnicos) da eficcia no
sentido sociolgico (requisitos fticos) (NEVES, 2007).
A primeira diz respeito possibilidade jurdica de aplicao, isto , sua
relao com o sistema jurdico, sua aplicabilidade, exigibilidade e pertinncia.
Investiga, portanto, se a norma atingiu as condies intrnsecas ao ordenamento
jurdico para produzir seus efeitos. A segunda diz respeito ao empirismo e reali-
dade da norma, ou seja, diz respeito conformidade da conduta dos destinatrios
norma. Tal sentido pragmtico da eficcia da norma corresponde a sua obser-
vncia e execuo (imposio) (NEVES, 2007).
Podemos dizer, pragmaticamente, que uma lei eficaz pela sua observncia.
Significa que se agiu conforme a norma, sem que haja um vnculo sancionatrio, ou
pela sua imposio, como reao sancionatria para o restabelecimento da ordem
violada em um cdigo lcito/ilcito. Temos assim, deste ponto de vista sociolgico,
uma eficcia autnoma observncia e uma heternoma imposio de terceiro.
Destarte, como observa Neves (2007), s cabe falar em ineficcia quando, preen-
chidos os requisitos tcnicos, tanto a observncia quanto a imposio fracassarem.
No tocante efetividade, trata-se de uma referncia aos fins do legislador ou
da lei, enquanto na eficcia a anlise se furta apenas ao programa condicional e
sua concreo no vnculo se-ento (NEVES, 2007). Nessa anlise de efetividade
na implantao de um programa finalstico, que orienta a atividade legislativa,
temos outro tipo de vnculo: o de meio-fim.
Neste estudo, que visa saber se os objetivos da norma surtiram efeito, necessrio
realizar uma conexo da legislao com outros aspectos da sociedade (MILAR, 2009)
como a economia, por exemplo, para ento chegarmos concluso se uma norma
efetiva atingiu os anseios para os quais foi pensada , inefetiva quando, embora
vigente ou eficaz, no atingiu seus objetivos , ou at antiefetiva para o caso de ela
provocar efeitos colaterais justamente contrrios aos do fim da lei (NEVES, 2007).
2.2 Implementao da legislao ambiental: a efetividade e a eficcia das

normas ambientais no Brasil
Na experincia brasileira, levando-se em conta aspectos estruturais e conjunturais
de nosso pas, muitas das mazelas que resultam em uma parca implementao da
legislao ambiental so decorrentes de uma concretizao normativa falha, seja
por ineficcia, seja por elementos que mitigam sua efetividade.6 de Benjamin
(1995) o apontamento de um conjunto de fatores que corroboram para a preca-
riedade dessa implementao. Apresentamo-los a seguir.
A pequena institucionalizao de rgos especializados na gesto ambiental
que j so poucos , combinada com sua credibilidade incipiente e seus proble-
mas estruturais de falta de recursos financeiros, humanos e tcnicos prejudicam
sua imposio frente conduta dos cidados. Contudo, no s esses rgos es-
pecficos para a gesto ambiental tm dificuldade, um dos grandes responsveis
pela situao em que vivemos o prprio Poder Judicirio, que padece de credi-
bilidade devido burocracia excessiva, inacessibilidade, morosidade, ao preo
elevado dos trmites jurdicos e tmida especializao no trato das questes
ambientais,7 que muitas vezes so alvo de competncia residual. Assim, o pr-
prio desempenho do judicirio acaba por desestimular as condutas, frustrando
expectativas e contribuindo para a ineficcia da legislao ambiental devido a sua
inobservncia por parte do comportamento do cidado que age contra legem ou
desconsidera a existncia da norma.8
Grosso modo, presenciamos no caso brasileiro um sistema jurdico obso-
leto. Sua construo nem sempre possibilita uma implementao objetiva e
gil, concatenada com a prtica cotidiana. Assim, este sistema caracteriza-se
por sua atecnicidade que tambm se mostra pela produo normativa esparsa
e assistemtica. Corroboram ainda para a precria implementao das leis
ambientais no Brasil problemas intrasistmicos caracterizando uma inefi-
ccia tcnico-normativa tal qual a inadequao/insuficincia do sistema de
fiscalizao e de controle dos danos ambientais; e a superposio de compe-
tncias pblico-administrativas, seja localmente, seja na relao entre os entes
6. Se, no plano mais amplo, a legislao ambiental brasileira festejada, espanta verificar, ento, que, no terreno
da realidade, isto , das atividades degradadoras, as normas ambientais no tenham sido capazes de alcanar os
objetivos que justificam sua existncia, o principal deles sendo compatibilizar o crescimento econmico com a
proteo ambiental. (MILAR, 2009).
7. Milar (2009, p. 808, nota de rodap no 56) reafirma a parca especializao judiciria e aponta as excees
a essa pouca especializao citando Freitas (2009, p. 124) que, em seu artigo O poder judicirio e o direito
ambiental no Brasil, faz este levantamento.
8. Em entrevista para o site <www.observatorioeco.com.br>, Nalini (2009, grifo nosso) afirma: O infrator
ambiental sabe que em So Paulo, a partir da instalao da Cmara Especial do Meio Ambiente, a resposta
em segunda instncia, vir rapidamente. E isso pode coibir a continuidade de infraes luz daquela crena
na morosidade insolvel da Justia. Demora que faz com que muitos achem mais lucrativo poluir porque o
brao da lei quase nunca o alcanar em tempo. A ameaa to longnqua, que estimularia a reiterao das
vulneraes ecolgicas.
federados, seja no isolamento existente entre rgos que no buscam a coope-

rao e o trabalho conjunto, de modo a se criar certa nebulosidade quanto
pertinncia da atuao pblica no caso concreto.9
No tocante efetividade das normas ambientais, temos que os entraves da con-
cretizao de seu programa finalstico residem na prpria cultura do cidado que,
acomodado, considera banal e ordinrio o carter ilcito da degradao ambiental,
favorecendo sempre uma mentalidade liberal, subtraindo o carter coletivo ou inter-
geracional do bem jurdico ambiental, confrontando a necessidade de sua preservao
com a liberdade econmica, a explorao e a objetividade do direito de propriedade
enquanto direito real pessoal sobre determinado bem (LEMOS, 2008a, p. 32-37).
A legislao ambiental brasileira, em muitos casos, reveste-se de um carter
simblico por ser muitas vezes o meio ambiente alvo de desconsiderao enquanto
prioridade poltica, vez que a administrao pblica que uma ao poltica
(SILVA, 2006) revela ser latente um desprestgio da legislao ambiental,
diferentemente daquilo que patente no texto normativo. Exemplo disso o
empenho de recursos financeiros na causa do meio ambiente, que sequer so capazes
de cumprir necessidades essenciais. Assim, a legislao comporta-se como legislao-
libe: o legislador, sob presso direta do pblico, elabora diplomas normativos para
satisfazer as expectativas dos cidados, sem que com isso haja o mnimo de condies
de efetivao das respectivas normas (NEVES, 2007). Temos, assim, uma tentativa
de apresentar o Estado como sensvel ao meio ambiente e s expectativas sociais.
Por fim, cabe comentar a prpria conduta do Estado enquanto sujeito de direitos
e deveres, ou enquanto pessoa jurdica, sendo muitas vezes ru ou parte demandada.
Deste modo, existe certa contradio entre a implementao ambiental, que em
grande medida se concentra nas mos do Estado, e o fato deste ser um dos maiores
agressores ambientais em diversos setores econmicos, motivado por uma carncia de
conscincia ambiental por parte da administrao pblica (DALLARI, 2009).
2.3 Perspectivas para a legislao ambiental
2.3.1 O caso brasileiro: necessidade de um cdigo para o meio ambiente?

fato reconhecido que o Brasil possui um texto constitucional avanado do
ponto de vista ambiental quando comparado com o de outros pases, inclusi-
ve os mais desenvolvidos. Contamos com um captulo especfico para o meio
ambiente (Art. 225 CF/88); todavia, para que a matria de nossa Carta Magna
9. Segundo Capelli (2005): A definio da competncia jurisdicional entre a justia estadual e federal, assim como
a competncia administrativa um dos temas mais rduos do federalismo brasileiro. A CF previu uma competncia
concorrente para legislar sobre meio ambiente e comum para preserv-lo. Entretanto, os conflitos se agitam nesta rea.
Na esfera jurisdicional o problema no menor.
sirva de sustentao para nosso sistema jurdico, necessrio que nossa legislao
infraconstitucional, valendo-se do instrumento normativo que , seja, o quanto
possvel, operacional e vivel, compatibilizando-se com um contexto mundial
contemporneo (MILAR, 2009).
A legislao ambiental vigente no Brasil tem uma caracterstica assim-
trica, pecando por seu carter inorgnico e assistemtico (MILAR, 2009).
Decorre disto o fato de que uma matria que fruto de vrios atos legislativos
(leis, decretos-leis, medidas provisrias, decretos, resolues e portarias) condu-
za a uma poluio regulamentar de modo a favorecer conflitos e antinomias
normativas que no so resolvidas simplesmente pelos critrios clssicos de hie-
rarquia, temporalidade e especificidade (BOBBIO, 2008).
Temos, assim, uma situao proveitosa para o degradador do meio ambiente
que, diante do antagonismo das normas, tem seu caminho aberto para a agresso
devido dificuldade de reconhecer o direito positivo poca e dificuldade dos
tribunais de aplicar normas frente ao princpio in dubio, pro reo. Alm disso, ha-
vendo poluio regulamentar de certas matrias, outras ainda vivenciam clareiras
normativas nas quais o regramento de condutas deixa a desejar (MILAR, 2009).
Em uma interpretao teleolgica (CANOTILHO, 1993), precisamos ter
em mente sempre a finalidade da norma inserida em seu momento histrico
para que possamos ter em conta o programa finalstico na busca por efetividade.
Vrios diplomas normativos ainda vigentes no Brasil so anteriores ao Documen-
to Constitucional de 1988 (MILAR, 2009), de modo que fossem, sua poca,
adaptados a uma proteo tmida ao meio ambiente. Ou seja, faziam parte de
outra realidade. Assim, nas palavras desse mesmo autor: no se trata, porm, de
uma questo cronolgica: as idias mudam, assim como as preocupaes. Resta,
portanto, saber se h compatibilidade entre essas normas e a realidade que vive-
mos atualmente e saber se houve recepo dessas normas pela atual Constituio.
Toda essa situao que presenciamos contribui para aumentar a insegurana
jurdica tanto daqueles que militam nas causas ambientais quanto daqueles que
tem alguma expectativa do Poder Judicirio. Assim, o direito ambiental, enquan-
to ramo que vem se especializando e amadurecendo, precisa tornar-se claro, aces-
svel, certo e coerente (LEMOS, 2008b, p. 62).
de se pensar, por exemplo, na viabilidade de um cdigo para o meio
ambiente (LEMOS, 2008b, p. 805). Nesta acepo semntica (HOUAISS,
2001), a codificao seria a organizao e a sistematizao da legislao acer-
ca de determinada matria ou ramo do Direito. Assim, contribuindo para a
construo de um aparato normativo, um cdigo para o meio ambiente ocu-
par-se-ia de um ramo do Direito que cresceu, adquirindo fisionomia prpria
ao lado da evoluo histrica da sociedade e do Estado em que est inserido.
Os rgos atuariam como guia, isto , uma fonte principal do Direito em de-
terminado ramo ou subramo. Contudo, no podemos confundir principal
com nico, pois aos cdigos acrescentam-se leis acessrias, leis especiais
e so feitas correes; no no sentido de destruir a codificao, mas sim de
atualiz-la de modo a evitar seu anacronismo (MILAR, 2009).
Cabe, ainda, ressaltar uma viso ctica que, com razo, questiona quo
frutfero seria um cdigo para o meio ambiente. procedente a observao
que o direito ambiental , na verdade, uma disciplina multisetorial, abarcando
circunstncias de vrios ramos como a economia, a sade pblica, a educao,
o desenvolvimento tecnolgico etc. Assim, seria delicada a construo de um
cdigo que fosse capaz de, em um documento, aglutinar todos esses liames que,
embora faam uma interseco no direito ambiental, seguem rumos autnomos
em seu desenvolvimento. Assim, a codificao, se mal feita, poderia, em vez de
ser um sucesso, ser um retrocesso ou um desastre do ponto de vista da comple-
xidade do meio ambiente.
Ponderando, portanto, argumentos a favor e contra a codificao chegam-se
pacificamente concluso que, independente da necessidade ou no de um cdigo,
a proteo ambiental necessita de um desenvolvimento que pode ser feito por uma
rdua conjugao de esforos no campo da doutrina, da jurisprudncia e da tcnica
legislativa, e assim ser se houver uma consolidao desta tcnica: a defesa do meio
ambiente carece de uma tal instrumentao de alto nvel quanto qualidade do
texto normativo, assim como no que diz respeito a uma posio privilegiada entre
os instrumentos legais (MILAR, 2009).
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CAPTULO 7
A LEI DE CRIMES AMBIENTAIS FRENTE EVOLUO DO

DIREITO AMBIENTAL: SANES VERSUS INCENTIVOS
1 INTRODUO
notria, nos tempos atuais, a significativa evoluo do direito ambiental bra-
sileiro. A cada ano, mais e mais entidades civis e rgos pblicos amadurecem a
questo do meio ambiente, inserindo o Brasil no papel de pioneiro no cenrio
jurdico ambiental internacional. No toa, como se nota, que o pas foi sede
de uma das mais importantes conferncias internacionais sobre meio ambiente,
a conhecida Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvi-
mento (ECO-92), ocorrida na cidade do Rio de Janeiro, em 1992; e tambm o
ser em 2012 Rio + 20.
Desde ento, a questo ambiental s ganhou importncia. J termo
cotidiano, por exemplo, o desenvolvimento sustentvel, desconhecido at o final
da dcada de 1980. Tambm se fala muito sobre crditos de carbono, termo
inexistente antes da referida conferncia.
Outro termo que merece destaque, tambm largamente utilizado nos
acordos da ECO-92 apesar de ter existncia anterior ao encontro o
incentivo. Com a finalidade de alcanar um maior cumprimento dos tratados
internacionais, o uso de incentivos driblou as dificuldades que o direito in-
ternacional encontrava para a aplicao de sanes note-se que no existe
autoridade supranacional capaz de coagir os Estados soberanos, no caso de
descumprimento. As convenes internacionais ganharam eficcia, fato que
trouxe resultados positivos ao homem e ao meio ambiente.
Como no poderia deixar de ser, a tendncia ao uso de incentivos perpassou
a esfera internacional e chegou ao direito domstico dos Estados.
Pois bem. Nesse cenrio, estudar-se- a Lei no 9.605/1998, conhecida
como Lei de Crimes Ambientais, sob a perspectiva da evoluo do direito am-
biental. Tecer-se-o comentrios sobre as sanes previstas na lei para os crimes
e as infraes administrativas, questionando sua eficcia perante a possibilidade
de concesso de incentivos s condutas pr-ambiente.
Como ser notado, a Lei de Crimes Ambientais registrou um marco na histria

legislativa brasileira, prevendo, de forma pioneira, a responsabilizao penal da pes-
soa jurdica. Por este e outros motivos, a lei foi alvo de severas crticas de uma parte
da doutrina, enquanto era festejada por outra parcela dos aplicadores do Direito.
Independentemente das manifestaes, fossem contrrias ou favorveis,
a Lei no 9.605/1998 persistiu praticamente inclume, chegando aos dias atu-
ais como principal substrato para a responsabilizao penal e administrativa.
A norma conquistou os tribunais, definiu a jurisprudncia e orientou, ainda
que pecaminosamente, a fiscalizao e a punio daqueles que praticam atos
potencial ou efetivamente lesivos ao meio ambiente.
2 BREVES CONSIDERAES A RESPEITO DA LEI no 9.605/1998

A Lei no 9.605/1998 foi publicada em 13 de fevereiro de 1998, com dez vetos,
e entrou em vigor no ordenamento jurdico brasileiro em 30 de maro do
referido ano. Apesar do nome, a lei no se restringe a estabelecer sanes para
crimes ambientais, tratando tambm de infraes administrativas e da coopera-
o internacional para a preservao do meio ambiente.
Trata-se de um dos grandes marcos da evoluo jurdica do direito do
ambiente no Brasil, a se somar com outras importantes normas de mbito
federal que foram promulgadas entre a dcada de 1960 e os tempos atuais
por exemplo, as Leis nos 4.771/1965, 6.766/1979, 6.938/1981, 7.347/1985,
9.433/1997 e 9.985/2000.
Como bem ressalta o mestre Milar (2009),
() em todo o territrio nacional ecoaram manifestaes e polmicas a respeito
dessa lei: o jurista e professor de direito penal Miguel Reale Jr., escrevendo logo aps
a sua edio, classificou-a como hedionda; os ambientalistas acusaram-na de tmida;
e os representantes de setores por ela afetados ainda a rotulam de draconiana.
Prado (1998a) tambm critica o legislador, o qual teria sido prdigo () no
emprego de conceitos amplos e indeterminados permeados, em grande parte, por
impropriedades lingsticas, tcnicas e lgicas , o que contrasta com o imperativo
inafastvel de clareza, preciso e certeza na descrio das condutas tpicas.
Com efeito, a falta de tcnica na construo dos tipos demasiadamente
abertos acaba por ferir, entre outros, os princpios da legalidade, da ampla
defesa e do contraditrio, uma vez que dificultam a resposta do ru acusao
apresentada. Sem qualquer dvida, a ttulo de exemplo, torna-se hercleo apre-
sentar preliminares ou contestar, no mrito, uma acusao de causar poluio
de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos
sade humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio
significativa da flora (BRASIL, 1998).
A Lei de Crimes Ambientais frente Evoluo do Direito Ambiental... 229
Convm destacar, nesse sentido, o princpio do nullum crimem nulla poena

sine typo, reconhecido pelo Cdigo Penal Ptrio e pela maioria das legislaes
penais aliengenas. Pelo princpio, como se sabe, no h crime sem que exista
prvia cominao de pena para um tipo determinado.
Em outras palavras, para que determinada conduta seja considerada crime,
necessrio que a lei a tenha previsto como tal, por meio de um tipo penal. o
que ensina o emrito doutrinador Freitas (2005):
Por um lado, o fato social s poder ser punido uma vez adequado a uma defini-
o legal. Por outro lado, por fora de tal princpio [nullum crimem nulla poena
sine typo], essa definio deve ser clara e precisa, no se admitindo expresses
equivocadas ou ambguas.
Entretanto, como bem sustenta o prprio Freitas (2005), citando Canotilho,
() a descrio detalhada, imposta pelo princpio da tipicidade, parece-nos
de todo impossvel para o legislador num domnio to imutvel como o do
meio ambiente, em que so pensveis inmeras actividades desaconselhadas e
inmeros resultados lesivos.
Por isso, muito frequentemente, o direito penal ambiental se vale das de-
nominadas normas penais em branco, as quais estabelecem tipos penais que
dependem de outras normas e conceitos tcnicos para a correta subsuno da
conduta. Essa complementao que no ofende o princpio da legalidade,
destaque-se constitui uma forma de possibilitar os mecanismos de punio.
Posto isso, imperioso aceitar que a Lei de Crimes Ambientais, seja pela
dificuldade em tipificar as condutas lesivas ao meio ambiente, seja pela desaten-
o do legislador, contenha imperfeies. Vale frisar, todavia, que estas podem ser
sanadas, garantindo a aplicabilidade da lei.
No por outro motivo, como reconhecido por uma parcela da doutrina, o
referido diploma tido como um avano poltico na defesa do meio ambiente, por
inaugurar um sistema de punio administrativa com sanes determinadas, bem
como por tipificar, ainda que sem grandes pormenores, os crimes ambientais.
Merecem tambm destaque, como inovaes da Lei no 9.605/1998:
i) a incluso de tipos culposos; ii) a criao de penas restritivas de direito,
fato que fortalece o papel dos implementadores da legislao ambiental
Ministrio Pblico, rgos ambientais fiscalizadores, polcia e Poder Judi-
cirio; e iii) reparao do dano como requisito para o reconhecimento da
extino da punibilidade, nos casos de suspenso da pena e para a concesso
da transao penal. Com isso, torna-se possvel o desenvolvimento de dou-
trina e jurisprudncia calcadas em bases concretas.
Ainda assim, o maior avano, ressalta Milar (2009), () fica por conta
da expressa previso da responsabilidade penal da pessoa jurdica nos crimes am-
bientais, objeto permanente de acalouradas discusses doutrinrias, mas que vem
encontrando eco em nossos tribunais.
Feitas essas consideraes, passar-se- a uma anlise da Lei de Crimes
Ambientais frente evoluo do direito ambiental, considerando a dialtica
entre a cominao de sanes para condutas lesivas versus a previso de incen-
tivos para condutas pr-ambiente.
De incio, convm lembrar que a Lei no 9.605/1998, na esteira do direito
penal, buscou estabelecer punies, as quais deveriam ser aplicadas ao autor das
condutas efetiva ou potencialmente lesivas ao meio ambiente fossem crimes ou
infraes administrativas.
Sabe-se que, dez anos antes da publicao da lei, j previa a Constituio
Federal, em seu Art. 225, 3o, que As condutas e atividades consideradas lesivas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais
e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Com isso, estabeleceu-se que, tanto a pessoa fsica quanto a pessoa jurdica, po-
deriam ser responsabilizadas nas esferas civil, penal e administrativa. Na Lei de Crimes
Ambientais, as sanes por crime seriam: i) privativas de liberdade; ii) restritivas de
direito; ou iii) multa. No caso de infraes administrativas, esta lei estabelece dez ti-
pos de sanes, entre as quais podem ser citadas, a ttulo de exemplo, a advertncia, a
imposio de multa, a demolio de obra e a pena restritiva de direitos.
Como se v, todo o sistema se volta para a punio da conduta lesiva ao meio
ambiente, sem mais questionamentos quanto s causas do ato, s dificuldades do
particular ou ao escopo maior das leis ambientais, qual sejam, a preveno e a
reparao dos danos ao meio ambiente.
Nesse artigo, buscar-se- demonstrar que a previso de incentivos para
uma conduta desejada pode trazer mais benefcios ao meio ambiente, alm de
trazer eficcia s normais ambientais e garantir sua aplicabilidade, com menor
onerosidade aos cofres pblicos.
Para tanto, passar-se- a tecer alguns comentrios acerca da responsabi-
lidade ambiental.
3 RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
A Constituio Federal de 1988, repise-se, estabeleceu que as atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes
penais e administrativas, independentemente da obrigao civil de reparar o dano.
Em mbito civil, a responsabilidade do poluidor j era prevista pela Lei

n 6.938/1981, a qual previa a obrigao de indenizar ou reparar os danos cau-
o
sados ao meio ambiente, independentemente da existncia de culpa Art. 14,

1o. Portanto, a legislao brasileira adota, em matria ambiental, o regime da
responsabilidade objetiva. Como consequncia da adoo desse regime, pode-se
dizer que a responsabilidade civil ambiental depende, apenas e to somente, da
presena de dois elementos: i) o dano ambiental; e ii) o nexo de causalidade entre
a leso e uma determinada atividade.
Por sua vez, a responsabilidade penal subjetiva, isto , depende de prova
de dolo ou culpa por parte do agente, alm dos demais requisitos legais, como a
tipicidade e a antijuridicidade. Nos termos da Lei no 9.605/1998, responde por
crime ambiental quem, comprovadamente, lhe deu causa, seja pessoa fsica, seja
pessoa jurdica. Em outras palavras, tem-se que a sano penal personalssima,
devendo ser cumprida pelo prprio agente que praticou a conduta.
Em termos prticos, desde 1998, as pessoas jurdicas podem ser processa-
das e responsabilizadas criminalmente, desde que se verifique: i) que a infrao
tenha sido cometida em interesse ou benefcio da empresa; e ii) por deciso de
seu representante legal ou contratual, ou de seu rgo colegiado, nos ditames do
Art. 3o da Lei de Crimes Ambientais.
Note-se, tambm, que a responsabilidade das pessoas jurdicas no exclui a
das pessoas fsicas, autoras, coautoras ou partcipes do mesmo fato, na medida em
que a empresa, por si, no comete crimes. o que define o Pargrafo nico do
Art. 3o da lei em comento.
Por fim, a responsabilidade administrativa1 est ligada s condutas que
violem () as regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recu-
perao do meio ambiente, nos moldes do Art. 70 da Lei no 9.605/1998.
A prtica de uma infrao administrativa poder dar ensejo lavratura, por
parte dos rgos ambientais competentes, de um auto de infrao ambiental,
com imposio de penalidades.
Muito resumidamente, como restou demonstrado, pode-se dizer que
a responsabilidade ambiental encontra lastro nas Leis nos 6.938/1981 e
9.605/1998, bem como na Constituio Federal de 1988. Para os fins deste
artigo, nossa anlise dever se restringir Lei de Crimes Ambientais, a qual
aborda sanes penais e administrativas.
Ao de logo, vale mencionar que, j no ano de 1984, quando se elaborou
a exposio de motivos da reforma do Cdigo Penal, previu-se a reduo da
1. H significativa divergncia na doutrina quanto ao carter subjetivo ou objetivo da responsabilidade administrativa.

aplicabilidade da pena privativa de liberdade, defendendo-se o seu uso apenas

nos casos de reconhecida necessidade. O intuito, na oportunidade, era o de
reduzir as aes crimingenas cada vez maiores dentro do crcere.
Da se percebe que a imposio de sanes privativas de liberdade em pouco
contribuiu para a reduo da violncia na sociedade.
Como no poderia deixar de ser, o mesmo raciocnio vlido para o direito pe-
nal ambiental. No haveria benefcios para a sociedade, nem para o meio ambiente, se
fossem impostas ainda mais punies de recluso ou deteno aos autores de delitos.
Caminhou bem o legislador, portanto, quando previu, no Art. 7o da Lei
n 9.605/1998, a possibilidade de substituio das penas privativas de liberdade
o
por restritivas de direito, no caso de crimes ambientais. Para tanto, estabeleceu

duas condicionantes: i) tratar-se de crime culposo ou for aplicada a pena privativa
de liberdade inferior a quatro anos; e ii) tratar-se da culpabilidade, dos anteceden-
tes, da conduta social e da personalidade do condenado, bem como os motivos e
as circunstncias do crime indicarem que a substituio seja suficiente para efeitos
de reprovao e preveno do crime.
Cumpridas as condicionantes, podem ser aplicadas as cinco penas restritivas
de direito previstas no Art. 8o, quais sejam: i) prestao de servios comunidade;
ii) interdio temporria de direitos; iii) suspenso parcial ou total de atividades;
iv) prestao pecuniria; e v) recolhimento domiciliar.
Muito embora tenha havido esse avano significativo na aplicabilidade
das penas restritivas de direito para os crimes ambientais, as dificuldades da
persecuo penal e do processo administrativo de punio das condutas lesivas
ao meio ambiente permanecem.
Por tantos motivos, defende-se como medida vlida a previso de incentivos
para que no sejam praticados delitos ambientais, maneira como tem ocorrido
no direito internacional ambiental. Por certo, existem situaes em que a conces-
so de uma sano positiva incentivo traz mais resultados benficos ao meio
ambiente do que a imposio de uma sano negativa por exemplo, a prpria
aplicao de uma pena restritiva de direitos.
E mais, a concesso de incentivos pode significar menos gastos do errio
pblico, por no exigir a movimentao de toda a mquina estatal punitiva, alm
de contribuir com a reduo do inchao do Poder Judicirio.
Como ser mais pormenorizadamente demonstrado a seguir, a Lei de
Crimes Ambientais, ao mesmo passo em que estabelece sanes negativas para
punir as condutas indesejveis, deveria tambm ceder espao s sanes positi-
vas incentivos para as condutas saudveis ao meio ambiente.
4 O REGIME DE SANES
A Lei no 9.605/1998, estabelece sanes de ordem penal e administrativa. Na esfera
penal, so previstas as penas: i) privativas de liberdade; ii) restritivas de direito; ou
iii) multas. J na esfera administrativa, a lei vislumbra dez tipos de sanes, quais
sejam: i) advertncia; ii) multa simples; iii) multa diria; iv) apreenso dos animais,
produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou
veculos de qualquer natureza utilizados na infrao; v) destruio ou inutilizao
do produto; vi) suspenso de venda e fabricao do produto; vii) embargo de obra
ou atividade; viii) demolio de obra; ix) suspenso parcial ou total de atividades;
e x) restritiva de direitos.
Essas sanes, como se sabe, so aplicveis a pessoas fsicas ou pessoas
jurdicas, ressalvada a hiptese de pena privativa de liberdade, a qual s pode
ser aplicada a pessoa fsica, por motivos que dispensam comentrios.
Pois bem. Antes do aprofundamento da questo, passemos a tecer alguns
comentrios acerca do instituto da sano.
Em obra clssica do Direito, Kelsen (2000) define sanes como () atos
de coero que so estatudos contra uma ao ou omisso determinada pela
ordem jurdica. E continua:
() as sanes no sentido especfico desta palavra aparecem no domnio das
ordens jurdicas estaduais sob duas formas diferentes: como pena (no sentido es-
trito da palavra) e como execuo (execuo forada). Ambas as espcies de sanes
consistem na realizao compulsria de um mal ou para exprimir o mesmo sob a
forma negativa na privao compulsria de um bem ().
Para este doutrinador,
() apenas se deve considerar como juridicamente prescrita ou, o que o mes-
mo, como contedo de um dever jurdico uma certa conduta, quando a conduta
oposta seja normada como pressuposto de um ato coercitivo que dirigido contra
os indivduos que por tal forma se conduzam.
Esses ensinamentos permitem inferir que a sano negativa dever ser
aplicada sempre que houver uma conduta indesejada, punvel nos termos da
lei. De fato, a Lei de Crimes Ambientais penaliza aqueles que cometem atos
potencial ou efetivamente lesivos ao meio ambiente.
Referidas penalidades, como se sabe, buscam atender aos diversos anseios
da sociedade e do meio ambiente, como: i) proteo da fauna e flora; ii) proteo
dos recursos abiticos; iii) manuteno do ecossistema; iv) educao ambiental; e
v) reparao dos danos ambientais, entre tantos outros.
No entanto, as sanes nem sempre trazem resultados benficos ao

meio ambiente, podendo at servir de empecilho ao correto tratamento das
questes ambientais. Isso porque, a penalidade, em si, no capaz de trazer
benefcios, a no ser que seja necessariamente acompanhada da reparao
efetiva do dano ambiental.
Alm disso, para que seja definido o tipo penal, ao qual a penalidade estar as-
sociada, so inmeras as dificuldades enfrentadas, a comear pela determinao da
extenso do dano este pode estar restrito ao local ou estender-se por vrias regies;
prejudicar somente os animais, ou se alastrar para a flora e outros recursos naturais;
e trazer benefcios econmicos, como a criao de empregos, os quais, eventual-
mente, seriam superiores aos danos. Tambm extremamente difcil a descrio
da conduta antijurdica, j que diversos campos da cincia devem ser considerados
Geografia, Biologia, Climatologia, Agronomia, Fsica, Qumica etc.
Nesse tom, considerou Freitas (2005) que () nos crimes contra o meio
ambiente, a detalhada e exaustiva descrio do comportamento do agente mos-
tra-se, na maioria das vezes, bastante difcil ou quase que impossvel.
Tais dificuldades, quando transpostas ao processo inquritos, processos
administrativos e aes judiciais em geral , causam transtornos nos rgos de
fiscalizao, congestionam o Poder Judicirio, atravancam os rgos licenciadores
e desafiam os aplicadores do Direito.
Adentrando nas peculiaridades da Lei no 9.605/1998, destaque-se seu
captulo V Arts. 29 a 69 , que divide os crimes contra o meio ambiente em
cinco tipos: i) contra a fauna; ii) contra a flora; iii) contra poluio; iv) contra
o ordenamento urbano e o patrimnio cultural; e v) contra a administrao
ambiental. Para todos estes crimes foram previstas penas privativas de liberda-
de, podendo ser na modalidade de recluso ou deteno.
Na esfera administrativa, as condutas infracionais no foram tipificadas,
limitando-se a lei a estabelecer, no Art. 70, que Considera-se infrao adminis-
trativa ambiental toda ao ou omisso que viole as regras jurdicas de uso, gozo,
promoo, proteo e recuperao do meio ambiente. (BRASIL, 1998).
Quando se analisam esses dispositivos, percebe-se quo abrangentes e
abstratos so os tipos penais criados, e quo genrica a definio de infrao
administrativa. Nota-se, tambm, o exagero na aplicao de sanes a condu-
tas que pouco ou nada trazem de prejuzos ao meio ambiente.
Cite-se, por exemplo, o Art. 40 da lei, o qual prev que Causar dano direito
ou indireto s Unidades de Conservao e s reas de que trata o art. 27 do Decreto
99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localizao () sujeita
a pessoa pena de recluso, de um a cinco anos.
No fica claro, no tipo penal, o que se entende por dano direto ou indireto.
Como seria aplicada, ento, essa norma? E mais: Como se defenderia o acusado
em eventual ao penal?
A lei tambm no define o que substncia txica, perigosa ou nociva
quando pretende punir aquele que () produzir, processar, embalar, impor-
tar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em
depsito ou usar () tais produtos (BRASIL, 1998, Art. 56).
Esses so alguns dos exemplos que podem ser citados para demonstrar
dispositivos questionveis da Lei no 9.605/1998, no que tange definio dos
tipos penais e aplicao de sanes. Por certo, muitos outros exemplos pode-
riam ser citados, o que no ser feito para evitar maiores delongas.
Em continuidade, citar-se-o situaes em que, alm de haver enorme
abrangncia no tipo penal, prev-se uma sano desproporcional ao dano efetivo
ou potencialmente causado.
Um exemplo o que se prev no Art. 39: Cortar rvores em flores-
ta considerada de preservao permanente, sem permisso da autoridade
competente. conduta, aplica-se a pena de deteno de um a trs anos ou
multa, ou ambas cumulativamente.
Da leitura, infere-se que, cortando duas ou 400 rvores, o infrator estar
sujeito mesma pena, inclusive se as tivesse cortado para evitar que cassem
por estarem podres em cima de sua casa ou tivesse sido construda ante-
riormente ao Cdigo Florestal, quando a rea no era classificada como de
preservao permanente. Ou seja, o cdigo trata, igualmente, situaes que
podem ser diametralmente opostas, possibilitando que sejam aplicadas penas
desproporcionais condutas com pequeno potencial de dano.
A mesma crtica pode ser aplicada ao Art. 48, o qual pune com deteno,
de seis meses a um ano e multa, aquele que Impedir ou dificultar a regenerao
natural de florestas e demais formas de vegetao. Sendo assim, o seringueiro
que caminha diariamente por dentro da mata para chegar at seu local de
trabalho, pode ser preso por um ano, por estar impedindo, ao pisar nas plantas,
a regenerao da vegetao local.
Como se percebe, h um distanciamento do princpio da proporcio-
nalidade. E, da mesma forma, a desvalorizao do princpio da interveno
mnima do direito penal.
Nesse texto, no se deixe de mencionar que o direito penal a ultima ratio em
matria de responsabilizao jurdica, aplicvel somente quando as demais instncias
de responsabilizao civil e administrativa, que so menos punitivas j tenham
se mostrado insuficientes. O princpio da interveno mnima do direito penal reco-

nhece a liberdade como direito fundamental do homem e valor maior para a vida em
sociedade, razo pela qual, somente quando for necessrio ao bem jurdico tutelado,
a responsabilizao penal dever ser aplicada.
Sobre a matria, Prado (1998b) ensina:
A orientao poltico-criminal mais acertada a de que a interveno penal na
proteo do meio ambiente seja feita de forma limitada e cuidadosa. No se pode
olvidar jamais que se trata de matria penal, ainda que peculiarssima, submetida
de modo inarredvel, portanto, aos ditames rdigos dos princpios constitucionais
penais legalidade dos delitos e das penas, interveno mnima e fragmentarie-
dade, entre outros , pilares que so do Estado de Direito democrtico. A sano
penal ultima ratio do ordenamento jurdico, devendo ser utilizada to somente
para as hipteses de atentados graves ao bem jurdico ambiente. O Direito Penal
nesse campo cinge-se, em princpio, a uma funo subsidiria, auxiliar ou de
garantia de preceitos administrativos, o que no exclui sua interveno de forma
direta e independente, em razo da gravidade do ataque.
Por tantos motivos, apesar do inegvel avano que a Lei no 9.605/1998
trouxe ao direito ambiental domstico, inmeras so as crticas que podemos
apontar quanto s definies dos tipos penais, generalidade do conceito de
infrao administrativa e s sanes impostas.
Uma alternativa que se prope para alcanar uma maior eficcia da lei a
concesso de incentivos a determinados tipos de condutas, conforme se ver a seguir.
5 O REGIME DE INCENTIVOS
Feitas as consideraes sobre as sanes, passar-se- a tratar o termo incentivo
de forma genrica. Importante salientar, desde logo, que o emprego do termo
incentivo pode se dar nos mais variados campos da cincia e dos ramos de es-
tudo. Todavia, de forma a no se distanciar do tema deste artigo, o foco ser a
abordagem nos aspectos jurdicos, essencialmente no que se refere ao Direito.
O vocbulo incentivo tem sua origem no latim incentivus e, na definio do
Dicionrio Brasileiro Contemporneo, aquilo que excita ou estimula; estimulante;
s.m. estmulo; o que estimula (FERNANDES, 1969). A mesma definio trazida
no Pequeno Dicionrio Brasileiro da Lngua Portuguesa (FERREIRA, 1969).
Da infere-se que a ideia de incentivo est intimamente ligada a estmulo,
excitao. O incentivo capaz de modificar determinada situao, podendo levar
dinamicidade ao que era esttico. Dessa forma, capaz de corrigir determinada
situao de erro, desde que o estmulo seja no sentido de correo. Com isso, se
antes no havia motivos ou estmulos para o sentido correto, agora h.
Ocorre que, muitas vezes, para que sejam alcanadas determinadas metas, em
vez de incentivos, so criadas sanes para o caso de descumprimento. Assim, pune-
se o erro, quanto se poderia conceder estmulo atitude correta. o que se pode
observar em algumas normas de direito, na educao, no esporte, no comrcio.
Em sua obra, Kelsen (2000) observa:
() conforme o modo pelo qual as aes humanas so prescritas ou proibidas, podem
distinguir-se diferentes tipos tipos ideais, no tipos mdios. A ordem social pode pres-
crever uma determinada conduta humana sem ligar observncia ou no observncia
deste imperativo quaisquier consequncias. Tambm pode, porm, estatuir uma deter-
minada conduta humana e, simultaneamente, ligar a esta conduta a concesso de uma
vantagem, de um prmio, ou ligar conduta oposta uma desvantagem, uma pena (no
sentido mais amplo da palavra). O princpio que conduz a reagir a uma determinada
conduta com um prmio ou uma pena o princpio retributivo (Vergeltung). O prmio
e o castigo podem compreender-se no conceito de sano. No entanto, usualmente,
designa-se por sano somente a pena, isto , um mal a privao de certos bens como
a vida, a sade, a liberdade, a honra, valores econmicos a aplicar como consequncia
de uma determinada conduta, mas j no o prmio ou a recompensa.
Resta claro, pelo exposto, que h duas opes para o regramento das
condutas: i) punio para a conduta indesejada; e ii) incentivo conduta
desejada. No tpico anterior, tentou-se mostrar como algumas sanes da
Lei de Crimes Ambientais so questionveis do ponto de vista da eficcia,
principalmente se postas frente ao escopo principal da legislao ambiental
a preveno e a recuperao dos danos ao meio ambiente.
Nesse tpico, sero apontados os benefcios que podem advir da concesso
de incentivos para condutas pr-ambiente.
Com efeito, os incentivos tambm denominados sanes premiais2 tm
funo jurdica primordial no Estado de direito. Isso porque, no mbito inter-
no do Estado, evitam que a mquina estatal exera demasiadamente seu poder
de polcia para o cumprimento das normas jurdicas.
No se deixe de mencionar que a previso de sano punitiva exige
fiscalizao do Estado e, sendo detectado o descumprimento, a aplicao da
penalidade prescrita deve acontecer. esse, justamente, o poder de polcia.
Nesse sentido, Kelsen (2000) estabeleceu que () no domnio de uma or-
dem jurdica pode surgir uma situao e de fato surgem tais situaes ()
em que uma determinada conduta humana, e, ao mesmo tempo, a conduta
oposta, tm uma sano como consequncia.
2. Neste artigo, utilizou-se o termo sano de modo genrico para se referir ideia kelseniana de atos de coero que
so estatudos contra uma ao ou omisso determinada pela ordem jurdica.
Os incentivos, por sua vez, dispensam o exerccio estatal do poder de polcia,

j que a consequncia da conduta do particular fica em mbito privado, qual seja, o
benefcio do incentivo. Isso gera, entre outros fatores positivos, a reduo dos gastos
do Estado, alm da diminuio da sua fora coercitiva perante a iniciativa privada.
No por outro motivo, cada vez mais notrio o uso de incentivos nas previ-
ses normativas do Direito, principalmente em matria de meio ambiente. A ttulo
de exemplo, no estado de So Paulo, cite-se a Lei Estadual no 13.798/2009, que cria
a Poltica Estadual de Mudanas Climticas.
A norma prev, em seu Art. 9o, 2o, a concesso de incentivos para pes-
soas que, voluntariamente, aderirem ao sistema de registro pblico de emisses
de gases, sob responsabilidade do Estado. So eles: i) fomento para redues de
emisses de gases de efeito estufa; ii) ampliao do prazo de renovao de licenas
ambientais; iii) priorizao e menores taxas de juros em financiamentos pblicos;
iv) certificao de conformidade; e v) incentivos fiscais.
Em mbito federal, cite-se a Lei no 11.428/2006, a qual tratou da utilizao
e proteo da vegetao nativa do Bioma Mata Atlntica. A Lei da Mata Atlnti-
ca, como ficou nacionalmente conhecida, prev que, sem prejuzo das obrigaes
assumidas pelos proprietrios e posseiros, poderiam ser concedidos incentivos
econmicos para estimular a proteo e o uso sustentvel do bioma Art. 33.
A mesma lei, no Art. 41, ainda prev a concesso de incentivos creditcios
para o proprietrio ou posseiro que tenha vegetao primria ou secundria em
estgios avanado e mdio de regenerao do Bioma Mata Atlntica. Com isso,
os pequenos produtores rurais e as populaes tradicionais tero prioridade na
concesso de crdito agrcola inciso I do Art. 41.
Destaque-se, tambm em nvel federal, a recm publicada Lei no 12.187/2009,
que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC). No Art. 5o,
inciso VII, previsto como diretriz da PNMC a utilizao de instrumentos finan-
ceiros e econmicos para promover aes de mitigao e adaptao mudana do
clima. Como instrumentos da poltica nacional, prevm-se medidas fiscais e tribu-
trias destinadas a estimular a reduo de emisses e remoo de gases de efeito
estufa, incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos, a
serem estabelecidos em lei especfica Art. 6o, inciso VI.
No campo jurdico internacional, podemos citar a Conveno sobre
Diversidade Biolgica, assinada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992,
que trouxe a possibilidade de serem constitudos direitos sobre os recursos
genticos propriedade intelectual , como forma de equilibrar a relao
entre os pases detentores de biotecnologia e os pases detentores de biodi-
versidade. Os objetivos principais da conveno eram, nos termos do Art. 1o,
() a conservao da diversidade biolgica, a utilizao sustentvel de seus com-

ponentes e a repartio justa e equitativa dos benefcios derivados da utilizao dos
recursos genticos, mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genticos
e a transferncia adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos
os direitos sobre tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado
(CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA, 2009).
Seria possvel, nos moldes tradicionais, que a mencionada conveno deli-
mitasse seus objetivos e estabelecesse sanes, caso no houvesse cumprimento.
No entanto, demonstrando a evoluo do direito internacional ambiental, em
busca da eficcia das normas jurdicas internacionais de proteo aos direitos
difusos, o tratado internacional criou incentivos.
Um dos incentivos que merece destaque a possibilidade de obteno de
patentes e, com isso, rendimentos econmicos com os royalties sobre deter-
minados recursos genticos. Dessa forma, incentivada a pesquisa e, respeitados
os preceitos do tratado, possvel uma repartio justa e equitativa dos benefcios
oriundos da utilizao dos recursos genticos.
Ainda no mbito internacional, cite-se a Conveno-Quadro das Naes
Unidas sobre Mudana do Clima (2009), a qual, por meio do Protocolo de
Quioto (2009) assinado em 1997 , previu mecanismos de mercado que
possibilitaram o auferimento de renda para aqueles que reduzissem as emisses
de gases causadores de efeito estufa.
o caso, por exemplo, do mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL),
previsto no Art. 12 do referido protocolo. O MDL permite que pases em de-
senvolvimento faam projetos de reduo de emisses e vendam os crditos
de carbono a pases desenvolvidos. Alm da venda dos crditos, os pases em
desenvolvimento podem contar com investimentos na prpria elaborao do
projeto de MDL, bem como a transferncia de tecnologia e expertise.
Note-se que, uma vez assinada e ratificada a conveno do clima, todas as
partes deveriam ter suas emisses controladas, nos termos do que foi definido,
sob pena de descumprimento do tratado. Ocorre que, por certo, no simples
a alterao do funcionamento de todo um parque industrial, de uma poltica
ambiental domstica, de um sistema agropecurio, do tratamento do lixo, da
eficincia energtica, entre outras mudanas possveis e necessrias para uma
reduo nas emisses de gases de efeito estufa. Dessa forma, devido ao alto custo
das mudanas e sua complexidade, haveria um risco considervel de que o ob-
jetivo da conveno no fosse alcanado.
Para que isso no ocorresse, valendo-se dos moldes tradicionais dos tratados
internacionais, poderiam ser criadas sanes, a serem aplicadas coercitivamente
contra os pases que descumprissem o acordo. Todavia, essa provavelmente no

seria uma opo eficaz j que, necessariamente, os pases que deveriam reduzir
suas emisses so grandes potncias mundiais.
Nesse raciocnio, restariam prejudicados os termos do acordo internacional, e
seus resultados seriam insignificantes. Buscou-se, ento, a criao de um outro me-
canismo com vista ao cumprimento dos termos do tratado internacional. O resul-
tado foi a previso de incentivos, entre os quais destacamos os crditos de carbono.
Trata-se, como se v, de medidas incentivadoras para o cumprimento do acordo
internacional, cujo escopo principal a reduo e a estabilizao dos gases de efeito
estufa em nveis que no prejudiquem a sade humana e o meio ambiente.
Pelo exposto, faz-se de toda eficaz a concesso de incentivos para se lograr
um maior cumprimento dos acordos, seja na esfera internacional, seja em nvel
domstico. Com efeito, a evoluo do direito ambiental mostra que medidas
coercitivas oneram o Estado e atravancam o desenvolvimento socioeconmico.
Muito mais benfico ao homem e ao meio ambiente seria, sem o aban-
dono das medidas educativas e punitivas desde que com racionalidade
e proporcionalidade , a concesso de incentivos queles que pratiquem
condutas sadias ao meio ambiente.
A seguir, tentar-se- vislumbrar algumas situaes pontuais em que isso se
faz possvel, na Lei de Crimes Ambientais.
6 A LEI No 9.605/1998 E OS POSSVEIS INCENTIVOS

Como bem percebeu a doutrina, o criminoso ambiental, via de regra, no oferece
maior periculosidade, razo pela qual no precisa ser recolhido ao crcere (FREI-
TAS, 2005). O criminoso ou infrator ambiental tem um perfil que o diferencia
dos que praticam outros ilcitos penais. Em geral, os crimes so socialmente acei-
tos, sem envolverem violncia contra a pessoa e esto ligados, normalmente, a
aspectos econmicos. Penaliza-se, na maior parte das vezes, o fazendeiro, o matei-
ro, o dono de pequena propriedade rural ou o prestador temporrio de servios.
No por outra razo, na medida em que tais criminosos deixarem de
ter motivos para descumprir a lei no por temerem a sano, muitas vezes
desconhecidas, mas por interesse no incentivo a ser concedido , dever haver
reduo de atividades danosas ao meio ambiente.
No jargo popular, se a floresta em p valer mais do que a madeira
ilegalmente cortada, no haver crime por corte de rvores. Dessa forma, se
houver um patrocnio queles que deixarem de queimar a cana ou outro tipo de
vegetao, no dever mais haver degradao da qualidade do ar.
Na oportunidade, convm abrir um parntese para esclarecer que no se

pretende presentear os criminosos. Muito pelo contrrio, tenta-se encontrar
uma alternativa para que o verdadeiro escopo da legislao ambiental seja
alcanado. O beneficiado, ressalte-se, ser aquele que praticar conduta favo-
rvel ao equilbrio do meio ambiente.
Com isso, ser possvel aliviar o trabalho exaustivo e complexo dos rgos fiscali-
zadores e aplicadores das punies legais, os quais, nem sempre, conseguem encontrar a
soluo mais benfica ao homem e seu ambiente e quem paga por isso a sociedade.
Tambm no se pretende, deixe-se claro, revogar as disposies da Lei de
Crimes Ambientais. As normas punitivas, por serem aplicveis a condutas j
praticadas, no so desarmnicas com as normas incentivadoras, uma vez que
estas ltimas aplicam-se em um momento anterior pratica delituosa.
Exemplo disso a Lei da Mata Atlntica (Lei no 11.428/2006), j citada
no presente artigo, que aplica sanes s condutas lesivas ao meio ambiente, sem
dispensar a concesso de benefcios econmicos e os creditcios aos praticantes de
condutas condizentes com o equilbrio ecolgico.
Pois bem. Por tantos motivos, bem-vinda uma reviso dos termos da Lei de
Crimes Ambientais, seja para o seu aperfeioamento tcnico definio porme-
norizada dos tipos penais, penas proporcionais aos danos causados etc. , seja para
sua maior eficcia. Deve ser estudada a possibilidade de concesso de benefcios
queles que deixarem de praticar condutas danosas ao meio ambiente, ou que,
proativamente, desenvolverem prticas que causem impactos positivos.
A ttulo de contribuio, propor-se- que seja considerada a possibilidade
de concesso de incentivo econmico queles que deixarem de desmatar sua
propriedade. Sabe-se que, em algumas regies do Brasil, a principal atividade
econmica , justamente, o desmate. As consequncias negativas dessa pr-
tica so inmeras, seja para o homem, seja para o meio ambiente. A recu-
perao ambiental posterior dessas reas custaria milhares, seno milhes de
reais. Alm disso, muitas vezes so gastas quantias significativas para tratar as
doenas advindas da migrao de insetos e animais peonhentos da mata para
a sociedade. Numerosos tambm so os investimentos no aparelhamento dos
fiscais e dos rgos que devero julgar e punir os malfeitores.
Por certo, a soma de todos esses gastos poderia ser distribuda entre
aqueles que, simplesmente, deixassem de degradar. Com isso, no haveria
perdas ambientais, centenas ou milhares de processos deixariam de existir e a
economia local sofreria um input positivo, entre outras consequncias. Na Lei
de Crimes Ambientais, os Arts. 38 a 40, por exemplo, poderiam contar com
a concesso do referido incentivo.
Nesse ritmo, o governo federal tem tomado medidas de carter incentivador

para a reduo do desmatamento na Amaznia. Uma medida j adotada foi a
edio do Decreto no 6.527/2008, que cria o Fundo Amaznia. Esse, gerido pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), receber
doaes de entidades de todo o mundo e est voltado para aes de () preven-
o, monitoramento e combate ao desmatamento e de promoo da conservao
e do uso sustentvel no bioma amaznico (Art. 1o).
A primeira doao ao fundo foi realizada pelo governo da Noruega,3 no
valor de 700 milhes de coroas norueguesas, montante a ser entregue at 2015,
conforme sejam efetivamente comprovadas as medidas tomadas pelo governo
brasileiro na reduo do desmatamento.
Em mbito internacional, tambm voltado reduo do desmatamento, foi recen-
temente criado o mecanismo denominado Reduction of Emissions from Deforestation
and Degradation (REDD) em portugus, Reduo de Emisses por Desmatamento e
Degradao o referido mecanismo possibilita, em apertada sntese, que proprietrios de
matas naturais sejam compensados pela proteo que tenham dado as florestas.
O governo brasileiro, por meio do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), ciente dos benefcios que o mecanismo traria economia e ao meio
ambiente do pas, editou a Portaria MMA no 273, de 17 de agosto de 2009,
criando o Grupo de Trabalho responsvel por subsidiar a posio do minis-
trio sobre o REDD. Os resultados, at agora, foram positivos, j que, pelo
menos 18 projetos de REDD esto previstos.4
Por tantos motivos, a previso de incentivos na Lei de Crimes Ambientais
significaria um avano na legislao ambiental e um reconhecimento dos esforos
do governo e da comunidade internacional em matria de meio ambiente. Mais
especificamente, nos casos dos crimes contra a flora que estejam relacionados ao
desmatamento, muitas so as possibilidades de concesso de sanes premiais
pessoa que proteger o ambiente.
A Lei de Crimes Ambientais, apesar de selar a responsabilidade penal das pessoas
fsicas e jurdicas, bem como servir de substrato legal para toda punio admi-
nistrativa e penal aos atos que causem danos ao meio ambiente, traz imperfeies
que merecem ser revistas. Com efeito, as falhas na definio dos tipos penais e
o distanciamento do princpio da interveno mnima do direito penal, entre
outros pontos celeumticos, acabam por prejudicar a eficcia da norma.
3. Informao disponvel em: <http://www.fundoamazonia.gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt/doacoes.html>.

4. Informaes disponveis em: <http://www.cop15brasil.gov.br/pt-BR/?page=noticias/brasil-jaa-possui-18-
projetos-de-redd>. Acesso em: 10 dez. 2009.
Alm disso, como demonstrado no presente estudo, nem sempre a apli-

cao de sanes traz o melhor resultado para o homem e o meio ambiente.
Isso porque, ao se deparar com a complexidade da matria ambiental a qual
envolve diferentes campos da cincia, como a Biologia, Geografia, a Climatolo-
gia, a Agronomia etc. os rgos ambientais dificilmente conseguem chegar a
melhor soluo. Tais dificuldades, quando transpostas ao processo inquritos,
processos administrativos, aes judiciais em geral , causam transtornos nos
rgos de fiscalizao, congestionam o Poder Judicirio, atravancam os rgos
licenciadores e desafiam os aplicadores do Direito.
Por isso, exemplo do que se observa na esfera jurdica internacional
e j em algumas normas do direito ambiental brasileiro, o legislador pode
lanar mo da concesso de benefcios para prevenir os danos ao meio
ambiente. A Lei de Crimes Ambientais, nas situaes em que tentamos
apontar neste artigo, poderia ter concedido tais incentivos. Isso, claro, sem
prejuzo s j existentes sanes e obrigaes de reparao do dano impos-
tas ao criminoso ou ao infrator ambiental.
Na oportunidade, repise-se, no se defende fazer ao de caridade nem
mesmo presentear o criminoso. Muito pelo contrrio, objetiva-se encontrar
uma alternativa para que o verdadeiro escopo da legislao ambiental seja
alcanado, qual sejam, a preveno e a reparao dos danos ao meio am-
biente. O beneficiado, registre-se, ser somente aquele que praticar conduta
favorvel ao equilbrio deste.
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CAPTULO 8
RECURSOS COMUNS E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: .

UMA DIMENSO POLTICA
1 INTRODUO
O presente captulo tem como objetivo principal situar o campo de estudos
relacionado ao gerenciamento e governana dos recursos de base comum
(RBC), oferecendo um estado atual dos estudos sobre a temtica e ressaltando a
importncia de tais estudos no debate sobre a sustentabilidade ambiental.
Parte significativa dos temas relacionados aos estudos ambientais pode
ser considerada como uma anlise de bens coletivos que podem ser bens
pblicos ou recursos comuns. O bem coletivo aquele que no passvel de
apropriao privada, ou seja, no h possibilidade de excluso do indivduo
que no contribuiu para o provimento do bem. Quando um bem coletivo
provido, todos tm direito de dele desfrutar.
O controle da poluio atmosfrica exemplo de situao cujo foco
um bem coletivo. Parte-se do princpio de que o ar puro, livre de poluio,
condio de qualidade de vida para aquele que o respira. Porm, tanto o
membro de entidade preocupada com a qualidade do ar, que usa tecnologia
limpa e dedica parte de seu tempo promoo da causa ambientalista, quanto
o industrial que lana gases nocivos na atmosfera mediante a queima de com-
bustveis fsseis e outras tcnicas produtivas no sustentveis, beneficiam-se da
qualidade de vida derivada do ar puro.
Caso o membro da entidade intensifique seus esforos e consiga um ar cada
vez mais limpo, ele no pode excluir aquele industrial dos benefcios advindos de
sua ao, pois o ar no pode ser privatizado. Nesse sentido, o ar um bem cole-
tivo. A iluminao e a segurana pblica, entre outros exemplos, por serem alvos
da mesma lgica, ganham tambm a denominao de bens coletivos.
O recurso comum , por natureza, um bem deste tipo. O que difere esses
recursos dos bens pblicos em geral que estes no s apresentam dificuldades
de excluso de terceiros, mas tambm rivalidade em seu uso (ARARAL, 2009).
Ou seja, a rivalidade no uso do bem coletivo, no caso de um RBC, real, enquan-
to nos bens pblicos em geral tal caracterstica apenas potencial. Dessa forma,
enquanto a utilizao de um bem pblico por exemplo, a iluminao pblica
por um indivduo no reduz a qualidade e/ou a quantidade do bem quando este

utilizado por outro indivduo, o RBC tal como o estoque pesqueiro de um lago
tem sua quantidade e/ou qualidade reduzida quando explorado, o que implica
uma menor oferta do recurso para os outros usurios.
J os sistemas de gerenciamento de RBCs so definidos pela existncia de
um recurso que alvo de um arranjo institucional leis, normas sociais, acor-
dos coletivos, entre outros com vista a garantir sua manuteno em longo
prazo. Tal arranjo envolve a garantia de utilizao de um recurso por grupos
que tradicionalmente o utilizam e que possuem interesse em sua manuteno.
Dessa forma, para enfrentar o dilema dos bens coletivos, promovida em tais
sistemas uma excluso deliberada de determinados grupos da possibilidade de
utilizao do recurso, em detrimento de outros grupos, que teriam a autoriza-
o para a explorao destes bens.
Vale ressaltar que um sistema operado pela lgica dos RBCs no significa
privatizao do recurso em si. Pelo contrrio, o bem continua sendo de proprie-
dade da coletividade. Geralmente, os grupos responsveis pelo recurso apenas
possuem o direito de uso, no podendo vender ou dispor deste conforme seus
interesses individuais.
A seo 2 deste captulo explora a ideia da tragdia dos comuns, que
contradiz a mxima de que cada indivduo buscando maximizar benefcios
privados contribuiria, em todas as situaes, para um bem-estar da coleti-
vidade, mediado pela mo invisvel do mercado. Na seo 3, abordada
a lgica da ao coletiva de Olson (1999), que discute os determinantes da
ao coletiva de grupos sociais na busca do provimento de bens coletivos.
Na seo 4, discute-se o papel das instituies sociais no fomento a um ade-
quado gerenciamento dos RBCs. A seo 5 traz um panorama dos acertos e
obstculos encontrados no desenvolvimento das teorias que procuram ana-
lisar a questo dos RBCs. As consideraes finais apresentam a inter-relao
dos estudos sobre comuns com a temtica da sustentabilidade ambiental,
enfatizando a dimenso poltica e social que fundamental nos estudos sobre
2 A TRAGDIA DOS COMUNS

A emergncia do campo de estudos relacionado teoria dos comuns tem origem
em Hardin (1968), que critica a mxima de Adam Smith, para quem os indivduos,
agindo racionalmente, buscando a maximizao de seus interesses individuais,
contribuiriam para o bem-estar coletivo. Para Hardin, tal maximizao no que
toca aos bens comuns levaria a uma tragdia que resultaria no uso predatrio e no
esgotamento desses recursos.
Recursos Comuns e Sustentabilidade Ambiental: uma dimenso poltica 249
O exemplo clssico da tragdia dos comuns se refere dinmica envolvendo

pastores de ovelhas que criam seus animais em uma rea de pastagem comum,
porm limitada em tamanho. Neste contexto, quando um pastor promove o
crescimento de seu rebanho em uma unidade, todo o lucro advindo dessa adio
ao rebanho apropriado individualmente pelo pastor. Entretanto, os custos
relacionados ao aumento da presso sobre a capacidade de suporte da pastagem
gerados pela nova unidade do rebanho so divididos entre todos os outros pastores
da rea, pois a pastagem de uso comum.
J que os indivduos obtm lucro mximo ao adicionar uma unidade extra
ao rebanho e apenas arcam com uma parcela dos custos gerados por essa adio,
o mpeto racional de cada um dos pastores individualmente seria aumentar in-
definidamente seu rebanho, at o momento em que a pastagem fosse esgotada,
gerando uma tragdia coletiva que afetaria todos os demais pastores.
Parte significativa dos temas relacionados questo ambiental sofre a ame-
aa da tragdia dos comuns. Alm da questo das pastagens, questes relaciona-
das a recursos pesqueiros, explorao de florestas, ao uso da biodiversidade,
irrigao, ao gerenciamento de recursos hdricos, s mudanas climticas, entre
outras podem ser analisadas sob a tica dos comuns. Dessa forma, os diversos
temas poderiam ser melhor compreendidos adicionando-se a questo dos co-
muns ao seu campo de anlise.
A tragdia dos comuns como intitula Hardin (1968) remete a um
problema de ao coletiva. Como a ao sob a gide da maximizao de interesses
individuais em um campo em que os bens so coletivos no gera o resultado espe-
rado, o dilema dos comuns deve ser enfrentado por meio de uma ao conjunta
entre os interessados no provimento do bem, para que o bem coletivo continue
sendo provido no longo prazo. Contudo, h desafios para que tal ao coletiva se
concretize, que sero tratados na sequncia.
3 A LGICA DA AO COLETIVA1
Olson (1999) dedica sua obra a demonstrar como so organizados os grupos
sociais, quando essa organizao tem como objetivo o provimento de um bem
coletivo ou comum. A lgica da ao coletiva no que se refere aos bens comuns
estimula que o ator, racionalmente, prefira no agir, beneficiando-se das aes
alheias, pois no pode ser excludo dos benefcios derivados destas. Alm disso,
a relao custo/benefcio no estimula o ator a agir em interesse prprio, mas a
adotar o comportamento free-rider (caronas). Para explicitar como essa lgica se
processa, faz-se necessrio um breve resumo da argumentao do autor.
1. Esta seo est baseada em Fonseca e Bursztyn (2007).

Como o bem coletivo de interesse de muitos, plausvel pensar que os

indivduos formariam um grupo com a finalidade de prov-lo. E quanto maior o
grupo, mais geral for o benefcio do bem comum a ser provido e mais consciente
de seus interesses forem os indivduos, mais fcil seria o provimento deste grupo.
A tese de Olson nega essa premissa e aponta que os grupos grandes seguem uma
lgica contrria exposta anteriormente. Segundo o autor:
No verdade que a idia de que os grupos agiro para atingir seus objetivos
seja uma seqncia lgica da premissa do comportamento racional e centrado nos
prprios interesses. No fato que s porque todos os indivduos de um determi-
nado grupo ganhariam se atingissem seu objetivo grupal, eles agiro para atingir
esse objetivo, mesmo que todos eles sejam pessoas racionais e centradas nos seus
prprios interesses. Na verdade, a menos que o nmero de indivduos do grupo
seja realmente pequeno, ou a menos que haja coero ou algum outro dispositivo
especial que faa os indivduos agirem em interesse prprio, os indivduos racionais
e centrados nos prprios interesses no agiro para promover seus interesses comuns ou
grupais (OLSON, 1999, p. 14, grifo nosso).
Mesmo que os membros do grande grupo almejem a maximizao de seu
bem-estar pessoal por intermdio do bem coletivo e que haja acordo no grupo
sobre os mtodos para obter o bem, somente a associao grupal no assegura o
provimento em nvel timo desse benefcio. necessria uma coero, que force
os indivduos a arcar com os custos da ao do grupo, ou ento que sejam ofe-
recidos, individualmente aos membros, incentivos cuja recompensa outro bem
diferente do bem coletivo. S assim os indivduos aceitaro contribuir com os
custos da ao referente obteno do bem comum.
Isso ocorre porque os bens coletivos possuem caractersticas prprias, que
dificultam a organizao e a ao que visam seu provimento. Olson assinala que
existem trs fatores independentes, porm cumulativos, que podem impedir os
grandes grupos de promoverem seus interesses:
(...) primeiro, quanto maior for o grupo, menor a frao do ganho total grupal que rece-
ber cada membro que atue pelos interesses do grupo, menos adequada a recompensa a
qualquer ao grupal, e mais longe ficar o grupo de atingir o ponto timo de obteno
do bem coletivo, se que obter algum. Segundo, dado que quanto maior for o grupo,
menor ser a parte do ganho total que caber a cada membro ou a qualquer pequeno
subgrupo (sem exceo), menor ser a probabilidade de que algum subgrupo e mui-
to menos algum membro sozinho ganhe o suficiente com a obteno do benefcio
coletivo para compensar os custos de prover at mesmo uma pequena quantidade do
benefcio. (...) Terceiro, quanto maior for o nmero de membros do grupo, mais custosa
ser a organizao e, portanto, mais alta ser a barreira a ser saltada antes que alguma
quantidade do benefcio coletivo possa ser obtida (OLSON, 1999, p. 60).
Em grupos grandes, os esforos individuais no tm efeitos sensveis sobre o

provimento ou no de um bem coletivo e os custos privados derivados de seus es-
foros so superiores aos benefcios advindos do bem comum. Ao mesmo tempo,
esse indivduo poder desfrutar de quaisquer vantagens obtidas pelos outros, quer
tenha ou no colaborado com o grupo. Ademais, a coero que vise contribuio
ser reforada caso os atos de um ou mais membros do grupo sejam perceptveis
para os demais membros. Mas quanto maior o grupo, menor a possibilidade de
que o no colaborador seja descoberto. Essas condies favorecem o tipo de com-
portamento denominado por Olson de free-rider (caroneiro). Esses indivduos:
(...) no tm nenhum interesse comum no que toca a pagar o custo desse benefcio
coletivo. Cada membro preferiria que os outros pagassem todo o custo sozinhos, e
por via de regra desfrutariam de qualquer vantagem provida quer tivessem ou no
arcado com uma parte do custo (OLSON, 1999, p. 33).
O free-rider aquele que desfruta do bem coletivo sem ter pago nenhum
custo para a obteno deste. Seja porque a relao custo/benefcio desestimula o
ator a agir em prol de seus interesses ou ento por ser impossvel exclu-lo, apesar
de no contribuir com a ao do grupo dos beneficirios.
A busca por interesses individuais impede a obteno do bem comum e em al-
guns casos leva a tragdia dos bens comuns. Ao adicionar-se a teoria da ao coletiva
de Olson (1999) ao escopo da tragdia teorizada por Hardin (1968), a anlise dos
bens comuns ganha em complexidade, conforme demonstrado no exemplo a seguir.
Em um lago, a sobre-explorao da atividade pesqueira leva a uma dimi-
nuio no nmero de peixes disponveis, gerando prejuzo para os pescadores.
Para evitar a tragdia dos comuns, os pescadores formam um grupo para a
obteno do bem comum (um estoque pesqueiro sustentvel) e criam regras
para a pesca no lago controle do nmero e tamanho de peixes pescados, pocas
proibidas para a pesca etc. Com essas medidas, o nmero de peixes aumenta e
o benefcio coletivo comea a ser provido.
Porm, um indivduo isolado teria benefcios individualmente se no respei-
tasse as regras e no arcasse com os custos do grupo, pois, nesse caso, h grandes
vantagens em no cooperar exatamente porque os demais assumem comporta-
mentos colaborativos (LIMA; RUA, 2003). Ele pegaria carona no benefcio
coletivo, pois ningum poderia exclu-lo de ser beneficiado com um aumento do
estoque de peixes. Ao mesmo tempo, a sobrepesca praticada por esse indivduo
isolado no ter grande impacto no estoque do lago.
Essas condies fazem que ningum queira pagar os custos da ao do gru-
po, mas queiram se beneficiar dos lucros derivados do comportamento alheio.
Nesse caso, o bem coletivo no provido e a tragdia dos comuns continua
presente, com a sobrepesca esgotando o estoque pesqueiro do lago. O free-rider,

por desfrutar do bem coletivo sem pagar os custos dele, o principal fator que
impede que os grupos grandes atinjam seus objetivos.
A contribuio de Olson (1999) mostra os problemas da racionalidade indi-
vidual no que tange aos bens coletivos e indica maneiras (sanes e incentivos) que
podem diminuir o comportamento free-rider. Porm, a sada apontada pelo autor
no a nica possvel, embora seja importante e aplicvel em diversos contextos.
4 GOVERNANDO OS COMUNS
A contribuio de Ostrom fundamental quando tratamos de benefcios cole-
tivos, pois ressalta a complexidade inerente anlise da questo. Alm disso, a
autora percebe o enfrentamento da tragdia dos bens comuns e do dilema da ao
coletiva de modo mais otimista que Hardin (1968) e Olson (1999).
Ostrom (1990) trata da questo dos bens coletivos por uma vertente ainda
no abordada pelos estudiosos da questo. Para ela, as maneiras mais eficazes de
se enfrentar a tragdia dos comuns fogem s opes clssicas de privatizao dos
recursos (foco no mercado) ou exclusivo controle pelo Estado.
A privatizao de um recurso comum pode ser impossvel, pois muitas ve-
zes tais recursos no apresentam condies objetivas para tento por exemplo,
estoque pesqueiro de um lago ou essa privatizao pode gerar efeitos perversos
ao longo do tempo, j que a manuteno da qualidade do recurso muitas vezes
depende de mtuas interaes entre diversos elementos desse recurso por
exemplo, dividir e privatizar partes de uma floresta pode gerar problemas ecos-
sistmicos, pois a conservao de uma floresta depende do bom gerenciamento
de todas suas parcelas. J o controle exclusivo do Estado pode ser ineficiente
na medida em que, por vezes, ele possui insuficincia de informao sobre as
caractersticas do recurso e a melhor forma de conserv-los, bem como arca com
alto custo de monitoramento com relao conservao deste.
A abordagem de Ostrom (1990) sugere que h uma terceira possibili-
dade de enfrentar a tragdia dos comuns: por meio do estabelecimento de
instituies com o envolvimento dos usurios desses recursos, tanto na for-
mulao quanto na implementao de instituies, ou seja, de regras, normas
e procedimentos que regulam o uso do recurso. Nessa abordagem, o recurso
no privatizado e nem deixa de ser pblico, mas passa a contar com regras,
sanes e incentivos que regulam o acesso a este. A ideia por trs dessa terceira
possibilidade que os usurios, por terem interesse direto na conservao e no
uso sustentvel do recurso, teriam incentivos a cooperar e a agir efetivamente
na promoo da sustentabilidade.
Ostrom trabalha no referencial da teoria da ao racional, mais agrega em

sua anlise dos RBCs uma gama de fatores at ento desconhecidos pelos tericos
dessa ao ou esparsos entre obras de diversos autores relacionados a essa teoria.
Sua anlise ressalta a importncia da ao racional individual, simbolizada por
meio da teoria dos jogos, mas outros elementos tambm podem ser notados em
sua teoria: normas internalizadas, influncia de normas legais, constrangimentos
culturais e do meio biofsico, alm de relaes de poder.
A autora apresenta uma arena (framework) em que a complexidade de
desejos, as circunstncias e as relaes de poder relevante, assim como os
interesses e a posio social de diversos atores. Para Ostrom (1990), no deve
haver nenhum pressuposto geral de como processada a ao coletiva e/ou o
uso e gerenciamento dos recursos comuns. Ao contrrio, observar as particu-
laridades locais essencial para uma anlise correta do contexto referente s
regras de apropriao e ao uso de recursos comuns.
por meio da anlise de singularidades que podemos elaborar a melhor
estratgia para o gerenciamento dos bens coletivos. As instituies so moldadas
por essa complexidade e tm grande influncia no sucesso ou no fracasso do
gerenciamento de recursos de base comum.
Os modelos tericos muitas vezes so impeditivos observao de singula-
ridades locais, pois frequentemente as realidades so submetidas aos modelos, e
no o contrrio. Segundo a autora,
Modelos sugerem ao analista comportamentos e resultados provveis numa
situao com uma estrutura particular. Eles no lhe dizem como descobrir a
estrutura da situao para conduzir a anlise. Modelos que usam pressupostos
como informao completa, ao independente, simetria perfeita, ausncia de
erros humanos, nenhuma norma aceitvel de comportamento, custo zero de
monitoramento e implementao e nenhuma capacidade de alterar a estrutura
da situao ajudam o analista a derivar previses precisas... Modelos que fazem
tais afirmaes, contudo, no dirigem a ateno do analista para algumas das
variveis que afetam os incentivos e o comportamento dos indivduos.2
Mesmo ressaltando a complexidade inerente ao estudo da ao coletiva e dos
recursos comuns, enfatizando a importncia da realidade local, Ostrom afirma
que mudanas institucionais que visem ao melhor gerenciamento dos RBCs so
favorecidas caso algumas condies sejam preenchidas:
2. Models suggest to the analyst likely behaviors and outcomes in a situation with a particular structure. They do not
tell the analyst how to discover the structure of the situation in order to conduct an analysis. Models that use assump-
tions such as complete information, independent action, perfect symmetry, no human errors, no norms of acceptable
behavior, zero monitoring and enforcement costs, and no capacity to change the structure of the situation itself help
the analyst derive precise predictions. () Models that made such assumptions do not, however, direct the attention
of the policy analysts to some of the problematic variables of the situation that affect the incentives and behavior of
individuals (OSTROM, 1990, p. 191).
1. Muitos dos beneficirios compartem um julgamento comum de que

sero prejudicados se no adotarem uma regra alternativa.
2. Muitos dos beneficirios sero afetados de forma similar pelas altera-
es de regra propostas.
3. Muitos dos beneficirios valorizam em alta medida os direitos de
propriedade coletiva: em outras palavras, eles possuem baixas taxas
de desconto.
4. Os beneficirios enfrentam custos de informao, transformao e im-
plementao relativamente baixos.
5. Muitos dos beneficirios compartilham normas gerais de reprocidade e
acreditam que seriam utilizadas como capital social inicial.
6. O grupo que se beneficia das regras de propriedade coletiva relativa-
mente pequeno e estvel.3
Essas condies so vlidas se as considerarmos como tipos ideais weberianos,
representando uma situao que dificilmente ser encontrada na realidade. No h
problema algum em consider-las desejveis, mas deve-se observar que em algumas
realidades especficas essas condies podem ter uma aplicao divergente daquela
que foi inicialmente desejada. Em outras realidades, elas simplesmente no pode-
ro ocorrer. necessrio no insistir na criao dessas condies em meios sociais
incompatveis com estas (FONSECA; BURSZTYN, 2009).
Nesse contexto, vale a pena procurar formas singulares adaptadas s realidades
locais que favoream o melhor gerenciamento dos RBCs e contribuam para melhorar
o bem-estar da populao. Caso haja a insistncia na criao das condies referidas,
se pode cair no erro exposto anteriormente de forar a realidade a um modelo.
Contudo, nas condies anteriormente elencadas, Ostrom faz uma classifi-
cao destas em termos de importncia:
Essas variveis so ordenadas de maneira fraca, comeando com aquelas que acredito
ser as mais importantes para afetar a probabilidade dos indivduos concordarem com
novas regras que aumentaro o bem-estar, e terminando com aquelas que acredito
ser menos importantes. Embora considervel nfase tenha sido colocada no tamanho
3. 1. Most appropriators share a common judgment that they will be harmed if they do not adopt an alternative rule.
2. Most appropriators will be affected in similar ways by the proposed rule changes.
3. Most appropriators highly value the continuation activities from this CPR; in other words, they have low
discount rates.
4. Appropriators face relatively low information, transformation, and enforcement costs.
5. Most appropriators share generalized norms of reciprocity and trust that would be used as initial social capital.
6. The group appropriating from the CPR is relatively small and stable (OSTROM, 1990, p. 211).
do grupo envolvido nos problemas de ao coletiva, considero as primeiras cinco

variveis como mais importantes do que o nmero de pessoas envolvidas.4
Embora considerar o tamanho do grupo como tendo menor importncia do
que os cinco primeiros fatores seja um claro sinal de otimismo quanto ao gerencia-
mento de RBCs, a anlise de Olson (1999) relevante quando ele enfatiza que o
tamanho do grupo fundamental na aquisio de um benefcio coletivo.
Por mais que o tamanho do grupo no seja o nico fator relevante, em
certos RBCs como qualidade do ar de uma metrpole , o tamanho apresenta
importncia capital. Os esforos para o gerenciamento de RBCs no podem
subestimar a importncia do tamanho do grupo.
Em uma metrpole com milhes de habitantes torna-se difcil ter normas
compartilhadas por todos, pois o meio sociocultural intrinsecamente variado e as
experincias cotidianas vividas por indivduos particulares so diversas no favo-
recendo uma interao continuada entre os atores. Alm disso, os custos de moni-
toramento no caso de um grupo grande so muito altos e, aliados ao individualis-
mo presente na sociedade moderna, favorecem o comportamento dos free-riders.
Sendo assim, a anlise de Ostrom (2003) tem maior grau de aplicabilidade
nos casos de RBCs apropriados por pequenos ou mdios grupos. Nos grupos
realmente grandes, o tamanho destes continua tendo vital importncia.
Os direitos de propriedade de um RBC variam de acordo com as prerrogativas
relacionadas ao usufruto do bem e possibilidade de gerenciamento das regras de
uso do recurso. As regras de propriedade que regem a forma de apropriao de um
recurso comum influenciam fortemente o comportamento dos indivduos e dos
grupos sociais frente ao gerenciamento e uso desses recursos (OSTROM, 2003).
Tais regras de propriedade so historicamente legitimadas, mas muitas vezes
necessitam do reconhecimento de autoridades oficiais que legitimam e garantem
o direito dos usurios de recursos comuns que no podem ou no devem ser com-
pletamente privatizados. De acordo com Ostrom,
(...) a famlia restante de teorias da ao coletiva tem que incluir a rica interrelao entre
a natureza do bem, o regime de propriedade vigente no local, o sistema de governana
utilizado para a confeco de novas regras e a resultante estrutura de recompensas.5
4. These variables are weakly ordered, beginning with those that I think are most important in affecting the likelihood of
individuals agreeing to new rules that will improve welfare, and ending with those that I think somewhat less important.
Although considerable emphasis has been placed on the size of the group involved in collective-action problems, I consider
the first five variables to be more important than the number of persons involved (OSTROM, 1990, p. 211-212).
5.The resulting family of collective action theories has to include the rich interplay between the nature of the
good, the property-right-regimes in place, the governance system used for making new rules and the resulting payoff
structure(OSTROM, 2003. p. 262).
Portanto, no h como definir qual a melhor forma de estabelecer a pro-

priedade de bens comuns, nem a melhor forma de gerenci-los, caso estes sejam
enquadrados em uma categoria nica. A natureza do bem, a apropriao e o uso
particular de atores sociais diversos so elementos cruciais no desenvolvimento
de regras de propriedade para esses bens.
Os direitos de propriedade so instituies sociais que definem as regras do
jogo na apropriao e no gerenciamento de RBCs. No momento em que Ostrom
(2003) afirma que as regras de propriedade influenciam o comportamento dos
indivduos frente aos recursos, a autora est enfatizando que as instituies sociais
so fundamentais no gerenciamento de recursos comuns.
As instituies podem ser formais e informais, como analisadas por North
(1990), mas em ambos os casos precisam de legitimao para possuir aplicao
prtica. Uma instituio no legtima uma instituio morta. Sendo assim,
Ostrom (1990) enfatiza a importncia do Estado para legitimar as instituies
relacionadas propriedade de bens comuns.
Por mais que no seja essencial pois existem instituies sociais atuantes
que independem do reconhecimento do Estado , o reconhecimento do poder
pblico garante um espao de manifestao da ao coletiva, do grupo social que
pretende estabelecer as regras de uso para o recurso, bem como os mecanismos
legais de excluso e a regulao do acesso e do uso dos bens.
Como estabelecer e favorecer instituies voltadas sustentabilidade no uso
dos RBCs? A questo no possui uma resposta nica. A resposta reflete a com-
plexidade inerente tal questo. Formular instituies e direitos de proprieda-
de para o melhor aproveitamento dos recursos requer observar, caso a caso, as
realidades locais e estabelecer estratgias de acordo com as particularidades do
meio sociocultural em que se situa o recurso, dos atores envolvidos, das formas de
usufruto praticadas, da prpria natureza desse recurso etc.
No se pode ter forma nica no estabelecimento de instituies para
os recursos comuns, pois sua efetividade inerentemente contextual. Mais
uma vez a realidade local dita as regras e as propostas de criao de ins-
tituies precisam se adaptar a ela (DIETZ; OSTROM; STERN, 2003).
Sendo assim, mltiplas formas de instituies e direitos de propriedades so
necessrias para o gerenciamento dos RBCs em suas realidades especficas.
Como acentua Ostrom: Argumento seriamente que esforos adicionais para
alcanar uma nica teoria geral so contraprodutivos.6
6. I will argue strongly that further efforts to build a single general theory are counterproductive (OSTROM, 2003, p. 242).
5 O CAMPO DE ESTUDOS SOBRE OS BENS COMUNS: ACERTOS E OBSTCULOS

No esforo de encontrar a melhor maneira de gerenciar os recursos comuns,
estudiosos conformaram um campo de estudos que conta com uma produo
de mais de 10 mil ttulos entre 1985 e 2005, envolvendo mais de dois mil
peridicos distintos e outras formas de produo acadmica (LAERHOVEN;
OSTROM, 2007).
O desafio maior do campo de estudos sobre comuns encontrar formas de
evitar a tragdia dos comuns, j que a privatizao e/ou o controle exclusivo dos
recursos pelo Estado no demonstraram ser, em diversos casos, alternativas viveis
para o enfrentamento de tal dilema.
O campo de estudo sobre comuns se desenvolveu simultaneamente
adoo, em diversas partes do mundo, de sistemas de governana que no eram
exclusivamente privados ou pblicos, mas que mesclavam caractersticas de ambos
os formatos, com base na presena dos usurios diretos dos recursos comuns na
definio das regras e dos arranjos coletivos ou seja, de instituies sociais que
serviriam como mola mestra nas tentativas de se evitar a tragdia.
Como visto anteriormente, embora Ostrom (1990) afirmasse que as
instituies e os arranjos para a governana dos comuns devessem ser dese-
nhados caso a caso com base nos contextos locais, a estes exemplos a autora
se arriscou a apresentar algumas variveis que poderiam afetar a forma de
gerenciamento dos bens comuns e que deveriam ser levadas em conta no
desenho das instituies.
Dessa forma, parte significativa da produo dos estudiosos do campo
foi direcionada a identificar quais variveis influenciariam no desempenho das
instituies, observando que condies seriam favorveis para a ao coletiva e que
elementos seriam obstculos a elas. Dessa forma, a teoria se desenvolveu no sentido
do estabelecimento de uma teoria geral sobre os comuns, com foco na identificao
de quais seriam as instituies certas para cada realidade social, conforme a presena
ou no das variveis em cada contexto. Ademais, em que as variveis consideradas
favorveis no eram encontradas, foram realizados esforos no sentido de fazer
estas surgirem a fim de criar as condies adequadas no contexto local. Assim
sendo, estudiosos como Agrawal (2001, 2007) sistematizaram quais seriam as
variveis capazes de afetar a performance de instituies para a governana dos bem
comuns, indicando um nmero de variveis quantificadas entre 30 e 40.
A busca por encontrar as instituies certas fez que as variveis iden-
tificadas fossem promovidas, de forma simultnea e independente das espe-
cificidades dos contextos locais, em diversas partes do mundo. Esse movi-
mento teve o protagonismo das agncias financiadoras internacionais, que
estipulavam como condio para o financiamento de projetos que tais

projetos inclussem entre seus objetivos e suas atividades a promoo das
caractersticas consideradas favorveis a uma boa governana. O conjunto
dessas caractersticas pode ser denominado de Manual da Boa Governana
(MBG) (FONSECA; BURSZTYN, 2009). Dessa maneira, os projetos que
visavam ao gerenciamento de recursos comuns passaram a promover o MBG,
incluindo conceitos tais como capital social, participao, empoderamento,
descentralizao, entre outras variveis apontadas como compatveis com o
adequado gerenciamento dos recursos de base comum.
Contudo, estudos posteriores sobre os recursos comuns enfatizaram diver-
sas crticas a abordagens relacionadas promoo de instituies corretas. Tais
crticas atingiram diversos pilares do nascente campo de estudos. A primeira
delas se refere percepo de que estudos relacionados aos bens comuns tenham
por hbito focar nas caractersticas internas ao sistema de ao dos usurios, tais
como regras de uso locais e, formas de monitoramento e de gesto do sistema.
Crticos a essa abordagem afirmam que os comuns esto sendo analisados como
sistemas fechados, sem sofrer influncia externa. Dessa forma, as inter-relaes
com o ambiente externo e com a questo de escala de atuao das instituies
foram subestimada (BERKES, 2002; YOUNG, 2002; WILSON, 2007; KERR,
2007). Por vezes, o uso do recurso no pode ser contido no mbito de ao de
uma instituio local, necessitando de uma anlise mais ampla que inclua ques-
tes externas, tais como o mercado, e fatores demogrficos e macropolticos,
entre outros (AGRAWAL, 2007).
O elemento principal de crtica, que est reformulando o campo de estu-
dos sobre comuns, a importncia do contexto sociopoltico local, com suas
especificidades histricas, culturais e de relaes de poder. No basta que um
conjunto de regras seja estabelecido entre os usurios sem que tais instituies
sejam legitimadas socialmente.
Por terem em comum o fato de compartilhar o uso de um recurso, estudio-
sos presumiram que o grupo de usurios locais dos recursos seria um todo har-
mnico e com reduzida incidncia de conflito. Entretanto, Cleaver (2001, p. 45),
em seus estudos sobre a Tanznia, acentua que mais realisticamente, podemos
ver a comunidade como o lcus de solidariedade e conflito, alianas inconstantes,
poder e estruturas sociais. Dessa forma, a implementao de instituies direcio-
nadas aos recursos comuns frequentemente pautada por assimetrias de poder
entre os usurios (PREZ-CIRERA; LOVETT, 2006; NJAYA, 2007; MANOR,
2004; RIBOT, 2007; FONSECA, 2009), fazendo que as instituies renovadas
reproduzam as mesmas relaes desiguais de poder e de autoridade como uma
caracterstica perversa das relaes sociais (RAY, 2007, p. 360).
O estabelecimento de instituies para o gerenciamento de uso comum

no pode romantizar a ideia de comunidade local (MOHAN; STOKKE,
2000) e deve levar em considerao que h conflitos dinmicos entre os usu-
rios. Alm disso, questes de escala e de influncias de fatores em nvel macro
demonstram que uma instituio para um bem comum no pode ser analisada
sob a perspectiva de um sistema fechado, que interage com a realidade externa
de forma coesa e coerente. Da mesma maneira, h de se considerar que as
instituies designadas para a sustentabilidade do recurso no so implemen-
tadas em um meio caracterizado pelo vazio institucional. Ao contrrio, as no-
vas instituies se faro perceber sobre um conjunto anterior de instituies
formais e informais, que apresentaro nveis variados de inter-relao. Isso faz
que as novas instituies possam constituir uma ruptura no sistema anterior
ou mesmo promover apenas mudanas marginais, em que investimentos e
adaptaes realizados pelos atores com relao s instituies anteriores fazem
que seja difcil ao ator abandonar estas, em um contexto de path dependence
(HEINMILLER, 2009; WILSON, 2007; RAY, 2007).
Os desenvolvimentos recentes no campo de estudos sobre comuns de
certa forma retomam parte do raciocnio inicial de Ostrom (1990), em que
as instituies deveriam ser definidas e desenhadas caso a caso. Isso ocorre
porque as especificidades do contexto local geralmente determinam o grau
de sucesso ou fracasso na implementao de instituies, e no a forma do
desenho institucional em si (FONSECA, 2009; NJAYA, 2007; HUSSAIN;
BHATTACHARYA, 2004; CLEAVER, 2000).
6.1 Sustentabilidade Ambiental: uma questo social e poltica

Este captulo teve como objetivo principal traar um panorama dos estudos sobre
bens comuns, cujo vis analtico acrescenta em riqueza e complexidade a abordagem
sobre sustentabilidade ambiental. Essa abordagem vai alm de uma discusso sobre
o meio natural, mas consiste em uma temtica afeita a uma anlise sociopoltica.
As concluses deste captulo ressaltam que a dimenso social e poltica
est imbricada com a gesto dos recursos ambientais de base comum. Tendo
em vista que a parcela substantiva dos desafios ambientais que esto postos
humanidade no incio do sculo XXI se referem aos RBCs, pode-se afirmar
que no h como tratar a sustentabilidade ambiental de forma isolada frente s
questes sociopolticas que as constituem. De forma semelhante, as questes
sociais e polticas que emergem da iniciativa de promoo de aes coletivas
que visem utilizao de um RBC so influenciadas pelas caractersticas dos
recursos e pelos fluxos ecossistmicos.
Na busca por um modelo de desenvolvimento que seja socialmente justo,

economicamente vivel e ecologicamente equilibrado (BURSZTYN, 1995), o
papel das instituies e da ao coletiva fundamental. Analisar a questo am-
biental sob a tica da ao poltica, no intuito de identificar instituies que
favoream um adequado gerenciamento dos recursos comuns essencial para que
se obtenha uma gesto ambiental efetiva.
Entretanto, tal anlise deve ser feita por meio das especificidades de cada
contexto, e no com base em modelos tericos gerais e simplificados. Fatores
como as relaes de escala, os processos histricos marcados por path dependence,
a complexidade inerente s relaes de poder e a forma de estruturao dinmica
das relaes sociais devem ser a base para a configurao de instituies que atuem
para garantir o uso sustentvel dos recursos de base comum e, por conseguinte,
para a promoo do desenvolvimento sustentvel.
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CAPTULO 9
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL COMO INSTRUMENTO

DE POLTICA AMBIENTAL NO BRASIL
1 INTRODUO
A definio do licenciamento ambiental federal no Brasil est inserida na lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) Lei no 6.938, de 31 de agosto
de 1981. Nessa norma, o licenciamento ambiental um instrumento da poltica
ambiental brasileira Art. 9o, inciso IV.1 A competncia executora do licen-
ciamento ambiental federal do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Art. 10, 4o. Esse instrumento uma
licena, um procedimento administrativo, burocrtico, cujas diretrizes gerais para
sua utilizao encontram-se detalhadas nas Resolues nos 1/1986 e 237/1997,
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama),2 e na Instruo Normativa
(IN) no 184, de 17 de julho de 2008, do Ibama.3
O tema desse captulo refere-se anlise da poltica ambiental brasileira, aqui
entendida como uma poltica regulatria,4 especificamente em um de seus instru-
mentos, o licenciamento ambiental federal, um instrumento preventivo da Poltica
Nacional do Meio Ambiente Lei no 6. 938/1981. A pergunta que este texto pro-
cura responder a seguinte: o que o licenciamento ambiental federal no Brasil,
como surge, se estrutura e evolui, seus problemas atuais e tendncias de resoluo?
A classificao corrente dos instrumentos de poltica ambiental relaciona
dois grandes tipos: instrumentos de comando e controle (CEC) e instrumentos
econmicos (IE) (MARGULIS, 1996; MOTA, 2001, p. 123-137). Os principais
tipos de instrumentos de comando e controle referem-se: a padres, a zoneamen-
to e a licenas. Os instrumentos econmicos mais conhecidos so: taxas ambien-
tais, criao de um mercado, sistemas de depsito e de reembolso e subsdios.
1. Ver o corpo da lei atualizado em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 21 jan. 2008.
2. O detalhamento das duas resolues pode ser observado em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res01/
res0186.html> e <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 21 jan. 2008.
3. A IN no 184, de 17 de julho de 2008, foi um resultado de ajustes incrementais realizados nos processos de licen-
ciamento, os quais visaram padronizar minimamente os procedimentos operacionais de licenciamentos de atividades
econmicas e empreendimentos, tornando obrigatrio a execuo desses procedimentos por meio de sistema infor-
matizado do licenciamento ambiental federal, o Sistema de Licenciamento (SISLIC).
4. A implementao de polticas regulatrias normalmente envolvem a burocracia do Estado e dos grupos de interesse
na configurao de normas, proibies e regulamentaes, em que seu grau de conflito vai depender da forma como se
organiza a poltica pblica. Em relao aos demais tipos de polticas, Lowi (1972) as classifica em: polticas distributivas,
redistributivas, constitutivas ou estruturadoras.
Nesta classificao, o licenciamento se enquadra no primeiro tipo de

instrumento de poltica ambiental, como um instrumento de comando e
controle e como um processo administrativo por meio do qual so concedi-
das licenas ambientais, para a implantao de empreendimentos em diversos
ramos de negcios.
A evoluo da poltica ambiental brasileira pode ser compreendida em trs
grandes fases de acordo com Monosowski (1989) e Neder (1994): i) protecio-
nismo e conservao dos recursos naturais (1930-1970); ii) gesto ambiental
defensiva enquanto poltica de controle da poluio e zoneamento industrial
(1970-1980); e iii) ecodesenvolvimento/sustentabilidade na Poltica Nacional
do Meio Ambiente (1980-1990).
Alm dessa introduo, este texto est organizado da seguinte forma. A
descrio do seu contexto histrico externo e interno ser abordada na seo
2, da participao do Brasil na Conferncia de Estocolmo sobre o Meio Ambien-
te Humano sua resposta interna com a criao da Secretaria Especial do Meio
Ambiente (Sema) at a Constituio Federal de 1988 (CF/88) e seu captulo sobre
o meio ambiente. Na seo 3 ser apresentado o surgimento do licenciamento no
Brasil, no seu incio de forma descentralizada no Rio de Janeiro e So Paulo visando
localizao e o controle da poluio industrial. Depois o licenciamento aplicado em
vrias atividades e empreendimentos em todo o Brasil. A sua estruturao ser anali-
sada, a partir da descrio atual do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama),
observando qual a funo do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) no processo
de licenciamento e qual o papel do Ibama na sua execuo. Na seo 4 a anlise dos
problemas atuais e as perspectivas de resoluo destes fechar o captulo.
2 DA CONFERNCIA DO MEIO AMBIENTE HUMANO EM ESTOCOLMO

CRIAO DA PNMA
O contexto externo representado pela ocorrncia da Conferncia das Naes
Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (CNUMAD), em Estocolmo, e seu sig-
nificado para os pases participantes so os seguintes: i) a definio de propsitos
globais para os Estados Nacionais a partir da Declarao de Estocolmo e do Plano
de Ao; ii) o reconhecimento na Declarao de que os problemas ambientais nos
pases em desenvolvimento devem-se ao subdesenvolvimento; e iii) as orientaes
para implantao de polticas ambientais sistemticas em todos os pases e, de
certa forma, uma agenda (MAIMON, 1992).
A agenda na forma de um plano de ao um dos resultados das discus-
ses levadas a efeito durante a Conferncia de Estocolmo.5 Esse plano compe-se
de: i) sessenta e nove recomendaes para aes em nvel internacional entre as
5. Para conhecer a Declarao de Princpios e o Plano de Ao, resultantes da conferncia, ver UNEP (1972).
O Licenciamento Ambiental Federal como Instrumento de Poltica Ambiental no Brasil 265
quais a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma)
e aes para a Segunda Dcada do Desenvolvimento das Naes Unidas (DD2);
ii) quinze recomendaes mais gerais para o combate poluio, em funo dos
riscos que esta traz em termos de efeitos sobre o clima; iii) nove recomendaes
voltadas ao controle da poluio marinha; e iv) quinze recomendaes voltadas s
aes no mbito dos aspectos informativos, educacionais e culturais do contedo
do plano de ao, isto , a divulgao da educao ambiental e das aes dessa
agenda. Tais recomendaes foram reagrupadas para a instrumentalizao desse
plano de ao nos seguintes aspectos: i) avaliao e gesto ambiental; e ii) medidas
de apoio para arranjos organizacionais e outras formas de assistncia financeira.
O plano de ao essa agenda provavelmente subsidiou a organizao de
rgos ambientais e suas polticas pblicas nos vrios pases que participaram e
assinaram os documentos resultantes da Conferncia de Estocolmo. Outra pu-
blicao importante, que pautou a discusso da Conferncia, foi o livro Limites
do crescimento, o primeiro relatrio apresentado ao Clube de Roma, um resulta-
do preliminar poca dos estudos empreendidos por um grupo de cientistas do
Instituto de Tecnologia de Massachusets (MIT) sobre a evoluo no longo prazo
do crescimento populacional, produo industrial, poluio etc.
O contexto interno para o Brasil foi o de um regime de exceo em que a
liberdade individual e os meios de comunicao estavam vigiados. A poltica go-
vernamental era desenvolvimentista e em termos de poltica ambiental brasileira
havia uma atuao marcante da academia em seus objetivos, ficando o governo
em uma posio secundria vindo a reboque dos cientistas e pesquisadores, os
quais possuam os encontros da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
(SBPC) como frum para discutir e avaliar as propostas da poltica ambiental
brasileira e a sua implantao no Brasil.
A posio brasileira Conferncia de Estocolmo resumidamente pode ser
descrita pelas seguintes questes: i) o desenvolvimento poderia continuar de for-
ma predatria; ii) a preocupao secundria em relao s agresses natureza;
iii) o principal argumento da delegao: a pior poluio a da misria; e iv) a er-
radicao desta, feita com a difuso do crescimento econmico por meio da teoria
do bolo: primeiro crescer para depois repartir (MAIMON, 1992).
A resposta brasileira Conferncia de Estocolmo ficou marcada com as se-
guintes aes e atividades: i) assinatura da Declarao de Estocolmo; ii) criao da
Sema, em 1973, no mbito do Ministrio do Interior, com o objetivo de atenuar
a imagem negativa que o Brasil difundiu em Estocolmo, defendendo o desen-
volvimento econmico a qualquer custo; iii) consolidao da CETESB, em So
Paulo, e da Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema), no Rio
de Janeiro, sendo o licenciamento ambiental descentralizado como instrumento
de controle da poluio e do zoneamento industrial; e iv) tais agncias estruturadas

para responder poluio industrial com base no Sistema de Licenciamento de
Atividades Poluidoras, na fiscalizao e na atuao (MAIMON, 1992).
A criao da Sema foi feita pelo Decreto no 73.030, de 30 de outubro de
1973. Eram nove as competncias desse rgo, e entre elas estavam: acompanhar
as transformaes do meio ambiente, assessorar rgos voltados conservao
deste, promover a elaborao e o estabelecimento de normas e padres relativos
preservao dos recursos naturais, manter atualizada a relao de agentes polui-
dores e substncias nocivas etc.
Por outro lado, a criao da Sema no mbito do Ministrio do Interior,
emblemtica, dado ser este ministrio o responsvel pela interiorizao das pol-
ticas de desenvolvimento econmico regional no Brasil na poca, ou seja, subor-
dinar as aes ambientais aos objetivos do desenvolvimento econmico nacional.
Com o advento da distenso e depois da abertura poltica no Brasil, pensada
pelo presidente Geisel e implantada pelo presidente Joo Batista Figueiredo ini-
ciam as pr-condies para a normalizao institucional. Segue-se a esse perodo o
retorno democracia e como corolrio as eleies em todos os nveis de governo.
As novas condies de governabilidade tambm trazem efeitos positivos
para a regulamentao da poltica ambiental brasileira. Isso se notou quando
o governo federal instituiu, em 1981, por meio da Sema, a Poltica Nacional
do Meio Ambiente.6 A lei da PNMA a principal lei da poltica ambiental
brasileira, pois veio sistematizar, e assim define: i) os objetivos da PNMA; ii) o
Sisnama; iii) o Conama; e iv) os instrumentos da PNMA incluindo entre eles,
o licenciamento ambiental.
Ainda ao fim da dcada de 1980, o Brasil faz uma nova Constituio Federal,
em 1988, conhecida tambm por Constituio Cidad, dada intensa partici-
pao da sociedade civil organizada em sua elaborao. Foi tambm a primeira
Carta Magna brasileira a conter um captulo prprio para o meio ambiente.
A canalizao dessa participao da sociedade civil foi encaminhada, entre
outros parlamentares, ao deputado Constituinte, pelo estado de So Paulo,
Fbio Feldmann, o qual concentrou a produo desse captulo na Constitui-
o.7 A participao da sociedade civil nessa Constituio se deu por inter-
mdio dos vrios segmentos organizaes no governamentais (ONGs),
universidades, rgos do Sisnama (Conama, MMA, Ibama e outros). Essa
uma das razes de o fato da lei da PNMA ter sido recepcionada pela CF/88.
6. A Lei da PNMA pode ser encontrado em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em:

15 fev. 2008.
7. Uma avaliao recente da questo na CF/88, 20 anos aps sua edio, foi realizada por Mota et al. (2009).
3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL COMO INSTRUMENTO DE

POLTICA AMBIENTAL
O licenciamento ambiental como conhecido, foi implementado historicamente
em duas etapas: uma na qual esse instrumento j nasce descentralizado, executado
na dcada de 1970, em So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais (BURSZTYN,
et al, 2007), visando ao controle da poluio e ao zoneamento industrial; e outra,
na dcada de 1980, j com abrangncia nacional e compreendendo uma vasta gama
de atividades produtivas, coordenado pelos rgos constitutivos do Sisnama
rgos ambientais federais, estaduais e municipais conforme a Lei no 6.938, de
1981, relativa PNMA.
Na primeira etapa, na dcada de 1970, conhecida pelos Planos Nacionais
de Desenvolvimento (PNDs), o licenciamento ambiental nasce descentralizado
nos estados em que a industrializao era mais desenvolvida So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais voltado para a localizao das indstrias e visando ao
controle da poluio industrial.
Para tanto, o governo federal permite tais estados editaram suas prprias leis
de controle da poluio com a edio do Decreto-Lei no 1.413, de 14 de agosto de
1975, que regulamenta o controle da poluio (Art. 3o) e do zoneamento urbano
(Art. 4o), permitindo aos estados desenvolverem incentivos em suas leis para tal
controle.8 Este decreto foi regulamentado pelo Decreto no 76.389, de 3 de outubro
de 1975. Definindo no Art. 3o que a Sema proporia critrios, normas e padres para
o territrio nacional, visando evitar e corrigir os efeitos danosos da poluio indus-
trial e, no Art. 4o, permitindo aos estados e aos municpios estabelecerem condies
para o funcionamento das empresas quanto preveno ou correo da poluio
industrial e da contaminao do meio ambiente.9 Em seu Art. 9o menciona a defi-
nio de reas crticas de localizao10 e a proposio de uma lista de atividades eco-
nmicas consideradas de alto interesse ao desenvolvimento da segurana nacional.11
Quem primeiro organizou o enfrentamento poluio industrial e o li-
cenciamento em nvel descentralizado foi o estado do Rio de Janeiro por meio
do Decreto no 134, de 16 de junho de 1975, regulamentado pelo Decreto
no 1.633, de 21 de dezembro de 1977, instituindo o Sistema de Licenciamento
8. O texto do Decreto-Lei pode ser encontrado em: <http://www.lei.adv.br/1413-75.htm>. Acesso em: 6 set. 2006.
9. Os detalhes desse decreto esto disponveis em: <http://www.lei.adv.br/76389-75.htm>. Acesso em: 6 fev. 2006.
10. Os efeitos danosos da poluio industrial, do ar e da gua, foram sentidos pela populao de Cubato e da Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP), alm de outras cidades como Rio de Janeiro e Belo Horizonte, esses efeitos foram
sentidos durante a dcada de 1970 inteira, mas, somente na dcada de 1980 o governo federal, j na gesto do
presidente Joo Figueiredo, vem normatizar tais reas crticas, por meio da Lei no 6.803, de 2 de julho de 1980. As de-
finies dessa lei esto disponveis em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6803.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008.
11. Em funo das necessidades do II PND, o governo federal edita o Decreto no 81.107, de 22 de dezembro de 1977,
definindo quais os tipos de empresas so consideradas de alto interesse para o desenvolvimento e segurana nacional.
Todos os tipos de empresas relacionados nesse decreto referem-se ao modelo de desenvolvimento econmico pro-
movido pelos PNDs. Essa lista est disponvel em: <http://www.lei.adv.br/81107-77.htm>. Acesso em: 18 fev. 2010.
de Atividades Poluidoras (SISLAP) em todo o estado do Rio de Janeiro.12

Os instrumentos de controle do SISLAP eram: a licena prvia (LP), a licena de
instalao (LI) e a licena de operao (LO) Art. 4o.
A Comisso Estadual de Controle Ambiental (Ceca) definia normas, instru-
es e diretrizes necessrias implantao e manuteno do SISLAP Art. 5o
e a Feema atuava como rgo tcnico da Ceca e exercia em seu nome a fiscalizao
sobre o controle da poluio ambiental no territrio do Rio de Janeiro.
Por sua vez, o estado de So Paulo inicia a regularizao do licenciamen-
to na RMSP a partir das leis estaduais no 898, de 18 de dezembro de 1975, e
no 1.172, de 17 de novembro de 1976, que dispem sobre o licenciamento do uso
do solo para a proteo aos mananciais da RMSP. O Decreto estadual no 9.714,
de 19 de abril de 1977, veio regulamentar essas leis. O que se percebe da anlise
desse decreto que ele definia apenas uma licena, a de instalao emitida pela
CETESB, apesar de o trmite burocrtico depender de vrios outros rgos, como
a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa S/A), a Secretaria da
Agricultura e a Secretaria dos Negcios Metropolitanos.13
Vrios outros estados, a partir dessa regulamentao do governo federal, imple-
mentaram nas dcadas de 1970 e 1980, suas legislaes do licenciamento ambiental,
tais como Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, entre outros.
Conforme assinalado anteriormente, na Lei no 6.938, de 31 de agosto de
1981, a PNMA apresenta o Sisnama com a seguinte estrutura:
rgo superior: Conselho de governo.
rgo consultivo e deliberativo: Conama.
rgo central: MMA.
rgos executores: Ibama e Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade (ICMBio).14
rgos seccionais e locais: estados e municpios.
Inseridos no Sisnama, a diviso institucional do trabalho na formulao, no
acompanhamento e na execuo do licenciamento ambiental federal, tem no MMA
a formulao e o acompanhamento (seo 3.1) e no Ibama a execuo (seo 3.2).
12. O decreto est disponvel na sua totalidade em: <http://www.lei.adv.br/1633-77.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008.
13. Os detalhes desse decreto podem ser vistos em:< http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/212245/decreto-9714-
77-sao-paulo-sp>. Acesso em: 2 jan. 2010.
14. O ICMBio foi criado em 2007, a partir da separao de algumas funes do Ibama, particularmente as referentes
conservao da biodiversidade, pela Lei no 11.516, de 28 de agosto de 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L1156.htm>; e com a estrutura regimental e quadros diretivos definidos
pelo Decreto no 6.100, de 26 de abril de 2007. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-
2010/2007/Decreto/D6100.htm>. A estrutura do ICMBio pode ser vista em:<http://www.icmbio.gov.br/>.
3.1 O MMA e a formulao e o acompanhamento do licenciamento.

ambiental federal
O Ministrio do Meio Ambiente, conhecido pela sigla MMA, tem uma trajetria
de mudanas institucionais que se inicia com o fim do regime militar em 1984.
A partir de 1985 at o incio de 1999 Faria (2006) conseguiu retratar quais mu-
danas aconteceram, e estas podem ser assim listadas:
No incio da Nova Repblica com o presidente Jos Sarney e em funo
do foco do Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica
(PND-NR), o Decreto no 91.145, de 15 de maro de 1985, cria o
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, dado que
a maior preocupao com a temtica da poltica social remetia s ques-
tes da moradia, do saneamento bsico e do desenvolvimento urbano
e, em ltimo lugar, do meio ambiente.
A partir de 1990, com a eleio do presidente Fernando Collor de
Mello, a viso sobre a organizao do Estado, muda radicalmente, para
uma viso de estrutura mnima, com isso editada a Medida Provis-
ria (MP) no 150, de 15 de maro de 1990, convertida na Lei no 8.028,
de 12 de abril de 1990, que cria a Secretaria do Meio Ambiente da
Presidncia da Repblica (Semam).
Com a sada de Fernando Collor de Mello da Presidncia da Repblica,
assume seu vice, o Sr. Itamar Franco, que com a Lei no 8.490, de 19
de novembro de 1992, transforma a Semam em Ministrio do Meio
Ambiente, por conta da presso da sociedade civil brasileira, aps o
advento da Eco-92 3 a 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro.
Com a grande repercusso negativa mundial, dos desmatamentos e das
queimadas na Amaznia alcanarem os nveis de 15 mil km2, o presi-
dente Itamar Franco por meio da Lei no 8.746, de 9 de dezembro de
1993, cria mediante transformao o Ministrio do Meio Ambiente
e da Amaznia Legal, incluindo uma estrutura voltada a encontrar
solues para a problemtica das populaes amaznicas (Conselho
Nacional da Amaznia e a Secretaria de Coordenao dos Assuntos da
Amaznia Legal).
Entre o fim de 1992 e incio de 1993, o Plano Real permite a eleio do
ministro da Fazenda do governo do presidente Itamar Franco, o soci-
logo Dr. Fernando Henrique Cardoso, por meio da MP no 813, de 1o
de janeiro de 1995, depois com a Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998,
transforma o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal em
Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia
Legal, por entender que a prioridade eram os recursos hdricos.
Com o incio de seu segundo mandato o referido presidente, por meio da

MP no 1.795, de 1o de janeiro de 1999, transforma de novo o Ministrio do
Meio Ambiente e da Amaznia Legal em Ministrio do Meio Ambiente.
Com a eleio de Luiz Incio da Silva para presidente da Repblica so re-
organizados a Presidncia da Repblica e os ministrios, incluindo o Ministrio
do Meio Ambiente pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. O MMA tem re-
gulamentado a sua estrutura regimental e a relao demonstrativa de seus quadros
diretivos15 pelo Decreto no 6.101, de 26 de abril de 2007.
No mbito do MMA, a responsabilidade pela formulao e pelo acompa-
nhamento do licenciamento ambiental em geral e tambm do licenciamento am-
biental federal da Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental
(SMCQ) e do Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental (DLAA).
O Art. 14 do decreto anteriormente citado define em seu inciso I, alnea d,
que SMCQ compete propor polticas e normas e definir estratgias em relao
avaliao de impactos ambientais e ao licenciamento ambiental.
O Art. 16, incisos I, alneas de a a e; e incisos II, III, IV, VI regulamenta
que ao DLAA compete:
Apoiar a formulao de polticas e normas, estratgias para a implementa-
o de programas e projetos utilizando: i) a avaliao ambiental estratgica,
ii) a avaliao de impactos e licenciamento ambiental, iii) o acompanha-
mento e o desenvolvimento de novos instrumentos de planejamento e ges-
to ambiental dos empreendimentos em infraestrutura.
Propor, coordenar, implementar, acompanhar e avaliar programas e
projetos na sua rea de atuao.
Coordenar e executar as polticas pblicas resultantes dos acordos e das
convenes ambientais internacionais ratificados pelo Brasil relativos
sua rea de atuao.
Assistir do ponto de vista tcnico os rgos colegiados relacionados e
executar outras atividades que lhe forem atribudas relativas sua rea.
3.2 O Ibama e a execuo do licenciamento ambiental federal

Para o entendimento do papel atual do Ibama como rgo ambiental federal
convm apresentar os tipos de organizaes que operacionalizam polticas pbli-
cas. Quanto aos arqutipos de organizaes que implementam polticas pblicas,
Elmore (1978) caracteriza quatro formas voltadas para: i) implementao como
15. A descrio pormenorizada de sua estrutura e cargos diretivos pode ser encontrada em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm>. Acesso em: 30 abr. 2007.
um sistema de gerenciamento; ii) implementao como um processo burocrtico;

iii) implementao como desenvolvimento organizacional; e iv) implementao
como um processo de conflito e barganha.
O Ibama uma instituio de execuo do licenciamento ambiental federal.
Ele se aproxima ao arqutipo da organizao de implementao de poltica pblica
como um processo burocrtico.16
O Ibama foi criado pela Lei no 7.735, de 22 de fevereiro de 1989, a
partir da extino da Sema, da Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
(Sudepe), da Superintendncia da Borracha (Sudhevea) e do Instituto Brasileiro
de Desenvolvimento Florestal (IBDF).
Recentemente o Decreto no 6.099, de 26 de abril de 2007, aprova a estru-
tura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso. Os Arts. 1o e
2o de seu regimento regulamenta que o Ibama, tem por finalidades, entre outras:
1. Executar aes das polticas nacionais de meio ambiente, relativas s
atribuies federais no que toca ao licenciamento ambiental.
2. Desenvolver aes federais do licenciamento ambiental de atividades,
empreendimentos, produtos e processos considerados efetivos ou po-
tencialmente poluidores, bem como daqueles que podem causar degra-
dao ambiental.
Para desenvolver as suas atividades de licenciamento ambiental federal o
Ibama possui uma diretoria finalstica, a Diretoria de Licenciamento Ambiental
(DILIC). a unidade do Ibama responsvel pelas atividades de coordenao,
controle, superviso, normatizao, monitoramento, execuo e orientao para
a execuo das aes referentes ao licenciamento ambiental, nos casos de com-
petncia federal. As atividades no licenciamento ambiental federal no mbito da
DILIC so realizadas por trs coordenaes-gerais:
A Coordenao-Geral de Infraestrutura de Energia Eltrica (CGENE),
com duas coordenaes especficas: Coordenao de Energia Hidrel-
trica e Transposies (COHID) e Coordenao de Energia Eltrica,
Nuclear e Dutos (COEND).
A Coordenao-Geral de Transporte, Minerao e Obras Civis (CGTMO),
com duas outras coordenaes: Coordenao de Transporte (Cotra)
e Coordenao de Minerao e Obras Civis (COMOC).
16. Uma organizao de implementao de poltica pblica como um processo burocrtico, entendida por Elmore
(1978) como aquela: i) que tem como princpio central a discricionariedade dos seus funcionrios estabelecendo rotinas;
ii) cuja distribuio do poder fragmentada entre subunidades especializadas; iii) em que a formulao de polticas orga-
nizacionais, objetiva o controle da discricionariedade para alterar incrementalmente as rotinas; e iv) em que o seu processo
de implementao se orienta pela identificao dos polos de poder para coibi-los e possibilitar a mudana de rotinas.
A Coordenao-Geral de Petrleo e Gs (CGPEG),17 com duas outras

coordenaes: Coordenao de Explorao de Petrleo e Gs (COEXP)
e a Coordenao de Produo de Petrleo e Gs (CPROD).
A hierarquia das atividades de licenciamento descrita na figura 1.
FIGURA 1
Diretoria de licenciamento no Ibama
DILIC
CGPEG CGENE CGTMO
COEXP CPROD COHID COEND Cotra COMOC
Fonte: Ibama. Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/licenciamento/>.
O licenciamento ambiental federal como processo burocrtico definido

sinteticamente pelas Resolues do Conama no 1, de 23 de janeiro de 1986 e
no 237, de 19 de dezembro de 1997, e pela IN do Ibama no 184, de 17 de julho
de 2008. Compe-se resumidamente das seguintes etapas:
abertura de processo ou instaurao de processo;
anlise de requerimento e emisso de licena prvia;
anlise de requerimento e emisso de licena de instalao; e
anlise de requerimento e emisso de licena de operao.
O ncleo do processo controlado pelo Sistema de Licenciamento Ambiental
Federal (SISLIC). A existncia desse sistema on-line, s foi possvel em funo do
projeto Fortalecimento Institucional para o Licenciamento Ambiental, elaborado em
1998 e implantando entre 1999 e 2006, o qual contou com recursos do Fundo
Nacional do Meio Ambiente (FNMA) e do programa BID II, entre 1999 e 2004.
O projeto teve uma primeira verso e duas revises. A primeira verso foi
elaborada em 1998, a primeira reviso em 1999 e contou com um desembolso
das fontes financiadoras. A segunda reviso do projeto ocorreu em 2001.18
17. Em funo da necessidade do setor energtico essa coordenao se encontra na cidade do Rio de Janeiro.
18. Para uma apresentao sumria do contedo do projeto utilizou-se a sua segunda verso.
O projeto tinha uma estrutura complexa, dado que o financiamento do Banco

Interamericano de Desenvolvimento (BID) no saiu diretamente ao Ibama e, sim, ao
MMA. Isto ocorreu, pois a Secretaria de Qualidade Ambiental dos Assentamentos
Humanos (SQA), do MMA, era coexecutora do projeto e a partir da disponibilidade
de oramento interno da SQA/MMA, por meio de convnio, os recursos eram repas-
sados ao Ibama. O intuito de longo alcance deste projeto era modernizar o processo
de licenciamento ambiental federal e ser assim descrito.
A segunda reviso dessa proposta apresentava-se nessa sequncia os seguintes
tpicos: i) objetivos; ii) componentes; iii) resultados esperados; iv) beneficirios;
v) reas de abrangncia; e vi) durao. A proposta tambm previa outros itens,
referentes sua execuo. Para a avaliao aqui desenvolvida interessa observar os
objetivos e os componentes.
Os objetivos podem ser assim definidos: i) fortalecer a operacionalizao
do processo de licenciamento ambiental do Ibama e estabelecer as condies
para a sua sustentabilidade administrativa, tcnica e financeira; ii) modernizar,
normatizar e divulgar normas e procedimentos para o licenciamento ambiental
federal; e iii) desenvolver e implementar a estratgia de desconcentrao das ati-
vidades de licenciamento ambiental do Ibama, na sua sede, para os nove Ncleos
de Acompanhamento de Licenciamento (NAL).
Foram trs os componentes propostos:
Fortalecimento tcnico do processo de licenciamento ambiental no
Ibama, modernizao, entre outras atividades estavam a implantao
de um centro de excelncia para gerar apoio ao processo de licencia-
mento, visando, inicialmente, implantar clulas de licenciamento desse
centro nos setores eltrico e de transporte e na gerncia de licenciamen-
to do setor de petrleo e gs no Rio de Janeiro e no SISLIC.
Modernizao dos procedimentos para o licenciamento ambiental,
com atividades relativas elaborao de manuais e estudos macroestra-
tgicos por exemplo, avaliao ambiental estratgica , manuais de
rotinas de licenciamento a ser aplicado pelos NALs, de licenciamento
do setor de petrleo e gs, manuais tcnico-temticos e realizao de
treinamentos sobre os procedimentos tcnicos definidos nos manuais
elaborados pelo Ibama, entre outras atividades previstas.
Desconcentrao das atividades de licenciamento ambiental do Ibama,
compreendendo implantao de nove NALs, treinamento para o licen-
ciamento de empreendimentos prioritrios para tcnicos de organizaes
ambientais integrantes do Sisnama, estas voltadas ao processo de licen-
ciamento MMA, Ibama e rgos estaduais do meio ambiente (Oemas).
Sumariamente, os resultados do projeto de fortalecimento do licenciamento

ambiental no Ibama podem ser assim observados.19 Segundo a coordenadora do
SISLIC, foram implantados dez Ncleos de Licenciamento Ambiental (NLAs)
com os recursos do BID. Sendo implantados outros 17 NLAs com recursos pr-
prios do Ibama.
Equipamentos como estaes de trabalho, aparelhos de Sistema de
Posicionamento Global (GPS), mobilirio, mquinas fotogrficas digitais e im-
pressoras foram adquiridos pelo projeto a dez NLAs.
Em treinamento, o nmero aproximado foi de 500 tcnicos treinados, lem-
brando que a atividade de treinamento era coexecutada com o MMA, ento, este
nmero corresponde ao pessoal do Ibama e dos Oemas treinados.
Quanto s publicaes, o Manual de Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE), do MMA, foi publicado com recursos do projeto e tambm com os ma-
nuais temticos, sendo que apenas o manual de procedimentos foi publicado,
os demais foram elaborados, mas no publicados transporte, eletricidade, mi-
nerao e petrleo e gs. A troca de gestores em 2003 impactou profundamente
o projeto, pois a elaborao dos manuais foi desconsiderada pela gesto que se
iniciou em 2003.
Em relao extenso de financiamento do projeto entre 2004 e 2006, se-
gundo a fonte consultada, uma parcela nica e pequena foi repassada ao Ibama,
em um momento em que a equipe de acompanhamento j estava toda desmo-
bilizada com a nova gesto. O recurso foi internalizado no projeto de fortale-
cimento do licenciamento do Ibama com o Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) e foram contratados especialistas para aporte ao
licenciamento e aquisio de equipamentos computadores. Em relao aos
outros itens, como treinamento e publicaes, para essa extenso do projeto
muito pouco foi elaborado. O MMA como coexecutor fez a reviso do manual
de procedimentos e de minerao, que continua sem utilizao.
H sem dvida um aprendizado nesse projeto, a elaborao de manuais de pro-
cedimentos por consultores sempre um imenso passo para a no utilizao do do-
cumento, pois os documentos construdos por consultores, segundo a tcnica con-
sultada, so sempre distantes da realidade e acabam nas prateleiras, sem utilizao.
19. As anlises que se seguem sobre os resultados efetivos do projeto Fortalecimento Institucional para o Licencia-
mento Ambiental, financiado entre 1999 e 2006, s foram possveis graas aos documentos que foram cedidos gen-
tilmente pela dra. Eliane Slon Ribeiro de Oliveira, responsvel pelo SISLIC e s respostas dadas a um pequeno roteiro
de perguntas enviado por mensagem de correio eletrnico pela citada tcnica que fez parte deste projeto no Ibama.
As razes dessas escolhas esto ligadas ausncia de sistematizao que o setor pblico brasileiro apresenta na
rea ambiental. Na realidade, existiu na poca um relatrio de finalizao de todo o projeto, contendo uma avaliao
encomendada pelo BID, mas que mesmo constando a referncia bibliogrfica na biblioteca do MMA, no foi possvel
encontr-lo, pois este foi extraviado por essa biblioteca.
A verso do manual de procedimentos, construdo e publicado em 2002,

teve uma experincia muito interessante, apesar de ter sido criado inicialmente
por consultores, sua elaborao final foi feita por meio da participao de tcnicos
que atuavam no licenciamento, tanto na sede do Ibama como nos NLAs, e os em-
preendedores tambm foram convidados a participar da sua construo. Com a
entrada da nova gesto no foi possvel avaliar sua implementao, pois se na po-
ca fosse efetivamente colocado o manual em uso, hoje a experincia acumulada
poderia ser revertida em um manual atualizado e realista, com os tcnicos sempre
preocupados em discutir e colocar claramente o procedimento de licenciamento.
O que se depreende das respostas obtidas que no ocorreu continuidade,
dado que a mudana de gestores no projeto no mbito do MMA pode ter contri-
budo para a reduo da efetividade em termos de resultados.
Porm, mesmo com a descontinuidade apontada anteriormente no projeto de
modernizao do processo de licenciamento e do SISLIC implantando no Ibama, os
resultados do ponto de vista quantitativo da emisso das licenas foram crescentes.
TABELA 1
Licenas emitidas pela DILIC 1998-2009
Ano/quantidade
Tipo de licena
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Licena prvia 13 8 9 20 23 6 22 23 17 18 36 39
Licena de instalao 21 20 19 24 45 14 49 45 60 63 82 92
Licena de operao 15 32 31 41 61 49 38 69 66 103 92 89
Outras licenas1 38 52 80 63 72 49 127 156 167 183 273 215
Total 87 112 139 148 201 118 236 293 310 367 483 435
Fonte: DILIC/SISLIC. Dados coletados at dezembro de 2009.

Nota:1 Referem-se renovao de licenas, s autorizaes para retirada de vegetao e s regularizaes de obras licenciadas
parcialmente pelos estados, entre outros tipos.
A tabela 1 refere-se s licenas ambientais (LP, LI e LO) emitidas pelo Ibama,

desde que a competncia para empreendimentos cujos impactos ultrapassassem
o territrio de um estado, fosse para ele definida por legislao em 1997. Obser-
vando a citada tabela percebe-se que retirando o valor das outras licenas, a quan-
tidade de licenas emitidas pelo Ibama crescente, dado que ao se comparar os
perodos de gesto governamental, o Ibama emitiu: i) trezentos e cinquenta e trs
licenas entre 1999 e 2002, com uma mdia anual de 88,2 licenas; ii) quatrocen-
tos e cinquenta e oito licenas entre 2003e 2006, com uma quantia mdia anual
de 114,5 licenas; e iii) seiscentos e catorze licenas entre 2007-2009, com uma
mdia anual de 204,66 licenas para trs anos de gesto.20
20. A falta de indicadores de desempenho e gesto impede que seja feita uma avaliao mais sofisticada no que se
refere ao desempenho do processo e do sistema de licenciamento ambiental federal do Ibama.
Aps mostrar como se situa a diviso institucional do trabalho entre o

MMA e o Ibama, quanto ao processo de licenciamento ambiental federal, de-
talhando um pouco mais o papel do Ibama, no que diz respeito ao seu projeto
de modernizao, elaborado em 1998, revisado entre 1999 e 2001 e implemen-
tado entre 1999 e 2006. Considerou-se tambm o desempenho das emisses
de licenas, no perodo de 1998 e 2009. Encaminha-se na seo 4 uma avalia-
o, considerando a bibliografia selecionada recente, apresentando os principais
problemas da implantao do licenciamento ambiental federal e as principais
sugestes de melhoria para uso desse instrumento de poltica ambiental pelo
governo federal brasileiro.
4 AVALIAO E SUGESTES DE MELHORIA NO PROCESSO

A partir de meados da dcada dos anos 2000, os meios de comunicao, veiculam
com frequncia duas abordagens sobre fatos e situaes que parecem denotar em
muitos locais do pas o conflito entre o licenciamento ambiental e os diversos
setores que buscam avanar com as suas atividades produtivas em nome do de-
senvolvimento econmico. Por um lado, um tipo de anlise procura mostrar que
a aplicao deste importante instrumento de gesto causa dificuldades diversas
para os rgos integrantes do Sisnama. Segundo essa abordagem, ele gera custos
operacionais elevados e tem baixa eficincia e eficcia, especialmente por ser um
procedimento administrativo pblico. Por outro lado, outra abordagem, mostra
que os empreendedores, da esfera privada e pblica, nesse caso responsveis pelos
empreendimentos produtivos, reclamam da ausncia de rotinas claras para o tr-
mite dos processos; do descumprimento dos prazos o que muitas vezes compro-
metem os seus financiamentos e cronogramas de investimento; da falta de clareza
quanto esfera de competncia para o exerccio do licenciamento ambiental e dos
altos custos dos estudos necessrios.
A avaliao do processo de licenciamento ambiental federal resgatar as
contribuies de uma sondagem feita pela Confederao Nacional da Indstria
(CNI), de um trabalho do Ipea a respeito do captulo sobre o meio ambiente
na Constituio Federal de 1988 (CF/88), de um estudo sobre licenciamento
ambiental encomendado pelo Banco Mundial (BIRD), para o Ministrio das
Minas e Energia (MME) e criticado pelo DLAA em uma auditoria operacional do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre os procedimentos operacionais
do licenciamento ambiental de responsabilidade do Ibama e de um documento
da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), da Presidncia da Repblica (PR).
Por outro lado, procurar-se- tambm mostrar como o Poder Legislativo
federal e o Ibama esto procurando implantar as sugestes de melhoria apontadas
nos estudos analisados. Adicionalmente, seguiro sugestes de implementao de
um programa de benchmarking no Ibama.
Em 2007, a CNI realizou uma sondagem especfica junto s indstrias

sobre o licenciamento ambiental e detectou trs tipos de problemas: i) demora
na anlise dos processos; ii) custos necessrios para atender as exigncias am-
bientais; e iii) dificuldade de identificar e atender os critrios tcnicos exigidos
(CNI, 2007).
O estudo do Ipea, ao revisitar as normas relativas ao meio ambiente na
CF/88 (MOTA et al., 2009, p. 163-165), mostra alguns problemas e conflitos
de competncias entre os entes federados na execuo da poltica ambiental.
Um caso digno de nota ressalta o conflito ocorrido entre o Rio Grande do Sul
e a Unio, pelo fato de o Ibama, no aceitar que uma parcela das medidas com-
pensatrias devidas ao licenciamento da hidreltrica de It ficasse para unida-
des de conservao estaduais. O Ibama alegou que o licenciamento era federal.
Outro fato o conflito entre o Ibama e o Instituto Ambiental do Paran (IAP),
dado que o primeiro multou a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) pelo acidente
ambiental ocorrido em 2000 no Rio de Janeiro em R$ 50 milhes21 e o segun-
do multou-a novamente, no mesmo valor, por causa do vazamento de petrleo
ocorrido no rio Barigu, afluente do rio Iguau, na cidade de Araucria, na
Regio Metropolitana de Curitiba (RMC), em 16 de julho de 2000. Tal caso
gerou uma contenda judicial entre o Ibama e o IAP que ainda evolui no Poder
Judicirio federal.
Um estudo sobre o licenciamento ambiental no setor eltrico, encomenda-
do pelo MME e financiado pelo BIRD (BIRD, 2008), identifica trs causas prin-
cipais para o atraso em projetos de hidreltricas no Brasil: i) demora na concesso
da licena ambiental; ii) falta de planejamento do governo federal nos ltimos
anos; e iii) interferncia do Ministrio Pblico (MP) no setor. Adicionalmente,
identifica-se que o custo do licenciamento chega a 19% do custo total do projeto
(BIRD, 2008). Alm disso, lista um conjunto de problemas:
Indefinio sobre qual instncia de governo tem poder para licenciar.
Ausncia de uma avaliao estratgica estabelecida que indique alter-
nativas de localizao para hidreltricas, seus impactos cumulativos e a
avaliao do programa como um todo, em uma dada bacia.
Qualidade insuficiente dos Estudos de Impacto Ambiental e dos
Relatrios de Impacto Ambiental (EIA-Rimas) e no incluso da
dimenso ambiental nos projetos.
Demora excessiva na emisso dos termos de referncia para a prepara-
o dos EIA-Rimas.
21. O valor apresentado pelo estudo era de R$ 50 mil, porm na realidade a fonte utilizada no trabalho declara que o
valor cobrado foi de R$ 50 milhes. Ver Capelli (2002).
Vrios atores com grande poder discricionrio e poucos incentivos,

destacando-se a atuao do Ministrio Pblico.
Judicializao frequente dos conflitos ambientais, sem alternativas para
resoluo destes.
Ausncia sistemtica de monitoramento, fiscalizao e acompanha-
mento dos projetos licenciados, advindos da insuficiente capacidade
institucional.
Possibilidade de penalizao individual dos tcnicos licenciadores de-
rivada da lei de crimes ambientais e da lei do crime de colarinho
branco , denotando-se postura muito cautelosa e de risco mnimo.
Inexistncia de marco regulatrio especfico e detalhado para tratar de
questes sociais no licenciamento ambiental.
Ausncia de profissionais da rea social no Ibama.
Regulamentao pouco clara da compensao ambiental.
Ausncia de dados e informaes ambientais.
Falta de cooperao entre os diversos rgos que participam do
licenciamento.
Inconsistncia e subjetividade na aplicao de princpios de critrios na
anlise e aprovao do EIA-Rima.
O Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental, da SMCQ, do
MMA, avaliou o estudo encomendado pelo BIRD (2008). Ele contra-argumenta
com vrias questes desconsideradas pelo BIRD e algumas delas listadas a seguir:
A falta de contextualizao histrica no perodo analisado (2000-2005),
isto , a no considerao da reduo da participao do Estado no Brasil
inclusive incentivada pelo prprio BIRD , com a reduo das prticas de
planejamento de longo prazo.
A morosidade depende menos do tempo transcorrido na emisso dos
documentos necessrios para o empreendedor o termo de referncia,
as licenas prvias e as licenas de instalao , e mais na elaborao
dos estudos ambientais inconsistentes, gerando a solicitao de diversas
complementaes; outro atraso era a falta de planejamento ou a sua
incipincia por parte dos empreendedores pblicos e privados e das
empresas de consultoria ambiental contratadas.
O no entendimento da forma na qual se apropria dos custos do pro-
cesso de licenciamento ambiental federal. No trabalho do BIRD foram
analisados os custos do empreendimento e no os custos do licencia-

mento, porm o maior nus foi descarregado sobre o licenciamento,
por exemplo, o custo de reassentamento de populaes atingidas por
reservatrios de usinas hidreltricas.
A demora na emisso das licenas e dos documentos que o empreende-
dor deve apresentar pela legislao, ressaltada, porm sem mostrar as
causas que ocorreram para tal demora. Assim como estudos ambientais
incompletos e inconsistentes, falta de planejamento prvio por parte do
empreendedor, inadimplncia dos empreendedores em relao ao rgo
licenciador, dificuldades financeiras dos empreendimentos, recorrentes
complementaes solicitadas e advindas das causas anteriores, incompa-
tibilidade do planejamento setorial com as polticas pblicas federais e
restries de natureza constitucional interferncia em rea indgena
que levam os conflitos a serem resolvidos no processo de licenciamento.
O estudo realizado pelo BIRD levou o TCU a programar uma auditoria
operacional envolvendo o MMA, o Ibama, o MME, a Empresa de Pesquisa
Energtica (EPE) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Essa incur-
so fiscalizadora do Poder Judicirio o levou a executar outra auditoria opera-
cional referente somente ao processo de licenciamento ambiental federal, cujo
acrdo, detectou uma lista de problemas operacionais e gerou um conjunto de
recomendaes para a modernizao do Ibama na execuo desse instrumento
de poltica ambiental brasileira (BRASIL, 2009a). Inicialmente interessa apre-
sentar os problemas operacionais encontrados pelo TCU:
O licenciamento ambiental executado pelo Ibama est muito focado
nos processos e pouca anlise feita em relao aos efeitos ambientais
e sociais de um empreendimento ou a real efetividade das medidas mi-
tigadoras adotadas.
A etapa de acompanhamento dos impactos ambientais exercida pelo
Ibama tem um peso pequeno frente importncia dos recursos dispen-
didos no processo de licenciamento.
A ausncia de um acompanhamento sistemtico dos impactos ambientais
destaca a dificuldade em se estabelecer padres, critrios e parmetros pr-
prios de avaliao dos impactos e riscos ambientais dos empreendimentos.
A falta de padronizao no processo de licenciamento ambiental pode
gerar EIAs ruins.
Os EIAs de baixa qualidade geram insegurana aos analistas, que
por precauo, exigem maior nmero de condicionantes para suprir
tais deficincias.
A ausncia de padres tambm resulta em um excesso de discricionarie-

dade que pode fazer que o analista seja judicialmente responsabilizado
por causa de sua deciso.
A presso poltica para a concesso de licenas uma das causas para o
aumento do nmero de condicionantes.
O aumento do nmero de condicionantes gera aumento de custos para
o empreendedor.
O excesso de trabalho gerado para acompanhar o cumprimento do
grande volume de condicionantes, faz que o Ibama no acompanhe o
cumprimento desse volume e retorne o problema da ausncia de um
acompanhamento sistemtico dos impactos ambientais.
O estudo da SAE, considerando que o objetivo do licenciamento ambien-
tal executar seu processo levando em conta o princpio da sustentabilidade
(BRASIL, 2009b), eliminando-se, mitigando e compensando os riscos ambien-
tais negativos, elabora seu diagnstico considerando os seguintes problemas do
licenciamento ambiental federal:
O licenciamento individual de obras de infraestrutura, sem a aplicao
prvia da avaliao ambiental estratgica e integrada, no a medida
mais eficaz de proteo do meio ambiente.
O excesso de poder dos rgos ambientais contribui paradoxalmente
para a sua fragilidade.
A ausncia de normas claras tem reduzido a autonomia dos rgos
ambientais.
A fiscalizao ex ante, sem um acompanhamento do licenciamento,
uma medida sem impactos efetivos na proteo ambiental.
A ausncia de leis que organizem a cooperao entre os entes federados
da Unio, faz que predomine uma disputa entre aqueles que devem
atuar em cada situao.
Das contribuies apresentadas at aqui, trs se destacam como sugestes de
melhorias: i) o estudo do BIRD; ii) a auditoria operacional do TCU sobre os pro-
cedimentos operacionais de licenciamento do Ibama; e iii) documento do SAE.
A sugesto do estudo do BIRD, de edio de lei complementar para definir
adequadamente as atribuies dos entes federados na execuo do licenciamento
ambiental, j tem a sua edio discutida e prestes a ser votada no Poder Legislativo
federal. Trata-se do projeto de Lei Complementar no 12, de 2003, de autoria do
deputado Sarney Filho,22 que recebendo contribuies do MMA e de outros depu-

tados, com uma redao final e sob o no 12-b de 2003, seguiu aprovado da Cmara
Federal dos Deputados para o Senado Federal, entrando, como Projeto de Lei da
Cmara no 1/2010, em 19 de janeiro de 2010, estando espera de aprovao no
Senado em suas comisses,23 desde 17 de maro de 2010. Convm apenas ressaltar
que a proposio desse projeto de lei bem anterior a sugesto do estudo do BIRD
e mostra que desde pelo menos o incio da dcada de 2000 procura-se normatizar
adequadamente as competncias legislativas e administrativas dos entes federados
em matria da poltica ambiental, que a CF/88 indica.
Nas sugestes restantes dos documentos anteriormente citados, duas analis-
tas ambientais do SISLIC24 no mbito da DILIC/Ibama, as consideraram como
desafios a serem vencidos incluindo-os em um novo projeto de modernizao
institucional do processo de licenciamento ambiental federal, junto ao SISLIC, a
partir do programa GesPblica do governo federal. As sugestes so as seguintes:
1. Relatrio do banco mundial: licenciamento ambiental de empreendi-
mentos hidreltricos no Brasil uma contribuio para o debate:
Esclarecer as responsabilidades da Unio e dos estados em relao ao
licenciamento ambiental.
Criar mecanismos de resoluo de conflitos entre atores do processo
de licenciamento.
Estabelecer convnios de cooperao entre Ministrios Pblicos da
Unio e dos estados e rgos ambientais.
Considerar as questes sociais e ambientais e os aspectos econmicos,
tcnicos e financeiros, dos planos, das polticas e dos programas, des-
de o incio da sua elaborao permitindo a participao dos diferentes
grupos de interesse.
Aperfeioar os instrumentos de planejamento j existentes, melhoran-
do a participao multissetorial e social.
Preparar guia operacional por uma cmara tcnica multissetorial.
Aperfeioar a capacitao tcnica.
22. Este fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do Pargrafo nico do Art. 23 da Constituio
Federal, para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, nas aes administrativas
decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do
meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora
e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981.
23. Conforme consulta feita junto situao do projeto em 13 de abril de 2010.
24. Eliane Slon Ribeiro de Oliveira e Isabela Pereira Cardoso.
2. Relatrio no TC 009.362/2009-4 da auditoria operacional do TCU:

O licenciamento ambiental regido pelos princpios fundamentais da
administrao pblica. A no existncia de padronizao dos seus pro-
cedimentos fere o princpio da legalidade, visto que dever do Ibama
criar esses padres.
A insuficincia de padronizao do processo de licenciamento ambien-
tal pode ocasionar diferentes perspectivas na anlise e na instruo de
processos e gerar um excesso de discricionariedade na instituio, vio-
lando, assim, o princpio constitucional da impessoalidade.
O Ibama deve uniformizar os procedimentos do licenciamento am-
biental, para buscar, por um lado, maior agilidade, com ganhos no
tempo de deciso da viabilidade ambiental do empreendimento e, por
outro, um rigor maior nas exigncias da sustentabilidade ambiental.
Se isto no ocorrer, a qualidade e a eficincia do licenciamento ambien-
tal como um todo ficam comprometidas, desrespeitando, dessa forma,
o princpio fundamental da eficincia.
O Ibama deve elaborar padres e normas especficos para os procedi-
mentos e os critrios tcnicos e metodolgicos adotados no processo de
licenciamento ambiental federal, que sejam passveis de padronizao,
considerando as caractersticas, especficas dos empreendimentos, com
vistas a garantir uma maior uniformidade nas anlises dos processos,
menor discricionariedade das decises e maior clareza para o empreen-
dedor e para sociedade.
A elaborao de um cronograma de execuo para as aes de melhoria
do sistema de gesto do licenciamento ambiental propostas no Ofcio
no 741/2008 da DILIC/Ibama, de 18 de agosto de 2008, discriminan-
do responsveis e prazos.
O desenvolvimento no SISLIC de um mdulo para a gerao de infor-
maes gerenciais e de controle do processo de licenciamento ambien-
tal dos empreendimentos sob sua responsabilidade.
O desenvolvimento de metodologia para estabelecer condicionantes e
critrios de classificao destes no que se refere prioridade e relevn-
cia e risco, com base nos objetivos e metas ambientais a serem alcana-
dos no licenciamento, de acordo com o tipo de obra.
A elaborao de padres e normas especficas para os procedimentos
e critrios tcnicos e metodolgicos adotados no processo de licencia-
mento ambiental federal, por tipologia de obra e que sejam passveis
de padronizao, e que apresente um cronograma de planejamento no

prazo de 120 dias para o atendimento desta determinao, definindo as
atividades, os responsveis e os prazos.
A disponibilizao no site do licenciamento ambiental do Ibama dos
documentos referentes aos pareceres tcnicos conclusivos sobre a
viabilidade ambiental dos empreendimentos, s licenas prvia, de
instalao e de operao, dos estudos de impactos ambientais e dos
relatrios de impactos ambientais e demais documentos pertinentes
ao processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos sob
sua responsabilidade.
O estabelecimento de um acompanhamento sistemtico das condicio-
nantes ambientais de modo a garantir a efetividade de seu cumprimen-
to para fins da emisso da licena de operao.
A criao na sua estrutura de uma coordenao especfica de avalia-
o de impacto ambiental, com vista a realizar o acompanhamento e a
comunicao institucional dos resultados do processo de avaliao de
impacto ambiental do Ibama.
3. Diagnstico sobre licenciamento ambiental elaborado pela SAE/PR:
Implantar a AAE.
Padronizar e normatizar as exigncias ao empreendedor.
Certificar os responsveis pela elaborao de estudos ambientais.
Padronizar metodologias de mitigao e compensao ambiental.
Proteger a discricionariedade devidamente fundamentada do tcnico
de licenciamento ambiental.
Esclarecer as competncias no processo de licenciamento ambiental.
Criar mecanismo extrajudicial de resoluo de conflitos no processo de
licenciamento ambiental.
Segundo os documentos de trabalho consultados junto ao SISLIC, que as-
similam tais sugestes (1, 2, 3), as principais aes propostas no projeto de mo-
dernizao do processo de licenciamento ambiental federal assim se organizam:
Criar cmara tcnica de desenvolvimento organizacional, da qual parti-
cipam representantes de todas as diretorias do Ibama em implantao.
Em relao poltica ambiental: identificar normas e mapear macro-
processos, identificar lacunas normativas e propor modelo lgico para a
organizao de um banco de normas indexado.
Em relao s normas: normalizar conceitos tcnicos, administrativos

e gerenciais.
Desenvolver um thesaurus corporativo: identificando microprocessos e
lacunas normativas, elaborando um guia corporativo de processo coor-
denado pela cmara tcnica de desenvolvimento organizacional.
Em relao aos processos: mapear detalhadamente os processos e os
respectivos procedimentos operacionais, normatizar as metodologias
e outros padres visando evitar a discricionariedade excessiva, definir
atores envolvidos, competncias e procedimentos operacionais.
Levantar requisitos corporativos para a informatizao, desenvolvendo
solues de tecnologias da informao para dados e informaes a se-
rem utilizadas no processo de licenciamento ambiental.
Desenvolver otimizao de processos.
Disponibilizar ferramentas tcnicas e gerenciais relativas a: Avaliao
Ambiental Integrada (AAI), Avaliao de Impactos Ambientais (AIA),
Avaliao Integrada de Riscos (AIR) por tipos de riscos , AAE,
Valorao Ambiental, Indicadores, Zoneamento Ecolgico Econmi-
co (ZEE) e Plano Diretor de Ordenamento Territorial dos Municpios
(PDOT) e Zoneamento Costeiro.
Os pontos prioritrios do desenvolvimento institucional so:
Integrar instrumentos de regulao e controle DOF, DOP, ASV, AF,
LA e CTF (relatrios, taxas e infraes).25
Disponibilizar e aprimorar mecanismos de integrao de dados e informa-
es para viabilizar a AAI estudos ambientais (EIA, RAS, RCA), relatrios
ambientais (PBA e programas determinados por condicionantes de licen-
as) ,26 AAE (integrar e disponibilizar as informaes gerenciais e indica-
dores de controle de resultados das polticas pblicas para viabilizar a AAE).
Junto a essas prioridades figuram planos de aes direcionados a atender as
sugestes de melhorias j mencionadas. Porm, o andamento de tais aes depen-
der da boa vontade poltica dos dirigentes de rgos ambientais e dos tcnicos
e servidores pblicos envolvidos na modernizao do processo de licenciamento
ambiental federal, incluindo o MMA e o Ibama.
25. As siglas referem-se a determinados documentos do processo de licenciamento ambiental federal: Documento
de Origem Florestal (DOF), Documento de Origem do Pescado (DOP), Autorizao de Supresso de Vegetao (ASV),
Autorizao de Fauna (AF), Licena Ambiental (LA) e Cadastro Tcnico Federal (CTF).
26. As siglas referem-se a outros documentos do processo de licenciamento ambiental federal: Relatrio Ambiental
Simplificado (RAS), Relatrio de Controle Ambiental (RCA) e Projeto Bsico Ambiental (PBA).
E, finalizando, convm lembrar que outra forma de buscar a moderni-

zao das funes do licenciamento ambiental federal pode ser realizada por
meio de um programa de benchmarking, do Ibama, tendo como referncia
(benchmark) instituies similares em nvel nacional rgos estaduais de
meio ambiente de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do
Sul e em nvel internacional a Environmental Protection Agency (EPA) dos
Estados Unidos ou Agncia Ambiental Europeia e a partir das melhores expe-
rincias em cada instituio implantar as melhorias nesse rgo executor da
poltica ambiental do Sisnama.
REFERNCIAS
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CAPTULO 10
O USO DO PODER DE COMPRA PARA A MELHORIA DO MEIO

AMBIENTE: O PAPEL DA ROTULAGEM AMBIENTAL
1 O MOVIMENTO PELA QUALIDADE TOTAL

Como afirmam Berk e Berk (1997), o que comeou como uma filosofia gerencial
americana desapareceu nos Estados Unidos, se enraizou no Japo e finalmente
voltou a florescer nos Estados Unidos e em outras naes. A administrao da
qualidade total teve incio na dcada de 1920 nos Estados Unidos com o objetivo
de controlar itens defeituosos nos processos industriais. A contribuio pioneira
foi introduzida por Walter A. Shewhart, da Bell Laboratories, que introduziu
mtodos estatsticos, denominados grficos de controle, para avaliar processos
produtivos nas indstrias dos Estados Unidos por meio de inspeo amostral no
fim do processo de produo.
O general Douglas MacArthur, governador militar do Japo ps-guerra
(Segunda Guerra Mundial), convidou W. Edwards Deming1 para ser consul-
tor na reconstruo do parque industrial japons. A assessoria prestada por
Deming foi importante para a indstria japonesa, seja pelas condies de lo-
calizao geogrfica, seja pela escassez de recursos naturais do Japo. Estava
montado um binmio para a qualidade total: Deming e Japo, sendo que o
primeiro buscava a melhoria dos processos de produo via aplicao rgida de
mtodos estatsticos e o segundo estava preocupado em usar as suas potenciali-
dades para reabilit-lo das perdas da guerra. Assim, a indstria japonesa tinha
mais chance de se recompor do ps-guerra, buscar a especializao industrial
e evitar os desperdcios.
1. As ideias de Deming no foram aceitas amplamente pela indstria americana, pois esta acreditava em um processo
industrial baseado nos princpios de Taylor, Fayol e Ford. Os princpios de Taylor, denominados de administrao cien-
tfica, estavam fundamentados na padronizao dos equipamentos de trabalho, nas rotinas das tarefas, no estudo
de tempos e movimentos para a elaborao das tarefas, na seleo adequada dos trabalhadores e em um sistema
de incentivos econmicos para o trabalho. Enquanto que, as contribuies de Fayol estavam fundamentadas em 14
princpios, destacando-se: a diviso do trabalho, a cadeia de comando, a equidade e o sentimento cooperativo. Para
Ford, o processo industrial deveria se basear: no princpio de intensificao reduzir o tempo de produo; princpio
de economicidade minimizar o volume de estoque; e no princpio de produtividade maximizar a produo do
homem hora. Por outro lado, Deming defendia um processo produtivo sistmico, em que todos os atores da indstria
deveriam interagir para a melhoria do processo de produo.
Em 1950, Deming2 realizou um seminrio para engenheiros e administra-

dores no Japo sobre o controle de qualidade com o uso de estatsticas, no qual
enfatizou trs pontos: o primeiro de como usar o ciclo3 Planejar, Fazer, Verificar,
Agir; o segundo frisava a importncia da avaliao da disperso estatstica no
processo produtivo; e o terceiro consolidava o uso de grficos de controle para
detectar itens conformes e no conformes.
Um salto precisava ser obtido, ento, em 1954, o Sindicato dos Engenheiros
do Japo convidou J. M. Juran para proferir vrias conferncias. Assim, Juran
contribuiu com uma mensagem nova, a do planejamento para a qualidade, na
qual preconiza que o controle estatstico era importante, mas ressaltava a necessi-
dade de se introduzir um planejamento eficiente de modo que todos os conceitos
de administrao fossem incorporados nos processos produtivos. Deste modo,
enfatiza que o aperfeioamento4 exige um plano para melhorar a qualidade; que
a alta administrao deve ter uma atuao efetiva; e que necessrio um treina-
mento em massa que possa permear toda a organizao. Como to bem relata
Ishikawa (1993), a visita de Juran criou uma atmosfera na qual o controle de
qualidade devia ser encarado como uma ferramenta de administrao, criando
assim uma abertura para o estabelecimento do controle de qualidade total como
o conhecemos atualmente.
2 O MERCADO E A CONSCINCIA VERDE

O mercado o principal alicerce da moderna Economia e funciona como sensor
das atividades, dos anseios, dos gostos, dos comportamentos e das atitudes de
produtores e de consumidores. uma espcie de balana da atividade econ-
mica, em que produtores e consumidores se inter-relacionam na transao de
bens servios gerados pelos agentes econmicos. O mercado funciona com base
nos princpios econmicos neoclssicos, em que so imperativos os princpios da
concorrncia entre produtores e consumidores e o comportamento do consumi-
dor. A mais importante caracterstica do mercado o seu mecanismo de igualar a
oferta demanda, de modo que os excessos so corrigidos via sistema de preos e
quantidades ofertadas demandadas.
Mesmo assim, o mercado apresenta falhas, as quais so caracterizadas pela no
definio clara dos direitos de propriedade, formao de grupos econmicos, defi-
nio inadequada das taxas de desconto, proviso e valorao de ativos pblicos de
uso coletivo e alocao dos escassos recursos, entre outros (PANAYOTOU, 1994).
2. A primeira viagem de Deming ao Japo foi em 1947 com o objetivo de ajudar na organizao do censo demogrfico
Japons. Em 1980 os americanos redescobriram Deming por meio de diversas entrevistas promovidas pela rede de
televiso NBC, cuja matria era se o Japo pode ... por que no podemos?.
3. Esta cadeia de operaes produtivas ficou conhecida pela sigla em idioma ingls: Plan, Do, Check, Action (PDCA).
4. Juran divulgou essas ideias em uma de suas obras: A diretoria e a qualidade. Conforme Hradeski (1989).
O Uso do Poder de Compra para a Melhoria do Meio Ambiente... 293
O mercado apresenta virtudes e tende a funcionar com uma relativa eficin-

cia, pois estimula os produtores a ofertarem bens servios que os consumidores
desejam; incentiva a qualificao do capital intelectual por exemplo, a preocupa-
o com os problemas ambientais faz com que o mercado de trabalho exija recur-
sos humanos mais especializados; capta as oscilaes de preos de bens servios
escassos; permite uma relativa liberdade econmica em que produtores e con-
sumidores negociam livremente; e fornece informaes para a tomada de deciso.
O mercado capaz de captar as variabilidades dos agentes econmicos, mas
no consegue internalizar os custos externos de suas atividades. Esse fenmeno,
denominado de externalidade, refere-se ao efeito originrio do processo produtivo
que imputado a terceiros, gerando bem-estar econmico para alguns e prejuzos
para outros. Alm do que, o mercado no consegue internalizar os custos do capital
natural, ou seja, dos impactos causados ao meio ambiente natural (MOTA, 2004).
Assim, o mercado no equnime e a mo invisvel poderosa, mas no
onipotente. (MANKIW, 2001). Da, afirmar-se que o mercado imperfeito, pois
est sujeito a vrias restries. A primeira restrio refere-se incapacidade de o
mercado absorver a degradao exausto dos ativos naturais. A segunda restri-
o de carter da assimetria da informao. A terceira restrio enfoca o proble-
ma pela ausncia de informao (MOTA, 2001).
Essas restries permitiram aos governos a insero de vrios instrumentos
de poltica ambiental, com o objetivo de minimizar os efeitos da degradao do
meio ambiente e punir os seus degradadores. A proposio inicial foi feita por
Pigou (1997), em que sups um sistema de compensao a fim de reparar as ex-
ternalidades ambientais, uma vez que essas externalidades so geradas a partir de
transaes entre os agentes econmicos ou de investimentos feitos pelo poder p-
blico, tais como reflorestamento de reas degradadas, que proporcionam melhoria
de bem-estar para a sua vizinhana; recursos financeiros, materiais e tecnolgicos
empregados na preveno de poluio do ar oriunda das indstrias; e avanos na
pesquisa cientfica, que se traduzem em descobertas de alta praticidade, melhoria
de produtos e processos industriais, os quais permitem redues de preos para os
consumidores. Essa sistemtica de indenizao de danos ambientais denomina-
da de impostos de Pigou e so usados para tributar as atividades que so nocivas
ao meio ambiente e subsidiar aquelas que geram externalidades positivas.
A conscincia verde surgiu a partir de diversas contribuies isoladas de pro-
teo de pssaros na Inglaterra com a criao da Royal Society for the Protection
of Birds; de proteo fauna nos Estados Unidos; e de preservao do patrimnio
natural do Sri Lanka. Mas o movimento ambientalista somente conseguiu obter
respeito da sociedade internacional a partir da divulgao do Relatrio Meadows,
no qual o mundo foi alertado sobre as consequncias da explorao exacerbada
dos recursos da natureza. Os pontos bsicos que representavam os limites do

crescimento foram o crescimento demogrfico, a produo de alimentos, o ritmo
do crescimento industrial, os nveis de poluio e o consumo de recursos natu-
rais no renovveis (MEADOWS et al., 1978). O coroamento do ambientalismo
global surgiu com a Conferncia de Estocolmo, em 1972, a qual contribuiu para
o fortalecimento dos grupos ambientais e de seus papis, como tambm a promo-
o do desenvolvimento de polticas ambientais e o reconhecimento de entidades
nacionais, tais como agncias de meio ambiente, rgos ambientais e outras agre-
miaes de preservao dos recursos naturais (MOTA, 2001).
3 O ESTABELECIMENTO DE INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL

evidente que o binmio do movimento pela qualidade total cuja filosofia de
negcios repousa na eliminao de itens no conformes e no pleno atendimento
aos anseios dos clientes com a escassez de matria-prima e a preocupao com
os processos de degradao da natureza conduziram a uma nova fase do processo
de industrializao e melhora da funo de bem-estar da humanidade. Assim,
se tornava necessria a adoo de padres tambm para a rea ambiental, assim
como de outros instrumentos de poltica ambiental, os quais so decorrentes da
crise e dos avanos de governana ambiental internacional.5
Os padres so parte dos instrumentos regulatrios,6 os quais so represen-
tados pelas autorizaes, proibies, vigilncias e demais controles e imposies
editadas pelo poder pblico. Os padres surgiram na dcada de 1970 a partir das
constataes do Relatrio Meadows e das recomendaes da Conferncia de Es-
tocolmo. Acredita-se que os padres foram adotados com base na norma inglesa
intitulada Padres Normativos Britnicos, os quais definiam os limites de con-
trole para as indstrias britnicas. Os padres adotados em controle de qualidade
consideram que o processo produtivo deve estar localizado em um intervalo de
nmeros, distribudos normalmente, cujos limites so estimados em funo da
mdia e do desvio padro dos itens produzidos. Por outro lado, para a rea am-
biental foi adotado apenas o limite de confiana superior, ou seja, o que importa
o mximo que um equipamento ou uma indstria deve gerar de dejetos para o
meio ambiente.
Em meio ambiente os padres tm como objetivo garantir a qualidade am-
biental que significa manter a vida selvagem e garantir a vida humana na Terra ,
proteger a sade e o bem-estar da populao e assegurar o desenvolvimento das
5. A governana ambiental internacional avaliada a partir das diversas conferncias ambientais que houve com a
chancela da Organizao das Naes Unidas (ONU) e dos alertas ambientais, os quais so percebidos sobretudo com
o Relatrio Meadows.
6. Os ingleses e os americanos os denominam de instrumentos de comando e controle, pois tm poder de polcia, isto
, a inobservncia de um padro acarreta ao seu infrator uma punio pecuria imediata.
atividades econmicas gerando menos resduos e maximizando o uso dos recur-

sos da natureza. So estabelecidos a partir da emisso de fontes, para a qualidade
do ar, e em funo do padro de qualidade do corpo receptor, para os casos de po-
luio da gua. De modo geral, os principais tipos de padres so (MOTA, 2001):
1. Padres de qualidade ambiental: limitam o mximo de concentraes
de poluentes no meio ambiente; so tambm denominados de padres
primrios, porque esto baseados nos nveis mximos tolerveis de con-
centraes de poluentes atmosfricos. Por exemplo, limite de emisso
de gases de escapamento dos veculos.
2. Padres de emisso: limitam o mximo de concentraes que podem
ser despejados no meio ambiente por uma nica fonte de poluio. Por
exemplo, limite de emisso de rudo por aeronave em um aeroporto.
3. Padres tecnolgicos: determinam o uso de uma tecnologia especfica.
Por exemplo, uso de equipamentos antipoluio.
4. Padres de produo: estabelecem os limites de despejos de efluen-
tes por unidade de produo. Por exemplo, teor de chumbo de
uma gasolina.
Os padres no constituem uma maneira de resolver as externalidades, ape-
nas previne-as, j que ajudam a reduzir os prejuzos resultantes da ao continua-
da dos degradadores. Da mesma forma, os padres no resolvem as imperfeies
dos mercados, mas ajudam no seu disciplinamento. Geralmente, os poluidores
no so contrrios aos padres, j que estes so negociados entre a autoridade
ambiental e os representantes empresariais. Ento, a partir da deciso pela auto-
ridade ambiental, o padro passa a viger e, dificilmente, trar algum problema de
descumprimento legal.
Uma questo discutida saber em quais princpios se apoiam os padres.
Para Faucheux e Nel (1995) a determinao do nvel de um padro responde a
imperativos tcnicos e econmicos. Os padres definidos em funo da tcnica,
relacionam-se com o processo de escolha da melhor alternativa tecnolgica.
Caso o padro seja definido exclusivamente em funo de critrio econmico, a
sua fixao deveria intervir no nvel de produo ou de poluio , de modo
a internalizar os custos externos.
Acrescente-se que a determinao de um padro pode ser uma funo do
risco ecolgico em que se encontra o recurso natural. O risco ecolgico est asso-
ciado incerteza de que o recurso no esteja mais disponvel no futuro. Tambm
esto associados relao suporte em que observado o volume de poluentes
que o meio ambiente pode absorver e resilincia em que avaliada a capaci-
dade de regenerao dos recursos da natureza.
Por oportuno, a fim de que os degradadores internalizem as externalidades

ambientais no processo de produo e consumo, necessria a adoo de instru-
mentos econmicos, os quais se constituem em mecanismos de interveno no
mercado a partir de incentivos financeiros, cujo objetivo diferenciar processos ou
produtos e garantir a interao entre escassez e preo do recurso natural. Os instru-
mentos econmicos baseiam-se na recomendao instituda no mbito dos pases
da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).7
Os instrumentos econmicos se dividem em trs categorias: as taxas am-
bientais se referem ao valor monetrio que o produtor ou o consumidor paga
pelo preo da externalidade, e so relativas a taxas por emisso de poluentes,
pela produo de determinados produtos, taxas para cobrir despesas adminis-
trativas e taxas para mitigar os efeitos de externalidades futuras; as licenas de
mercado, as quais permitem a criao de um mercado para a negociao de
direitos de poluio, danos ambientais ou passivos ambientais; e as subvenes
ambientais so representadas por concesses, subsdios em forma de crdito
financeiro ou facilidades tributrias, tais como iseno de impostos, permisso
para usar taxas de depreciao acelerada ou mesmo iseno de impostos para
evitar a bitributao de produtos reciclados.
Os instrumentos de informao proveem a populao em geral com dados e
informaes necessrias compreenso e avaliao de riscos ambientais de ativi-
dades diversas contaminantes qumicos dos agrotxicos, uso de energia nuclear
etc. , viabilizando que esta adote as atitudes adequadas para evitar ou minimizar
esses riscos. Tambm oportunizam a comunicao social de dados e informaes
referentes a danos ambientais j ocasionados, atitudes preventivas, mercados de
produtos ecologicamente corretos, tecnologias menos agressivas natureza, alm
de meios de cooperao formal entre os agentes poluidores na busca de solues
para os desafios ambientais.
Um dos instrumentos hoje mais difundidos consiste na educao ambiental,
que objetiva alterar percepes e condutas de pessoas a partir da perspectiva da
conscincia ecolgica responsvel, pois constitui um importante instrumento de
mudana de comportamento e na formao de hbitos de consumo ambiental-
mente corretos (BRASIL, 2002).
Por seu turno, a poltica ambiental pode assumir trs recortes tipolgicos,
conforme os instrumentos que utiliza no necessariamente excludente entre si,
sejam instrumentos de comando e controle, instrumentos econmicos e instru-
mentos de comunicao. O quadro 1 detalha cada categoria de instrumentao
da poltica ambiental.
7. A OCDE instituiu em 26 de maio de 1972 o princpio do poluidor-pagador, o qual determina que o poluidor deve
pagar o custo da degradao ambiental, permitindo assim que o ambiente natural esteja em estado aceitvel.
QUADRO 1
Tipologia e instrumentos de poltica ambiental
Instrumentos de comando e controle Instrumentos econmicos Instrumentos de comunicao
1. Fornecimento de informao educa-
1. Controle ou proibio do produto 1. Taxas e tarifas o ambiental, programas de rdio, TV,
jornais e revistas etc.
2. Controle de processo de produo 2. Subsdios 2. Acordos
3. Certificados transacionveis de 3. Criao de redes de conhecimento
3. Proibio ou restrio de atividades
emisso de poluentes e ao
4. Especificaes tecnolgicas 4. Sistemas de devoluo de depsitos 4. Sistema (pblico) de gesto ambiental
6. Controle do uso de recursos naturais 5. Selos ambientais
7. Padres de poluio para fontes
6. Marketing ambiental
especficas
Fonte: Adaptado de Lustosa e Young (2002).
4 A AGREGAO DE VALORES PARA OS ATIVOS NATURAIS SUSTENTVEIS

Os ativos naturais no tm somente valor econmico, sobretudo so constitudos
por valores biolgicos, ecolgicos, histricos e religiosos. O pensamento neocls-
sico em economia tem contribudo para atenuar os danos natureza, entretan-
to, sem resolver definitivamente o problema da degradao ambiental. Por outro
lado, a contribuio do pensamento ecolgico restringe-se a avaliar a propriedade
de complementariedade no uso dos recursos da natureza. Por isso, a agregao de
valor por meio de polticas de adoo de instrumentos normativos e/ou econ-
micos deve ser analisada a partir da contribuio tcnica, a qual se constitui na
essncia da avaliao neoclssica, e da anlise da complexidade bioecolgica dos
formadores da cadeia e da teia alimentar da natureza. Da, a terminologia agre-
gao de valor ter um significado de complementariedade em que se resume a
contribuio neoclssica e de substituibilidade em que se resume a contribui-
o ecolgica , concomitantemente. Ento, agregar valor tem um significado
mais amplo, isto , no se restringe apenas em abordar o consumo dos recursos
naturais como um valor tico antropocntrico baseado apenas no utilitarismo ,
e sim deve se compatibilizar esse aspecto valorativo com a tica biocntrica a
qual se refere justia bitica, em que todos os seres vivos so importantes na for-
mao do todo planetrio e com a tica ecocntrica que fornece um conjunto
de elementos que subsidiam o entendimento sistmico dos recursos naturais.
Portanto, a agregao de valor a produtos e servios ecologicamente corretos
pode ser entendida como parte da adeso empresarial aos modernos procedimen-
tos de melhores prticas de gesto de um ambiente saudvel, o qual se chama de
sustentvel. A sustentabilidade pode ser vista por vrios ngulos, desde o conceito
clssico de deixar como legado para as futuras geraes (BRUNDTLAND, 1991;
COSTANZA; DALY, 1997; OCONNOR, 1998; SOLOW, 2000) s propo-

sies ecodesenvolvimentistas de que no planejamento de uso dos recursos da
natureza deve-se levar em conta o enfoque social, econmico, ecolgico, espacial,
cultural, ambiental e de poltica nacional e internacional (SACHS, 2000). Estas
contribuies ajudam a agregar valor aos recursos da natureza por meio da imple-
mentao de instrumentos regulatrios, econmicos e de informao.
5 A ROTULAGEM AMBIENTAL
O mecanismo de rotulagem ambiental baseia-se em informaes disponibilizadas
nos rtulos de embalagens para que os consumidores possam optar por adqui-
rir produtos de menor impacto ambiental em relao aos produtos concorrentes
disponveis no mercado. Outras expresses tambm so utilizadas para designar
informaes sobre caractersticas ambientais impressas no rtulo de produtos, tais
como selo verde ou ecolgico, declarao ambiental, rtulo ecolgico, ecorrtulo,
ecosselo e etiqueta ecolgica.
Frequentemente, rotulagem e certificao tambm so usadas como sin-
nimos; contudo, a rotulagem ambiental (eco-labelling) geralmente relaciona-se s
caractersticas do produto e destina-se aos consumidores finais, enquanto a certi-
ficao ambiental (eco-certification) est mais relacionada aos mtodos e processos
de produo, sendo direcionada, principalmente, para as indstrias utilizadoras
de recursos, objetivando atestar um ou mais atributos do processo de produo.
Existem programas de certificao que tambm emitem um selo ou rtulo nos
produtos oriundos da matria-prima certificada. Neste caso, o programa atinge tanto
as indstrias quanto os consumidores finais. Wells (2006) cita um exemplo ilustrati-
vo para diferenciar a certificao da rotulagem: uma montadora de veculos certifica-
da pela Organization for International Standarlization (ISO) 14001 programa que
atesta a adequao do sistema de gesto ambiental (SGA) da empresa e outra no.
O carro da primeira pode consumir mais combustvel, no utilizar materiais recicla-
dos e poluir mais do que o da segunda; entretanto, o primeiro foi fabricado em um
local que provavelmente trata melhor os resduos e impacta menos o meio ambiente.
A rotulagem ambiental , ao mesmo tempo, um instrumento econmico e
de comunicao, visto que busca difundir informaes que alterem positivamente
padres de produo e consumo, aumentando a conscincia dos consumidores e
produtores para a necessidade de usar os recursos naturais de forma mais respon-
svel. Do ponto de vista econmico, um instrumento orientado pela demanda
que apela responsabilidade ambiental dos consumidores em suas escolhas e bus-
ca criar um nicho de mercado para produtos funcionalmente idnticos aos tra-
dicionais, mas que possuem um atributo adicional, requerido por um segmento
particular do mercado serem verdes ou ambientalmente amigveis.
O mecanismo da rotulagem ambiental baseado em dois pressupostos: i) assu-

me-se que um determinado bem pode ser produzido de formas variadas e que estas for-
mas diferem em termos de impacto ambiental; e ii) supe-se que mtodos de produo
mais limpos so geralmente mais caros ou requerem a reduo em atributos apreciados
pelos consumidores. Neste sentido, ao implementar um programa de rotulagem am-
biental a empresa considera que um segmento do mercado de consumo apoiar os
custos mais altos de produo requeridos para atingir os padres ambientais. Espera-se
que, no curto prazo, a rotulagem ambiental contribua para a reduo das vendas de
produtos poluentes em favor daqueles considerados menos prejudiciais ao ambiente.
No longo prazo, espera-se que a rotulagem estimule os produtores em direo a inova-
es tecnolgicas consideradas mais limpas (BLEDA; VALENTE, 2009).
A rotulagem como instrumento, se baseia em um trip formado por trs
atores principais: i) os rgos pblicos de meio ambiente, que estabelecem pa-
dres e normas ambientais a serem alcanados para a proteo do meio ambiente;
ii) as indstrias e produtores, que so estimulados a melhorar seus sistemas de ges-
to ambiental e introduzir inovaes tecnolgicas favorveis ao meio ambiente; e
iii) os consumidores, que, com escolhas mais conscientes e responsveis, podem
induzir mudanas ambientalmente favorveis por meio do seu poder de compra.
Os programas de rotulagem devem auxiliar os consumidores a fazer escolhas
com melhores informaes sobre o impacto ambiental dos produtos adquiridos.
A Agenda 21 recomenda que a metodologia de rotulagem considere o completo
ciclo de vida8 do produto e transmita esta informao por meio de claros indica-
dores que facilitem a tomada de deciso do consumidor. Geralmente, os progra-
mas de rotulagem so voluntrios. As excesses, referentes a rtulos obrigatrios,
so para produtos perigosos, de declarao de contedo e sobre uso e descarte.
6 EVOLUO DA ROTULAGEM AMBIENTAL NO MUNDO

Os primeiros rtulos obrigatrios para produtos surgiram nos anos 1940, visan-
do, principalmente, medidas de precauo sade humana, ou seja, os produtos
considerados perigosos, como os pesticidas e agrotxicos.
No fim dos anos 1970, foi lanado o primeiro rtulo ou selo ambiental, insti-
tudo pela Agncia Ambiental Alem, o Anjo Azul (Blauer Engel), atestando pro-
dutos oriundos da reciclagem e aqueles com baixa toxidade. No fim dos anos 1980, o
governo canadense criou o Environmental Choice, que posteriormente foi privatiza-
do, sendo gerido pela Terra Choice Environmental Systems Inc. A partir de 1988, os
pases nrdicos Noruega, Sucia, Finlndia, Dinamarca e Islndia criaram o selo
8. A Avaliao do Ciclo de Vida (ACV), tambm chamada de bero ao tmulo, considera uma ampla gama de fatores
relacionados ao produto, tais como: extrao de recursos (recursos renovveis ou no), mtodo de produo (energia
renovvel ou no), uso (emisses no ar, gua ou solo), distribuio e descarte final.
Nordic Swan. Os Estados Unidos tm desde 1989 o Green Seal e o Japo instituiu
no mesmo ano o Eco-Mark. Em 1992, a Unio Europeia lanou o Ecolabel.
O Brasil possui, desde 1993, o selo de Qualidade Ambiental da Associao
Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), representante da ISO9 no pas.
O quadro 2 apresenta os pases que possuem programas de rotulagem am-
biental a nvel nacional, os programas regionais que abrangem mltiplos pases
existentes e o ano de implantao destes.
QUADRO 2
Programas de rotulagem ambiental no mundo tipo I
Pases com programas de rotulagem ambiental Ano de implantao
Alemanha 1978
ustria 1991
Austrlia 2001
Brasil 1993
Canad 1988
Coreia 1992
Crocia 1993
Espanha 1994
Frana 1992
Hungria 1994
Holanda 1992
Hong Kong 2000
ndia 1991
Indonsia 1995
Israel 1993
Japo 1989
Nova Zelndia 1990
Repblica Checa 1994
Taiwan 1992
Tailndia 1993
Sucia 1992
Estados Unidos 1989
Programas de rotulagem ambiental Ano de implantao
Pases nrdicos Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega, Sucia 1989
EU Ecolabel (The Flower) Unio Europeia 1992
frica Em construo
Fonte: Baseado em Juliani (2010).
9. A ISO foi fundada em1947, com sede emGenebra,Sua. Aprovanormasinternacionais em quase todos os campos
tcnicos e atua em 158 pases.
Estima-se que na Unio Europeia o mercado verde envolva negcios da or-

dem de 227 bilhes de Euros 2,2% do produto interno bruto (PIB) , sen-
do responsvel por 3,4 milhes de empregos. J nos Estados Unidos, o referido
mercado alcana cerca de US$ 420 bilhes um exemplo a venda de tecidos
orgnicos, que cresce 35% ao ano, desde 2004, naquele pas (JULIANI, 2010).
Mais de 20 pases se uniram para formar uma rede global de rotulagem
ambiental, associando-se por meio do Global Ecolabelling Network (GEN), asso-
ciao sem fins lucrativos, criada em 1994 com a finalidade de estimular os pases
a prestarem assistncia mtua cooperao e intercmbio de informaes e
aprimorar e desenvolver programas de rotulagem ambiental em todo o mundo.
O GEN visa construir a confiana entre os pases-membros para possibili-
tar o reconhecimento mtuo da certificao de programas desenvolvidos a nvel
nacional. No reconhecimento mtuo (equivalncia harmonizao) busca-se a
identificao e o acordo entre critrios principais comuns, o que torna o processo
de certificao mais simples e barato entre os pases, evitando barreiras na expor-
tao. Ressalta-se que no existe um selo verde mundial reconhecido em todos os
pases (LADVOCAT, 2010).
Percebe-se que a implantao de programas de rotulagem, embora em rpi-
da evoluo, uma experincia relativamente recente. So escassos os estudos que
avaliem os efeitos ambientais dos programas de rotulagem no Brasil e no mundo,
j que ainda so raras as estimativas disponveis sobre a eficcia dos programas
associando-os a melhorias de qualidade ambiental. difcil isolar e medir os be-
nefcios dos rtulos, comparativamente aos efeitos provocados por demais medi-
das ambientais a eficcia pode ser avaliada apenas indiretamente, pela mudana
no comportamento do consumidor, ao demandar produtos ambientalmente cor-
retos (BRAGA; MIRANDA, 2002).
7 A BUSCA DA PADRONIZAO NOS RTULOS AMBIENTAIS

Diante da proliferao de selos ambientais sem padres comuns regulatrios,
buscou-se organizar um sistema confivel de orientaes para a normatizao
ambiental a nvel internacional, o que vem sendo realizado pela ISO. A orga-
nizao estabeleceu a chamada srie ISO 14000, cujos certificados atestam a
responsabilidade ambiental no desenvolvimento de atividades e produtos de
uma organizao. Para a obteno e manuteno de certificados da srie ISO
14000, a organizao tem de se submeter a auditorias peridicas, realizadas
por uma empresa certificadora, credenciada e reconhecida pelos organismos
nacionais e internacionais.
As normas da srie ISO 14000 podem ser agrupadas, genericamente,
em dois grandes grupos: i) normas orientadas para processos e organizaes
sistema de gesto ambiental, avaliao de desempenho ambiental e auditoria

ambiental (quadro 3); e ii) normas orientadas para produtos Avaliao do
Ciclo de Vida (ACV), rotulagem ambiental e aspectos ambientais dos produ-
tos (quadros 4 e 5).
QUADRO 3
Normas ISO de gesto e auditoria ambientais
Abrangncia da norma Nmero da norma Descrio da norma
Guia de uso para o sistema de gesto ambiental

ISO 14001
Gesto ambiental Guia para os princpios e tcnicas de suporte para o sistema de
ISO 14004
gesto ambiental
ISO 14010 Princpios gerais de auditoria ambiental

ISO 14011 Procedimentos de auditoria para o sistema de gesto ambiental
Auditoria ambiental
ISO 14012 Critrios de qualificao para auditores ambientais
ISO 14015 Diretrizes para auditoria ambiental
Fonte: Ipea
Elaborao prpria.
A segunda srie de normas est relacionada rotulagem ambiental em que

so indicados os princpios para todos os rtulos, mtodos e testes de verificao
e procedimentos que devem ser usados e s diretrizes para a avaliao de desem-
penho ambiental. Nesta categoria esto indicados os modelos quantitativos que
podem ser usados para a verificao de qualidade e de adequao do rtulo s reais
percepes dos consumidores (quadro 4).
QUADRO 4
Normas ISO de rotulagem e avaliao de desempenho ambiental
Princpios bsicos para todos os rtulos

Termos e definies da rotulagem ambiental tipo II (autodeclara-
ISO 14020
es)
ISO 14021
Simbologia da rotulagem
ISO 14022
Rotulagem ambiental Metodologia de testes e verificao
ISO 14023
Guia de princpios e procedimentos para o rtulo ambiental tipo I
ISO 14024
(selos verdes)
ISO 14025
Guia de princpios e procedimentos para o rtulo ambiental tipo III,
referente Avaliao do Ciclo de Vida do produto
Avaliao de desempenho
ISO 14031 Diretrizes para a avaliao ambiental
ambiental
Fonte: Ipea.
A terceira srie de normas contempla os princpios e inventrios do ciclo de

vida de produtos, o vocabulrio usado em gesto ambiental e um guia de incluso
de aspectos ambientais em normas para produtos (quadro 5).
QUADRO 5
Normas ISO de Avaliao do Ciclo de Vida, termos usados em gesto ambiental e
aspectos ambientais para produtos
ISO 14040 Princpios e prticas da ACV
ISO 14041 Anlise de inventrio
Avaliao do Ciclo de Vida
ISO 14042 Avaliao de impactos ambientais
ISO 14043 Interpretao de resultados
Termos e definies ISO 14050 Vocabulrio de gesto ambiental
Guia para a incluso de aspectos ambientais
Aspectos ambientais de normas para produtos Guia ISO 64
em normas para produtos
Fonte: Ipea.
Os rtulos ambientais podem se referir a diferentes etapas do processo pro-

dutivo de forma simultnea ciclo de vida do produto ou apenas a uma delas,
tais como: origem do produto extrao da matria-prima , uso de tecnologias
limpas e descarte final. O rtulo pode, ainda, especificar os limites de contedo
de uma substncia considerada nociva ao consumo humano por exemplo, in-
dicar os limites tolerveis de certos poluentes ou se referir ao desempenho no
consumo final do produto, como no caso do consumo de energia de um deter-
minado equipamento. Atualmente, j se estuda, tambm, o impacto dos produ-
tos nas mudanas climticas e so feitas anlises considerando-se apenas aspectos
associados s emisses de gases de efeito estufa a chamada pegada de carbono.
Portanto, percebe-se que existem diversos tipos de selos ou rtulos e vrios
aspectos para a sua diferenciao. Buscando estabelecer uma classificao dos di-
ferentes tipos de rtulos ambientais, a ISO os dividiu em trs categorias:
Selos do tipo I: concedidos e monitorados por uma terceira parte in-
dependente programas de terceira parte , tais como rgos governa-
mentais ou instituies internacionalmente reconhecidas so geral-
mente mais bem aceitos por parte do consumidor, devido sua maior
iseno e confiabilidade. Tm como base alguns critrios de ciclo de
vida, sendo regulamentado pela ISO 14024, que estabelece, entre outros
princpios que: o programa deve ter mais do que um critrio para cada
categoria de produto, os critrios devem ser claros e transparentes e as
partes interessadas devem ser consultadas indstrias, fornecedores
para se chegar a um consenso sobre os critrios.
Selos do tipo II: so autodeclaraes ou reivindicaes espontneas, fei-
tas pelos prprios fornecedores ou fabricantes, sem avaliaes de tercei-
ros e sem a utilizao de critrios pr-estabelecidos. So considerados
programas de primeira parte, sendo normalizados pela ISO 14021, que

descreve uma metodologia de avaliao e verificao geral para etiquetas
prprias, o que permite s empresas divulgarem na mdia os benefcios
ambientais do produto. Alguns exemplos de rtulos tipo II so aqueles
que trazem autodeclaraes como: reciclado, reciclvel, no txico, reu-
tilizvel, biodegradvel, uso reduzido de recursos etc.
Selos do tipo III: so tambm verificados por terceiros e consideram
a ACV do produto, tambm chamada de anlise bero ao tmulo.
No tm padronizao a alcanar, contudo, so os mais sofisticados
e complexos quanto sua implantao, pois exigem extensos bancos
de dados para avaliar o produto em todas as suas etapas, fornecendo
a dimenso exata dos impactos que provoca. Encontra-se em fase de
formatao pela ISO 14025.
importante observar que, do ponto de vista da iniciativa, os selos podem
ser: i) conduzidos por governos o Programa Nacional de Conservao de Ener-
gia Eltrica (Procel) no Brasil; ii) funcionar de forma independente, mas podendo
aceitar assistncia tcnica governamental Ecolabel da Unio Europeia; ou iii)
serem estabelecidos pelo prprio setor industrial ou produtivo, por meio de au-
todeclaraes ambientais.
Alm das tipologias apresentada pela ISO, os selos tambm podem ser clas-
sificados em positivos, negativos ou neutros (BARBOZA, 2001):
Os programas positivos, geralmente voluntrios, so aqueles que ates-
tam que o produto alcanou um ou mais atributos ambientalmente
preferveis. Por exemplo, os selos de aprovao atestando que o produto
atende aos critrios de determinado programa (Ecolabel, Blue Angel
etc.) ou os selos referentes a um nico atributo, tais como biodegrad-
veis, orgnicos ou oriundos de material reciclado.
Os selos negativos ou de advertncia so de uso obrigatrio por ques-
tes de sade e segurana e servem de alerta para os ingredientes
prejudiciais ou perigosos contidos no produto. Por exemplo, os refe-
rentes a pesticidas e agrotxicos e aqueles colocados obrigatoriamen-
te nas carteiras de cigarro no Brasil por determinao do Ministrio
da Sade (MS).
Por fim, os selos neutros informam, resumidamente, caractersticas am-
bientais sobre um produto para orientar o consumidor. Por exemplo,
o selo Procel de conservao de energia, que permite ao consumidor
escolher um produto de menor consumo energtico comparando-o aos
demais da mesma categoria.
A Norma Brasileira (NBR) ISO 14020 sobre rtulos e declaraes ambien-

tais, considerada a norma-chefe da rotulagem ambiental, estabelece nove princ-
pios gerais a serem seguidos em programas de rotulagem:
1. Os rtulos ambientais devem ser precisos, verificveis, relevantes e
no enganosos.
2. No devem criar obstculos desnecessrios ao comrcio internacional.
3. Devem ser baseados em metodologia cientfica, que produza resultados
que sejam acurados e reproduzveis.
4. recomendvel que leve em considerao todos os aspectos relevantes
do ciclo de vida do produto ou servio.
5. No devem inibir a inovao para que se procure sempre a melhora do
desempenho ambiental.
6. As informaes relacionadas aos rtulos devem ser limitadas quelas
necessrias para estabelecer a conformidade com os critrios aplicveis.
7. Deve ser procurado o consenso, por meio de uma consulta ampla s
partes interessadas.
8. As informaes sobre aspectos ambientais dos produtos e servios de-
vem ser disponibilizadas para os possveis compradores.
9. As informaes sobre procedimentos, metodologia e critrios do pro-
grama de rotulagem devem ser disponibilizadas a todas as partes inte-
ressadas, quando solicitadas.
Alm disso, desejvel que os programas de rotulagem: sejam conduzidos
por uma entidade de terceira parte, de forma imparcial; no sejam discriminat-
rios, isto , sejam acessveis a produtores de qualquer tamanho, capital, tecnologia
e nvel de investimento; sejam transparentes, mantendo uma estratgia de con-
trole social sobre o que est sendo certificado e em quais condies e promovam
a demanda e o fornecimento de produtos e servios que causem menor impacto
ambiental, estimulando a melhoria ambiental contnua, orientada pelo mercado
(ABNT, 2009).
8 COMO INSTITUIR UM SELO VERDE PARA A ROTULAGEM AMBIENTAL

A concepo de um selo verde como rtulo para os produtos e os servios da
biodiversidade brasileira pode ser feita a partir de um conjunto de etapas, quais
sejam: pesquisa, impacto, metodologia, submisso, encaminhamento e logomar-
ca. Ou seja, a ideia comear um ciclo, sem omitir ou esquecer da experincia
vigente, com base em procedimentos metodolgicos globalmente aceitos, os
quais permitem revestir a proposta com ncora tcnica e cientfica, adotando-se

uma logomarca ou um selo ambiental para os produtos ou servios fornecidos
pelos ativos naturais.
Os parmetros diferenciadores uso de energia, toxidade etc. so utili-
zados para definir os critrios de atribuio do rtulo ambiental. Definidos os
requisitos, as empresas interessadas em participar submetem os seus produtos
para a realizao de ensaios e verificaes, de modo a assegurar a conformidade
do produto aos critrios. Se aprovados, as empresas pagam os custos da licena do
uso do rtulo do programa por um perodo definido (BRASIL, 2002).
Na maioria dos programas de rotulagem, os critrios usados para determinar
a elegibilidade de um produto para o selo so feitos de modo que apenas uma
minoria aproximadamente 20% dos produtos da categoria consiga obter o
selo. Isto estimula o setor produtivo a se esforar continuamente a melhorar suas
prticas ambientais, j que os critrios se tornam gradualmente mais rigorosos,
medida que a tecnologia avana e permite meios de produo menos impactantes
ao meio ambiente (WELLS, 2006).
A figura 1 apresenta as fases para construo e adoo do selo ambiental, o
qual para ser implantado necessita de estudos tcnicos e cientficos, quais sejam:
i) pesquisa de implantao visa identificar a famlia de produtos e servios e ge-
rar uma valorao do balano termodinmico de troca de matria e energia; ii)
anlise dos impactos ambientais propiciar a avaliao dos impactos ambientais
das trocas de matria e de energia entre o sistema de produo e o ambiente
natural; iii) metodologia de critrios so adotados os critrios para a concesso
do rtulo ambiental. necessria uma clara definio dos aspectos metodolgi-
cos de avaliao da conformidade e da tecnologia disponvel, contemplando o
uso do recurso natural e a relevncia para a populao local, nacional, regional
e global, com vista a atingir a excelncia ambiental; iv) submisso consulta
pblica consiste em submeter opinio da sociedade a fim de obter consenso
em relao adoo de boas prticas ambientais; comit de aprovao, em que
exercer o papel de julgamento e encaminhamento das proposies estudadas,
julgadas e submetidas ao pblico alvo; v) encaminhamento de critrios consiste
na aprovao pela ABNT dos critrios acordados para a concesso do selo am-
biental; e vi) reviso de critrios da logomarca ambiental refere-se aos aspectos
metodolgicos para a revalidao e continuao no uso da logomarca ou do selo
ambiental j concedido.
FIGURA 1
Proposta de selo ambiental para os ativos naturais
Concesso de selo ambiental
Pesquisa Logomarca
Impacto Encaminhamento
Metodologia Submisso
Fonte: Ipea.
Esse processo de concesso e avaliao de rotulagem, logomarca ou selo am-

biental tem uma proposio de distribuio de tarefas, as quais so alocadas or-
ganizacionalmente, em que uma agncia (A) previamente escolhida responsvel
pela etapa da pesquisa, do impacto e da metodologia; uma comisso julgadora (J)
constituda de notveis conhecedores da biodiversidade nacional formada, cuja
incumbncia fazer o julgamento dos critrios e conceder o selo; e um instituto
tcnico (I), com o objetivo de assessoramento quanto a submisso de consulta p-
blica, encaminhamento de critrios aos rgos competentes e reviso de critrios
de concesso de logomarca ou selo concedido (figura 2).
FIGURA 2
Modelo organizacional para a concesso do selo
Estrutura organizacional
Agncia Julgamento Instituto
Fonte: Ipea.
9 LIMITAES NO USO DE PROGRAMAS DE ROTULAGEM AMBIENTAL10

O mecanismo de rotulagem ambiental, embora venha ganhando espao e se multi-
plicando rapidamente em diversos selos pelo mundo, no isento de crticas. Estu-
dos realizados tm mostrado que muitos programas de rotulagem no vm obtendo
xito devido a limitaes e efeitos adversos em seu desenvolvimento, tais como:
1. Dificuldade de estabelecer critrios objetivos e cientificamente acei-
tos que identifiquem produtos ambientalmente amigveis em uma
dada categoria.
A falta de padres ou definies claras de critrios ambientais dificulta a
adoo da rotulagem ambiental por parte das empresas. Muitas vezes se
considera apenas um atributo do produto para consider-lo verde. Por
exemplo, o papel pode ser certificado por ser originado de uma floresta
plantada sustentavelmente, ignorando-se a utilizao de cloro no bran-
queamento ou a emisso de gases de efeito estufa. Ou seja, a declarao
pode ser verdadeira no atributo ressaltado, mas pode distrair o consu-
midor do maior impacto ambiental da categoria como um todo. Cigarros
orgnicos que continuam causando grandes malefcios sade po-
dem ser outro exemplo neste sentido, assim como veculos divulgados
como eficientes no consumo de combustvel, mas que acabam por esti-
mular o transporte individual, muito mais impactante do que o coletivo.
Atualmente, h uma proliferao de esquemas de rotulagem baseados
em diferentes critrios e exigncias. A questo complexa, j que re-
duzir o impacto ambiental em uma categoria pode significar aumentar
o impacto em outra. O papel reciclado, por exemplo, pode implicar
em mais efluentes txicos na gua oriundos da tinta. Um produto
pode ter um baixo consumo de energia, mas uma emisso de resduos
slidos relativamente grande; outro pode gerar poucos resduos slidos,
mas causar uma maior poluio da gua em seu processo de fabricao.
Estes produtos podem receber diferentes rtulos ambientais, baseados,
cada qual, em um atributo especfico. Por qual destes produtos o con-
sumidor deveria optar?
Por outro lado, a avaliao integrada da totalidade dos variados aspec-
tos de um produto em relao ao meio ambiente (Avaliao do Ciclo de
Vida) complexa, demanda extensos bancos de dados e monitoramen-
to e, mesmo assim, pode incluir aspectos subjetivos e conflitantes ao se
comparar os produtos.
10. Alm dos autores referenciados, esta seo se baseou, em seus aspectos gerais, em Cempre (2008) e Erskine e
Collins (1997).
2. Os selos verdes levam os consumidores a procurar smbolos e no os

informam a respeito dos aspectos ambientais especficos dos produtos
que compram.
A conscincia sobre o significado da rotulagem ambiental ainda bai-
xa entre consumidores e mesmo revendedores, particularmente em
pases em desenvolvimento, que carecem de campanhas educativas
neste sentido.
Os programas no encorajam os consumidores a se informarem a respei-
to das caractersticas dos produtos, sobre a complexidade das questes
ambientais e tampouco a respeito do que podem fazer, como indivduos,
para melhorar seus hbitos de uso e disposio final dos produtos.
O consumidor comum muitas vezes no tem tempo ou conhecimento
suficiente para julgar um produto por meio de um selo, desta forma,
muitas vezes no compreendem as informaes ambientais divulgadas
pelos rtulos devido sua complexidade ou falta de clareza, o que pode
levar relutncia em adquirir o produto.
Em pesquisa feita sobre a rotulagem de produtos com ingredientes
geneticamente modificados (GM) nos Estados Unidos, verificou-se a
baixa resposta, em termos de maior interesse por produtos rotulados
como livres de organismos geneticamente modificados. A razo
disto foi a constatao de baixos nveis de conhecimento e, conse-
quentemente, preocupao por estas questes. Concluiu-se que, sem
uma campanha de esclarecimento sobre os potenciais riscos de ali-
mentos GM, um programa de rotulagem neste sentido seria prema-
turo ou incuo, pois os consumidores tenderiam a ficar indiferentes
rotulagem devido dificuldade de fazer uma escolha consciente
(HESLOP, 2006).
3. Os selos verdes criam barreiras comerciais no comrcio internacional.
A rotulagem pode servir como medida protecionista criando barreiras
comerciais, principalmente no comrcio internacional. A formula-
o dos critrios pode se dar de forma arbitrria, realando prefe-
rencialmente parmetros ambientais alcanados com maior facilidade
pelos produtos domsticos da parte interessada em propor o rtulo
ambiental. Em consequncia, estes critrios no refletem a diversida-
de global das questes e prticas ambientais e tendem a estimular a
discriminao contra produtos de fora do pas ou da regio, benefi-
ciando estritamente consumidores do local no qual foi desenvolvido
o programa de rotulagem.
Os requisitos quanto a mtodos de produo desconsideram as dife-

renas inerentes a cada pas por exemplo, peculiaridades climticas,
nveis de poluio existentes, matriz energtica e podem ser to es-
tritos ao ponto de somente o pas formulador ter a possibilidade de
obter o selo, por exigir uma tecnologia ou um processo especfico, ex-
cluindo, principalmente, as empresas de pases em desenvolvimento
que carecem destas tecnologias. Ressalta-se, ainda, que as pequenas e
micro empresas so as que tm mais dificuldades em se adaptar a novas
tecnologias. A discriminao a mtodos de produo de outros pases
no pode ser considerada razovel, pois a utilizao de um recurso na-
tural em um determinado pas pode ser muito prejudicial, enquanto
em outro, no apresenta um grande impacto (DIAS, 2008).
A Avaliao do Ciclo de Vida, regulamentada pela ISO 14025, j vem
sendo exigida por muitos importadores, sendo que antes, se fosse pe-
dido o estudo de ACV, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC)
proibiria esta exigncia, por considerar a ao como barreira tcnica.11
Como exemplo de barreiras e dificuldades de exportao decorrentes
dos programas de rotulagem, Wells (2006) menciona que os exportado-
res brasileiros, norte-americanos e canadenses de celulose e txteis, por
exemplo, enfrentaram grandes dificuldades, na dcada de 1990, para
participar de processos de consulta e saber como os concorrentes euro-
peus obtinham selos. Outro exemplo mencionado pelo autor o de uma
grande exportadora brasileira que, em 2002, ajustou todo o seu processo
fabril para se adequar a um dos principais selos europeus. Quando co-
municou que estava pronta, o programa informou que havia criado mais
uma exigncia para o selo, a qual a empresa demoraria anos para cumprir.
Para evitar este problema, trs pontos crticos devem ser observados para
que um programa de rotulagem no se constitua em barreira ao livre
comrcio: i) acessibilidade o acesso de empresas nacionais ou estran-
geiras para obter o rtulo deve ser igual, sem obstculos candidatura
de produtos estrangeiros; ii) transparncia a possibilidade de envolvi-
mento dos participantes em todas as etapas do processo desde escolha
de critrios at a gesto do programa deve estar aberta participao
nacional e estrangeira, com igualdade de tratamento; e iii) consideraes
sobre as especificidades do ciclo de vida do produto em cada regio
como visto, neste item que se deve tomar as maiores precaues,
11. O Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) da OMC prev mecanismos para assegurar que normas, re-
gulamentos tcnicos e procedimentos de avaliao de conformidade no se constituam em obstculos desnecessrios
ao comrcio internacional.
evitando-se que os critrios acabem por privilegiar a tecnologia adotada

em um pas em particular, em detrimento de outros (BRASIL, 2002).
4. Os consumidores no conseguem distinguir a autorrotulagem do uso
de rtulos certificados por terceiros.
Como visto, na rotulagem possvel o uso de selos e rtulos no certifi-
cados por terceiros a chamada autorrotulagem. Os consumidores no
tm clareza para distinguir aqueles produtos que passaram por critrios
e testes para receber um selo certificado e aqueles que afirmam, por
conta dos prprios produtores ou fabricantes, estar contribuindo de
alguma forma para o meio ambiente.
Muitas vezes, as autodeclaraes so utilizadas como forma de marketing
ambiental por empresas, sem que se explicite possveis vantagens ambientais
do produto frente aos similares. Alguns produtos contm declaraes que
podem at ser verdadeiras, mas so irrelevantes, ou seja, no so teis para
os consumidores tomarem sua deciso na busca de produtos ambiental-
mente preferveis. Livre de CFC um exemplo comum, j que um
apelo frequente apesar do fato de que os CFCs j esto banidos por lei.
Outros smbolos utilizados j so obrigatrios, tais como os informativos
quanto ao uso e descarte, que chamam ateno, por exemplo, para a
necessidade de se direcionar a embalagem ps-consumo para o destino
adequado, a lata do lixo.
O uso do smbolo de reciclagem (anel de Mobius) outro exemplo de
autodeclarao ou autorrotulagem recorrente. Usado de forma ampla
em muitos produtos, esses smbolos no indicam com clareza se o mate-
rial usado foi feito a partir de material reciclado ou se pode ser reciclado.12
No entanto, a norma ISO 14021 estabelece que para a empresa dizer
que o produto reciclvel, ela precisa comprovar que ele est sendo efe-
tivamente coletado e reciclado em uma escala razovel. No basta dizer
que o produto poderia ser reciclado se utilizada a tecnologia apropriada
ou que est sendo coletado em outros mercados no exterior.13
Na Europa, h uma preferncia por programas tipo I, atestados por tercei-
ros, pois se considera que os selos devem ser verificados de forma indepen-
dente e utilizar padres pr-estabelecidos de referncia. J em pases como
12. A ISO estabeleceu que para se indicar que o produto reciclvel (pr-consumo) utiliza-se o smbolo vazado. Para
indicar contedo reciclado, utiliza-se o smbolo preenchido, com a indicao de quanto do produto veio de resduos
ps-consumo, em porcentagem.
13. O uso de smbolos para identificao de materiais plstico, vidro e metal tambm no constituem declaraes
ambientais servem apenas para orientar a tarefa dos recicladores e no esto sujeitos s condies de provar
reciclabilidade (WELLS, 2006).
os Estados Unidos, h uma boa aceitao por parte da populao das au-
todeclaraes (selos tipo II), j que existe um grande controle e punio
por parte do governo americano em relao a declaraes enganosas.14
Considera-se que h maior transparncia neste processo, pois o consumi-
dor pode confrontar diretamente o fabricante para verificar a veracidade
da alegao. No caso de um selo verde, essa contestao mais difcil, pois
se entra na discusso de quem definiu os critrios. Os que defendem as au-
todeclaraes tambm argumentam que ela no cria barreiras comerciais
no mercado internacional e uma forma mais clara de comunicar, j que
o smbolo ou mensagem utilizados dizem exatamente do que se trata, por
exemplo, papel reciclado. J um selo de um programa de rotulagem ates-
ta que o produto ambientalmente superior, mas o consumidor no fica
informado de quais aspectos esto sendo considerados (WELLS, 2006).
Outro fator a ser considerado, que a simples ausncia de rtulos am-
bientais nos produtos no permite distinguir aqueles que foram subme-
tidos a programas de rotulagem, mas falharam em atingir os critrios
estabelecidos, daqueles que no foram submetidos a um programa de
rotulagem, mas podem ser ambientalmente adequados.
5. Preo mais alto dos produtos.
O esforo para adaptar o processo produtivo aos critrios e padres estabe-
lecidos para a certificao ou rotulagem geralmente redunda em aumento
de custo para as empresas. Alm disso, existe um custo para a obteno e
manuteno dos selos em programas reconhecidos, tais como taxa de inscri-
o, taxas anuais, custos de testes, vistorias e auditorias, pois os programas
envolvem inspees no local das instalaes, sendo este custo assumido pela
empresa candidata. Tudo isto tende a se refletir, consequentemente, no pre-
o dos produtos. Desta forma, o nmero de consumidores que podem ou
desejam pagar por produtos verdes tende a ser reduzido em relao ao mer-
cado de produtos tradicionais (DIAS, 2008; BLEDA; VALENTE, 2009).
10 A ROTULAGEM AMBIENTAL NO BRASIL

Em 1993 o Brasil estabeleceu seu primeiro programa de rotulagem ambiental,
desenvolvido com base nas experincias de programas mundiais pela Associao
Brasileira de Normas Tcnicas,15 representante da ISO no Brasil. Em 1999, a
14. A Comisso Federal de Comrcio (Federal Trade Commission) possui normas sobre declaraes ambientais desde
1992 e faz uma forte fiscalizao sobre o assunto.
15. Entidade privada, sem fins lucrativos, fundada em 1940 e reconhecida pelo governo como frum nacional de nor-
malizao tcnica voluntria. credenciada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial
(Inmetro) para a certificao de sistemas de qualidade, sistemas de gesto ambiental e diversos produtos e servios.
ABNT criou o Comit Brasileiro de Gesto Ambiental ABNT/CB-38, que

participa na discusso e desenvolvimento das normas ISO 14000 a nvel interna-
cional e na traduo e publicao das normas brasileiras correspondentes.
O programa desenvolvido pela ABNT Qualidade Ambiental tem as
seguintes caractersticas: voluntrio, de terceira parte, positivo e concedente do
selo de tipo I, o selo de aprovao, baseado em critrios mltiplos. O programa
leva em considerao duas diretrizes bsicas: ser desenvolvido de forma adequada
realidade brasileira e ser compatvel com modelos internacionais, com o objeti-
vo de auxiliar os exportadores brasileiros na superao de eventuais barreiras tc-
nicas. Ainda que os programas sigam estruturas diferentes em cada pas, a essncia
da atividade permanece inalterada, qual seja, a de contribuir para a confiabilidade
no comrcio interno ou externo, por meio de instituies internacionalmente
reconhecidas (ABNT, 2009; GURON, 2003).
Aps um perodo de interrupo, o programa de Qualidade Ambiental da
ABNT vem sendo reativado. O programa avana de acordo com a demanda
da sociedade para estabelecimento de critrios de rotulagem ambiental para uma
determinada categoria de produtos.
A ABNT vem focando, principalmente, nos setores mais demandados pelo
mercado exportador, tais como: papel, cosmticos, tintas, meios de hospedagem, cal-
ados, txteis, monitores, lmpadas e detergentes. J existem critrios16 desenvolvidos
para os setores de couro e calados17 em reviso e de higiene pessoal. Esto em
andamento critrios para os setores de tecidos e pneus reformados. Uma vez que um
fornecedor solicita a concesso do rtulo, a ABNT executa as atividades de avaliao
da compatibilidade dos produtos aos critrios estabelecidos. Em seguida, um comit
tcnico avalia se o rtulo deve ou no ser atribudo ao produto (ABNT, 2009).
Alm do programa estabelecido pela ABNT com base na ISO, houve na
ltima dcada um crescimento significativo de selos verdes no Brasil estabeleci-
dos por outras certificadoras independentes. Vem sendo largamente utilizados
pelo mercado brasileiro, por exemplo, selos referentes agricultura orgnica
estima-se que existam mais de 20 selos deste tipo no mercado brasileiro. Os dois
principais so os da Associao de Agricultura Orgnica (AAO) e o do Instituto
Biodinmico (IBD) (FAVERIN, 2009; WELLS, 2006).
16. Ressalta-se que os critrios devem ser revisados periodicamente, em funo de diversos fatores, como: novas
tecnologias, novos produtos nas categorias, novas informaes ambientais e alteraes do mercado.
17. Embora os requisitos da ABNT j tenham sido desenvolvidos para o setor de couros, no h demanda significativa
dos consumidores, no mercado interno ou externo, por couros ecolgicos. O mercado externo est mais interessado
no conforto e, por isso, para o setor de calados de couro foi criado o selo conforto pela Associao Brasileira de Cal-
ados Abicalados. Logo no h incentivos econmicos para reduzir a poluio na fase de curtume, que no Brasil
altamente poluente e, consequentemente, no houve interesse signiticativo dos setores industriais brasileiros em obter
o selo da ABNT (GURON, 2003).
Em muitos casos, as empresas brasileiras tm procurado diretamente a certi-

ficao internacional para suprir a falta de alternativas brasileiras. Por exemplo, o
Leadership in Energy and Environmental Design (LEED), sistema norte-ameri-
cano de certificao de construes sustentveis, j vem sendo utilizado no pas.
O programa estabelece normas referentes reduo do uso de gua, performance de
energia e preveno da poluio na construo, entre outras. No Brasil, o programa
gerenciado pelo Green Building Council Brasil incorporou, tambm, critrios
relativos acessibilidade, incentivo ao aquecedor solar e medio individualiza-
da de gua e de luz. Cerca de 140 edificaes requereram a certificao no pas
at 2009 (FAVERIN, 2009).
10.1 Iniciativas governamentais

O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) lanou em 2002 as bases para o traba-
lho do Programa Brasileiro de Rotulagem Ambiental com o objetivo de contri-
buir para o aumento da demanda por produtos com menor impacto ambiental
(BRASIL, 2002). O programa tambm pretendia coordenar e articular as iniciati-
vas brasileiras de rotulagem ambiental por meio de um comit gestor criado com
esta finalidade. Contudo, esta ltima iniciativa no apresentou muitos avanos
nos ltimos anos. A partir de 2009 o MMA vem buscando, por meio da imple-
mentao do Plano de Ao para a Produo e Consumo Sustentvel (BRASIL,
2008) retomar a questo, dando maior incentivo prtica da rotulagem no pas.
O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC)
est desenvolvendo, desde 2006, um projeto de cooperao com o Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e a Unio Europeia visando esti-
mular no Brasil a obteno do selo verde europeu Ecolabel, buscando aumentar
a competitividade de produtos de exportao brasileiros para a Comunidade Eu-
ropia, visto que, at o momento, nenhum produto nacional possui o Ecolabel.
O projeto pretende, tambm, desenvolver roteiros para o reconhecimento mtuo
de programas nacionais de rotulagem ambiental, alm de estimular a sustentabi-
lidade ambiental dos processos produtivos e promover a demanda de produtos
certificados no pas. O setor escolhido como prioritrio para ser trabalhado o
de papel e celulose, devido s exportaes significativas para a Unio Europeia e
relevncia do setor para o Brasil (JULIANI, 2010). Contudo, ressalta-se que o
Brasil, ao apoiar a implementao de programas de rotulagem ambiental baseados
nos pases desenvolvidos deve buscar, nesse processo, garantir que as peculiarida-
des e caractersticas ambientais locais sejam consideradas e que os parmetros e
requisitos exigidos sejam adaptados nossa realidade.
Outra importante iniciativa governamental a recente medida do governo
federal, que comea a usar seu poder de compra para estabelecer critrios de sus-
tentabilidade ambiental nas suas aquisies (box 1).
BOX 1
Critrios de sustentabilidade para compras pblicas18
Uma instruo normativa (IN) do Ministrio do Planejamento (IN SLTI/MPOG no 1 de 19 de

janeiro de 2010) definiu regras para compras governamentais sustentveis que envolvem
os processos licitatrios de contratao de bens, servios e obras pblicas. As compras p-
blicas sustentveis devem considerar critrios ambientais, alm dos econmicos e sociais,
em todos os estgios do processo de contratao, transformando o poder de compra gover-
namental em um instrumento de proteo do meio ambiente.
O Estado, enquanto grande consumidor de bens, servios e obras, passar a dar um exemplo
positivo, sensibilizando os demais consumidores sobre as implicaes ambientais e sociais as-
sociadas aos diferentes tipos de compras e reafirmando o comprometimento com empresas
que possuam boas prticas em relao ao meio ambiente. A medida deve impactar o mercado,
induzindo adoo de processos produtivos menos poluentes por parte do setor industrial e
produtivo, j que o setor pblico um dos principais compradores do pas, respondendo por cer-
ca de 10% a 15% do PIB. O governo federal, sozinho, contratou quase R$ 50 bilhes em 2009.
As contrataes pblicas sustentveis abrangem uma grande diversidade de reas, tais como
a aquisio de computadores verdes, mveis de escritrio feitos de madeira certificada, uso
de papel reciclvel, transporte pblico movido a energia mais limpa, alimentos orgnicos
para as escolas e eletricidade produzida por fontes de energia renovveis. A medida pode im-
pulsionar, ainda, a aquisio de produtos que tenham selos verdes ou certificao ambiental.
A instruo normativa tambm prev, no caso das obras pblicas, a utilizao de materiais
reciclados, reutilizveis e biodegradveis e reduo da necessidade de manuteno, alm
do uso de energia solar. De agora em diante, as obras pblicas sero elaboradas visando
a economia da manuteno e operacionalizao da edificao, reduo do consumo de
energia e gua, bem como a utilizao de tecnologias e materiais que reduzam o impacto
ambiental. Outra exigncia a comprovao da origem da madeira para evitar o emprego
de madeira ilegal na execuo da obra ou servio.
um importante avano que amplia o conceito de contratao mais vantajosa nas licitaes
pblicas para abranger a aquisio de produtos mais favorveis ao meio ambiente, ainda
que, eventualmente, no seja o menor preo disponvel no mercado quando comparado
com o de produtos convencionais, de maior impacto ambiental. A vantagem est no fato
de que os produtos sustentveis so mais baratos no longo prazo reduzem os gastos do
Estado com polticas de reparao de danos ambientais, tm maior durabilidade, menor
consumo de energia e materiais, e incentivam o surgimento de novos mercados e empregos
verdes, gerando renda e aumento de arrecadao tributria.
O primeiro passo do governo federal para a implantao da IN ser o de identificar os
bens, servios e obras mais adquiridos para analisar a viabilidade de adotar exigncias de
sustentabilidade nas licitaes futuras, optando por produtos equivalentes que causem me-
nor impacto ambiental e tenham maior eficincia energtica. Tambm devem ser exigidas
prticas sustentveis nas execues dos servios e obras.
18. Com base em Santos Neto (2010) e disponvel em: <http://cpsustentaveis.planejamento.gov.br>. Acesso em:
20 abr. 2010.
Um exemplo de selo que promove um comportamento favorvel ao meio ambiente

e que conta com o apoio governamental no pas o selo Procel de conservao de energia,
coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) (box 2).
BOX 2
Selo Procel
O selo Procel de conservao de energia, institudo em 1993, um produto do Progra-

ma Nacional de Conservao de Energia Eltrica, coordenado pelo Ministrio de Minas
e Energia, com sua secretaria-executiva mantida pelas Centrais Eltricas Brasileiras S/A
(Eletrobras). O processo conta com a parceria do Inmetro na avaliao dos produtos.
O Procel pode ser considerado bem-sucedido por abranger uma variedade de produtos do
mesmo gnero. Assim, o consumidor tem condies de comparar e decidir, fazendo uma
anlise entre o custo do produto e seu custo em consumo energtico.
O selo Procel busca orientar o consumidor no ato da compra, indicando os produtos que
apresentam os melhores nveis de eficincia energtica dentro de cada categoria, propor-
cionando assim economia na sua conta de energia eltrica. A adeso das empresas volun-
tria, mas tem sido crescente, visto que o consumidor brasileiro j busca habitualmente esta
informao nos produtos, especialmente em itens de maior consumo. Atualmente existem
22 categorias de produtos, tais como refrigeradores, lmpadas, aparelhos de ar-condiciona-
do e sistemas de aquecimento solar.
Estima-se que foram poupados 28,5 bilhes de kw/h, por meio da mudana de hbitos
de consumo de energia e gua e da implantao de aes de eficincia energtica. Esta
energia economizada suficiente para atender ao consumo de 16 milhes de residncias
durante um ano inteiro. Considera-se que o selo vem contribuindo tambm para o desen-
volvimento tecnolgico de produtos mais eficientes, tanto do ponto de vista tecnolgico
como ambiental (ELETROBRAS, 2010).
10.2 A certificao florestal no Brasil

Um setor particularmente importante para o Brasil o da certificao flo-
restal. Com uma rea florestal de cerca de 544 milhes de ha, o Brasil um
dos pases mais importantes no mundo em termos de floresta tropical. Alm
disso, o pas o maior consumidor de madeira tropical no mundo. Contudo,
a contribuio das exportaes brasileiras para o total das exportaes de pro-
dutos madeireiros no mundo fica em torno de 3%. Considera-se que um dos
motivos da baixa participao do mercado madeireiro brasileiro no mercado
internacional a barreira imposta pela certificao florestal, que vem sendo
exigida por muitos pases importadores e buscada por muitas empresas bra-
sileiras, a fim de no perderem a competitividade nos mercados emergentes
(SPATHELF et al., 2004).
A certificao florestal19 um processo voluntrio, no qual a organizao

busca, por meio de avaliao por terceiros, garantir que seu produto tem origem
em florestas manejadas adequadamente quanto aos aspectos ambiental, social
e econmico. Existem dois tipos de certificao: a de manejo florestal propria-
mente dita e a da chamada cadeia de custdia, que se aplica aos produtores que
processam a matria-prima. O processo de certificao, em geral, requer um
monitoramento peridico e uma renovao a cada cinco anos. Os custos con-
sistem nos gastos para a auditoria e para a adequao aos padres do sistema da
organizao de certificao. Estima-se que a rea total de florestas no mundo
de 3.952 milhes ha, sendo que apenas 8% (294 milhes ha) encontra-se certi-
ficada (CERFLOR, 2009).
Existem, atualmente, duas grandes certificadoras florestais reconhecidas in-
ternacionalmente e atuantes no Brasil: a Forest Stewardship Council (FSC), que
no Brasil se tornou o Conselho Brasileiro de Manejo Florestal,20 fundado em
1993, hoje sediado no Mxico e o Programme for the Endorsement of Forest
Certification Schemes (PEFC), fundado em 1998 e representado no Brasil pelo
Programa Brasileiro de Certificao Florestal (Cerflor).
O PEFC21 atualmente o selo florestal mais aceito e com a maior rea
certificada no mundo, contando com cerca de 221 milhes de hectares.
Menos de 0,5% desta rea est no Brasil. O PEFC funciona como um con-
junto de sistemas de certificao de diferentes pases. O programa no esta-
belece um procedimento nico para certificao, mas busca fornecer uma
estrutura para o desenvolvimento do reconhecimento mtuo de esquemas
nacionais e subnacionais de certificao florestal locais, de acordo com requi-
sitos comuns, internacionalmente aceitos, de manejo sustentvel de florestas.
Alm de certificar o manejo da floresta, o sistema PEFC possui a chamada
certificao da cadeia de custdia, que garante a identidade do produto flo-
restal em toda etapa do processamento.
O PEFC geralmente atua nos pases com apoio governamental. O Brasil
participa do PEFC por meio do sistema Cerflor, apoiado pelo Inmetro. O Cerflor
filiou-se ao PEFC em 2002 e obteve o reconhecimento internacional em 200522
(CERFLOR, 2009).
19. Cumpre distinguir a madeira certificada da chamada madeira legal. A ltima atende aos critrios estabelecidos por
lei quanto produo e transporte. J a madeira certificada vai alm destes requisitos, atestando que esta tem sua
origem em um manejo controlado e sustentvel.
20. ONG independente e sem fins lucrativos, reconhecida como uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) e com cadastro no Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas (CNEA).
21. Disponvel em: <http://www.pefc.org>. Acesso em: 25 mar. 2010.
22. O programa Cerflor se baseia nos seguintes princpios: i) cumprimento legislao; ii) racionalidade no uso dos
recursos florestais a curto, mdio e longo prazo; iii) zelo pela diversidade biolgica; iv) respeito s guas, ao solo e ao
ar; e v) desenvolvimento ambiental, econmico e social das regies em que se insere a atividade florestal.
O FSC possui uma rea menor certificada aproximadamente 127 milhes

de ha no mundo mas est disseminado em um nmero maior de pases est
presente em 79 pases, enquanto o PEFC atua em 37 pases. O Brasil possui, hoje,
a quinta maior rea de florestas certificadas pelo FSC no mundo, com 4,7 milhes
de hectares. As florestas podem ser naturais ou plantadas, pblicas ou privadas.
O FSC no governamental e conta com o apoio de organizaes no governa-
mentais (ONGs) internacionais WWF e Greenpeace e possui em seu conselho
deliberativo no Brasil algumas ONGs brasileiras e empresas de papel e celulose.23
Uma questo-chave que se levanta se a certificao representa um instru-
mento efetivo para diminuir a presso e os efeitos negativos da explorao ilegal
de madeira em florestas naturais. Observa-se no Brasil, como em outras partes do
mundo, a dificuldade de se inserir pequenos proprietrios no processo de certifi-
cao (SPATHELF, 2004). Alm disto, em muitos casos, as florestas nativas vm
sendo substitudas pelas chamadas florestas plantadas certificadas. Neste sen-
tido, o Movimento Mundial pela Proteo das Florestas Tropicais realizou uma
crtica contundente aos procedimentos do FSC por considerar que este vem pro-
movendo a plantao de grandes monoculturas de espcies exticas por empresas
industriais principalmente de eucalipto , as quais no podem ser consideradas
florestas, no mesmo sentido de uma floresta nativa, com sua biodiversidade
intrnseca (MMFT, 2003). De fato, observa-se no Brasil, como em outras partes
do mundo, a dificuldade de se inserir pequenos proprietrios e o manejo comu-
nitrio em florestas nativas no processo de certificao florestal.
A rotulagem ambiental constitui-se em um importante instrumento de imple-
mentao de polticas de desenvolvimento sustentvel que permite alterar de for-
ma voluntria, mtodos de produo e de consumo. Ela permite aos consumido-
res sejam eles cidados comuns, o governo ou as prprias empresas o poder de
influenciar, com suas escolhas, o comportamento ambiental do setor produtivo.
Quando bem utilizada, a rotulagem tem grande potencial para orientar os
consumidores na aquisio de produtos menos impactantes ao meio, tais como
os reciclveis, os orgnicos, os mais econmicos no uso de energia e aqueles que
utilizam refis ou menor quantidade de matria-prima. Quando mal utilizada, po-
rm, a rotulagem pode se resumir a um marketing verde para conquistar mercados
ou colocar obstculos aos competidores no caso das barreiras para exportao.
Para evitar problemas em sua utilizao, a rotulagem uma ferramenta que
precisa ser fiscalizada, como aponta Wells (2006), no apenas em programas de
23. Disponvel em: <http://www.fsc.org.br>. Acesso em: 5 mar. 2010.

autorrotulagem (tipo II), mas tambm nas declaraes de terceira parte (tipo I),
visando checar aqueles que checam. O autor lembra que no Brasil, o Programa
de Orientao e Proteo ao Consumidor (Procon), com o Cdigo de Defesa do
Consumidor, tem um papel importante na proteo contra declaraes enganosas,
assim como o Conselho Nacional de Autorregulamentao Publicitria (Conar).
Alm disso, a criao de uma infraestrutura no pas para o desenvolvimento
de programas de rotulagem e certificao prprios e a busca do reconhecimento
mtuo entre os programas brasileiros e internacionais equivalncia dos dife-
rentes rtulos ambientais tm sido apontados como mecanismos fundamentais
para evitar potenciais efeitos negativos de programas de rotulagem, principalmen-
te no que se refere s exportaes (GURON, 2003).
Como foi dito, a rotulagem baseia-se em um trip composto por trs atores
principais: rgos governamentais, setor produtivo e consumidores. Nestas con-
sideraes finais apresentamos uma anlise sinttica relativa ao papel destes atores
no desenvolvimento da rotulagem no Brasil.
Quanto s indstrias e setor produtivo, percebe-se que o principal chamariz
para as empresas brasileiras se engajarem em programas de rotulagem tem sido,
sem dvida, o comrcio internacional, devido competitividade e crescente
exigncia do consumidor estrangeiro. Em relao aos principais produtos brasi-
leiros exportados como madeira e seus subprodutos (papel e celulose), txteis,
produtos de couro e calados j existem requisitos ambientais nos programas de
selo verde em pases desenvolvidos que podem se constituir em barreiras tcnicas
aos produtos considerados fora dos padres estabelecidos. Dessa forma, prev-se
que a busca de adequao aos padres ambientais sobre processos e mtodos de
produo torne-se uma importante preocupao para as empresas nacionais.
As empresas brasileiras vm buscando se adaptar a essa realidade investindo
em maior eficincia ambiental e procurando se informar sobre procedimentos
como gesto ambiental, rotulagem e Avaliao do Ciclo de Vida dos produtos.
A rotulagem ambiental pode trazer para as empresas inmeros benefcios, tais
como a reduo de desperdcios, o aumento da receita, a visibilidade e a dife-
renciao no mercado e o aumento das possibilidades de exportao. Na medida
em que a crise econmica representa um momento de dificuldades e risco para
a sobrevivncia de algumas empresas, o mesmo cenrio pode estimular o cresci-
mento e o aprendizado para outras, que a enxergam como uma oportunidade
para a inovao e a conquista de nichos de mercado diferenciados, como um fator
estratgico de competitividade.
Contudo, para o processo de certificao junto a credenciadores indepen-
dentes ainda um processo caro e custoso para o setor produtivo, sobretudo para
a adeso de pequenas e mdias empresas. Ressalte-se que o custo maior no est
no processo de certificao aos programas de rotulagem ou mesmo na manuten-

o do selo pagamento da taxa anual , mas no ajuste do processo produtivo
para se adequar aos critrios requeridos, tais como a instalao de novos equipa-
mentos e o cumprimento de todos os aspectos da legislao ambiental, trabalhista
ou fundiria, como no caso da produo florestal (WELLS, 2006).
No que se refere aos consumidores, no Brasil eles talvez se constituam no
elo mais frgil na cadeia necessria para a implantao efetiva de um processo de
rotulagem. Primeiramente, pelo grau de conscientizao, j que a maioria dos
consumidores comuns no dispe do esclarecimento necessrio para fazer esco-
lhas favorveis ao meio ambiente em suas aquisies. A valorao de produtos que
no agride ao meio ambiente tambm est vinculada a valores culturais e ticos,
os quais se desenvolvem gradualmente.
Um requisito para o uso de rtulos ambientais o conhecimento da sua
existncia, ou seja, a divulgao do mesmo a rotulagem tem de ser conhecida
pelos consumidores para ser eficaz. Os consumidores s iro alterar suas escolhas,
se dispondo, na maioria das vezes, a pagar mais caro, se conhecerem o selo e
confiarem que ele indica uma vantagem ambiental ao produto. Por exemplo, para
que selos como o Blue Angel, que hoje possuem uma alta credibilidade entre os
alemes, passassem a ser amplamente aceitos, os potenciais compradores foram
expostos a muitas campanhas educativas, apoiadas pelo governo, que explicavam
as vantagens comparativas dos produtos que recebiam o selo (WELLS, 2006).
Ou seja, para que o que o cenrio brasileiro de rotulagem passe da fase expe-
rimental para uma implantao abrangente da prtica da rotulagem, necessrio
investir em campanhas voltadas para melhor compreenso do pblico consumi-
dor, que permita ao cidado fazer escolhas conscientes diante dos inmeros as-
pectos ambientais a serem considerados na aquisio de um produto, que podem
incluir questes complexas, como o caso dos transgnicos. Sem esta maior com-
preenso, dificilmente produtos com rtulos ambientais se consolidaro como
um aspecto preponderante para a deciso de compra da maioria dos consumido-
res brasileiros. Por outro lado, a partir do momento em que a populao passe
a ser mais exigente quanto ao consumo de produtos no impactantes ao meio
ambiente, fazendo-se valer dos direitos do consumidor, os produtos brasileiros
tendem a se adaptar a esta exigncia.
Em segundo lugar, mesmo quando h esta conscincia por parte do consu-
midor que vem se tornando crescente em alguns setores, por exemplo, quanto
a alimentos com agrotxicos estes no dispem do poder de compra neces-
srio mesmo que houvesse disposio a pagar para fazer face ao maior custo
do mercado diferenciado dos produtos verdes, no caso, os orgnicos. Mesmo
em pases desenvolvidos, como demonstram Gunne, Ulf e Biel (2004), ainda
conflituosa a opo do consumidor entre proteger o meio ambiente e cortar

despesas. Nos pases em desenvolvimento como o Brasil, este conflito se acentua,
j que a deciso est fortemente aliada renda e s necessidades imediatas, o
que faz com que o mercado de produtos diferenciados por sua maior qualidade
ambiental ainda seja muito reduzido no pas. Em suma, a maior demanda do
consumidor o principal fator para alavancar o sistema de rotulagem e fomentar
a competitividade dos produtores por este tipo de mercado.
O governo possui um grande potencial de induzir processos produtivos mais
sustentveis. Entre as estratgias para utilizar a rotulagem ambiental como instru-
mento de polticas pblicas esto as compras pblicas sustentveis, j que, como
visto, por meio das compras pblicas sustentveis os governos criam oportunida-
des para inovao e a crescente melhora das tecnologias e estimulam a aplicao
generalizada de prticas de produo e consumo sustentveis em negcios pbli-
cos e privados. Neste caso, o rtulo ecolgico pode ser usado para demonstrar
que determinado produto ou servio est de acordo com os critrios estabelecidos
pelas licitaes de compras pblicas.
O apoio institucional do governo s iniciativas de rotulagem tambm pode
contribuir para a visibilidade e legitimidade de programas considerados idneos.
Alm disto, o setor pbico pode atuar na implementao de um sistema de regu-
lao que permita a identificao no apenas dos produtos mais favorveis, mas
tambm dos mais prejudiciais ao meio ambiente caso determinados padres es-
tabelecidos pelo governo no sejam atendidos, o produto receberia uma etiqueta
negativa, podendo, gradualmente, serem excludos do mercado (GUNNE; ULF;
BIEL, 2004). Wells (2006) tambm defende que a melhor forma de comuni-
car o benefcio de um produto para o meio ambiente seria no uma declarao
simples, mas relatrios ou fichas ambientais com vrios dados, possibilitando ao
comprador comparar os usos de energia e materiais entre produtos semelhante
ao processo utilizado pelo governo no selo Procel.
Em sntese, a rotulagem ambiental pode se constituir em um importante
instrumento na implementao de polticas pblicas de meio ambiente. Para
tanto, importante que sejam aperfeioados os mecanismos de articulao entre
os diversos rgos governamentais envolvidos no Brasil, poderamos destacar o
MMA, o MDIC, o Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e o Inmetro e
o setor empresarial brasileiro, para que possam ser identificadas as tendncias
internacionais e os desafios e oportunidades para que as empresas brasileiras
avancem rumo a processos produtivos mais sustentveis.
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CAPTULO 11
A AUDITORIA AMBIENTAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICAS

PBLICAS NO BRASIL: ANLISE E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
A auditoria1 ambiental (AA) um importante instrumento que atua diretamente
na relao entre o setor produtivo e o meio ambiente. Ela auxilia as empresas
no conhecimento e autocontrole do seu desempenho ambiental e, quando pu-
blicada, presta informaes relevantes tomada de deciso do poder pblico.
Portanto, pode-se considerar a auditoria ambiental como um instrumento tanto
de gesto, como de controle e informao, o qual contribui para que a sociedade
se torne um elemento ativo e participante no processo regulatrio.
No existe uma definio nica para auditoria ambiental. Pode-se consi-
der-la, de forma geral, como uma ferramenta que possibilita um retrato ins-
tantneo do processo produtivo, permitindo identificar pontos fortes e fracos da
organizao em relao ao meio ambiente (LA ROVERE, 2001). Neste processo
de avaliao sistemtica, a organizao verifica sua adequao ou conformidade a
critrios ambientais preestabelecidos, que podem ser padres e requisitos legais,
normas tcnicas ou critrios definidos pela prpria empresa.
Machado (2009, p. 302) conceitua a AA como: (...) o procedimento de
exame e avaliao peridica ou ocasional do comportamento de uma empresa em
relao ao meio ambiente. J Matsumura (2005), entende o instrumento como:
(...) a realizao de exames e estudos nas operaes desempenhadas pela pessoa jurdi-
ca ou fsica, analisando-se os requisitos legais pertinentes, bem como as boas prticas
ambientais, com intuito de aplicar aes corretivas/preventivas procurando com isto a
eliminao/mitigao de possveis impactos ao meio ambiente e sade do homem.
Por fim, a norma brasileira (NBR) da Organizao Internacional para a
Normalizao (ISO) 14010, que estabelece os princpios gerais para as auditorias
ambientais, assim define o instrumento:
(...) processo sistemtico e documentado de verificao, executado para obter e ava-
liar, de forma objetiva, evidncias de auditoria para determinar se as atividades,
1. A palavra auditoria tem origem no latim auditore, que significa aquele que ouve.
eventos, sistemas de gesto e condies ambientais especificados ou as informaes

relacionadas a estes esto em conformidade com os critrios de auditoria e para
comunicar os resultados desse processo ao cliente (ABNT, 2004, p. 3).
A despeito da existncia de diversas concepes sobre auditoria, Vilela Jr.
(2006) observa alguns elementos comuns a todas as definies, quais sejam:
i) trata-se de um processo sistemtico metdico, organizado, planejado que
segue critrios definidos; ii) o processo documentado e registrado em documen-
tos e relatrios; e iii) suas concluses baseiam-se em evidncias verificveis, sendo
reportadas de forma objetiva.
2 VANTAGENS E DESVANTAGENS DA REALIZAO DE AUDITORIAS AMBIENTAIS

Nas AAs, busca-se no apenas conhecer o nvel de cumprimento das normas
ambientais por parte do empreendedor, mas tambm verificar se a empresa
possui uma poltica de gesto ambiental e se capaz de melhorar o seu de-
sempenho constantemente. Desta forma, as auditorias podem se constituir em
uma ferramenta estratgica para as empresas avaliarem a eficincia dos sistemas
de gesto e identificarem se existem passivos ambientais, para, em um segundo
momento, corrigirem as imperfeies dos processos de produo, introduzin-
do tcnicas de produo mais limpa (PIVA, 2007).
Neste sentido, as auditorias podem atender a trs objetivos simultneos: dar
transparncia ao mercado o que contribui para a valorao de produtos e servi-
os; atender a interesses comerciais da empresa como prestar contas aos acionis-
tas; e contribuir para o aperfeioamento do processo de licenciamento ambiental,
principalmente no que se refere ao acompanhamento ps-licena.
Devido ao seu carter preventivo, as AAs podem ser consideradas bastan-
te econmicas, quando comparadas com as possveis multas administrativas e
demais penalidades na esfera criminal e civil, que acabam por complicar e com-
prometer o prprio funcionamento da empresa. Alm de serem ferramentas teis
para a preveno de acidentes e consequentes danos ao meio ambiente, podem
ser utilizadas para que as empresas demonstrem uma imagem positiva sobre a sua
postura em relao s suas responsabilidades ambientais.
Neste sentido, Antunes (1998) afirma que as auditorias podem ser instru-
mentos importantes para que o Direito Ambiental no atue apenas a posteriori:
Aqueles que militam na rea da proteo ambiental sabem, por experincias dolo-
rosas, que a grande limitao apresentada pelo direito ambiental deriva do fato de
que ele age, fundamentalmente, como instrumento de reparao de danos; isto , a
sua atuao bsica est voltada para o momento aps o dano. lgico, no entanto,
que existe todo um conjunto de normas e princpios voltados para a preveno
A Auditoria Ambiental como Instrumento de Polticas Pblicas no Brasil... 329
de danos, como as auditorias. A mudana de perspectiva, isto , a transformao

do direito ambiental de um direito de reao para um direito de promoo, em
grande medida, ser definida pelo desenvolvimento que o instituto das auditorias
ambientais tiver. (p. 119, grifo nosso).
Algumas das vantagens da aplicao da auditoria so apresentadas a seguir
(MATSUMURA, 2005; SEIBT, 2007; CAMPOS; LERPIO, 2009):
Identificao e registro das conformidades e das no conformidades
com legislaes, regulamentaes e normas e com a poltica ambiental
da empresa caso exista.
Reduo de conflitos com os rgos pblicos responsveis pelo
controle ambiental.
Preveno de acidentes ambientais e com o trabalhador.
Melhor imagem da empresa junto aos consumidores, comunidade
local e ao setor pblico.
Vantagem competitiva, principalmente quanto s exportaes, j que o
mercado internacional vem demandando que as empresas demonstrem
um bom desempenho ambiental.
Proviso de informao alta administrao da empresa, propor-
cionando aos gestores subsdios para a implementao de melhorias
contnuas da qualidade ambiental na empresa.
Assessoramento alocao de recursos financeiros, tecnolgicos,
humanos destinados gesto ambiental na empresa.
Avaliao e controle dos passivos ambientais da empresa, permitindo
que sejam considerados em escriturao contbil.
Reduo de custos devido minimizao de resduos gerados e
de tratamento de efluentes, alm do menor consumo de energia,
matrias-primas e recursos naturais utilizados como insumos no
processo produtivo.
Produo e organizao de informaes ambientais consistentes
e atualizadas do desempenho ambiental da empresa, que podem
ser acessadas por investigadores e outras pessoas fsicas ou jurdi-
cas envolvidas nas operaes de financiamento e/ou transaes da
unidade auditada.
Facilidade na comparao e no intercmbio de informaes entre as
unidades da empresa.
No obstante as vantagens, tambm existem desvantagens na realizao de

auditorias ambientais que devem ser consideradas (OLIVEIRA FILHO, 2002):
Requerem um gasto considervel para sua realizao e manuteno.
Exigem a alocao de empregados especializados ou a contratao de
servios de terceiros.
Podem levar a uma falsa imagem da empresa, se no houver cautela na
interpretao e divulgao dos resultados.
Podem gerar uma sensao falsa de segurana ambiental, em es-
pecial se a auditoria for realizada de maneira incompleta ou por
auditores inexperientes.
3 CARACTERSTICAS E MODALIDADES DE AUDITORIAS AMBIENTAIS

Como coloca Vilela Jr. (2006), dada a diversificao no uso do termo, temos
hoje, com a mesma denominao abrangente de auditoria ambiental, prticas
que diferem em termos de objetivos, metodologias, perfil da equipe tcnica
responsvel, periodicidade e escopo. De acordo com o autor:
(...) h diferenas significativas de modalidade para modalidade, a ponto de caber
a dvida entre estarmos tratando de uma mesma ferramenta com mltiplas aplica-
es ou de mltiplas ferramentas com alguns elementos comuns (p. 165).
Inicialmente, procuraremos apresentar algumas caractersticas distintivas
entre as diversas modalidades de auditoria ambiental.
Quanto ao contedo, estes variam de acordo com a modalidade e os obje-
tivos da auditoria. Matsumura (2005) destaca alguns itens a serem observados:
Os nveis efetivos e potenciais de poluio ou de degradao ambiental
provocados por atividades de pessoas fsicas e jurdicas.
As condies de operao e de manuteno dos equipamentos e
sistemas de controle da poluio.
As medidas a serem tomadas para restaurar o meio ambiente
e proteger a sade humana.
A capacitao dos responsveis pela operao e manuteno de siste-
mas, rotinas, instalaes e equipamentos de proteo do meio ambiente
e da sade dos trabalhadores.
Quanto frequncia, as auditorias podem ser pontuais ou sistemticas.
A auditoria pontual se constitui em um acontecimento excepcional para a em-
presa. Consiste em um estudo de situao com um objetivo especfico, podendo
dever-se a uma auditoria de acidente, auditoria de conformidade, auditoria de

transferncia de propriedade ou transao, ou elaborao de um estudo de im-
pacto ambiental. A auditoria sistemtica um processo contnuo e permanente
que se insere na estratgia de gesto ambiental da empresa, permitindo reduzir o
risco de impactos ambientais, melhorar a imagem da empresa, cumprir a legisla-
o ambiental e aumentar a eficincia do processo produtivo.
No que se refere aos requisitos necessrios para a realizao de auditoria
ambiental, destaca-se o monitoramento sistemtico medio das emisses e do
lanamento de efluentes, registrada continuamente ou em perodos pr-determi-
nados como procedimento imprescindvel para apoiar a sua implementao.
Sem dados de monitoramento, dificulta-se uma avaliao ambiental idnea, o
que transforma a auditoria em mera inspeo ambiental, que avalia as condies
presentes sem abranger o perodo anterior (MACHADO, 2009).
Outro requisito importante refere-se capacitao da equipe de auditores
preferencialmente, independentes , j que as auditorias demandam recursos hu-
manos altamente qualificados. Existem no pas diversos cursos profissionalizantes
disponveis, nos quais o aluno recebe um certificado de auditor ambiental. No en-
tanto, importante enfatizar que, dada s constantes alteraes, tanto na legislao
ambiental quanto nos procedimentos de gesto ambiental, o auditor ambiental
deve se capacitar de forma contnua para esta prtica.
No campo governamental2 o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) publi-
cou uma Portaria Ministerial no 319/2003 que estabelece os requisitos mni-
mos quanto a credenciamento, registro, certificao, qualificao, habilitao, ex-
perincia e treinamento profissional de auditores ambientais. A portaria especifica
que o curso de formao deve ser reconhecido pelo MMA e que o organismo de
certificao de auditores ambientais deve ser credenciado pelo Instituto Nacional
de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro). Para as auditorias
privadas, a NBR ISO 19011, de 2002, estabelece os requisitos para um auditor de
Sistema de Gesto Ambiental (SGA) ou de Qualidade.
Quanto s principais modalidades de auditoria, estas podem ser classificadas,
quanto sua natureza, em dois grandes grupos: pblicas quando determinadas
por parte dos rgos governamentais de meio ambiente ou por atuao das entida-
des fiscalizadoras superiores (EFSs) que no Brasil, correspondem aos tribunais de
contas (TCs) , em suas atividades de controle da gesto pblica; e privadas, quando
conduzidas por iniciativa das prprias empresas interessadas. A seguir, detalharemos
melhor a utilizao do instrumento da auditoria nestas duas grandes modalidades.
2. Para a realizao das auditorias exigidas pela Resoluo no 265/2000 do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) (ver subseo 5.2.1).
3.1 Auditoria ambiental voluntria privada

As auditorias ambientais assim como a anlise do ciclo de vida dos produtos, os SGAs,
a rotulagem ambiental e a avaliao do desempenho ambiental so instrumentos de
gesto que surgiram e vm se disseminando no campo empresarial de forma voluntria.
Na maioria dos pases, a AA tem sido considerada uma atividade eminente-
mente voluntria das empresas, que buscam conhecer o seu desempenho ambien-
tal e criar ferramentas para se adaptar legislao aplicvel tal como nos Estados
Unidos, no Canad e em pases da Comunidade Europeia.
A auditoria voluntria praticada como instrumento de uso interno das
empresas, geralmente como parte dos seus SGAs.3 Neste caso, as informaes so
obtidas por auditores internos e utilizadas para orientar a empresa nos ajustes ne-
cessrios para atender s exigncias da legislao ambiental e s normas de gesto
ambiental adotadas por iniciativa da empresa.
Existem, tambm, as chamadas auditorias externas, cujas informaes aten-
dem ao pblico externo, ou seja, queles interessados no desempenho das em-
presas, tais como acionistas, investidores, instituies financeiras e de seguros e
comunidades afetadas pela atividade. Estas auditorias so realizadas por auditores
independentes externos, sendo seus resultados avaliados por terceiros, geralmente
levando emisso de uma certificao.4
A auditoria ambiental voluntria tem sido impulsionada pela percepo
das vantagens que pode conferir s empresas a adoo de medidas que testemu-
nhem sua conscincia ecolgica, como estratgia de concorrncia. Alm disso,
na fuso de sociedades ou na venda de empresas, inclusive estatais, atualmente,
passou-se a auditar ambientalmente para a constatao do passivo ambiental na
contabilidade da empresa (MACHADO, 2009).
Os procedimentos para auditorias ambientais voluntrias foram normalizados
pela ISO a partir de 1996,5 passando a ter reconhecimento e validade internacional
e tornando-se bastante requisitados em alguns setores e mercados. A implementao
3. De acordo com a NBR ISO 14001, um SGA uma estrutura desenvolvida para que uma organizao possa consistentemente
controlar seus impactos significativos sobre o meio ambiente e melhorar continuamente suas operaes e seus negcios. Segun-
do a norma NBR ISO 14001, so objetivos da gesto ambiental: i) implementar, manter e aprimorar um Sistema de Gesto
Ambiental; ii) assegurar-se de sua conformidade com a poltica ambiental definida; iii) demonstrar tal conformidade a terceiros;
iv) buscar certificao/registro do seu sistema de gesto ambiental por uma organizao externa; e v) realizar autoavaliao e
emitir autodeclarao em conformidade com esta norma. Alm da ISO 14001, a norma British Standards (BS) 7750, do Instituto
Britnico de Normatizao (IBS), tambm especifica os requisitos para o desenvolvimento, a implantao e a manuteno de
sistemas de gesto ambiental que visem garantir o cumprimento de polticas e objetivos ambientais definidos e declarados.
4. A certificao um instrumento de comunicao entre uma empresa e seus clientes, atestando a conformidade de
produtos, processos e servios s normas no caso, as normas ambientais. No Brasil, necessrio que uma certifica-
dora seja credenciada junto ao Inmetro.
5. Foram publicadas normas especficas que orientam para a prtica da auditoria ISO 14010; ISO 14011 e ISO 14012,
todas de 1996. Posteriormente, estas normas foram complementadas pela norma ISO 19011, de 2002, que traz dire-
trizes para auditorias de Sistema de Gesto da Qualidade e/ou Ambiental (VILELA JR., 2006).
de um SGA um dos requisitos para a obteno da certificao no mbito da norma

ISO 14001. Uma vez implementado, o SGA da empresa deve ser periodicamente
auditado para a manuteno da certificao.
Apesar dos esforos de produzir estes normativos, ainda no existem regras
aceitas e princpios envolvendo muitas questes, tais como qual o contedo dos
relatrios de auditoria, definio de indicadores e padres genericamente acei-
tos, assim como o problema de coletar e analisar dados de qualidade ambiental,
j que geralmente no ocorre um monitoramento sistemtico dos recursos na-
turais por parte das empresas ou dos rgos de meio ambiente. Alm disto, exis-
tem diferentes posturas entre organismos certificadores independentes e mesmo
entre auditores de um mesmo organismo. Todas estas dificuldades colocam-se
como barreiras ou desculpas para que algumas empresas evitem as auditorias
(DIXON et al., 2005; VILELA JR., 2006).
Entre os problemas verificados nas auditorias privadas, Cantarino (2003)
menciona a grande variedade de protocolos, a pouca consistncia em relatrios,
objetivos redundantes e ausncia de garantias de que as aes corretivas indicadas
esto sendo implantadas. Alm disso, muitas empresas podem escolher no divul-
gar a informao ambiental para evitar atrair a ateno do pblico para eventuais
problemas, o que pode impactar negativamente sua imagem e gerar problemas
com as agncias ambientais governamentais.
Existem diversos propsitos ou motivaes para se empreender uma auditoria
privada, de acordo com as necessidades e os objetivos pretendidos pelas empresas.
Entre estes, podem-se destacar: desenvolver uma poltica ambiental corporativa;
buscar conformidade legal; analisar as prticas gerenciais e as operaes existentes;
estimar os riscos e as responsabilidades; analisar procedimentos de resposta a emer-
gncias; melhorar a utilizao dos recursos; aumentar a competitividade e criar
vantagens competitivas estratgicas (CAMPOS; LERPIO, 2009).
De acordo com os objetivos pretendidos, existem tambm diferentes tipo-
logias de auditoria ambiental, as quais variam de auditorias nicas a sofisticados
programas, que, como visto, incluem a certificao e se desenvolvem como parte
do SGA da empresa. As tipologias de auditorias variam em sua classificao de
acordo com cada autor, sendo as mais comuns as seguintes (LA ROVERE, 2001;
VILELA JR., 2006; CAMPOS; LERPIO, 2009):
1. Auditoria de conformidade legal (compliance)
a mais comum. Consiste na verificao do cumprimento da legislao, das nor-
mas e diretrizes ambientais existentes. importante que se explicite a referncia a ser uti-
lizada, que pode incluir legislaes federais, estaduais e municipais , normas como
as da srie ISO 14000 , padres corporativos ou diretrizes das prprias empresas.
2. Auditoria ps-acidente
Tem por objetivo determinar as causas de um acidente e avaliar danos. Em
geral, realizada paralelamente a um procedimento jurdico para apurar a res-
ponsabilidade penal ou civil. Fornece elementos tanto procuradoria quanto
empresa, para formulao de sua defesa.
3. Auditoria de operaes de fuso, absoro ou de aquisio (due diligence)
O principal propsito deste tipo de auditoria o de evitar, em um processo
de fuso, absoro ou aquisio de uma empresa, que esta assuma responsabilida-
des por eventuais riscos e passivos ambientais existentes, principalmente quanto
a reas contaminadas.
4. Auditoria de Sistema de Gesto Ambiental
realizada em organizaes que j possuem SGA, de acordo com o reco-
mendado por normas de gesto ambiental, como a ISO 14001. Essa auditoria
busca verificar todos os possveis impactos da empresa sobre o meio ambiente,
de acordo com a norma ou o modelo adotado para o SGA, geralmente visando a
uma certificao conferida por certificadora independente.
5. Auditoria de desempenho ambiental ou anlise crtica ambiental
Busca, em empresas que no possuem um SGA formal, realizar uma anlise
interna das prprias operaes em relao aos objetivos e s metas estabelecidos.
Uma das principais motivaes o gerenciamento de riscos, por meio de uma
abordagem pr-ativa.
6. Auditorias pontuais
Constituem-se em anlises crticas do desempenho ambiental em uma rea
especfica da empresa, para tratar questes isoladas, por exemplo: aperfeioar a
gesto de recursos; melhorar a eficincia do processo; e minimizar os desperdcios,
as emisses, a gerao de resduos, o uso de energia e outros insumos.
Embora as diversas tipologias de auditoria possam diferir em algumas
etapas, de acordo com seus objetivos, basicamente elas possuem as etapas de
planejamento, de preparao, a realizao da auditoria propriamente dita, a
anlise dos resultados e a emisso do relatrio.6 Ao final do processo, devem
ser verificadas possibilidades de melhoria e eventuais no conformidades
que necessitem ser sanadas, buscando a melhoria contnua do desempenho
ambiental das empresas auditadas.
6. A auditoria ambiental identifica, por meio de investigao documentada, fatos, procedimentos, documentos e regis-
tros relacionados ao impacto da empresa no meio ambiente, apresentando-os em relatrio de auditoria que, em geral,
traz recomendaes de medidas necessrias correo de no conformidades detectadas.
3.2 Auditoria ambiental compulsria pblica

As polticas pblicas de meio ambiente vm incorporando instrumentos de
gesto ambiental inicialmente desenvolvidos e aplicados no campo da gesto
empresarial, sendo a instituio da prtica obrigatria de auditoria ambiental
um dos instrumentos que se destacam.
Uma das principais caractersticas da auditoria pblica ou governamental
a exigncia legal que a torna obrigatria, ou seja, a sua execuo compuls-
ria, independentemente da vontade da unidade auditada. Os dados coletados
so divulgados e servem de instrumento de controle da atividade pelo poder
pblico rgos governamentais de meio ambiente para fiscalizar o cumpri-
mento da legislao e das normas ambientais aplicveis.
As auditorias pblicas so realizadas pelas empresas, mas so conduzidas e
determinadas pelos rgos pblicos de meio ambiente que estabelecem os crit-
rios e a forma de execuo, conforme a legislao vigente. O rgo pblico poder
elaborar um termo de referncia com orientaes a serem seguidas em casos
concretos ou genericamente no procedimento (MACHADO, 2009).
De forma geral, as auditorias pblicas tm como objetivo a fiscalizao das ati-
vidades em relao legislao ambiental aplicvel, concesso de licenas ambien-
tais, verificao do atendimento a condicionantes do processo de licenciamento
ambiental, quantificao e qualificao de danos, ao atendimento a demandas e
cronogramas de fiscalizao estabelecidos por lei e apurao de denncias. Estas
auditorias se assemelham s auditorias privadas conhecidas como de conformidade
legal, sendo executadas prioritariamente para constatar a adequao legislao
qual a empresa est sujeita. A diferena bsica que nas AAs compulsrias o cliente
a sociedade, enquanto que nas de conformidade legal a prpria empresa e seus
investidores ou parceiros comerciais (ZUMBACH, 2010).
Aqueles contrrios auditoria pblica afirmam que os laudos exigidos pela
lei seriam uma forma de as empresas produzirem provas contra si, e que, por-
tanto, a imposio das auditorias compulsrias violaria o direito fundamental ao
silncio, previsto na Constituio Federal (CF/88) de 1988. Sustenta-se que a
tarefa de fiscalizar as atividades econmicas dever do Estado pelo exerccio do
poder de polcia indelegvel e que, portanto, as empresas no deveriam ser
obrigadas a realizar auditorias ambientais (PIVA, 2007).
Como colocam Campos e Lerpio (2009), h uma rejeio natural contra
a atividade de auditoria, j que o termo vem sendo visto como algo que busca
culpados ou como uma espcie de espionagem para verificao de problemas de
uma atividade, com propsitos punitivos. A compulsoriedade das AAs, apesar
de seus benefcios, ainda cria uma sensao de prejuzo para grande parte da
classe empresarial, pois ela deve assumir as despesas desses processos, incluindo os
considerados custos das aes corretivas eventualmente apontadas como neces-
srias. De acordo com Zumbach (2010):
Existem empresas que ainda no consideram as auditorias como investimentos que
retornam ao longo de todo o ciclo de vida produtivo. Culturalmente ainda per-
manece o pragmatismo econmico, contra tudo aquilo que no traz um imediato
retorno financeiro. Um horizonte arraigado em velhos padres industriais.
De fato, como a avaliao dos relatrios tcnicos gerados pelas auditorias
compulsrias fica a cargo do Estado, eventualmente da podem surgir sanes nas
esferas penais, cveis ou administrativas, como a no liberao da renovao da
licena ambiental. Contudo, isto acontece apenas aps uma sucesso de neglign-
cias por parte das empresas auditadas, j que, para se prevenir de possveis autua-
es, embargos e outras sanes, as empresas tm a possibilidade, sob um perodo
de carncia prescrito pela prpria legislao, de adotar planos de ao para que
suas no conformidades ambientais sejam suprimidas. Se os planos de ao forem
devidamente verificados como plausveis e acatados pelos rgos ambientais com-
petentes, a organizao far frente s suas necessidades de adequao, sem maiores
consequncias, e a empresa poder continuar operando na legalidade, mesmo em
processo de tomada de aes corretivas (ZUMBACH, 2010).
Poucos pases adotam a obrigatoriedade legal da auditoria, entre os quais o
Mxico, que conduz e supervisiona as AAs por meio da Procuradoria Federal de
Proteccin al Ambiente, e o Brasil (LIMA, 2009). Nos Estados Unidos a Environmental
Protection Agency (EPA), agncia ambiental americana, inicialmente tornou obriga-
tria as auditorias para alguns setores industriais. A partir de 1986, a agncia optou
pela implementao de um sistema misto, que determina a obrigatoriedade das au-
ditorias para alguns setores, ao mesmo tempo que adota uma poltica de incentivos
s empresas para que implementem um processo voluntrio de auditorias de con-
formidade legal (Compliance Auditing). J em 1995, a EPA implantou a Declarao
Voluntria de Poltica Provisria de Autopoliciamento e Auto-revelao, em que as orga-
nizaes que voluntariamente identificarem, apresentarem e corrigirem no confor-
midades ambientais encontradas durante o processo de auditoria estaro isentas de
penalidades, baseadas em escalas de gravidade. Estes incentivos podem incluir cesso
de penalidades e processos penais, mas excluem reincidncias ou casos de graves da-
nos ao meio ambiente (ARUEIRA JR.; COSTA, 2008; LIMA, 2009).
As auditorias ambientais pblicas tambm so realizadas no mbito das EFSs,7
que desenvolvem instrumentos e mtodos prprios para a auditoria ambiental, segundo
7. Em todo o mundo, com exceo dos Estados no democrticos e de alguns pases africanos, o controle externo
realizado por dois rgos: o controle poltico pelo Parlamento e o controle tcnico-operacional e/ou de natureza
jurisdicional pelas (EFSs), que no Brasil correspondem aos tribunais de contas (LIMA, 2009).
as caractersticas da legislao de seus respectivos pases. A EFS do Canad, por exem-

plo, solicita a cada um dos departamentos de governo um Green Report informando
acerca do desempenho ambiental de suas atividades (LIMA, 2009; RUBENSTEIN,
2001). Na subseo 5.3 discutiremos o papel dos tribunais de contas, particularmente
do Tribunal de Contas da Unio (TCU), nas auditorias ambientais no Brasil.
4 BREVE HISTRICO
Na dcada de 1970, a questo ambiental representava para as empresas um
incmodo que contradizia a lgica liberal do mercado livre. Neste perodo, as
empresas comearam a ser responsabilizadas por questes at ento considera-
das como externalidades desde a explorao de matrias-primas at o destino
final dos produtos aps seu consumo. A legislao ambiental emergente gerava
incerteza sobre a adequao das plantas industriais aos novos requisitos legais.
Alm disso, riscos imprevistos surgiram com a presso dos consumidores pela
reparao, por parte das empresas, de danos ecolgicos.
O setor produtivo comeou a buscar respostas para prevenir estes ris-
cos, sendo que os Estados Unidos foram o primeiro pas a utilizar a auditoria
ambiental,8 no final da dcada de 1970, como uma ferramenta de gerencia-
mento das empresas que buscavam identificar, de forma antecipada, os pro-
blemas provocados por suas operaes. Neste perodo, a EPA, rgo ambiental
americano, tornou as auditorias ambientais compulsrias para alguns setores
industriais (CAMPOS; LERPIO, 2009).
Inicialmente, as auditorias ambientais buscavam, basicamente, assegurar a
adequao das empresas s leis ambientais, com predomnio de auditorias de con-
formidade legal. As empresas procuravam identificar possveis problemas relacio-
nados com multas, indenizaes e outras penalidades ou restries contidas nas
diversas leis ambientais que passaram a vigorar. A auditoria era vista, portanto,
como instrumento preventivo para minimizar custos envolvidos em reparos ou
litgios relacionados, principalmente, sade pblica.
Aps a iniciativa dos Estados Unidos, o conceito e a prtica de auditorias am-
bientais foram se disseminando na dcada de 1980, gradativamente, em pases da
Europa Ocidental, no Canad, na Austrlia, no Mxico e no Brasil, entre outros.
J na dcada de 1990, as preocupaes ambientalistas tornaram-se um valor que
veio a ser gradualmente incorporado por empresas que passaram a adotar prticas de
gesto favorveis ao meio ambiente ao perceber os resultados positivos propiciados
principalmente reduo de desperdcios e do consumo de energia. Neste perodo,
8. Inicialmente, as auditorias surgiram no setor financeiro, visando ao exame sistemtico da contabilidade empresarial
de acordo com exigncias legais e normas estabelecidas (CAMPOS; LERPIO, 2009).
comearam a surgir os primeiros documentos e normas que propunham diretrizes

e bases metodolgicas para a realizao de auditorias. Entre estas esto as normas
britnicas BS 7750, sobre sistemas de gesto ambiental, e a srie ISO 14000, ambas
lanadas a partir de 1992 (CAMPOS; LERPIO, 2009).
Novas consideraes foram sendo acrescentadas e, com isso, a auditoria am-
biental tornou-se bastante elstica, abarcando uma diversidade de atividades de
carter analtico voltadas para identificar, averiguar e apurar fatos e problemas de
carter ambiental de qualquer magnitude e com diferentes finalidades.
Em nvel internacional, alm da auditoria ambiental, j se comea a falar na
auditoria de sustentabilidade (sustainability auditing), que seria mais sofisticada,
ampla e aprofundada envolvendo tambm aspectos sociais e ticos, alm dos
ambientais. Contudo, este tipo de auditoria ainda de difcil aplicao, devido
sua complexidade. Como coloca Coyne (2006), podemos compreender o con-
ceito de sustentabilidade em um nvel macro, mas ainda temos dificuldade em
aplic-lo de forma concreta, no nvel micro.
No Brasil, com a utilizao sistemtica por algumas empresas privadas, a
auditoria ambiental tambm passou a ser aplicada como instrumento de poltica
pblica para o controle e monitoramento das atividades industriais potencial-
mente poluidoras e degradadoras. A partir da dcada de 1990, diversos estados
brasileiros comearam a exigir a realizao obrigatria de auditorias para setores
considerados mais crticos e potencialmente poluidores.Discutem-se atualmen-
te, no pas, questes como divulgao dos resultados de auditoria se devem ser
pblicos ou restritos aos acionistas e a pertinncia ou no das normas legais
que tornam a auditoria ambiental obrigatria, como veremos na seo 5.
5 AUDITORIA AMBIENTAL NO BRASIL

No Brasil esto em prtica tanto as auditorias pblicas quanto as privadas, uma vez
que o instrumento tem despertado o interesse no apenas das empresas, mas tambm
do poder pblico. Nas auditorias pblicas importante distinguir as que so realizadas
pelas empresas por obrigatoriedade legal em atendimento a rgos governamentais
de meio ambiente daquelas feitas por entidades fiscalizadoras de controle externo
os tribunais de contas, em seus diversos nveis (Unio, estados e municpios).
Existe uma significativa distino entre as auditorias ambientais gover-
namentais praticadas pelos TCs ou exercidas pela imposio legal de rgos
ambientais daquelas conduzidas voluntariamente, em atividades da iniciativa
privada. Esta distino diz respeito, principalmente, s normas utilizadas pela
iniciativa privada em geral, baseiam-se nas normas da srie ISO 14000 , aos
requisitos estabelecidos por legislaes especficas e aos normativos desenvolvidos
pelo controle externo.
O quadro 1 resume as principais distines entre as modalidades de audito-

rias ambientais praticadas no Brasil, as quais so detalhadas em seguida.
QUADRO 1
Caracterizao das modalidades de auditoria ambiental
Auditorias pblicas
Caractersticas/
Auditorias privadas Exigida legalmente pelos No mbito do controle externo
modalidades de auditorias
rgos ambientais exercido pelos TCs
Compulsrias auditorias so
Voluntrias empresas Compulsrias determinadas
Carter da iniciativa impostas, por lei, determinadas
interessadas pelos TCs
pelos rgos ambientais
Objeto Empresas privadas Empresas privadas ou pblicas Empresas e rgos pblicos
Com base em legislaes fede- Baseada nos normativos dos TCs,
Geralmente realizadas com rais, estaduais ou municipais especialmente o Manual sobre
Metodologia
base nas normas ISO especficas sobre auditoria Auditoria Ambiental do Tribunal
ambiental de Contas da Unio, 2001
A equipe pode ser interna (ou
de primeira parte), contratada
Equipe de auditoria contratada
pela empresa (de segunda
pelas empresas. Geralmente,
Realizao (equipe) parte) ou independente, como Equipe de auditoria dos TCs
a lei especifica que seja uma
no caso da emisso de uma
equipe independente
certificao ISO (de terceira
parte)
Visam, principalmente,
Destinam-se, principalmente,
controlar a atuao dos rgos
a controlar as atividades dos
Podem ser feitas com diversos ambientais governamentais e
setores considerados poten-
Objetivo (propsito) objetivos, resultando em de empresas pblicas e veri-
cialmente mais poluidores
diferentes tipologias de AA ficar a aplicao de polticas,
ou degradadores do meio
programas e instrumentos
ambiente
pblicos de meio ambiente
No especificada pode
ser pontual ou peridica,
Especificada por lei geral- De acordo com o Plano de
dependendo do seu objetivo.
Frequncia mente anual ou na renovao Fiscalizaes dos TCs, de
Se fizer parte de um SGA e
da licena ambiental periodicidade anual
tiver certificao, ter sua
frequncia definida
A entrega do relatrio ao Os relatrios so pblicos,
Em geral, no pblico. A
Publicidade do Relatrio de rgo ambiental deve ser sendo suas decises e delibe-
divulgao determinada pelo
Auditoria publicada em jornal de grande raes publicadas na imprensa
cliente
circulao oficial
Caso sejam detectadas no
Geralmente existe a obri-
conformidades, pode ser
gatoriedade de realizar um
adotado um plano de ao
plano com aes corretivas e Contm recomendaes e
para corrigi-las. Pode-se
Procedimentos e resultados preventivas, definio de res- propostas de determinaes
buscar, ainda, atender a requi-
ponsabilidades e cumprimento ao rgo auditado
sitos visando a certificaes
das medidas sugeridas em AAs
ambientais com base em
anteriores
normas ISO
A maioria das legislaes
enfoca o carter preventivo,
Foca o carter preventivo, de ao prescrever auditorias
Carter preventivo versus forma a proporcionar tomadas peridicas para os setores Coexistem as duas vertentes
corretivo de deciso que evitem a potencialmente mais poluido- corretiva e preventiva
ocorrncia de acidentes res e degradadores. O carter
corretivo previsto, em geral,
na ocorrncia de acidentes
Nota: Com base em Lima (2009).
Conforme enfatiza Pereira (1999 apud LIMA, 2009) a diversidade de

enfoques pode conduzir hiptese de que uma empresa venha a sofrer AAs
simultneas, cada qual com sua metodologia e seus objetivos. Na verdade,
algo semelhante j ocorreu, logo aps o acidente com derramamento de leo
na baia de Guanabara, pelo Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em janeiro de
2000, na qual a empresa foi multada simultaneamente pelo rgo municipal
e estadual de meio ambiente.
5.1 Auditorias no setor privado

Os primeiros programas de auditoria foram iniciados no Brasil ao final da dcada
de 1980, geralmente por empresas multinacionais de grande porte que quiseram
implantar em suas unidades locais programas j existentes em suas matrizes.
Atualmente, a prtica est disseminada no pas, como procedimento con-
sagrado e aceito pelo mercado. Essa disseminao resulta, em grande medida, do
aumento do nmero de organizaes que implantam SGAs em conformidade
com a ISO 14001 ou outros normativos e realizam auditorias peridicas para
a manuteno das certificaes.
Crescem no pas as auditorias de conformidade legal e de passivos ambien-
tais, demandadas por ocasio de aquisies, fuses, parcerias ou joint ventures
entre organizaes (due diligence), j que a legislao ambiental brasileira vem
tendo um tratamento mais rigoroso com os passivos ambientais (VILELA JR.,
2006). Vialli (2009) relata um crescimento em at 50%, nos ltimos cinco anos,
da demanda de auditorias neste sentido.
Outro caso em que as auditorias ambientais so recorrentes ocorre na
abertura de capital, quando as empresas devem informar Comisso de Valores
Mobilirios (CVM) sobre dvidas e passivos de todas as naturezas. As empresas
em via de fechar grandes negcios esto atentas a possveis passivos ambientais e
comeam a dar auditoria ambiental o mesmo peso dado s auditorias fiscais e
trabalhistas, j que custa caro reverter os danos. H casos em que a existncia de
rea contaminada chega a reduzir o valor da empresa em at 30% e, em algumas
situaes, o negcio no se concretiza porque o investidor toma conhecimento
do valor que teria que gastar com a recuperao de reas degradadas. Atual-
mente, empresas ligadas a setores de alto potencial poluidor, como minerao,
siderurgia e indstria qumica, so as mais submetidas a auditorias ambientais
no pas (VIALLI, 2009).
Para empresas que j negociam aes em bolsa, a necessidade de audito-
rias tambm recorrente. Por exemplo, empresas que participam do ndice de
Sustentabilidade Empresarial (ISE) da Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa),
carteira que privilegia aes de empresas com bom desempenho socioambiental,
devem se submeter, anualmente, a uma auditoria que atesta se a empresa est em

condies de permanecer no ISE (VIALLI, 2009).
Vilela Jr. (2006) relata, ainda, a tendncia de crescimento de auditorias
integradas que incluem, alm de meio ambiente, questes de segurana, sade
ocupacional e qualidade de produo.
5.2 Auditorias pblicas

Na dcada de 1990, alguns estados brasileiros tiveram a iniciativa de legislar a ma-
tria a fim de determinar a obrigatoriedade da realizao da auditoria em setores
econmicos especficos. De fato, contrariando a tendncia internacional de privile-
giar as auditorias voluntrias, cresce o nmero de iniciativas legislativas no pas que
tornam obrigatria sua aplicao em setores produtivos que desenvolvem atividades
potencialmente poluidoras e que acarretam mais riscos ao meio ambiente.
A exigncia da auditoria ambiental governamental j se encontra incorporada
legislao de pelo menos nove estados (quadro 2) e de alguns municpios,9 tendo
sido pioneiros o Distrito Federal, em 1990, e o Rio de Janeiro, em 1991. No nvel
federal, h apenas um projeto de lei (PL) em tramitao PL 1.254/2003 , a Lei
no 9.966/2000 referente preveno de derramamento de leo e resolues do
Conama referentes matria, como veremos a seguir.
Verifica-se que as resolues do Conama que tratam de auditoria ambiental
vm sendo aplicadas regularmente pelo setor petroqumico. J nos nveis estadual
e municipal, ainda se carece de estudos que analisem, de forma aprofundada, a
efetividade das legislaes em vigor. De forma geral, observa-se que a adoo de
legislaes e normativos aprovados no tem sido discutida suficientemente com o
setor empresarial. Em consequncia, a efetividade destas leis est sujeita a contro-
vrsias por parte do setor empresarial que a compara com a aplicao voluntria
no resto do mundo, em que a regulamentao da auditoria ambiental foi precedi-
da de debate junto ao setor produtivo e sociedade.
Em alguns casos, empresas conseguem contestar judicialmente a realizao
das auditorias nos estados que as exigem (ver subseo 5.2.2). Diante da resis-
tncia do setor produtivo, na prtica, diversas legislaes estaduais e municipais
sobre auditoria ambiental no vm sendo aplicadas por falta de regulamentao
ou de iniciativa (enforcement) do poder pblico.
Geralmente, as legislaes estaduais condicionam a renovao da licena
ambiental tanto apresentao do ltimo relatrio de auditoria quanto ao cum-
primento das medidas para regularizao, quando necessrio. Sendo assim, o
9. Entre os municpios que adotaram legislaes especficas para auditorias ambientais compulsrias, esto: Santos
(SP), 1991; So Sebastio (SP), 1992; Vitria (ES) 1993; Macei (AL), 1996; Bauru (SP), 1999; e Porto Velho (RO), 2001.
no atendimento s novas exigncias implica o impedimento da renovao da

licena ambiental, alm da sujeio s sanes legais, que podem incluir multa e
interdio parcial ou total da atividade.
Desta forma, as auditorias ambientais podem, potencialmente, se constituir
em peas fundamentais no acompanhamento ps-licena, dada a dificuldade
principalmente pela carncia de recursos humanos de fiscalizao com inspe-
es in loco de todo o universo de empreendimentos licenciados por parte dos
rgos de meio ambiente. De fato, a realizao de auditorias rotineiras pode con-
tribuir para tornar o licenciamento ambiental um processo mais eficiente, devido
diminuio de prazos e custos do acompanhamento das atividades licenciadas.
Neste sentido, sustenta Machado (2009, p. 309):
A renovao do licenciamento tem-se convertido em uma atividade administrativa
sem um engajamento da pessoa fsica ou jurdica interessada. A auditoria ambiental
evitar que esse procedimento seja meramente uma rotina e poder dar outra di-
menso na interveno do rgo pblico de meio ambiente.
Destaca-se, ainda, que, alm das leis especficas sobre auditoria ambiental,
existem outras legislaes estaduais que tambm estimulam, indiretamente, a
realizao de auditorias. Em So Paulo, por exemplo, a recm-aprovada Lei
Estadual no 13.577/2009, sobre gesto de reas contaminadas, deve impulsio-
nar ainda mais a demanda por servios de auditorias ambientais. Entre outros
pontos, a lei obriga os proprietrios de solos contaminados a comunicarem o
problema ao rgo ambiental, pois tanto o causador da poluio quanto o dono
da rea podem ser responsabilizados.
Alm dos rgos ambientais de meio ambiente, o Ministrio Pblico tam-
bm vem determinando a realizao de auditorias, quando necessrias. Exemplo
recente foi a ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico Federal (MPF)
que resultou em determinao judicial para que a empresa Tractbel, responsvel
por usina termeltrica a carvo mineral em Tubaro (SC), realizasse auditoria
ambiental visando aferir os danos causados ao meio ambiente e, especialmente,
sade humana, devido s emisses. O MPF, poca dos fatos, arrolou estudos
que atestaram que a populao da regio da usina apresentava ndice mdio
de mortalidade por neoplasias (cncer) e mortalidade de crianas por doenas
respiratrias e anomalias congnitas, notadamente no sistema nervoso, superior
ao resto do territrio catarinense e nacional. O procurador da Repblica em
Tubaro, Celso Antnio Trs, que props a ao visando indenizao da popu-
lao afetada, afirmou que a empresa teve o lucro lquido de R$ 513 milhes em
2003, enquanto aos cidados restaram tarifa de energia exorbitante e poluio
desmedida (TRACTEBEL, 2009).
5.2.1 Normas federais

Na esfera da Unio, tramita no Congresso Nacional, desde 2003, o PL10
no 1.254/2003 que dispe sobre as auditorias ambientais e a contabilidade dos
passivos e ativos ambientais. O projeto uma emenda Lei no 6.938/1981,
que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e tem como
escopo estipular o conceito de auditoria ambiental e colocar a auditoria como
um dos instrumentos da PNMA.
O PL no 1.254/2003 estabelece a obrigatoriedade quanto realizao
peridica de auditorias em empresas ou entidades de natureza pblica ou
privada sujeitas ao licenciamento ambiental. A auditoria passaria a ser exi-
gida pelos rgos de meio ambiente competentes para o licenciamento am-
biental e realizada por empresas cadastradas pelo Inmetro. Os custos correm
por conta da empresa ou entidade auditada, que deve publicar os resultados.
O PL determina, ainda, que devero ser qualificados e quantificados o ativo
e o passivo ambiental das empresas, obrigando a incluso desses resultados
nos sistemas, balanos e registros de controle contbil das empresas audita-
das, sob pena de nulidade.
Na contabilidade ambiental, o ativo definido como atendimento das
exigncias legais, sociais e ticas na gesto ambiental, quantificadas ou expres-
sas no relatrio da administrao e nas demonstraes contbeis. J o passivo
ambiental rene as aes que resultarem em dano ambiental e que no futuro
exigiro entrega de ativos, prestao de servios ou sacrifcio de benefcios
econmicos. O PL dispe que as informaes sobre o passivo ambiental das
empresas devem estar disponveis no apenas para scios e acionistas, mas
para toda a sociedade.
O projeto encontra dificuldades para sua aprovao em razo, principal-
mente, da forte resistncia do setor econmico, que no concorda em assumir
os custos das auditorias compulsrias. A Confederao Nacional das Indstrias
(CNI), em sua agenda legislativa na indstria, colocou-se como divergente ao PL,
justificando que:
(...) de acordo com a legislao vigente, os rgos pblicos tm por obrigao realizar
vistorias peridicas capazes de indicar se h ou no necessidade de proceder audi-
toria e, em caso positivo, solicitar que a empresa a execute sob pena de no obter a
renovao de seu licenciamento. O engessamento dessa discricionariedade, como pre-
visto no projeto, cerceia a anlise prvia e individualizada de cada caso, impondo uma
obrigao legal a todos, de forma indiferenciada e, portanto, potencialmente injusta.
10. O PL foi encaminhado em 13 de agosto de 2008 para a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(CMDS) da Cmara dos Deputados, sendo designado relator o Deputado Nilson Pinto (PSDB/PA). Disponvel em: <http://
www2.camara.gov.br/proposicoes>. Acesso em: 16 abr. 2010.
A resistncia das indstrias a esta imposio legal se deve, tambm,

ao receio de expor eventuais deficincias ambientais do empreendimento e
suas possveis consequncias legais, comerciais ou institucionais. Contudo,
o processo de verificao da qualidade ambiental no tem como objetivo
principal produzir sanes aos responsveis por meio de uma fiscalizao
punitiva, mas estimular aes preventivas que evitem prejuzos maiores para
as empresas e a sociedade.
Independentemente da solicitao, interna ou externa, possvel ade-
quar as AAs s necessidades das empresas, que so as primeiras beneficirias da
prtica deste instrumento, j que o retrato apresentado quebra a inrcia da
gesto e promove incrementos que levam economia de recursos. Alm disso,
as auditorias identificam no apenas problemas, mas tambm boas prticas que
podem ser difundidas como exemplos para atividades semelhantes, gerando
vantagens competitivas e melhoria da imagem da empresa junto ao pblico
(ZUMBACH, 2010).
O Conama vem editando resolues sobre procedimentos de auditoria am-
biental para setores especficos, enfocando as atividades petrolferas e porturias:
A Resoluo do Conama no 265/2000 determina a realizao de
AAs independentes nas instalaes industriais, martimas e terres-
tres da Petrobras e das demais empresas com atividades na rea de
petrleo e derivados.
A Resoluo do Conama no 306/2002 estabelece os requisitos mnimos
e o termo de referncia para realizao de auditorias ambientais que
passaram a ser exigidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) como parte do processo de
licenciamento federal, por enquanto para atividades especficas por-
tos, petrleo e gs, em funo dos graves acidentes que j ocorreram no
exerccio dessas atividades.
Arueira Jr. e Costa (2008) analisaram a efetividade do processo de audito-
ria ambiental compulsria no setor petrolfero, em atendimento resoluo do
Conama no 306/2002. O objetivo era o de avaliar se as auditorias compulsrias
realizadas pela Petrobras tm agregado valor gesto ambiental das unidades ma-
rtimas de produo de petrleo. No estudo exploratrio realizado nos ciclos de
2003, 2005 e 2007, verificou-se que houve uma reduo sucessiva no nmero
de constataes de no conformidades, ou seja, de situaes que tivessem gerado
contaminaes ao meio ambiente. Os autores concluram que foi possvel verifi-
car uma contribuio significativa das auditorias ambientais na preveno de aci-
dentes ambientais na produo de petrleo, demonstrando a importncia deste
instrumento na gesto das empresas com elevado potencial poluidor.
A Lei no 9.966/2000, conhecida como Lei do leo e regulamentada pelo

Decreto no 4.136/2002, trata especificamente da obrigatoriedade da realiza-
o de auditorias ambientais em plataformas, dutos, portos e demais insta-
laes de apoio, com o objetivo de avaliar os Sistemas de Gesto e Controle
Ambiental destas unidades e prevenir a contaminao ambiental proveniente
de derramamento de leo. A Lei do leo estabelece que as entidades explora-
doras de portos organizados devero realizar auditorias ambientais bianuais,
independentes, assim como os proprietrios ou operadores de plataformas e
suas instalaes de apoio.
5.2.2 Normas estaduais

A Constituio Estadual do Rio de Janeiro foi a primeira norma legal a mencio-
nar as auditorias ambientais, em 1989. Em seguida, o Distrito Federal previu, na
Lei no 118/1990, o instituto da auditoria ambiental a ser realizado pelo prprio
rgo ambiental ou empresas por ele autorizadas.11 Posteriormente, outros es-
tados brasileiros tambm optaram por criar leis no sentido de tornar a auditoria
ambiental obrigatria para alguns setores industriais.
Na maioria dos estados que tm dispositivos legais que tratam do as-
sunto, as auditorias compulsrias ainda no esto totalmente implantadas
por falta de regulamentao. Em outros, como no estado do Paran, algumas
empresas se voltaram judicialmente contra a lei que estabelece a AA compul-
sria para evitar sua realizao.12
O quadro 2 traz as unidades da Federao (UF) que possuem legislaes
estaduais vigentes sobre auditoria ambiental no pas.13
11. Posteriormente, esta lei foi modificada, estabelecendo-se que os rgos ambientais podero determinar s empre-
sas a realizao de auditorias ambientais (quadro 2).
12. As empresas filiadas Federao das Indstrias do Paran (FIEP) derrubaram, em 2007, a exigncia de se subme-
ter auditoria ambiental compulsria, argumentando que tais laudos seriam uma forma de as empresas produzirem
provas contra si mesmas, o que violaria a Constituio Federal. Entretanto, o coordenador de Meio Ambiente da FIEP,
Roberto Gava, afirmou, na poca, que a federao no era contra as auditorias ambientais, classificando-as como
uma ferramenta gerencial importante e afirmando que: Jamais a FIEP e qualquer pessoa de bom senso sero contra
a auditoria ambiental. Temos que construir, mas construir com parceria e entendimento, no com imposies. A FIEP
afirmou apoiar as auditorias propostas pelo Instituto Ambiental do Paran, desde que resolvidos dois pontos: que
no existam mais vulnerabilidades para as empresas at a concluso de eventuais medidas corretivas e que no seja
necessrio deixar o relatrio da auditoria em domnio pblico, evitando a publicidade dos erros at a concluso do
ajustamento de conduta (EXCLUSIVO..., 2007).
13. No levantamento realizado, foram constatadas leis sobre auditoria ambiental nas UFs relacionadas. As caracters-
ticas apresentadas foram obtidas na consulta s prprias leis e normativos correlatos.
QUADRO 2
Legislaes e normativos estaduais sobre auditoria ambiental
Unidade da
Legislao e normativos Caractersticas
Federao
A Lei no 118/1990, estabelecia que o prprio rgo ambiental ou

empresas por ele autorizadas poderia realizar auditorias ambientais,
com os objetivos de identificar espaos e ecossistemas desgastados
no DF e promover recuperao desses ecossistemas
A Lei no 1.224/1996, alterada pela Lei no 3.458/2004, j estabelece
que os rgos ambientais podero determinar a realizao de audi-
1990:
torias ambientais peridicas ou ocasionais, estabelecendo diretrizes e
Lei no 118/1990, alterada
DF prazos especficos para elas no mnimo, anualmente
pelas Leis nos 1.224/1996 e
As auditorias ambientais sero realizadas s expensas dos auditados.
3.458/2004
Os rgos governamentais podero determinar que sejam conduzidas
por equipes tcnicas independentes
Realizaro obrigatoriamente AAs peridicas anuais empresas ou
atividades de elevado potencial poluidor relacionadas na lei
Sempre que constatadas infraes, podem ser realizadas auditorias
trimestrais at a correo das irregularidades
Estabelece auditorias peridicas ou ocasionais, com consulta

1991:
comunidade afetada, custos suportados pelo auditado e realizao por
Leis nos 1.898/1991,
auditores independentes a critrio das autoridades
3.341/1999, 3.471/2000;
Os auditados devem realizar planos de ao corretivos
Decreto no 21.471-A/1995; e
RJ A renovao da licena ambiental vinculada realizao da auditoria
Resoluo da Comisso Esta-
So prescritas auditorias trimestrais no caso de se detectar situaes de
dual de Controle Ambiental
infrao lei. Devem realizar auditorias anuais:
(Ceca)1 /da Cmara de Norma-
i) refinarias, oleodutos e terminais de petrleo e seus derivados; e
tizao (CN) no 3.247/1995
ii) instalaes porturias
Estabelece auditorias peridicas ou ocasionais. As AAs ocasionais

1992: devero ser conduzidas por entidades de comprovada capacitao
MG
Lei no 10.627/1992 tcnica e com proteo ao sigilo industrial. Devem ser divulgadas em
jornal de grande circulao
Prev auditorias peridicas ou ocasionais justificadas tecnicamente

1993:
e requerida em casos excepcionais , publicidade dos resultados da
Lei no 4.802/1993 e
auditoria, certificao pblica das atividades de auditoria e renovao
ES Decreto Estadual no
da licena ambiental vinculada realizao da auditoria
3.795/1994
Estabelece plano de correo de no conformidades que dever ser
aprovado pela autoridade competente e declarao ambiental
As auditorias avaliam o grau de cumprimento da legislao e das

exigncias contidas na licena pelo empregador, bem como a eficcia
das medidas preventivas e de controle adotadas
1993: Avaliaes peridicas nas empresas das quais foi exigido o Estudo
Lei no 12.148/1993 nova de Impacto Ambiental (EIA)/Relatrio de Impacto Ambiental (Rima) e
CE
redao dada pela Lei no ocasionais nas demais geradas por denncias, iniciativa do rgo
12.665/1997 ambiental ou de seu conselho
As AAs devem ser realizadas por equipes multidisciplinares, com
responsabilidade legal por suas aes e pagas pelo empreendedor
Os documentos so acessveis ao pblico
Estabelece que toda atividade de grande e elevado potencial poluidor

ou processo industrial de grande complexidade dever sofrer
1995:
auditorias ambientais peridicas, s expensas e sob responsabilidade
Lei Complementar no 38/1995
MT do empreendedor
Cdigo Estadual do Meio
A auditoria ambiental dever ser realizada ordinariamente, no caso
Ambiente (Seo VIII)
de renovao da licena de operao ou extraordinariamente, sempre
que constatada sua necessidade
(Continua)
(Continuao)
Unidade da
Legislao e normativos Caractersticas
Federao
A Lei no 1.600/1995 estabelecia que todas as empresas elencadas

na lei, como de maior potencial poluidor, deveriam obrigatoriamente
realizar auditorias ambientais peridicas, com intervalo mximo de
1995:
trs anos. Contudo, esta lei foi revogada pela Lei no 3.839/2009, que
Lei no 1.600/1995
MS institui o Programa de Gesto Territorial de Mato Grosso do Sul (MS)
revogada e
e aprova a Primeira Aproximao do Zoneamento Ecolgico Econ-
Lei no 3.839/2009
mico (ZEE) de MS. A nova lei no estabeleceu nenhum normativo
referente auditoria, o que extingue a obrigatoriedade legal deste
instrumento no estado
A Lei no 9.509/1997, que dispe sobre a Poltica Estadual do Meio

Ambiente prev, entre os seus princpios, a realizao peridica de
1997:
SP auditorias ambientais nos sistemas de controle de poluio e nas
Lei no 9.509/1997
atividades potencialmente poluidoras, bem como a informao da
populao sobre os resultados das auditorias
A Lei no 11.520, que institui o Cdigo Estadual do Meio Ambiente,

prev a auditoria ambiental como um dos instrumentos da Poltica
Estadual de Meio Ambiente
Estabelece que toda atividade de elevado potencial poluidor ou
processo de grande complexidade e outras atividades, a critrio do
2000: rgo ambiental, dever realizar auditorias ambientais peridicas, s
RS
Lei no 11.520/2000 expensas e sob responsabilidade do empreendedor
O relatrio de auditoria serve de base para a renovao da licena,
garantido o acesso pblico a este, e deve ser divulgado em peridico
de circulao regional
A equipe de auditoria deve ser independente e a periodicidade
mnima de trs anos
Estabelece auditorias peridicas ou ocasionais

O relatrio deve ficar sob consulta pblica, existem critrios para a
aprovao dos auditores lderes e especialistas, e o auditado deve
2002: apresentar plano de ao corretivo e preventivo
Lei no 13.448/2002; A renovao da licena ambiental vinculada realizao da auditoria
Decreto Estadualno Publicao em jornal local e de grande circulao
PR 2.076/2003; Devero, obrigatoriamente, realizar auditorias ambientais peridicas,
Portaria do Instituto Ambiental com o intervalo mximo de quatro anos, pessoas jurdicas pblicas ou
do Paran (IAP) no 49/2005; e privadas com atividade de elevado potencial poluidor ou degradador
Portaria IAP no 100/2005 do meio ambiente
A critrio do rgo estadual de meio ambiente, tambm sero
passveis de AAs compulsrias as atividades pblicas ou privadas, que
a qualquer tempo gerem impactos ou riscos ambientais relevantes

Nota: 1 Da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano do Rio de Janeiro.
5.3 O papel dos tribunais de contas nas auditorias ambientais

O Tribunal de Contas da Unio,14 bem como os tribunais de contas estaduais,
tambm vem atuando na realizao de auditorias ambientais, buscando verificar
tanto o cumprimento da legislao ambiental quanto os possveis impactos am-
bientais negativos externalidades decorrentes de polticas pblicas setoriais.
Em 1998 o TCU definiu formalmente uma estratgia de atuao na
rea ambiental com o objetivo de suprir a carncia de um adequado contro-
le externo da gesto ambiental a nvel de governo Portaria n o 383/1998,
que aprova a Estratgia de Atuao para o Controle da Gesto Ambiental do
rgo (BRASIL, 1998).
A atuao dos TCs no controle externo da gesto ambiental bastante
abrangente, incluindo a realizao de auditorias e outros procedimentos fis-
calizatrios15 das entidades da administrao direta e indireta cujas atividades
produzam significativos impactos ambientais, como, tambm, o julgamen-
to das contas anuais dos administradores pblicos e das contas de governo.
De acordo com Lima (2009), a atuao dos tribunais de contas na esfera am-
biental envolve os seguintes aspectos:
Exame da legalidade, economicidade e eficcia da gesto dos rgos do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).16
A fiscalizao de entes pblicos com atividades de impacto ambiental.17
O controle da conformidade na aplicao de recursos repassados incluin-
do convnios e de financiamentos a particulares e renncia de receitas.
Limitar-nos-emos, aqui, a abordar a prtica das auditorias ambientais
pelo TCU, que considera como AA: o conjunto de procedimentos aplicados
ao exame e avaliao dos aspectos ambientais envolvidos em polticas, progra-
mas, projetos e atividades desenvolvidas pelos rgos e entidades sujeitos ao
seu controle (BRASIL, 2001).
14. De acordo com a CF/1998, cabe ao TCU, no auxlio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalizao contbil, finan-
ceira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto
legalidade, legitimidade e economicidade, e a fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de receitas.
Qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro,
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria tem o dever de prestar contas ao TCU.
15. O TCU utiliza-se, alm da auditoria, de outros quatro diferentes instrumentos de fiscalizao: levantamento, inspeo,
acompanhamento e monitoramento (BRASIL, 2009b, Arts. 238 a 243).
16. Sisnama, formado pelo Conselho de Governo rgo superior; Conama rgo consultivo e deliberativo; MMA
rgo central; Ibama rgo executor; rgos ou instituies ambientais integrantes da administrao federal, direta ou
indireta rgos setoriais; rgos ou instituies ambientais estaduais rgos seccionais e os rgos ou instituies
municipais de controle e fiscalizao ambiental rgos locais.
17. Os Manuais do TCU orientam as equipes de fiscalizao de obras a verificar questes ambientais, com nfase no
licenciamento ambiental. A inexistncia de licena ambiental considerada irregularidade grave, podendo conduzir a
sanes, como o bloqueio de repasses oramentrios e a paralisao das obras (BRASIL, 2006).
As auditorias do TCU contribuem para verificar como os rgos e as

entidades pblicas adquirem, protegem e utilizam seus recursos, as causas de
prticas antieconmicas e ineficientes, o cumprimento das metas previstas e a
eficincia e eficcia da gesto, sendo que as auditorias de programas buscam
analisar os objetivos e resultados alcanados na interveno governamental.
As auditorias do TCU tambm podem ser utilizadas para verificar a conformi-
dade de investimentos pblicos e critrios para concesso de financiamentos
ou crditos. Percebe-se, portanto, que o TCU vem se preocupando no apenas
com os aspectos da legalidade, mas tambm da efetividade dos instrumentos
da poltica ambiental (LIMA, 2009).
Conforme sintetizado no quadro 1, as auditorias conduzidas pelo TCU so
determinadas de acordo com o Plano de Fiscalizaes, de periodicidade anual,18
e conduzidas por equipe de auditoria do prprio rgo. Elas visam, principal-
mente, controlar a atuao dos rgos ambientais governamentais e de empresas
pblicas e verificar a aplicao de polticas, programas e instrumentos pblicos
de meio ambiente. A metodologia utilizada baseia-se nos normativos do prprio
TCU.19 Os procedimentos e resultados so pblicos, sendo suas decises e de-
liberaes recomendaes e propostas de determinaes ao rgo auditado
publicadas na imprensa oficial.
De acordo com Lima (2009), as auditorias realizadas pelo TCU so clas-
sificadas em duas grandes categorias: as auditorias de conformidade e as audi-
torias de natureza operacional (ANOps). As primeiras examinam a legalidade e
a legitimidade dos atos quanto aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e
patrimonial, sendo o trabalho mais conhecido e tradicional dos rgos de con-
trole. Nas ANOps busca-se a avaliao sistemtica dos programas, dos projetos,
das atividades e dos sistemas governamentais; estas possuem duas modalidades:
Auditoria de Desempenho e Auditoria de Programa.
O quadro 3 resume as principais tipologias de auditorias ambientais realiza-
das no mbito do controle externo, a cargo dos tribunais de contas.
18. Anualmente, o TCU elege prioridades de sua atuao fiscalizatria, os denominados Temas de Maior Significncia
(TMS), em funo de critrios de risco, materialidade valores , relevncia e oportunidade. Desde que tal sistemtica
foi implementada, pelo menos um dos TMS sempre envolve a rea ambiental, tal como a Amaznia em 2007 e 2008
e as Mudanas Climticas Globais em 2008.
19. Especialmente o Manual de Auditoria Ambiental do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL, 2001).
QUADRO 3
Tipologia das auditorias ambientais no mbito do controle externo
Tipo Objeto
Anlise da aplicao dos recursos alocados para programas ambientais, oriundos de
Auditoria de Oramento Ambiental dotaes oramentrias, de emprstimos ou doaes internacionais, ou da receita prpria
dos rgos ambientais
Anlise dos impactos causados ao meio ambiente pelas atividades do prprio Estado,
Auditoria de Impactos Ambientais
diretamente ou mediante concesses, permisses e autorizaes
Auditoria dos Resultados das
Anlise da eficincia e da eficcia das polticas pblicas afetas ao meio ambiente
Polticas Ambientais
Auditoria da Fiscalizao Ambiental
Anlise da eficincia da atuao do poder pblico como fiscal do meio ambiente
Pblica
Auditoria de Cumprimento dos
Anlise da adequada execuo de tratados ambientais internacionais firmados pelo Brasil
Tratados
Auditoria do Licenciamento Anlise da conformidade dos licenciamentos concedidos para atividades potencialmente
ambiental geradoras de significativos impactos ambientais, bem como da qualidade dos EIAs e Rimas
Auditoria dos Impactos Ambientais
das Anlise dos impactos causados ao meio ambiente em razo das polticas de incentivos
Polticas de Incentivos Fiscais, fiscais, dos subsdios e dos financiamentos por organismos oficiais
Subsdios e Financiamentos por de crdito
Organismos Oficiais de Crdito
Fonte: Lima (2000).
Antunes (1998) considera que o tribunal, devido sua prpria natureza,

tem instrumentos mais eficientes do que aqueles disposio dos rgos ambien-
tais para impor prpria administrao o cumprimento de normas de proteo
ao meio ambiente. De fato, os tribunais podem agir como controladores dos
prprios rgos ambientais, j que a fiscalizao destes rgos inclui a verificao
da legalidade, economicidade e eficcia da gesto dos rgos do Sisnama.
Exemplo disto o recente relatrio de auditoria publicado pelo TCU
sobre o processo de licenciamento federal realizado pelo Ibama, por enco-
menda do Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do
Congresso Nacional. A auditoria apontou diversas falhas no processo de li-
cenciamento realizado pelo Ibama, tais como a ausncia de acompanhamento
das atividades licenciadas, e fez uma srie de recomendaes e determinaes a
serem adotadas pelo rgo visando padronizao e melhoria dos procedimen-
tos do licenciamento ambiental federal (BRASIL, 2009a).
O TCU tambm est atuando de forma inovadora e pr-ativa no campo
das mudanas climticas globais, tendo participado de uma auditoria global,
envolvendo as entidades fiscalizadoras superiores (EFS) de outros 14 pases para
avaliar a atuao governamental nas reas de mitigao e adaptao a impactos
de mudanas climticas.20
20. O TCU selecionou quatro ANOps sobre polticas pblicas e mudanas climticas: i) adaptao das zonas costeiras
brasileiras; ii) adaptao do setor agropecurio; iii) Amaznia Legal e emisso de gases de efeito estufa; e iv) segurana
hdrica no semirido (BRASIL, 2009c).
Lima (2009) analisou um conjunto de 18 auditorias ambientais relevantes

realizadas pelo TCU, no perodo 2000-2008, que incluram temticas variadas,
tais como poltica florestal, recursos hdricos, avaliao ambiental estratgica,
royalties do petrleo, biopirataria, criao de unidades de conservao, Amaznia,
resduos slidos e licenciamento ambiental. Em sua anlise, o autor concluiu que,
com a prtica das auditorias ambientais, o rgo embora possa e deva evoluir
na sua atuao no controle da gesto ambiental vem contribuindo significati-
vamente, com resultados concretos, para um controle sistemtico, preventivo,
pedaggico e orientador da gesto pblica, substituindo o tradicional modelo de
controle formalista e a posteriori.
6 APERFEIOAMENTO DO INSTRUMENTO
Verifica-se que alguns passos intermedirios ainda se fazem necessrios para que
o instrumento da auditoria ambiental seja mais amplamente difundido e mais
eficientemente utilizado. Destacamos alguns pontos que podem ser incentivados
no mbito das polticas pblicas de meio ambiente.
6.1 Articulao entre poder pblico e setor produtivo

O poder pblico deve buscar uma melhor articulao com o setor produtivo para
discusso das legislaes que impem a obrigatoriedade da realizao peridica das
auditorias. Observou-se que nas auditorias pblicas, a despeito de diversas legislaes
estaduais vigentes h quase duas dcadas, ainda se carece de melhor demonstrao
dos resultados obtidos na aplicao deste instrumento. Contribui para isto, a falta
de regulamentaes em alguns estados e, em outros casos, como visto no estado do
Paran, a contestao na justia da aplicao das auditorias compulsrias.
O entrave quase sempre se deve oposio do setor produtivo que con-
sidera a imposio onerosa. pouco provvel que a legislao sozinha consiga
produzir melhorias permanentes no desempenho ambiental das indstrias sem o
envolvimento da comunidade empresarial para gerenciar as mudanas necessrias
e para que elas sejam mantidas no longo prazo. A viso do empresariado tende
a mudar uma vez que a percepo dos resultados positivos das auditorias passe a
figurar como vantagem no desenvolvimento socioeconmico.
Portanto, estratgico que as polticas pblicas de meio ambiente incentivem
mecanismos que incorporem nas empresas o conceito de qualidade e gesto ambien-
tal. Alm disto, as auditorias podem ser mais eficientes se associadas tambm a pr-
mios, e no apenas a punies, a fim de estimular prticas ambientais mais adequadas.
A experincia internacional demonstra que a adeso voluntria auditoria
ambiental est associada implementao de uma poltica de gesto ambiental nas
empresas. Enfim, importante demonstrar que a aplicao efetiva das auditorias
ambientais no pas decorrer no apenas de exigncias legais, mas da percepo, por

parte da direo das empresas, da possibilidade de obteno de vantagens econmi-
cas (reduo do consumo energtico e de outros insumos, de multas e penalidades)
e estratgicas (oportunidades em mercados diferenciados, reduo de barreiras s
exportaes, melhor relacionamento com a sociedade) para o setor produtivo.
6.2 Fiscalizao das auditorias

Por parte dos rgos de meio ambiente, no basta apenas impor auditorias
peridicas. necessrio que estes rgos associem as auditorias ao processo de
licenciamento ambiental e mantenham equipes qualificadas para analisar e che-
car adequadamente as informaes dos relatrios de auditoria in loco, sempre
que necessrio, j que, frequentemente, auditorias so realizadas exclusivamen-
te com base em documentos, sem a coleta de evidncias no campo.
Ou seja, os relatrios apoiam o trabalho dos rgos ambientais, principal-
mente quanto ao acompanhamento ps-licena, mas no se prescinde de uma
capacidade instalada para processar as informaes recebidas, para que estas no
permaneam subutilizadas quando no, engavetadas.
A fiscalizao, que papel do Estado, deve continuar paralelamente, j que,
sob o poder de polcia, a empresa est sujeita a imediatas sanes das mais variadas
espcies. As auditorias, se previamente bem utilizadas como ferramentas de suporte
ambiental, potencializam um melhor desempenho no cumprimento das exign-
cias fiscalizadas. Portanto, as auditorias ambientais compulsrias e as fiscalizaes se
complementam, cada qual em seu espectro legal de execuo (ZUMBACH, 2010).
6.3 Controle de qualidade

Como enfatiza Vilela Jr. (2006), o sucesso de uma auditoria depende de quatro
pilares ou fundamentos que devem estar adequadamente estabelecidos: i) esco-
po, objetivos e critrios claramente definidos; ii) recursos adequados humanos,
materiais, financeiros, tecnolgicos e de tempo; iii) competncia e adequao do
time de auditores; e iv) comprometimento dos envolvidos no processo.
As auditorias j vm sendo implementadas h quase duas dcadas no pas. En-
tretanto, pode-se afirmar que diversos pontos ainda necessitam ser aperfeioados no
uso da ferramenta no Brasil, tanto na gesto empresarial quanto como instrumento de
polticas pblicas. nfase especial necessita ser dada ao controle de qualidade dos re-
latrios, evitando-se possveis omisses, ou mesmo distores, em dados e resultados.
Alm disto, importante o esforo de se buscar a uniformizao de abor-
dagens e a padronizao de metodologias na aplicao de auditorias, sob pena de
comprometer a eficcia da ferramenta e mesmo a credibilidade de certificaes
emitidas, no caso do setor privado.
No h dvidas de que os impactos ambientais e as externalidades decorren-
tes das atividades do setor produtivo precisam ser mais bem acompanhados
e tratados pelo poder pblico. Atualmente, devido falta de monitoramento
e fiscalizao dos empreendimentos, muitas vezes no se consegue identificar
a fonte causadora e responsabilizar uma empresa diretamente pela poluio,
quando esta j se encontra difusa. Os prejuzos, consequentemente, acabam
recaindo sobre os prprios recursos pblicos, que custeiam as medidas de mi-
tigao necessrias para evitar mais danos populao.
Ainda so poucos os instrumentos de gesto ambiental voltados para
promover uma melhor interface entre os rgos ambientais e as empresas, de
modo a incentivar melhores prticas, prevenir impactos negativos e punir os
comportamentos inadequados. O licenciamento ambiental um destes ins-
trumentos, o qual se reveste de grande importncia, mas que ainda precisa ser
aprimorado e superar diversas dificuldades para que seu funcionamento seja
mais efetivo e passe a ser mais respaldado pela sociedade.
Uma dessas dificuldades, sem dvida, o acompanhamento ps-licena.
Em um contexto de insuficincia oramentria para a gesto ambiental,21 com
permanente carncia de recursos humanos e materiais em quantidade e qualida-
de suficientes, o acompanhamento das atividades licenciadas precrio e a reno-
vao das licenas torna-se, via de regra, procedimento meramente burocrtico.
Uma vez que os rgos de meio ambiente que compem o Sisnama no vm
executando o monitoramento sistemtico das atividades licenciadas sem men-
cionar o passivo das licenas no expedidas , baixa a expectativa de controle
por parte dos empreendedores, tanto privados quanto pblicos. Assim, o custo
da irregularidade tambm se torna menor do que o custo da legalidade. Exemplo
disto que, em auditoria realizada pelo TCU para avaliar um dos instrumentos
utilizados no processo de licenciamento, no EIA/Rima, realizado no Ibama, a
equipe de auditoria concluiu que baixa a aderncia do empreendedor pblico
ao licenciamento ambiental, conforme o relatrio:
Em termos gerais, pode-se resumir a situao da seguinte forma: o empreendedor
est em situao irregular mas no tem a expectativa de que o poder coercitivo do
Estado ir atingi-lo; por outro lado o Ibama detm o poder de coero mas no o
exerce, por absoluta falta de recursos materiais e humanos (LIMA, 2009, p. 152).
21. Lima (2009) verificou que os gastos pblicos ambientais so muito pouco significativos no contexto da despesa
pblica, no chegando a 1% do oramento na esfera estadual anlise de 2002. Na esfera federal, o MMA foi res-
ponsvel pela execuo de apenas 0,12% da despesa total do governo federal no exerccio de 2007. Alm disto, a
Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental (TFA), prevista na PNMA de 1981, em 2008 s era cobrada em dois estados
brasileiros Gois e Minas Gerais.
Como no se verifica tendncia para um crescimento significativo do or-

amento para a gesto ambiental, os rgos ambientais esto sendo instados a
aumentar seus nveis de eficincia no gasto pblico, obtendo mais resultados com
os mesmos recursos. Na questo que se coloca, o ponto crucial como aferir de
forma tempestiva isto , no tempo oportuno para a tomada de deciso a efi-
ccia da gesto ambiental no setor produtivo.
Com as AAs, a sociedade dispe de mais um instrumento poderoso no
obstante necessite de aprimoramentos para monitorar a relao que as empresas
tm com o meio ambiente e exigir medidas efetivas de melhoria nesta relao.
Uma frase bastante conhecida na gesto e no planejamento que no se pode
gerenciar aquilo que no se controla, s se controla aquilo que se conhece e s
se conhece aquilo que se mede. Do ponto de vista ambiental, a frase se apli-
ca perfeitamente, sendo a auditoria um dos instrumentos que pode auxiliar no
acompanhamento sistemtico das informaes necessrias para a gesto do meio
ambiente (CANTARINO, 2003).
Vimos que so muitas as vantagens da aplicao das auditorias como ins-
trumento de gesto, sendo o seu carter preventivo o que mais se destaca, j que
no se necessita de maiores argumentos para se convencer de que custos evitados
so preferveis onerosa mitigao de prejuzos ambientais, que podem se tornar
irreversveis. As auditorias tambm permitem uma melhor cooperao entre o
rgo ambiental e o empreendedor, resultando em mais agilidade no processo de
renovao da licena ambiental e fortalecendo a corresponsabilidade ambiental.
Contudo, apesar de maior sensibilizao e aprendizado do setor produti-
vo, muitos empreendedores ainda tendem a considerar que o cumprimento da
legislao ambiental, especialmente a exigncia do licenciamento, representa um
obstculo para o desenvolvimento econmico. Neste sentido, as auditorias cos-
tumam ser vistas como mais um custo, um incmodo e mesmo um risco para os
empresrios de ter suas atividades interditadas ao expor problemas.
H tambm dificuldades em se cobrar melhor comportamento da iniciativa
privada quando os prprios gestores e empreendedores pblicos, frequentemente,
criticam abertamente os procedimentos necessrios para o cumprimento da le-
gislao ambiental, considerando-os como entraves, custos ou atrasos que apenas
oneram e dificultam os chamados projetos de crescimento ou desenvolvimento.
Vimos que na maior parte dos pases a auditoria ambiental utilizada
como instrumento voluntrio ou estimulado pelo Estado. No Brasil, busca-se
tambm a imposio legal deste instrumento, de forma compulsria, s empre-
sas, que muitas vezes resistem e chegam a contestar judicialmente a sua apli-
cao. Portanto, a despeito da existncia de dispositivos legais que obrigam a
realizao de AA em diversos estados e municpios, pelo fato de estas legislaes
no terem sido suficientemente implementadas, a eficcia do instrumento nas

polticas pblicas ainda necessita ser mais bem demonstrada seja como in-
dutor de prticas ambientais no setor produtivo, seja como reforo s aes de
comando e controle tradicionais.
Contudo, o debate entre auditorias ambientais pblicas e privadas no precisa
se colocar como um dilema de opes excludentes. Ao contrrio, o pas precisa de
ambas as formas de aplicao deste instrumento. A eficcia das auditorias requer
tanto uma legislao que a impulsione e sua efetiva aplicao como o desenvol-
vimento de uma gesto ambiental pr-ativa por parte das empresas. Existe a neces-
sidade de um esforo integrado para formar uma rede de auditoria ambiental em
cooperao com o poder pblico e a iniciativa privada. No mbito governamental,
esta rede inclui no apenas os rgos do Sisnama, mas tambm o Ministrio Pblico
e os tribunais de contas da Unio, estados e municpios como importantes par-
ceiros no controle e na recuperao ambiental. Enfim, como afirma Vilela Jr. (2006),
a auditoria ambiental no uma sada mgica para deficincias estruturais da ao
do Estado na rea ambiental, mas pode ser um elemento til em um processo de
reformulao e modernizao da atuao dos rgos ambientais no Brasil.
Em sntese, no faz sentido atribuir a soluo dos problemas ambientais
exclusivamente ao Estado, como tambm no vivel esperar que o prprio mer-
cado resolva espontaneamente os problemas ambientais. As empresas voltadas
para o mercado externo j buscam voluntariamente o caminho da autorregulao,
visando adaptar-se necessidade de adquirir certificaes para seus produtos, para
as quais as auditorias so um requisito do processo. Aquelas que no venham a
seguir voluntariamente este caminho e se encontrem entre os setores potencial-
mente mais poluidores e impactantes precisam ser impulsionadas pela lei e pelo
poder pblico neste sentido, tornando as auditorias e a divulgao dos relatrios
mandatrias, j que a sociedade no pode mais arcar com os pesados custos das
externalidades ambientais negativas.
REFERNCIAS
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CAPTULO 12
O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO .

DA NATUREZA: REALIDADE E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
Proteger os recursos naturais, em especial, a biodiversidade, atualmente uma das
maiores preocupaes da comunidade internacional. O consumo crescente e indis-
criminado dos recursos de base nas ltimas dcadas gerou benefcios econmicos
e sociais em grande parte dos pases, mas, igualmente, alterou o meio ambien-
te local e global com significativos prejuzos socioambientais tanto para as atuais
como para as futuras geraes de seres humanos. Para atender a demanda crescente
por bens e servios, alm da extrao direta dos recursos naturais para consumo,
vastas pores territoriais foram ocupadas por atividades humanas agricultura,
pecuria, estradas, cidades, etc. , substituindo ou fragmentando os ecossistemas
originais (SANCHEZ-AZOFEIFA et al., 1999; BEIER; NOSS, 1998).
O Brasil, pas de dimenses continentais, que conta com cinco biomas, mais
de 13% da biota e 40% das florestas tropicais do mundo (BRANDON et al.,
2005), e com um robusto sistema de reas protegidas, tem sua atuao conside-
rada decisiva para a proteo dos recursos naturais e da biodiversidade em nvel
global. Pode-se afirmar que a utilizao de reas naturais protegidas constitui-se,
atualmente, no mais vigoroso instrumento de proteo ambiental (GASTON
et al., 2006). Neste contexto, o presente estudo tem como objetivo analisar o Sis-
tema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) com relao a
seu objetivo maior, a representatividade e a proteo da biodiversidade no Brasil.
Esse trabalho avalia a situao e as perspectivas do sistema frente s novas ten-
dncias de abordagem e definio de prioridades de conservao, especificamente,
a definio de novas reas prioritrias para a conservao da biodiversidade. Para
isto, foram utilizadas ferramentas presentes no software ArcGis 9.3 (Esri), com
informaes sobre as unidades de conservao (UC) federais e estaduais constan-
tes no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC) e sobre as reas
prioritrias para a conservao da biodiversidade, ambas provenientes do Ministrio
do Meio Ambiente (MMA); dos biomas brasileiros e das terras indgenas, prove-
nientes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), utilizando-se a
projeo Albers Equal Area Conic para as respectivas malhas digitais (shapefiles).
Esse captulo foi estruturado em quatro partes, alm desta introduo. Ini-
cialmente, a seo 2 discute a conservao da biodiversidade por intermdio de
reas protegidas. Em seguida, a seo 3 apresenta o SNUC, especificamente, sua
situao espacial. A seo 4 avalia as relaes entre as unidades de conservao e
as reas prioritrias para a conservao da biodiversidade no Brasil e suas perspec-
tivas. Por fim, a seo 5 traz as consideraes finais.
2 AS REAS PROTEGIDAS E A BIODIVERSIDADE

O principal problema historicamente apontado na relao do homem com o meio
ambiente ampara-se na teoria dos recursos comuns. Bens pblicos so bens de con-
sumo tipicamente rivais, de maneira que o consumo de um bem por A influencia
o consumo de B, ou seja, os membros do grupo no podem compartilhar simul-
taneamente dos mesmos benefcios. Os primeiros estudos mais aprofundados acer-
ca do uso dos recursos comuns foram realizados na dcada de 1950 para estoques
pesqueiros (GORDON, 1954; SCOTT, 1955). Mas, sem dvida, somente no final
da dcada seguinte esta questo tornou-se mais presente. A maior influncia foi de
Hardin (1968), que abordou o uso comum de uma rea limitada de pastagem para
observar que a soma das decises individuais para maximizar os ganhos particulares
resultou na utilizao do recurso comum por um nmero de animais maior que sua
capacidade suporte, levando o recurso comum exausto. O autor recomendou que
a sociedade se reorganizasse, substituindo, aos poucos, os recursos comuns por re-
cursos particulares. O estudo aponta que as pessoas esto mais atentas ao seu capital
particular do que ao seu capital coletivo.
Apesar de muitos recomendarem a privatizao dos recursos, j que, sem um
preo afixado pelo mercado, afirmam ser impossvel controlar seu uso, Mankiw
(1999) sugeriu que o governo quem deveria regular os usos desses recursos para evi-
tar a exausto. O fato que existem casos de sucesso e fracasso em ambos os modelos,
no existindo, aparentemente, correlao significativa entre eles e a efetividade da con-
servao (OSTROM, 2002). Alm disso, pode-se questionar se os agentes pblicos
ou privados, gestores desses recursos, compreendero como os sistemas socioambien-
tais funcionam e se agiro voltados para o interesse coletivo ou particular. Por esses
aspectos, a partir da dcada de 1980 comearam a surgir estudos sobre a gesto desses
recursos, especialmente, a gesto compartilhada ou a autogesto (OSTROM, 1990).
Recentemente, Dietz, Ostrom e Stern (2003) concluram que arranjos local-
mente constitudos por comunidades estveis governaram seus recursos comuns com
sucesso por sculos. Entretanto, as condies ideais para a efetividade da governana
so cada vez mais raras. Desta forma, sugeriram que a efetivao de uma gesto eficaz
dos recursos naturais deve incluir: o dilogo entre os grupos interessados, os cien-
tistas, as instituies relevantes e aes que promovam a experimentao, a apren-
dizagem e a mudana. Para os autores, a governana eficaz dos recursos comuns
O Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza: realidade e perspectivas 361
mais fcil de se atingir quando: i) os recursos e seus usos por seres humanos podem
ser monitorados e a informao pode ser verificada e compreendida com custos re-
lativamente baixos; ii) as taxas de mudana das populaes, das tecnologias e das
circunstncias econmicas e sociais, so moderadas; iii) as comunidades mantm
uma comunicao intensa e frequente; iv) podem ser eliminados os baixos custos de
uso dos recursos; e v) a monitorao e os regulamentos so eficazes na sustentao do
reforo (enforcement). Assim, concluram os autores, o desafio planejar arranjos que
ajudem a estabelecer tais circunstncias ou, concentrem-se nos desafios principais
da governana na ausncia de circunstncias ideais. Apesar desses avanos, ainda h
limitados casos de sucesso, que em sua maioria, encontra-se em reas protegidas.
A proteo especial de determinados espaos naturais representam um dos pri-
meiros esforos da humanidade para assegurar a sustentabilidade dos recursos natu-
rais (MILLER, 1997; DRUMMOND, 1997). Uma rea protegida pode ser definida
como uma rea terrestre e/ou marinha especialmente dedicada proteo e manuten-
o da diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais associados, manejados
atravs de instrumentos legais ou outros instrumentos efetivos (IUCN, 1994, p. 7).
Recentemente, essa preocupao ampliou-se significantemente, devido
principalmente mostras de escassez de diversos recursos e ao alerta gerado por
uma grande variedade de pesquisas. Isto propiciou a execuo de diversas medidas
de proteo, entre elas uma grande diversidade de tipologias de reas protegidas.
A criao em 1872 do Parque Nacional de Yellowstone, nos Estados Unidos, o
marco histrico da forma moderna de rea protegida. Estima-se que existem mais
de 150 mil reas protegidas no mundo com cerca de setenta milhes km2 protegi-
dos por diversos nveis de restries (UNEP, 2004). O grfico 1 apresenta a evo-
luo do nmero de reas protegidas e suas reas territoriais durante o sculo XX.
GRFICO 1
Evoluo no nmero e extenso das reas protegidas no mundo durante o sculo XX
8.000 160
7.000 140
6.000 120
rea (1.000 Km 2 )
5.000 100
4.000 80
3.000 60
2.000 40
1.000 20
0 0
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
N (mil) rea (mil km 2 )
Fonte: UNEP (2004).
Elaborao prpria.
A partir da dcada de 1960 tem-se uma taxa de incremento expressivamente

maior que na primeira metade do sculo. Pode-se perceber ainda que nas dcadas
de 1960 e 1970, apesar de ter tido uma grande taxa de crescimento em nme-
ro de reas protegidas, suas reas territoriais no cresceram to expressivamente.
Ou seja, as reas territoriais das reas protegidas neste perodo foram cada vez
menos extensas. Este padro mudou a partir de ento em conjunto com a evo-
luo das questes ambientais globais, intensificadas a partir da dcada de 1960.
Alguns eventos ocorridos neste perodo podem ser citados. Em 1962, a primeira
conferncia sobre parques nacionais, realizada em Seattle pode ser considerada o
primeiro importante evento para o desenvolvimento de reas protegidas no mun-
do, onde se formalizou e tornou mais consistente o movimento mundial para
criao de reas protegidas. Em 1968, por meio do Programa Homem e Biosfera
da Unesco (Man and Biosphere MAB), iniciou-se a implantao de centenas de
reservas em diversos pases.
A dcada seguinte destacou-se pelo grande crescimento e pela globalizao do
movimento ambientalista, o que favoreceu muitas decises que colaboraram para
o desenvolvimento de polticas de proteo ambiental por meio da criao de re-
as protegidas. Em 1972, a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente
e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em Estocolmo, em que foram endos-
sadas diversas convenes afetando as polticas relacionadas a reas protegidas; e a
II Conferncia Mundial sobre Parques Nacionais, em Yellowstone. Em 1978, a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (IUCN)
publicou seu sistema de categorias para reas protegidas, e em 1981, criou sua unidade
de informaes sobre reas protegidas que, atualmente, prov informaes sobre o
estado das reas protegidas no mundo. Em 1987, Nosso Futuro Comum foi publi-
cado sugerindo que 12% das reas do planeta deveriam ser convertidas em reas de
proteo da biodiversidade (CNUMAD, 1991). Em 2000, a Assembleia-Geral das
Naes Unidas aprovou os objetivos do milnio, incluindo na meta sete questes de
sustentabilidade ambiental. Em 2002, o World Submit on Sustainable Development,
ocorrido em Johanesburgo, demandou dos pases costeiros um sistema de reas pro-
tegidas marinhas para ser estabelecido at 2012.
Apesar desse aparente sucesso quando se consideram esses aspectos em nvel
global, permanece uma importante questo: Esto as reas protegidas efetivamente
conservando a biodiversidade? Sabe-se que espcies ameaadas continuam sendo
extintas e ecossistemas esto desaparecendo em larga escala. Em termos de con-
servao da biodiversidade por meio da instituio de reas protegidas, existem
duas abordagens principais: a primeira concentra-se na mensurao e na monitoria
da quantidade de biodiversidade existente nas reas j protegidas (SCOTT et al.,
1993); a segunda busca a identificao de reas prioritrias para a expanso do sis-
tema de reas protegidas (BROOKS et al., 2004; MARGULES; PRESSEY, 2000).
Rodrigues et al. (2004) identificaram, ao analisar o sistema global de reas

protegidas com relao proteo da biodiversidade, que muitas reas, em di-
versas partes do planeta, com alta biodiversidade e grande grau de conservao,
encontravam-se, at ento, em reas no legalmente protegidas e sob grandes
ameaas. Os autores alertaram que estas reas concentram-se principalmente nas
montanhas e ilhas tropicais e sugeriram que elas deveriam ser protegidas com
urgncia. Deve-se admitir que se necessitam aprofundar os conhecimentos sobre
ambos os aspectos: quanta biodiversidade est sendo efetivamente conservada nas
atuais reas protegidas e onde devem ser estabelecidas novas reas de proteo.
Para melhor compreender essas abordagens, devem ser observadas algumas ques-
tes bsicas acerca das dinmicas ecolgicas associadas ao processo de fragmenta-
o dos ecossistemas.
Os sistemas ecolgicos so, em grande parte, autosustentveis, ou seja,
podem manter sua estrutura e dinmica por sculos ou milnios sem grandes
alteraes. De acordo com Goodland (1995), a manuteno desses processos
ecossistmicos depende, principalmente, de quatro fatores (interactive controls):
o clima, o suprimento de recursos do solo, os grupos de organismos funcionais
e o regime dos distrbios no ecossistema. O ecossistema no ser sustentvel, ou
seja, em um ciclo normal de distrbios, no conseguir manter suas caractersticas
de diversidade de populaes de grupos funcionais, produtividade, fertilidade do
solo e ciclos biogeoqumicos, a menos que, estes fatores oscilem dentro de limites
especficos de cada ecossistema. Assim, para manter esses sistemas em seus estados
atuais ou promover uma interveno ecologicamente sustentvel imprescindvel
a manuteno dos padres de comportamento desses fatores, pois eles determi-
nam a estrutura e a produtividade do sistema.
Historicamente, os padres espaciais do uso do solo e da sua cobertura evolu-
ram a partir das caractersticas geolgicas e das mudanas nos processos ecolgicos
por longos perodos de tempo. Atualmente, esses padres representam no apenas
o resultado da interao com elementos geoecolgicos, mais tambm, dos impac-
tos humanos diretos e indiretos ocorridos nos ltimos sculos (RENETZEDER
et al., 2010; ERNOULT et al., 2006; ANTROP, 2005). A resposta dos ecossistemas
a essas perturbaes , geralmente, realizada de forma gradual. Todavia, pesquisas
tm demonstrado que essas mudanas graduais dos estados dos ecossistemas tem
sido interrompidas por rpidas e drsticas mudanas para novos e contrastantes
estados (FOLKE et al., 2004; SCHEFFER et al., 2001), ou seja, promovem a au-
toreorganizao dos ecossistemas para estados de equilbrio dinmico alternativo.
Esses saltos para estados alternativos foram identificados em ecossistemas de diver-
sos tipos, tais como: mares costeiros (WORM et al., 1999); lagoas tropicais (SCHE-
FFER; CARPENTER, 2003), reas alagadas (GUNDERSON, 2001); florestas
tropicais (COCHRANE, M. A. et al., 1999) e temperadas (DANELL et al., 2003);
savanas (ANDERIES; JANSSEN; WALKER, 2002); estepes rticas (HIGGINS;

MASTRANDREA; SCHNEIDER, 2002); e recifes de coral (ABRAM et al. 2003).
Causando, na maioria das vezes, grandes perdas para os ecossistemas e para as popu-
laes que deles dependem.
Essas mudanas de estado ocorrem devido superao dos limites de esta-
bilidade dos ecossistemas (resilincia). Quanto mais fragmentado o ecossistema
for, maior tende a ser sua vulnerabilidade frente ao aumento da intensidade e da
frequncia de ocorrncia desses distrbios promovidos por presses externas. A
fragmentao um processo no qual a alterao de um habitat contnuo resulta
em pores territoriais relativamente isoladas. A reduo de rea resultante torna-a
desfavorvel a determinadas espcies, promovendo uma reduo da taxas de sobre-
vivncia e de reproduo (LAURANCE; BIERREGARD, 1997; MYERS, 1993).
So muitas as causas apontadas para a fragmentao dos ecossistemas que variam
de acordo com o tempo e com a situao geogrfica (CERQUEIRA et al., 2003).
Podem-se distinguir causas comuns tanto naturais como antrpicas para
esse fenmeno. Entre as causas naturais destacam-se (CONSTANTINO et al.,
2003; HARRIS, 1984): flutuaes climticas, heterogeneidade de solos, topo-
grafia, processos de sedimentao e hidrodinmica dos rios e do mar, e processos
hidrogeolgicos (alteraes temporrias ou no nos nveis dos rios e do mar).
Esses fatores podem agir isoladamente ou em conjunto, inclusive em distintas
intensidades e temporalidades. As causas antrpicas ainda necessitam de estudos
mais aprofundados, principalmente em relao a sua quantificao e qualifica-
o. Contudo, pode-se apontar como as principais causas antrpicas histricas da
fragmentao dos ecossistemas (FISZON et al., 2003): a caa, a explorao agro-
pecuria, a extrao vegetal, as queimadas, o lazer, a urbanizao e a implantao
de infraestruturas de transportes, a energia e o saneamento.
Os efeitos da fragmentao sobre a dinmica dos fragmentos florestais dependem
de (VIANA; TABANEZ; MARTINS, 1992): tamanho, forma, grau de isolamento,
tipo de vizinhana e histrico de perturbaes. O principal problema aparente segundo
Levin (2000) entender os processos ecolgicos envolvidos nesse contexto abordando-
o em mltiplas escalas de espao, tempo e complexidade organizacional. Os novos
conhecimentos quanto dinmica de ecossistemas fragmentados ainda no supriram
a carncia de estudos sobre seu uso na formulao de estratgias para a conservao da
biodiversidade. As principais estratgias apoiam-se na teoria da biogeografia de ilhas
(SIMBERLOFF; ABELE, 1982) aplicadas a fragmentos florestais (HARRIS, 1984).
Todavia, reas protegidas so sistemas abertos, dinmicos e complexos, mas no so
ilhas, so partes de um sistema de relaes sociais, ecolgicas, culturais e econmicas
(MILANO, 1997). Diferente de ilhas, em geral, ocorrem significativas interaes entre
as reas protegidas e seus espaos circunvizinhos, em grande parte conflituosa.
Deve-se atentar que o SNUC no esttico, est em plena evoluo em paralelo

aos conhecimentos e s demandas sociais de proteo ambiental. Neste sentido, apesar
de se buscar um modelo de planejamento que seja de fcil disseminao e aplicao
no manejo das reas protegidas, Walker (2009) sugere que debates em torno de um
modelo de estratgia para as reas protegidas uma discusso ftil j que os sistemas
sociais, ecolgico, e em consequncia, os socioambientais so altamente especficos
e complexos. Como poderamos ter um simples roteiro para o planejamento desses
espaos? Para ele, os problemas no esto relacionados principalmente s lacunas no
conhecimento sobre esses sistemas, mas a uma questo de poltica e gesto pblica.
3 O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE CONSERVAO DA NATUREZA

No Brasil, os primeiros instrumentos voltados proteo dos recursos naturais
surgiram no perodo colonial, com objetivo de controle sobre importantes fontes
de gua (MEDEIROS, 2006), mas foi somente com o Decreto no 23.793, de 23
de janeiro de 1934, que instituiu o Cdigo Florestal Brasileiro, que se amparou
legalmente a criao de reas naturais protegidas no Brasil. Em 1937, foi criado o
primeiro parque nacional brasileiro, o de Itatiaia, no Rio de Janeiro. Os primeiros
parques nacionais no Brasil seguiram o modelo de sucesso norte-americano, sen-
do selecionados especialmente por critrios de acesso fcil, da beleza cnica e de
usos pblicos prvios das reas selecionadas (SCHENINI; COSTA; CASSARIN,
2004; MERCADANTE, 2001). Somente a partir de 1979 esses critrios foram
alterados, levando criao de reas protegidas em reas mais remotas.
As reas protegidas foram administradas pelo Ministrio da Agricultura at
1967, quando esta atribuio passou para o recm criado Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal (IBDF). At 1989, os parques e as reservas foram cria-
dos pelo IBDF e pela Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema). A partir de
ento, Sema e IBDF foram unificados para formar o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
O intento de se constituir um sistema de reas protegidas foi evidenciado
em 1988 no Projeto Nacional de Meio Ambiente. Em 1989, a proposta para um
SNCU foi apresentada ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e ao
congresso nacional (TEIXEIRA, 2005; RYLAND; BRANDON, 2005). Em 1997
ocorreu o I Congresso Latino-Americano de Parques e Outras reas Protegidas,
realizado na Colmbia, no qual os pases declararam o compromisso de proteger
10% de seus territrios por meio de reas protegidas (BRASIL, 2007b). No Brasil,
o estabelecimento de uma meta percentual foi considerado insuficiente como me-
dida para orientar a poltica nacional e permitir o estabelecimento de prioridades
para a conservao da natureza. Entretanto, este foi importante para a evoluo das
polticas relacionadas a reas protegidas. Trs anos mais tarde, por intermdio da
Lei no 9.985, de 19 de julho de 2000, foi criado o SNUC, sendo posteriormente

regulamentado pelo Decreto no 3.834, de 5 de junho de 2001.
O sistema instituiu novos critrios e normas para a criao, implantao e gesto
das unidades de conservao no Brasil. constitudo pelo conjunto das unidades de
conservao federais, estaduais e municipais e gerido pelo Conselho Nacional do
Meio Ambiente (acompanhamento da implantao do sistema); pelo Ministrio do
Meio Ambiente, (coordenao do sistema); pelos rgos executores dos nveis federais,
estaduais e municipais (implantao, gerao de subsdios para as propostas de criao
e administrao das unidades de conservao em suas respectivas esferas de atuao).
Em 2007, A Medida Provisria no 366, de 26 de abril, criou o Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), que passou a rgo gestor das unidades
de conservao federais que at ento estavam sob a responsabilidade do Ibama.
O SNUC tem os seguintes objetivos (Art. 3): i) contribuir para a manuteno
da diversidade biolgica e dos recursos genticos no territrio nacional e nas guas
jurisdicionais; ii) proteger as espcies ameaadas de extino no mbito regional e
nacional; iii) contribuir para a preservao e a restaurao da diversidade de ecossis-
temas naturais; iv) promover o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos na-
turais; v) promover a utilizao dos princpios e prticas de conservao da natureza
no processo de desenvolvimento; vi) proteger paisagens naturais e pouco alteradas de
notvel beleza cnica; vii) proteger as caractersticas relevantes de natureza geolgica,
geomorfolgica, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e cultural; viii) proteger
e recuperar recursos hdricos; ix) recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
x) proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa cientfica, estudos e
monitoramento ambiental; xi) valorizar econmica e socialmente a diversidade bio-
lgica; xii) favorecer condies e promover a educao e a interpretao ambiental, a
recreao em contato com a natureza e o turismo ecolgico; e xiii) proteger os recur-
sos naturais necessrios subsistncia de populaes tradicionais, respeitando e valo-
rizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.
As unidades de conservao so definidas como
(...) espaos territoriais (incluindo seus recursos ambientais e as guas ju-
risdicionais) com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudos
pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e com limites definidos,
sob regimes especiais de administrao, ao qual se aplicam garantias adequa-
das de proteo (Lei no 9.985/2000, Art. 2, inciso I).
As unidades foram divididas pelo SNUC em 12 categorias de manejo, agrupa-
das em duas classes: as unidades de conservao de proteo integral (PI), com cinco
categorias, cujo objetivo preservar a natureza, no sendo admitido o uso direto dos
recursos naturais; e as unidades de conservao de uso sustentvel (US), com sete ca-
tegorias, que buscam compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel
dos recursos. As diferenas bsicas so que as unidades de conservao de proteo

integral buscam a preservao da natureza, permitindo somente o uso indireto de
seus recursos naturais, ou seja, no aceita consumo, coleta, dano ou destruio dos
recursos naturais, enquanto as unidades de conservao de uso sustentvel procuram
combinar a conservao da natureza com o uso sustentvel de parte de seus recursos,
podendo envolver a coleta para comercializao ou no e uso de seus recursos.
O quadro 1 apresenta as categorias de unidades de conservao por classe e
seus objetivos principais. So consideradas categorias de unidades de conservao
de uso sustentvel (Art. 14): rea de proteo ambiental, rea de relevante inte-
resse ecolgico, floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de
desenvolvimento sustentvel e reserva particular do patrimnio natural (RPPN).
Na categoria de unidades de conservao de proteo integral (Art. 8) encontram-
se: estao ecolgica, monumento natural, reserva biolgica, refgio da vida sil-
vestre e parque nacional. O Brasil possui atualmente um conjunto robusto de
unidades de conservao distribudas por todos os seus biomas.
QUADRO 1
Objetivo das unidades de conservao da natureza por categoria de manejo
Classe Categoria Objetivos
Estao ecolgica Preservar a natureza e realizar pesquisas
Reserva biolgica Preservar a biota e demais atributos naturais

Unidades de
Preservar ecossistemas naturais, realizar pesquisas, atividades de educao
conservao Parque nacional
ambiental e promover a recreao e o turismo
de proteo
integral Monumento natural Preservar stios naturais raros, singulares ou de grande beleza
Proteger ambientes naturais, assegurar condies de sobrevivncia e

Refgio da vida silvestre
reproduo de espcies migratrias ou no
Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e

rea de proteo ambiental
assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais
rea de relevante interesse Manter ecossistemas de relevncia regional ou local e regular o uso dos
ecolgico recursos naturais
Promover o uso sustentvel dos recursos naturais e realizar pesquisas

Floresta nacional
focadas no uso sustentvel de recursos florestais
Unidades de
conservao de Proteger os meios de vida e a cultura das populaes extrativistas e
Reserva extrativista
uso sustentvel assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais
Reserva de fauna Realizao de estudos tcnico-cientficos sobre manejo sustentvel da fauna
Reserva de desenvolvimento Abrigar as populaes tradicionais e promover o uso sustentvel dos

sustentvel recursos naturais
Reserva particular do patri- Conservar a diversidade biolgica, realizar pesquisas e promover a

mnio natural recreao e o turismo
Fonte: Lei no 9.985/2000.

Elaborao prpria.
So ativas no CNUC 1.784 unidades de conservao, sendo 861 federais

(764,20 mil km2) e 923 estaduais (665,71 mil km2), incluindo as reservas particu-
lares do patrimnio natural (mapa 1). As localizadas no continente so 1.666, com
uma rea territorial total de 1,37 milhes km2, 16,18% do territrio nacional. As
martimas so 118 e abrigam 51 mil km2, 1,23% da rea martima (tabela 1).
H grande discrepncia entre as reas continentais abrigadas e as reas sob prote-
o do SNUC na zona martima. As unidades de conservao de proteo integral
somam 454, com 510,75 mil km2. So 411 continentais, com 506,14 mil km2
e 43 martimas, com 4,61 mil km2. As 1.333 unidades de conservao de uso
sustentvel abrigam 919,16 mil km2, 1.258 continentais, com 872,06 mil km2 e
75 martimas, com 47,10 mil km2. Alm disso, pode-se identificar que, histori-
camente, as reas sob proteo de unidades de conservao no Brasil no foram
igualmente distribudas no territrio (BRASIL, 2006).
MAPA 1
Distribuio das unidades de conservao ativas no SNUC por classe e bioma
Amaznia
Caatinga
Cerrado
Pantanal
Mata Atlntica
Pampa
Unidades de proteo integral
Unidades de uso sustentvel
Elaborao prpria.
O bioma Amaznia evidencia-se o mais privilegiado pelo SNUC. Pos-

sui 267 unidades de conservao, com 1.077,60 mil km2, 25,60% do seu
territrio. J os outros biomas possuem menores taxas de proteo. O bioma
Caatinga, por exemplo, conta com 114 unidades que abrigam em unidades
de conservao somente 48,36 mil km2, 5,84% da sua rea territorial total.
O cerrado possui 346 unidades que ocupam uma rea de 153,90 mil km2,
7,54% do territrio. O Mata Atlntica possui o maior nmero de unidades,
842, todavia, suas reas somam somente 86,03 mil km2, ou seja, 7,70% de
sua rea. So 75 unidades no Pampa com 6,27 mil km2, 3,50% do territrio.
O Pantanal possui 25 unidades que somam 6,02 mil km2, 3,98% de seu ter-
ritrio. Finalmente, a rea martima conta com 118 unidades com 51,71 mil
km2, somente 1,23% de sua extenso.
TABELA 1
370
Distribuio das unidades de conservao federais e estaduais ativas no SNUC por classe e bioma 2009
Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal rea marinha
rea total do bioma

4.198.804 827.957 2.041.209 1.117.774 178.950 151.177 4.212.000
(km2)
Proteo integral Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%)
Estao ecolgica 17 100.685 2,40 4 1.303 0,16 27 12.212 0,60 34 1.474 0,13 1 1.109 0,62 1 143 0,09 8 224 0,01
Monumento natural 0 0 0,00 3 271 0,03 1 292 0,01 1 174 0,02 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00
Parque nacional 46 259.880 6,19 16 6.268 0,76 56 43.002 2,11 114 19.549 1,75 7 712 0,40 3 3.263 2,16 28 3.829 0,09
Refgio de vida
0 0 0,00 0 0 0,00 5 3.549 0,17 3 409 0,04 1 26 0,01 0 0 0,00 1 1 0,00
silvestre
Reserva biolgica 14 49.202 1,17 2 44 0,01 11 338 0,02 30 2.050 0,18 14 186 0,10 0 0 0,00 6 556 0,01
Total PI 77 409.767 9,76 25 7.886 0,95 100 59.394 2,91 182 23.656 2,12 23 2.032 1,14 4 3.405 2,25 43 4.610 0,11
Uso sustentvel Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%) Nmero rea (%)
Floresta nacional 46 284.893 6,79 6 535 0,06 19 672 0,03 29 329 0,03 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00
Reserva extrativista 48 126.205 3,01 3 19 0,00 6 893 0,04 9 686 0,06 0 0 0,00 0 0 0,00 18 5.286 0,13
Reserva de desenvolvi-
17 104.986 2,50 0 0 0,00 1 588 0,03 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00
mento sustentvel
Reserva de fauna 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00 0 0 0,00
rea de proteo
31 151.169 3,60 27 39.251 4,74 52 90.919 4,45 96 59.974 5,37 31 4.198 2,35 0 0 0,00 50 41.713 0,99
ambiental
rea de relativo
3 187 0,00 4 198 0,02 10 66 0,00 15 238 0,02 3 30 0,02 0 0 0,00 7 100 0,00
interesse ecolgico
Total US 145 667.440 15,90 40 40.003 4,83 88 93.137 4,56 149 61.227 5,48 34 4.228 2,36 0 0 0,00 75 47.099 1,12
Total PI e US 222 1.077.207 25,66 65 47.889 5,78 188 152.531 7,47 331 84.884 7,59 57 6.260 3,50 4 3.405 2,25 118 51.710 1,23
RPPN Registro
45 396 0,01 49 486 0,06 158 1.371 0,07 511 1.147 0,10 18 12 0,01 21 2.610 1,73 0 0 0,00
estadual
Total geral 267 1.077.604 25,6 114 48.375 5,84 346 153.902 7,54 842 86.031 7,70 75 6.271 3,50 25 6.015 3,98 118 51.710 1,23
Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano
Fonte: Brasil (2007a).

As principais categorias de unidades de conservao utilizadas no SNUC so

reveladas pela distribuio de suas reas territoriais. De maneira geral, no Brasil,
as unidades de conservao mais comuns so os parques nacionais (332,67 mil
km2) e as reas de proteo ambiental (387,22 mil km2). No bioma Amaznia
ainda se mostra significante as reas sob proteo de florestas nacionais (284,89
mil km2), as reservas extrativistas (126,21 mil km2), as reservas de desenvolvi-
mento sustentvel (104,99 mil km2) e as estaes ecolgicas (100,69 mil km2).
No bioma Cerrado igualmente, h importantes ocorrncias de estaes ecolgicas
(12,21 mil km2).
importante atentar que o SNUC no um sistema isolado, possui inter-
relaes com diversas outras estratgias ambientais, tais como: os corredores eco-
lgicos, os mosaicos de unidades de conservao e integrao de ecossistemas
terrestres e marinhos, as terras indgenas e as reas prioritrias para a conservao,
uso sustentvel e repartio de benefcios da biodiversidade brasileira.
Em 2005, atendendo aos dispostos no Decreto no 4.340/2002, o MMA
criou cinco mosaicos de unidades de conservao e integrao de ecossistemas
terrestres e marinhos, compostos por unidades de conservao e outros tipos de
reas protegidas (BRASIL, 2007b). No mesmo ano, um grupo de trabalho mi-
nisterial iniciou a elaborao do Plano Nacional de reas Protegidas (PNAP),
que foi criado por meio do Decreto no 5.758/2006 que definiu os objetivos e as
estratgias para o estabelecimento de um sistema de reas protegidas efetivamente
representativas e manejadas at 2015.
Outra importante iniciativa nesse contexto foram os corredores ecolgicos,
originados no Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais no Brasil.
Os corredores ecolgicos so grandes reas, definidas a partir de diversos crit-
rios, como a presena de espcies-chave, para fins de planejamento, localizadas
nos biomas Amaznia e Mata Atlntica, principalmente o corredor central da
Amaznia (520 mil km2) e o corredor central da Mata Atlntica (125 mil km2),
incluindo, unidades de conservao, terras indgenas e outras reas submetidas
diferentes nveis de proteo.
Apesar de o Brasil ter implantado um grande nmero de reas protegidas
nas duas ltimas dcadas, grandes desafios permanecem, tanto para o planeja-
mento e gesto da unidade, como tambm, para proteger as unidades de dis-
trbios externos (MILANO, 1997; CERQUEIRA et al., 2003; WWF, 2007).
Assim, o sucesso dessas unidades de conservao depende, em grande parte, da
articulao entre os atores que interferem no uso e na cobertura do solo em cada
contexto. A gesto desses espaos deve ser fortalecida ao mesmo tempo em que se
implantam as novas unidades de conservao.
4 O SNUC E A CONSERVAO DA BIODIVERSIDADE NO BRASIL: UMA PERS-

PECTIVA ESPACIAL
Para determinar a localizao geogrfica de novas unidades de conservao esto
atualmente em andamento trs iniciativas distintas (RYLANDS; BRANDON,
2005): i) o estabelecimento de corredores de biodiversidade; ii) a criao de uni-
dades de conservao nas 23 ecorregies da Amaznia; e iii) a proteo de parte
das reas identificadas como prioritrias para a conservao da biodiversidade
no Brasil.
As reas prioritrias para a conservao, uso sustentvel e repartio de
benefcios da biodiversidade so uma referncia para a formulao e implanta-
o de polticas pblicas dedicadas conservao e ao uso sustentvel da bio-
diversidade Portaria MMA no 9/2007. Constitui-se no mapeamento de um
conjunto de 2.684 reas identificadas e classificadas por intermdio do Projeto
de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira
(Probio), do Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL, 2007b).
A tabela 2 destaca a estimativa da rea territorial das reas prioritrias
para conservao da biodiversidade no Brasil por importncia e bioma. A
rea total das reas prioritrias localizadas no continente de 4.425 mil km2,
51,97% da rea territorial do Brasil. A maior parte, 3.070 mil km2 (69,37%)
encontra-se no bioma Amaznia. Destas, 427 com 1.757 mil km2 so consi-
deradas de importncia extremamente alta, 57,23% das reas prioritrias con-
tidas no bioma. Na Caatinga, as reas prioritrias envolvem 258,24 mil km2
e destas, as reas consideradas de importncia extremamente alta possuem
uma rea de 123,09 mil km2 (47,66%). O bioma Cerrado foi contemplado
com a definio de 684,74 mil km2 como reas prioritrias para a conser-
vao da biodiversidade, sendo 355,77 mil km2 (51,96%) de importncia
extremamente alta. So mais 219,73 mil km2 de reas prioritrias na Mata
Atlntica, com 111,24 mil km2 (50,63%) em reas consideradas de impor-
tncia extremamente alta. No Pampa so 106,87 mil km2 com 41,07 mil km2
(38,43%) de importncia extremamente alta. Finalmente, o bioma Pantanal
abriga 85,72 mil km2 de reas prioritrias e, destas, 45,11 mil km2 (52,62%)
so de reas de importncia extremamente alta.
TABELA 2
Estimativa da rea territorial das reas prioritrias para conservao da biodiversi-
dade no Brasil, por importncia e bioma
(1.000 km2)
Amaznia Caatinga Cerrado Mata Atlntica Pampa Pantanal rea marinha

Extremamente alta 1.757,27 123,09 355,77 111,24 41,07 45,11 716,00
Muito alta 903,72 66,95 171,64 69,21 44,63 19,64 537,04
Alta 363,42 46,46 147,28 28,30 20,13 17,54 341,75
Insuficientemente conhecida 45,65 21,74 10,04 10,99 1,06 3,44 2.617,21
Total 3.070,05 258,24 684,74 219,73 106,87 85,72 4.212,00
Fonte: Brasil (2006, 2007c e 2007d).

Elaborao prpria.
Outro aspecto a ser considerado so as reas prioritrias para a conservao

da biodiversidade localizadas na rea marinha (incluindo a zona costeira). Devido
ao histrico abandono de proteo e a grande insuficincia de conhecimentos
acerca desses ecossistemas, toda a rea martima brasileira foi considerada priori-
tria para a conservao. Uma rea de aproximadamente 4.212 mil km2. Apesar
desta grande dimenso, as reas consideradas extremamente importantes na re-
gio somam somente 716 mil km2, 17% de sua rea.
Das 2.684 reas prioritrias, 1.123 j se encontram protegidas por unidades
de conservao ou terras indgenas. As 1.561 restantes devero ser protegidas por
instrumentos diversos, incluindo a criao de novas unidades de conservao.
Deve-se observar, entretanto, que a proteo desses espaos no implica em no
uso dos seus recursos. As categorias das novas unidades devem ser definidas pelos
critrios de importncia e prioridade, mas tambm, incluir os aspectos socioeco-
nmicos locais.
O mapa 2 destaca a situao de proteo das reas prioritrias para a conser-
vao da biodiversidade por unidades de conservao (proteo integral e uso sus-
tentvel) e terras indgenas. Alm destas, as reas de preservao permanente e as
reservas legais tambm possuem importante papel na proteo dos ecossistemas e
da biodiversidade. Apesar de esses aspectos no terem sido aqui representados, fo-
ram considerados dentro dos critrios para a definio das prioridades de proteo.
MAPA 2
Situao de proteo das reas prioritrias para a conservao da biodiversidade
reas prioritrias protegidas

reas prioritrias no protegidas
Fonte: Brasil (2006 e 2007d).

Elaborao prpria.
A tabela 3 mostra a estimativa da demanda por espao para implantao de

novas unidades de conservao por bioma no Brasil. H orientao para se protege-
rem 654 reas prioritrias para a conservao da biodiversidade por intermdio do
SNUC, uma rea total de 1.719,43 mil km2. So 1.461,18 mil km2 na rea continen-
tal, 17,93% da rea territorial do Brasil, e 258,25 mil km2 na rea marinha, 6,13% do
total desta rea sob jurisdio. Isto representa um aumento de 120,28% na rea cober-
ta pelo SNUC no Brasil. Somente na Amaznia pretende-se converter em unidades
de conservao 866,18 mil km2 das reas prioritrias, 20,63% da rea total do bioma,
o que representa um aumento de 80,41% na rea atualmente atendida. Na Caatinga
prope-se a incorporao ao SNUC de 138,18 mil km2, um aumento de 285,64%
nas reas sob proteo na regio, 16,69% de sua rea territorial. As novas unidades
de conservao no Cerrado devero ocupar 314,18 mil km2, ou seja, 15,39% da rea
deste bioma, o que implica um aumento de 204,14% na proteo do espao regional.
Os outros biomas da poro continental possuem menores demandas.
TABELA 3
Estimativa da demanda por espao para implantao de novas unidades de conser-
vao por bioma no Brasil
Nmero de reas prioritrias rea territorial rea total
Bioma
a proteger (1.000 km2) (%)
Amaznia 170 866,18 50,37
Caatinga 92 138,18 8,04
Cerrado 116 314,18 18,27
Mata Atlntica 197 72,93 4,24
Pampa 37 36,24 2,11
Pantanal 19 33,47 1,95
rea Marinha 23 258,25 15,02
Total 654 1.719,43 100,00
Fonte: MMA (2006 e 2007d).

Elaborao prpria.
Devido principalmente a sua atualmente reduzida poro de cobertura ve-

getal nativa, no bioma Mata Atlntica prev-se a converso em unidades de con-
servao de uma rea de 72,93 mil km2, um incremento de 84,77% na proteo
atual, o que representa somente 6,13% deste bioma. Historicamente esquecido,
no Pampa, est previsto um incremento de 36,24 mil km2 nas reas das unidades
de conservao, ampliando em 477,88% sua poro territorial protegida, um
espao que representa 20,25% da sua rea. Do mesmo modo, no Pantanal h
previso de se incluir em unidades de conservao 33,47 mil km2, 22,14% da-
quele bioma. Assim como nesses ltimos biomas, na zona marinha pouco se de-
senvolveram unidades de conservao, seja pelo desconhecimento desses espaos,
seja pelas dificuldades envolvidas. A demanda para a proteo desses espaos de
258,25 mil km2, um aumento de 399,41% na proteo de nossa rea marinha,
incluindo a zona costeira.
Frente a esta grande demanda por esses espaos, se dever atentar para a
priorizao, tanto por suas importncias relativas, como pelas suas prioridades
ameaas e oportunidades , das reas prioritrias a serem protegidas com maior
urgncia por unidades de conservao. Isto no implica em buscar uma maior
facilidade de implantao, pois se poderia incorrer nos mesmos equvocos do
passado (MILANO, 1997), levando a perda de eficincia no sistema. Neste senti-
do, pode-se atentar inicialmente para as reas prioritrias e para a conservao da
biodiversidade que: i) encontram-se desprotegidas; ii) so de importncia ecossis-
tmica extremamente alta; e iii) possuem a prioridade extremamente alta, base-
adas principalmente nas ameaas e oportunidades. As unidades que atenderem a
estes critrios devero receber ateno especial, devido, obviamente, a sua maior
urgncia de implantao.
Na poro continental do Brasil, as reas prioritrias que se pretende proteger

por intermdio de unidades de conservao e que possuem, tanto importncia como
prioridade, extremamente altas, ocupam uma rea de 638,14 mil km2 (grfico 2).
So 252,24 mil km2 (39,5%) na Amaznia, 113,52 mil km2 (17,79%) na Caatinga,
182,62 mil km2 (28,53%) no Cerrado, 64,91 mil km2 (10,17%) na Mata Atlntica,
14,54 mil km2 (2,28%) no Pampa, e 10,31 mil km2 (1,62%) no Pantanal. Na rea
marinha, essas reas ocupam 162,25 mil km2, o que representa 20,25% da rea de
todas as unidades de que podem ter sua implantao considerada urgente.
GRFICO 2
Distribuio das unidades de conservao previstas e de implantao urgente por bioma
300
252,24
250
200 182,62
1.000 Km 2
162,25
150
113,52
100
64,91
50
14,54 10,31
0
Amaznia Cerrado rea Marinha Caatinga Mata Pampa Pantanal
Atlntica
Fonte: Brasil (2006 e 2007d).
Elaborao prpria.
Uma grande demanda por proteo urgente de diversas reas detentoras de

grande relevncia ecossistmica e que se encontram atualmente desprotegidas e
sob ameaas significativas evidenciada. Entretanto, sabe-se que tem crescido a
resistncia de alguns segmentos da sociedade converso desses espaos, como os
grandes agropecuaristas, seja pela falta de conhecimento, seja pelos equvocos que
levaram a grandes conflitos socioambientais no passado recente. Neste contexto,
pode-se sugerir que o SNUC s conquistar seus objetivos se o sistema integrar-
se a outras aes do Estado (MEDEIROS; IRVING; GARAY, 2004). Apesar de
se atrelar institucionalmente a um nico ministrio, o seu desafio o de buscar a
articulao necessria entre os diferentes nveis governamentais e seus diferentes
setores, alm de no descuidar das demandas sociais e econmicas. Dificuldades
para criao em reas j consolidadas ou em consolidao podem ocorrer, princi-
palmente, no Centro-Sul do pas.
importante destacar que as principais polticas de integrao e desenvol-
vimento no Centro-Norte da Amrica Latina, incluindo os biomas Amaznia,
Cerrado e Pantanal possuem forte correlao geogrfica com as reas prioritrias
para a conservao da biodiversidade e com as unidades de conservao e terras
indgenas. Os principais aspectos identificados so que: aproximadamente 17%

do total das reas mapeadas como prioritrias para a conservao da biodiversida-
de sero afetadas pelos grandes projetos a Amaznia se apresenta como o bio-
ma a ter o maior nmero de reas prioritrias afetadas; os projetos selecionados
devem afetar 137 unidades de conservao 47 de proteo integral e 90 de uso
sustentvel que somam 398 mil km2 aproximadamente 40% da extenso do
sistema; e 107 terras indgenas esto na rea de influncia desses grandes projetos
(WANDERLEY et al., 2007).
Para o Ministrio do Meio Ambiente (BRASIL, 2007b) os principais en-
traves para a implantao do SNUC so: assegurar sustentabilidade financeira
ao SNUC; dotar o sistema de unidades de conservao com pessoal em nmero
e qualificao adequados; providenciar a regularizao fundiria das unidades
de conservao; regulamentar as categorias de manejo contidas no SNUC que
ainda no o foram; instituir sistemas estaduais e municipais compatveis com o
SNUC e incrementar a elaborao e implantao de planos de manejo das uni-
dades de conservao.
Um dos grandes desafios do SNUC ser de assegurar em longo prazo, uma
maior independncia financeira. Para isto, algumas fontes de recursos alternati-
vas para melhoria do sistema esto em desenvolvimento, tais como: o Fundo de
reas Protegidas (FAP) as concesses florestais; a cobrana por servios hdricos
prestados pelas reas protegidas os crditos de carbono e taxas sobre a biopros-
peco e o extrativismo.
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), por intermdio de seu Art. 225 revelou
a imposio da adoo do princpio da precauo s aes do Estado (MOTA
et al., 2009). Ou seja, este princpio expressa a aspirao estatal na conduo de
polticas relacionadas gesto dos recursos naturais e de proteo contra riscos.
As aes das polticas do meio ambiente concentram-se em trs grupos: curativas,
preventivas e antecipativas. Estas ltimas so as includas no modelo de precau-
o, que insere um novo paradigma que no supe mais um conhecimento per-
feito do risco, mas apenas a pressuposio de sua ocorrncia para inspirar a ao.
neste ltimo modelo que se inserem as unidades de conservao.
Atualmente, cobrindo uma rea continental de 1,37 milhes km2, 16,18%
do territrio nacional, o SNUC pode ser considerado a principal poltica de
proteo ambiental adotada no Brasil. Prev-se um aumento considervel dessa
cobertura protegida para 2,85 milhes km2. Desses, 638 mil km2 so considera-
dos de mxima urgncia para a proteo. Frente a este desafio, podem-se iden-
tificar caminhos para a melhoria do sistema, como: melhorar a infraestrutura e
a gesto das unidades existentes, adotar um processo de seleo e implantao

mais eficiente que no passado das novas unidades, realizar atualizaes cons-
tantes no sistema de prioridades devido s grandes dinmicas socioeconmicas,
melhorar os critrios de priorizao para melhor identificao de urgncia de
implantao, aperfeioar o processo de articulao intergovernamental e extra-
governamental, assim como, buscar uma maior autonomia financeira. Alm
disso, pode-se sugerir que sejam mais aprofundados os estudos referentes efici-
ncia das diversas categorias de unidades de conservao em relao conserva-
o da biodiversidade, pois, h grande diferena nos nveis de proteo destas.
Deve-se atentar que o grande incremento na criao de unidades de conser-
vao no Brasil nas ltimas dcadas e o aumento na dimenso dessas unidades,
a utilizao cada vez mais adequada do conhecimento cientfico na seleo de
novas reas para expanso do sistema, entre outras, sero postas prova, pois,
isso depender das reais intenes dos governos em adotar polticas mais susten-
tveis, em especial, nas reas de infraestrutura e nas relativas ao desenvolvimento
do agronegcio.
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CAPTULO 13
IMPACTOS DAS MUDANAS CLIMTICAS SOBRE O PADRO .

DE USO DA TERRA NO BRASIL*
1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho avaliar o impacto esperado das mudanas climticas so-
bre o padro de uso da terra nos estabelecimentos agrcolas brasileiros. Para tanto,
especifica e simula um modelo economtrico que permite avaliar de que modo as
mudanas climticas tendem a afetar a alocao de terras segundo trs tipos de uso
lavouras, pasto e floresta. A simulao baseia-se nos valores das temperaturas e preci-
pitaes futuras segundo as projees do modelo regionalizado Precis para os cenrios
de emisses A2 e B2 definidos pelo Painel Intergovernamental de Mudanas Clim-
ticas (IPCC). Os resultados apontam uma reduo significativa das reas de florestas
e matas nos estabelecimentos agrcolas, com a converso das reas florestais para o
uso na pecuria e um aumento da presso por desmatamento na regio amaznica.
As simulaes sugerem ainda que, devido heterogeneidade espacial das mudanas
climticas, seus efeitos sero radicalmente distintos nas diferentes regies do pas.
2 IDENTIFICAO E DEFINIO DO PROBLEMA

H evidncias cientficas cada vez mais consistentes de que o aumento de con-
centrao dos gases de efeito estufa na atmosfera conduzir a temperaturas mais
elevadas e variaes no nvel de precipitao ao longo do sculo XXI. Essas mu-
danas, por sua vez, devero acarretar impactos econmicos significativos sobre
diversos setores de atividade.
Neste contexto, o setor agropecurio destaca-se como um setor particular-
mente sensvel aos efeitos das mudanas climticas. Em regies em que so regis-
tradas baixas temperaturas, o aquecimento global pode criar condies climticas
mais propcias a prticas agropecurias e levar a um aumento da produtividade do
setor. Nestas regies, a adaptao dos produtores rurais s condies climticas mais
favorveis poder levar a um avano das reas de lavoura e converso de florestas
em reas agrcolas, acelerando o processo de desmatamento. J em regies de clima
quente, em que as altas temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das
* Este trabalho foi realizado no mbito do projeto Estudo Econmico das Mudanas Climticas no Brasil, por meio
do convnio Ipea/Departament for International Development (DFID). Os autores agradecem o eficiente trabalho de
assistncia pesquisa prestado por Paulo Antnio Viana, Thas Barcellos e Yanna Braga.
culturas agrcolas, o aquecimento global poder acarretar quedas de produtividade

agrcola, implicando tambm significativas mudanas na estrutura produtiva e no
padro de uso da terra. Em vista da heterogeneidade espacial das mudanas cli-
mticas e seus efeitos sobre a rentabilidade das atividades agrcolas, de se esperar
importantes variaes regionais nas estratgias de adaptao dos produtores rurais.
At o presente momento, a literatura cientfica tem analisado de que ma-
neira alteraes nos padres de uso do solo podem afetar as mudanas climticas.
Como o desmatamento uma das principais fontes de emisso de CO2, o aqueci-
mento global depende em boa parte da dinmica deste processo. Um aumento na
taxa de desmatamento contribui para uma maior emisso de CO2 e consequente-
mente para um agravamento das mudanas climticas. Contudo, pouca ateno
tem sido dada questo de como as alteraes do clima vo afetar as decises de
produo e de alocao da terra para os diferentes tipos de uso. Avaliar os efeitos
das mudanas climticas sobre os padres de uso da terra fundamental para se
entender o impacto das mudanas climticas sobre as atividades agropecurias e
tambm sobre a dinmica do desmatamento.
O objetivo deste trabalho avaliar os potenciais efeitos das mudanas cli-
mticas sobre as reas de lavoura, pasto e floresta dos estabelecimentos agrcolas
brasileiros. A metodologia consiste na estimao de um modelo de uso da terra
em nvel municipal a partir dos dados do Censo Agropecurio 1995-1996 do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A estimao dos parme-
tros do modelo economtrico permite analisar de que forma as alocaes de terra
entre estes trs tipos de uso lavoura, pasto e floresta respondem aos fatores
climticos. Em seguida, estes parmetros so utilizados para simular os impactos
das mudanas climticas sobre a variao das reas de lavoura, pasto e floresta dos
estabelecimentos agrcolas. A simulao baseia-se nos valores das temperaturas e
precipitaes futuras segundo as projees do modelo regionalizado Precis para os
cenrios de emisses A2 e B2 definidos pelo IPCC.
Com o objetivo de avaliar o impacto econmico das mudanas climticas
sobre o setor agrcola brasileiro, simularam-se ainda os efeitos das mudanas cli-
mticas previstas pelo modelo Precis sobre a produtividade mdia de sete culturas:
arroz, cana, feijo, fumo, milho, soja e trigo. Vale ressaltar que a avaliao setorial
do impacto econmico dos efeitos das mudanas climticas sobre as atividades
agrcolas, proposta neste componente do projeto Economia das Mudanas Cli-
mticas no Brasil (Economics of Climate Change in Brazil ECCB), ser com-
plementada pela estimao das repercusses das mudanas setoriais agrcolas
variaes de rea e produtividade mdia das culturas sobre a economia brasi-
leira. Esta avaliao ser feita por meio da utilizao de um modelo de equilbrio
geral computvel (CGE), sob responsabilidade da equipe da Universidade de So
Paulo (USP) envolvida no ECCB.
Impactos das Mudanas Climticas sobre o Padro de Uso da Terra no Brasil 387
3 CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA
O territrio brasileiro possui aproximadamente 4,8 milhes de km2 de florestas
(FAO, 2006), que representam 57% do territrio nacional. Esta imensa rea cor-
responde ainda a aproximadamente 10% da cobertura florestal mundial, consti-
tuindo-se a segunda maior rea de florestas do mundo.
As florestas brasileiras abrigam expressivos estoques de carbono e por isso
desempenham uma funo estratgica na regulao do clima regional e global.
Em geral, metade da biomassa das florestas composta por carbono. Por essa
razo, a derrubada e a queima de florestas nativas ocasionam grande emisso de
carbono na forma de CO2 (dixido de carbono) para a atmosfera. No perodo
de 1990 a 2005, aproximadamente 420 mil km2 de florestas foram convertidas
para outros usos. Isto corresponde a uma taxa anual de desmatamento de 27,3
mil km2 de florestas por ano. Segundo dados da FAO (2006), calcula-se que os
desmatamentos em territrio brasileiro responderam por 21% das perdas de co-
bertura florestal no mundo no perodo 1990-2000, com este nmero elevando-
se para 24% no perodo 2000-2005. Estima-se que houve reduo de aproxi-
madamente 6 bilhes de toneladas mtricas de estoque de carbono da cobertura
florestal decorrente do processo de desmatamento neste perodo de 15 anos.
As elevadas taxas de desmatamento explicam o alto percentual das emis-
ses lquidas de CO2 que so atribudas a mudanas do padro de uso da terra.
Diferentemente dos pases industrializados, no Brasil a maior parcela das emis-
ses lquidas proveniente da converso das florestas para uso agropecurio.
Como mostra o grfico 1, o setor de mudana de uso da terra e floresta foi
responsvel por 75% das emisses de CO2 em 1994.
GRFICO 1
Emisses lquidas de CO2 por setor 1994
(Em %)
7
Queima de combustveis da indstria
9
Queima de combustveis do transporte
6 Queima de combustveis de outros setores
1
2 Emisses de fugitivas
Processos industriais
Mudana no uso da terra e das florestas

75
Fonte: Plano Nacional sobre Mudana do Clima.

O desmatamento no bioma Amaznia tem grande participao nas emis-

ses brasileiras, respondendo por mais de 60% das emisses de CO2 do Brasil.
Como apontado por Margulis (2003), a pecuria a principal atividade econ-
mica na regio amaznica e os mdios e grandes pecuaristas so os principais res-
ponsveis pelo desmatamento. O autor mostra ainda que a converso de florestas
em pastos possui uma lgica econmica, uma vez que a pecuria uma atividade
potencialmente lucrativa para os produtores e que esta lucratividade o fator
bsico dos processos de desmatamento na regio.
O processo de desmatamento tambm foi acelerado nas regies de cerrado,
que perderam o equivalente a 20% de sua rea original no perodo entre 1990 e
2005. O desmatamento na regio de cerrados ocorreu principalmente em fun-
o da expanso do cultivo da soja e da pecuria, atividades caracterizadas pela
alta rentabilidade no perodo. A rea destinada ao plantio de soja cresceu 95%
entre 1990 e 2000 na regio Centro-Oeste. Como lavouras que concorrem com
a soja no tiveram sua rea reduzida neste perodo, a expanso da soja implicou
o aumento da rea total de lavouras (BRANDO; RESENDE; MARQUES,
2005). J a alta rentabilidade da pecuria resultou no aumento de rebanho bo-
vino e das reas de pastagem, principalmente no Mato Grosso do Sul e no norte
do estado de Mato Grosso.
Por fim, verifica-se que a perda de cobertura florestal nas regies de Mata
Atlntica tambm foi crtica, com o desmatamento de 8% de sua rea durante
1990 e 2005. O processo de desmatamento acelerado nestas regies pode ser
explicado pelo crescimento desordenado dos grandes centros urbanos e pela es-
peculao imobiliria.
A breve anlise apresentada anteriormente serve para ilustrar o fato de que
os processos de mudana do uso do solo e do desmatamento nos diferentes bio-
mas so motivados pela rentabilidade econmica das atividades concorrentes.
Desta forma, ao decidirem sobre a alocao do uso da terra, os produtores rurais
consideram os retornos econmicos associados conservao florestal e s ativi-
dades agropecurias. Como fatores climticos so determinantes da rentabilidade
dos diferentes usos da terra, de se esperar que os produtores se adaptem aos
novos cenrios climticos por meio da realocao de suas terras, destinando-as a
usos mais rentveis no novo contexto. Portanto, importante analisar o processo
adaptativo dos produtores rurais aos fatores climticos, de modo a entender como
os padres de uso da terra se alteraro nas diferentes regies brasileiras frente aos
cenrios projetados de mudanas do clima.
Ademais, compreender as adaptaes dos produtores rurais em termos de
mudanas no uso do solo fundamental para se avaliar a dinmica do desma-
tamento frente aos cenrios projetados pelos modelos de mudanas climticas.
Tal anlise essencial para avaliar os futuros padres de emisses de gases de

efeito estufa no Brasil, uma vez que os desmatamentos constituem a principal
fonte de emisses de CO2 no pas.
4 REVISO DA LITERATURA
Existe uma vasta literatura econmica sobre os efeitos das mudanas climticas
globais na agricultura. Os estudos pioneiros adotaram a chamada abordagem da
funo de produo (DECKER; JONES; ACHTUNI, 1986; ADAMS, 1989),
entre outros. Esta abordagem, tambm denominada modelo agronmico, espe-
cifica a funo de produo de determinada cultura e analisa de que forma mu-
danas nas variveis climticas afetam a produtividade da planta. A abordagem da
funo de produo permite estimar sem vis os efeitos da variao dos fatores cli-
matolgicos sobre a produtividade de uma cultura especfica, uma vez que todos
os demais fatores que influenciam a produtividade da planta so mantidos fixos
durante o experimento. Contudo, estes modelos estritamente agronmicos no
levam em conta as diferentes possibilidades de adaptao dos agricultores frente a
variaes do clima. Por exemplo, em resposta a um aumento de temperatura, os
agricultores podem mudar a quantidade de fertilizante utilizada, ou abandonar
o cultivo de determinado produto e passar a produzir culturas mais tolerantes a
temperaturas elevadas. Como estas estratgias adaptativas no so consideradas
no modelo agronmico, esta abordagem tende a sobrestimar o impacto das mu-
danas climticas no setor agrcola.
O modelo hednico1 proposto por Mendelsonh, Nordhaus e Shaw (1994)
procura corrigir a tendncia sobrestimao observada nos modelos agronmi-
cos. Em vez de analisar o impacto das variveis climticas sobre uma cultura espe-
cfica, os autores examinam como o clima, em diferentes reas geogrficas, afeta o
valor das terras agrcolas. O modelo hednico pressupe que os mercados de terra
so eficientes e, portanto, o preo da terra reflete o fluxo descontado das rendas
agrcolas futuras. Estes modelos consideram ainda que os produtores rurais alo-
cam suas terras para os usos mais lucrativos levando em conta as condies eco-
nmicas e agroclimticas e, desta forma, o preo da terra seria capaz de incorporar
tambm o efeito do clima sobre a atividade agrcola. Logo, a abordagem hednica
abrange tanto os impactos diretos do clima nos rendimentos de diferentes cultu-
ras quanto os impactos indiretos decorrentes da substituio entre culturas face
a variaes climticas. Diversos estudos aplicaram a abordagem hednica para
analisar o setor agrcola norte-americano (MENDELSONH, NORDHAUS;
SHAW, 1999; SCHELENKER; HANEMANN; FISCHER, 2005, 2006), entre
outros, obtendo resultados bastante divergentes quanto magnitude do impacto
1. O modelo hednico tambm recebe a denominao de abordagem ricardiana.

das mudanas climticas sobre o preo da terra. A abordagem hednica foi recen-
temente criticada por Deschnes e Greenstone (2007). Segundo estes autores, as
estimaes dos modelos hednicos esto sujeitas ao vis de varivel omitida, uma
vez que variveis no observadas que afetam o preo da terra seriam excludas da
especificao dos modelos hednicos. Desta forma, os coeficientes das variveis
climticas estariam incorporando os efeitos das variveis omitidas e forneceriam
estimativas viesadas do impacto dos fatores climticos sobre o preo da terra.
Deschnes e Greenstone (2007) propuseram um modelo de efeitos fixos que
explora a variao aleatria da temperatura e da precipitao ao longo dos anos
para estimar os impactos das mudanas climticas sobre o lucro e a produtividade
agrcola. Os efeitos atribudos aos fatores climticos so identificados a partir de
desvios de temperatura e precipitao observados em determinado ano em relao
s suas mdias histricas. Esses desvios no podem ser antecipados pelos produ-
tores agrcolas e so, portanto, supostamente ortogonais aos determinantes no
observveis dos lucros agrcolas. Desta forma, o modelo oferece uma possvel so-
luo ao problema de vis de varivel omitida apresentado pela abordagem hed-
nica. As estimaes de Deschnes e Greenstone (2007) sugerem que as mudanas
climticas conduziro a um aumento de 4% nos lucros anuais do setor agrcola
norte-americano. Deschnes e Greenstone (2007) estimaram ainda um modelo
hednico e verificaram que os resultados encontrados no so robustos a mudan-
as na especificao do modelo. Os autores interpretam este resultado como uma
evidncia emprica da presena de vis de varivel omitida no modelo hednico.
No que tange s aplicaes ao setor agrcola brasileiro, o estudo de Sanghi
et al. (1997) prope um modelo hednico para avaliar os efeitos do clima sobre o
preo da terra. Os autores estimam os efeitos decorrentes de um aumento uniforme
de 2,5C da temperatura e de 7% da precipitao em todos os municpios brasi-
leiros. Sanghi et al. (1997) encontram um efeito lquido negativo no valor da terra
agrcola no Brasil, com redues entre 2,16% e 7,40% no preo mdio da terra.
Os resultados de Sanghi et al. (1997), assim como as estimativas pelo m-
todo da funo de produo apresentadas por Siqueira, Farias e Sanz (1994),
fornecem evidncias empricas de que os estados situados na regio Centro-Oeste
sero os mais negativamente afetados pelas mudanas climticas. De fato, nesta
regio encontram-se as reas de cerrado, caracterizadas por elevadas temperaturas
e baixa pluviosidade, e portanto bastante vulnerveis aos efeitos das mudanas
climticas. J os estados localizados na regio Sul, por possurem temperaturas
mais amenas, poderiam at mesmo se beneficiar com a elevao da temperatura.
Evenson e Alves (1998) analisam os efeitos das mudanas climticas sobre
os padres de uso da terra. Os autores estimam um modelo economtrico de alo-
cao de terra para seis tipos de uso: lavouras temporrias, lavouras permanentes,
pastos naturais, pastos plantados, florestas naturais e florestas plantadas. Seus re-
sultados indicam que um aumento uniforme de 3C de temperatura e 3% nos
nveis pluviomtricos levariam a uma reduo de 1,84% da rea de floresta natu-
ral e a um aumento de 2,76% das reas de pastagem. Os autores avaliam ainda
que os ganhos de produtividade agrcola decorrentes do progresso tecnolgico
poderiam reduzir as perdas de reas florestais. Desta forma, o investimento em
pesquisa e desenvolvimento para o desenvolvimento de cultivares mais resistentes
a temperaturas elevadas seria uma estratgia eficaz de adaptao aos efeitos das
mudanas climticas.
Por fim, Fres, Reis e Speranza (2007) avaliam o impacto das mudanas
climticas na lucratividade do setor agrcola brasileiro por meio do uso de um
modelo de efeitos fixos. Os autores estimam que o impacto das mudanas clim-
ticas seja relativamente modesto no mdio prazo: de acordo com as projees dos
modelos climticos para o perodo 2040-2069, a lucratividade agrcola se redu-
ziria aproximadamente em 3%. Contudo, os efeitos so consideravelmente mais
severos para o clima projetado para o perodo 2070-2099, quando se estima que
as perdas de lucratividade agrcola possam alcanar 26%.
De maneira geral, pode-se dizer que os estudos que analisam a agricultura
brasileira sugerem que os efeitos das mudanas climticas globais no setor agrcola
podem vir a ser radicalmente diferentes nas diversas regies do pas. Os estudos
identificam as regies Norte, Nordeste e parte da regio Centro-Oeste como as
mais vulnerveis aos efeitos das mudanas climticas. J municpios localizados
nas regies Sul poderiam se beneficiar com as temperaturas mais elevadas projeta-
das pelos modelos climatolgicos.
5 METODOLOGIA
Esta seo est subdividida em duas partes. A primeira parte descreve a especificao
economtrica do modelo de uso da terra adotado neste estudo e os mtodos de esti-
mao/simulao utilizados. Na segunda parte descrita a metodologia utilizada na
anlise dos impactos das mudanas climticas sobre a produtividade agrcola.
5.1 Modelo de uso da terra

Como observado na reviso da literatura, em nosso conhecimento, apenas o
trabalho de Evenson e Alves (1998) propem um modelo de uso da terra que
incorpora fatores econmicos para avaliar o impacto das mudanas climticas no
Brasil. O modelo adotado em nosso estudo apresenta basicamente duas inova-
es em relao ao trabalho de Evenson e Alves (1998). Em primeiro lugar, nos-
so trabalho prope um modelo economtrico estrutural para analisar a questo,
o qual consistente com os pressupostos tericos da teoria microeconmica para
o comportamento dos agentes. Alm disso, o sistema de equaes de alocao

da terra para os diferentes tipos de uso estimado fazendo-se uso de mtodos
de estimao simultnea. A adoo de mtodos de estimao simultnea parece-
nos mais apropriado, uma vez que a deciso dos produtores sobre quanto alocar
de terra para diferentes tipos de uso devam ser interdependentes. Essas duas
inovaes representam uma importante contribuio literatura sobre modelos
economtricos para a anlise de padres de uso da terra.
5.1.1 Modelo econmico

O modelo de uso da terra derivado a partir do problema de maximizao de
lucro do produtor rural, que decide a alocao de suas terras entre trs diferentes
tipos de uso: lavoura, pasto e floresta. Dados os preos dos produtos, o custo dos
insumos e as caractersticas agroclimticas, o produtor escolhe a quantidade de
rea a ser alocada para cada uso de modo a maximizar o lucro de suas atividades,
respeitando a restrio de que a soma das reas alocadas para os trs usos no pode
ultrapassar a rea total do estabelecimento agrcola. Este processo decisrio pode
ser representado pelo seguinte problema de otimizao restrita:
(1)
em que o ndice i representa o tipo de uso atividade. Em nossa aplicao, como
consideramos trs tipos de uso lavoura, pasto e floresta , temos m = 3. J ni re-
presenta a rea alocada para o uso i, i representa o lucro obtido com a atividade
i, pi o preo do produto relativo atividade i, r o vetor de preos dos insumos,
X um vetor de variveis agroclimticas que influenciam a lucratividade e N a
rea total do estabelecimento agrcola.
O Lagrangeano do problema de otimizao expresso em (1) escrito da
seguinte forma:
(2)
As condies de primeira ordem para uma soluo interior do problema de
maximizao so expressas por:
i = 1, 2, , m (3)
(4)
A partir das condies de primeira ordem, podemos derivar as alocaes

timas de terra para cada tipo de uso i, representadas pelo smbolo ni*. Estas
reas timas so determinadas pelo preo dos produtos e dos insumos, pela
rea total do estabelecimento e pelas variveis agroclimticas .
Desta forma, obtemos trs equaes de alocaes timas para os trs tipos de
uso: n*lavoura, n*pasto e n*floresta.
Finalmente, importante observar que substituindo as alocaes timas ni*
na condio de primeira ordem (4) e diferenciando-se esta expresso, temos:
(5)
As equaes anteriores podem ser interpretadas da seguinte forma: caso

haja um aumento de um hectare (ha) na rea do estabelecimento, essa rea adi-
cional deve ser alocada de tal forma que as variaes de rea dos trs tipos de
uso tambm somem um hectare. Por outro lado, caso haja mudanas nos preos
ou nas condies agroclimticas, as realocaes de rea entre os trs tipos de uso
devem se compensar, resultando em um efeito lquido nulo. Por exemplo, caso
uma variao positiva no preo das lavouras leve a um aumento de x hectares
na rea alocada para este uso, a soma das variaes das reas de pasto e floresta
devem corresponder a x, de tal forma que a rea total lavoura + pasto + flo-
resta no se modifique. As condies expressas em (5) garantem a consistncia
lgica do modelo.
5.1.2 Especificao economtrica e estimao

Para a derivao do modelo emprico de estimao das alocaes timas de rea,
considera-se que a funo lucro i representada por uma funo quadrtica nor-
malizada. A escolha desta forma funcional para a especificao da funo lucro
justifica-se por trs motivos. Em primeiro lugar, esta uma forma funcional flex-
vel que no restringe as elasticidades de substituio entre insumos. Em segundo
lugar, a funo quadrtica normalizada consistente com as propriedades da teoria
econmica, como homogeneidade de grau um nos preos. Por fim, as funes de
alocao de terra derivadas a partir da funo quadrtica normalizada so lineares
nos parmetros. A resoluo do problema de otimizao proposto em (1) com o
uso da funo quadrtica normalizada gera a seguinte equao de alocao tima:
i = 1, 2, 3 (6)
sujeita s restries paramtricas:
(7)
(8)
As restries observadas em (7) correspondem s condies de otimizao

expressas nas equaes (5) para o caso particular da funo quadrtica normali-
zada, enquanto as restries em (8) so decorrncia da propriedade de simetria
desta forma funcional.
Temos, portanto, um sistema de trs equaes representando a alocao
tima para cada tipo de uso (n*lavoura, n*pasto e n*floresta), sujeito s restries param-
tricas expressas em (7) e (8).
Para a estimao deste sistema, foi escolhido um mtodo de estimao simul-
tnea. Tal escolha parece-nos adequada por dois motivos. Em primeiro lugar, de
se esperar que as decises dos produtores sobre quanto alocar de terra para lavoura,
pastos e florestas devam ser interdependentes, o que implica uma potencial corre-
lao nos termos de erro das trs equaes. Um mtodo de estimao simultnea
permite levar em conta a correlao entre estes erros. J mtodos que estimam cada
equao isoladamente ignoram a correlao entre as equaes e portanto no so
eficientes. Alm disso, apenas a utilizao de mtodos de estimao simultnea
capaz de impor as restries expressas em (7) e (8), que envolvem coeficientes de di-
ferentes equaes. Portanto, o uso de um mtodo de estimao simultneo mostra-
se mais adequado do que estimar o sistema expresso em (6) equao por equao.
Um segundo aspecto economtrico importante a observar que as restries
expressas em (7) fazem que o sistema a ser estimado seja singular. Para solucionar este
problema, estimam-se duas das equaes especificadas em (6), enquanto os parme-
tros para a equao omitida so recuperados por meio das restries em (7). Em nossa
aplicao, foram estimadas as equaes de rea para lavoura e pasto, enquanto os pa-
rmetros para a equao de florestas foram recuperados por intermdio das restries.
A estimao do modelo foi feita por intermdio do mtodo Seemingly Unrelated
Equations Iterado (Isur). Este mtodo de estimao simultnea eficiente na presena
de correlao de resduos nas equaes de alocao de terra e permite impor as restri-
es entre coeficientes de diferentes equaes, conforme antes discutido. Alm disso, a
iterao de mtodo SUR faz que a estimao dos parmetros seja robusta em relao
equao omitida. Em outras palavras, independente da equao que for omitida na
estimao do sistema, a utilizao do mtodo Isur garante que os parmetros recupera-
dos sempre possuam o mesmo valor.
Os parmetros estimados para as equaes de pasto, lavoura e floresta per-

mitem analisar de que maneira as alocaes de terra para estes trs tipos de uso
reagem a variaes das diferentes variveis explicativas do modelo preo dos
produtos, preo dos insumos, fatores agroclimticos. A partir destes parmetros,
possvel simular o impacto das mudanas climticas sobre as variaes de rea.
5.1.3 Mtodo de simulao

Primeiramente, so simuladas as reas destinadas a cada um dos trs tipos de
uso considerando-se as mdias das temperaturas e precipitaes projetadas pelo
modelo Precis para o perodo-base (em nosso caso, o perodo-base corresponde
ao perodo 1960-1991):
(9)
em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dadas as caractersti-

cas climticas projetadas para o perodo-base pelo modelo Precis, so os coeficientes
estimados no modelo economtrico e Xl,BASE o vetor de variveis agroclimticas no
qual as variveis climticas so as projetadas pelo modelo Precis para o perodo-base.
Em seguida, simulam-se as reas alocadas para cada tipo de uso, conside-
rando-se as mudanas climticas projetadas pelo modelo Precis em determinado
perodo que denominamos T1:
(10)
em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dadas as caracte-

rsticas climticas projetadas para o perodo T1 pelo modelo Precis, e Xl,T1 o
vetor de variveis agroclimticas no qual as temperaturas e precipitaes so as
projetadas pelo modelo Precis para T1.
Por fim, a variao percentual da rea destinada ao uso i decorrente das mu-
danas climticas pode ser calculada por meio da frmula:
(11)
Obtemos assim as variaes estimadas , e decor-

rentes das mudanas climticas previstas pelo modelo Precis.
5.2 Produtividade agrcola
5.2.1 Especificao economtrica e estimao

O efeito das mudanas climticas sobre a produtividade agrcola avaliado em
termos das variaes de produtividade fsica das culturas por exemplo, em kg/
ha. Pressupe-se aqui que a produtividade fsica basicamente determinada por
fatores agroclimticos e independem de fatores econmicos. Desta forma, no
especificado um modelo estrutural para analisar a questo,2 optando-se pela esti-
mao de uma equao de produtividade em forma reduzida.
A especificao das equaes parte do pressuposto de que a produtividade
determinada pela temperatura, precipitao e caractersticas agronmicas, tais
como o tipo de solo. Desta forma, a equao de produtividade de determinada
cultura possui a seguinte forma geral:
PRODMED = f(TEMP, PREC, Z) (12)
em que PRODMED a produtividade mdia de determinada cultura, TEMP

a temperatura e Z um vetor contendo diversas caractersticas agronmicas.
Para controlar para as questes de sazonalidade e no linearidade dos efeitos dos
fatores climticos, as variveis de temperatura e precipitao so especificadas em
funo de suas mdias trimestrais e so includos termos lineares e quadrticos.
So tambm includos efeitos fixos para as unidades da Federao, para contro-
lar para a possvel heterogeneidade regional. Estas questes sero discutidas mais
detalhadamente adiante. A estimao da equao (12) feita pelo mtodo de m-
nimos quadrados ordinrios, ponderado pela rea dos estabelecimentos agrcolas.
5.2.2 Mtodo de simulao

Para a simulao dos efeitos das mudanas climticas sobre a produtividade m-
dia de determinada cultura, primeiramente calcula-se , que cor-
responde produtividade mdia estimada pela equao (12) considerando-se as
temperaturas e precipitaes observadas no perodo 1970-1996, que denomina-
mos perodo-base. Em seguida, simula-se a produtividade mdia ,
que corresponde produtividade mdia estimada por (12) considerando-se as
mudanas climticas projetadas pelo modelo Precis em determinado perodo que
denominamos T1. Finalmente, a variao percentual da produtividade mdia
obtida pela frmula:
2. Na verdade, pode-se argumentar que os investimentos em pesquisa e desenvolvimento tm impacto sobre a produ-
tividade agrcola, e esses investimentos podem depender das condies de mercado preos agrcolas etc. No entanto,
como no h dados consolidados disponveis sobre investimentos em pesquisa e desenvolvimento, tal questo no
poderia ser incorporada em nossa pesquisa. Ademais, a incorporao de variveis econmicas implicaria problemas de
endogeneidade e o consequente vis de nossos estimadores.
(13)
6 BASE DE DADOS
As estimaes do modelo de uso da terra e das equaes de produtividade foram
realizadas com observaes em nvel municipal. A construo das variveis utili-
zadas na estimao dos modelos envolveu a consolidao e compatibilizao de
bases de dados provenientes de diferentes fontes. As informaes agroeconmicas
foram obtidas a partir do Ipeadata, que coletou dados agronmicos fornecidos
pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e os dados munici-
pais dos censos agropecurios do IBGE de 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996.
As informaes sobre temperatura e precipitao observadas foram obtidas a par-
tir da base de dados CL 2.0 10 do Climate Research Unit (CRU/University of
East Anglia). J os dados climticos para o perodo 2010-2100 correspondem s
projees de temperatura e precipitao oriundas do modelo regionalizado Precis,
fornecidos pelo Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos (CPTEC)/
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). A construo das variveis
descrita em detalhes a seguir.
6.1 Uso da terra

As variveis relativas aos trs tipos de uso lavoura, pasto e florestas foram cons-
trudas a partir dos dados municipais do Censo Agropecurio do IBGE. A rea
de lavoura corresponde soma das reas dos estabelecimentos agrcolas de de-
terminado municpio utilizadas para o plantio de lavouras temporrias, lavouras
permanentes e das terras em descanso.3 A rea de pastagem foi calculada como a
soma das pastagens naturais e plantadas. J a rea de floresta corresponde ao total
das reas dos estabelecimentos ocupadas por florestas naturais, florestas plantadas
e pelas terras produtivas no utilizadas. Optou-se por computar as terras produ-
tivas no utilizadas como reas de floresta, pois pelos critrios de classificao do
IBGE, as terras produtivas e no utilizadas correspondem a reas que esto fora
de uso por perodo superior a quatro anos.
6.2 Produtividade agrcola

A varivel relativa produtividade agrcola foi calculada em termos de produti-
vidade mdia municipal, correspondendo razo entre a quantidade colhida e a
rea colhida em determinado municpio segundo os dados do censo agropecurio.
Foram calculadas e analisadas as produtividades mdias relativas a sete culturas:
3. As terras em descanso so habitualmente utilizadas para o plantio de lavouras temporrias.

arroz, cana-de-acar, feijo, fumo, milho, soja e trigo. Estas culturas foram es-
colhidas por representarem parcela significativa da produo agrcola nacional.
As produtividades mdias esto expressas em termos de kg/ha.
6.3 Preo dos produtos: lavoura, pasto e floresta

O preo representativo dos produtos da lavoura foi construdo por meio do clcu-
lo de um ndice de preos de Laspeyres regionalizado, no qual foram utilizados os
dados municipais de preos e quantidades para as sete culturas j mencionadas
arroz, cana, feijo, fumo, milho, soja e trigo. O preo representativo das ativi-
dades relacionadas pastagem corresponde ao preo mdio municipal do gado,
calculado pela razo entre o valor total dos bovinos vendidos e abatidos em de-
terminado municpio e o nmero total de cabeas vendidas e abatidas. J o preo
das florestas foi representado como o preo mdio da madeira, dado pelo valor
total da madeira extrada em determinado municpio dividido pela quantidade
extrada em m3. Pressupe-se que o preo da madeira seja uma boa proxy para
o custo de oportunidade da floresta em p, uma vez que o proprietrio rural leva
em conta a receita da extrao da madeira e os preos das atividades alternativas
(pecuria e lavoura) ao decidir pela conservao ou pela derrubada das florestas
localizadas em seu estabelecimento. Nos municpios onde no havia informao
sobre o valor e/ou a quantidade de madeira extrada, considerou-se o preo mdio
da madeira no estado onde o municpio est localizado.
6.4 Preo dos insumos

Foram includos nas estimaes os preos relativos a dois insumos: mo de
obra e terra. O preo da mo de obra foi representado pelo salrio mdio rural
municipal, calculado como o total de salrios pagos aos trabalhadores rurais
dividido pelo nmero total de pessoas ocupadas nas atividades rurais em de-
terminado municpio.4 Devido inexistncia de dados relativos ao preo da
terra no Censo Agropecurio 1995-1996, foi utilizado como proxy o preo
mdio da terra arrendada, calculado pela razo entre a despesa total com o
arrendamento de terras e a rea total arrendada em determinado municpio.5
J a falta de informaes sobre o estoque de capital dos estabelecimentos rurais
e das quantidades de fertilizantes adquirida impossibilitou a incluso do preo
do capital e dos fertilizantes em nossa anlise.
4. Neste clculo foi considerada tambm a mo de obra familiar.

5. No caso especfico da Amaznia, o valor da terra de reas includo no modelo representa no apenas o custo do
insumo, mas tambm uma medida de presso por desmatamento, uma vez que os preos da terra refletem a expec-
tativa do retorno econmico das respectivas reas. Deste modo, reas no desmatadas mais valorizadas devem ser
economicamente mais atrativas, e, portanto, mais vulnerveis ao desmatamento por parte de pecuaristas e grileiros.
6.5 Variveis climticas

As variveis climticas utilizadas nas anlises foram temperatura (C) e preci-
pitao (mm). Em nossa modelagem, supe-se que variaes climticas em di-
ferentes estaes do ano tenham efeitos distintos sobre as alocaes de terra e
a produtividade das culturas. Por exemplo, de se esperar que um aumento de
1C nas temperaturas nos meses de vero tenha um impacto distinto ao de uma
variao de 1C que ocorra nos meses de inverno. Para incorporar a questo da
sazonalidade dos efeitos climticos em nossa anlise, foram construdas variveis
relativas s mdias trimestrais de temperatura e precipitao: dezembro a fevereiro
(representativas do perodo de vero), maro a maio (representativas do perodo
de outono), junho a agosto (representativas do perodo de inverno) e setembro
a novembro (representativas do perodo de primavera). Ademais, supe-se que a
relao entre as variveis climticas e a produtividade das culturas possa ser carac-
terizada por no linearidades. Em vista dessa possibilidade, inclui-se tambm nas
especificaes economtricas das equaes de produtividade os termos quadrti-
cos das mdias trimestrais de temperatura e precipitao.
As variveis climticas para o perodo 1960-1996 foram extradas da base de
dados CL 2.0 10 do Climate Research Unit (CRU/University of East Anglia).
Esta base fornece dados georreferenciados das temperaturas e precipitaes mensais
com uma resoluo espacial de aproximadamente 0,5 X 0,5 para todo o territrio
nacional.6 As observaes foram espacializadas com o uso do software ArcGis sobre a
malha municipal de 2000 do IBGE, de modo a se obter as variveis de temperatura
e precipitao em nvel municipal.
Para a simulao dos efeitos das mudanas climticas, foram utilizadas
as projees de temperatura e precipitao oriundas do modelo regionalizado
Precis, desenvolvido pelo CPTEC/Inpe no mbito do projeto ECCB. A base
de dados fornecida possui uma resoluo espacial de 50 km X 50 km, com ob-
servaes mensais para o perodo 2010-2100. Assim como no caso dos dados
do CRU, as projees de temperatura e precipitao do modelo Precis foram
espacializadas com o uso do software ArcGis sobre a malha municipal de 2000
do IBGE.7
6.6 Variveis agronmicas e outras variveis de interesse

Diversas variveis agronmicas foram includas nos modelos economtricos de
uso da terra e produtividade mdia. Entre elas, destacam-se as variveis relativas
ao tipo de solo, altitude e diversas variveis indicadoras de restries do uso de
6. A documentao sobre a metodologia adotada na compilao dos dados e as tcnicas de interpolao adotadas
pelo modelo podem ser consultadas em Hulme e Sheard (1999).
7. Nos polgonos correspondentes aos municpios sem informao, utilizou-se a tcnica de georreferenciamento que
imputa o valor da observao mais prxima ao polgono sem informao.
solo para atividades agrcolas baixa disponibilidade de nutrientes, alta declivi-

dade, alto grau de limitao mecanizao etc. Alm das variveis agronmicas,
tambm foram includas nas especificaes economtricas variveis relacionadas
a outros fatores considerados importantes para explicar a alocao de terra entre
diferentes usos, tais como estradas pavimentadas e a rea total irrigada. A lista
completa com a descrio das variveis agronmicas e demais variveis de interes-
se utilizadas nas estimaes encontra-se no anexo 1.
7 RESULTADOS
O modelo economtrico de uso da terra formado pelo sistema de trs equaes
de alocao de rea lavoura, pasto e floresta , cuja especificao geral descrita
na equao (6), sujeita s restries paramtricas expressas em (7) e (8). Devido
singularidade do sistema, foram estimadas as equaes de rea para lavoura e
pasto, enquanto os coeficientes para a equao de florestas foram recuperados por
meio das restries paramtricas. A condio de homogeneidade de grau um nos
preos foi imposta por intermdio da utilizao do preo da floresta como nume-
rrio, sendo portanto os preos da lavoura e do pasto expressos como preos re-
lativos. As estimaes foram realizadas a partir de dados em nvel municipal para
o ano censitrio 1995-1996. Os resultados do modelo so exibidos no anexo 2.
Os seguintes pontos merecem destaque:
O modelo apresentou uma boa capacidade de ajuste e os coeficientes
das variveis possuem os sinais esperados. Na equao da rea de lavou-
ra, o sinal positivo do coeficiente da varivel prel_lav indica que um
aumento do preo relativo das culturas leva os produtores rurais a alo-
car mais rea para a lavoura. Da mesma forma, na equao da rea de
pasto, o sinal positivo da varivel prel_gado indica que um aumento do
preo relativo dos produtos pecurios leva os produtores a aumentarem
as reas de pastagem.
Nas equaes das reas de lavoura e pasto, os coeficientes das vari-
veis relativas s temperaturas e s precipitaes mdias trimestrais so
na maioria dos casos estatisticamente significativos. Isto significa que
de fato estas variveis climticas afetam a deciso dos produtores em
relao alocao de terra para os diferentes usos. Ademais, pode-
se observar que variaes de temperatura e precipitao em diferentes
pocas do ano tm impactos distintos sobre a alocao de reas, como
mostra a alternncia de sinal dos coeficientes trimestrais. Isto mostra
que importante levar em conta a sazonalidade dos efeitos climticos
sobre os padres de uso da terra, no sendo adequada a utilizao de
dados anuais em anlises economtricas.
Por fim, vale ainda observar que o teste de Breusch-Pagan rejeita a hi-
ptese de que os erros das duas equaes estimadas no esto correla-
cionados. Tal resultado fornece evidncia emprica de que a deciso dos
produtores sobre quanto alocar de terra para diferentes tipos de uso
deva ser interdependente, e que neste caso o uso de mtodos de estima-
o simultnea como o aqui proposto mostra-se mais eficiente do que
a estimao de cada equao do sistema isoladamente, como realizado
por Evenson e Alves (1998).
A partir dos parmetros do modelo economtrico estimado, foram reali-
zadas as simulaes para se avaliar de que forma as alocaes de terra se com-
portariam frente aos cenrios de mudanas climticas projetados pelo modelo
Precis. Na construo dos cenrios de simulao, adotaram-se algumas hipteses
simplificadoras, que so aqui discutidas de modo a propiciar um melhor enten-
dimento dos resultados e dos limites do alcance destes. Em primeiro lugar, os
cenrios de simulao no contemplam a questo do progresso tcnico, que tende
a minimizar os impactos negativos das mudanas climticas sobre a produtivida-
de agrcola. A incluso da evoluo tecnolgica no perodo em anlise tenderia a
reduzir os potenciais impactos negativos das mudanas climticas estimados neste
estudo. A questo do avano tecnolgico ser incorporada em futuras extenses
do modelo. Alm disso, como os exerccios de simulao so baseados em um
modelo de equilbrio parcial, os preos relativos dos produtos e dos insumos so
considerados constantes. Contudo, de se esperar que estes preos tambm se
ajustem s novas condies climticas, gerando reflexos sobre as atividades agr-
colas e os demais setores econmicos. Essas mudanas no ambiente econmico
no podem ser tratadas no mbito do modelo de uso da terra aqui proposto, mas
sero posteriormente analisadas no modelo de equilbrio geral desenvolvido pela
equipe da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe)/USP no mbito do
projeto ECCB. Em vista dessas consideraes, as simulaes devem ser interpre-
tadas como uma resposta seguinte conjectura: Dadas as estruturas produtivas e
tecnolgicas relativas a 1995, caso fossem alteradas as variveis climticas de tem-
peratura e precipitao conforme projetadas pelo modelo climatolgico Precis, de
que forma se comportariam as alocaes de terra para lavouras, pastos e florestas?
As simulaes foram realizadas para as projees climticas dos cenrios de
emisses A2 e B2, conforme definidos pelo IPCC. Para cada um destes cenrios,
foram considerados trs perodos para a avaliao: i) a mdia das temperaturas e
precipitaes projetadas para o perodo 2010-2040; ii) a mdia das temperaturas
e precipitaes projetadas para o perodo 2040-2070; e iii) a mdia das tempera-
turas e precipitaes projetadas para o perodo 2070-2100. Optou-se por traba-
lhar com as mdias das variveis climticas projetadas para intervalos de 30 anos
por dois motivos. Em primeiro lugar, as decises quanto alocao de terra levam
em considerao o comportamento de longo prazo do clima, e no se baseiam

nas ocorrncias de temperatura e precipitao de um ano particular. Em segundo
lugar, a utilizao da mdia uma maneira de se reduzir as incertezas associadas
s projees dos modelos climatolgicos.
Se por um lado a utilizao das mdias das variveis climticas para longos
intervalos de tempo reduz as incertezas relativas s projees climticas, por outro
esta escolha impe limitaes ao modelo. Em particular, o uso de mdias para
perodos longos no permite que o modelo seja aplicado anlise de eventos cli-
mticos extremos de ocorrncia irregular e pontual, tais como perodos atpicos
de seca prolongada ou excesso de chuvas em determinados anos. Estes eventos de-
vem ser importantes para a quebra de produtividade na agricultura e para orientar
as decises dos agricultores quanto alocao futura de suas lavouras, e devem ser
incorporados em futuras extenses do modelo.8
Os resultados das simulaes dos efeitos das mudanas climticas sobre as
variaes de rea de lavoura, pasto e floresta em nvel nacional e para as diferentes
regies encontram-se no anexo 3. As variaes percentuais possuem como pero-
do de referncia o ano de 1995. importante ainda observar que as variaes de
rea em hectares so calculadas em relao s reas dos estabelecimentos agrcolas
do Censo Agropecurio 1995-1996. Os seguintes pontos merecem destaque:
Em nvel nacional, tanto nos cenrios A2 e B2 de emisses, observa-se
uma reduo significativa das reas de florestas e matas nos estabeleci-
mentos agrcolas. As simulaes apontam para uma reduo entre 15%
e 20% das reas florestais, variando segundo o cenrio e o horizonte
temporal considerado. Observa-se ainda que o processo de desmata-
mento j ocorre com o clima projetado para o perodo 2010-2040.
A anlise das variaes das reas em hectares sugere que a converso das
reas florestais se dar sobretudo para o uso na pecuria, como mostra
o significativo aumento estimado das reas de pastagem.
Em ambos os cenrios A2 e B2, as simulaes apontam para um
aumento da rea de pastagens no Brasil. As simulaes sugerem que
o avano da rea de pastagem se dar em detrimento das reas de
florestas, como antes observado. As variaes estimadas nas reas
de pastagem situam-se entre 6% e 11%, variando segundo o cen-
rio e o horizonte temporal considerado.
8. Uma possvel maneira de incorporar a questo dos eventos extremos seria trabalhar com a varincia dos dados de
temperatura e precipitao projetados pelos modelos climatolgicos para o perodo 2010-2100. No entanto, devido ao
grau de incerteza dos modelos climatolgicos atuais, no possvel identificar se perodos de grande variabilidade so
de fato indicadores de eventos extremos ou resultam de projees climticas mal calibradas. Anlises dos impactos de
eventos extremos sero possveis apenas com o aprimoramento dos modelos climatolgicos e a decorrente reduo
das incertezas associadas s projees.
Em nvel nacional, o impacto das mudanas climticas projetadas no

cenrio B2 sobre a variao das reas de lavoura no muito significa-
tivo, com pouca oscilao em relao s reas observadas no perodo de
referncia 1995. J no cenrio A2, o impacto pouco significativo
no perodo 2010-2040, mas as simulaes para os perodos 2040-2070
e 2070-2100 mostram que as reas de lavoura tendem a se expandir a
partir de 2050. Estima-se que a expanso se concentrar sobretudo na
regio Sul, como se ver na anlise regional a seguir.
A anlise dos resultados por regies permite observar que o impacto das
mudanas climticas apresenta importantes variaes regionais. A partir dos re-
sultados das simulaes do anexo 3, podemos destacar os seguintes pontos:
Na regio Norte, observa-se uma variao positiva nas reas de la-
voura e pasto, com a consequente reduo das reas de floresta nos
estabelecimentos agrcolas. As simulaes sugerem, portanto, que as
mudanas climticas resultaro em mudanas no uso do solo na di-
reo de uma maior presso por desmatamento na regio amaznica,
como decorrncia do processo de adaptao dos produtores rurais de
regio s novas condies climticas. Segundo as variaes estimadas
de rea em hectares, a maior parte das reas florestais sero converti-
das em pastagens.
As simulaes para a regio Nordeste apontam para uma expressiva
reduo das regies de florestas matas e um aumento das reas de
pastagem. De fato, os modelos sugerem que a regio da caatinga e
a chamada regio do cerrado nordestino sul do Maranho, sul do
Piau e oeste da Bahia parecem ser particularmente afetadas pelas
mudanas climticas, com a consequente degradao das terras e a
converso de reas de matas em pastos de baixa rentabilidade. J as
reas de lavoura apresentam variaes negativas significativas nos pe-
rodos 2010-2040 e 2040-2070, mas um aumento no perodo 2070-
2100. Este resultado no perodo 2070-2100 est aparentemente em
desacordo com as concluses da pesquisa da Embrapa/Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP) no mbito do ECCB, que pre-
v um impacto negativo nas atividades agrcolas da regio. Contudo,
vale observar que a pesquisa da Embrapa/UNICAMP no usa dados
de precipitao, e os resultados para 2070-2100 para as lavouras do
Nordeste em nosso modelo so expressivamente influenciados pelas
precipitaes previstas pelo modelo Precis para a regio. Quando so
considerados apenas os efeitos da temperatura, as reas de lavoura ten-
dem a continuar apresentando uma variao negativa.
A regio Sudeste apresenta um aumento da rea destinada pecuria e

uma reduo das reas de florestas em seus estabelecimentos agrcolas
nos dois cenrios. Os efeitos das mudanas climticas sobre as reas
agrcolas variam conforme o cenrio e o horizonte temporal.
A caracterstica mais importante observada nas simulaes para a regio
Sul o aumento significativo da rea de lavoura, em detrimento das
reas de pastos e florestas. De fato, esta regio apresenta boa capacidade
de adaptao s mudanas climticas. Tanto as estimativas de produti-
vidade mdia deste trabalho ver anlise a seguir e anexo 4 quanto o
estudo da Embrapa/UNICAMP sugerem que as mudanas climticas
tendem a tornar as condies da regio mais propcias prtica agr-
cola. Consequentemente, de se esperar um aumento da rentabilidade
da atividade agrcola e a converso de pastos em lavoura, o que est de
acordo com os resultados das simulaes para a regio Sul.
Observa-se na regio Centro-Oeste, em ambos os cenrios A2 e B2,
uma reduo da rea de lavoura e um aumento na rea de pastagem.
De fato, esta regio caracterizada pelo clima quente, onde as altas
temperaturas esto prximas ao limite de tolerncia das culturas agrco-
las. Nestas regies, as mudanas climticas podero acarretar quedas de
produtividade agrcola. De fato, tanto as estimativas de produtividade
mdia deste trabalho ver anlise a seguir e anexo 4 quanto o estudo
da Embrapa/UNICAMP sugerem que as mudanas climticas tendem
a reduzir significativamente a produtividade agrcola das principais cul-
turas da regio. Com isso, de se esperar uma queda de rentabilidade
das atividades agrcolas e a converso de reas de lavoura em pastos, o
que est de acordo com os resultados das simulaes para a regio Sul.
Por fim, as simulaes do impacto das mudanas climticas sobre a produ-
tividade mdia das culturas foram realizadas utilizando os dados municipais dos
Censos Agropecurios 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Os resultados das
simulaes devem ser interpretados como uma resposta seguinte conjectura:
Qual seria o impacto sobre a produtividade mdia se houvesse apenas mudanas
nas temperaturas e precipitaes conforme previstas pelo modelo Precis, dadas as
condies tecnolgicas atuais? A produtividade mdia de referncia, com a qual
so comparadas as produtividades estimadas, calculada de acordo com os dados
do Censo Agropecurio 1995-1996.
Deve-se mencionar ainda que os cenrios climticos no contm infor-
maes que permitam avaliar o impacto do aumento da concentrao de CO2
na atmosfera sobre a produtividade agrcola. A fertilizao por carbono tende-
ria a contrabalanar os potenciais efeitos negativos das mudanas climticas.
A incluso dos efeitos da fertilizao por carbono em nossas simulaes re-

sultaria na reduo dos potenciais impactos negativos sobre a produtividade
agrcola estimados neste estudo.
Foram analisados os impactos sobre a produtividade mdia de sete culturas:
arroz, cana-de-acar, feijo, fumo, milho, trigo e soja. Os resultados das simulaes
esto apresentados no anexo 4. A seguir esto resumidos os principais resultados:
Em geral, observa-se que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
so afetadas negativamente pelas mudanas climticas em termos de
produtividade agrcola. Nestas regies, nos diferentes cenrios e per-
odos considerados, foram estimadas quedas de produtividade mdia
para a maioria das culturas analisadas. Em particular, a queda prevista
de produtividade das culturas de subsistncia arroz, milho, feijo no
Nordeste poder ter importantes consequncias socioeconmicas, uma
vez que atinge diretamente a agricultura familiar.
Com exceo do milho, estima-se na regio Sul um aumento da produ-
tividade mdia para todas as demais culturas analisadas. Estes resultados
esto de acordo com os obtidos pelo estudo da Embrapa/UNICAMP,
que aponta uma migrao das culturas para o sul devido maior capa-
cidade de adaptao desta regio s mudanas climticas. Este resultado
tambm est de acordo com os encontrados no modelo de uso da terra,
que apontam para um aumento da rea de lavouras na regio Sul, com
converso de reas de pastagens para atividades agrcolas.
As simulaes sugerem que as produes de arroz e de trigo no sero
afetadas em escala nacional, uma vez que os resultados mostram um
aumento da produtividade dessas culturas na regio Sul, onde est con-
centrada a maior parte da produo de arroz e trigo do pas. Merece
destaque ainda o aumento de produtividade mdia da soja estimado na
regio Norte, o que pode levar a uma maior presena desta cultura na
regio e ao decorrente aumento da presso por desmatamento e conver-
so de reas de pastagem.
Os resultados das simulaes sugerem que os impactos das mudanas clim-
ticas sobre o uso da terra e a estrutura produtiva no Brasil so significativos, sendo
previstas importantes variaes regionais nas reas de lavoura, pasto e florestas,
bem como mudanas nas produtividades mdias das culturas. Estas adaptaes
do setor agrcola frente aos cenrios de mudanas climticas, por sua vez, reper-
cutiro na economia brasileira. A mensurao dos impactos econmicos para a
economia brasileira est sendo realizada pela equipe da USP envolvida no projeto
ECCB, para a qual foram enviados os dados relativos variao de reas e s al-
teraes de produtividade.
Os potenciais efeitos das mudanas climticas sobre o uso da terra e a produtivi-
dade agrcola apontados neste estudo podem gerar importantes impactos socio-
ambientais. Em vista disso, apresentamos aqui algumas recomendaes com o
objetivo de subsidiar polticas para minimizar estes impactos.
Os resultados das simulaes sugerem que as mudanas climticas po-
dem levar a uma reduo significativa das reas florestais nos estabele-
cimentos agrcolas, aumentando a presso por desmatamento na Ama-
znia. Em vista desta tendncia, faz-se necessria a implementao e o
monitoramento de polticas de ordenamento de uso de solo, de modo
a garantir o cumprimento das metas de reduo de desmatamento de-
finidas pelo governo brasileiro.
O fato de os efeitos das mudanas climticas serem espacialmente dife-
renciados no Brasil tem a implicao de que as desigualdades regionais
brasileiras, j grandes, podem vir a se tornar ainda maiores, demandan-
do ateno por parte das polticas pblicas. Em particular, as perdas
de produtividade agrcola nas culturas de subsistncia na regio Nor-
deste podem afetar severamente o rendimento da agricultura familiar.
O desenvolvimento de tecnologia com vista adaptao dos cultivares
a condies climticas mais adversas fundamental para reduzir a vul-
nerabilidade dos produtores agrcolas.
Por fim, os resultados das simulaes mostram que adaptaes do setor
agrcola frente aos cenrios de mudanas climticas podem resultar em
mudanas significativas no padro de uso da terra. Estas mudanas,
por sua vez, podem repercutir nas taxas de desmatamento e emisses
de carbono. Estes efeitos decorrentes das adaptaes dos agentes devem
ser incorporados nas projees modelos de circulao geral, de modo
a torn-los mais precisos na definio dos cenrios climticos futuros.
REFERNCIAS
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ANEXOS
ANEXO 1
QUADRO 1A
Lista de variveis agronmicas
Cdigo da varivel Descrio
PSOLOi Proporo da rea do municpio na classe i (i = 1,...11) classificao Embrapa
PPTNi Proporo da rea do municpio com potencialidade agrcola nvel i (i = 1 a 5) classificao Embrapa
PERO1 Proporo da rea municipal com limitao moderada de eroso (7,5% a 15% de inclinao)
PERO2 Proporo da rea municipal com limitao acentuada de eroso (15% a 45% de inclinao)
PALT1 Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 0 e 99 metros
PALT5 Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 800 e 1.199 metros
PALT6 Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 1.200 e 1.799 metros
UCI rea municipal ocupada por unidades de conservao de proteo integral
UCS rea municipal ocupada por unidades de conservao de uso sustentvel
TIND rea total de terras indgenas demarcadas
AREA_H2O rea municipal ocupada por corpos hdricos
PDECL Proporo da rea municipal com declividade acentuada (classe 1)
PDIS Proporo da rea municipal com baixa disponibilidade de nutrientes (classe 1)
PLIM Proporo da rea municipal com alto grau de limitao para mecanizao (classe 3)
PDREN Proporo da rea municipal com problemas de drenagem (classe 2)
PAV_ROAD Rodovias pavimentadas (km)
IRRIG95 rea total irrigada (ha)
DISECE95 Distncia econmica para a capital estadual mais prxima (ajustada para custos de transporte)
ATOTA95 rea total dos estabelecimentos agrcolas (ha)

ANEXO 2
Resultados estimao do modelo de uso do solo
TABELA 1A
Mtodo de estimao Isur
Equao Obs. Params. RMSE R-sq Chi2
Lavoura 2.846 46 921.141,36 0,954 59.739,32
Pasto 2.846 46 366.093,70 0,969 89.000,43
Varivel Equao lavoura Equao pasto

explicativa Obs. Std. error t-stat Obs. Std. error t-stat
prel_lav1 537,34 288,21 1,86 3.587,65 2.599,28 1,38
prel_gado 2
3.587,65 2.599,28 1,38 68.636,61 30.288,68 2,27
prel_terra3 -16,00 62,42 -0,26 76,11 248,03 0,31
prel_trabalho4 -623,38 147,87 -4,22 1.443,18 603,07 2,39
tmp30djf 5
34.762,81 7.619,05 4,56 -102.519,90 30.279,63 -3,39
tmp30mam6 -39.612,18 8.229,03 -4,81 42.998,77 32.697,55 1,32
tmp30jja 7
46.660,09 6.659,29 7,01 -115.500,30 26.458,92 -4,37
tmp30son8 -30.350,94 6.782,15 -4,48 170.312,30 26.954,72 6,32
pre30djf 9
-198,00 105,45 -1,88 1.621,34 419,10 3,87
pre30mam10 11,41 122,00 0,09 -3.847,55 484,80 -7,94
pre30jja11 413,76 123,44 3,35 3.609,76 490,47 7,36
pre30son 12
102,95 123,87 0,83 -1.701,83 492,19 -3,46
Variveis agronmicas Sim Sim
Fonte: Ipea.
Notas: 1 prel_lav: preo relativo da lavoura.
2
prel_gado: preo relativo do gado.
3
prel_terra: preo da terra.
4
prel_trabalho: preo do trabalho.
5
tmp30djf: temperatura mdia do trimestre dezembro janeiro fevereiro no perodo 1960-1991.
6
tmp30mam: temperatura mdia do trimestre maro abril maio no perodo 1960-1991.
7
tmp30jja: temperatura mdia do trimestre junho julho agosto no perodo 1960-1991.
8
tmp30son: temperatura mdia do trimestre setembro outubro novembro no perodo 1960-1991.
9
pre30djf: precipitao mdia do trimestre dezembro janeiro fevereiro no perodo 1960-1991.
10
pre30mam: precipitao mdia do trimestre maro abril maio no perodo 1960-1991.
11
pre30jja: precipitao mdia do trimestre junho julho agosto no perodo 1960-1991.
12
pre30son: precipitao mdia do trimestre setembro outubro novembro no perodo 1960-1991.
Obs.: Breusch-Pagan teste de independncia Chi2 = 1.099,62.
ANEXO 3
Resultados variaes de reas
TABELA 2A
Variaes em termos percentuais e absolutos (106 ha) de reas de lavoura,
pasto e floresta nos estabelecimentos agrcolas cenrio A2
2010-2040 2040-2070 2070-2100
Regio
Lavoura Pasto Floresta Lavoura Pasto Floresta Lavoura Pasto Floresta
-1,7% +11,1% -17,1% +3,1% +11,1% -19,36% +11,0% +6,5% -15,4%
Brasil
(-0,9) (19,7) (-18,9) (1,6) (19,9) (-21,4) (5,5) (11,5) (-17,0)
-2,4% +17,7% -14,6% +17,9% +16,7% -15,8% +44,1% +10,4% -13,3%
Norte
(-0,1) (4,3) (-4,2) (0,5) (4,1) (-4,6) (1,4) (2,5) (-3,9)
-27,6% +28,3% -17,9% -18,9% +25,1% -18,7% +31,8% +9,8% -27,2%
Nordeste
(-4,0) (9,1) (-5,1) (-2,7) (8,1) (-5,3) (4,6) (3,1) (-7,7)
-7,0% +4,9% -23,2% +11,1% +5,9% -30,6% -7,6% +9,6% -23,8%
Sudeste
(-0,8) (1,9) (-2,7) (1,3) (2,2) (-3,5) (-0,9) (3,6) (-2,7)
+27,9% -6,0% -32,2% +30,4% -4,6% -40,2% +33,4% -16,8% -13,1%
Sul
(3,8) (-1,2 ) (-2,5) (4,1) (-1,0) (-3,1) (4,5) (-3,5) (-1,0)
Centro- -6,4% +8,4% -14,2% -7,1% +10,2% -17,4% -12,0% +9,3% -14,7%
Oeste (-0,5) (5,2) (-4,8) (-0,5) (6,4) (-5,9) (-0,9) (5,8) (-4,9)
Fonte: Ipea.
TABELA 3A
Variaes em termos percentuais e absolutos (106 ha) de reas de lavoura, pasto
e floresta nos estabelecimentos agrcolas cenrio B2
2010-2040 2040-2070 2070-2100
Regio
Lavoura Pasto Floresta Lavoura Pasto Floresta Lavoura Pasto Floresta
+0,5% +9,9% -16,2% +2,7% +10,6% -18,2% -3,0% +10,1% -15,0%
Brasil
(0,3) (17,7) (-18,0) (1,3) (18,8) (-20,2) (-1,5) (18,1) (-16,6)
+4,0% +13,0% -11,3% +10,3% +15,5% -14,0% 24,9% 12,8% -13,3%
Norte
(0,1) (3,2) (-3,3) (0,3) (3,8) (-4,1) (0,8) (3,1) (-3,9)
-26,6% +25,5% -15,3% -23,5% +25,1% -16,4% +12,6% +14,1% -22,3%
Nordeste
(-3,8) (8,2) (-4,3) (-3,4) (8,1) (-4,7) (1,8) (4,5) (-6,3)
+13,6% +3,5% -25,2% +16,3% +3,7% -28,6% -20,3% +13,6% -24,0%
Sudeste
(1,6) (1,3) (-2,9) (1,9) (1,4) (-3,3) (-2,4) (5,1) (-2,8 )
+22,6% -2,7% -31,8% +27,1% -1,7% -42,1% +15,9% -8,6% -4,7%
Sul
(3,0) (-0,6) (-2,5) (3,7) (-0,4) (-3,3) (2,1) (-1,8) (-0,4)
Centro- -5,1% +8,0% -13,8% -9,1% 9,6% -15,9% -15,2% +10,0% -15,3%
Oeste (-0,4) (5,0) (-4,6) (-0,7) (6,0) (-5,3) (-1,1) (6,3) (-5,1)
Fonte: Ipea.
ANEXO 4
Resultados
TABELA 4A
Variao de produtividade por cultura
(Em %)
Cenrio A2 Cenrio B2
Arroz 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte -26,6 -23,4 -9,9 -30,3 -26,8 -9,9
Nordeste -28,9 -26,0 -11,0 -27,1 -24,3 -15,4
Sudeste -1,3 -0,7 19,5 9,2 6,2 15,0
Sul 46,4 44,4 8,2 48,5 46,2 5,8
Centro-Oeste -13,5 -12,3 -12,1 -14,1 -14,4 -5,9
Cana 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte -36,4 -36,7 -54,8 -33,4 -31,7 -54,8
Nordeste -2,3 -4,3 -7,1 -0,9 -3,9 -4,6
Sudeste 32,8 34,5 45,6 37,4 34,3 47,5
Sul 39,5 66,5 -36,6 -14,1 -17,7 -59,6
Centro-Oeste -1,7 -1,1 -5,8 -12,7 -3,6 -3,0
Feijo 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte -25,3 -27,1 -19,0 -29,7 -26,5 -19,0
Nordeste -29,9 -30,5 -30,3 -27,7 -31,1 -29,2
Sudeste 27,3 32,6 30,7 32,8 27,9 27,4
Sul 37,0 36,8 30,8 36,5 38,5 34,7
Centro-Oeste -8,0 -7,6 -7,9 -6,5 -7,3 -5,6
Fumo 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte -46,6 -43,8 -40,9 -46,0 -47,1 -40,9
Nordeste -24,9 -23,0 -28,7 -20,3 -17,2 -31,8
Sudeste 29,8 29,1 22,0 31,8 33,4 19,4
Sul 25,0 22,1 30,9 25,7 23,3 45,8
Centro-Oeste -17,9 -18,5 -20,6 -21,5 -21,4 -27,1
Milho 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte 31,8 29,6 31,1 29,7 29,0 28,9
Nordeste -26,7 -26,7 -17,4 -21,7 -26,3 -16,8
Sudeste 10,8 18,7 20,9 21,7 16,5 17,5
Sul -8,5 -9,5 -12,1 -8,2 -10,8 -14,4
Centro-Oeste -11,9 -13,5 -7,9 -12,4 -13,6 -6,1
Soja 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte 34,7 40,4 43,6 37,6 26,1 45,6
Nordeste -10,6 -6,4 -37,5 -7,7 -10,8 -34,4
Sudeste -14,5 -15,5 -21,9 -13,6 -11,3 -22,0
Sul 30,7 21,3 38,3 28,8 33,2 42,0
Centro-Oeste -5,5 -0,7 2,9 -1,8 -3,5 2,1
Trigo 2010-2040 2040-2070 2070-2100 2010-2040 2040-2070 2070-2100
Norte -20,9 -18,3 -32,3 -30,1 -24,4 -40,0
Nordeste -17,6 2,3 -41,0 -17,8 13,3 -49,9
Sudeste 26,4 37,6 2,0 33,5 22,6 14,4
Sul 30,3 33,0 19,5 31,3 22,8 18,0
Centro-Oeste 8,6 1,6 -5,4 9,0 -4,6 0,4
Fonte: Ipea.
CAPTULO 14
PRODUO DE ETANOL E SEUS IMPACTOS SOBRE O USO .

DA TERRA NO BRASIL
1 INTRODUO
O objetivo deste trabalho avaliar os potenciais impactos da expanso da rea
de cana-de-acar em termos de desmatamento e de oferta de alimentos. Para se
analisar esta potencial competio entre biocombustveis, florestas e produo de
alimentos, estima-se um modelo economtrico de uso da terra em nvel munici-
pal a partir dos dados do Censo Agropecurio 1995-1996 do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). Os parmetros do modelo em seguida so
utilizados para simular de que forma se dar a expanso das reas de cana frente
ao comportamento futuro dos preos da cana e dos demais produtos agrcolas.
Dados os preos projetados para 2035, estima-se um crescimento da rea de cana
no Brasil entre 18 milhes e 19 milhes de hectares (ha). Os resultados sugerem
que o aumento esperado do preo da cana, considerado isoladamente, no venha
a gerar fortes incentivos para a expanso deste cultivo na regio amaznica. Por
outro lado, o avano das reas de cana previsto nas regies Sudeste e Nordeste se
d em detrimento das reas de florestas e matas dos estabelecimentos agrcolas,
sugerindo que o crescimento da produo de cana tenha importantes impactos
ambientais nestas regies. Estes impactos so particularmente severos na regio
Sudeste. Por fim, no se observa em nenhuma regio brasileira a substituio
de reas destinadas s culturas de subsistncia por reas de plantio de cana. Este
resultado sugere que a variao do preo da cana no tende a promover uma com-
petio entre esta cultura e a produo de alimentos no Brasil.
2 IDENTIFICAO E DEFINIO DO PROBLEMA

Os ltimos anos foram marcados por um expressivo aumento da produo e do
consumo de biocombustveis, expanso esta impulsionada pela crescente utiliza-
o de etanol e biodiesel no setor de transporte. No perodo entre 2000 e 2007, a
produo de etanol no Brasil cresceu em mdia 11,4% ao ano. O consumo inter-
no tambm tem apresentado elevadas taxas de crescimento, principalmente aps
a bem-sucedida introduo dos automveis flex no mercado brasileiro em 2003.
Em 2007, a produo de etanol no Brasil aproximou-se da marca de 18 bilhes de
litros, sendo 15 bilhes destinados ao mercado interno. Estima-se que o consumo

domstico possa alcanar 35 bilhes de litros em 2015 e 50 bilhes de litros em
2020. A evoluo das exportaes depender do grau de abertura dos parceiros
comerciais brasileiros, mas as previses apontam que o volume de exportaes
possa atingir 20 bilhes de litros em 2020.1
Diversos fatores explicam a importncia que os biocombustveis vm adqui-
rindo no cenrio mundial. Em primeiro lugar, o recente aumento no preo do
petrleo e a instabilidade poltica nas principais regies produtoras desta mat-
ria-prima tm levado busca de fontes de energias alternativas. Neste contexto,
muitos pases veem na produo de biocombustveis uma alternativa economica-
mente vivel ao petrleo, bem como um meio de reduzir a dependncia externa
de petrleo e assim reforar sua segurana energtica. Em segundo lugar, os bio-
combustveis so vistos como um meio eficaz de se reduzir a emisso de gases de
efeito estufa, uma vez que as emisses de carbono decorrentes da queima de bio-
combustveis so menores que as emisses geradas pela queima de combustveis
fsseis. Por fim, diversos analistas apontam ainda que os biocombustveis podem
gerar benefcios sociais, aumentando a renda e o emprego nas reas rurais.2
No obstante os benefcios antes apontados, a expanso do uso de biocom-
bustveis tem gerado questionamentos quanto aos seus potenciais impactos socio-
ambientais. Estudos sugerem que nem todos os tipos de biocombustveis trazem
benefcios em termos de reduo de emisses de carbono. De fato, as diferentes
etapas de produo de biocombustveis envolvem o consumo de energia fssil.
Ao incorporar essas etapas intermedirias no clculo das emisses lquidas de car-
bono, o consumo de certos biocombustveis podem se mostrar mais carbono-
intensivos que o consumo de combustveis fsseis.3 Alm disso, a produo de
biocombustveis caracterizada pelo uso intensivo de terras. A maior demanda
por terras para a produo de biocombustveis pode levar perda de biodiversi-
dade, reduo da qualidade e quantidade dos recursos hdricos disponveis e a
uma reduo na oferta de alimentos.
No Brasil, os impactos socioambientais da expanso das lavouras de cana-de-acar
destinadas produo de etanol tm sido tema de ampla discusso. A despeito do relativo
consenso sobre os benefcios lquidos do etanol em termos de reduo das emisses de
carbono, os impactos relativos mudana no uso do solo permanecem controversos.
1. Os dados sobre a produo recente e o potencial do mercado de etanol foram extrados de Walter et al. (2008).
2. Hazell e Pachauri (2006) argumentam que o aumento da renda agrcola decorrente da expanso dos biocom-
bustveis pode ainda trazer benefcios fiscais, uma vez que reduz a necessidade de gastos pblicos com polticas de
manuteno de renda rural. Kammen, Kapadia e Fripp (2004) observam que a cadeia de produo de biocombustveis
mais intensiva em trabalho que a cadeia de processamento de combustveis fsseis e de outras fontes de energia.
3. Ver, por exemplo, Lal (2004), Pimentel e Patzek (2005) e Farrell et al. (2006).
Produo de Etanol e seus Impactos sobre o Uso da Terra no Brasil 415
Destacam-se nestes debates as questes do desmatamento e de segurana alimentar.

De fato, a expanso das reas destinadas ao plantio da cana-de-acar vista muitas vezes
como um novo vetor de presso por desmatamento, representando uma ameaa regio
amaznica. Muitos questionam ainda se a expanso das reas de cana-de-acar se dar
por meio da reduo das reas destinadas s culturas de subsistncia, com a consequente
reduo da oferta de alimentos. A alta de preos decorrente da contrao da oferta de
alimentos acarretaria severos impactos em termos de perdas de bem-estar, sobretudo para
a populao de baixa renda.
O objetivo deste trabalho avaliar os potenciais impactos da expanso da
rea de cana-de-acar em termos de desmatamento e de oferta de alimentos.
Para se analisar esta potencial competio entre biocombustveis, florestas e
produo de alimentos, estima-se um modelo economtrico de uso da terra
em nvel municipal a partir dos dados do Censo Agropecurio 1995-1996 do
IBGE. A estimao dos parmetros do modelo economtrico permite analisar
como as alocaes de terra, entre estes os diferentes tipos de uso, respondem
aos fatores econmicos e agroclimticos. Em seguida, estes parmetros so uti-
lizados para simular de que forma se dar a expanso das reas de cana frente ao
comportamento futuro dos preos agrcolas. Tal simulao possibilita avaliar se
de fato a expanso da cana-de-acar apresenta riscos em termos de desmata-
mento da regio amaznica ou para a produo de alimentos.
Vale ressaltar que a avaliao dos potenciais impactos da expanso da rea de
cana proposta neste estudo restringe-se aos seus efeitos em termos de padres de uso
da terra. Tal anlise ser complementada pela avaliao socioeconmica dos impac-
tos desta expanso nas diferentes microrregies brasileiras, a ser desenvolvida pela
equipe do Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente do Instituto Alberto Luiz
Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa em Engenharia (Lima/Coppe) no mbito do
Economics of Climate Change in Brazil (ECCB).
3 CONTEXTUALIZAO DO PROBLEMA
Mudanas no padro do uso da terra constituem um dos principais temas de
debate sobre a sustentabilidade dos biocombustveis. Como mencionado, muitas
pessoas questionam se a expanso das reas de cana-de-acar no resultar em
um aumento das taxas de desmatamento e na reduo da produo de alimentos.
Esta seo descreve a evoluo recente dos padres de uso da terra no Brasil, de
modo a contextualizar o debate.
De acordo com dados do Censo Agropecurio do IBGE, o total de ter-
ras dos estabelecimentos agrcolas correspondia a aproximadamente 350 mi-
lhes de ha em 2006. Deste total, 22% das reas eram ocupadas por lavouras,
49% eram compostas por pastos e os demais 29% correspondiam a reas

de matas e florestas. Ainda de acordo com o censo, a rea de soja em 2006
ocupava aproximadamente 22 milhes de ha, a rea de milho 13 milhes de
ha e a rea de cultivo de cana-de-acar correspondia a 6,2 milhes de ha.
A produo de cana-de-acar concentra-se na regio Sudeste, responsvel por 68%
da produo nacional em 2006. O estado de So Paulo respondeu por 60% da produo
brasileira de cana neste ano, enquanto Minas Gerais produziu 7% do total. A cultura da
cana-de-acar tradicional na regio Nordeste, sobretudo nos estados de Pernambuco
e Alagoas. Contudo, a produo nesta regio vem perdendo importncia ao longo do
tempo, e a participao do Nordeste na produo nacional de cana foi inferior a 14% em
2006. J a regio Centro-Oeste vem ampliando sua participao no perodo recente, e a
produo nesta regio representou 10% do total nacional em 2006. A produo de cana
na regio Sul limita-se ao estado do Paran, responsvel por 7,6% da produo nacional.
Por fim, a regio Norte responde por apenas 0,3% da produo total.
No perodo 1996-2006, quase 90% do crescimento da rea de cana-de-
acar concentrou-se em quatro estados: So Paulo, Minas Gerais, Paran e Goi-
s. A tabela 1 apresenta a evoluo da produo de cana-de-accar nos principais
estados produtores da regio Centro-Sul.4
TABELA 1
Evoluo da rea plantada de cana-de-acar nos principais estados produtores da
regio Centro-Sul
(Em mil ha)
UF 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
SP 2.446 2.565 2.555 2.485 2.567 2.662 2.818 2.952 3.085 3.285
MG 279 279 280 293 295 278 303 335 349 431
PR 300 310 338 327 338 359 374 400 405 433
GO 115 144 148 139 130 204 168 176 200 238
MS 82 87 94 99 100 112 121 131 137 153
MT 134 136 148 135 167 177 197 207 206 202
Fonte: Walter et al. (2008).
Boa parte da expanso da lavoura de cana concentrou-se em So Paulo, com

destaque para a regio oeste do estado. No entanto, o alto preo da terra na regio
de So Paulo tem induzido a expanso das lavouras de cana-de-acar para as
regies vizinhas. Entre 2000 e 2007, as reas de cana na regio de Minas Gerais
cresceram 218%, ritmo bem superior taxa de 61% de crescimento no estado de
So Paulo. As lavouras de cana tambm tm se expandido rapidamente na regio
centro-sul do estado de Gois, na regio norte-noroeste do estado do Paran, na
4. A regio que denominamos Centro-Sul corresponde s regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul.

parte ocidental do Mato Grosso do Sul e no sudoeste de Mato Grosso. A regio

Nordeste, apesar de no acompanhar o ritmo de crescimento do Centro-Sul, re-
gistrou aumentos da rea de cana nos estados do Maranho e de Pernambuco na
safra 2007-2008 (CONAB, 2008).
De uma maneira geral, pode-se dizer que a recente expanso da rea de
cana-de-acar no Brasil foi caracterizada por uma forte concentrao espacial,
com destaque para o estado de So Paulo e regies vizinhas. Ademais, esta expan-
so se tem processado via converso de reas de pastagens e, em alguns estados da
regio Centro-Oeste, tambm pela converso em pequena escala de reas de
soja e de milho.
Contudo, h dvidas se este padro de crescimento ser mantido. Devido ao
aumento esperado da rentabilidade da atividade canavieira, h temores de que alm
das reas de pastagem, agricultores passem a converter reas alocadas para lavouras de
subsistncia em plantaes de cana. Estas mudanas no uso do solo, caso ocorressem
em grande escala, resultariam em uma reduo da oferta de alimentos e no conse-
quente aumento do preo destes. A presso inflacionria dos preos dos alimentos,
por sua vez, teria severos impactos sobre o consumo e o bem-estar da populao de
baixa renda. Especula-se ainda sobre uma tendncia desconcentrao espacial da
produo de cana, impulsionada pelo alto preo das terras agrcolas na principal re-
gio produtora e pelas boas condies agroclimticas para o cultivo da cana em gran-
de parte do territrio brasileiro. Esta tendncia desconcentrao espacial poderia
representar um novo vetor de desmatamento, e teme-se que a cana-de-acar possa
se tornar uma nova vil do desmatamento da Amaznia. Os potenciais impactos da
expanso da cana em termos de desflorestamento e produo de alimentos sero o
foco da investigao economtrica proposta neste estudo.
4 REVISO DA LITERATURA
4.1 Impactos ambientais dos biocombustveis

Um dos principais argumentos utilizados na defesa do uso de biocombustveis seu me-
nor nvel de emisses de carbono vis--vis os combustveis fsseis. Contudo, a literatura
acadmica tem levantado dvidas sobre estes potenciais benefcios.5 De fato, as etapas
do processo de produo de biocombustveis envolvem o emprego de fertilizantes, pes-
ticidas, a operao de maquinrio para a colheita e o transporte dos cultivos, eletricidade
para o processamento, entre outras atividades que necessitam do uso de combustveis fs-
seis. As emisses de carbono resultantes destes processos intermedirios necessitam ser in-
corporados no clculo do benefcio lquido dos biocombustveis em termos de emisses.
5. Ver, por exemplo, Pimentel e Patzek (2005) e Farrell et al. (2006).

A produo de biocombustvies possui ainda outros impactos ambientais

no relacionados com questes climticas. Entre estes, podemos destacar a con-
taminao de corpos hdricos pelo uso de fertilizantes; os efeitos na sade, de-
correntes da exposio a pesticidas; a perda de biodiversidade e o desmatamento
decorrentes de mudanas do uso do solo.
A literatura sobre os impactos ambientais dos biocombustveis dominada
pelas anlises de ciclo de vida (ACV), que permitem comparar indicadores am-
bientais dos biocombustveis aos de combustveis fsseis. A metodologia adotada
nas anlises de ciclo de vida consiste na agregao das matrias-primas quan-
tidades de combustvel, eletricidade, gua, produtos qumicos, poluentes etc.
e dos fluxos de energia associados produo e/ou consumo de determinado pro-
duto. No caso de biocombustveis, a anlise de ciclo de vida avalia todas as etapas
de produo, englobando as fases de cultivo, processamento e uso final.
Os dois principais indicadores ambientais adotados nas anlises de ciclo de vida
so o valor energtico lquido e a reduo lquida de carbono. O valor energtico lqui-
do pode ser definido como a quantidade de energia contida em um litro de biocom-
bustvel menos a energia fssil necessria para a produo deste volume, e geralmente
expresso em termos de megajoules por litro de biocombustvel (MJ/l). J as redues
lquidas de carbono referem-se diminuio de carbono lanado na atmosfera resul-
tante do uso de determinado biocombustvel, quando comparada com as emisses
geradas por combustveis fsseis para produzir a mesma quantidade de energia.6
O etanol produzido a partir do milho um dos biocombustveis mais ana-
lisados pela literatura. Farrell et al. (2006) avaliam o ciclo de vida deste produto
nos Estados Unidos. Os autores apontam que o etanol de milho reduz o con-
sumo lquido de petrleo e estimam um ganho energtico lquido de 4,6 MJ/l.
Contudo, as emisses lquidas de carbono so apenas marginalmente menores do
que as emisses geradas pelo consumo de gasolina. A maior crtica aos impactos
ambientais do etanol de milho provm do estudo de Pimentel e Patzek (2005),
que estimam uma perda energtica lquida e um aumento lquido de emisses de
carbono com a utilizao deste biocombustvel.
Macedo, Leal e Silva (2004) avaliam o ciclo de vida do etanol brasileiro
produzido a partir da cana-de-acar. As emisses evitadas devido substituio
de gasolina por etanol de cana so estimadas em 2,6 toneladas de CO2 por me-
tro cbico de etanol anidro e 1,8 tonelada de CO2 por metro cbico de lcool
hidratado. A razo entre a energia renovvel gerada pelo etanol e a energia fssil
consumida no seu processo de produo estimada em 8,3. Baseados nestes re-
sultados, os estudos concluem que o etanol de cana eficiente do ponto de vista
do gasto energtico lquido.
6. Para detalhes sobre a metodologia da anlise de ciclo de vida, ver Farrell et al. (2006).
Sheehan et al. (2000) avaliam que a substituio do diesel por biodiesel

na frota de nibus americana levaria a uma reduo de 95% do consumo de
petrleo. J Janulis (2004) e Mortimer, Elsayed e Horne (2003) analisam o caso
europeu e estimam que a substituio de diesel sulfuroso por biodiesel de colza
resultaria na reduo de 83% no uso de combustveis fsseis e em uma reduo
lquida de 86% nas emisses de CO2.
Mattson, Cederberg e Blix (2004) desenvolvem um arcabouo para a an-
lise de ciclo de vida especfico para atividades agrcolas. Os autores definem um
conjunto de indicadores para se avaliar os impactos ambientais do uso do solo
em termos de fertilidade e perda de biodiversidade. Estes indicadores incluem
a quantidade de matria orgnica, o pH, o teor de alumnio e potssio contido
no solo, assim como a eroso. Lal (2004) compara a intensidade de emisses de
carbono de diferentes atividades agrcolas e conclui que o uso de fertilizantes, pes-
ticidas e a prtica de irrigao constituem os processos mais carbono-intensivos.
O autor recomenda o uso de tcnicas de manejo integrado de pragas e a melhoria
da eficincia no uso de nitrognio e nos mtodos de irrigao para se reduzir as
emisses de carbono.
A anlise dos estudos de ciclo de vida permite-nos sintetizar alguns resulta-
dos e identificar limitaes.7 No caso especfico do etanol, os resultados sugerem
que o etanol de cana oferece benefcios em termos de redues no consumo de
energia e nas emisses de gases de efeito estufa. No que tange ao etanol de mi-
lho, estes benefcios parecem ser bem mais modestos. No entanto, os estudos
dos impactos ambientais de biocombustveis apresentam algumas limitaes. Em
primeiro lugar, as anlises se concentram nas questes energticas e climticas.
Outros importantes indicadores de impacto relacionados sade humana, qua-
lidade dos solos e das guas e sustentabilidade dos ecossistemas so deixados em
segundo plano, quando no ignorados. Alm disso, as anlises de ciclo de vida so
relevantes para um contexto especfico em termos geogrficos, temporais e tecno-
lgicos. Condies de produo variam segundo os estabelecimentos agrcolas, e
as distintas caractersticas agroeconmicas dos estabelecimentos podem implicar
diferentes nveis de uso de fertilizantes e pesticidas e diferentes graus de mecani-
zao. As usinas produtoras de etanol podem usar tanto gs natural como carvo
em seus processos. Da mesma forma, a presso sobre os recursos naturais pode
variar geograficamente: enquanto no Brasil 98% da produo de cana realizada
sem necessidade de irrigao (MOREIRA, 2007), na ndia praticamente toda a
produo de cana irrigada. Portanto, os resultados das anlises de ciclo de vida
no podem ser generalizados.
7. Para uma anlise mais detalhada dos resultados e das limitaes dos estudos de impacto ambiental de biocombus-
tveis, ver Rajagopal e Zilberman (2007).
4.2 Impactos econmicos dos biocombustveis

A produo de biocombustveis vista como uma alternativa domstica e econo-
micamente vivel ao petrleo, importado de regies politicamente instveis e cujo
preo tende a permanecer em patamares elevados. Ademais, a expanso dos bio-
combustveis poderia estar associada a outros benefcios, como o aumento da ren-
da rural. Contudo, as potenciais consequncias negativas sobre o meio ambiente
e o bem-estar social tm gerado questionamentos quanto sua sustentabilidade.
Entender de que forma os biocombustveis afetam a alocao de recursos, o preo
da energia e dos alimentos, a distribuio de renda e outros fatores fundamental
para se avaliar a sustentabilidade deste setor.
Diversos estudos econmicos vm abordando a questo dos impactos dos
biocombustveis. Estes podem ser divididos basicamente em trs tipos de aborda-
gem: estudos contbeis, setoriais e de equilbrio geral.
Os estudos contbeis so utilizados para se estimar a lucratividade das ati-
vidades associadas produo de biocombustvel. Pressupe-se que a produo
seja baseada no uso combinado de propores fixas de insumos. A lucratividade
calculada a partir de hipteses sobre a produtividade, o preo dos produtos e o
custo de produo.
Khanna, Dhungana e Clifton-Brown (2007) examinam os custos de pro-
duo do etanol derivado de myscanthus em Illinois, Estados Unidos. Os autores
estimam que o preo pago ao agricultor para viabilizar a produo desta cultura
apresenta importantes variaes regionais, sendo fortemente influenciado pelos
custos de transporte e qualidade do solo. Tiffany e Eidman (2003) analisam a
performance financeira de usinas de etanol no estado americano de Minnesota e
observam que o retorno econmico desta atividade significativamente afetado
pelos preos do etanol, do milho, do gs natural e pela eficincia tecnolgica do
processo de converso expressa em litros de etanol/tonelada de milho. Um es-
tudo da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
compara a viabilidade econmica da produo de biodiesel e etanol em diferentes
pases em 2004. O etanol de cana brasileiro identificado como o biocombustvel
de maior viabilidade econmica, enquanto o custo de produo do etanol de tri-
go e de beterraba na Europa seria mais que o dobro do custo do etanol brasileiro.
O uso de modelos contbeis apresenta algumas vantagens. Estes modelos au-
xiliam na identificao dos principais fatores econmicos da cadeia de produo.
Eles tambm so teis para se avaliar a viabilidade econmica dos diferentes tipos
de biocombustveis frente a variaes no preo do petrleo, nos custos agrcolas e no
custo da energia. Contudo, esta abordagem tambm apresenta importantes limita-
es. Em primeiro lugar, os preos de mercado utilizados nas anlises contbeis no
refletem as externalidades associadas aos usos dos recursos naturais, no captando,
portanto, os custos sociais destes recursos. Estes modelos tambm no levam em

conta a estrutura de mercado e a questo do risco, questes determinantes para as
decises de investimento no setor de biocombustveis. Portanto, tais anlises devem
ser usadas com cautela para fins de formulao de polticas pblicas.
Os modelos setoriais buscam analisar de que maneira as decises de pro-
duo dos agricultores sero alteradas por diferentes cenrios de expanso dos
biocombustveis. A abordagem bsica consiste na extenso de modelos de oferta
e demanda do setor agrcola para incorporar a questo dos biocombustveis. Esta
introduzida no modelo por intermdio de um aumento exgeno na demanda
por cana, oleaginosas e outras culturas usadas na produo de biocombustiveis.
Msangi et al. (2006) utilizam o modelo Impact, desenvolvido pelo
International Food Policy Research Institute (IFPRI), para analisar os efeitos
do biocombustvel com foco na segurana alimentar. Os autores estimam que o
aumento na oferta global de biodiesel e etanol acarretar drsticos aumentos no
preo dos alimentos. O modelo prev ainda que tal cenrio gere um aumento
da ordem de 11 milhes de crianas com problemas de desnutrio. O modelo
Aglink-Cosimo, desenvolvido conjuntamente pela OCDE e pela Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), prev que a expanso do
mercado de biocombustveis levar a um aumento de 2% no preo das oleaginosas
e de 60% no caso do acar at 2014 (OECD, 2006). Contudo, o modelo no
considera o avano tecnolgico e as mudanas no uso da terra. Walsh et al. (2003)
estendem o modelo setorial Polisys para avaliar o impacto dos biocombustvieis no
setor agrcola americano. O modelo utilizado para prever o preo de commodities
agrcolas no cenrio em que a produo de etanol atinge 86 bilhes de gales em
2025. O modelo prev um aumento de 13% no preo do milho, 6% no preo do
trigo e 30% no preo da soja. O modelo estima ainda a converso de 33 milhes
de acres de pasto e 15 milhes de acres de reas de conservao em reas de lavoura.
Por fim, os modelos de equilbrio geral computvel buscam avaliar os
efeitos da expanso dos biocombustveis sobre toda a estrutura econmica.
Dixon, Osborne e Rimmer (2007) utilizam o modelo Usage para investigar os
impactos econmicos na economia americana de uma poltica de substituio
de 2% do consumo de petrleo por etanol at 2020. Os autores concluem
que a implementao desta poltica resultaria em uma reduo no preo de
petrleo, um aumento no nvel de emprego e um aumento no preo das ex-
portaes agrcolas norte-americanas. J Reilly e Paltsev (2007) simulam o
impacto de diferentes metas de estabilizao de emisso de gases de efeito
estufa nos Estados Unidos. A principal concluso deste estudo que o ex-
pressivo aumento da produo de biocombustveis tornaria os Estados Unidos
um importador lquido de produtos agrcolas. Gurgel, Reilly e Paltsev (2007)
analisam o potencial impacto do uso em larga escala dos biocombustveis da

chamada segunda gerao, produzidos a partir da celulose. Os autores uti-
lizam um modelo de equilbrio geral com alto grau de detalhamento do setor
de energia e com mltiplos tipos de uso da terra. O modelo aponta a Amrica
Latina e a frica como as principais regies produtoras de biomassa, podendo
a primeira responder por 45% a 60% da oferta global de biomassa. A energia
gerada por biomassa representaria entre 17% e 35% da oferta total de energia,
dependendo do cenrio simulado. O modelo aponta ainda que as florestas
naturais seriam afetadas negativamente pela expanso dos biocombustveis. J
o efeito da expanso dos biocombustveis sobre as reas agrcolas e no preo
dos alimentos seria pouco significante. Em artigo recente, Melillo et al. (2009)
apontam ainda que a expanso dos biocombustveis de segunda gerao po-
dem resultar em significativos impactos ambientais, sobretudo em relao
perda de biodiversidade.
As anlises econmicas do impacto da expanso dos biocombustveis apli-
cadas ao Brasil so escassas, e at o presente momento no foram desenvolvidos
modelos econmicos setoriais e de equilbrio geral. Em nosso conhecimento, o
trabalho de Walter et al. (2008) o nico que prope uma anlise econmica
dos efeitos da expanso da lavoura de cana sobre o uso da terra. No entanto, o
estudo limita-se a avaliar a correlao entre indicadores agrcolas e desmatamento.
O presente trabalho busca apresentar uma contribuio literatura aplicada ao
caso brasileiro, representando um primeiro esforo na elaborao de um modelo
econmico setorial que permitir avaliar os impactos da expanso da cana sobre
o uso da terra.8
5 METODOLOGIA
Para se analisar a potencial competio entre a lavoura de cana, florestas e produ-
o de alimentos no Brasil, estima-se um modelo economtrico de uso da terra
em nvel municipal. Os usos da terra so desagregados segundo cinco tipos de
uso: cana, lavouras de subsistncia, demais lavouras, pastos e florestas. A metodo-
logia adotada na especificao e simulao do modelo detalhada a seguir.
5.1 Modelo econmico

O modelo de uso da terra derivado a partir do problema de maximizao
de lucro do produtor rural, que decide a alocao de suas terras entre cin-
co diferentes tipos de uso: cana, lavouras de subsistncia, demais lavouras,
8. Nassar et al. (2008) tambm analisam os impactos da expanso da cana-de-acar sobre o uso da terra por meio
de um modelo de equilbrio parcial, mas a dinmica do modelo d menos nfase s variveis econmicas do que o
presente estudo.
pastos e florestas. Dados os preos dos produtos, o custo dos insumos e as

caractersticas agroclimticas, o produtor escolhe a quantidade de rea a ser
alocada para cada uso de modo a maximizar o lucro de suas atividades, res-
peitando a restrio de que a soma das reas alocadas para os cinco usos no
pode ultrapassar a rea total do estabelecimento agrcola. Este processo de-
cisrio pode ser representado pelo seguinte problema de otimizao restrita:
(1)
em que o ndice i representa o tipo de uso/atividade. Em nossa aplicao, como

consideramos cinco tipos de uso, temos m = 5. J ni representa a rea alocada para
o uso i, i representa o lucro obtido com a atividade i, pi o preo do produto
relativo atividade i, r o vetor de preos dos insumos, X um vetor de variveis
agroclimticas que influenciam a lucratividade e N a rea total do estabeleci-
mento agrcola.
O Lagrangeano do problema de otimizao expresso em (1) escrito da
seguinte forma:
(2)
As condies de primeira ordem para uma soluo interior do problema de

maximizao so expressas por:
i = 1,2,, m (3)
=0 (4)
A partir das condies de primeira ordem, podemos derivar as alocaes

timas de terra para cada tipo de uso i, representadas pelo smbolo ni*. Estas reas
timas so determinadas pelo preo dos produtos e dos insumos, pela rea total
do estabelecimento e pelas variveis agroclimticas . Desta for-
ma, obtemos cinco equaes de alocaes timas para os cinco tipos de uso: n*cana,
n*subsistncia, n*demais lavouras, n*pasto e n*floresta.
Finalmente, importante observar que substituindo as alocaes timas ni*
na condio de primeira ordem (4) e diferenciando-se esta expresso, temos:
; ;
e (5)
As equaes mencionadas podem ser interpretadas da seguinte forma: caso

haja um aumento de um hectare na rea do estabelecimento, essa rea adicional
deve ser alocada de tal forma que as variaes de rea dos cinco tipos de uso
tambm somem um ha. Por outro lado, caso haja mudanas nos preos ou nas
condies agroclimticas, as realocaes de rea entre os cinco tipos de uso devem
se compensar, resultando em um efeito lquido nulo. Por exemplo, caso uma
variao positiva no preo da cana leve a um aumento de x ha na rea alocada
para este uso, a soma das variaes das reas relativas aos outros quatro usos deve
corresponder a -x, de tal forma que a rea total no se modifique. As condies
expressas em (5) garantem a consistncia lgica do modelo.
5.2 Especificao economtrica e estimao

Para a derivao do modelo emprico de estimao das alocaes timas de rea,
considera-se que a funo lucro i representada por uma funo quadrtica
normalizada. A escolha desta forma funcional para a especificao da funo lu-
cro justifica-se por trs motivos. Em primeiro lugar, esta uma forma funcional
flexvel que no restringe as elasticidades de substituio entre insumos. Em se-
gundo lugar, a funo quadrtica normalizada consistente com as propriedades
da teoria econmica, como homogeneidade de grau um nos preos. Por fim, as
funes de alocao de terra derivadas a partir da funo quadrtica normalizada
so lineares nos parmetros. A resoluo do problema de otimizao proposto
em (1) com o uso da funo quadrtica normalizada gera as seguintes equaes
de alocao tima:
i = 1,2,3 (6)
sujeito s restries paramtricas:
; ; e (7)
(8)
As restries observadas em (7) correspondem s condies de otimizao

expressas nas equaes (5) para o caso particular da funo quadrtica normali-
zada, enquanto as restries em (8) so decorrncia da propriedade de simetria
desta forma funcional.
Temos, portanto, um sistema de cinco equaes representando a alocao
tima para cada tipo de uso (n*cana, n*subsistncia, n*demais lavouras, n*pasto e n*floresta), sujeito
s restries paramtricas expressas em (7) e (8).
Para a estimao deste sistema, foi escolhido um mtodo de estimao simul-
tnea. Tal escolha parece-nos adequada por dois motivos. Em primeiro lugar, de se
esperar que as decises dos produtores sobre quanto alocar de terra para os diferen-
tes usos devam ser interdependentes, o que implica uma potencial correlao nos
termos de erro das cinco equaes. Um mtodo de estimao simultnea permite
levar em conta a correlao entre estes erros. J mtodos que estimam cada equao
isoladamente ignoram a correlao entre as equaes e portanto no so eficientes.
Alm disso, apenas a utilizao de mtodos de estimao simultnea capaz de
impor as restries expressas em (7) e (8), que envolvem coeficientes de diferentes
equaes. Portanto, o uso de um mtodo de estimao simultneo mostra-se mais
adequado do que estimar o sistema expresso em (6) equao por equao.
Um segundo aspecto economtrico importante a observar que as restries
expressas em (7) fazem que o sistema a ser estimado seja singular. Para solucionar
este problema, estimam-se quatro das equaes especificadas em (6), enquanto
os parmetros para a equao omitida so recuperados pelas restries em (7).
Em nossa aplicao, foram estimadas as equaes de rea para cana, lavoura de
subsistncia, demais lavouras e pasto, enquanto os parmetros para a equao de
florestas foram recuperados por meio das restries.
A estimao do modelo foi feita por intermdio do mtodo Seemingly Unrelated
Equations Iterado (Isur). Este mtodo de estimao simultnea eficiente na presena
de correlao de resduos nas equaes de alocao de terra e permite impor as restri-
es entre coeficientes de diferentes equaes, conforme antes discutido. Alm disso,
a iterao do mtodo Seemingly Unrelated Equations (SUR) faz que a estimao dos
parmetros seja robusta em relao equao omitida. Em outras palavras, indepen-
dente da equao que for omitida na estimao do sistema, a utilizao do mtodo
Isur garante que os parmetros recuperados sempre possuam o mesmo valor.
Os parmetros estimados para as equaes das reas de cana, lavoura de
subsistncia, demais lavouras, pasto e florestas permitem analisar de que maneira
as alocaes de terra para estes cinco tipos de uso reagem a variaes das diferentes
variveis explicativas do modelo preo dos produtos, preo dos insumos, fatores
agroclimticos. A partir destes parmetros, possvel simular o impacto da expan-
so dos bicombustveis sobre as variaes de rea.
5.3 Mtodo de simulao

O modelo economtrico proposto neste estudo trata os preos como variveis
exgenas. Desta forma, a expanso do mercado de etanol deve ser incorporada
no modelo a partir de choques nos preos da cana. Pressupe-se que estes preos
refletem as condies de equilbrio de mercado em perodos futuros, dados os
crescimentos projetados da oferta e da demanda. No caso especfico deste estudo,
o exerccio de simulao consiste em analisar as decises de alocao de terras
frente aos preos agrcolas projetados para 2035.
Primeiramente, so simuladas as reas destinadas a cada um dos cinco
tipos de uso considerando-se os preos vigentes em 1995, ano de referncia do
modelo economtrico:
(9)
em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dados os preos

observados em 1995 (pf,1995) e as demais caractersticas agroclimticas, e so os
coeficientes estimados no modelo economtrico.
Em seguida, simulam-se as reas alocadas para cada tipo de uso considerando-se
os cenrios de preos previstos para 2035:
(10)
em que corresponde rea estimada para o uso do tipo i, dados os preos

dos produtos agrcolas projetados para o perodo 2035 (pf,2035), segundo o cenrio
econmico definido pela equipe da Universidade de So Paulo (USP).
Por fim, a variao percentual da rea destinada ao uso i decorrente das va-
riaes do preo da cana pode ser calculada via frmula:
(11)
Obtemos assim as variaes estimadas , , ,

, e decorrentes da variao do preo da cana.
6 BASE DE DADOS
As estimaes do modelo de uso da terra foram realizadas com observaes em
nvel municipal. A construo das variveis utilizadas na estimao dos mode-
los envolveu a consolidao e compatibilizao de bases de dados provenientes
de diferentes fontes.9 As informaes agroeconmicas foram obtidas a partir do
Ipeadata, que coletou dados agronmicos fornecidos pela Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa), e dos dados municipais dos Censos Agropecu-
rios 1995-1996 do IBGE. As informaes climticas foram provenientes da base
de dados CRU CL 2.0 10 do Climate Research Unit (CRU/University of East
Anglia). A construo das variveis descrita em detalhes adiante.
6.1 Uso da terra

As variveis relativas aos cinco tipos de uso cana, lavouras de subsistncia, de-
mais lavouras, pasto e floresta foram construdas a partir dos dados municipais
do Censo Agropecurio 1995-1996 do IBGE. A rea de plantio de cana obtida
diretamente do censo, que registra o total de rea plantada por cultura em cada
municpio. A rea relativa aos cultivos de subsistncia corresponde soma das reas
dos estabelecimentos agrcolas utilizadas para o plantio de arroz, feijo, mandioca,
milho e banana. J a rea relativa s demais lavouras dada pela rea total das la-
vouras, menos as reas alocadas para a cana e as culturas de subsistncia. A rea de
pastagem foi calculada como a soma das pastagens naturais e plantadas. Por fim,
a rea de floresta corresponde ao total das reas dos estabelecimentos ocupadas
por florestas naturais, florestas plantadas e pelas terras produtivas no utilizadas.
Optou-se por computar as terras produtivas no utilizadas como reas de floresta,
pois, pelos critrios de classificao do IBGE, as terras produtivas e no utilizadas
correspondem a reas que esto fora de uso por perodo superior a quatro anos.
6.2 Preo dos produtos

O preo mdio municipal da cana foi obtido pela diviso do valor da produo
total de cana pela quantidade total colhida em determinado municpio. O preo
representativo dos produtos da lavoura de subsistncia foi construdo por meio do
clculo de um ndice de preos de Laspeyres regionalizado, no qual foram utiliza-
dos os dados municipais de preos e quantidades para as cinco culturas classificadas
como lavouras de subsistncia arroz, feijo, mandioca, milho e banana. O mes-
mo procedimento foi empregado para construir o preo representativo das demais
culturas, calculado como um ndice de Laspeyres para as principais culturas agrcolas
9. Parte significativa do trabalho de construo e consolidao da base de dados foi realizada por Anderson
e Reis (2007).
produzidas no Brasil, excetuando-se a cana e os produtos classificados como cultu-

ras de subsistncia.10 O preo representativo das atividades relacionadas pastagem
corresponde ao preo mdio municipal do gado, calculado pela razo entre o valor
total dos bovinos vendidos e abatidos em determinado municpio e o nmero total
de cabeas vendidas e abatidas. J o preo das florestas foi representado como o
preo mdio da madeira, dado pelo valor total da madeira extrada em determinado
municpio dividido pela quantidade extrada em m3. Pressupe-se que o preo da
madeira seja uma boa proxy para o custo de oportunidade da floresta em p, uma vez
que o proprietrio rural leva em conta a receita da extrao da madeira e os preos
das atividades alternativas ao decidir pela conservao ou pela derrubada das florestas
localizadas em seu estabelecimento. Nos municpios em que no havia informao
sobre o valor e/ou a quantidade de madeira extrada, considerou-se o preo mdio da
madeira no estado em que o municpio est localizado.
6.3 Preo dos insumos

Foram includos nas estimaes os preos relativos a dois insumos: mo de obra e
terra. O preo da mo de obra foi representado pelo salrio mdio rural municipal,
calculado como o total de salrios pagos aos trabalhadores rurais dividido pelo n-
mero total de pessoas ocupadas nas atividades rurais em determinado municpio.11
Devido inexistncia de dados relativos ao preo da terra no Censo Agropecurio
1995-1996, foi utilizado como proxy o preo mdio da terra arrendada, calcula-
do pela razo entre a despesa total com o arrendamento de terras e a rea total
arrendada em determinado municpio. J a falta de informaes sobre o estoque
de capital dos estabelecimentos rurais e da quantidade de fertilizantes adquirida
impossibilitou a incluso do preo do capital e dos fertilizantes em nossa anlise.
6.4 Variveis climticas

As variveis climticas utilizadas nas anlises foram temperatura (C) e precipitao
(mm). Em nossa modelagem, supe-se que variaes climticas em diferentes esta-
es do ano tenham efeitos distintos sobre as alocaes de terra e a produtividade das
culturas. Por exemplo, de se esperar que um aumento de 1C nas temperaturas nos
meses de vero tenha um impacto distinto ao de uma variao de 1C que ocorra nos
meses de inverno. Para incorporar a questo da sazonalidade dos efeitos climticos,
foram construdas variveis relativas s mdias trimestrais de temperatura e preci-
pitao: dezembro a fevereiro (representativas do perodo de vero), maro a maio
(representativas do perodo de outono), junho a agosto (representativas do perodo
de inverno) e setembro a novembro (representativas do perodo de primavera).
10. Especificamente, foram utilizados no ndice agregado para as demais culturas os seguintes produtos: algodo,
cacau, caf, fumo, laranja, pimenta, soja e trigo.
11. Neste clculo foi considerada tambm a mo de obra familiar.
As variveis climticas para o perodo 1960-1996 foram extradas da base

de dados CRU CL 2.0 10, do CRU/University of East Anglia. Esta base fornece
dados georreferenciados das temperaturas e precipitaes mensais com uma reso-
luo espacial de aproximadamente 0,5 x 0,5 para todo o territrio nacional.12
As observaes foram espacializadas com o uso do software ArcGis sobre a malha
municipal de 2000 do IBGE, de modo a se obter as variveis de temperatura e
precipitao em nvel municipal.
Adotou-se a hiptese de que os fatores determinantes do padro do uso
do solo so as mdias histricas das variveis climticas, e no as temperaturas
e precipitaes observadas em um ano especfico. Desta forma, foram includas
no modelo economtrico as mdias das temperaturas e precipitaes trimestrais
observadas no perodo 1960-1991.
6.5 Variveis agronmicas e outras variveis de interesse

Diversas variveis agronmicas foram includas no modelo economtrico de uso
da terra. Entre elas, destacam-se as variveis relativas ao tipo de solo, altitude e a
diversas variveis indicadoras de restries do uso de solo para atividades agrcolas
baixa disponibilidade de nutrientes, alta declividade, alto grau de limitao
mecanizao etc. Alm das variveis agronmicas, tambm foram includas, nas
especificaes economtricas, variveis relacionadas a outros fatores considerados
importantes para explicar a alocao de terra entre diferentes usos, tais como
estradas pavimentadas e a rea total irrigada. A lista completa com a descrio
das variveis agronmicas e demais variveis de interesse utilizadas nas estimaes
encontra-se no anexo 1.
7 RESULTADOS
O modelo economtrico de uso da terra formado pelo sistema de cinco equa-
es de alocao de rea, cuja especificao geral descrita na equao (6), sujei-
tas s restries paramtricas expressas em (7) e (8). Devido singularidade do
sistema, foram estimadas as equaes de rea para lavouras de subsistncia, cana,
demais lavouras e pasto, enquanto os coeficientes para a equao de florestas fo-
ram recuperados pelas restries paramtricas. A condio de homogeneidade de
grau um nos preos foi imposta por intermdio da utilizao do preo da floresta
como numerrio, sendo portanto os preos dos produtos e insumos expressos em
termos relativos. As estimaes foram realizadas a partir de dados em nvel muni-
cipal para o ano censitrio 1995-1996. Os seguintes pontos merecem destaque:
12. A documentao sobre a metodologia adotada na compilao dos dados e as tcnicas de interpolao adotadas
pelo modelo podem ser consultadas em Hulme e Sheard (1999).
O modelo apresentou uma boa capacidade de ajuste e os coeficientes

das variveis possuem os sinais esperados. Os coeficientes dos preos
relativos so na maioria dos casos significativos, o que sugere que os
preos dos produtos e insumos afetam a deciso dos produtores em
relao alocao de terra para os diferentes usos.
O teste de Breusch-Pagan rejeita a hiptese de que os erros das quatro
equaes estimadas no esto correlacionados. Tal resultado fornece
evidncia emprica de que a deciso dos produtores sobre quanto alocar
de terra para diferentes tipos de uso devem ser interdependentes e que,
neste caso, o uso de mtodos de estimao simultnea como o aqui
proposto mostra-se mais eficiente do que a estimao de cada equao
do sistema isoladamente.
A partir dos parmetros estimados no modelo economtrico, foram re-
alizadas as simulaes para se avaliar de que forma as alocaes de terra se
comportariam frente aos cenrios prospectivos do preo da cana. O horizonte
considerado nas simulaes o ano de 2035, e a data de referncia o ano
censitrio de 1995.
A construo dos cenrios da simulao envolveu uma srie de hipteses.
Em primeiro lugar, considerou-se que o preo da cana varia na mesma proporo
que o preo do petrleo. Esta hiptese justificada pela forte correlao positiva
entre o preo dos produtos derivados da cana acar e etanol e o preo do
petrleo.13 Pressupe-se ainda que essa variao de preos reflita nas condies de
equilbrio entre oferta e demanda, j incorporando o crescimento do mercado de
biocombustveis. J os demais preos includos no modelo foram corrigidos pelas
variaes dos ndices de preos definidas segundo os cenrios macroeconmicos
desenvolvidos pela equipe da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe)/
USP no mbito do projeto ECCB.
Deve-se ressaltar ainda dois aspectos para que os resultados da simula-
o sejam interpretados de maneira adequada. Primeiramente, as simulaes
restringem-se a analisar os incentivos aos agricultores decorrentes de mudanas
nos preos de mercado, mantendo inalteradas as condies de infraestrutura
e as polticas pblicas vigentes. Isto quer dizer que as simulaes no levam
em considerao ganhos de produtividade, reduo dos custos de transporte
decorrentes de investimentos em infraestrutura ou incentivos decorrentes de
mudanas de poltica fiscal. Em segundo lugar, as simulaes no consideram
13. Para a anlise da correlao entre estas variveis, ver Monaco Neto e Marjotta-Maistro (2007), Melo, Mota e
Lima (2008) e FAO (2006). Deve ser ressaltado ainda que, caso o valor de escassez do petrleo apresente tendncia
de aumento ao longo do tempo, a correlao entre os preos do petrleo e da cana pode se tornar mais fraca. Neste
contexto, em vista do aumento do preo relativo do petrleo decorrente de seu valor de escassez, a variao do preo
da cana usado na simulao estaria sobre-estimada.
os ganhos de produtividade da cana-de-acar. Como de se esperar que tais

ganhos reduzam a demanda de terras agrcolas para essa cultura, a expanso
de rea de cana projetada nas simulaes estaria sobre-estimada, e a simulao
pode ser entendida como uma estimativa mxima das necessidades de novas
reas para esta cultura.
Em vista destas consideraes, o resultado das simulaes deve ser interpre-
tado como uma resposta seguinte conjectura: Dadas as condies tecnolgicas,
de infraestrutura e as polticas pblicas vigentes em 1995, como se comportariam
as alocaes de terra entre os cinco tipos de uso analisados, caso a estrutura de
preos fosse alterada segundo os valores projetados para 2035?
Considera-se que o preo da cana aumenta 156%, refletindo a variao do
preo do petrleo de US$ 23 para USD 49 entre os anos 1995 e 2035.14 J os de-
mais preos utilizados no modelo evoluem segundo os cenrios macroeconmicos
A2 e B2, definidos pela equipe Fipe/USP no mbito do projeto ECCB. As tabelas
2 e 3 exibem os resultados das variaes de rea nas diferentes regies decorrentes
das mudanas do preo relativo da cana nestes dois cenrios.15 As variaes per-
centuais possuem como perodo de referncia o ano de 1995. importante ainda
observar que as variaes de rea em hectares so calculadas em relao s reas
dos estabelecimentos agrcolas do Censo Agropecurio 1995-1996. Os seguintes
pontos merecem destaque:
Dados os preos projetados para 2035, estima-se um crescimento da
rea de cana no Brasil de aproximadamente 19 milhes de hectares
no cenrio A2 e 17,8 milhes de hectares no cenrio B2. Como a rea
de cana no Censo 1995-1996 correspondia a aproximadamente 4,2
milhes de hectares, as simulaes projetam uma rea total entre 22 e
23 milhes de hectares de cana. O crescimento est concentrado nas
regies Sudeste e Nordeste, que respondem por aproximadamente 80%
da variao da rea de cana.
No se observa em nenhuma regio brasileira a substituio de reas
destinadas s culturas de subsistncia por reas de plantio de cana. Este
resultado sugere que a variao do preo da cana no tende a promover
uma competio entre esta cultura e a produo de alimentos no Brasil.
O aumento da rea de cana na regio Norte pouco expressivo, sen-
do estimado entre 50 e 60 mil hectares. Este resultado sugere que o
14. Adotam-se os preos do petrleo utilizados pela equipe do Programa de Planejamento Energtico (PPE)/Coppe no
mbito do projeto ECCB. Considerou-se ainda uma taxa de desvalorizao cambial de 5% ao ano para o clculo da
variao dos preos em moeda domstica.
15. Os coeficientes relativos ao preo da cana em cada equao do sistema estimado, bem como as elasticidades
derivadas destes coeficientes, esto no anexo 2.
aumento esperado do preo da cana, considerado isoladamente, no

venha a gerar fortes incentivos para a expanso deste cultivo na regio
amaznica. Uma possvel explicao para o baixo impacto consiste na
ausncia de infraestrutura para a produo de etanol na regio, o que
torna a atividade pouco atrativa mesmo na perspectiva de aumentos
expressivos no preo da cana.
Observa-se ainda que o pequeno avano da rea de cana na re-
gio Norte no se d pela converso de reas de florestas. De fato,
as simulaes projetam um aumento para as reas das culturas de
subsistncia e de cana. No entanto, esta expanso se processa via
converso de reas de pasto e da substituio das reas alocadas para
outras culturas. Este padro de mudana do uso do solo, associado
variao pouco expressiva da rea de cana na regio, sugere que a
expanso da cana no vir exercer uma presso para o desmatamen-
to da regio amaznica, dadas as atuais condies de infraestrutura
da regio.
Por outro lado, o avano das reas de cana previsto nas regies Sudeste e
Nordeste se d em detrimento das reas de florestas e matas dos estabe-
lecimentos agrcolas, sugerindo que o crescimento da produo de cana
tenha importantes impactos ambientais nestas regies. Estes potenciais
impactos so particularmente severos na regio Sudeste.
TABELA 2
Variao de reas segundo o tipo de uso cenrio de preos A2
(Em %)
Lavouras de
Regio Outras lavouras Cana Pasto Floresta
subsistncia
0,15 -20,65 959,77 -0,0093 0,38

Norte
(0,35 x 104 ha) (-0,17 x 106 ha) (0,05 x 106 ha) (-0,21 x 104 ha) (0,11 x 106 ha)
0,34 -24,99 803,89 -0,0035 -20,75

Nordeste
(1,95 x 104 ha) (-2,19 x 106 ha) (8,07 x 106 ha) (-0,11 x 104 ha) (-5,89 x 106 ha)
0,49 -9,55 331,75 -0,0023 -66,86

Sudeste
0,11 -3,62 198,96 -0,0022 -5,56

Sul
0,60 -12,23 614,77 -0,00018 -3,46

Centro-Oeste

TABELA 3
Variao de reas segundo o tipo de uso cenrio de preos B2
(Em %)
Lavouras de
Regio Outras lavouras Cana Pasto Floresta
subsistncia
0,13 -20,69 1007,76 -0,0073 0,38

Norte
(0,30 x 104 ha) (-0,17 x 106 ha) (0,06 x 106 ha) (-0,17 x 104 ha) (0,11 x 106 ha)
0,28 -23,85 749,99 -0,0029 -19,18

Nordeste
0,42 -8,60 298,93 -0,0020 -60,24

Sudeste
0,09 -3,54 200,41 -0,0019 -5,69

Sul
0,49 -13,36 642,66 -0,00016 -3,52

Centro-Oeste
Fonte: Ipea.
A anlise dos resultados das simulaes permite formular algumas recomendaes
de polticas para minimizar os impactos da expanso da rea de cana:
As simulaes sugerem que o aumento esperado do preo da cana,
considerado isoladamente, no venha a gerar fortes incentivos para
expanso deste cultivo na regio amaznica. Contudo, as simulaes
restringem-se a analisar os incentivos aos agricultores decorrentes de
mudanas nos preos de mercado, mantendo inalteradas as condies
de infraestrutura e as polticas pblicas vigentes. Polticas pblicas equi-
vocadas, tais como a concesso de benefcios fiscais que facilitem a ins-
talao de usinas de lcool na regio, podem trazer srias consequncias
ambientais que no so consideradas neste estudo. Desta forma, formu-
ladores de polticas pblicas no devem descuidar das suas consequn-
cias em termos de incentivos gerados s atividades agrcolas.
Por outro lado, a expanso da cana estimada para as regies Sudeste e
Nordeste pode acarretar severos impactos ambientais. Em vista desta ten-
dncia, faz-se necessria a implementao e o monitoramento de polti-
cas de ordenamento de uso de solo, de modo a garantir a preservao das
reas remanescentes de florestas e matas nos estabelecimentos agrcolas.
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ANEXOS
ANEXO 1
Lista de variveis agronmicas
Cdigo da varivel Descrio
PSOLOi Proporo da rea do municpio na classe i (i=1,...11) classificao Embrapa
PPTNi Proporo da rea do municpio com potencialidade agrcola nvel i (i=1 a 5) classificao Embrapa
PERO1 Proporo da rea municipal com limitao moderada de eroso 7,5% a 15% de inclinao
PERO2 Proporo da rea municipal com limitao acentuada de eroso 15% a 45% de inclinao
PALT5 Proporo da rea do municpio situada em altitudes entre 800 e 1.199 metros
UCI rea municipal ocupada por unidades de conservao de proteo integral
UCS rea municipal ocupada por unidades de conservao de uso sustentvel
TIND rea total de terras indgenas demarcadas
AREA_H2O rea municipal ocupada por corpos hdricos
PDECL Proporo da rea municipal com declividade acentuada classe 1
PDIS Proporo da rea municipal com baixa disponibilidade de nutrientes classe 1
PLIM Proporo da rea municipal com alto grau de limitao para mecanizao classe 3
PDREN Proporo da rea municipal problemas de drenagem classe 2
PAV_ROAD Rodovias pavimentadas (km)
IRRIG95 rea total irrigada (ha)
DISECE95 Distncia econmica para a capital estadual mais prxima ajustada para custos de transporte
ATOTA95 rea total dos estabelecimentos agrcolas (ha)
Fonte: Ipea.
ANEXO 2
Modelo economtrico coeficientes e elasticidades em relao ao preo da cana
Equao: Equao: Equao: Equao:
lavoura de subsistncia outras lavouras cana-de-acar pasto
Coeficiente: preo da cana 76,66 -74,62 2111,13 -5,04
Elasticidade-preo 0,001 -0,003 6,3 -0,00005
Fonte: Ipea.
Parte III
mudanas globais: respostas brasileiras

CAPTULO 15
AS TRANSFORMAES DA PAISAGEM E AS ALTERAES

BIOGEOQUMICAS
1 INTRODUO
A parte III deste livro trata da sustentabilidade ambiental no contexto interna-
cional. Este captulo abordar os tpicos mais relevantes do que se convencionou
chamar de mudanas globais, e o Brasil se insere nesse contexto.
Apesar de as mudanas climticas terem se tornado o foco das discusses
internacionais e ganhado espao diferenciado na agenda econmica e poltica,
elas refletem um dos muitos sintomas advindos do incremento das atividades
humanas ou do sistema econmico, se assim preferir que transformam e
deslocam matria-prima por meio do globo. Essa transformao e esse deslo-
camento alteram as formas de energia livre disponveis e geram resduos no
previamente desejados, advindos da prpria transformao ou da depreciao
do valor de utilidade do objeto transformado. Entre esses resduos esto os
gases de efeito estufa (GEE). No entanto, a poluio atmosfrica, a depleo
da camada de oznio, a poluio da gua, a degradao do solo, a perda de
biodiversidade, a depleo das riquezas minerais e o crescimento populacional
so temas to srios quanto a emisso de gases de efeito estufa (CRACKNELL;
KRAPIVIN; VAROTSOS, 2009), e os fatores que geram esses problemas esto
praticamente sempre interligados.
Durante a dcada de 1970, a anlise de fluxos nos ecossistemas se po-
pularizou em especial pelos trabalhos dos irmos e eclogos Howard Odum
e Eugene Odum. Essas anlises mostravam os ecossistemas como sistemas
fsicos abertos, em que se poderia medir os fluxos de energia e matria que
entram e saem do sistema (figura 1).
FIGURA 1
Modelo de ecossistema, indicando as entradas, a acumulao e as sadas de
matria e energia
Fonte: Clementino-Luedemann, redesenhado a partir de Odum (1988).

Obs.: A acumulao se d pelos seres auttrofos, que absorvem a energia do sol, com poucas excees, para fixar energia
qumica em carboidratos a partir do dixido de carbono (CO2). As perdas se do pela respirao de todos os seres e ao
de decomposio de biomolculas por seres hetertrofos.
Essas anlises de fluxos de matria e energia, aplicados economia, corrobo-

raram as ideias de autores pioneiros, como Georgescu-Roegen (DALY, 1997), que
defendiam que os fluxos econmicos representavam fluxos de matria e energia,
que, por sua vez, deveriam respeitar as leis fsicas, como a segunda lei da termo-
dinmica, da mesma maneira como o modelo ecossistmico. Os irmos Odum
tambm expressavam suas preocupaes com as alteraes nos fluxos energticos
e biogeoqumicos dos ecossistemas devido s atividades econmicas. Suas ideias
ainda defendidas, no entanto, se opem s mais vigentes entre os economistas que
tratam da questo dos recursos naturais:
Esforo tem sido despendido por economistas e outros pelas duas ltimas dcadas,
no sentido de internalizar as externalidades, ou para alterar a valorao do mer-
cado de forma a dar maior considerao aos ecossistemas. O que se necessita o
contrrio: que se externalise as internalidades, para que se ponha a contribuio da
economia na mesma base que o trabalho do meio ambiente.1
1. Efforts by economists and others have been made in the last two decades to internalize the externalities or to modi-
fy market valuation to give more consideration to ecosystems. What is needed is the reverse: to externalize the internali-
ties to put the contributions of the economy on the same basis as the work of the environment. (ODUM; ODUM, 2000).
As Transformaes da Paisagem e as Alteraes Biogeoqumicas 443
A ideia desses autores que a valorao dos produtos comercializados seria

embasada na energia necessria para sua obteno, em um tipo de anlise de ciclo
de vida. Assim, mesmo entre produtos obtidos diretamente da natureza, haveria
uma distino entre os seres vivos de acordo com seu posicionamento na cadeia
alimentar: plantas que obtm a energia necessria para seu crescimento direta-
mente do Sol custariam menos do que animais que delas se alimentam e assim
por diante. Os produtos transformados teriam a somatria do valor de energia
dos seus insumos com o da energia necessria para sua transformao e outras
atividades necessrias para que o produto chegasse aos consumidores, sendo que
o valor da energia tambm dependeria da sua fonte, ou seja, de como foi gerada.
Bartelmus (2008) classifica estas ideias dos irmos Odum, em oposio a
outras escolas da economia que visam a sustentabilidade econmica, como pro-
funda ecologia (humana). O autor divide o pensamento econmico nesta rea
em mais trs escolas: a economia convencional (neoclssica); a economia do meio
ambiente; e a economia ecolgica. Tambm sugere uma eco-nomia, como uma
fuso da economia do meio ambiente com a economia ecolgica. Outros autores
revisaram o assunto de forma semelhante, como Veiga (2005).
Para o entendimento deste captulo, importante apenas que se entenda
que h uma profuso de ideias de como tratar externalidades ambientais e que
a questo dos fluxos de matria e energia mais ou menos abordada por um
ou outro tipo de pensamento. Dessa forma, h pensadores que simplesmente
ignoram fluxos de matria e energia seja por puro desconhecimento, seja por
defenderem que o prprio mercado regula produtos e insumos que se tornam
mais escassos pelo seu valor de mercado, fomentando inovaes que possibili-
tem a substituio de materiais e processos de transformao, impedindo que
qualquer tipo de matria ou energia possa se tornar perigosamente escasso
(SOLOW, 1993). Em outro extremo, h aqueles que querem que todo sistema
de precificao seja alterado com base no ciclo de vida e no uso de recursos
naturais necessrios para a obteno dos produtos comercializados (ODUM;
ODUM, 2000). Entre os extremos, ou melhor, em outros vrtices, dada a falta
de linearidade entre os pensamentos nesta rea, h ideias como a de que as
economias devam parar de crescer, ao menos em termos fsicos, e que os bens
existentes permaneceriam em uma quantidade constante, sendo substitudos
ao mesmo passo em que se deterioraria (DALY, 1997).
Uma curiosidade vlida para ser mencionada em um captulo sobre fluxos
de matria e energia decorrentes de atividades humanas que a arqueologia tam-
bm entra neste debate. Diversos historiadores se debruam sobre as causas do
desaparecimento de culturas com populaes razoveis e grande complexidade
tecnolgica, considerada a poca estudada. Assim, a discusso se d sobre se o
declnio da cultura anci da Ilha de Pscoa, apenas como um exemplo, se deu pela
depleo direta de recursos naturais, como suas rvores (DIAMOND, 2005), ou
se o prprio declnio do recurso madeireiro no se deu tambm pela invaso bio-
lgica, ocorrida devido colonizao da ilha, de roedores que predavam semen-
tes destas rvores (TAINTER, 2006). Neste ltimo caso, observa-se a necessida-
de de considerar a diversidade biolgica como recurso igualmente a ser gerido.
Um exemplo mais consensual da importncia da observao do deslocamento da
matria na troposfera seria a salinizao das reas agricultveis por decorrncia
de irrigao na terceira dinastia de Ur (TAINTER, 2006). O fato que a inob-
servncia dos processos biogeoqumicos claramente um risco para polticas que
visam ao desenvolvimento de uma nao.
2 EXEMPLOS DE FLUXOS DE MATRIA QUE IMPACTAM NEGATIVAMENTE A

SUSTENTABILIDADE GLOBAL
O nitrognio (N) , de longe, o elemento mais abundante na atmosfera ter-
restre, em que encontrado principalmente na forma de N2. Este elemento
essencial para a vida, estando presente em cada nucleotdeo do cdigo ge-
ntico de todos os seres vivos e em todos os aminocidos (monmeros) que
formam todas as protenas.
Apesar de ser o gs mais abundante da atmosfera, o N2 no pode ser
assimilado diretamente do ar para a ampla maioria dos seres vivos. Estes de-
pendem de bactrias fixadoras de N para obterem molculas que o contenham
em formas que possam ser assimiladas para seu metabolismo. Como a mol-
cula de N2 tambm chamada de nitrognio molecular muito estvel,
e pouco reativa, as demais formas de N disponveis podem ser chamadas de
formas reativas deste elemento ou nitrognio reativo (Nr).
O N pode ser fixado naturalmente, como em bactrias simbiontes
em razes noduladas de plantas da famlia das leguminosas ou por meio de
raios. Mas, com a sempre crescente demanda de mais produo agrcola e
dada a necessidade deste elemento para o crescimento de plantas, a fixao
industrial transformao de N2 a cerca de 200C e 200 atmosferas de
presso em gs de amnia (NH3), precursor dos fertilizantes nitrogenados
vem crescendo imensamente.2 A queima de combustveis fsseis tambm
aumenta a presena de Nr na troposfera. Assim, a criao de Nr passou de
15 teragramas (Tg) (15 milhes de toneladas t) em 1860 para 156 Tg/
ano em 1995 e continua crescendo, chegando em 2005 a 187 Tg/ano
(GALLOWAY et al., 2008).
2. A indstria qumica tambm grande demandante do processo industrial de fixao de nitrognio (o processo
Haber-Bosch), mas secundria frente imensa demanda por fertilizantes.
A distribuio do Nr produzido desigual, sendo que alguns pases

muito pobres continuam carecendo de fertilizantes nitrogenados para sua
produo agrcola e suas terras agricultveis se encontram muitas vezes exau-
ridas deste recurso, seja pela perda de Nr no processo de produo e con-
sumo locais, seja pela exportao de produtos contendo N, como o leite,
a carne e os gros. Por outro lado, em muitos pases, os fertilizantes no
perfazem parte substancial dos custos de produo e as culturas encontram-
se excessivamente adubadas, ocorrendo poluio de mananciais e emisso
de gs de efeito estufa nitrogenado. Alm disso, o excesso de N no campo
absorvido em parte pelas plantas, que o armazenam na forma de substncias
potencialmente txicas para os consumidores.
Uma vez transformado em leite, carne e outros produtos, o Nr pode vencer
longas distncias em forma de commodity entre os centros produtores e os con-
sumidores destes produtos. O mapa 1 mostra como o N circula pelo mundo na
forma de adubo e commodities agrcolas.
MAPA 1
Quantidade de N comercializado internacionalmente na forma de fertilizantes,
gros e carnes
(Em 1 mil t/ao ano)
(a) 1 mil toneladas de N ao ano comercializado na forma de fertilizantes. Total comercializado ao ano de 30,7
milhes de toneladas (2004)
(b) 1 mil toneladas de N ao ano comercializado na forma de gros. Total comercializado ao ano de 11,5
(c) 1 mil toneladas de N ao ano comercializado na forma de carnes. Total comercializado ao ano de 11,5
Fonte: UNEP e WHRC (2007).

Obs.: P ara o comrcio de fertilizantes que contivesse menos de 50 mil t de N ou de gros com menos de 20 mil t de N, ou ainda
de carnes com menos de 10 mil t de N por ano, no foram traados os percursos.
H perda de Nr durante todas as fases do processo produtivo. A figura

2 ilustra perdas do processo da produo ao consumo de carne suna. Neste
exemplo, percebe-se que apenas 17% do N presente nos fertilizantes chegar
a ser consumido por seres humanos. A figura a seguir, todavia, no considera
uma importante fonte de perda de Nr para o ambiente: a emisso de N2O na
produo dos fertilizantes.
FIGURA 2
Diagrama de perdas de N da aplicao de fertilizante no campo at o consumo
humano de uma tpica carne suna produzida em escala comercial
Fonte: UNEP e WHRC (2007).
O N para os sunos obtido dos gros que foram fertilizados com adubo
nitrogenado ou ainda de nitrognio fixado biologicamente por leguminosas.
As plantas obtm o N tanto do fertilizante como do pool de nutrientes no
solo. Aps a colheita, ao menos parte das plantas, alm das razes, permanecem
no e sobre o solo e sua decomposio supre algum N para as futuras safras.
Em determinado ano, uma cultura pode adquirir menos da metade de seu N
de fertilizantes ou de fixao biolgica, sendo o restante proveniente do solo.
A cada passo do processo de se alimentar sunos com gros, parte deste ele-
mento perdido para o ambiente, como amnia ou xidos de nitrognio para
o ar ou nitrato para os corpos dgua (setas vermelhas). Apenas 35% do N que
alimenta os animais permanece no seu corpo, havendo perdas nos excrementos
da ordem de 65%. Parte dos excrementos e outros restos que no formaro o
produto final podem ser utilizados como fertilizante e ser reciclados (setas ver-
des). Menos de 20% do nitrognio neste modelo acaba sendo consumido por
humanos, passando ento a fazer parte de seus corpos ou finalmente voltando
ao ambiente pela decomposio de excrementos e cadveres.
Quando o Nr perdido para o ambiente, ele pode ser exportado para
oceanos pelas vias hdricas, depositado nestes pela via atmosfrica, perma-
necer na atmosfera como N2O (um gs de efeito estufa) ou NOx (xidos
de nitrognio, que so gases precursores do oznio O3)3, ser acumulado
na biomassa de animais e plantas, permanecer no solo ou ainda retornar
atmosfera na sua forma no reativa, o N2. Como a transformao do N2 em
Nr e a liberao deste ltimo a partir da combusto de materiais de origem
fssil so muito maiores do que o retorno de formas Nr para N2, na escala de
tempo da histria econmica, prefervel que se fale de fluxo biogeoqumico
do N do que em ciclo do N, como habitualmente se denomina sua passagem

em diferentes formas entre os compartimentos da atmosfera, da biosfera, de
reservatrios hdricos e de subsolo.
Os elementos chamados de nutrientes pelos agrnomos entre eles N, P
(fsforo), K (potssio) e S (enxofre) so os mais abundantes e levam o nome de
macronutrientes so obtidos na natureza, o N obtido na atmosfera e os de-
mais so provenientes de rochas e aplicados na forma de adubo no campo. Mas
h sempre uma exportao destes elementos na forma de produtos agrcolas do
campo para as cidades, onde a produo consumida, e finalmente acabam como
efluentes e resduos slidos contaminando as guas superficiais, as subterrneas,
o solo e a atmosfera.
Lagos e rios com pouca influncia do ser humano tm naturalmente con-
centraes muito baixas de N e P. O aporte de efluentes e resduos urbanos nos
corpos dgua faz que estes ambientes sejam adubados o termo correto eu-
trofizados , de forma a aumentar a produo de algas em suas superfcies. Com a
reduo da luz mais ao fundo, a fotossntese que libera o oxignio necessrio para
a vida dos peixes fortemente diminuda causando a morte de peixes e a queda
da qualidade da gua para outros fins. A infiltrao de N no solo, seja por este ser
adubado, seja por infiltrao de chorume de lixes e aterros, causa o declnio da
qualidade da gua subterrnea, deixando-a imprpria para o consumo humano.
O preo da perda da qualidade da gua uma externalidade da economia, ou seja,
no aparece na conta dos agentes, mas o custo de se despoluir ou import-la de
locais mais distantes pago pela coletividade, assim como a perda de bem-estar
por parte da populao no indenizada.
Externalidades negativas aparecem tambm na extrao dos compostos utili-
zados, seja pelos danos ambientais, pela insalubridade das condies de trabalho ou
pela depleo dos estoques de rochas que contenham o elemento que se deseja obter.
Como foi dito anteriormente, o P, o S e o K so obtidos de rochas. A quantidade de
rochas fosfatadas que podem suprir a demanda por P para produo de adubo fos-
fatado utilizando este elemento apenas como exemplo limitada. Ao contrrio
do que se esperaria pela teoria econmica na situao de escassez de um produto,
a substituio de P no possvel, dado que elemento essencial de biomolculas
necessrias para a vida. A extrao e transformao da rocha fosfatada servem para
produzir um adubo contendo um alto teor de P, mas que acaba por se pulverizar em
produtos agrcolas que se transformaro em resduos e se perdero no ambiente
e em pequenas molculas fosfatadas que percolaro no solo at os corpos dgua.
O Brasil um dos dez maiores produtores de rocha fosfatada, tendo pro-
duzido 2 milhes e 200 mil toneladas mtricas (t) deste produto em 2008,
contra 15 milhes e 200 mil toneladas mtricas pela China (maior produtor)
e 8 milhes e 580 mil toneladas mtricas produzidos pelos Estados Unidos

da America (segundo maior produtor), segundo a U.S. Geological Survey.3
No entanto, enquanto a China detm cerca de 39% das reservas de P em con-
dies de serem extradas, o Brasil possui apenas 2%. Isto alarmante, uma
vez que conhecido o fato de que globalmente se extrai mais rocha fosfatada
do que se encontram novas fontes, de maneira que se est exaurindo o estoque
deste recurso to importante para a agricultura e a segurana alimentar. As pre-
vises para a durabilidade das rochas fosfatadas variam entre mais duas dcadas
e mais poucos sculos, respectivamente, entre o pior e o melhor cenrio futuro
(ULRICH; MALLEY; VOORA, 2009).
A minerao de P, assim como a fixao de N, demanda grandes quantida-
des de energia. As minas que demandam menos energia para serem exploradas
sero as primeiras a se exaurirem. Assim, tanto pelo ponto de vista dos custos j
internalizados como pela anlise das externalidades, a utilizao das reservas de
rochas fosfatadas tende a ficar mais onerosa considerando que os recursos ener-
gticos tambm esto encarecendo e as fontes renovveis e no renovveis terem
tambm seus limites de expanso (ver captulo 3 desta publicao).
As minas de rocha fosfatadas que ainda so descobertas, em quase sua tota-
lidade, tm menor teor de P e seu enriquecimento libera substncias indesejveis
no meio ambiente, entre elas metais pesados como o cdmio (Cd) (ULRICH;
MALLEY; VOORA, 2009). Isso implica mais custo de extrao devido ao custo
de medidas preventivas de impacto ambiental no melhor dos casos ou uma
externalidade negativa de contaminao do ambiente.
A soluo para a crise destes elementos, os macronutrientes especificamen-
te, passa pela otimizao do uso no seu sentido mais amplo. Inclui a noo de
que a mesma molcula deve passar vrias vezes pelo processo produtivo antes
de ser perdida para o ambiente. A agricultura de preciso, com menos desperd-
cio, deve se espalhar no somente nos pases que detenham tecnologia para tal,
mas tambm ser difundida para os pases mais pobres, nos quais, na realidade,
ainda h carncia de fertilizantes e seu emprego racional vital para os agricul-
tores. Os resduos e os efluentes urbanos e rurais precisam ser compostados e o
adubo orgnico precisa voltar aos campos.
Para que se possa retornar os macronutrientes para o campo aps seu consumo
final, necessrio que o resduo urbano no contenha compostos nocivos s plan-
tas como metais pesados presentes em eletroeletrnicos, pilhas, baterias, lmpa-
das, termmetros etc., ou compostos orgnicos persistentes , alguns inseticidas
ou compostos gerados pela incinerao de resduos. Segundo dados da Associao
3. Dados obtidos no site da U.S. Geologicla Survey. Disponvel em: <http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/

commodity/phosphate_rock/>. Acesso em: 1o jun. 2010.
Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (Abrelpe) (2007)

e Ministrio das Cidades (BRASIL, 2009), estima-se que no Brasil apenas 2,7%
dos resduos slidos so coletados de forma seletiva, o que impe uma enorme
barreira para o desenvolvimento de polticas que visem melhorar a gesto de re-
sduos. Ainda conforme o Ministrio das Cidades (BRASIL, 2010), do total de
efluentes lquidos urbanos, o esgoto, apenas a metade coletada e menos de 35%
passa por algum tipo de tratamento, o que inviabiliza a recuperao do lodo de
esgoto, que tratado pode ser aplicado na agricultura.
Da mesma forma que material compostvel termina em aterros e lixes,
vrios outros materiais que poderiam ser reaproveitados acabam sendo enterrados
de forma difusa, inviabilizando seu reso. Um estudo do Ipea (2010) estima, de
forma bastante conservadora, que cerca de R$ 8 bilhes anuais so perdidos pelo
no reaproveitamento de material reciclvel no Brasil, entre receitas perdidas pe-
los agentes da produo de materiais e custos ambientais gerados devido ao no
aproveitamento ps-consumo destes materiais.
Alm do desperdcio de matria, h uma perda de energia que poderia ser
aproveitada. Apesar de a incinerao de resduos slidos urbanos emitir substn-
cias nocivas ao meio ambiente e, principalmente, sade humana, como dioxi-
nas, furanos e material particulado, o metano (CH4) gerado pela decomposio
anaerbia da frao orgnica dos resduos pode ser aproveitado para a gerao de
energia, inclusive eltrica, conforme pode ser lido no captulo 3 desta publicao.
importante lembrar que o CH4 um potente gs de efeito estufa e que seu no
aproveitamento ou, ao menos, a falta de sua queima nos aterros e lixes contribui
para as mudanas climticas.
Outro fator que influencia fortemente os fluxos de matria e energia
a alterao da paisagem. rvores com razes profundas em regies com forte
sazonalidade na pluviosidade fazem que a gua que percola para maiores pro-
fundidades no solo entre a estao seca e a chuvosa seja evaporada nas folhas
durante a seca. Isso permite no apenas a manuteno de um microclima mais
ameno, hbitat para diversas espcies de animais e plantas, como tambm a
evaporao necessria para a formao de nuvens, que podem precipitar em
regies distantes. o caso da Amaznia Oriental (NEPSTAD et al., 1994)
e do Cerrado (OLIVEIRA et al., 2005). A influncia sobre as alteraes nos
fluxos de matria e energia devido alterao da paisagem se complica ainda
mais quando se analisa a alterao na rugosidade desta para a passagem de
massas de ar. A ciclagem de nutrientes pela complexa relao entre plantas,
bactrias, fungos e fauna tambm afetada pela alterao de uma paisagem de
pouca influncia antrpica para uma paisagem rural ou urbana. Em ambientes
nativos, a falta de nutrientes pode causar perda de biodiversidade por motivos
bvios, assim como a deposio de nutrientes pode favorecer algumas espcies

em detrimento de outras, tambm reduzindo a biodiversidade, como demons-
trado em experimento de fertilizao no Cerrado (LUEDEMANN, 2001).
Em regies como o semirido brasileiro, o mau planejamento e a m execuo
de projetos de irrigao pode causar a perda do solo superficial ou de sua sali-
nizao, deixando o solo improdutivo mesmo fora do perodo de secas.
Todos os processos descritos neste captulo encontram-se ligados em um
processo global. As mudanas globais, inclusive as climticas, se devem basi-
camente a atividades humanas que podem ser reguladas de forma a reduzir
seus impactos, perceptveis em termos financeiros e de bem estar. As polticas
pblicas que regulam bens comuns, como a qualidade do ar que respiramos
ou os cardumes de peixes nos oceanos, assim como as polticas que interferem
no modo de produo e consumo, precisam ser pensadas em termos de sua in-
fluncia nos fluxos de matria e energia. Entretanto, faz-se necessrio tambm
que se pense em metas de eficincia no uso de matria e de energia, para que se
possam estabelecer normas e incentivos para o desenvolvimento e a difuso de
tecnologias capazes de atingir tal eficincia.
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VEIGA, J. E. Desenvolvimento sustentvel: o desafio do sculo XXI.
captulo 16
convenes sobre Clima, Matriz Energtica Mundial .

e desenvolvimento sustentvel
1 CONVENES INTERNACIONAIS SOBRE MUDANA DO CLIMA

Alteraes no clima so observadas ao longo dos 4,6 bilhes de anos do planeta
Terra. O processo de interveno humana nos ciclos naturais de mudanas climti-
cas, no entanto, aumentou sobremaneira desde o perodo da Revoluo Industrial,
no sculo XVIII. As mudanas vm se aprofundando e manifestam-se de diversas
formas, com destaque para o aquecimento global, maior frequncia e intensidade
de eventos climticos extremos,1 alterao no regime de chuvas, entre outros.
As primeiras evidncias sobre alteraes de origem antrpica no clima do
planeta comearam a surgir na dcada de 1960, com constataes sobre o au-
mento da concentrao de dixido de carbono (CO2) na atmosfera, um dos ga-
ses responsveis pelo efeito estufa. Devido a estas constataes, em 1979, houve
a I Conferncia Mundial sobre o Clima em Genebra, Sua, que confirmou as
evidncias das atividades antrpicas sobre o clima resultante da emisso de di-
xido de carbono, metano e xido nitroso (N2O). Em 1988, estabeleceu-se o
Painel Intergovernamental sobre Mudanas do Clima (Intergovernmental Panel
on Climate Change IPCC) por iniciativa do Programa das Naes Unidas para
o Meio Ambiente (Pnuma) e da Organizao Meteorolgica Mundial (OMM).
O primeiro informe do IPCC concluiu que as atividades antrpicas que emitem
gases de efeito estufa (GEE) estavam aumentando de forma substancial e que, se
nada fosse feito, a temperatura mdia da terra se elevaria a um ritmo, sem prece-
dentes, de 0,3 C por dcada.
Nesse contexto, considerando os riscos provocados pelas mudanas do
clima, foi estabelecida, no mbito da Organizao das Naes Unidas (ONU),
a Conveno-Quadro das Naes Unidas para Mudanas do Clima (United
Nations Framework Convention on Climate Change UNFCCC), em 1990.
Aberta para adeses em 1992, durante a realizao da Cpula da Terra, na ci-
dade do Rio de Janeiro, Brasil, a conveno-quadro tem como objetivo alcan-
ar a estabilizao das concentraes de gases de efeito estufa na atmosfera em
um nvel que impea uma interferncia antrpica perigosa no sistema climtico.
1. Por exemplo: ondas de calor, tempestades, enchentes, nevascas, secas, furaces e ciclones.
Este nvel dever ser alcanado em um prazo suficiente que permita aos ecossis-
temas adaptarem-se naturalmente mudana do clima, assegure que a produo
de alimentos no seja ameaada e permita ao desenvolvimento econmico prosse-
guir de maneira sustentvel. A conveno trata de emisses lquidas e restringe-se
aos gases de efeito estufa2 no controlados pelo Protocolo de Montreal.3
Para a conveno-quadro, mudana do clima significa uma mudana de cli-
ma que possa ser direta ou indiretamente atribuda atividade humana, que altere
a composio da atmosfera mundial e que se some quela provocada pela variabi-
lidade climtica natural observada ao longo de perodos comparveis.
Como diretriz para as negociaes sobre a repartio dos nus associados
com a resposta mudana do clima, a conveno estabelece princpios que devem
guiar as negociaes. O mais importante o princpio da responsabilidade comum,
de todos os pases, porm diferenciada. Estabelece ainda que deva ser considerada
a capacidade econmica e tecnolgica dos pases para realizar a mitigao de
GEE. A conveno reconhece o fato de que os nveis atuais de concentrao at-
mosfrica dos gases de efeito estufa so devidos, principalmente, s emisses no
passado dos pases industrializados, abrindo caminho para que sejam invocadas as
responsabilidades histricas dos pases na mudana do clima.
A partir da definio dos princpios, a conveno-quadro determina que os pa-
ses assumam compromissos referentes mitigao da mudana do clima e diviso
do nus. Para isto, os pases foram divididos em trs grupos (PROCESSOS..., 2005):
Pases do Anexo II: so os pases-membros da Organizao para Coopera-
o e Desenvolvimento Econmico (OCDE), essencialmente pases indus-
trializados e com economias de mercado.
Pases do Anexo I: so os pases do anexo 2 somados aos pases com
economia em transio, essencialmente os pases que pertenciam ao
bloco sovitico.
Pases No Anexo I: os outros pases, essencialmente aqueles
em desenvolvimento.
Os pases do Anexo I comprometeram-se a limitar suas emisses inicial-
mente na conveno com a meta de estabilizao dessas emisses em 2000
no mesmo nvel de 1990. Os pases do Anexo II comprometeram-se, ainda,
a auxiliar financeira e tecnologicamente os pases No Anexo I. Estes, por sua
vez, comprometeram-se a implementar programas nacionais de mitigao, sem
2. Os GEEs, de acordo com o Protocolo de Quioto so: dixido de carbono, xido nitroso, metano (CH4), hidrofluorcar-
bono (HFC), perfluorcarbono (PFC) e hexofluorsulfrico (HS6).
3. O Protocolo de Montreal foi responsvel pelo controle das substncias que destroem a camada de oznio.
Convenes sobre Clima, Matriz Energtica Mundial e Desenvolvimento Sustentvel 457
metas quantitativas. importante ressaltar que essa estrutura de compromissos

, na realidade, uma implementao do princpio da responsabilidade comum,
porm diferenciada.
O rgo supremo da conveno a Conferncia das Partes (COP) res-
ponsvel por manter sob exame e tomar as decises necessrias implemen-
tao da conveno. A COP composta pelos pases signatrios da conven-
o e se rene anualmente para operacionaliz-la. Na primeira reunio da
Conferncia das Partes, realizada em Berlim, em 1995, estabeleceu-se que o
compromisso dos pases de reduzir as emisses ao nvel de 1990, at o ano
2000, no era suficiente para se alcanar o objetivo da conveno de estabili-
zar emisses. Nesse sentido, foi adotado o Mandato de Berlim, um processo
negociador em direo a um protocolo.4
A negociao final ocorreu na COP-3, em Quioto, no ano de 1997.
Nesta conferncia decidiu-se, por consenso, a adoo de um protocolo.
O Protocolo de Quioto representou uma tentativa de alcanar o objetivo da
conveno; definiu, dessa forma, metas quantitativas para os pases indus-
trializados no lugar de medidas e polticas. Em outras palavras, o protocolo
estabeleceu que os pases do Anexo I deveriam reduzir as emisses de GEE em
5,2% na mdia, tendo como valor de referncia os nveis de emisso de 1990.
Tal reduo deveria ocorrer entre os anos de 2008 e 2010. J os pases No
Anexo I continuaram sem a obrigao de possuir metas quantitativas.
O princpio do protocolo passa por elaborar uma estratgia global de
reduo dos nveis de GEE sem que o desempenho econmico e social das na-
es envolvidas seja significativamente prejudicado. Para viabilizar a reduo
de emisses, o Protocolo de Quioto contempla trs mecanismos suplementa-
res de flexibilizao das metas de emisses dos pases do Anexo I, por meio de
trs instrumentos:
Implementao conjunta: pases com metas de reduo de emisses
podem optar por implementar, conjuntamente, projetos de reduo no
pas em que o custo de abatimento menor. Este mecanismo pode ser
implementado entre os pases do Anexo I.
Comrcio de emisses: pases com metas de reduo de emisses po-
dem comercializar permisses para emitir GEE, atingindo suas metas
de reduo por meio destas permisses. tambm um mecanismo uti-
lizado entre pases do Anexo I.
4. O Mandato de Berlim pode ser resumido em trs itens: i) os princpios da conveno-quadro foram reafirmados;
ii) os pases do Anexo I assumem compromissos mais significativos que o compromisso de estabilizao de emisses
definido pela conveno; e iii) no h novos compromissos dos pases No Anexo I.
Mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL): permite aos pases

do Anexo I financiar projetos sustentveis no territrio de pases no
Anexo I, com o intuito de obter as unidades suplementares de redu-
o de emisses.
relevante mencionar que o Protocolo de Quioto, embora tenha sido
negociado em 1997, s entrou em vigor em 2005. Inicialmente, foi assina-
do pela quase totalidade dos pases, mas no foi ratificado por todos esses.
Os Estados Unidos decidiram pela no ratificao do protocolo5 e foram segui-
dos pela Austrlia.6
A COP-13, ocorrida em Bali, no ano de 2007, resultou em um mapa de
caminhos que os pases devem seguir. O mapa do caminho de Bali foi constru-
do sobre dois trilhos de negociao: o Protocolo de Quioto e a conveno-
quadro. Para seguir os trilhos, criaram-se dois grupos de trabalho. O Grupo de
Trabalho Ad Hoc Protocolo de Quioto (AWG-KP) tem como objetivo definir
novas metas para os pases do Anexo I para o segundo perodo de compromis-
sos do Protocolo de Quioto.
J o Grupo de Trabalho Ad Hoc de Cooperao de Longo Prazo (AWG-LCA),
tambm chamado de Plano de Ao de Bali, deve determinar objetivos de longo
prazo para as aes de combate s mudanas do clima no mbito da conveno,
principalmente para os pases em desenvolvimento, ou seja, as partes No Anexo I.
Sero utilizados, para isto, cinco elementos: i) viso compartilhada; ii) mitigao;
iii) adaptao; iv) tecnologia; e v) financiamento.
Segundo o plano de ao, deve ser adotada uma viso compartilhada sobre
as medidas de cooperao de longo prazo entre os pases, de modo a definir
uma meta global de longo prazo para a reduo de emisses.7 No que se refere
mitigao, o plano define que para os pases desenvolvidos (Anexo I) as me-
didas de mitigao alm de serem adequadas a cada pas, devem ser mensur-
veis, relatveis e verificveis. Para os pases em desenvolvimento (No Anexo I)
as medidas de mitigao devem seguir o contexto de desenvolvimento susten-
tvel, com apoio tecnolgico e financeiro, devendo ser, tambm, mensurveis,
relatveis e verificveis.
5. Em 1997, o Senado norte-americano aprovou a Resoluo Byrd-Hagel, que determinava que o Senado no rati-
ficaria um protocolo conveno-quadro que no mencionasse explicitamente restries s emisses de pases em
desenvolvimento (PROCESSOS..., 2005).
6. conveniente mencionar que a Austrlia, embora no tenha ratificado o Protocolo de Quioto, declarou que ir
limitar suas emisses como se o tivesse feito.
7. Na viso do governo brasileiro, esse objetivo deveria ser definido em funo do aumento da temperatura mdia
global, que no deveria ultrapassar 2 C. J a Unio Europeia defende que o objetivo seja em termos de limite de
concentrao de emisses, o qual deveria ser de 450 ppmv.
Ainda com relao s formas de mitigao adotadas pelos pases em desen-

volvimento, cabe citar as aes de mitigao nacionalmente apropriadas (Namas),
s quais se distinguem de metas de reduo. As Namas so polticas e incentivos
positivos financeiros e tecnolgicos nos pases em desenvolvimento para miti-
gar a emisso de GEE. J a reduo de emisses do desmatamento e degradao
florestal (REDD) representa a possibilidade de reduo de emisses provenientes
de desflorestamento e degradao florestal, alm do papel da conservao, manejo
sustentvel de florestas e aumento dos estoques de carbono das florestas nos pases
em desenvolvimento. relevante mencionar que o Brasil defende que a REDD
faa parte da Nama sem tratamento diferenciado.
Entende-se por adaptao alteraes em processos, infraestrutura e prticas
de forma a compensar possveis danos causados pela mudana do clima. O IPCC
define adaptao como o ajustamento dos sistemas naturais, sociais e econmi-
cos em resposta para o atual ou futuro estmulo climtico e/ou seus impactos,
os quais podem ser adversos (danos) ou benficos (oportunidades) (FREITAS,
2009). De acordo com o plano, os pases desenvolvidos devem financiar medidas
de adaptao em pases em desenvolvimento, principalmente naqueles que pouco
contribuem com emisses de GEE e sero bastante impactados pelos efeitos da
mudana do clima.
J a transferncia de tecnologia diz respeito necessidade de se remove-
rem obstculos e provisionar recursos para aumentar a escala de transferncia
e desenvolvimento de tecnologias dos pases desenvolvidos para os pases em
desenvolvimento. Por fim, o financiamento refere-se transferncia de recur-
sos entre pases do Anexo I e do No Anexo I. H o entendimento que os
primeiros tm o dever, no mbito da conveno-quadro, de prover recursos
aos pases em desenvolvimento, considerando as responsabilidades histricas
de emisso de GEE.
2 EMISSES DE GASES DE EFEITO ESTUFA E CONTRIBUIO PARA O .

AQUECIMENTO GLOBAL: ANLISE COMPARADA BRASIL VERSUS
UNIO EUROPEIA (UE)
Brasil e Unio Europeia tm situaes diferenciadas com respeito contribuio
histrica para o aquecimento global decorrente de aes antrpicas por conta da
emisso de gases de efeito estufa. Como o processo de industrializao do Brasil
recente, pois se inicia em meados da dcada de 1930, reconhece-se que o pas
no contribuiu para causar o aquecimento global da mesma forma que os pases
desenvolvidos maior parcela dos pases da Unio Europeia , cujas emisses
de gases de efeito estufa se iniciaram h mais de 260 anos, desde a Revoluo
Industrial. Por isso, a maior responsabilidade por causar o aquecimento global
dos pases desenvolvidos.
Recentemente, os pases mais desenvolvidos tentam desvirtuar o foco dos

debates sobre o aquecimento global para as emisses anuais como uma clara ten-
tativa de negar o passado e atribuir responsabilidade desproporcional e exagerada
aos pases em desenvolvimento com baixas emisses per capita, especialmente
Brasil, China e ndia. Este argumento colide com os preceitos da cincia da mu-
dana do clima e com os relatrios do IPCC, os quais evidenciam que os proble-
mas atuais foram causados pelas emisses cumulativas dos pases desenvolvidos
desde a Revoluo Industrial.
Portanto, o dilogo entre a sociedade civil brasileira e a europeia, represen-
tados pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e pelo
Comit Econmico e Social Europeu (Cese), deve se pautar por um dos princ-
pios fundamentais da Conveno sobre Mudana do Clima que o das respon-
sabilidades comuns, porm diferenciadas. Importa esclarecer, que no se defende a
total desconsiderao das emisses atuais e futuras como parte do problema no
que tange s mudanas climticas que afetaro as prximas geraes. neces-
srio, contudo, equacionar a responsabilidade pelas emisses passadas antes de
consider-las seriamente e de uma perspectiva justa.
Torna-se inadivel abordar a influncia que as emisses do passado tm no
aumento da concentrao atmosfrica de gases de efeito estufa que resultam na
elevao da temperatura e so responsveis pela ecloso, no presente, de fen-
menos climticos extremos. Tais fenmenos exigem esforo de adaptao de mi-
lhes de pessoas que j sofrem as consequncias do aquecimento global, as quais
atingem severamente regies mais pobres de pases com menor grau de desen-
volvimento e os insulares. Assim, comea a surgir um contingente de refugiados
climticos, estimado em 20 milhes de pessoas em 2008. As estimativas da In-
ternational Organization For Migration (IOM) (IOM, 2009) alertam que entre
25 milhes e 1 bilho de pessoas podem ser expulsas das terras em que vivem nas
prximas quatro dcadas, o que j est ocorrendo.
Os relatrios do IPCC reconhecem que as concentraes globais de gases
tm crescido fundamentalmente como resultado de atividades humanas desde
1750 e agora excedem consideravelmente os valores pr-industriais. Eles infor-
mam que o aumento na concentrao de gs carbnico se deve essencialmente ao
uso de combustveis fsseis e s mudanas no uso da terra, sendo estas significati-
vas, mas com uma contribuio inferior. A concentrao do mais relevante gs de
efeito estufa antropognico, CO2, variou de 280 partes por milho por volume,
unidade de concentrao (ppmv) no perodo pr-industrial para 390 ppmv em
2009. Ocorre, porm, que os mesmos cientistas afirmam que 350 ppmv de CO2
na atmosfera deve ser o limite mximo para se evitar as consequncias catastrfi-
cas das mudanas do clima.
Fazendo um balano comparativo das emisses do Brasil e da Unio Euro-

peia verifica-se que as emisses da Europa so maiores no setor de energia eltri-
ca e aquecimento, responsvel por 27% dos GEEs. Em seguida est o setor de
transporte com 19%, a indstria com 13% e as edificaes com 10%. A Unio
Europeia emitiu um total de 5,177 bilhes de toneladas de dixido de carbono
equivalente (CO2e) (EEA, 2008).
No caso brasileiro a maior parte das emisses ocorre no desmatamento
florestal e no uso do solo. O nico inventrio sobre emisses de gases de efeito
estufa do Brasil foi divulgado em 2004, pelo Ministrio da Cincia e Tecnolo-
gia (MCT), com dados referentes a 1994. De acordo com o citado documento,
as emisses do Brasil em 1994, totalizaram aproximadamente 1,7 bilho de
toneladas de CO2e.
Para dados posteriores a 1994 existem estimativas do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), com base em fontes oficiais e setoriais, e do estudo Emisses de
gases de efeito estufa no Brasil: importncia da agricultura e pastagem, o qual estima
que as emisses brasileiras atingiram 2,022 bilhes de toneladas CO2e em 2005,
volume 17% superior ao de 1994. Mais uma vez, o desmatamento foi respons-
vel pela maior parcela do volume total, chegando a 1,074 bilho de toneladas de
CO2e, com acrscimo de 8,1% ante 1994 (CERRI, 2009).
Houve, contudo, crescimento expressivo nas emisses dos setores de
energia (43%), agropecurio (26,6%) e de processos industriais (73,6%).
Em decorrncia do aumento, a participao dos setores de energia e agropecu-
rio nas emisses totais cresceu de 14,3% e 21,4% em 1994, respectivamente,
para 17,5% e 23,1% em 2005, enquanto a participao do desmatamento caiu
de 57,5% para 53,1%. Segundo o citado estudo, o crescimento reflexo da
expanso da economia brasileira em dois momentos: durante a melhor fase do
Plano Real, antes da desvalorizao cambial de 1999, e ao longo do governo
do presidente Lula.
Ainda assim a emisso de GEE proveniente de queimadas na floresta
Amaznica permanece com participao muito significativa no total de emis-
ses brasileiras. Por isso, reduzir emisses do Brasil no implica alterar drasti-
camente a matriz energtica e inibir o crescimento com incluso social e dis-
tribuio de renda. O cenrio de reduo de 80% do desmatamento pode ser
visualizado no grfico 1. Os dados evidenciam que o desmatamento cair de
uma mdia de 19.500 km2, no perodo 1995-2006, para uma mdia de 12.200
km2 (-37%), no perodo 2006-2010. A tendncia de reduo do desmatamen-
to est se intensificando nos ltimos anos. Prova disso, que o desmatamento
no binio 2008-2009 foi de 7.000km2, situando-se abaixo da meta prevista
para o perodo 2011-2015.
GRFICO 1
Proposta de reduo do desmatamento brasileiro 2005-2020
30.000
25.000
2
Mdia 1995-2006 = 19.500 km
20.000
15.000 2
Mdia 2006-2010 = 12.200 km (37%)
10.000 2
Mdia 2011-2015 = 7.800 km (36%)
2
Mdia 2016-2020 = 5.160 km
5.000
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Desmatamento 1996-2005 Valor esperado da taxa anual

Projeo do desmatamento Mdias quinquenais Mdias 1995-2006
Fonte: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe)/MCT.
3 MATRIZ ENERGTICA BRASILEIRA E MUNDIAL: SITUAO ATUAL

E PERSPECTIVAS
Os pases, ao compor sua matriz energtica, observam critrios econmicos, sociais,
estratgicos e ambientais. O perfil da matriz de um pas reflete, alm da disponibi-
lidade de recursos naturais, objetivos relacionados ao desenvolvimento econmico.
Desse modo, considerando as especificidades naturais e econmicas dos pases, o
perfil da matriz energtica de cada um distinto, conforme se nota nos grficos 2 e 3.
GRFICO 2
Matriz energtica mundial 2006
(Em %)
11
Petrleo
2
34 Gs natural
6
Carvo mineral
Urnio
Renovveis
Biomassa
26
21
Fonte: Balano Energtico Nacional (BEN), 2008.

GRFICO 3
Matriz energtica brasileira 2007
(Em %)
31
Petrleo
38
Gs natural
Carvo mineral
Urnio
Renovveis
15 Biomassa
9
1 6
Fonte: Balano Energtico Nacional (BEN), 2008.
A matriz mundial composta, em sua grande maioria, por fontes no re-

novveis de energia, com considervel participao de combustveis fsseis.
A participao de petrleo e derivados, gs natural e carvo mineral de 34,4%,
20,5% e 26%, respectivamente. A utilizao de urnio de 6,2% e as fontes
renovveis respondem por apenas 12,9%, sendo 10,7% referentes biomassa e
2,2% a outras fontes. Quando apenas os pases da OCDE so considerados, o
percentual de fontes renovveis na matriz energtica de apenas 6,7%. Especi-
ficamente na Unio Europeia, o uso de fontes renovveis no muito diferente,
atingindo 8,6% na energia final consumida em 2005. A meta da Unio Europeia
aumentar o uso de fontes renovveis de energia nos prximos anos, alcanando
aproximadamente 20% em 2020 (EEA, 2008).
O Brasil, diferentemente, possui considervel participao de fontes re-
novveis na matriz energtica: 46%. Desse total, 31,1% refere-se biomassa
e 14,9% energia hidrulica e eletricidade. Quanto aos combustveis fsseis,
a participao de petrleo e derivados, gs natural e carvo mineral na matriz
brasileira de 37,4%, 9,3% e 6%, respectivamente. A utilizao de urnio
de apenas 1,4%.
Comparando-se a matriz energtica brasileira matriz mundial, percebe-se
que a brasileira composta, em grande parte, por fontes renovveis de energia, ao
contrrio da matriz mundial que possui uma pequena participao desse tipo de
fonte, conforme ilustrado pelo grfico 4. Esta principal diferena entre as matrizes
resulta em causas distintas para as emisses de gases de efeito estufa. Enquanto
a Unio Europeia tem na matriz energtica a maior causa de emisses de GEE,
no Brasil a maior parte das emisses resultante do uso da terra e das florestas,
conforme j mencionado.
GRFICO 4
Matrizes energticas grfico comparativo
(Em %)
100
90
80
54,1
70
60
87,1
93,3
50
40
30
45,9
20
10
12,9
6,7
0
Pases da OCDE Mundo Brasil
2007 2006 2007
Renovveis No renovveis
Fontes: BEN (2008) e Key (2008).
Outro ponto que merece destaque diz respeito segurana de suprimen-

to de energia. Enquanto a Unio Europeia apresenta dependncia de algu-
mas fontes, como o gs natural proveniente da Rssia e do norte da frica,
o Brasil conquistou a autossuficincia em algumas fontes, como o petrleo.
Nesse contexto, o suprimento de energia brasileira no depende de vari-
veis externas, o que contribui para um ambiente de segurana energtica.
Esta caracterstica resulta na premente necessidade de a Unio Europeia am-
pliar consideravelmente a participao de fontes renovveis em sua matriz
energtica, de forma a diminuir a dependncia, principalmente, do gs natu-
ral.8 Alm disso, o aumento da participao de fontes renovveis de energia
na matriz europeia poder contribuir para o alcance das metas de reduo de
GEE dos pases da Unio Europeia.
No que se refere s perspectivas para a matriz energtica brasileira e conside-
rando a importncia da autossuficincia brasileira com relao ao petrleo, faz-se
importante tecer comentrios sobre as reservas de leo na camada do pr-sal.
Embora a descoberta dessas reservas tenha levantado questes sobre a possibili-
dade de elevao das emisses brasileiras na medida em que se acreditava que o
pas valorizaria a utilizao dessa fonte em detrimento s fontes renovveis, como
8. Em virtude da escassez de terras agricultveis a Unio Europeia no pode produzir biocombustveis de primeira
gerao em larga escala sem comprometer a segurana alimentar.
os biocombustveis conveniente reforar a viso de que explorar essas reservas

no implica, necessariamente, aumento de emisses. Tal explorao poderia ser
feita de forma mais eficiente econmica e ambientalmente , utilizando me-
canismos como captura e armazenamento do CO2 e medidas compensatrias.
Ademais, parte dos recursos provenientes do pr-sal poderiam ser aplicados em
pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias, impulsionando a utilizao de
fontes alternativas de energia e recuperao ambiental.
4 TRANSIO PARA ECONOMIA VERDE COM SUSTENTABILIDADE ECONMICA,

SOCIAL E AMBIENTAL
Estabilizar a elevao da temperatura mdia do planeta em at 2C no sculo
XXI, comparativamente aos nveis pr-industriais, um objetivo estratgico
global que demandar transformaes significativas na economia e na socie-
dade. De acordo com o IPCC este objetivo se materializa na estabilizao dos
gases de efeito estufa em 350 ppmv de CO2e, o que implica iniciar uma curva
declinante das emisses antes de 2015. Isto exigir a transio para uma econo-
mia mais verde com baixa emisso de carbono, um desafio, j que demandar
vultosos recursos para investimento, pesquisa e inovao, e mudanas radicais
nos modelos de produo, distribuio e consumo. Neste sentido, o prprio
IPCC fez um inventrio das principais tecnologias e prticas de mitigao de
gases de efeito estufa j disponveis comercialmente e aquelas que sero desen-
volvidas at 2030 (ver anexo).
Todavia, a transio para uma economia verde exigir que os pases mais
desenvolvidos transfiram tecnologias e recursos financeiros para os pases menos
desenvolvidos, de forma a evitar que o processo de mitigao do aquecimento
global resulte no aumento das desigualdades econmicas e sociais em nvel mun-
dial. preciso ficar claro, tambm, que esta transio dever ocorrer de forma
diferenciada e demandar forte engajamento dos governos, dos organismos inter-
nacionais, das instituies financeiras, das empresas privadas, dos sindicatos, das
universidades e instituies de pesquisa, da sociedade civil organizada e da mdia.
A partir de uma leitura e interpretao do quadro das principais tecnologias
e prticas de mitigao de gases de efeito estufa, constata-se que j existe um reper-
trio amplo de tecnologias de baixo carbono abrangendo um leque expressivo de
setores. Logo, o uso dessas tecnologias depender do grau de desenvolvimento de
cada pas e dos setores que mais contribuem para as mudanas do clima. Assim,
no possvel imaginar que possam existir solues comuns e padronizadas para
a Unio Europeia e o Brasil, os quais possuem realidades distintas com relao ao
grau e a qualidade do desenvolvimento econmico e social e dotao de recursos
naturais e biodiversidade.
O relatrio final Desenvolvimento com equidade e responsabilidade

socioambiental,9 da Associao Internacional de Conselhos Econmicos e Sociais
e Instituies Similares (Aicesis), coordenado pelo Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social com participao ativa do Comit Econmico e Social
Europeu informa que:
Falar de desenvolvimento sustentvel nos seus trs pilares: econmico, social e ambien-
tal, implica falar de poltica energtica, pois a disponibilidade de energia imprescind-
vel para o desenvolvimento econmico; e o desenvolvimento de energias limpas fun-
damental para a proteo ambiental e para a luta contra a mudana do clima. A relao
entre desenvolvimento econmico e sustentabilidade (incluindo a poltica energtica)
um exemplo da nova viso da relao entre os enfoques econmico e social. Junto
viso mais tradicional de uma relao entre progresso econmico e desenvolvimento
social, na qual o primeiro a base para o segundo, est se abrindo espao para a idia de
que o desenvolvimento social e as polticas sociais so, de fato, elementos interligados e
imprescindveis para o desenvolvimento econmico (AICESIS, 2009, p. 4).
O citado relatrio da Aicesis ressalta, contudo, que:
O debate no apenas sobre fontes de energia. , na realidade, de uma amplitude
extraordinria. Diz respeito construo de uma nova economia, de uma nova forma
de relao da sociedade com o Estado, e dos Estados entre si. De como gerar energia
de forma rpida, barata e eficiente sob o ponto de vista energtico e econmico e por
meio de maiores investimentos em pesquisa, desenvolvimento e inovao (PD&I), le-
vando em considerao que o acesso energia um direito de todos os povos. De como
criar novos empregos e fontes de renda para pequenos agricultores. De como mitigar a
mudana do clima, quando ningum quer pagar a conta, e todos continuam emitindo.
De como impedir os movimentos errticos de milhes de homens e mulheres deses-
peranados, pelo mundo afora, em busca de oportunidades. Enfim, trata-se de buscar
uma maneira de reduzir padres insustentveis de produo e consumo e, ao mesmo
tempo, atender s aspiraes de democracia, bem-estar e desenvolvimento. Essas so
questes relevantes neste histrico momento (AICESIS, 2009, p. 10).
Com efeito, o prprio CDES, por meio do Relatrio sobre sustentabilidade e
eficincia energtica: recomendaes e sugestes, de 5 de novembro de 2009, estabele-
ceu alguns entendimentos a respeito da transio brasileira para uma economia ver-
de com empregos verdes10 e baixa emisso de carbono. O entendimento primordial
o de que a sustentabilidade um conceito que pressupe a integrao dinmica
9. Relatrio aprovado na Assembleia-Geral da Aicesis em 9 de julho de 2009, Budapeste. Ressalta-se que tal relatrio
foi apresentado na COP-15 e est disponvel em: <www.cdes.gov.br>.
10. Por empregos verdes, caracterizam-se os postos de trabalho formal com prticas comprovadas de trabalho decente
que contribuem significativamente para reduzir emisses de gases de efeito estufa e/ou para melhorar/conservar a
qualidade ambiental.
entre sustentabilidade econmica, social e ambiental, pois o Brasil ainda um pas

que precisa crescer e se desenvolver para aumentar a renda e a riqueza e, simultane-
amente, reduzir substantivamente as desigualdades regionais e sociais e erradicar a
pobreza, sem sacrificar o meio ambiente e a qualidade de vida das geraes presentes
e futuras. Neste sentido, o CDES props que o pas deve perseguir a segurana
energtica com segurana alimentar e ambiental, defendendo que o percentual de
participao das energias renovveis na matriz energtica brasileira seja aumentado.
O relatrio recomenda, portanto, que o pas empregue parcela dos recursos
advindos da explorao e da produo sustentvel do petrleo do pr-sal para am-
pliar projetos de eficincia energtica e desenvolver pesquisas e inovao em energias
renovveis, incluindo o biodiesel e o etanol de segunda e terceira gerao. Alerta
para que a produo de alimentos e agroenergticos no Brasil leve em conta um
melhor uso dos recursos naturais e no avance para biomas sensveis, razo pela qual
reconhece os provveis benefcios causados pelo zoneamento agroecolgico da cana-
de-acar,11 ao mesmo tempo em que reivindica a adoo desse modelo e do Zonea-
mento Ecolgico e Econmico (ZEE) para todos os produtos da agropecuria.
No mencionado relatrio, o CDES conclui, ainda, que a transio para
uma economia verde tema relevante para o governo e a sociedade brasileira.
Recomenda que essencial multiplicar o dilogo social sobre este conceito e
promover aes efetivas em direo expanso da economia verde e gerao de
empregos verdes que tm como pressuposto bsico o trabalho decente , prin-
cipalmente nos seguintes setores: agricultura, pecuria, servios florestais e am-
bientais, construo civil, saneamento, transporte, mobilidade urbana, indstria
de reciclagem, eficincia energtica e novas fontes de energia limpa e renovvel.
5 A PROPOSTA BRASILEIRA PARA A COP-15

Pases em desenvolvimento, sob a coordenao do G-77 e da China, no aceitam
participar do regime de metas compulsrias, justificando a recusa com o princpio da
responsabilidade comum, mas diferenciada. A Unio Europeia prope que o desvio
global na trajetria de emisses fique entre 15% e 30% no conjunto dos pases em
desenvolvimento diante do cenrio de referncia para 2020 sem aes de mitiga-
o. Apesar de no possurem metas compulsrias, uma quantidade crescente dos
maiores pases em desenvolvimento adotou metas voluntrias de reduo de suas
emisses Brasil, China, Coreia do Sul, ndia, Indonsia, Mxico, entre outros.
11. O Projeto de Lei do zoneamento da cana-de-acar foi editado pelo governo federal, em 17 de setembro de 2009.
Este probe a construo de novas usinas e a expanso do plantio de cana em qualquer rea da Amaznia, do Pantanal,
da Bacia do Alto Paraguai ou em vegetao nativa de outros biomas. As proibies previstas pelo zoneamento estabele-
cem que estaro aptos para o plantio da cana-de-acar 64 milhes de hectares, podendo alcanar 7,5% do territrio
nacional. Atualmente o cultivo da cana ocupa menos de 1% do territrio brasileiro. Mais informaes esto disponveis
no site: <www.mapa.gov.br>.
No dia 13 de novembro de 2009, o Brasil anunciou meta ambiciosa baseada

no conceito de desvio da trajetria de emisso de gases de efeito estufa que vem
lhe propiciando, segundo a imprensa internacional, a condio de liderana entre
os pases em desenvolvimento. A meta brasileira varia entre 36,1% e 38,9%, con-
forme detalhado na tabela 1.
TABELA 1
Aes para mitigao de emisses brasileiras at 2020
2020 Amplitude da reduo 2020 Proporo de reduo
Aes de mitigao (Namas)
(tendencial) (mit CO2) (%)
Uso da terra 1084 669 669 24,7 24,7
Reduo do desmatamento na Amaznia (80%) 564 564 20,9 20,9
Reduo do desmatamento no Cerrado (40%) 104 104 3,9 3,9
Agropecuria 627 133 166 4,9 6,1
Recuperao de pastos 83 104 3,1 3,8
Integrao lavoura pecuria (ILP) 18 22 0,7 0,8
Plantio direto 16 20 0,6 0,7
Fixao biolgica de nitrognio 16 20 0,6 0,7
Energia 901 166 207 6,1 7,7
Eficincia energtica 12 15 0,4 0,6
Incremento do uso de biocombustveis 48 60 1,8 2,2
Expanso da oferta de energia por hidroeltricas 79 99 2,9 3,7
Fontes alternativas (PCH Bioeletricidade e elica) 26 33 1,0 1,2
Outros 92 8 10 0,3 0,4
Siderurgia substituir carvo de desmate por plantado 8 10 0,3 0,4
Total 2703 975 1052 36,1 38,9
Fonte: Casa Civil/Presidncia da Repblica.
De imediato, os compromissos brasileiros para a Conferncia das Partes, em

Copenhague, repercutiram positivamente na imprensa nacional, uma vez que so
mais arrojados que as metas apresentadas por alguns pases do Anexo I, a exemplo
dos Estados Unidos. Receberam, por isto, apoio de amplos setores da sociedade,
de ambientalistas, da academia e dos polticos da situao e da oposio. A pro-
posta brasileira para a COP-15 foi incorporada Lei no 12.187, de 29 de dezem-
bro de 2009, que institui a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima (PNMC).
Tambm ocorreram, entretanto, manifestaes dissonantes ao contedo da
proposta brasileira. Com relao reduo do desmatamento da Amaznia, al-
guns crticos gostariam que o governo se comprometesse com meta zero, ou seja,
eliminar o desmatamento at 2020. No que diz respeito ao Cerrado, a crtica
seguiu perspectiva invertida: considerou que o governo no est preparado para
conter a fora do agronegcio na regio Centro-Oeste e em novas fronteiras agr-
colas. Teria, ento, dificuldades de alcanar a meta de reduo do desmatamento
em 40% at 2020. No que concerne ao setor de energia, o problema central,
segundo os crticos, cumprir a meta de expanso das hidreltricas. A expanso
da oferta se dar basicamente na Amaznia e haveria extrema dificuldade para ob-

teno de licenas ambientais porque algumas das novas usinas planejadas inun-
dariam terras indgenas. Esta dificuldade resultaria em aumento da participao
de energias no renovveis na matriz energtica brasileira mediante acelerao da
tendncia recente de construo de usinas termoeltricas movidas a derivados de
petrleo. Uma crtica mais geral refere-se no quantificao dos custos envolvi-
dos nas aes de mitigao, nem detalhamento das metas.
H quem acredite que, apesar dos problemas apontados, houve de fato um
avano importante no estabelecimento de compromissos quantificados. Existem
possibilidades concretas de se obter reduo de emisses significativa no setor de
transportes com o crescimento do transporte ferrovirio (somente com as obras
em andamento no Programa de Acelerao do Crescimento PAC) , na inds-
tria e, at mesmo, a partir dos efeitos positivos na reduo da curva de emisses
causadas por isenes fiscais para incentivar o consumo de eletrodomsticos mais
eficientes e de automveis flexfluel com menor nvel de consumo de combustvel.
A proposta do governo federal tambm no considera provveis redues das
emisses de gases de efeito estufa, decorrentes da implementao, em 2010, da
lei que instituiu a Poltica de Mudanas Climticas do Estado de So Paulo, que
preconiza reduo absoluta de 20% das emisses de GEE at 2020, com relao
ao total de emisses inventariadas em 2005.
Em reunio extraordinria, realizada no dia 16 de novembro de 2009, o CDES
debateu o tema mudana do clima tendo como pano de fundo a construo de um pa-
dro de desenvolvimento social, econmico, ambientalmente sustentvel e a responsa-
bilidade compartilhada entre governos e sociedade. Decidiu, por unanimidade, apoiar
as linhas gerais da proposta brasileira para a COP-15 e a posio do governo brasileiro
de cobrar nas negociaes uma pronta definio, por parte dos pases desenvolvidos,
quanto ao aporte de recursos financeiros para viabilizar aes de mitigao e adaptao
nos pases em desenvolvimento, detentores de crdito climtico e ambiental.
Adicionalmente, visando reforar o alcance dos compromissos contidos na
proposta do governo federal para a COP-15, o CDES salientou a necessidade de
implementar e ampliar aes para eficincia energtica e uso racional de gua; o
combate intensivo ao desmatamento; o aumento da participao do transporte fer-
rovirio, hidrovirio, dutovirio e de esteiras na matriz de transportes brasileira; e a
incorporao de mais energias renovveis na matriz energtica e a reduo de gases
de efeito estufa nos setores da indstria que mais emitem, principalmente as inds-
trias eletrointensivas. Destacou que investimentos em cincia, tecnologia e inovao
so fundamentais para este esforo. Sugeriu, ainda, a incorporao dos princpios e
conceitos de cidades sustentveis nas sedes da Copa do Mundo de 2014 e na sede
dos Jogos Olmpicos de 2016, enfatizando as construes sustentveis, o transporte
coletivo de massa e o uso amplo de energias renovveis, visando reduzir a emisso de
CO2, melhorar a mobilidade urbana e a qualidade de vida nas cidades, bem como
utilizar este modelo como padro futuro para todas as cidades brasileiras com mais
de 300 mil habitantes. Por ltimo, recomendou um esforo conjunto para o acom-
panhamento e cumprimento efetivo das metas brasileiras, envolvendo o governo e
diferentes setores da sociedade brasileira em processo de mobilizao permanente.
Ressalta-se, finalmente, que o CDES apoia a recomendao da Aicesis, a qual
advoga a criao de uma organizao mundial do meio ambiente, no mbito das
Naes Unidas, com a misso de definir normas ambientais mnimas para assegu-
rar coerncia doutrinria e favorecer maior considerao do tema entre as institui-
es multilaterais. Urge refletir sobre a criao dessa instituio internacional vol-
tada para o gerenciamento e monitoramento das complexas questes ecolgicas,
a exemplo da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) que busca organizar as
relaes comerciais. A proposta de criao desta organizao foi, inclusive, objeto
de anncio dos presidentes do Brasil e da Frana, em novembro de 2009.
6 TRAJETRIA DA UE E DO BRASIL NAS NEGOCIAES DA COP-15

Historicamente, a Unio Europeia assumia papel de liderana em questes am-
bientais com participao decisiva, por exemplo, nas negociaes do Protocolo de
Quioto e do Plano de Ao de Bali. Contudo, na COP-15 e de forma surpreenden-
te, a Unio Europeia teve uma postura considerada tmida, apresentando nmeros
inexpressivos como metas de diminuio de emisso de GEE, sem compromisso
efetivo de ampli-los. Ademais, no concordou em aportar recursos ao fundo global
e no defendeu, incisivamente, a continuidade do Protocolo de Quioto.
O Brasil, ao contrrio, ampliou seus compromissos de reduo de emisso de
GEE, adotando uma posio arrojada, com reduo de emisso entre 36,1% e 38,9%
frente s emisses de 1990, algo alm do previsto para pases No Anexo I, ou seja,
pases em desenvolvimento sem metas de reduo de emisso no Protocolo de Quioto.
Os esforos de adaptao e mitigao do Brasil so projetados a um custo de
aproximadamente US$ 160 bilhes at 2020, mdia de US$ 10 bilhes por ano,
financiados por recursos prprios. Comprometeu-se a auxiliar financeira e tecno-
logicamente os pases que sofrem as consequncias do aquecimento global, em
especial aqueles com menor grau de desenvolvimento e os insulares. Alm disso,
assumiu o compromisso efetivo de executar todas as aes necessrias para atingir
os objetivos da proposta apresentada populao brasileira e mundial, indepen-
dente dos resultados da COP-15. importante mencionar que o desenvolvimento
sustentvel prioritrio na agenda poltica brasileira, devendo integrar a platafor-
ma de todos os candidatos a presidente e governadores nas eleies gerais de 2010.
Por fim, o Brasil exerceu firme papel de liderana global emergente e buscou
um patamar mnimo de negociao, insistindo na necessidade de se criar um
acordo legalmente vinculante na COP-15. Constatada a impossibilidade, articu-

lou negociaes com outros pases em busca de uma declarao final sem valor
legal que, pelo menos, criasse possibilidade de negociaes futuras.
7.1 Resultados das negociaes da COP-15

Se a XV Conferncia das Partes for interpretada como um fim em si mesmo,
concordar-se- com as principais manchetes da imprensa: a COP-15 foi um re-
tumbante fracasso! Perdemos a ltima chance de salvar o Planeta! Os lderes mundiais
foram incapazes de produzir uma declarao poltica com fora de lei! De fato, o
que foi produzido pelas partes 192 pases uma carta de intenes de 12
pargrafos, sem valor legal, metas especficas ou compromissos significativos, de-
nominada Acordo de Copenhague, e redigido a partir de negociao do grupo dos
BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China) com os Estados Unidos nos mo-
mentos finais da conferncia. Mesmo assim, no foi aprovado por todos os pases.
A rejeio, porm, de um documento sem valor de lei tem efeito nulo.
Entretanto, se a compreenso da COP-15 for como um processo, possvel
resgatar a esperana no meio do caos. importante destacar que o interesse e a
conscincia com relao s mudanas climticas foram ampliados. J no um tema
restrito aos governantes, cientistas e ambientalistas. Foi apropriado por expressivos
setores da sociedade, entre os quais destacam-se: empresrios, sindicalistas, movi-
mentos sociais e a mdia em geral. Portanto, a declarao aguada e frustrante pode
ser o catalisador de grande mobilizao popular em todos os quadrantes do planeta,
de modo a sensibilizar os lderes mundiais a adotar metas ambiciosas para mitigar as
emisses de CO2 e, principalmente, para que se disponham a negociar um acordo
vinculante em novembro de 2010 na Cidade do Mxico.
A expectativa por um mundo com menor emisso de carbono e uma sociedade
mais justa foi adiada. Por isso, de se esperar que as mudanas do clima sejam priori-
zadas no dilogo social protagonizado pelo CDES e Cese em 2010, constituindo-se
em vetores de conscientizao, mobilizao e organizao das respectivas sociedades
civis. E mais, devem reivindicar de seus respectivos governos e chefes de Estado que
cumpram imediatamente os compromissos e metas anunciadas na COP-15, bem
como liderem negociaes para tentar obter um acordo robusto na COP-16.
Na perspectiva de fortalecer a mobilizao da sociedade civil em escala mun-
dial, o CDES e o Cese poderiam demandar conjuntamente Aicesis que adote as
mudanas do clima como tema prioritrio de sua agenda, a partir de 2010. Desse
modo, seriam convocados mais de 60 conselhos e entidades similares para liderar
o dilogo social em seus respectivos pases, culminando com um ato pblico em
novembro de 2010, na Cidade do Mxico.
REFERNCIAS
ASSOCIAO INTERNACIONAL DE CONSELHOS ECONMICOS E

SOCIAIS E INSTITUIES SIMILARES (AICESIS). Desenvolvimento com
equidade e responsabilidade socioambiental. Relatrio. Braslia: CDES, 2009.
CERRI, C. C. et al. Brazilian Greenhouse Gas Emissions: the importance of agriculture
and livestock. Scientia Agrcola, Piracicaba, v. 66, n. 6, p. 831-843, 2009.
EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY (EEA). Energy and environment
report 2008. Copenhagem, 2008.
FREITAS, M. A. V. Mudanas climticas globais: situao atual e desafios inter-
nacionais e brasileiros. In: SEMINRIO SOBRE MUDANAS CLIMTICAS.
Rio de janeiro: FUNAG, 2009.
INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR MIGRATION (IOM). Migration,
Environment and Climate Change: assessing the evidence. Edited by Frank Laczko
and Christine Aghazarm. Geneva, Switzerland: United Nations University, Institute
for Environment and Human Security, 2009.
INTERNATIONAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. Working Group II:
Impacts, Adaptation and Vulnerability. Stanford: Carnegie Institute, 2007.
KEY World Energy Statistics. IEA, Paris, 2008.
PROCESSOS estratgicos de longo prazo. Cadernos NAE, Braslia, n. 3, 2005.
Mudana do clima.
ANEXO
Principais tecnologias e prticas de mitigao por setor

Principais tecnologias e prticas de mitiga-
Principais tecnologias e prticas de mitigao disponveis
Setor o projetadas para serem comercializadas
comercialmente na atualidade
antes de 2030
Melhoria da eficincia da oferta e da distribuio; troca de Captao e armazenamento de carbono

combustvel: carvo mineral por gs, energia nuclear, calor e para usinas geradoras de eletricidade a base
Oferta de energia renovveis (hidreltrica, solar, elica, geotrmica e de gs, biomassa e carvo mineral; energia
energia bioenergia), calor e energia combinados, aplicaes antecipa- nuclear avanada; energia renovvel avan-
das de captao e armazenamento de carbono por exemplo, ada, inclusive energia de ondas e mars,
armazenamento do CO2 removido do gs natural. solar concentrada e solar fotovoltaica.
Veculos com combustveis mais eficientes; veculos hbridos; Biocombustveis de segunda gerao; ae-
veculos a diesel mais limpos; biocombustveis; mudana do ronaves mais eficientes; veculos eltricos
transporte rodovirio para o ferrovirio e hidrovirio e siste- e hbridos avanados com baterias mais
Transporte
mas de transporte pblico; formas de transporte no motori- potentes e confiveis.
zado (andar de bicicleta, caminhar); planejamento do uso da
terra e do transporte.
Iluminao mais eficiente, inclusive durante o dia; aparelhos Planejamento integrado de edificaes co-
eltricos e de aquecimento e refrigerao mais eficientes; me- merciais, inclusive com tecnologias, como
Edificaes lhoria de foges e da insulao; energia solar passiva e ativa medidores inteligentes que forneam infor-
para aquecimento e refrigerao; fluidos alternativos de refri- maes e controle; energia solar fotovoltai-
gerao, recuperao e reciclagem de gases fluorados. ca integrada nas edificaes.
Equipamento eltrico mais eficiente de uso final; recuperao Eficincia energtica avanada; captao e
de calor e energia; reciclagem e substituio de material; con- armazenamento de carbono na fabricao
Indstria
trole das emisses de gases no CO2; e uma ampla faixa de de cimento, amnia e ferro; eletrodos iner-
tecnologias especficas de processos. tes na fabricao de alumnio.
Florestamento; reflorestamento; manejo florestal; reduo do Melhorias das espcies de rvore para au-
desflorestamento; manejo da explorao de produtos madei- mentar a produtividade da biomassa e o
reiros; uso de produtos florestais para a gerao de bioenergia sequestro de carbono. Melhorias das tecno-
Florestamento/
em substituio ao uso de combustveis fsseis. logias de sensoriamento remoto para anli-
florestas
se do potencial de sequestro de carbono da
vegetao/solo e mapeamento da mudana
no uso da terra.
Recuperao de metano dos aterros sanitrios; incinerao de Biocoberturas e biofiltros para otimizar a
resduos com recuperao energtica; compostagem dos res- oxidao do CH4.
Resduos
duos orgnicos; tratamento controlado das guas residurias;
reciclagem e minimizao dos resduos.
Fonte: IPCC (2007).

CAPTULO 17
MUDANAS CLIMTICAS E REPERCUSSES NO BRASIL:

PERSPECTIVAS E DESAFIOS
As mudanas do clima no so fenmenos exclusivamente naturais. As aes antr-

picas tm alterado o comportamento do sistema global como identificado em di-
versos trabalhos (IPCC, 2001; 2007; WWI, 2006; WWF, 2006; STEFFEN et al.,
2004), com o aumento da emisso de gases promotores de efeito estufa, queimadas,
desmatamento, urbanizao, entre outras. Essas alteraes de temperatura, preci-
pitao, ventos ameaam a manuteno dos elementos bsicos da vida terrestre,
incluindo: o solo, a gua, o ar, a flora, a fauna, que afetam de diferentes formas as
sociedades, abarcando o consumo e a produo de energia, a agricultura e a sade.
A transformao de recursos naturais pelo homem, seja na produo e co-
mercializao de um objeto, seja para o acender de uma fogueira, emite gases que
so lanados na atmosfera. Este processo forma uma camada de gases ao redor
do planeta que reduz a sada da radiao solar, tornando o planeta cada vez mais
quente e causando outras transformaes.
Mas esses impactos no devero ser distribudos de forma equitativa: identifi-
cou-se que os pases e os povos mais pobres devero ser os primeiros a ser afetados e os
que sofrero mais. E quando danos maiores aparecerem, poder ser tarde demais para
inverter o processo. As mudanas climticas inicialmente podero ter pequenos efeitos
positivos para alguns pases desenvolvidos, mas provvel que sejam mais prejudiciais
com os aumentos muito maiores da temperatura previstos at meados do sculo XXI.
O Relatrio Stern (2006) alerta que as aes humanas nas prximas dca-
das podem reduzir os efeitos previstos para as mudanas climticas e, por outro
lado, podero gerar graves perturbaes nas atividades econmicas e sociais. Nes-
te sentido, quanto antes forem tomadas medidas eficazes, menor ser seu custo.
Ao mesmo tempo, imprescindvel tomar medidas para ajudar as pessoas a se
adaptarem a estas. Nesse sentido, pode-se entender que quanto menos eficazes
forem as medidas de mitigao que se tomarem, maior ser a dificuldade para ter
uma continuidade de adaptao no futuro.
Segundo o relatrio do quarto grupo de trabalho do Intergovernmental
Panel on Climate Change (IPCC, 2007), muitos foram os impactos nos ecossis-
temas correlacionados s mudanas climticas j registradas. Onze dos ltimos
doze anos esto entre os doze mais quentes desde 1850. No Hemisfrio Norte,
identificou que as temperaturas durante a ltima metade do sculo XX foram

muito maiores que as de qualquer outro perodo de 50 anos nos ltimos 500
anos e maiores que qualquer outro nos ltimos 1.300 anos.
O nvel do mar, desde 1993, teve seu aumento estimado em 3,1mm/ano
(2,4 a 3,8) devido principalmente, segundo o relatrio, ao aquecimento e, con-
sequentemente, ao derretimento de glaciares e capas de gelo polares. O aumento
na intensidade dos ciclones registrados no Atlntico Norte desde 1970 tambm
evidente. Alm disso, alteraes nos regimes de chuvas foram observadas desde o
incio do sculo XX. Desde ento, as precipitaes aumentaram significantemen-
te no leste da Amrica do Norte e Amrica do Sul e no norte da Europa e sia
Central, entretanto, apresentaram-se declnios na regio do Mediterrneo, sul da
frica e partes do Sudeste Asitico (IPCC, 2007).
O estudo destacou que a biodiversidade foi afetada de diferentes formas
pelas atividades humanas e pelas transformaes ambientais em todas as regies
do planeta. Segundo o relatrio, transformaes nos ecossistemas terrestres esto
sendo relatadas e relacionadas ao aquecimento e, nas reas marinhas, fluviais e
lacustres esto afetando algas, plnctons e peixes. Neste caso, a principal causa da
perda de biodiversidade relatada tem sido o aumento da temperatura das guas.
Pode-se afirmar, entretanto, que so significantes, mas insuficientes, os es-
tudos realizados at o momento, principalmente quando se aborda a distribuio
geogrfica destes, que geralmente esto concentrados nas regies mais desenvol-
vidas economicamente do planeta. H carncia de estudos aprofundados sobre a
Amrica Latina e, especificamente, sobre o Brasil.
Em um estudo sobre as mudanas climticas na Amrica Latina, Magrin et al.
(2007) apontaram eventos climticos extremos relatados, tais como: as intensas chu-
vas na Venezuela em 1999 e 2005, as tempestades de raios na Bolvia em 2002, o
furao Catarina no Atlntico Sul em 2004 e o recorde de furaces na regio do
Caribe em 2005. O estudo mostrou alteraes nos regimes de precipitao, incluindo
o aumento das chuvas no Paraguai, no Uruguai, na Argentina e na regio Sudeste
do Brasil, e a reduo destas no sul do Chile, sudoeste da Argentina, Peru e oeste da
Amrica Central. Destacam-se ainda, as secas na Bolvia em 2004, no Paraguai e na
regio do Chaco em 2005 e na Argentina em 2004, que deixou perdas estimadas em
US$ 360 milhes. Em relao a aumentos de temperatura, estes foram observados
por Ferraz et al. (2006) em quase todas as regies da Amrica Latina.
No Brasil, so citados na literatura, entre outras: a grande seca na Amaznia
em 2005 (MAGRIN et al., 2007); a onda de calor em setembro de 2004, na qual
a temperatura esteve 4C acima do habitual durante alguns dias e causou prejuzos
estimados em US$ 50 milhes somente no estado de So Paulo (FIORAVANTI,
2006); e o indito furaco Catarina, que atingiu o sul da Costa Brasileira em 2004.
Mudanas Climticas e Repercusses no Brasil: perspectivas e desafios 477
A publicao do relatrio do IPCC (2007) evidenciou uma ampliao

da compreenso das mudanas climticas e contribuiu para destacar o homem
como um importante vetor dessas mudanas. O relatrio apresentou diversos
cenrios para o sculo XXI. As projees do IPCC basearam-se em modelos
utilizados para estabelecer a importncia de diferentes fatores no aquecimento
global. Tais modelos sustentaram em dados sobre emisses antropognicas de
gases causadores de efeito estufa e aerossis, gerados a partir de 35 cenrios.
Assim, as previses dos efeitos do aquecimento global dependem do tipo de
cenrio levado em considerao.
Entre os cenrios, o IPCC destacou em seu relatrio os resultados das proje-
es baseadas principalmente em trs deles (tabela 1): um cenrio mais otimista,
levando em considerao uma possvel reduo (gases de efeito estufa GEE de
600 partes por milho por volume ppmv) das emisses antrpicas (B1); um
cenrio intermedirio (GEE de 800ppmv), levando em considerao a continui-
dade do crescimento das taxas de emisses (A1B); e um cenrio pessimista (A2),
que assume aumento das emisses (GEE de 1.250ppmv) em grande escala at o
fim do sculo XXI (CNDIDO et al., 2007; IPCC, 2007).
Esses cenrios sugerem um aumento mdio de temperatura superficial do
planeta entre 1,4C e 5,8C de 1990 a 2100. O nvel do mar deve subir de 0,1m
a 0,9m nesse mesmo perodo (IPCC, 2007).
Nobre (2007) chamou ateno para o que denominou limites climticos peri-
gosos. Com aumento de 0,6C, ocorrer branqueamento de corais e perda de gelo
no oeste da Antrtica. H 0,7C de variao, desaparecer a geleira do Kilimanjaro.
Com aumento de 1C desaparecero as geleiras dos Andes Tropicais. Com aumento
de 1,6C, iniciar-se- o derretimento da geleira da Groenlndia. Com aumento de
2C a 3C, haver colapso na Floresta Amaznica e a 4C de aumento, est previsto
o colapso da corrente termoalina.
TABELA 1
Estimativas do IPCC para variao de temperatura e nvel do mar at o fim do
sculo XXI
Alterao de temperatura Aumento do nvel do mar
Cenrio Estimativa Variao Variao excluindo mudanas bruscas no derretimento do gelo
B1 1,8 1,1-2,9 0,18-0,38
A1B 2,8 1,7-4,4 0,21-0,48
A2 3,4 2,0-5,4 0,23-0,51
Fonte: IPCC (2007).

Notas: C em 2090-2099 relativo a 1980-1999.
Metros em 2090-2099 relativo a 1980-1999.
Nesse contexto, o IPCC (2007) chamou ateno para alguns sistemas que
so mais propensos a serem afetados pelas alteraes previstas no clima, tais como:
i) a tundra, a floresta boreal e as regies montanhosas pelas suas sensibilidades
ao adoecimento; ii) os ecossistemas tpicos mediterrneos e as florestas tropicais,
devido reduo da incidncia de chuvas; iii) as reas costeiras, com alteraes
de hbitats devido ao aumento dos nveis do mar; iv) os recifes de coral, que so
muito sensveis ao aquecimento da gua; v) os recursos hdricos, em algumas re-
gies de meia altitude e nos trpicos secos, tendem a ter alterado o regime de pre-
cipitaes e de evapotranspirao, podendo levar escassez; vi) as reas costeiras
devem sofrer com o aumento do nvel do mar e podem sofrer eventos climticos
extremos; e vii) a sade humana pode ser afetada pela baixa capacidade adaptativa
de determinadas populaes.
As projees para a frica mostram que por volta de 2020, entre 75 e 250
milhes de pessoas sofrero com a falta de gua. Em alguns pases, a produo
agrcola pode reduzir em at 50%, inclusive, comprometendo o acesso a alimen-
tos que deve gerar aumento de desnutrio. At o fim do sculo XXI, o aumento
do nvel dos oceanos afetar grande parte das reas costeiras que abrigam grandes
populaes e acontecer aumento de 5% a 8% de reas ridas e semiridas.
Na sia (centro, sul, leste e sudeste), na metade do sculo XXI, a disponibili-
dade de gua potvel dever reduzir drasticamente. As reas costeiras, especialmente
muitas das reas superpopulosas localizadas junto a deltas, devero sofrer inunda-
es. As mudanas climticas causaro aumento de presso sobre os recursos natu-
rais, aliados a grande urbanizao, industrializao e desenvolvimento econmico.
As previses para a Austrlia e Nova Zelndia mostram que por volta de
2020 grande perda de biodiversidade dever ocorrer, incluindo a morte da grande
barreira de corais. Para 2030 so previstos problemas de disponibilidade de gua
e a produo agrcola deve ser reduzida, assim como as reas florestais do sul da
Austrlia. No leste da Nova Zelndia so previstos aumentos de secas e queima-
das. Em 2050 o crescimento urbano e populacional das reas costeiras sofrer
com o aumento dos riscos de inundaes e tempestades.
Na Europa, as projees sugerem que as disparidades regionais sero acentua-
das em relao aos recursos naturais. So previstas rpidas inundaes nas reas bai-
xas interiores, mais frequncia de inundaes nas reas costeiras, incluindo aumento
das eroses relacionadas a tempestades mais intensas e aumento dos nveis dos ocea-
nos. Nas reas de montanha, haver retrao dos glaciares e reduo da cobertura de
neve e turismo de inverno, com grande perda de espcies cerca de 60% no cenrio
A2 at 2080. Ao sudeste, esto previstas altas temperaturas e longas secas, em uma
regio muito vulnervel a mudanas climticas com reduo da disponibilidade de
gua, potencial energtico, turismo litorneo e produtividade pesqueira.
Projetam-se para a Amrica do Norte, nas reas montanhosas a oeste, redu-

o de neve, inundaes e aumento de conflitos pelo acesso aos recursos hdricos.
No incio do sculo XXI, pode haver aumento de 5% a 20% na produo agr-
cola com grandes variaes regionais, entretanto, a reduo dos recursos hdricos
durante o sculo dever prejudicar gravemente esta produo. As cidades devem
esperar ondas de calor cada vez mais intensas e frequentes com potenciais impac-
tos para a sade humana.
Nas regies polares, as projees destacam a reduo dos glaciares, das ca-
pas de gelo e do gelo marinho, bem como mudanas nos ecossistemas com efei-
tos perversos sobre grande diversidade de organismos, incluindo aves migrat-
rias, mamferos e grandes predadores, e reduo da capacidade de defesa contra
espcies invasoras.
Nas pequenas ilhas, o aumento do nvel do mar dever aumentar a
frequncia de inundaes, tempestades, eroses e outras catstrofes costei-
ras, prejudicando a infraestrutura de suporte vida nas ilhas e causando a
deteriorao e morte de corais e recursos costeiros. At a metade do sculo
a gua potvel das ilhas dever reduzir at ser insuficiente para as necessi-
dades locais. Com as altas temperaturas, aumentaro as invases de espcies
no nativas principalmente nas de mdias e altas latitudes.
Na Amrica Latina, as previses do IPCC (2007) apontam para uma re-
duo significativa na disponibilidade de gua para o consumo humano, a agri-
cultura e a gerao de energia, devido a mudanas nos regimes de precipitao
e desaparecimento de glaciares. O aumento do nvel dos oceanos deve causar
aumento de risco de inundaes em reas costeiras.
O aumento de temperatura prevista para o meio do sculo XXI, asso-
ciada com decrscimo da gua do solo, tende a reorganizar a localizao das
florestas tropicais e a substitu-las por savana no leste da Amaznia. Nas reas
ridas, as mudanas climticas devem provocar salinizao e desertificao
de reas agricultveis. A produtividade de elementos importantes dever di-
minuir e o estoque de recursos deve decrescer com consequncias drsticas
para a segurana alimentar. Nas zonas temperadas, as plantaes de soja de-
vem aumentar.
Alm dos estudos do IPCC, so diversos os trabalhos com foco em
impactos das mudanas climticas na Amrica Latina (ACEITUNO et al.,
2007; MARENGO, 2007). Rabassa (2007) estudou os efeitos das alteraes
do clima na Patagnia, Pennsula Antrtica e Terra do Fogo, e sugeriu que
sero perdidos, at o fim do sculo, 95% dos glaciares. Previu, ainda, proble-
mas estruturais nas edificaes e estradas nas regies de montanha provoca-
das por grande ocorrncia de eventos catastrficos.
Para o Brasil, as previses dos efeitos das mudanas climticas no so

menos intensas. Na regio Nordeste, reas semiridas e ridas vo sofrer uma
reduo dos recursos hdricos e a vegetao semirida provavelmente ser subs-
tituda por uma vegetao tpica da regio rida. A recarga estimada dos lenis
freticos ir diminuir dramaticamente em mais de 70% no Nordeste brasileiro
comparativamente aos ndices de 1961-1990 e da dcada de 2050. As chuvas
iro aumentar na regio Sudeste com efeitos na agricultura e no aumento da
frequncia e da intensidade das inundaes nas grandes cidades. O nvel do mar,
a variabilidade climtica e os desastres provocados pelas mudanas climticas
devem ter impactos nos manguezais. De 38% a 45% das espcies da flora do
Cerrado correm grande risco de extino se a temperatura aumentar em 1C
(WWF, 2006; IPCC, 2001; 2007).
Ao estudar os impactos das mudanas climticas sobre a agricultura no
Brasil, Siqueira et al. (2000) concluram que os cenrios climticos futuros
implicam uma reduo mdia de 31% na produo nacional de gros do
trigo, com mais reflexos na regio Centro-Sul. No caso do milho, os decrs-
cimos mdios correspondem a 16%, sendo mais expressivos para as regies
Nordeste e Norte. Para a soja, so projetados acrscimos mdios na produo
de gros em torno de 27%, como resultante de efeitos benficos do aumento
das concentraes de dixido de carbono (CO2). Considerando-se as re-
as de cultivo atuais, os maiores reflexos na produo nacional de gros
negativos para trigo e milho e positivos para soja , so projetados para as
regies Centro-Sul e Sul, sendo o Centro-Sul mais sensvel aos cenrios fu-
turos, especialmente a partir de 530 partes por milho (ppm) e 555 ppm de
CO2 (2050-2060). Para as demais regies produtoras (Centro-Sul, Nordeste
e Norte), os impactos so menos expressivos, em face de menor extenso da
rea cultivada.
Na Amaznia, especificamente, devem ocorrer eventos climticos
extremos (secas e inundaes). Haver aumento de temperatura adicional
no vero em regies importantes (SALAZAR; Nobre; Oyama, 2007).
Grandes perdas de biodiversidade devero ocorrer com aquecimento de 2C
a 3C acima dos nveis pr-industriais e o aumento na temperatura e a
diminuio de gua no solo iro levar savanizao na regio Leste como
ilustra o mapa 1.
MAPA 1
Biomas no Brasil 2000-2099
2000 2099
Floresta Savana Caatinga Campos Deserto
Fontes: Adaptado de Salazar, Nobre e Oyama (2007) e Magrin et al. (2007).
As mudanas climticas globais j esto em curso. Elas provocam aumento

generalizado da temperatura do ar e mudanas nos regimes de precipitao.
Somente o aumento de temperatura j afetar a biodiversidade dos ecossiste-
mas de maneira dramtica. Eventos extremos mais frequentes e intensos, como
enchentes e secas prolongadas, so fatores adicionais de estresse para os ecos-
sistemas e a vida das populaes. Entretanto, devido s limitaes dos atuais
modelos climticos acoplados em reproduzir o clima atual no Brasil, ainda
impossvel projetar com segurana a intensidade com que as mudanas afetaro
este pas. preciso atentar para o fato de que o Brasil um pas em desenvolvi-
mento, (ainda) com altos ndices de pobreza e desigualdade social, portanto,
potencialmente vulnervel s mudanas climticas.
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CAPTULO 18
O PROTOCOLO DE QUIOTO E o mecanismo de desenvolvimento

limpo: REGULAMENTAO NO BRASIL
Desde que o Protocolo de Quioto, instrumento da Conveno-Quadro das Naes

Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC ou UNFCCC, da abreviao no
original em ingls), entrou em vigor em 2005, pases com compromissos quantifica-
dos e obrigatrios de reduo e limitao de emisso de gases de efeito estufa (GEE)
tm demonstrado crescente interesse no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
(MDL) do referido protocolo para o alcance de suas metas, aquecendo o mercado
de Redues Certificadas de Emisses (RCEs)1 os chamados crditos de carbono
gerados por esta atividade.2 O termo crditos de carbono no mbito do MDL
popularmente utilizado para se referir s RCEs e do interesse do Brasil por se tratar
da unidade reconhecida no Protocolo de Quioto, do qual o pas signatrio.
A obteno das RCEs ocorre por meio de atividades de projeto de reduo de
emisses de GEE desenvolvidas no mbito do MDL, em que pases, que possuem
compromissos quantificados de limitao e reduo de suas emisses de gases de efei-
to estufa (pases desenvolvidos do Anexo I da Conveno sobre Mudana do Clima),
possam atender a parte desses compromissos por meio da utilizao dessas RCEs.
As atividades de projetos de MDL so desenvolvidas nos pases em desenvolvimento
(no pertencentes ao Anexo I da Conveno sobre Mudana do Clima), como o
caso do Brasil. A obteno das RCEs ocorre ao final de um ciclo que compreende
vrias etapas que esto detalhadas nas decises das conferncias das partes (COPs) da
Conveno sobre Mudana do Clima, assim como nas decises das reunies das par-
tes do Protocolo de Quioto. Essas decises so internalizadas no Brasil por meio das
resolues da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima (CIMGC).
Portanto, sob o MDL:
1. As partes no includas no Anexo I beneficiar-se-o de atividades de
projetos que resultem em redues certificadas de emisses e que con-
tribuam para o desenvolvimento sustentvel desses pases.
1. Uma Reduo Certificada de Emisses (RCE) equivale a uma tonelada mtrica de dixido de carbono (CO2eq),
calculada com o uso dos potenciais de aquecimento global (GWP, da abreviao original em ingls) definidos no
Protocolo de Quioto. O GWP constitui a mtrica para comparar gases de efeito estufa por meio de sua contribuio
para o foramento radiativo cumulativo.
2. A cotao e o histrico dos preos das RCEs podem ser obtidos, entre outros, no site <http://communities.thomson-
reuters.com/carbon/>. Acesso em: 29 out. 2009.
2. As partes includas no Anexo I podem utilizar as redues certificadas de

emisses, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o
cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitao e
reduo de emisses assumidos no Art. 3o do Protocolo de Quioto, como
determinado pela COP na qualidade de reunio das partes desse protocolo.
O MDL tem como base a proposta brasileira de 1997 de estabelecimento de
um fundo de desenvolvimento limpo, adotado pelo G-773 e pela China e, modi-
ficado como mecanismo, adotado no mbito do Protocolo de Quioto.
Para que pases que no tenham metas de reduo possam hospedar projetos de
MDL, h a necessidade de que estes constituam suas autoridades nacionais designa-
das (ANDs). Neste sentido, o Brasil foi o primeiro pas a regulamentar internamente
o protocolo designando como sua AND, a CIMGC, j estabelecida desde 1999.4 A
CIMGC publicou sua primeira resoluo em setembro de 2003, j internalizando
as modalidades e os procedimentos para o MDL no Brasil, seguindo as decises do
Conselho Executivo do MDL e a legislao brasileira. As resolues da comisso in-
terministerial buscam internalizar as modalidades e os procedimentos estabelecidos
no mbito internacional, respeitando as especificidades brasileiras. Desde a Resolu-
o no 1 da CIMGC, j foram elaboradas e adotadas por esta comisso um total de
nove resolues. A mais recente de maro de 2009. preciso registrar que nem
todos os pases parte do protocolo j passaram por estas etapas de regulao interna
do processo de desenvolvimento de um mercado de carbono (tabela 1).
TABELA 1
Quantidades de pases que participam do Protocolo de Quioto e a sua atuao
interna em relao ao MDL1
Pases parte do Partes com Partes com
Partes que j
Regio Protocolo de experincia em projetos de MDL
possuem AND
Quioto MDL j registrados
Pases listados no Anexo I (AI) da

39 30 n/a2 19
CQNUMC
Pases na frica 50 42 24 9
Pases no listados no Anexo I (NAI) da

52 38 29 26
CQNUMC na sia e no Pacfico
Pases NAI da Amrica Latina e do Caribe 33 28 20 19
Pases (NAI) outros 9 9 7 3
Elaborao prpria.
Notas: 1 Dados da CQNUMC de outubro de 2009.
2
Nmero de pases parte com experincia em MDL inclui projetos em fases do ciclo do MDL anteriores ao registro na
Organizaes das Naes Unidas (ONU) no foi calculado por falta de dados.
3. Grupo que congrega 130 pases e China. Rene os interesses desses pases em desenvolvimento e negocia em bloco
no mbito da conveno.
4. Criada pelo decreto presidencial de 7 de julho de 1999, alterado pelo decreto de 10 de janeiro de 2006.
O Protocolo de Quioto e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo... 487
O Brasil tambm foi pioneiro na utilizao deste mecanismo, tendo

o primeiro projeto de MDL registrado na ONU, o projeto Novagerar de
Aproveitamento do Biogs de Aterro Sanitrio, j em 2004 portanto antes
mesmo da entrada em vigor do Protocolo de Quioto com a ratificao pela
Rssia. Da mesma forma, uma metodologia de projeto brasileira foi uma das
primeiras aprovadas pelo Conselho Executivo do MDL (aterros sanitrios em
Salvador Bahia).
Por meio da ao como AND brasileira para o MDL, a CIMGC, cuja
presidncia e secretaria executiva cabem ao Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT), e que conta ainda com outros dez ministrios, tem desempenhado um
papel relevante na implementao do MDL no Brasil.
Os outros ministrios que compem a comisso so: Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), que exerce a vice-presidncia; Ministrio da Agricultura, Pecu-
ria e Abastecimento (Mapa); Ministrio dos Transportes; Ministrio de Minas e
Energia (MME); Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
(MDIC); Ministrio das Cidades (MCidades); Ministrio das Relaes Exteriores
(MRE); Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); Ministrio
da Fazenda (MF); e a Casa Civil da Presidncia da Repblica.
Entre as atribuies da CIMGC, esto:
1. Emitir parecer, sempre que demandado, sobre propostas de polticas
setoriais, instrumentos legais e normas que contenham componente re-
levante para a mitigao da mudana global do clima e para adaptao
do pas aos seus impactos.
2. Fornecer subsdios s posies do governo nas negociaes da Conveno so-
bre Mudana do Clima e instrumentos subsidirios de que o Brasil seja parte.
3. Realizar articulao com entidades representativas da sociedade civil,
no sentido de promover as aes dos rgos governamentais e privados,
em cumprimento aos compromissos assumidos pelo Brasil perante a
Conveno sobre Mudana do Clima e os instrumentos subsidirios de
que o Brasil seja parte.
4. Definir critrios de elegibilidade adicionais queles considerados
pelos organismos da conveno, encarregados do MDL, previstos
no Art. 12 do Protocolo de Quioto da CQNUMC, conforme estra-
tgias nacionais de desenvolvimento sustentvel.
5. Apreciar pareceres sobre projetos que resultem em reduo de emisses
e que sejam considerados elegveis para o MDL, a que se refere o inciso
anterior, e aprov-los, se for o caso.
As resolues da CIMGC refletem fielmente as regras do Protocolo de

Quioto e as decises das conferncias das partes na qualidade de reunio das
partes do protocolo, tendo adicionado apenas as especificaes que devam ser to-
madas pelas partes e uma exigncia adicional que obriga os proponentes a darem
maior transparncia e oportunidade de participao a atores afetados ou interes-
sados nos projetos especficos. H, tambm, uma clara regulao do processo de
aprovao dos projetos pela AND brasileira5, conforme ser descrito a seguir.
A comisso se rene a cada 60 dias, e projetos de MDL submetidos at
cinco dias teis antes de cada reunio so apresentados para todos os membros e
precisam ser analisados at a reunio seguinte. De acordo com a Resoluo no 1,
a CIMGC dever proferir deciso final sobre o pedido de aprovao das ativida-
des de projeto propostas no mbito do MDL at 60 dias aps a data da primei-
ra reunio ordinria da comisso subsequente ao recebimento dos documentos
listados na referida resoluo pela secretaria executiva da comisso. A atividade
de projeto pode ser considerada como aprovada, aprovada com ressalvas ou em
reviso. Na reunio seguinte quela em que as atividades de projetos so apre-
sentadas aos membros, impreterivelmente, h uma deciso da comisso sobre
a necessidade de se fazer uma reviso do projeto ou se este ser imediatamente
aprovado. Sendo aprovado, a carta de aprovao imediatamente emitida. H,
ainda, a possibilidade de haver ressalvas correes de menor importncia
que no afetam o contedo do projeto como um todo. Estas ressalvas, quando
corrigidas pelo proponente, podem ser confirmadas pela secretaria executiva da
comisso, sem precisar aguardar uma nova reunio dos membros da comisso e
a carta de aprovao do projeto encaminhada para assinatura do presidente da
comisso, o ministro do MCT.
Os membros da Comisso podem ainda decidir por um pedido de reviso do
projeto quando questes de mais importncia no foram devidamente cumpridas
ou explicitadas, tais como exigncias legais trabalhistas e/ou ambientais , falta
do atendimento a algum dos critrios utilizados para a anlise da contribuio
para o desenvolvimento sustentvel.6 Neste caso, os proponentes do projeto tm
60 dias para explicar melhor ou corrigir os pontos criticados. Como os membros
da comisso devem deliberar novamente sobre as correes ou explicaes dadas
no projeto, o proponente dever entregar as correes e os novos documentos
exigidos com prazo mnimo de dez dias teis anteriores reunio que decidir
sobre a aprovao do projeto em questo.
5. Este captulo no visa servir de manual para interessados na submisso de projetos de MDL. Para esta finalidade,
sugere-se que os interessados consultem o Manual para submisso de projetos do MDL Comisso Interministe-
rial de Mudana Global do Clima, disponvel no site da AND brasileira (http://www.mct.gov.br/index.php/content/
view/37142.html), alm das resolues da CIMGC e das metodologias para elaborao de projetos disponveis, res-
pectivamente, nos sites <www.mct.gov.br/clima> e <http://cdm.unfccc.int>.
6. Segundo a Resoluo CIMGC no 1 e seu anexo III.
No h um caso previsto de rejeio de projetos, uma vez que os projetos

j foram validados por Entidade Operacional Designada (EOD) e encontram-se
em conformidade com a regulamentao do Protocolo de Quioto, o que de-
monstra o interesse da AND brasileira em alavancar os projetos de MDL brasi-
leiros por meio de rigoroso controle de qualidade. O processo de avaliao das
atividades de projetos de MDL no Brasil pode ser considerado como extrema-
mente satisfatrio. A anlise de projetos pela comisso leva em mdia um ms,
enquanto na esfera da ONU essa mdia de tempo o triplo. E, como menciona-
do anteriormente, h prazos estabelecidos para a deliberao da comisso: a ma-
nifestao deve ocorrer em at dois meses aps o recebimento da documentao
associada s atividades.
As exigncias para se demonstrar a contribuio do projeto para o de-
senvolvimento sustentvel so claras e simples e, ao mesmo tempo, contm
aspectos relevantes para garanti-la. O proponente do projeto conta ainda com
amplo material de apoio na pgina do MCT na internet sobre a mudana
do clima,7 que est entre as mais completas do mundo sobre o tema. O site
apresentado em quatro lnguas portugus, ingls, espanhol e francs ,
e conta atualmente com mais de 51 mil pginas internas. O site disponibiliza
informaes atualizadas, em especial da conveno, do Protocolo de Quioto
e do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), sendo um instru-
mento de apoio capacitao e fonte de dados para brasileiros e inmeros vi-
sitantes virtuais de outros pases em desenvolvimento. Segundo pesquisa feita
pelo Google Google Page Rank , a cada dez buscas realizadas na internet
sobre o tema de mudana do clima, oito so direcionadas ao site de mudanas
climticas do MCT. Portanto, esta plataforma possui uma alta relevncia para
o tema, estando frente de respeitados meios de comunicao da internet, tais
como UOL, Globo.com, Folha OnLine da Folha S.Paulo e Terra. O site
do MCT o mais pesquisado e acessado quando comparado a outros sites e
portais especficos do tema exemplo: Instituto Nacional de Meteorologia
(INMET), ForumClima, Centro de Previso de Tempo e Estudos Climticos
(CPTEC), World Wildlife Fund (WWF), Greenpeace etc.
Alm desses aspectos, o processo de aprovao brasileiro considera-
do exemplar e seguro pelos investidores, o que garante um valor adicional aos
projetos brasileiros pela reduo do risco regulatrio no mbito internacional.
prtica usual no mercado avaliar um projeto aprovado pela autoridade nacional
brasileira como se fosse automaticamente registrado aprovado pelas instncias
reguladoras das Organizaes das Naes Unidas do MDL.
7. Disponvel em: <http: www.mct.gov.br/clima>.

relevante notar que, se aps a emisso da carta de aprovao for verificado

fato novo que evidencie ilegalidades ou atos que sejam contrrios ao interesse
pblico, e apenas nestes casos, a comisso poder anular ou revogar a referida
carta de aprovao.
Cabe registrar tambm que h um prazo de 15 dias, contados a partir do
recebimento da comunicao da anulao ou revogao da carta de aprovao,
para o exerccio de direito de defesa, por meio de ofcio a ser encaminhado pelo
responsvel da comunicao da atividade de projeto no mbito do MDL em
questo secretaria executiva da comisso.
Todos os fatos descritos se refletem nos bons preos obtidos por RCEs
compradas antes de suas emisses, no mercado futuro, as chamadas Emissions
Reduction Purchase Agreement (Erpa), devido ao baixo risco restante aps o pro-
cesso de aprovao (GTZ, 2008). Isto deve ser entendido pelos proponentes de
projetos como sendo uma reviso gratuita do trabalho, uma vez que no cobra-
da nenhuma taxa pelo procedimento e projetos que no cumpram as regras da
CIMGC dificilmente seriam aceitos para registro pelo Conselho Executivo do
MDL (ONU) em que podem ser rejeitados de fato. Projetos que no cumprem
as normas para o MDL podem permanecer por muito tempo com status em
reviso, o que pode causar a impresso errnea de que a tramitao dos processos
lenta. A comisso estabeleceu um prazo mximo de 60 dias sem resposta para
considerar o projeto como retirado de anlise.
O Anexo III da Resoluo no 1 da CIMGC estabelece que os participantes
do projeto devero descrever se e como a atividade de projeto contribuir para o
desenvolvimento sustentvel no que diz respeito aos seguintes aspectos:
contribuio para a sustentabilidade ambiental local;
contribuio para o desenvolvimento das condies de trabalho e a
gerao lquida de empregos;
contribuio para a distribuio de renda;
contribuio para a capacitao e o desenvolvimento tecnolgico; e
contribuio para a integrao regional e a articulao com outros setores.
Segundo dados do Balano Energtico Nacional 2008 (EPE, 2008) a partici-
pao da energia de fonte renovvel representou 45,4% do total, o que faz que a
matriz energtica nacional seja bastante limpa comparativamente s dos demais
pases. No mundo, essa taxa de 13% e, nos pases membros da Organizao
para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), de apenas 7%.
A despeito de ter sua matriz energtica com forte gerao renovvel, o Brasil o
terceiro pas em nmero de projetos e o quarto em nmero de RCEs j emitidas.
Na viso do Brasil, o MDL tem obtido um sucesso relevante para o alcance

de redues de emisses reais, mensurveis e de longo prazo. Esse resultado est
associado de maneira intrnseca garantia de que essas redues de emisses se-
jam adicionais s que ocorreriam na ausncia da atividade certificada de projeto.
Esse elemento constitui um dos pilares fundamentais para garantir a integridade
ambiental do Protocolo de Quioto. Constituem evidentes contradies a esse
princpio algumas propostas feitas por pases desenvolvidos no sentido de se bus-
car maior flexibilizao das modalidades e dos procedimentos do MDL. Essas
alegadas flexibilizaes ou simplificaes necessitam ser avaliadas com cautela a
fim de se evitar prejuzos integridade ambiental do Protocolo de Quioto.
O MDL um mecanismo compensatrio em que redues de emisses
nos pases em desenvolvimento resultam em autorizao equivalente para mais
emisses de combustveis fsseis nos pases desenvolvidos. Para que o mecanismo
seja neutro o MDL um mecanismo de soma zero , a reduo tem de ser real
e mensurvel no pas em desenvolvimento, o que garantido pelo conceito de
adicionalidade. Ou seja, a reduo de emisses nos pases em desenvolvimento,
incluindo o Brasil, tem de ser adicional que ocorreria na ausncia do projeto.
Assim, o uso de lcool pela frota de automveis brasileira no pode ser conside-
rado adicional e nem deve resultar em autorizao de novas emisses de gases de
efeito estufa nos pases desenvolvidos, pois estar-se-ia aumentando as emisses em
relao a um cenrio tendencial e agravando o aquecimento global. Por essa razo,
a defesa da integridade ambiental do Protocolo de Quioto sempre foi um dos pi-
lares da negociao defendido pela delegao brasileira e que levou credibilidade
internacional de que hoje desfrutam no mundo os negociadores brasileiros.
No Brasil, o MDL tem alcanado um inquestionvel sucesso. Mais de 415
projetos brasileiros no mbito do mecanismo j reduzem anualmente o equiva-
lente a aproximadamente 7,5% das emisses no florestais brasileiras apenas
o reflorestamento e o florestamento so elegveis no mbito do MDL , que re-
presentavam cerca de 45% das emisses de gases de efeito estufa em dixido de
carbono (CO2) equivalentes do Brasil em 1994.
Em 13 de outubro de 2009, o Brasil ocupava a terceira posio em nmero de
projetos do MDL, o que equivalia a 8% do total mundial. O potencial de reduo
de emisses de aproximadamente 370 milhes de toneladas de CO2 equivalentes,
no que se refere ao primeiro perodo de obteno de crditos. Esse perodo pode
variar entre sete e dez anos. Essa reduo corresponde a cerca de 6% do total mun-
dial no mbito do MDL. Em base anual, o potencial de reduo da ordem de
47 milhes de toneladas de CO2 equivalentes. Dos projetos registrados no conselho
executivo do MDL, 10% so brasileiros. Na frente do Brasil, aparecem a ndia e a
China com 25% e 35% das atividades registradas, respectivamente.
Apenas para citar dois exemplos que demonstram o resultado significativo

do MDL em termos de redues setoriais de emisses de GEE no Brasil, somente
cinco atividades de projetos no mbito da produo de cido adpico e cido n-
trico reduziram praticamente todas as emisses de xido nitroso (N2O) no setor
industrial brasileiro e 30 projetos registrados na ONU de reduo de metano
(CH4) em aterros sanitrios representam uma reduo da ordem de 55% das
emisses desse gs em aterros sanitrios em 1994.
O potencial, no s do Brasil, mas do MDL como um todo, est muito alm
dos projetos apresentados e depende de um esforo de divulgao da questo do
Protocolo de Quioto e do MDL, que no simples. Tecnicamente a questo de
emisses de GEE no faz parte do dia a dia das atividades dos potenciais propo-
nentes de projetos de MDL e, por definio, o MDL deve ser uma atividade que
foge do padro localmente adotado, do chamado business as usual. Mas note-se
uma mudana no comportamento dos empreendedores brasileiros, que se reflete
no crescente nmero de projetos submetidos CIMGC. Os projetos em anda-
mento tm o potencial de quebra de paradigma, pois incluem tecnologias antes
estranhas ao setor produtivo, como reduo de metano na produo de suinocul-
tura. Desta forma, observam-se nas figuras do anexo deste captulo vrios dados
relevantes que comprovam o sucesso do MDL no Brasil referentes ao status do
MDL no Brasil e no mundo.
No contexto atual da negociao internacional acerca do futuro do regime
multilateral sobre a mudana do clima, o governo brasileiro tem defendido o
fortalecimento do MDL, mais no contexto das modalidades e dos procedimentos
correntes, que pode ser feito por simples decises, sem recorrer emenda ao pro-
tocolo e que garanta a integridade ambiental do Protocolo de Quioto. A discusso
do fortalecimento do MDL no deve ocorrer no mbito do Grupo de Trabalho
para Acordos Adicionais mais Amplos das Partes do Anexo I do Protocolo de
Quioto (Ad hoc working group for further commitments for Annex I Parties
under Kyoto Protocol AWG-KP), mas no processo de diretrizes adicionais ao
MDL que j existe no contexto das reunies das partes do protocolo da COP/
Reunio das Partes do Protocolo de Quioto (Meeting of the Parties MOP).
Temas como reduo de custos de transao e estmulo ao MDL programtico
devem ser considerados como prioritrios nessas discusses.
H ainda elementos que potencialmente merecem apoio, mas que carecem
de desenvolvimento/aprofundamento, tais como a facilitao do acesso mais efe-
tivo de outros pases ao MDL; o estabelecimento de lista positiva de projetos,
que poderiam ser considerados adicionais sem a aplicao de regras rgidas
energia solar, elica e pequenas centrais hidroeltricas (PCHs) com capacidade
abaixo de 5 megawatt (MW).
Como elementos que tm sido combatidos pelo governo do Brasil esto

propostas que prejudicam a integridade ambiental do Protocolo de Quioto, es-
pecialmente a flexibilizao ampla ou a remoo quanto ao conceito de adiciona-
lidade; o MDL setorial ou qualquer iniciativa que modifique o carter projeto
a projeto do mecanismo; e a retirada do carter soberano de cada pas quanto
anlise da contribuio ao desenvolvimento sustentvel.
Por fim, espera-se que os elementos abordados sirvam para, de alguma for-
ma, desmistificar ideias equivocadas quanto ao processo nacional de aprovao
dos projetos de MDL. H tambm a expectativa de que, em alguma extenso,
esses elementos tambm fortaleam o processo de capacitao j estabelecido,
difundindo a posio do Brasil com base nas condies e nos fatos existentes,
bem como a imagem existente no mbito internacional do papel protagnico do
Brasil, o qual geralmente no corresponde imagem divulgada internamente.
REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Comisso Interministerial

de Mudana Global do Clima (CIMGC). Portaria no 533, de 29 de agosto de
2000. Regimento Interno. Braslia, 2000. Disponvel em: <http://www.mct.gov.
br/upd_blob/0001/1545.pdf>. Acesso em: 9 ago. 2010.
______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Comisso Interministe-
rial de Mudana Global do Clima (CIMGC). Resoluo no 1, de 11 de se-
tembro de 2003. Braslia, 2003. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_
blob/0023/23433.pdf>. Acesso em: 9 ago. 2010.
______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Compilao Conven-
o-Quadro sobre Mudana Climtica (CQNUMC), 4 nov. 2009. Dispon-
vel em: <www.mct.gov.br/clima>.
______. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). O status atual das ativida-
des de projetos do MDL no Brasil e no mundo. Braslia, 2010. Disponvel em:
<http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/30317.html#ancora>. Acesso
em: 9 ago. 2010.
CONVENO-QUADRO DAS NAES UNIDAS SOBRE MUDANA
DO CLIMA (CQNUMC). O Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima, 1998. Disponvel em: <http://www.
mct.gov.br/index.php/content/view/28739.html>. Acesso em: 16 fev. 2010.
______. CDM statistics, 2009. Disponvel em: <http://cdm.unfccc.int/Statis-
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DEUTSCHE GESELLSCHAFT FR TECHNISCHE ZUSAMMENAR-
BEIT (GTZ). Country Study Brazil: CDM Market Overview. Eschborn, 2008.
Disponvel em: <http://www.jiko-bmu.de/service/informationen_gastlaender/
doc/715.php>. Acesso em: 15 ago. 2010.
EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA (EPE). Balano Energtico
Nacional 2008: ano base 2007. Rio de Janeiro, 2008. 244 p.
anexo
GRFICO 1A
Atividade de projeto do MDL no Brasil
450
400
Nmero de projetos
350
300
250
200
150
100
50
0
Maio/2009
Jul./2009
Set./2009
Jan./2004
Mar./2004
Maio/2004
Jul./2004
Set./2004
Nov./2004
Jan./2005
Mar./2005
Maio/2005
Jul./2005
Set./2005
Nov./2005
Jan./2006
Mar./2006
Maio/2006
Jul./2006
Set./2006
Nov./2006
Jan./2007
Mar./2007
Maio/2007
Jul./2007
Set./2007
Nov./2007
Jan./2008
Mar./2008
Maio/2008
Jul./2008
Set./2008
Nov./2008
Jan./2009
Mar./2009
Ms
Validao Registro
Fonte: Brasi (2009).
GRFICO 2A
Participao no total de atividades de projetos no mbito do MDL no mundo
(Em %)
21
37
China
3
ndia
4 Brasil
Mxico
Malsia
8
Demais pases
27
GRFICO 3A
Capacidade instalada (MW) das atividades de projeto aprovadas na CIMG
(Em %)
3
4
4
36
23 Hidreltrica
Bagao
PCH
Elicca
Outras biomassas
Biogs
Total: 3.557 MW
30 Proinfa: 447 MW

CAPTULO 19
UMA VISO GERAL DA UTILIZAO DO MECANISMO DE

DESENVOLVIMENTO LIMPO SETORIAL: PERSPECTIVAS PARA .
O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL BRASILEIRO
1 INTRODUO
Ainda que o Brasil seja um pas caracterizado por um reduzido nvel relativo de
emisses de carbono, principal gs responsvel pelo efeito estufa, este aspecto
no se constitui em argumento para justificar a ausncia de polticas pblicas
para promover o crescimento sustentvel de baixo carbono a mdio e longo
prazos. Importa analisar as opes destas polticas que possam gerar desenvol-
vimento sustentvel, ao mesmo tempo em que contribuam reduo de gases
efeito estufa (GEE).
A entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou as bases para um
mercado global de carbono, constitudo por diferentes mercados regionais ou na-
cionais, assim como por mecanismos de projetos redutores de emisses do tipo
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) ou Implementao Conjunta
(IC). Os diferentes mercados divergem em vrios aspectos, destacando-se tama-
nho, caractersticas de concepo e abrangncias setoriais e geogrficas. Alguns
destes mercados foram criados com o objetivo de atender a compromissos de re-
duo de emisses negociados no Protocolo de Quioto em que se insere o MDL,
enquanto outros so de natureza voluntria.
A seo 2 estabelece as bases tericas que respaldam a utilizao de me-
canismos de mercado nas polticas ambientais e, em particular, no mercado de
carbono. Mostra-se tambm que a presena de custos de transao pode reduzir
substancialmente os benefcios de um mercado de carbono e persiste a necessida-
de de reformas para reduzi-los.
A participao brasileira no mercado de carbono tem se limitado ao seg-
mento de oferta de projetos via MDL, ocupando o terceiro lugar em nmero
de projetos (13%), sendo que China e ndia respondem por 31% e 21% do
total de projetos em 2008, respectivamente (BRASIL, 2008). Com o objetivo
de que este instrumento possa desempenhar um papel mais significativo no fi-
nanciamento do desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento,
o MDL vem sofrendo modificaes importantes que podem ampliar significa-

tivamente a utilizao pelos pases beneficirios e se constituir em instrumento
importante para o crescimento sustentvel brasileiro, caracterizado por ele-
vadas taxas de crescimento acompanhadas por outras taxas deste tipo, porm
menores, nas emisses de carbono.
A seo 3, alm de dar uma viso panormica do mercado de carbono
em todos os seus segmentos, mostra a evoluo recente da participao do
MDL no mercado global de carbono, assim como as estimativas dos custos de
transao associados.
Os elevados custos de transao tm reduzido os potenciais benefcios
deste mecanismo. H consenso generalizado de que, para que o MDL cumpra
seu papel adequado no financiamento do desenvolvimento sustentvel de pa-
ses em desenvolvimento, medidas devem ser adotadas para reduzir os custos
de transao. Com este objetivo, foi aprovado em 2005 o MDL programtico,
pelo qual vrios projetos podem ser submetidos em conjunto, gerando maior
volume de crditos de carbono. Outra ideia que vem ganhando fora a de in-
cluir polticas que contribuam ao desenvolvimento sustentvel e que, ao mes-
mo tempo, sejam capazes de mitigar as emisses de GEE, gerando crditos de
carbono. Nestes dois casos, a gerao de crditos de carbono passaria a ser feita
a partir de um conjunto de projetos e/ou de um setor objeto de uma poltica,
em contraste com a situao atual de projetos individuais como unidade de
anlise. A seo 4 aborda estas questes.
Com o objetivo final de contribuir ao crescimento econmico susten-
tvel brasileiro e ao desenvolvimento institucional, a seo 5 lana luz sobre
como um MDL setorial poderia ser utilizado como instrumento de desenvol-
vimento sustentvel em polticas de saneamento, em particular na gesto dos
resduos slidos. A situao brasileira neste setor mostra enormes carncias de
investimento. Por outro lado, o Brasil tem se destacado em projetos de aterros
sanitrios no mbito do MDL. A seo 5 mostra a situao brasileira nes-
te setor, usando dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB)
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (2002). O Projeto
Bandeirantes de Gs de Aterro e Gerao de Energia (PBGAGE) e o Projeto
NovaGerar, ambos projetos de aterro sanitrio, so descritos e analisados para
extrair lies teis para a elaborao de polticas pblicas. A partir da anlise
destes, sugere-se que um setor que poderia se beneficiar muito de um MDL
setorial seria o de saneamento, em particular o de tratamento de lixo, o que
resultaria em benefcios ambientais com impactos positivos sobre a sade hu-
mana das populaes locais e, ao mesmo tempo, geraria crditos de carbono
que, alm de financiarem investimentos importantes, estariam contribuindo
reduo de GEE.
Uma Viso Geral da Utilizao do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Setorial... 499
2 MDL: ASPETOS TERICOS
2.1 Breve descrio do Protocolo de Quioto

O Protocolo de Quioto o principal documento voltado para a reduo das emisses
dos GEE, formalizado em 1997 pelos pases participantes da Conveno-Quadro
das Naes Unidas para Mudana do Clima (CQNUMC). O protocolo inclui a de-
finio dos principais GEE, alm dos setores/categorias de fontes destes. Os princi-
pais gases so o dixido de carbono (CO2), o metano (CH4), o xido nitroso (N2O),
o hidrofluorcarbono (HFC), o perfluorcarbono (PFC) e o hexafluoreto de enxofre
(SF6). Os principais setores/categorias mencionados so: processos industriais, uti-
lizao de solventes e outros produtos, agricultura, disposio e tratamento de res-
duos, queima de combustvel para gerao de energia, entre outros exemplos. Entre
as mais importantes medidas do protocolo, destaca-se o estabelecimento de metas e
prazos relativos a reduo ou limitao das emisses futuras de GEE para os pases
desenvolvidos, pertencentes ao Anexo I deste protocolo. Estes pases devero reduzir
suas emisses no perodo entre 2008 e 2012, em pelo menos 5,2% frente aos nveis
apresentados em 1990. Os pases em desenvolvimento, como Brasil, ndia e China,
no esto inseridos no Anexo I; sendo assim, no possuem nenhuma meta ou prazo
para reduzirem suas emisses de GEE nesta primeira fase do protocolo.
Para que o Protocolo de Quioto entrasse em vigor, necessitava-se que pelo
menos 55 pases o ratificassem, atingindo 55% do total de emisso global de GEE.
Considerando que os Estados Unidos no ratificaram o protocolo, argumentando
a necessidade de estabelecer metas para os pases em desenvolvimento, tendo em
mente o Brasil, a China e a ndia, foram necessrios vrios anos de negociao
para sua entrada em vigor. Isto s veio a ocorrer em novembro de 2004, com a
ratificao da Rssia, representante de cerca de 17% das emisses globais de GEE.
Para aumentar a eficincia no alcance das metas estabelecidas para os pases
do Anexo I, foram criados trs mecanismos de flexibilizao, cujas bases tericas
so adiante melhor expostas. A formao de um mercado para as redues de
GEE permitiria o alcance das metas de reduo com um custo mnimo por meio
dos seguintes mecanismos: IC do ingls Joint Implementation (JI); Comrcio
Internacional de Emisses (CIE) do ingls Emissions Trade; e MDL do ingls
Clean Development Mechanism (CDM).
2.2 Mecanismos de flexibilizao e o MDL

Em relao ao princpio do mecanismo IC, o Art. 6o do Protocolo de Quioto
estabelece o seguinte:
1. A fim de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3, qualquer
Parte includa no Anexo I pode transferir para ou adquirir de qualquer outra
dessas Partes unidades de reduo de emisses resultantes de projetos visando
a reduo das emisses antrpicas por fontes ou o aumento das remoes

antrpicas por sumidouros de gases de efeito estufa em qualquer setor da
economia (...) (BRASIL, 1998).
Portanto, por meio desse mecanismo, qualquer pas do Anexo I pode com-
pensar suas emisses adquirindo de outro pas deste grupo unidades de reduo de
emisses de projetos redutores destas. Ressalte-se que os recursos financeiros obtidos
com a negociao dos crditos de reduo provenientes de projetos de IC devero
ser reinvestidos em novos projetos de reduo de emisso ou remoo de carbono.
Quanto ao CIE, verifica-se a partir do Art. 17 que:
As Partes includas no Anexo B podem participar do comrcio de emisses com
o objetivo de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3. Tal comrcio
deve ser suplementar s aes domsticas com vistas a atender os compromis-
sos quantificados de limitao e reduo de emisses, assumidos sob esse Artigo.
(BRASIL, 1998).
Por intermdio do CIE, pases do Anexo I podero comercializar as redu-
es que excederem sua meta de reduo de GEE. Este modelo tambm conhe-
cido como sistema cap and trade.
Os dois mecanismos de flexibilizao, IC e CIE, foram constitudos de for-
ma a serem utilizados apenas entre pases componentes do Anexo I. Por outro
lado, o MDL possibilita a participao dos pases em desenvolvimento, isto , que
no esto inseridos neste anexo, conforme estabelecido no Art. 12. Este mecanis-
mo apresenta uma oportunidade importante para o Brasil.
O MDL consiste na possibilidade de um pas do Anexo I alcanar parte
desta reduo por meio da aquisio de Reduo Certificada de Emisso (RCE
conhecida de forma popular como crdito de carbono) de projetos em pases em
desenvolvimento que gerem redues de GEE com relao situao de no im-
plementao do projeto em particular. As atividades de um projeto de MDL so
consideradas adicionais se as emisses antropognicas de GEE forem menores do
que as que ocorreriam na ausncia do projetoe/ou se o sequestro de carbono for
maior do que aquele que ocorreria tambm na ausncia do projeto. Neste sentido,
para cada unidade mtrica de carbono1 reduzida por meio de um projeto MDL,
ser creditada uma unidade de RCE ao projeto, que poder ser comercializada no
mercado de forma a possibilitar a aquisio por pases do Anexo I para o alcance
parcial de suas metas.
1. Calculada conforme o potencial de aquecimento global, ndice divulgado pelo Painel Intergovernamental sobre
Mudanas Climticas (IPCC) em seu Segundo Relatrio de Avaliao, que possibilita a uniformizao dos diferentes
gases em termos de dixido de carbono equivalente.
2.3 Quadro terico: a utilizao de mercados como instrumento de poltica

ambiental e o Protocolo de Quioto
A literatura consagrou a utilizao de instrumentos de poltica ambiental basea-
dos na operao de mercados em que estes possuem uma srie de vantagens em
relao aos instrumentos tradicionais de regulao direta, do tipo comando e
controle. Em particular, a utilizao de mecanismos de mercado conduz a uma
soluo de alcance do objetivo ambiental a um custo mnimo (ATKINSON;
TIETENBERG, 1991). Outra vantagem importante inclui o incentivo ino-
vao tecnolgica, na medida em que o agente poluidor que gera redues de
emisses adicionais pode auferir uma renda extra com sua venda no mercado de
licenas relevante. H de se destacar que os trs mecanismos de flexibilizao do
Protocolo de Quioto se baseiam na operao de mercados, seja por meio do CIE,
ou licenas de emisso, seja por meio do IC e do MDL, pelas RCEs.
Por outro lado, existe uma extensa literatura sobre a presena dos custos de
transao nos mercados de licenas de emisso, que tambm se aplica ao contexto
do MDL. Cabe ressaltar, entretanto, que os custos de transao, ainda que pre-
sentes nos trs mecanismos de flexibilizao, so muito mais elevados no caso de
redues geradas a partir de projetos, como se ver adiante.
Atkinson e Tietenberg (1991) mostram, por meio de seis estudos empricos
nestes mercados, de que forma os ganhos de comrcio so diminudos na prtica.
Hahn e Hester (1989) sugerem que o programa de licenas de poluio no Rio
Fox, nos Estados Unidos, no teve sucesso devido aos elevados custos de transa-
o, por intermdio dos elevados requerimentos administrativos que tiveram o
efeito de neutralizar os potenciais ganhos de comrcio. O programa de licenas
de emisso, coordenado pela agncia norte americana Environmental Protection
Act (EPA), visando reduo da poluio atmosfrica, tambm tem apresentado
elevados custos de transao, no existindo nenhum mecanismo promotor do
encontro entre compradores e vendedores. necessrio, frequentemente, que o
potencial comprador dispenda elevadas somas para o pagamento de servios espe-
cializados de busca do potencial vendedor de licenas de emisso e, portanto, ero-
da os potenciais ganhos de comrcio (HAHN, 1989; HAHN; HESTER, 1989).
Todos os exemplos de mercados de licenas que foram bem sucedidos claramente
estiveram associados a reduzidos custos de transao (STAVINS, 1995).
Apresenta-se, no que se segue, um modelo adaptado ao presente estudo base-
ado em Stavins (1995), mostrando de que forma a condio de eficincia em mer-
cados de licenas de emisso alterada quando custos de transao so includos.
Considera-se o problema de um programa de controle de poluio, ba-
seado na operao de um mercado de licenas. O governo estabelece um total
de E0 licenas de emisso, que sero alocadas a cada firma i, na quantidade
q0i, i= 1,.....N. As firmas podem comercializar entre si as licenas, caso suas

necessidades de emisso excedam suas alocaes iniciais ou, alternativamente,
podem reduzir suas emisses, medidas por ri, em relao ao que emitiriam na
situao de no limitao, medido por ui. A firma i vai comprar ou vender
licenas de emisso dadas por ti:
| ti = ui - ri - qoi |
(1)
O problema da firma expresso pela minimizao da soma dos custos de
reduo nas emisses ci ( ri ) , do custo de aquisio das licenas adicionais,
cujo preo p, mais os custos de transao, medidos pela funo T ( ti ), ou seja:( 2 )
min [ ci ( ri ) + p ( ui - ri - qoi ) + T ( ti ) ]
sujeito a (3)
A soluo a esse problema dada pelas seguintes condies de Kunhn-Tucker:
(1)
(2)
(3)
Pelas condies anteriores, pode-se observar que o resultado tradicional de equa-
lizao dos custos marginais de controle das firmas deve ser modificado para incor-
porar os custos de transao que surgem no mercado de licenas. Deve-se observar
tambm que o custo total de cada firma dado pela soma dos custos de reduo das
emisses, da aquisio de licenas adicionada ao custo de transao associado a estas.
A introduo de custos de transao, no importando sua forma especfica,
reduziria os potenciais ganhos de comrcio, podendo at erodi-los completamente.
Em geral, h significativos custos de transao na definio e na transferncia de
direitos de propriedade, nos fluxos de informao necessrios para que os potenciais
compradores e vendedores identifiquem-se como tais, comuniquem-se e troquem as
informaes essenciais para completar a operao (STAVINS, 1995; SANDOR, 2005).
No caso especfico de mercados de licenas de emisso, trs so as fontes
geradoras de custos de transao: i) o processo de busca e de gerao da infor-
mao necessria para que as partes vendedora e compradora se encontrem;
ii) o processo de negociao entre as duas partes; e iii) a implementao e o moni-
toramento da operao, este ltimo existindo apenas se no houver uma agncia
governamental encarregada especificamente dessa funo.
Esses fatores resultam em custos de transao que se refletiro em diferen-

a entre o preo de compra e o de venda em mercados de licenas de emisso.
Em casos mais dramticos, uma srie de operaes de compra/venda simplesmen-
te no se realiza pela ao dos custos de transao, que erodem completamente os
ganhos de comrcio. Por outro lado, esses custos tambm se aplicam ao caso de
reduo de emisses por meio de projetos, muito provavelmente de forma ampli-
ficada, considerando todas as etapas necessrias para apenas validar e certificar as
redues de emisses. Portanto, os principais resultados a serem mostrados neste
estudo se aplicam tanto a um mercado de licenas de emisso como a redues
de emisses por meio de projetos (MDL e IC), sendo que, neste ltimo caso, os
efeitos dos custos de transao provavelmente so ampliados.
Os elementos necessrios ao estabelecimento de um mercado de licenas de
emisso no so poucos nem triviais. Em particular, elevados custos de transao
estaro presentes, o que impe um limite mnimo aos ganhos de comrcio an-
teriormente definidos, uma vez que dos potenciais ganhos deste tipo, deveriam
ser subtrados os custos de transao para a obteno dos benefcios lquidos.
Por outro lado, os ganhos potenciais de comrcio esto diretamente associados
diferena entre os custos marginais de reduo de emisso dos agentes compra-
dores e vendedores de licenas, como foi mostrado. Esses custos de transao,
como dito anteriormente, se originam na definio e na transferncia de direitos
de propriedade, nos fluxos de informao necessrios para completar a operao,
na verificao e no monitoramento dos direitos e das transaes entre os agentes.
Nos Estados Unidos, o Clean Air Act, de 1990, estabeleceu um limite na-
cional de emisses de dixido de enxofre, o que significava uma reduo de 50%
nas emisses do ano anterior. A avaliao de que este nvel de reduo visado iria
inviabilizar a operao de algumas usinas termeltricas em regime do tipo coman-
do e controle, considerando os investimentos elevados necessrios, motivou o go-
verno americano a estabelecer um mercado de licenas de emisso de dixido de
enxofre. Nesse sistema, as geradoras passaram a ter a opo de reduzir diretamente
suas emisses e/ou de comprar licenas de outras unidades que conseguissem uma
reduo maior do que 50%.
Como Sandor (1996) argumenta, o Clean Air Act teve um papel triplo:
padronizou uma commodity ambiental, a saber, a licena de emitir uma tonelada
de dixido de enxofre; estabeleceu de forma apropriada os direitos de proprieda-
de, no caso de emisso; e criou a infraestrutura necessria para a transferncia
rpida de direitos de propriedade. A Chicago Board of Trade foi a instituio
responsvel por realizar os leiles das licenas. O sucesso desse programa foi con-
siderado total. Ocorreu o alcance do objetivo ambiental a um custo mnimo.
As primeiras transaes de dixido de enxofre atingiram um preo de US$ 300,00
por tonelada. J com o leilo de licenas, o preo se reduziu metade. A queda

das emisses se deu antes do exigido: no perodo 1995-1997, o nvel de emisses
se situava em valor 33% abaixo do exigido.
Os estgios necessrios para o xito desse mercado foram apontados como
sendo: i) a demanda criada pelo Clean Air Act; ii) a padronizao da commodity
direito de emitir dixido de enxofre; iii) o desenvolvimento de instrumentos le-
gais para atestar os direitos de propriedade; e iv) a ampliao de mercados finan-
ceiros, incluindo futuros e opes, para o comrcio dos ttulos de propriedade.
Importa ressaltar que os estgios i, ii, iii e iv aparecem como condies
necessrias ao saudvel desenvolvimento de mercados de commodities ambientais.
Dependendo das especificidades de cada caso, outras condies tambm se tor-
naro importantes.
3 MERCADO DE CARBONO E O MDL: ELEVADOS CUSTOS DE TRANSAO
3.1 Uma viso geral

Como mencionado, a entrada em vigor do Protocolo de Quioto em 2005 lanou
as bases para um mercado global de carbono, constitudo por diferentes merca-
dos regionais ou nacionais, assim como por mecanismos de projetos redutores
de emisses do tipo MDL ou IC. Os diferentes mercados divergem em vrios
aspectos, destacando-se tamanho, caractersticas de concepo, abrangncias se-
toriais e geogrficas e natureza, podendo ser voluntrios ou no. Alguns destes
mercados foram criados com o objetivo de atender a compromissos de reduo
de emisses negociados no protocolo, em que se insere o MDL, enquanto outros
so de natureza voluntria, por exemplo, o Chicago Climate Exchange (CCX).
A proliferao recente de iniciativas nacionais ou regionais no sentido de cria-
o de mercados de carbono atesta a elevada prioridade poltica dada a este ins-
trumento, como reconhecimento das suas vantagens de eficincia econmica e
agente indutor inovao tecnolgica.2
O mercado de carbono negocia dois tipos de ativos: i) licenas de emisso
alocadas em regime de metas e negociao (cap and trade) do Protocolo de Quioto;
e ii) redues de emisses baseadas em projetos que incluem o MDL e a IC.
Por outro lado, de forma sinttica, pode-se dizer que o mercado de carbono se
encontra dividido em dois segmentos: i) Quioto, liderado pela Unio Europeia
(UE); e ii) no Quioto, capitaneado pelos Estados Unidos.
2. Ver o comunicado final da reunio do G-8 realizada em julho de 2007, com a participao do Brasil, da China,
da ndia, do Mxico e da frica do Sul, em que se estabelece (...) o papel central dos incentivos econmicos no
combate ao efeito estufa, em particular os mercados de carbono, para a implementao de tecnologias limpas em
grande escala (...).
No segmento do mercado referente a licenas, os quatro principais merca-

dos de licenas de emisso so os da UE, do Reino Unido, do New South Wales,
na Austrlia, e do CCX, nos Estados Unidos. Constata-se a predominncia do
mercado da UE, sendo responsvel pela maior parte das transaes. Observa-
se tambm a proliferao de mercados de carbono regionais e locais como um
instrumento de controle eficiente de emisses de GEE, com o objetivo final de
alcanar uma economia dita de baixo carbono. Uma dimenso importante neste
processo refere-se aos benefcios da integrao dos diferentes mercados, que per-
mitir reduzir o custo de reduo das emisses e estimular a inovao tecnolgica,
com a concomitante abertura de inmeras oportunidades para empresas e insti-
tuies em pases em que o custo de reduo de carbono reduzido. Espera-se
tambm desta forma aumentar significativamente o volume de reduo de carbo-
no e alcanar uma maior liquidez.
Novos mercados em vias de implementao se localizam na Austrlia, no
Canad, na Nova Zelndia e na Coreia do Sul (OECD, 2007). Todos estes esque-
mas englobaro as emisses geradas pelos seus setores energticos, alm de serem
de natureza obrigatria. Destaca-se o esquema da Nova Zelndia que incluir
tambm o setor florestal, assim como o agrcola. Outros mercados sendo pro-
postos ainda a nvel legislativo incluem o norte-americano de cobertura nacio-
nal, o da California e a iniciativa de estados do Oeste norte-americano, Western
Regional Climate Action Initiative (WRCAI, com a participao dos estados do
Arizona, do Novo Mxico, do Oregon e de Washington).
Apesar de algumas iniciativas j existentes, como o CCX, pode-se dizer que o
mercado de carbono foi estabelecido de forma consolidada com o surgimento dos
mecanismos de flexibilizao do Protocolo de Quioto. Surgem dois segmentos no
mercado de carbono: o comrcio de licenas de emisso e o comrcio de crdito
de reduo gerados por projetos redutores. O primeiro, como foi visto, ocorre
quando pases do Anexo I ultrapassam sua meta e comercializam este excesso como
licenas de emisso para outros pases deste anexo. A moeda utilizada para tal
a Assigned Amount Unit (AAU). O segundo segmento se origina dos mecanismos
MDL e IC. As respectivas moedas so a Certified Emission Reduction (CER ou
RCE) e a Emission Reduction Unit (ERU ou Unidade de Reduo de Emisso
URE). Note-se que, nesse ultimo caso, enquanto no ocorrer a certificao final
da reduo gerada por projetos pela Organizao das Naes Unidas (ONU),
o conceito relevante a ERU.
A tabela 1 mostra que o mercado de carbono registrou um valor de US$ 64
bilhes em 2007, dobrando de valor em relao a 2006. Observam-se a posio
de dominncia do mercado europeu (78%) e a participao expressiva do MDL,
situando-se em 20% nos dois anos.
TABELA 1
Mercado de carbono, volumes e valores 2006-2007
2006 2007
Volume Valor Volume Valor

(MtCO2e) (MUS$) (MtCO2e) (MUS$)
UE 1.104 24.436 2.061 50.097

New South Wales 20 225 25 224
CCX 10 38 23 72
MDL 562 6.249 791 12.877
IC 16 141 41 499
Outros 33 146 42 265
Total 1.745 31.235 2.983 64.035
Fonte: BIRD (2008).
No tocante ao carbono gerado por meio de projetos (MDL, IC e outros), esse

mercado comercializou 874 milhes de toneladas mtricas de carbono (MtCO2e)
em 2007, registrando um crescimento de 43% em relao ao ano anterior (611
MtCO2e). Em termos de valor, verifica-se um crescimento aproximado de 109%.
Considerando a diversidade dos projetos, assim como de seus termos de
contrato, o intervalo de variao para o preo de redues de emisses, geradas
pelos projetos, muito elevado. A maior parte das transaes nesse segmento de
mercado tem sido contratada antes da certificao definitiva desses crditos de
reduo pela ONU. As primeiras unidades de RCEs foram emitidas somente em
outubro de 2005, tendo decorrido cinco anos desde os Acordos de Marrakesh,
quando foram estabelecidas as condies necessrias para essa emisso. Esse longo
ciclo a ser percorrido at a aprovao final mostra os elevados custos de transao
presentes, que tambm se manifestam na diferena de preo do carbono nos dois
segmentos de mercado. O intervalo de variao para o preo de carbono, neste
segmento de mercado, situou-se entre US$ 3,00 e US$ 7,00, muito inferior ao
preo vigente para a comercializao de licenas de emisses, que em abril de
2005 alcanou o preo de 17,00 por tonelada (IETA, 2007).
3.2 MDLe aspectos institucionais: elevados custos de transao

Todos os projetos de MDL necessitam cumprir uma srie de procedimentos at
receberem a confirmao do Conselho Executivo deste mecanismo, instncia m-
xima de avaliao do MDL e responsvel pela emisso das RCEs. As seguintes
etapas devem ser atendidas: elaborao do documento de concepo de projeto
(DCP), utilizando metodologia de linha de base e plano de monitoramento vli-
dos: validao/aprovao; registro; monitoramento; verificao/certificao; apro-
vao; e emisso das RCEs, conforme mostrado na figura 1 a seguir.
FIGURA 1
Ciclo de projeto de MDL
Entidade
(5) Monitoramento operacional (6) Verificao/certificao
(1) Documento designada
de concepo (2) Validao (4) Registro
do projeto
(3) Aprovao
Comisso
Participantes Interministerial Conselho
do projeto de Mudana Executivo
Global do Clima
(7) Emisso
RCEs
(4) Registro
das atividades
do projeto
Fonte: Sister (2008).
O primeiro passo a elaborao do DCP, contendo uma descrio com-

pleta do projeto. Este encaminhado para a entidade operacional designada
(EOD),3 com o objetivo de realizar sua validao. O rgo responsvel pela
aprovao ou no do projeto no pas de sede deste a autoridade nacional
designada (AND).4 Uma vez tendo obtido a aprovao da AND, atestando
que o projeto contribui para o desenvolvimento sustentvel do pas, o passo
seguinte ser encaminhar o projeto para o Conselho Executivo do MDL.
Este far a avaliao das pertinncias da linha de base e da metodologia pro-
posta. Caso estas sejam aceitas, o projeto dever ser registrado neste conselho
para a verificao, certificao e emisso das RCEs. A verificao consiste
na reviso peridica do projeto pela EOD e o monitoramento posterior s
redues de GEE ou ao sequestro de carbono. J o processo de certificao
consiste na comprovao da reduo efetiva de emisso de GEE ou sequestro
do carbono. Por fim, por meio da certificao, solicitado ao Conselho Exe-
cutivo do MDL a emisso das respectivas RCEs.
3. Trata-se de uma empresa independente designada pela Conferncia das Partes (COP) e pela Meetings of the Parties
(MOP), considerada qualificada para validar as atividades de projeto de MDL, bem como verificar e certificar redues
de emisses antrpicas de GEE.
4. No Brasil, a AND a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima, criada pelo decreto de 7 de julho de
1999 e alterada pelo decreto de 10 de janeiro de 2006.
3.3 Custos de transao e algumas estimativas

Os custos de transao no contexto do Protocolo de Quioto se definem como sendo
todos aqueles incorridos para completar a emisso das RCEs. Basicamente, trs so as
fontes geradoras dos custos de transao: i) a preparao de documentos; ii) a validao
e a certificao pelas EODs, incluindo os custos de monitoramento; e iii) os custos
cobrados pelo Conselho Executivo do MDL e do pas anfitrio.
Nesse estgio, os custos de transao especficos ao MDL para projetos que no
se enquadram na categoria de pequena escala j so elevados, tanto nas fases iniciais
quanto nas de implementao. Estimativas do Banco Mundial (BIRD) indicam um
valor mdio de US$ 270 mil referentes aos custos de um projeto somente para cum-
prir os requerimentos tcnico-burocrticos do MDL, constituindo-se em verdadeira
barreira financeira para muitos projetos, principalmente em contexto de inexistncia
de fontes especficas de financiamento de capital ou que no esto sendo apoiados
por um fundo de carbono. Para os projetos de pequena escala, sujeitos a uma anlise
simplificada, estimativas similares deste banco apontam um valor de US$ 110 mil
dlares, contribuindo a reduzir a rentabilidade econmica/financeira dos projetos
MDL5 (OECD, 2004), tambm se constituindo em barreira importante.
Para uma amostra de 30 projetos MDL, o BIRD, na qualidade de gestor
do fundo de carbono Prototype Carbon Fund (PCF), estima um valor mdio de
US$ 200 mil para os custos de transao. Estes custos incluem tambm alguns
itens que so prprios deste banco, por exemplo: i) a nota conceito do projeto,
documento do PCF que um Project IInformation Note (PIN) mais detalhado e
documentado; ii) o atendimento a aspectos legais prprios do banco; iii) as veri-
ficaes dos estudos de impactos ambientais, financeiros e tcnicos compatveis
com os critrios estritos adotados por este banco. A tabela 2 mostra os custos de
transao detalhados dos projetos MDL includos nesta amostra.
TABELA 2
O ciclo de projetos MDL financiado pelo PCF e os custos de transao
Etapas do ciclo MDL Custos (US$)
Preparao e reviso do projeto 27.216
Estudo de linha de base e monitoramento/verificao 61.412
Processo de validao 33.415
Negociao de acordos de compra 89.990
Total dos custos de transao 212.033
Fonte: Prototype Carbon Fund do BIRD.
5. A COP8 definiu modalidades e procedimentos simplificados para projetos MDL classificados de pequena escala:
i) energia renovvel com capacidade mxima de 15 MW; ii) eficincia energtica at o equivalente a 15 GWh; e
iii) outros projetos redutores de emisses GEE at 15 KtCO2e.
Outros custos adicionais incluem o valor de 2% sobre as RCEs destinado

a um fundo de adaptao gerido pela ONU, o registro do projeto junto ao
Conselho Executivo do MDL (US$ 10 mil), comisses e honorrios de empre-
sas consultoras e intermedirias destinadas comercializao das RCEs (5% a
20 % deste tipo de reduo) e ainda os custos de verificao peridica por uma
entidade operativa antes da emisso das RCEs (US$ 3 mil a US$ 15 mil para
cada perodo de verificao).
Muitas vezes, os fundos de carbono e outros intermedirios assumem os
custos de transao, para depois recuper-los com a venda das RCEs. A expecta-
tiva inicial de que os custos de transao se reduzissem com um maior nmero
de projetos MDL viu-se parcialmente no atendida, visto o grau de rejeio pelo
Conselho Executivo do MDL de muitas metodologias de linhas de base e proces-
sos de monitoramento, que j tinham sido aprovadas por entidades operacionais
designadas. O efeito dos custos de transao o de aumentar significativamente
os custos de um projeto MDL potencial, assim como de reduzir a oferta, conside-
rando que muitos projetos no saem do papel por causa destes custos.
O efeito mais negativo da presena de custos de transao o de privile-
giar projetos de grande envergadura capazes de potencialmente gerar um volu-
me elevado de RCEs, que so capazes de manter uma rentabilidade econmico-
financeira lquida destes custos. Em particular, projetos relacionados a gerao
eltrica e captura de metano, destruio de HFC, entre outros tendem a manter
uma rentabilidade econmica no contexto das regras do MDL. Os projetos mais
penalizados pelos custos de transao, sem dvida, so os de pequena escala que
muitas vezes no podero gerar RCEs suficientes para cobri-los.
De Gouvello e Coto (2003) avaliaram os efeitos dos custos de transao nos
projetos de pequena escala e que esto sujeitos s regras simplificadas pertinentes.
Sua concluso principal que estes custos podem variar de US$ 23 mil a US$
78 mil, constituindo-se em verdadeira barreira para a implementao de alguns
projetos em pases em desenvolvimento.
Deve-se acrescentar que os custos de transao se somam ao grau de risco
para que as redues de emisses sejam certificadas. A comercializao de gran-
de parte da redues, isto , unidades URE, e no RCE, ocorre em contexto
de incerteza quanto certificao final dessas redues de emisses; portanto,
afetando diretamente o lado da receita esperada dos projetos, tanto pelo lado do
volume como pelo do preo dos crditos de carbono. Outros riscos no menos
importantes incluem os tradicionais associados implementao do projeto e ao
seu xito: tecnolgicos, econmicos e polticos. Alm dos custos de transao j
mencionados, a presena do risco em todos estes nveis tende a ser fonte de custos
adicionais, reduzindo a rentabilidade potencial do MDL (JANSSEN, 2001).
3.4 MDL: panorama geral mundial e brasileiro
3.4.1 Panorama geral do MDL

A expectativa original, expressa em documento da Comisso Econmica para
Amrica Latina e Caribe (Cepal) (2004), era de que a Amrica Latina ocupa-
ria um papel de liderana absoluta no mercado MDL devido a um conjunto
de fatores, incluindo instituies adequadas a aprovao de projetos e apoio
governamental, alm de uma oferta potencial de projetos bastante variada,
com destaque aos projetos hidroeltricos, elicos, eficincia energtica, gesto
de resduos, entre outros. De acordo com informao dos fundos de carbono
PCF e Certified Emission Reduction Unit Procurement Tender (CERUPT),
que se constituam na informao pblica mais precisa sobre este mercado, os
projetos latino-americanos representavam 31% e 48%, respectivamente, dos
montantes globais de suas carteiras mundiais; portanto, a regio configurou-
se potencialmente como sendo mais promissora em termos de projetos MDL
em 2003. Esta expectativa rapidamente se revelou como no sendo verda-
deira. Enquanto no perodo 2002-2003, a Amrica Latina apresentou uma
participao de 40% na oferta total de carbono gerada por projetos, e a sia,
21%; no perodo seguinte, 2003-2004, esta posio de liderana j tinha se
invertido. Nesse ltimo, o continente asitico respondeu por 51% da oferta
total de carbono via projetos, superando o latino-americano com 27% desta
oferta (BIRD, 2005).
Essa perda de liderana parcialmente explicada pelo tipo de projeto.
Diferentemente do perodo 2002-2003, quando os projetos mais negocia-
dos foram os de captura e destruio de metano de aterros sanitrios, no
perodo 2003-2004, o maior volume negociado refere-se aos projetos de
destruio de HFC23, frequentes na China e que respondem por 35% do
volume total ofertado.6
Tal posio de liderana asitica desde ento se consolidou, em que a
China e a ndia aparecem como os pases responsveis por mais de 50% de
projetos MDL. Em 2006, 61% dos volumes de crdito transacionados provi-
nham do mercado chins, um pouco abaixo da participao de 73% em 2005.
Segue-se a ndia em segundo lugar, com participaes de 3% e de 12% em
2005 e 2006, respectivamente. A Amrica Latina apresentou uma participao
de 10% no mercado MDL em 2006, correspondendo ao Brasil a porcentagem
de 4% (BIRD, 2007).
6. Projetos de aterros sanitrios, ao deixarem de emitir metano, cujo poder de aquecimento global 21 vezes maior
que o CO2, e gerao de energia a partir do biogs tm um potencial elevado de gerao de RCEs.
3.4.2 Panorama do MDL no Brasil7

Em relao aos projetos no mbito do MDL no cenrio brasileiro, verifica-se
um crescimento importante no volume de projetos deste mecanismo nos ltimos
quatro anos, ainda que, como foi visto, no tendo acompanhado o crescimento
do mercado do MDL mundial. A curva de registro se inicia em novembro de
2004, quando ento foi registrado o primeiro projeto pelo Conselho Executivo
do MDL, sendo este um projeto brasileiro. Atualmente, 160 projetos oriundos
do Brasil esto registrados pelo Conselho Executivo do MDL em total de 1.780
projetos; portanto, cabendo ao Brasil 9% do total.
A distribuio setorial dos projetos brasileiros mostra a dominncia de proje-
tos no setor energtico, com a participao de 50% do total. No setor de suinocul-
tura, verifica-se uma participao de 15% no total de projetos brasileiros, seguido
por um valor de 13% para projetos de troca de combustvel fssil (BRASIL, 2008).
No grfico 1, mostra-se a distribuio das atividades brasileiras por tipo de GEE.
O CO2 o principal gs mitigado nos projetos desenvolvidos no Brasil, com partici-
pao de 66%. Isto se d pela elevada representatividade do setor energtico, tendo
em vista que os projetos deste setor buscam reduzir, predominantemente, o CO2.
GRFICO 1
Distribuio das atividades de projetos no Brasil por tipo de GEE
(Em %)
1 1
32
CO2
CH 4
H2O
PFC
66
Fonte: Brasil (2008, p. 6).
7. Esta subseo se baseia em Brasil (2008).

O maior nmero de projetos se concentra na rea de gerao eltrica

(energia renovvel); tambm importantes so os aterros sanitrios que reduzi-
ro o dixido de carbono total (tCO2e) em 73 milhes de tCO2e no primeiro
perodo de obteno de crditos, o que representa 23% do total de reduo
dos projetos brasileiros. Este tipo de projeto apresenta elevado retorno em
termos de gerao de crditos de carbono, devido presena do metano na
composio do biogs gerado. Podemos observar o perfil dos projetos brasi-
leiros na tabela 3.
TABELA 3
Distribuio das atividades de projeto no Brasil por tipo de projeto
Reduo Reduo de emisso
Projetos em Reduo anual Reduo de emisso no Nmero de
Nmero de anual de no 1o perodo de
validao/ de emisso 1o perodo de obteno projetos
projetos emisso obteno de crdito
aprovao (tCo2e) do crdito (tCO2e) (%)
(%) (%)
Energia
150 16.431.099 115.440.422 47 39 36
renovvel
Suinocultura 55 2.737.322 25.667.400 17 6 8
Aterro sanitrio 29 10.036.702 73.855.179 9 24 23
Processos
7 832.946 6.131.592 2 2 2
industriais
Eficincia
21 1.490.288 14.535.192 7 4 5
energtica
Resduos 10 1.160.797 9.360.545 3 3 3
Reduo de N2O 5 6.373.896 44.617.272 2 15 14
Troca de
combustvel 39 2.907.977 24.284.745 12 7 8
fssil
Emisses
1 34.685 242.795
fugitivas
Reflorestamento 1 262.352 7.870.560 1 2
Fonte: Brasil (2008, p. 8).
Outra informao importante diz respeito ao tamanho do projeto.

As atividades de projeto de MDL podem ser de pequena ou larga escala
e esta diviso feita por meio da verificao de alguns fatores, conforme
definido pelo Acordo de Marrakesh. Para efeitos dos procedimentos neces-
srios aprovao dos projetos, h regras simplificadas para as atividades
de pequena escala, tal e qual definidas por este acordo ver nota de rodap
10. No Brasil, cerca de 55% das atividades so consideradas de larga escala.
Este resultado parece sugerir que, apesar das regras simplificadas, os custos
de transao podem estar impedindo uma maior utilizao deste mecanismo
nos projetos de pequena escala.
3.4.3 Anlise dos resultados

De acordo com Stern (2007), o MDL tem sido muito importante para estabelecer
uma forma de cooperao entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, assim
como para identificar oportunidades de mitigao de GEE. Outro aspecto impor-
tante indicado por este autor se refere ao interesse e participao do setor privado
no combate ao efeito estufa pelos projetos MDL. Por outro lado, a maior capaci-
tao e o maior conhecimento sobre metodologias para avaliar redues de emis-
ses tambm so outro ponto importante. Entretanto, Stern (2007) enfatiza que
o MDL na sua forma presente um instrumento de impactos limitados quanto
ao seu objetivo final que promover investimentos que contribuam ao desenvol-
vimento sustentvel em setores como infraestrutura em energia e transporte, de-
vido aos custos de transao, incerteza de polticas, ao risco tecnolgico e outras
barreiras. Apesar do fluxo de fundos gerado por meio do MDL ser significativo,
da ordem de 14 bilhes at 2012 em estimativas de outubro de 2006, e supondo
um preo de US$ 10,00 por tonelada, este mecanismo tal como se caracteriza atu-
almente no suficiente para reduzir as emisses dos pases em desenvolvimento.
Em torno de 35% dos crditos de carbono em estagio de validao, aprovao
e registro em outubro de 2006 so originados de 15 projetos relacionados a gases
industriais. Como estes gases tm alto poder de aquecimento, o que gera um grande
volume de redues de emisses, pelas regras atuais do MDL, eles se tornam mais
atraentes vis--vis projetos de energia renovvel. Outro aspecto tambm insatisfat-
rio do MDL relaciona-se com o pouco uso que os pases mais pobres tm tido deste
mecanismo. Poucos pases (Brasil, China, Coreia do Sul, ndia e Mxico) pratica-
mente respondem pela quase totalidade dos crditos de carbono (83%) em 2006.
Dos resultados mostrados anteriormente, algumas concluses emergem do MDL.
Esse mecanismo tem sido capaz de prover recursos a projetos individuais,
que mostram que o critrio de adicionalidade atendido. Este julgamento feito
em base individual. Uma metodologia aprovada para um projeto no necessaria-
mente servir para outro similar. Destacam-se os elevados custos de transao,
que atuam de forma a inviabilizar o processo para uma ampla gama de projetos
que teria elevado componente de desenvolvimento sustentvel. Tem sido consta-
tado, tambm, dificuldades em estabelecer metodologias para projetos de eficin-
cia energtica de pequenas e mdias empresas, no segmento de infraestrutura de
transporte e uso de energia (BROWNE et al., 2004).
Outra questo se refere ao pouco estmulo utilizao de novas tecnologias e/ ou
projetos com benefcios ambientais de longo prazo. O MDL no tem sido capaz de
incentivar o uso de novas tecnologias, em particular o maior risco de utilizar tecnologias
avanadas de energia renovvel. Por outro lado, projetos com perodos de payback muito
longos e cujos benefcios ambientais ocorrem em um prazo longo quando comparados
a projetos convencionais, tanto os de pequena quanto os de grande escala, no tm

nenhum tratamento especial no MDL atual. Destaque-se que muitos projetos com im-
portantes benefcios ambientais se enquadram nesta categoria.
Portanto, pode-se afirmar que o MDL tem tido um papel importante, mas
como modelo de cooperao internacional de longo prazo bastante insuficiente
na sua presente forma. Ver-sena seo 4, a seguir, seguinte algumas propostas
que tm sido feitas neste mecanismo para aumentar sua eficcia e eficincia.
O Brasil, sem dvida, tem uma participao relevante no mercado MDL,
ainda que no se tenham confirmado as previses iniciais da liderana absoluta
brasileira. A questo relevante, portanto, a identificao dos gargalos nacionais
que tm tido o efeito de limitar o aproveitamento brasileiro deste sistema, assim
como as oportunidades potenciais do mecanismo. verdade que, de forma tri-
vial, as oportunidades abertas a um pas pelo MDL so diretamente proporcio-
nais existncia de problemas ambientais srios, tais como uma matriz energtica
poluente, ao contrario do caso brasileiro, caracterizado por uma matriz limpa
(MENDONA; GUTIERREZ, 2000). Entretanto, considerando a diversidade
potencial dos projetos MDL, devem-se melhor analisar as possibilidades abertas
pelo MDL a fim de identificar a gama de projetos em que possivelmente o Brasil
pudesse ter uma vantagem comparativa vis-- vis os demais pases beneficirios.
Para que o MDL se torne um instrumento importante no desenvolvimen-
to sustentvel, impe-se uma expanso de projetos financiados por este, com a
concomitante gerao de crditos de carbono. Para ilustrar o argumento, pode-se
pensar que a replicao de projetos do tipo aterro sanitrio nas diferentes regies
brasileiras poderia gerar crditos de carbono significativos. Esta abordagem de
identificar grupos de projetos facilmente replicveis tem norteado as discusses
recentes na CQNUMC, ponto este analisado na seo seguinte.
4 UMA VISO SETORIAL DO MDL
4.1 Objetivos
Existe amplo consenso sobre a necessidade de tornar o MDL um mecanismo
mais eficaz no alcance de seus objetivos originais: reduzir a emisso de GEE e
promover o desenvolvimento sustentvel nos pases No Anexo I. Com este obje-
tivo, na COP/MOP1, em dezembro de 2005, em Montreal, tomou-se a deciso
de estabelecer diretrizes adicionais relacionadas ao mecanismo para melhorar a
efetividade deste instrumento no alcance dos seus objetivos originais, tornando-o
mais gil e reduzindo os custos de transao associados a este. Como viu-se, os
elevados custos de transao existentes no MDL atuam no sentido de limitar sig-
nificativamente os lados da oferta e da demanda de crditos de carbono gerados
a partir do MDL. Mecanismos ampliados de crditos de carbono a nvel setorial
se baseiam na mesma ideia do MDL estendido a um setor. As linhas de base se-

riam setoriais. O papel do governo seria fundamental no sentido de prover um
marco regulatrio capaz de induzir os agentes a implementar aes que visem
mitigao de GEE.
Em Montreal, na COP/MOP1,8 foi aprovado o MDL programtico, permi-
tindo que programas ou projetos pertencentes a polticas nacionais ou regionais
possam ser agregados para efeitos de gerar crditos de carbono. Dessa forma, po-
lticas nacionais que gerem desenvolvimento ao mesmo tempo em que reduzem
emisses podem ser recebedoras de crditos ampliados, com menores custos de
transao. Incluem-se um conjunto de projetos de pequena escala em um progra-
ma, por exemplo, pequenas empresas, setor residencial em uma localidade, pro-
gramas de eletrificao rural, transporte, entre outros. O tratamento destes setores
em base individual no MDL seria inviabilizado pelos elevados custos de transao
deste, o que no ocorre de forma coletiva. De maneira ainda mais promissora, a
incluso de polticas setoriais no MDL abrir novas perspectivas de financiamen-
to para o desenvolvimento sustentvel, o que ser tratado mais adiante.
Como ilustrao do MDL programtico, o governo mineiro elaborou um
projeto que esta sendo chamado de bio-combustvel slido ou carvo vegetal
renovvel. Consiste no plantio de florestas de eucalipto para produzir ferro-
gusa, diminuindo a presso sobre as matas nativas. H cerca de 70 siderrgicas
a carvo em Minas Gerais. Esta iniciativa similar ao Projeto Plantar, pioneiro
neste tipo de projeto MDL no Brasil. Na verso programtica, foram includas
as grandes siderrgicas do setor nesse estado, com projetos de reflorestamento
agregados para efeitos do MDL (BIOCOMBUSTVEL..., 2009). O ganho de
escala reduz significativamente os custos de transao, alm de dar visibilidade
ao setor. Ainda que no tenha ocorrido a certificao dos crditos de carbono, o
sucesso do Projeto Plantar, principalmente no tocante metodologia aprovada,
um fator que reduz o risco de rejeio, ainda que no garanta totalmente a
certificao final.
Outra ampliao do MDL promissora para os pases em desenvolvimento
se refere possibilidade de implementarem-se polticas promotoras de desenvol-
vimento sustentvel e tambm redutoras de emisses. Na COP/MOP1, em de-
zembro de 2005, esta proposta no foi aprovada no mbito da CQNUMC em
Montreal. Entretanto, esta proposta tem ganhado fora e muito provavelmente
as negociaes futuras sero baseadas em um marco setorial incluindo polticas.
Neste sentido, algumas iniciativas j foram lanadas e o pas que esperar a apro-
vao formal estar perdendo oportunidades de parcialmente financiar seu desen-
volvimento sustentvel com crditos de carbono.
8. Trata-se da primeira conferncia no mbito do CQNUMC depois da aprovao do Protocolo de Quioto.

Refletindo um esforo de se adaptar s mudanas para um MDL setorial mais

amplo, a China, por exemplo, lanou um programa para reduzir o uso de energia
pelas 100 maiores empresas por meio do aumento da eficincia energtica no setor
industrial, com uma meta de reduo de 20% no consumo de energia por unidade do
produto no perodo 2006-2010.9 Outras iniciativas incluem o trabalho conjunto entre
a International Energy Agency (IEA) e o BIRD com o objetivo de estabelecer indica-
dores do tipo benchmark para a eficincia energtica visando aos pases como Brasil,
China, ndia, Mxico e frica do Sul (BIRD, 2006). Estas iniciativas se constituem em
passo inicial para a implementao de um MDL setorial amplo. H de ser destacado
que um marco setorial no incompatvel com este mecanismo baseado em projetos
como unidade de anlise ou um grupo de projetos similares. Para o MDL se tornar um
instrumento de maior relevncia tanto para os pases em desenvolvimento quanto para
o prprio combate eficaz ao efeito estufa, esta ampliao se torna necessria.
Essa perspectiva de um MDL setorial compatvel com mltiplos objetivos
com o propsito final de tornar as aes de combate ao efeito estufa mais efetivas
e eficazes. Em segunda instncia, torna-se crucial criar as bases para um mecanis-
mo mais abrangente e que possa ir de encontro com os objetivos de desenvolvi-
mento sustentvel dos pases em desenvolvimento, alm de promover bases para
uma transferncia de tecnologia efetiva. Um marco setorial permitiria identificar
metas de reduo na emisso de GEE compatveis com os objetivos de desen-
volvimento sustentvel nesses pases. A adoo de polticas de desenvolvimento
com objetivos tambm ambientais poderia ser um instrumento importante para
engajar os pases em desenvolvimento no esforo de mitigao das emisses, ao
mesmo tempo contribuindo ao seu desenvolvimento sustentvel financiado por
potenciais crditos de carbono. Deve ser enfatizado que, nas negociaes clim-
ticas aps 2012, as presses sero elevadas para que pases como Brasil, China e
ndia participem no esforo de reduo de emisses. Um MDL setorial amplo
poderia ser um instrumento importante para que os objetivos de desenvolvimen-
to sustentvel sejam alcanados com a simultnea reduo na emisso de GEE.
4.2 Uma viso setorial do MDL

Um MDL setorial estendido incluso de polticas setoriais ampliaria enorme-
mente a possibilidade de gerar crditos de carbono setoriais, o que beneficiaria
pases em desenvolvimento, em particular o Brasil. Isto significa que o mecanis-
mo de gerar crditos de carbono ocorreria para vrias fontes de emisso perten-
centes a um setor econmico. Todas as estatsticas relevantes para a gerao destes
crditos passam a ter uma agregao setorial. Em um segundo passo, a ques-
to de como distribuir os crditos gerados setorialmente para fontes individuais
9. Este papel proativo do governo chins, se antecipando aos fatos, sem dvida, um fator para explicar a posio de
liderana da China no MDL.
se colocaria. Os crditos de carbono poderiam ser gerados a partir de polticas,

de mudanas em indicadores ambientais e de um sistema de mercado do tipo
cap and trade (OECD, 2006). Estas trs opes so apresentadas no que se segue:
1. Crditos gerados a partir de polticas: os crditos a serem obtidos se-
riam medidos com base nas redues de emisses resultantes de pol-
ticas determinadas. Requer-se, neste caso, uma avaliao cuidadosa da
contribuio da poltica em questo efetiva reduo de emisses. Uma
enorme vantagem nesta opo permitir que projetos e setores que no
teriam acesso ao financiamento de carbono por motivos diversos, por
exemplo, elevados custos de transao, possam ter esta possibilidade.
2. Crditos gerados a partir de indicadores: O indicador linha de base se-
ria definido como emisses divididas por uma unidade mtrica estabe-
lecida, refletindo nvel de atividade do setor por exemplo, toneladas
de ao ou alumnio, consumo de energia etc. Um setor teria crditos de
carbono se conseguisse alcanar um indicador de emisses a uma taxa
abaixo daquele determinado pela linha de base.
3. Crditos gerados a partir de uma meta de reduo fixa (cap and trade):
um setor se tornaria potencial recebedor de crditos se suas emisses
alcanassem um volume menor da meta estabelecida.
Essas trs opes anteriores compartilham aspectos comuns. O primeiro
aspecto importante diz respeito ao estabelecimento de uma linha de base, refern-
cia sobre a qual as redues sero medidas. Outra questo importante concerne
prpria definio do setor. Igualmente relevante so os aspectos referentes aos
mecanismos de monitoramento e verificao. Pode-se afirmar que estes aspectos
comuns s trs opes de crditos setoriais devero receber o tratamento ade-
quado. Viu-se os elevados custos de transao no caso de projetos do MDL; a
comunidade internacional deve trabalhar para que as lies aprendidas com a
operao do mecanismo se reflitam na criao de um sistema de crditos setoriais
eficaz e eficiente.
De acordo com a perspectiva brasileira de que, por questes de equidade,
o Brasil no deve ter metas de reduo de GEE que possam comprometer seu
processo de desenvolvimento, a gerao de crditos de carbono setoriais deve
ocorrer desde que haja compatibilidade entre seu crescimento/desenvolvimento e
as metas de redues setorias de GEE.
A implementao de polticas e medidas de desenvolvimento sustentvel
(PMDS) seria uma maneira de promover este tipo de poltica que simultaneamen-
te atinja o objetivo de mitigao de GEE. O alcance dos dois objetivos simultneos
permitiria aos pases em desenvolvimento participar do esforo de reduo, no
comprometendo seus objetivos de crescimento. Um amplo espectro de polticas

setoriais com impacto direto nas emisses poderia ser includo neste apartado:
aumento de eficincia energtica e nas taxas de eletrificao, gesto de resduos e
atividades de reflorestamento (WINKLER et al., 2002). Portanto, o foco nestas
polticas uma maneira de conciliar possveis metas de reduo com o objetivo de
desenvolvimento sustentvel dos pases No Anexo I.
4.3 Foco nas polticas: polticas e medidas de desenvolvimento sustentvel

e o MDL
Para um pas como o Brasil, no pertencente ao Anexo I do Protocolo de Quioto,
duas so as razes bsicas para um marco setorial de crditos de carbono. A pri-
meira razo a possibilidade de tornar o MDL mais efetivo como instrumento
de financiamento de projetos sustentveis, ao incluir medidas e polticas de de-
senvolvimento que simultaneamente sejam redutoras de emisses de GEE. Viu-se
tambm que poderia ocorrer a reduo dos custos de transao, que podem ser
elevados quando a unidade de anlise um projeto individual. A segunda razo se
refere ao Protocolo de Quioto aps 2012, existindo a possibilidade de que as ne-
gociaes caminhem no sentido de que pases como Brasil, China e ndia tenham
que ter metas de reduo de emisses. Neste evento, a identificao de PMDS que
simultaneamente alcancem o objetivo de redues lquidas importante, pois
poderia significar a continuidade do MDL se as negociaes assim caminhassem.
Tanto no contexto atual quanto a mdio e longo prazos se torna extremamente
relevante o conhecimento das polticas e medidas de desenvolvimento sustentvel
que possam tambm alcanar redues lquidas de GEE.
A primeira questo que se coloca neste estudo o prprio conceito de de-
senvolvimento sustentvel, que tanto se ouve falar, entretanto carecendo de uma
definio rgida. Este conceito, de acordo com a declarao por ocasio da I Con-
ferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente no Rio de Janeiro (UNGA,
1992) estabelece as metas de vidas produtivas e sadias em um ambiente de con-
dies econmicas e sociais melhoradas. Incluem-se a proteo e a conservao
ambiental. Considerando que as circunstncias e as prioridades diferem muito
de pas a pas, a identificao das PMDS deve ser feita pelos pases e no imposta
de fora. Este passo similar ao processo existente no MDL pelo qual cabe a cada
pas, por meio de sua AND, determinar se um projeto contribui ao seu desen-
volvimento sustentvel. Este amplo conceito permite a incluso de benefcios de
natureza social, ambiental e econmica.
Outra questo relevante se refere prpria definio de polticas e me-
didas que poderia incluir tambm atos do Poderes Executivo ou Legislativo,
de natureza fiscal (taxas, impostos e subsdios), marcos regulatrios (padres,
mercados de emisso etc.) e parcerias pblico-privadas (PPPs). Neste ponto,
o aspecto mais relevante que se buscam polticas e medidas que no apenas

sejam promotoras do desenvolvimento sustentvel, mas tambm, redutoras de
emisses de GEE.
Enfatiza-se que o objetivo primrio seria o desenvolvimento local e nacional
(GOLDBERG; REID, 1999; CHANDLER et al., 2002). Potencialmente, um am-
plo conjunto de medidas e polticas podem se enquadrar nesta classificao em dife-
rentes setores: transporte, eficincia energtica, construo, gesto de resduos, entre
outros. H de se destacar que a definio de PMDS pode ser compatvel com um
nvel crescente de emisses em termos absolutos. Por exemplo, os setores de trans-
porte na China e a gerao de energia na ndia mostram uma tendncia acentuada de
crescimento, mesmo assumindo a hiptese da adoo de tecnologias limpas.
Embora as regras vigentes no MDL tenham como unidade de anlise proje-
tos, e no PMDS, pode-se pensar em efeitos sinergticos entre os dois conceitos.
As PMDS proveriam uma base regulatria sobre a qual seriam estabelecidas linhas
diretrizes para desenvolver projetos que claramente atendem simultaneamente aos
objetivos de desenvolvimento sustentvel e benefcios climticos. Estes projetos con-
tinuariam a ser enquadrados no MDL. Haveria um efeito retroalimentador entre as
PMDS e os projetos MDL. Ressalte-se que as regras deste mecanismo necessitariam
mudar no tocante ao critrio de adicionalidade. Se um projeto se enquadra em
PMDS, ento perderia o status de MDL pelas regras atuais. Como forma de supe-
rar este problema, a CQNUMC j estabeleceu linhas diretrizes sobre esta questo.
Note-se tambm que era de se esperar que o nmero de projetos MDL aumentasse
significativamente: por exemplo, uma poltica geradora de um programa de energia
renovvel poderia gerar vrios projetos, com todas as consequncias administrativas
nas etapas de registro, certificao e validao, o que poderia requerer mudanas.
A expanso do MDL de projeto para um setor pode ocorrer pela implemen-
tao de uma ou mais PMDS, setores econmicos a um nvel nacional ou regies
determinadas ver Saramiego e Figueres (2002), Schmidt et al. (2004) e OECD
(2006). Dessa forma, cria-se um forte incentivo para implementar mudanas
para polticas que promovam o desenvolvimento sustentvel com claros benef-
cios ambientais. Por outro lado, ocorreria a reduo dos custos de transao, que
atualmente atuam como um fator impeditivo para muitos projetos e/ou empresas.
A questo da adicionalidade, que j tem se revelado difcil de operacionalizar
para um projeto individual, fundamental para proceder a verificao das emisses
evitadas e no seria nada fcil de se tratar no contexto de PMDS e setores. Impe-se
a necessidade de um novo marco de deciso para selecionar PMDS e setores a serem
includos ou no, com base em seus efeitos climticos, substituindo avaliaes de
adicionalidade pouco claras. Por exemplo, a definio de PMDS que, independente-
mente das circunstncias e das motivaes especficas, gerariam crditos de carbono.
4.4 Aspectos gerais sobre crditos de carbono setoriais: lies

Algumas concluses emergem da experincia acumulada at a presente data e
podem contribuir na elaborao das PMDS pelos diferentes pases.
4.4.1 O tamanho das fontes de emisso

A experincia com os mercados de emisso sugere que o desenvolvimento de
um MDL setorial deveria se concentrar em certos setores. A ideia norteadora do
sistema europeu de incluir uma considervel proporo das emisses ao mesmo
tempo mantendo os custos administrativos reduzidos foi responsvel pela inclu-
so de setores como ao e ferro, cimento, papel e pulp, gerao de energia, alm
de outras instalaes de grande porte.
A experincia do MDL tambm aponta no sentido da dominncia de gran-
des projetos geradores potencialmente de um volume elevado de crditos; de fato,
como foi visto anteriormente, um nmero relativamente pequeno de projetos
responde por elevada proporo de crditos de carbono no mecanismo.
4.4.2 O MDL como instrumento indutor de desenvolvimentos setoriais

Destacam-se alguns exemplos do MDL como elemento importante na tomada
de decises de projetos em setores determinados. De acordo com a OCDE
(2007), o exemplo mais marcante se refere ao caso chins, em que tem ocorrido
a instalao de plantas industriais produtoras do gs HFC22, com o subprodu-
to HFC23, cujo potencial de efeito estufa muito elevado. Dos nove projetos
instalados recentemente, sete esto em processo de requerer crditos de carbo-
no, com elevada probabilidade de obteno considerando que esta metodologia
j foi aprovada.
Outro exemplo ilustrativo dado pelo Mxico, em que se observa a
implementao de vrios projetos de gesto de resduos orgnicos agropecu-
rios redutores de emisses do gs metano que tm tido um impacto signi-
ficativo no setor.
O exemplo brasileiro mais marcante o aumento de produo de energia
eltrica a partir de fontes renovveis, em particular na indstria de acar, em que
tem havido um aumento significativo na eficincia do resduo de bagao. Este
setor tem se beneficiado de crditos de carbono.
De forma global, pode-se dizer que o MDL tem sido capaz de influenciar o
padro de emisses de forma localizada em alguns setores. Ainda no foi capaz de
influenciar emisses em setores estratgicos, como energia e gesto de florestas.
Um MDL setorial seria importante para incluir setores ainda no includos, que
respondem a uma elevada proporo das emisses de pases em desenvolvimento
e tm uma tendncia de crescimento esperado elevada.
4.4.3 O marco institucional: aprendendo com o MDL

A implementao do MDL requer um conjunto de instituies operantes em
nveis internacional e nacional, como mostrado anteriormente. Em nvel interna-
cional, o Conselho Executivo do MDL responsvel pela certificao dos crditos
de carbono. Em nvel nacional, cada pas participante tem sua AND que aprova
os projetos MDL. H, ainda, as empresas envolvidas na validao e na verificao
dos projetos MDL (EOD), que atuam de forma a avaliar de forma independente
os projetos. A mudana de um MDL baseado em projetos para um setorial no
demandaria a necessidade de que o marco institucional fosse totalmente refor-
mulado, podendo ser aperfeioado para as devidas mudanas no foco de anlise.
5 A UTILIZAO DO MDL SETORIAL COMO INSTRUMENTO DE POLTICA DE

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Nesta seo, indica-se de que forma um MDL setorial poderia ser utilizado para
a implementao de polticas pblicas no contexto brasileiro. Destaca-se o setor
de saneamento, pela necessidade de elevados investimentos prioritrios e urgen-
tes. Por outro lado, viu-se que, na carteira de projetos MDL, o Brasil tem se
beneficiado de projetos de aterros sanitrios, que respondem pela maior parte da
gerao de crditos de carbono. Portanto, este setor poderia se beneficiar de forma
significativa de tais crditos como mecanismo de financiamento para os elevados
investimentos necessrios para colocar o Brasil em patamar aceitvel de padres
sanitrios, em particular no que diz respeito gesto do lixo.
Alm de ser elaborado um breve panorama da situao do saneamento bsi-
co no Brasil, com foco na questo do lixo, analisam-se os principais resultados dos
projetos de aterro sanitrio PBGAGE e Projeto NovaGerar. A combinao deste
conjunto de dados lana luz sobre como um MDL setorial poderia ser utilizado
como um insumo importante na elaborao de polticas pblicas brasileiras com
a finalidade ltima de contribuir ao desenvolvimento sustentvel no Brasil, em
que a melhoria das condies ambientais afetando a sade das populaes um
vetor fundamental.
5.1 O setor de saneamento bsico no Brasil: um panorama dos resduos slidos

Os resultados disponveis mais recentes da PNSB do IBGE (2002) mostram um
cenrio para os resduos slidos bastante negativo, com o dado de que quase 60%
dos municpios brasileiros ainda dispem seus resduos slidos em lixes, ou seja, em
aterro a cu aberto, com todas as consequncias negativas para a sade das popula-
es locais. Neste contexto, a replicao de projetos de aterros sanitrios bem sucedi-
dos na venda de crditos de carbono, como o PBGAGE e o Projeto NovaGerar, mais
adiante analisados, pode ser uma opo interessante para as prefeituras brasileiras na
implementao de polticas pblicas para o desenvolvimento local sustentvel.
A pesquisa mais recente do IBGE (2002) mostra a destinao dos resdu-

os slidos urbanos coletados com a seguinte distribuio: 47% destinam-se aos
aterros sanitrios; 23,3%, aos aterros controlados; 30,5%, aos lixes; 0,4%,
compostagem; e 0,1%, triagem. A situao dos municpios mostra que a maio-
ria ainda tem lixes. Os dados da pesquisa apontam que 59% dos municpios
dispem seus resduos slidos em lixes; 13%, em aterros sanitrios; 17%, em
aterros controlados; 0,6%, em reas alagadas; 0,3%, em aterros especiais; 2,8%
tm programas de reciclagem; 0,4%, de compostagem; e 0,2%, de incinerao.10
O Diagnstico Analtico da Situao da Gesto Municipal de Resduos Sli-
dos no Brasil (2003), realizado pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambien-
tal, constata a ocorrncia de um crescimento significativo no volume de resduos
slidos, assim como na elevao dos ndices de coleta no perodo 1989-2000.
De acordo com a publicao:
Deve-se notar que houve um aumento significativo na quantidade de lixo coletada, em
parte decorrente do aumento dos ndices de coleta e em parte decorrente de mudanas
nos padres de consumo-se consome, por exemplo, muito mais embalagens e produtos
descartveis atualmente do que h dez anos. A massa de lixo coletada se ampliou de
100 mil toneladas em 1989 para 154 mil toneladas em 2000-um crescimento de 54%,
enquanto entre 1991 e 2000 a populao cresceu 15,6% (BRASIL, 2004b).
Quanto ao tratamento e destinao final dos resduos coletados, o qua-
dro geral evoluiu de forma positiva nos ltimos dez anos: a massa de resduos
slidos destinada a aterros sanitrios passou de 15,8% para 47,1% do que foi
coletado. Isto se explica por que a maior massa de resduos coletados est con-
centrada em algumas poucas cidades, justamente aquelas que tm maior capaci-
dade tcnica e econmica e substituram nos ltimos dez anos a destinao dos
lixes para aterros sanitrios. J os municpios com menos de 20 mil habitantes,
que eram 4.026 em 2000, depositam os resduos em lixes em 68,5% dos ca-
sos; mas so responsveis pela coleta de apenas 12,8% do lixo coletado no pas.
Importa ressaltar que a gerao de lixo segue, em geral, a mesma tendncia de
crescimento da renda.
O panorama da situao dos resduos slidos preocupante, uma vez que
uma parcela significativa do lixo urbano no Brasil no coletada nas regies onde
camadas mais desfavorecidas da populao residem. A deficincia de coleta e a fal-
ta de locais apropriados para receber o lixo gerado pela populao brasileira se re-
fletem na necessidade de aumentos de gastos com sade, pois resduos slidos sem
tratamento contaminam o solo, so fonte de proliferao de doenas, obstruem
os sistemas de drenagem e geram poluio das guas superficiais e subterrneas.
10. Segundo o IBGE, o lixo urbano pode ter os seguintes destinos: aterro a cu aberto (lixo), aterro controlado, aterro
sanitrio, estao de compostagem e incinerao.
Assim sendo, investir em saneamento contribui para diminuir gastos com sade
e danos ambientais. O tratamento adequado do lixo urbano deve ser visto como
tendo elevada prioridade nas diferentes esferas governamentais.
A partir da anlise anterior, pode-se concluir que o escopo para a replicao
de projetos de aterro sanitrio no Brasil no s muito elevado, mas tambm
apresenta uma forte tendncia de crescimento. Dados mais recentes no esto
disponveis, mas, com certeza, estas tendncias devem predominar.
O setor de saneamento necessita de elevados investimentos cujo financia-
mento nem sempre pode ser coberto pelos poderes pblicos locais. Faz-se ne-
cessrio encontrar alternativas de financiamento para tais reas. O mercado de
carbono apresenta uma oportunidade para o financiamento de investimentos em
aterros sanitrios. O processo de municipalizao dos servios de saneamento
bsico, incluindo nestes o manejo sustentvel de resduos slidos, depara-se com
inmeros problemas para sua implementao adequada s necessidades urbanas
crescentes (IBGE, 2002). Neste contexto, a questo do financiamento adquire
importncia fundamental e relevante explorar a potencialidade de utilizarem-se
crditos de carbono.
5.2 Aterros sanitrios e MDL: Projeto NovaGerar e Projeto Bandeirantes de

Gs de Aterro e Gerao de Energia
5.2.1 Aspectos gerais

O Brasil tem se beneficiado do MDL em projetos de aterros sanitrios. Viu-se que
projetos de aterros sanitrios destacam-se por sua elevada capacidade relativa de
gerar redues de GEE. Apenas 9% dos projetos MDL brasileiros so de aterro
sanitrio, gerando 24% do total de reduo de emisses. Destacam-se o Projeto
NovaGerar e o PBGAGE no municpio de Nova Iguau e no estado de So Paulo,
respectivamente. Descreve-se sucintamente a natureza deste tipo de projeto.
A gesto da degradao da biomassa de um aterro sanitrio capaz de ge-
rar biogs para a posterior gerao de energia. O poder calorfico deste ltimo
bastante elevado quando comparado com a lenha e o bagao de cana, perdendo
apenas para os combustveis fsseis, tais como carvo mineral, leo diesel, gs
natural e leo combustvel.11 Por outro lado, o biogs gerado na grande parte dos
aterros sanitrios apresenta elevada concentrao de metano e de dixido de car-
bono. Portanto, sua utilizao para gerao de energia pode potencialmente gerar
crditos de carbono no MDL.12
11. Ver Bancor para os poderes calorficos de cada fonte. Disponvel em: <www.bancor.com.br>.
12. A EPA aponta que o fluxo de biogs e sua quantidade dependem de diversos fatores, destacando-se a massa de
lixo, a profundidade do aterro, a idade e a chuva.
A captao de biogs ocorre por meio de tubos inseridos nas camadas de

lixo. Este quando captado pode ter trs destinos: sua queima em flares, sua co-
nexo em sistema de transporte de gs, ou sua gerao de energia no local. Nos
dois ltimos casos, a energia a ser produzida pode gerar receita. Os trs destinos
do biogs gerado podem gerar crditos de carbono, pela reduo das emisses
de GEE, sendo que nos dois ltimos casos pode ocorrer a gerao adicional pelo
efeito da produo de energia substituda.
Alguns fatores comprometem a atratividade econmica na atividade de
gerao de energia a partir do biogs de aterros sanitrios. O primeiro diz
respeito limitao fsica e temporal dos aterros em um contexto em que sua
expanso tem um custo muito elevado. O segundo se refere incerteza quanto
ao volume de recebimento do lixo urbano, gerando insegurana quanto re-
ceita de venda de energia. A receita de crditos de carbono pode ser elemento
viabilizador deste tipo de projeto, considerando que o preo da energia tem
que ser competitivo.
Estudo elaborado pelo Instituto Virtual Internacional de Mudanas Globais
(ARAJO, 2000) mostra a importncia dos crditos de carbono neste tipo de
projeto. Um aterro sanitrio com potncia de 4,5MW, vida til de 30 anos, ge-
rando 35.000 MWh por ano, necessitaria de um investimento de US$ 5 milhes
a US$ 6 milhes. A Taxa Interna de Retorno (TIR) de 13,6%, que aumenta
para 30,63% com a venda de crditos de carbono.
5.2.2 PBGAGE:13 antecedentes e breve descrio do projeto de aterro sanitrio

O PBGAGE, localizado na regio metropolitana de So Paulo (RMSP),14
um projeto que tem como objetivo principal utilizar o lixo destinado ao
aterro para a gerao de energia eltrica proveniente da queima dos gases pro-
duzidos por sua decomposio.
Esse projeto tem sua vida til operacional estimada em 21 anos, dividido em
trs fases de sete anos. Apenas a primeira fase descrita nesta anlise considerando
as incertezas ps-2012 que afetam o MDL. A quantidade estimada de redues
de emisso de GEE do PBGAGE de 7.494.404 tCO2e durante a primeira fase
de crdito, que compreende o perodo entre 2004 e 2010.
Os participantes do PBGAGE so: como anfitrio, o Brasil; como entidade
pblica responsvel, a Prefeitura Municipal de So Paulo; e como entidade privada,
13. Todas as informaes utilizadas foram retiradas do Formulrio do DCP do Projeto Bandeirantes de Gs de Aterro
e Gerao de Energia, elaborado em 2005 pela Econergy & Biogs Energia Ambiental S/A e disponvel no website do
Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Alm deste material, foram utilizados dados referentes ao monitoramento
do PBGAGE disponveis no website da United Nations Framework on Combatting (UNFCCC).
14. O Aterro Bandeirantes est localizado entre os quilmetros 24 e 26 da Rodovia Bandeirantes, que liga a cidade de
So Paulo RM de Campinas.
a Biogs Energia Ambiental S/A.15 A metodologia para certificar os crditos de car-

bono do projeto no mbito do MDL aplicada ao PBGAGE a chamada Metodologia
de linha de base consolidada para atividades de projeto de gs de aterro (ACM0001).
At 2003, o Aterro Bandeirantes, existente desde 1979, operou coletando o
gs por intermdio de ventilao passiva, alcanando a destruio de apenas 20%
do metano produzido. Com o objetivo de melhorar a gesto ambiental aprovei-
tando ao mesmo tempo as oportunidades oferecidas pelo MDL, o PBGAGE foi
a soluo encontrada pela Biogs empresa definida por meio de licitao mu-
nicipal realizada pela Prefeitura de So Paulo. No aterro, foi instalado sistema de
captao dos gases produzidos pela decomposio das toneladas de lixo urbano ali
depositadas; deste lixo, cerca de 80% so queimados de forma a gerar energia e os
20% restantes so incinerados em flares, transformando-se exclusivamente em gs
carbnico, cujo potencial poluidor 21 vezes menor que o gs CH4.
Grande parte dos gases gerados encaminhada para a usina que funciona
em seu terreno desde dezembro de 2003. O gs coletado e transferido para esta
usina pelos mesmos drenos verticais usados para sua queima, por meio de uma
rede de cerca de 50 quilmetros de extenso.
Uma vez na usina, o gs tratado, analisado e medido, de forma que se
possibilite sua utilizao como combustvel. Uma vez que esta etapa cumprida,
transportado como combustvel para os motores, acionando o gerador que re-
sultar na obteno de energia eltrica. Por meio de 24 motores, a usina gera cerca
de 20 MWh, que so enviados para a subestao da Eletropaulo.16 A capacidade
de gerao de energia est sendo explorada pelo Unibanco17 e pela Biogerao,18
proprietria dos equipamentos de gerao e que aluga estes ao referido banco.
A eletricidade ser utilizada nas filiais do Unibanco no estado de So Paulo e o
excedente de energia gerado ser comercializado pela Biogerao.
5.2.2.1 Certificao e comercializao de crditos de carbono

As RCEs foram emitidas pelo Conselho Executivo do MDL como produto das
atividades de reduo de emisso de gs CH4, obtidas pela implementao do
PBGAGE. Este projeto foi devidamente aprovado pelo governo brasileiro em
12 de setembro de 2005, por meio da Comisso Interministerial de Mudana
Global do Clima, e registrado perante o Conselho Executivo do MDL, em 20 de
15. A Biogs foi fundada em 2000 para explorar o potencial de gs de aterro no Brasil. A companhia venceu duas
concorrncias para explorar o gs do Aterro Bandeirantes estudo deste projeto e do Aterro Sanitrio Stio So Joo.
Estes juntos recebem grande parte dos resduos gerados na cidade de So Paulo.
16. Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de So Paulo S/A (Eletropaulo) a distribuidora de eletricidade da RMSP.
17. Unio de Bancos Brasileiros S/A (Unibanco), na condio de autoprodutor, com participao de 30% na parceria
com a Biogerao.
18. Biogerao Energia S/A (Biogerao), na condio de produtor independente de energia eltrica, com participao
de 70% na parceria com o Unibanco.
fevereiro de 2006, tendo como participantes originais a Prefeitura de So Paulo

e a Biogs, ambas autorizadas pelo governo brasileiro a participar do PBGAGE.
A prefeitura tem direito a 50% de todo o volume certificado e a outra metade
cabe ao Consrcio Biogs, responsvel pelo investimento no Aterro Bandeirantes.
Segundo informaes da UNFCCC,19 j foram emitidos pelo Conselho Execu-
tivo do MDL, desde a data inicial do PBGAGE, em 23 de dezembro de 2003,
at o ltimo monitoramente realizado com sucesso, em 30 de junho de 2008,
aproximadamente 2.738.907 RCEs.
Desse total, 50% so de titularidade da Prefeitura de So Paulo e 50% so
da Biogs. Alm disso, cerca de 2% do total emitido ficam sob custdia da UN-
FCCC, representando o pagamento de uma taxa de servio. As RCEs em posse da
prefeitura j foram vendidas por meio de leilo realizado na Bolsa de Mercadorias
e Futuros (BM&F). Deste volume vendido pela governo municipal, 808.450
RCEs foram comercializados no primeiro leilo realizado em setembro de 2007.
O restante, cerca de 454.343 RCEs, foi apregoado no segundo leilo da BM&F,
realizado em setembro de 2008. A Biogs informou que as RCEs de sua titulari-
dade esto sendo vendidas a cada trs meses diretamente ao Banco Kreditanstalt
fr Wiederaufbau (KfW), empresa estatal alem, a partir de um contrato firmado
entre as partes, cujos clusulas so de natureza privada. As 808.450 RCEs foram
arrematadas pelo Fortis Bank NV/SA, da Holanda, que pagou 16,20 por tone-
lada de carbono. Este valor representa um gio de 27,5% frente ao preo mnimo
de 12,70. Sendo assim, a receita da venda das RCEs de titularidade da prefei-
tura, provenientes do PBGAGE, atingiu aproximadamente 13 milhes, o que
representou, na poca, aproximadamente R$ 34 milhes.20
Apenas em carter ilustrativo, destaca-se que o segundo leilo realizado
na BM&F negociou 713.000 RCEs. Destas, 454.343 eram provenientes do
PBGAGE, relacionadas ao perodo de monitoramente iniciado em 1o de janei-
ro de 2007 at 31 de maro de 2008. O restante, cerca de 258.657 RCEs, foi
gerado no Aterro So Joo, entre 22 de maio de 2007, incio da certificao
deste, e 31 de maro de 2008. O preo mnimo estabelecido para o segundo
leilo era de 14,20 e o preo final de venda atingiu 19,20 por RCE, adqui-
ridas pela Mercuria Energy Trading.
O montante que a administrao municipal conseguiu arrecadar com a ven-
da dos crditos de carbono destina-se a melhorias ambientais na regio do aterro.
Os recursos sero destinados formao de parques lineares, recuperao de
reas verdes e construo de praas e reas de lazer na regio.
19. Disponvel em: <http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/DNV-CUK1134130255.56/view>.

20. A cotao do euro encontrava-se em aproximadamente R$ 2,62 na poca do leilo.
Entre as caractersticas do PBGAGE, destacam-se a seguir aquelas que contri-

buem diretamente para seu carter sustentvel: faz uso do biogs para gerar eletricida-
de; objetiva a queima de uma grande quantidade de CH4, que seria liberada na atmos-
fera; considerado precursor no Brasil, o que abre precedentes para ser replicado em
diferentes lugares do pas; gerou empregos durante a implementao e operao do
projeto; e ocorreu transferncia de tecnologia, visto que a maioria dos equipamentos
necessrios no encontrada no Brasil. Neste contexto, conclui-se que o PBGAGE
contribui para o desenvolvimento sustentvel da regio e do pas, o que justificou a
deciso de aprovar o projeto pela Comisso Interministerial de Mudana de Clima.
5.2.2.2 Anlise econmico-financeira

A anlise foi feita usando o critrio da TIR. No considerando qualquer rendi-
mento proveniente das RCEs, esta taxa foi estimada como sendo de 12,9%, valor
inferior ao retorno esperado dos ttulos federais na poca.21 Portanto, a partir do
resultado obtido, conclui-se que o investimento considerado invivel financeira-
mente quando no includa a receita proveniente das vendas de carbono.
Com o objetivo de avaliar o impacto da receita das RCEs sobre a TIR, pro-
cede-se incluso desta fonte de receita no fluxo econmico-financeiro do projeto.
Segundo informaes da UNFCCC, foram certificadas 2.684.129 RCEs lquidas,
isto , j subtraindo a parcela referente taxa da UNFCCC.22 Estas so correspon-
dentes ao perodo de monitoramento de 23 de dezembro de 2003 a 30 de junho
de 2008. Considerando que apenas 50% so do Consrcio Biogs, nico respon-
svel pelos investimentos no PBGAGE, foi utilizada apenas a receita proveniente
destas RCEs para calcular a nova TIR,23 de acordo com Delorme24 (2008).
Cabe ressaltar que, diferentemente da Prefeitura de So Paulo, que leiloou
seus crditos na BM&F, a Biogs vende as RCEs de sua titularidade a cada trs
meses diretamente ao banco KfW. Sendo assim, foi utilizada a data de emisso da
RCE adicionada de trs meses para definir-se o perodo em que a receita com as
vendas foi contabilizada. O preo de venda no divulgado pela Biogs, dada a
natureza privada do contrato com este banco.
Delorme (2008) estima a TIR em quatro cenrios distintos para o preo de
venda das RCEs: 6,00, 10,00, 14,00 e 18,00.25 Para converter estes valores
para moeda nacional, utilizou-se a cotao mdia do euro em 2007; e para 2008,
21. Na anlise original, foi considerada a taxa de 23% para o retorno esperado para os ttulos federais.
22. Informaes da UNFCCC, disponveis em: <http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/DNV-CUK1134130255.56/view>.
23. As RCEs que cabem Biogs so 818.450 e 523.614 para os anos 2007 e 2008, respectivamente.
24. Monografia para concluso de curso de graduao, apresentada no Departamento de Economia da Universidade
Federal Fluminense (UFF), em dezembro de 2008, e orientada por Maria Bernadete Gutierrez.
25. Para converter estes valores para moeda nacional, utilizou-se a cotao mdia do euro em 2007; e para 2008, a
cotao mdia at 31 de outubro. Encontrou-se ento, para 2007, cotao do euro em aproximadamente R$ 2,66;
para 2008, esta ficou em R$ 2,60.
a cotao mdia at 31 de outubro. Incluindo a receita das RCEs no fluxo de

caixa do PBGAGE, os valores obtidos para a nova TIR so 39,6%, 56,6%, 71% e
83,0% nos quatro cenrios alternativos de preo da RCE. Tendo em mente que a
TIR original, isto , sem receita de RCEs, apresenta um valor de 12,9%, conclui-
se a partir dos resultados apresentados que quando a receita proveniente da venda
das RCEs agregada ao fluxo de caixa, o PBGAGE passa ento a ser considerado
um projeto de elevada rentabilidade, muito superior remunerao dos ttulos
federais, taxa esta considerada sem risco. H de se acrescentarem a este resultado
os benefcios ambientais do projeto e, por consequncia, os sade humana das
populaes vizinhas, que, por serem difceis de quantificar por limitaes meto-
dolgicas, no foram includos na estimao da TIR. Sua incluso contribuiria a
tornar esta taxa ainda mais elevada.
5.2.3 Projeto NovaGerar: antecedentes e breve descrio

O objetivo principal do Projeto NovaGerar26 a reduo das emisses de gases
de efeito estufa, principalmente o metano. Originalmente, na ocasio da anlise
do projeto, no se sabia se esta reduo se daria por meio da gerao de energia
contida no biogs ou pela queima controlada do gs presente nos resduos gerados
no municpio de Nova Iguau (RJ). Em anlise de custo-benefcio conservadora,
considerou-se apenas a queima controlada de gs sem a gerao de energia.
Em 2001, a empresa de construo S/A Paulista venceu uma licitao
pblica promovida pela Empresa Municipal de Limpeza Urbana (EMLURB)
de Nova Iguau para ter a concesso de 20 anos, mais 20 anos de monitora-
mento posterior, para administrar o lixo de Marambia e implantar o aterro
sanitrio de Adrianpolis, que se localizam a 10 quilmetros do centro de
Nova Iguau. A implantao do novo aterro sanitrio e a desativao do lixo
existente objetivavam aumentar o regime de coleta de lixo urbano para 90%
do total gerado no municpio.
Inicialmente, a NovaGerar constituiu-se como uma empresa do tipo joint
venture formada pela S/A Paulista (empresa de construo civil) e pela Ecosecuri-
ties (empresa de consultoria em finanas ambientais). Posteriormente, um banco
holands (World Bank Netherlands Clean Development Facility WBNCDF),
por meio de uma Erpa, comprou os crditos de carbono do projeto. No contrato
de concesso, a S/A Paulista tambm se comprometeu a reabilitar o lixo de Ma-
rambia, aberto em 1986 e encerrado em fevereiro de 2003, simultaneamente ao
comeo da operao de Adrianpolis.
26. A anlise feita neste estudo do NovoGerar a original, ou seja, a apresentada para efeitos da Comisso Interminis-
terial e o Conselho Executivo da ONU. Os dados primrios encontram-se disponveis no website do MCT. Este projeto
atualmente ampliou-se em relao ao original e nem todas as informaes so pblicas, considerando-se a forma de
comercializao dos crditos de carbono por meio de uma Emissions Reduction Purchase Agreement (Erpa).
O projeto exigiu investimentos em canalizao de gs, sistema de drenagem

de chorume e flares para a queima controlada do biogs, e, considerando-se a pos-
sibilidade de gerao posterior de energia, seria necessria a instalao de plantas
modulares de gerao de eletricidade e geradores de energia em cada uma das
localidades. Os investimentos para a obteno de energia s ocorreriam em etapa
posterior se o preo de energia fosse compensador. Na poca em que o projeto foi
aprovado, esperava-se que a gerao de energia e a queima dos gases por meio de
flares reduzissem as emisses de GEE em 14,072 milhes de toneladas de CO2
equivalentes nos 21 anos seguintes. Alm disso, era esperado que a realizao do
projeto em questo iria evitar a gerao de energia que poderia ser produzida
por meio de combustveis fsseis, na medida em que determinada quantidade
da energia limpa seria produzida e vendida localmente. Vale ressaltar que estas
redues por este tipo de energia no foram consideradas no projeto MDL ori-
ginal para o Projeto NovaGerar, pelas consideraes de preo da energia vis--vis
investimentos adicionais necessrios.
O efeito positivo causado na sade e no bem-estar da rea local a principal
externalidade positiva do projeto, visto que o chorume passa a ser tratado e deixa
de afetar a qualidade da gua da regio. O projeto tambm tem um impacto po-
sitivo, ainda que modesto, no nvel de emprego local. Alm disso, como condio
da licena municipal, o Projeto NovaGerar deve doar aproximadamente 10% da
eletricidade que viesse a ser gerada no local para o municpio de Nova Iguau, que
tem de utilizar tal benefcio para a iluminao pblica em geral.
5.2.3.1 Certificao e comercializao dos crditos de carbono

A venda de crditos de carbono ocorreu sem sua certificao final a um valor de
3,35 por tonelada. A elevao do preo dos crditos de carbono, ocorrida no
mercado internacional com a entrada oficial em vigor do Protocolo de Quioto e
do mercado europeu, motivou a renegociao do contrato de compra e venda de
redues de emisso firmado com o governo da Holanda, considerando-se que
o preo original tornou-se muito aviltado. Na nova Erpa, o preo do crdito de
carbono foi renegociado, valor este de natureza privada. Sabe-se, entretanto, que
com risco de no certificao inerente em uma Erpa, o preo negociado deve ter
se situado bem abaixo do preo de mercado.
5.2.3.2 Anlise econmico-financeira

Barros (2006) estima a TIR do Projeto NovaGerar em 50%, considerando-se
o perodo 2005-2022 com base no valor de 3,35 para a tonelada de carbo-
no, de acordo com o contrato original. Se se considerar a renegociao do
preo de carbono, de valor desconhecido, mas com certeza superior, esta taxa
seria mais elevada.
O autor tambm considera cenrios alternativos atraso na produo de

RCEs, flutuaes cambiais, risco Brasil etc. Em particular, destaca-se o cenrio em
que o Brasil perca o status de pas isento de compromisso de reduo aps 2012,
o que implica na perda das RCEs correspondentes ao perodo 2013-2022. Este
cenrio tambm poderia corresponder situao em que se tornassem legislao
ambiental no Brasil a canalizao e o tratamento do biogs em aterros sanitrios;
portanto, o projeto perdendo seu carter adicional. Neste caso, sua TIR passa a ser
de 44%, o que atesta a solidez do projeto. Barros (2006) tambm enfatiza que sem
a receita da venda das RCEs no seria vivel incorrer nos custos e nas despesas para
a reduo de emisso de GEE, uma vez que no havia a exigncia contratual neste
sentido e o valor presente lquido seria negativo, da ordem de R$ 10,3 milhes, no
perodo 2005-2022, a uma taxa de desconto de 10%. Portanto, pode-se concluir
que o MDL viabilizou o Projeto NovaGerar, apresentando uma rentabilidade ele-
vada, at mesmo considerando o preo reduzido do carbono originalmente nego-
ciado. Se os benefcios ambientais e sobre a sade humana fossem includos, a TIR
do projeto seria muito mais elevada, de forma similar ao PBGAGE.
5.2.4 Anlise comparativa dos projetos

Ainda que os dois projetos de aterros no sejam estritamente comparveis, dadas
sua especificidades um j existia e o outro, no , alguns pontos importantes
comuns emergem. Ambos contriburam a melhorar a gesto dos resduos nas re-
as servidas, com todas as externalidades positivas sobre a sade humana e todos
os impactos positivos sobre o meio ambiente. Considerando a situao da gesto
do lixo no Brasil de acordo com o IBGE, haveria um amplo campo potencial de
replicao de projetos deste tipo.
No caso do PBGAGE, a anlise econmica elaborada por Delorme (2008)
mostra que a venda de RCEs foi importante para aumentar a rentabilidade do
projeto, enquanto Barros (2006) estima que no Projeto NovaGerar a venda de
RCEs viabilizou o componente de mitigao do biogs gerado no novo aterro e
no lixo desativado. Este aspecto mostra a importncia do MDL como mecanis-
mo relevante para o Brasil.
Com respeito forma de comercializao das RCEs, observa-se o preo sig-
nificativamente mais elevado no caso do PBGAGE, explicvel em parte pelo fato
de tratar-se de redues j certificadas, no sendo o caso do Projeto NovaGerar,
no qual se optou pela venda antecipada por intermdio de uma Erpa, em que os
riscos oriundos da no certificao so transferidos para o comprador. A diferena
no preo obtido muito elevada em torno de 12,00 , o que levanta a dvida
se no excessivo este prmio. Com certeza, haveria espao para criarem-se me-
canismos que pudessem reduzir o reconhecimento nesta no certificao. Ainda
assim, a venda de RCEs no projeto o viabilizou, e este um ponto importante.
Destaca-se tambm nos dois casos o papel fundamental desempenhado pe-

las PPPs no xito dos dois projetos. Por um lado, a falta de recursos disponveis
na maioria das prefeituras para bancar elevados investimentos inviabiliza este tipo
de projeto. Por outro lado, as incertezas originadas de um aterro sanitrio que
dependem do volume de lixo recebido tambm impedem que o setor privado seja
o nico empreendedor neste caso. A PPP teve um papel decisivo para tornarem-se
possveis os projetos analisados neste estudo.
No Brasil, permanecem enormes carncias no setor de saneamento bsico,
em particular no tratamento de lixo. H a necessidade da formulao e da imple-
mentao de polticas pblicas para a melhor gesto do lixo. Apesar de a Constitui-
o Federal de 1988 (CF/88) ter devolvido poderes aos municpios nesta atividade,
permanece a necessidade de uma poltica pblica nacional de controle de gases
de lixo que estabelecesse diretrizes para o desenvolvimento de projetos de gesto
de lixo ambientalmente corretos, com todas as implicaes sobre a sade das po-
pulaes locais. Existem elementos que podem ajudar o alcance deste objetivo:
i) a cooperao entre os diferentes nveis de governo; ii) as PPPs; e iii) o MDL na
viabilizao de projetos. O desenvolvimento de um mecanismo deste tipo progra-
mtico e setorial na gesto de lixo classifica-se como uma PMDS que promove o
desenvolvimento sustentvel local e contribui a mitigar redues de GEE.
A maior utilizao do MDL poderia ser elemento importante para viabilizar pro-
jetos ou polticas pblicas que contribuam ao desenvolvimento brasileiro sus-
tentvel. O setor de saneamento bsico, em particular o de tratamento de lixo,
apresenta elevada potencialidade para a utilizao de um MDL setorial devido
s seguintes caractersticas: i) o tamanho do projeto; ii) a experincia acumulada
por projetos de aterro sanitrio exitosos no MDL; iii) a metodologia de linha de
base j utilizada; e iv) a necessidade de alternativas de financiamento no setor.
Um MDL setorial para o tratamento de lixo em nvel nacional reduziria enorme-
mente os custos de transao dos projetos, viabilizando projetos que no seriam
viveis na ausncia dos crditos de carbono.
De acordo com Barros (2006), dos 5.612 municpios brasileiros, 100 teriam
condies de implementar projetos similares ao Projeto NovaGerar. Abstraindo-
se das condies especficas locais e considerando-se que as negociaes de venda
das RCEs fossem feitas pelo mesmo preo do carbono deste projeto, o total de
reduo de emisses de carbono seria de 807,6 milhes de toneladas, gerando
uma receita bruta estimada de 2,7 bilhes. Considerando-se o preo aviltado
de crdito de carbono no caso deste projeto pelo fato de ter sido vendido antes da
certificao 3,35 originalmente , esta receita se eleva a 12,9 bilhes se o preo
fosse o mesmo do obtido no PBGAGE.
Quanto aos demais municpios, a despeito do fato de no produzirem lixo

em volume suficiente para justificar investimentos maiores em aterros, tambm
possvel pensar em alternativas que promovam o desenvolvimento sustent-
vel ao mesmo tempo ajudando a mitigar os GEE. Dada a diversidade de cada
municpio, no possvel estabelecer polticas setoriais uniformes sem maiores
informaes. Dada a natureza do problema, caberia a cada municpio melhor in-
vestigar suas opes concretas de melhor gesto de lixo, o que poderia se integrar
a outras polticas. Vale lembrar que, em muitos municpios, a precariedade dos
rgos ambientais elevada, o que faz que o governo federal deva ter uma poltica
proativa. Neste sentido, o Projeto Brasil Municpios poderia ser um instrumento
importante para capacitarem as prefeituras a definir estratgias de gesto do lixo
que sejam eficientes e eficazes, levando em conta as especificidades locais e ao
mesmo tempo se beneficiando de cooperao relevante com outros municpios.27
Como mnimo, pode ser estabelecido que as seguintes diretrizes continuam
a valer: examinar o potencial de gerao de energia a partir do lixo; estudar as
estaes de transferncia para outros aterros ou em um mesmo estado ou interes-
tadual; verificar a viabilidade de aterros; explorar as PPPs; e cooperar com outros
nveis de governo. Um MDL programtico e/ou setorial seria muito importante
neste contexto, ao reduzir os custos de transao, e tambm seria um importante
fator para implementar polticas de desenvolvimento sustentvel, ao mesmo tem-
po contribuindo a reduzir emisses de GEE.
Nesta etapa, um universo de projetos e polticas de desenvolvimento sustentvel
poderia ser enquadrvel em MDL setorial, contribuindo ao desenvolvimento susten-
tvel brasileiro. O foco em projetos/polticas que na verdade so complementares e,
em alguns casos, podem chegar a se confundir. Como ilustrativo do dito, o projeto de
aterro sanitrio, por sua relevncia, est tambm associado a polticas de saneamento.
Cabe destacar que, na formulao e na implementao de um MDL seto-
rial, no existem regras gerais aplicveis em todos os contextos. Cada caso requer
uma anlise cuidadosa do arranjo institucional adequado, assim como das pol-
ticas mais eficazes no alcance das metas pretendidas. Foi visto na seo 4.4 que
a elaborao deste mecanismo deve incorporar as principais lies derivadas da
experincia acumulada dos crditos de carbono setoriais em outros pases: o tama-
nho das fontes de emisso; a formulao de polticas setoriais de forma integra-
da com polticas ambientais; e o fortalecimento das instituies j existentes no
MDL, em particular a Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima.
27. O Brasil Municpios um acordo de cooperao entre o Brasil e a UE, tendo o Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID) como responsvel pela direo executiva do projeto. Trata-se de um projeto de capacitao institucional
para dotar os municpios mais carentes a elaborar planos de ao de interesse das administraes locais. O Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) o organismo governamental brasileiro responsvel pela direo
estratgicado projeto.
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CAPTULO 20
PERSPECTIVAS DE REGULAMENTAO DO MERCADO .

DE CARBONO NO BRASIL
1 INTRODUO
Conforme a Constituio Federal de 1988 (CF/88):
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social, observados os seguintes princpios:
(...)
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado confor-
me o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao
e prestao;
(...)
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e fu-
turas geraes.
O direito intergeracional ao meio ambiente equilibrado um dos princpios
constitucionais da ordem econmica e a todos compete o dever de defend-lo e
preserv-lo. Na contramo da sadia qualidade de vida idealizada pela CF/88, os
cenrios de mudanas climticas para este sculo, estimados a partir dos dados
cientficos apresentados pelo Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima
(Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC), associam-se de forma sig-
nificativa ao crescente acmulo de gases gerados pela combusto de energias fsseis
desde a Revoluo Industrial. Considerando que as emisses de gases de efeito
estufa (GEEs) representam a principal causa das alteraes previstas nos diversos
cenrios para o futuro do clima do planeta Terra, a adoo progressiva de fontes de
energia limpa se apresenta como uma soluo crucial para o problema do aqueci-
mento global. Outras solues incluem a diminuio nas emisses relacionadas a
mudanas no uso do solo e das florestas com destaque para desmatamentos em
florestas tropicais , nas atividades agropecurias e tambm nas emisses resultan-
tes do tratamento de resduos. Entre os cenrios que apontam maiores prejuzos
socioambientais e econmicos ao Brasil, listam-se: i) agravamento da escassez de

oferta hdrica no Nordeste semirido; ii) perda de biodiversidade (extino de es-
pcies), substituio de florestas tropicais por savanas, desertificao e sanilizao
de terras agriculturveis na Amaznia; e iii) aumento do nvel do mar, com preju-
zos s cidades costeiras (IPCC, 2007, p. 104).
Conquanto se considerem os nveis de incerteza associados s previses, ser
fundamental fortalecer e estabelecer instituies e polticas pblicas que fomen-
tem inovao tecnolgica e prticas de reduo das emisses para que uma eco-
nomia de baixo carbono opere com robustez a tempo de no se concretizarem
esses cenrios. A governana global um aspecto vital no enfrentamento do qua-
dro de alteraes climticas, conforme atesta o histrico de negociaes desde a
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima incorporada
ao ordenamento jurdico brasileiro com status correspondente ao de lei ordinria
por meio do Decreto Legislativo no 1/1994. Entretanto, este artigo concentra-se
nas perspectivas de solues domsticas instituio de um marco regulatrio
para o mercado de carbono no Brasil.
O primeiro acordo climtico decorrente da conveno-quadro a prever me-
tas especficas para a reduo de emisses foi o Protocolo de Quioto, assinado
pelo Brasil em dezembro de 1997, aprovado por meio do Decreto Legislativo no
144/2002 e ratificado em 23 de agosto de 2002. Este adota o princpio das res-
ponsabilidades comuns, porm diferenciadas para os pases signatrios que, com
base no seu nvel de desenvolvimento e na sua contribuio histrica s concen-
traes atmosfricas de GEE, comprometem-se com a implementao de pro-
gramas que busquem a mitigao e a adaptao dos efeitos associados mudana
climtica e, nesse sentido, com a transferncia de tecnologias. Entre os diversos
instrumentos previstos, destacam-se trs mecanismos de mercado em lugar
de medidas associadas ao poder de polcia do Estado tambm denominados
mecanismos de flexibilizao,1 incluindo, no pertinente realidade brasileira,
o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL). Fundamentado no princpio
do poluidor-pagador, esse mecanismo possibilita aos pases desenvolvidos
listados no Anexo I da conveno-quadro o cumprimento de parte de suas
metas de reduo por meio do financiamento, nos pases em desenvolvimen-
to, de projetos que reduzam ou removam emisses de GEE associados ao
antrpica, promovendo assim o desenvolvimento sustentvel nesses pases a
partir da adoo de tecnologias de baixa emisso ou de remoo de carbono.
1. Trs tipos de mecanismos de mercado para viabilizar o atingimento de metas de reduo de emisses pelos pases
desenvolvidos listados no Anexo I da conveno-quadro e a transferncia de recursos aos pases no listados no
Anexo I, para projetos que resultem em redues certificadas de emisses e que contribuam para o desenvolvimento
de uma economia de baixo carbono so: i) o comrcio de emisses; ii) a implementao conjunta; e iii) o mecanismo
de desenvolvimento limpo.
Perspectivas de Regulamentao do Mercado de Carbono no Brasil 539
A lgica econmica inerente ao MDL o menor custo para os pases do

Anexo I de financiamento de redues nos pases em desenvolvimento em
comparao com o custo de reduo de parte de suas prprias emisses. Os pro-
jetos, avaliados sob rigoroso controle pela autoridade nacional designada, aps
sua aprovao, obtm redues certificadas de emisses (RCEs) ou crditos de
carbono que correspondem ao total de GEE em equivalentes toneladas de di-
xido de carbono (CO2) que deixaro de ser emitidos ou que sero removidos
em decorrncia do projeto aprovado. As RCEs podero ento ser cedidas onero-
samente a empresas de pases-membros do Anexo I. Esse mercado de carbono,
associado aos mecanismos de flexibilizao previstos no Protocolo de Quioto,
encontra-se pendente de regulamentao no ordenamento jurdico brasileiro,
assim como carecem de definio as RCEs, tema que ser abordado neste artigo.
Alm de participar com projetos de MDL, o Brasil pode contribuir com
metas voluntrias de reduo de emisses. Nesse sentido, o pas apresenta diver-
sas virtudes e vantagens competitivas. Como protagonista na regulamentao
dos instrumentos previstos no MDL, em 1999 portanto antes da aprovao
pelo Congresso Nacional e ratificao do Protocolo de Quioto pelo Estado bra-
sileiro estabeleceu-se como autoridade nacional designada (AND) a Comisso
Interministerial de Mudana Global do Clima, sob a coordenao do Ministrio
da Cincia e Tecnologia (MCT). Esse protagonismo refletiu-se em outras reas da
implementao de MDLs, conforme ilustra o captulo 18, O Protocolo de Quioto
e sua Regulamentao no Brasil, parte desta coletnea, indicando em sntese que
temos construdo o arcabouo institucional necessrio ao pleno funcionamento
dos instrumentos previstos para o MDL em Quioto. Alm disso, ao longo do tem-
po decorrido desde a assinatura da conveno-quadro, o pas erigiu credibilidade
internacional por meio da atuao de seus negociadores nas diversas conferncias
realizadas sobre o tema. Em relao s fontes de energia principal causa da al-
terao climtica de acordo com os dados preliminares do Balano Energtico
Nacional, o Brasil possui uma matriz energtica com participao significativa-
mente maior de fontes renovveis (45,3%) em relao mdia mundial (12,9%)
e uma matriz de gerao eltrica em que 85,4% correspondem a fontes renovveis
(EPE, 2009). E ainda que mudanas no uso da terra e das florestas representem
58% das emisses de GEE por ao antrpica, conforme valores preliminares do
inventrio brasileiro de emisses e remoes antrpicas de gases de efeito estufa
(BRASIL, 2009a), desde 2004 as taxas de desmatamento estimadas pelo Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) para a Amaznia tm declinado. O pa-
trimnio ambiental nacional, com destaque para reservas minerais e florestas
tropicais em p aproximadamente 83% da Amaznia e 50% do Cerrado
coloca o pas em posio privilegiada, respectivamente no direcionamento de re-
cursos financeiros endgenos oriundos da explorao de combustveis fsseis para
o desenvolvimento de energias limpas e na atrao de investimentos de pases de-

senvolvidos para a preservao de matas nativas por meio de mecanismos como
a reduo de emisses do desmatamento e da degradao florestal (REED) e o
pagamento por servios ambientais.
Enquanto essas virtudes colocam o pas em posio potencialmente competi-
tiva em relao aos demais emissores, os desafios para a regulamentao e o efetivo
funcionamento de um mercado de carbono so significativos. Aos projetos de MDL
tm sido associados elevados custos de transao decorrentes dos rigorosos processos
exigidos at a aprovao dos projetos, o que eventualmente privilegiaria projetos de
grande envergadura, que tenderiam a ser mais rentveis em comparao a projetos
de pequena escala (GUTIERREZ, 2009). Sob os aspectos institucional e normati-
vo, a ausncia de um marco regulatrio apontada como um entrave segurana
jurdica necessria para o nascente mercado de carbono (GUTIERREZ, 2007).
Nas negociaes sobre reduo de emisses, ainda que o protagonismo brasileiro2
tenha contribudo com a crescente credibilidade do pas, as expectativas frustra-
das pelos resultados da XV Conferncia das Partes (COP-15), em Copenhague,
acentuaram os obstculos ao concerto de um acordo internacional. E, mesmo que
o Acordo de Copenhague3 declare, por exemplo, o reconhecimento do REED no
combate s emisses por desmatamentos e pela degradao de florestas como forma
de financiar a manuteno de florestas em p, ainda no h previses na conven-
o-quadro sobre a contabilizao de remoes naturais, um instrumento que teria
grande importncia para um pas com tamanho patrimnio florestal. Sob o aspecto
energtico, se na matriz brasileira preponderam fontes renovveis, escalada re-
cente de gerao a partir de termeltricas baseadas em combustveis fsseis que
cresceu 37,9% em 2008, segundo dados do ltimo balano energtico nacional
associam-se problemas de emisso de poluentes com destaque para o dixido de
carbono , alto custo de energia e baixa eficincia (ROSA, 2007). E ainda que os
biocombustveis ocupem parcela crescente no setor de transportes, as fontes fsseis
respondem por cerca de 80% da matriz desse setor (BRASIL, 2009a), situao que
pode se agravar com o aumento da oferta de petrleo e dos derivados decorrentes
da explorao nas camadas do pr-sal. Finalmente, para que o compromisso volun-
trio de reduzir de 36,1% a 38,9% as emisses de GEE at 2020 seja alcanado
conforme prev a Lei Federal no 12.187/2009, que instituiu a Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima o desmatamento na Amaznia dever ser reduzido em 80%
2. A ttulo de ilustrao, o pas sediou a Rio 92, I Conferncia Ambiental em que chefes de Estado participaram das
negociaes e teve como um dos principais resultados a conveno-quadro. Ainda, na III Conferncia das Partes
(COP-3), realizada em 1997, o Brasil props o MDL como um dos instrumentos de mercado do Protocolo de Quioto.
3. Firmado pelos chefes de Estados listados no corpo do acordo, ao final da COP-15. Do ponto de vista jurdico, o
secretariado da conveno-quadro apenas tomou nota desse acordo, que assim no pode ser considerado uma
deciso da COP, j que no houve consenso sobre seu contedo. Logo, o Acordo de Copenhague no tem status de
tratado ou acordo internacional.
at aquele ano (INPE, 2009, p. 26). Uma meta ambiciosa a ser convertida em aes
concretas e que representa parte dos imensos desafios rumo a uma economia com-
petitiva no mercado internacional de carbono.
De que maneira o poder pblico pode fomentar a segurana jurdico-eco-
nmica necessria ao crescimento sustentado desse mercado, ao fortalecimento
das potencialidades brasileiras e superao dos muitos obstculos? Esta a per-
gunta que se busca responder ao longo deste captulo. Na seo 2, avaliam-se
as dificuldades inerentes a um acordo internacional para reduo de emisses e
o potencial de fracasso quando pases com maior poder nas negociaes o con-
sideram inadequado. Diante dessa realidade, prope-se a busca de solues do-
msticas que fomentem um mercado de baixas emisses, que atenda ao interesse
pblico com base nas previses da Constituio Federal e que fortalea a raciona-
lidade econmica associada a esse mercado. Na seo 3, trata-se de experincias
na Unio Europeia, nos Estados Unidos e na China, com o objetivo de avaliar
o eventual aproveitamento para o caso brasileiro de parte das regulamentaes
adotadas, assim como o seu impacto sobre o mercado de carbono domstico.
Na seo 4, apresentam-se as principais normas em trmite no Congresso Na-
cional pertinentes regulamentao do mercado de carbono e seus mais recen-
tes desdobramentos; alm disso, analisam-se iniciativas estaduais, com foco na
poltica de mudanas climticas do estado de So Paulo. Na seo 5, trata-se da
definio da natureza jurdica das redues certificadas de emisses, das implica-
es de seu comrcio e dos eventuais impactos associados sua tributao sob a
perspectiva do poder pblico. Finalmente, a ltima seo apresenta concluses
articuladas acerca das perspectivas de regulamentao, com foco na consecuo
das previses constitucionais atinentes ao dever do Estado e da coletividade de
defender e preservar o meio ambiente para as presentes e as futuras geraes e na
busca de um contexto regulatrio que confira a robustez e a segurana jurdico-
econmica necessrias s decises de investimento pelo mercado.
2 DAS DIFICULDADES DE UM ACORDO INTERNACIONAL PARA A REDUO

DE EMISSES E DAS POTENCIALIDADES DE SOLUES DOMSTICAS
Negociaes destinadas assinatura de acordos internacionais sob a gide da
Organizao das Naes Unidas (ONU) tais como as vinculadas conveno-
quadro, constituem uma rdua tarefa, dadas as limitaes impostas pelo proces-
so consensual exigido e a diversidade de interesses das naes signatrias desta
conveno. Naes que incluem os grandes produtores de combustveis fsseis
tendentes, portanto, a dificultar acordos de reduo de emisses , os principais
emissores no contexto atual e histrico e que, em geral, tm maior poder de in-
fluenciar as decises , e estados como Tuvalu que, sem peso relevante no contexto
poltico-econmico mundial, representam as naes sujeitas aos mais iminentes
cenrios de elevao do nvel dos oceanos. Alm disso, um acordo climtico en-
volve profundas alteraes nos padres de consumo e produo e, portanto, atin-
ge o cerne das economias mundiais. Esses elementos explicam parte do fracasso
da ltima Conferncia das Partes (COP-15), realizada em Copenhague. Essa de-
tm competncia decisria, por exemplo, em relao ao no cumprimento das
metas acordadas. Contudo, a dificuldade em se implementar medidas punitivas
pelo no atingimento dessas metas surge como outro componente das restries
a um concerto climtico global.
fato que o Protocolo de Quioto inovou em termos dos mecanismos
de flexibilizao e, no caso brasileiro, promoveu o pas como um dos maiores
beneficirios desse instrumento de mercado. Entretanto, o no cumprimento
de parte das metas por pases do Anexo I no primeiro perodo de cumprimen-
to que devem, pelas regras atuais, ser transferidas para o segundo perodo
do protocolo e a ausncia dos Estados Unidos entre as partes que o ratifica-
ram (MANNE; RICHELS, 2004) lanam nuvens negras sobre o seu futuro.
De fato, boa parte da imprensa mundial alardeia e a imprensa brasileira
reitera por exemplo, que o Protocolo de Quioto expira em 2012, quando
de fato esse ano corresponde ao fim do primeiro perodo de atingimento das
metas acordadas. Enquanto o horizonte permanece nebuloso para um acordo
internacional, dadas as dificuldades apresentadas, o Brasil no precisaria aguar-
dar passivamente o estabelecimento de novas metas globais. Mesmo que o pas
no tenha obrigaes quantificadas de reduo, uma srie de programas que
integrem metas voluntrias e projetos de MDL pode promover considervel
diminuio e remoo de emisses.
Tratar de propostas para regulamentao de um mercado de carbono
no Brasil implica que a importncia econmica e socioambiental das flores-
tas esteja no centro do debate, j que atualmente 76% das emisses de CO2
originam-se de mudanas no uso da terra e das florestas. Povos indgenas que
habitavam o Brasil no aportar das primeiras naus europeias usavam o fogo
para abrir clareiras onde ento plantavam suas roas. A limpeza da terra pela
coivara foi prtica agrcola adotada tambm pelos colonizadores; contudo,
importa questionar os motivos da utilizao de tcnica to rudimentar na
literal combusto de nossas florestas at os dias atuais e estabelecer polticas
pblicas para diminuir os ndices de desmatamento registrados principalmen-
te na Amaznia Legal e no Cerrado. Enquanto a savana brasileira representa
um dos principais biomas mundiais j que o Cerrado e a Mata Atlntica
esto classificados como hotspots mundiais de biodiversidade, dada sua eleva-
da riqueza de espcies endmicas e o grau de ameaa em que se encontram
(HERTWICH; PETERS, 2009) a maior parte dos estudos e das aes de
monitoramento concentra-se na Amaznia. E os dados produzidos a partir
dessas atividades indicam que as florestas no perturbadas da Amaznia atu-

am como um grande sumidouro do carbono emitido na atmosfera (NOBRE;
NOBRE, 2002). Alm disso, a vegetao amaznica tem papel fundamental
na regulao dos ciclos de chuvas em regies que respondem por considervel
parcela da produo agrcola, Sudeste e Centro-Oeste. Ao mesmo tempo,
modelos de simulao de desmatamentos na bacia Amaznica projetam, com
base em um pior cenrio de acordo com o modelo atual de desenvolvimento,
a perda at meados do sculo de at 40% dos 5,4 milhes de km2 de rea flo-
restal ainda existentes (SOARES-FILHO et al., 2005). Polticas pblicas tais
como o Programa Bolsa Floresta, adotado pela Secretaria de Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentvel do estado do Amazonas, apontam solues
que tm obtido sucesso ao combinar o envolvimento de comunidades locais
altamente dependentes dos recursos da floresta com a manuteno da flo-
resta em p (VIANA, 2002). Para que obtenham sucesso, contudo, arran-
jos institucionais locais associam-se fortemente percepo das comunidades
sobre sua autonomia em realizar o uso e o monitoramento dos recursos da
floresta. Nesse sentido, polticas sustentveis de uso desses recursos dependem
do engajamento das comunidades, das organizaes da sociedade civil, dos
municpios em debates e das negociaes acerca das regras para manejo, assim
como do grau de comprometimento com as regras acordadas e com as normas
vigentes no ordenamento jurdico (TUCKER; OSTROM, 2009).
O fato que a perda de florestas nativas, principalmente devido s quei-
madas como no caso brasileiro tem duplo efeito nefasto: i) lanamento
de vastas quantidades de GEE na atmosfera; e ii) fim do efeito de sumidouro
proporcionado pelas reas florestadas, atualmente umas das formas mais baratas
de remoo de carbono atmosfrico, por meio de sua assimilao como mas-
sa vegetal. Dessa maneira, o pagamento por servios ambientais e a utilizao
de mecanismos de mercado destinados a promover a manuteno de flores-
tas nativas apresentam-se como importantes instrumentos do poder pblico.
H regulamentaes importantes a serem realizadas nesse sentido, a exemplo
da Cota de Reserva Florestal (CRF) ttulo representativo de vegetao nativa
sob regime de servido florestal prevista pelo Art. 44B da Lei no 4.771/ 1965
(Cdigo Florestal), um instrumento de mercado que reduziria o custo privado
de manuteno da reserva legal em uma propriedade rural. Por outro lado,
inovaes legislativas recentes implementaram o dever de remunerar os que
prestarem servios ambientais. Como exemplo, a Lei no 12.114/2009 que criou
o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, estabelece a dotao de recursos
para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que
visem mitigao e adaptao aos efeitos da mudana climtica, incluindo
pagamentos por servios ambientais s comunidades e aos indivduos cujas
atividades comprovadamente contribuam para a estocagem de carbono, atrelada

a outros servios ambientais e recuperao de reas degradadas e restaurao
florestal, priorizando reas de Reserva Legal e reas de Preservao Permanente
e as reas prioritrias para a gerao e garantia da qualidade dos servios am-
bientais (BRASIL, 2009b). Em termos de perspectivas mais especficas, o
Executivo federal apresentou, em junho de 2009, o Projeto de Lei da Cmara
(PLC) no 5.487/2009, que institui a Poltica Nacional dos Servios Ambientais
e o Programa Federal de Pagamento por Servios Ambientais, tendo como um
dos fundamentos a reduo de emisses nacionais e o sequestro de carbono
emitido. Contudo, esse projeto no foi objeto de votao pelas comisses perti-
nentes da Cmara dos Deputados at o incio de 2010.
Enquanto as mudanas no uso do solo e das florestas respondem por 58%
da emisso de gases de efeito estufa,4 a agropecuria e a produo de energia
so responsveis, respectivamente, por 22% e 16% dessas emisses no Brasil
(BRASIL, 2009a). Assim, fundamental que se defina o sentido que a sociedade
brasileira pretende impor ao futuro de suas emisses, por meio dos arcabouos
jurdico, institucional e tecnolgico necessrios regulamentao e ao efetivo
funcionamento de um mercado de carbono que fomente tanto a substituio
por fontes limpas dos componentes fsseis de nossa matriz de energia quanto s
prticas agrcolas que possibilitem reduo de emisses e sequestro de carbono.
Da parte do Legislativo federal, em relao s prticas agrcolas sustentveis,
a Comisso de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle
do Senado Federal aprovou, em 2009, o Substitutivo ao PLC no 78/2008 que, a
partir dessa alterao, institui a Poltica Nacional de Integrao Lavoura-Pecuria
para fomentar, sem a necessidade de desmatamentos, a utilizao de reas agrcolas
degradadas que somariam, segundo a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa), 30 milhes de hectares nos prximos cinco a dez anos, conforme texto
da justificao propositiva dessa matria.
Quanto adoo de energias limpas, a Comisso Especial da Cmara dos
Deputados incumbida da apreciao conclusiva do PLC no 630/2003 que
estabelece incentivos produo de energia a partir de fontes alternativas renovveis
e biocombustveis e institui o Fundo Nacional para Pesquisa e Desenvolvimento
das Fontes Alternativas Renovveis aprovou o parecer, em 21 de outubro de 2009,
e a matria dever seguir deliberao do Senado Federal, como casa revisora.
Tramita tambm no Congresso o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 311/2009,
que institui o Regime Especial de Tributao para o Incentivo ao Desenvolvimento
e Produo de Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Reinfa) e estabelece
4. Como j mencionado, ao se considerar apenas o dixido de carbono (CO2), as mudanas no uso do solo e das
florestas, incluindo os desmatamentos, respondem por 76% das emisses desse gs.
medidas de estmulo produo e ao consumo de energia limpa. O PLS aguarda

deciso terminativa pela Comisso de Assuntos Econmicos do Senado Federal
para, ento, seguir deliberao da Cmara dos Deputados.
No tocante regulamentao especfica do mercado de carbono no Bra-
sil, que inclui a definio jurdica das RCEs, as sees 4 e 5 trataro do tema.
Os exemplos mencionados acerca do potencial de reduo das emisses com base
em solues domsticas refletem a transio necessria para uma economia de
baixo carbono, a despeito das imensas dificuldades inerentes a um acordo inter-
nacional. De outra parte, analisar o estado atual dessa regulamentao em outras
naes pode contribuir com a sua efetiva implementao no Brasil.
3 EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
As iniciativas de regulamentao do mercado de carbono promovidas nos
Estados Unidos, na Unio Europeia (UE) e na China, que representam os
trs maiores emissores mundiais de GEE, foram selecionadas para anlise.
De acordo com o ltimo inventrio divulgado pela ONU, os Estados Unidos
e a UE emitiram, em 2007, respectivamente, 37% e 23% do total contabi-
lizado para os pases integrantes do Anexo I da conveno-quadro; seguidos
pela federao Russa, com 12% (UNFCCC, 2007). Os primeiros invent-
rios encaminhados pelos pases que no compem o Anexo I indicaram que,
para 1994, a China e o Brasil responderam, respectivamente, por 31% e 12%
dos GEE; a ndia era o terceiro colocado nesse grupo, com aproximadamente
10% dos gases emitidos pelos pases em desenvolvimento5 (UNFCCC, 2005).
Considerando apenas a emisso de CO2 a partir de combustveis fsseis
em 2006,6 essas naes respondem pelas seguintes fraes mundiais: Unio
Europeia (23%), China (22%), Estados Unidos (20%), Rssia (5,5%), ndia (5%)
e Brasil (1,2%).7 A posio brasileira em relao ao dixido de carbono
emitido a partir de fontes fsseis fundamenta-se em uma de nossas maiores
vantagens competitivas: o predomnio de fontes renovveis na matriz ener-
gtica. Todavia, dados preliminares do Inventrio Brasileiro de Emisses e
Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa8 que em 2011 subsidiar
5. Os inventrios dos pases do Anexo I e No Anexo I, divulgados pela conveno-quadro, apresentam diferenas em
relao aos tipos de gases inventariados, contudo os trs gases responsveis por 88% do efeito estufa esto incorpora-
dos nos dois levantamentos: dixido de carbono (CO2), metano (CH4) e xido nitroso (N2O). Os dados incluem emisses
associadas s alteraes no uso da terra.
6. Dados do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, disponveis em: <http://geodata.grid.unep.ch/>.
7. As posies dos maiores emissores so completamente diferentes quando se consideram, em vez de dados abso-
lutos, as emisses per capita anuais de GEE em toneladas de CO2 equivalentes (HERTWICH; PETERS, 2009). Brasil
(4,1 ton. CO2 eq./ hab.), China (3,1 ton. CO2 eq./ hab.) e ndia (1,8 ton. CO2 eq./ hab.) posicionam-se bem atrs dos
lderes em emisso per capita: Luxemburgo (33,8 ton. CO2 eq./ hab.), Hong Kong (29,0 ton. CO2 eq./ hab.), Estados
Unidos (28,6 ton. CO2 eq./ hab.), Cingapura (24,1 ton. CO2 eq./ hab.) e Austrlia (20,6 ton. CO2 eq./hab.).
8. Audincia pblica do ministro da Cincia e Tecnologia realizada na Comisso de Meio Ambiente, Defesa do
Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal, em 25 de novembro de 2009.
a II Comunicao Nacional conveno-quadro indicam que o pas emi-

tiu, em 2004, cerca de 2 gigatoneladas (Gt) de CO2 equivalentes, o que
representa 4% do total mundial, considerando no s o CO2 mas todos os
gases geradores do efeito estufa. Alm disso, de 1990 a 2005 houve um cresci-
mento significativo de emisses com destaque para: i) os setores de energia
com 67% de aumento na gerao a partir de combustveis fsseis; ii) as mu-
danas no uso da terra e das florestas (70%) em especial desmatamentos na
Amaznia e no Cerrado; e iii) o tratamento de resduos (77%). Fica patente
que o Brasil no deveria descuidar-se na adoo de polticas pblicas que o
direcionem a uma economia verde. Nesse aspecto, talvez o pas com maior
relevncia no tema seja os Estados Unidos.
A crtica atuao americana na COP-15 relega a segundo plano um dos
mais importantes movimentos nas negociaes sobre mudanas climticas em
tempos recentes: o retorno dos Estados Unidos s tratativas internacionais.
Em termos de poltica interna, um dos principais desdobramentos o tr-
mite no Congresso dos Estados Unidos do Projeto de Lei Waxman-Markey
Bill,9 denominado Ato Americano de Energia Limpa e Segurana Energtica
de 2009. Atualmente, aps deliberao pela cmara dos representantes, en-
contra-se no Senado, com votao sujeita a restries impostas por recente
alterao na composio da base de apoio ao governo. Para sua aprovao,
necessrio o apoio de, no mnimo, 60 dos 100 senadores. Alm das limita-
es associadas a mudanas na base parlamentar, o acordo de Copenhague
no estabeleceu metas impositivas de reduo, o que amplia as dificuldades
no sentido de os legisladores americanos aprovarem uma lei que estabelea
tais limites, enquanto no plano internacional essa obrigao no foi assu-
mida. Cabe ressaltar que, tendo celebrado a conveno-quadro, os Estados
Unidos at o momento no aderiram ao Protocolo de Quioto. Por sua vez, o
Waxman-Markey Bill regula as principais questes associadas transio dos
Estados Unidos para uma economia de baixas emisses. O projeto define po-
lticas pblicas para fomentar a produo de energias limpas e o aumento da
eficincia energtica e incorpora compensaes relacionadas a atividades agr-
colas e florestais. Entre as diversas medidas previstas esto: i) criar padres com-
binados de eficincia energtica e gerao renovvel de eletricidade, ao exigir
que os fornecedores de energia no varejo providenciem 20% de sua demanda
energtica, at 2020, por meio de fontes renovveis e economia energtica;
ii) estabelecer plano estratgico para otimizar a produtividade energtica nacio-
nal em pelo menos 2,5% anualmente at 2012 e manter esse ritmo at 2030; e
9. Acesso aos projetos de lei por meio da biblioteca do Congresso dos Estados Unidos, disponvel em: <http://thomas.
loc.gov>. A denominao dos projetos se refere ao nome dos autores da iniciativa.
iii) implantar um sistema de cap and trade10 para as emisses de GEE e es-
tabelecer metas de reduo, at 2050, em at 83%, com base nos nveis de
2005. Uma das previses mais inovadoras estabelece um programa de in-
centivos, na forma de permisses de emisses, para atividades de sequestro
de carbono, incluindo aquelas que previnam alteraes no uso do solo de
que resultem emisses. Tambm inova a possibilidade de gerao de crditos
de carbono oriundos de redues associadas a prticas agrcolas e florestais.
Uma previso includa pela cmara dos representantes estabelece restries
para importaes, a partir de 2020, de bens manufaturados em pases que no
adotem medidas para diminuir emisses associadas ao aquecimento global e,
como uma das exigncias, determina que o setor produtor no pas exportador
dever ter uma intensidade de emisses menor ou igual estabelecida para o
mesmo setor nos Estados Unidos.
Alm do Waxman-Markey Bill, tramita no congresso estaduniense o
Boxer-Kerry Bill, denominado Ato Americano de Energia e Empregos Verdes,
apresentado no Senado dos Estados Unidos e apreciado pela Comisso de Meio
Ambiente e Obras Pblicas daquela casa em novembro de 2009. Ainda que s
tenha tramitado no Senado ao passo que o Waxman-Markey Bill j foi apre-
ciado pela cmara dos representantes tem como um dos autores o senador
John Kerry, democrata com grande poder de negociao no Congresso Ameri-
cano. Esse projeto estabelece meta de reduo em 20% das emisses at 2020,
em relao aos nveis de 2005, e prev um sistema cap and trade domstico.
Outras medidas incluem uma estratgia nacional para captura e sequestro de
carbono; metas e padres de reduo de emisses no setor de transportes; pol-
ticas coordenadas para certificao do armazenamento geolgico de dixido de
carbono; padres de performance para novas plantas de gerao a partir de car-
vo e de energia nuclear; e programas especficos para reduo setorial de emis-
ses. No plano internacional, o Boxer-Kerry Bill estabelece um programa de
assistncia para reduo de desmatamentos nos pases em desenvolvimento; um
programa de segurana internacional para adaptao a mudanas climticas; a
criao de um comit estratgico para investimentos no desenvolvimento de
polticas e aes de mitigao para reduo de desmatamentos e conservao
de florestas tropicais; e um programa internacional de fomento a energias lim-
pas para auxiliar pases em desenvolvimento na reduo e sequestro de emis-
ses. Cabe destacar que o projeto tem forte vis no estabelecimento de medidas
para promover tecnologias de energias renovveis e de eficincia energtica,
assim como na criao de empregos nesses setores.
10. Literalmente, limitar e negociar. Regime de metas e negociao em que o Estado controla as autorizaes de
emisso e as transfere s empresas emissoras de GEE. Se o titular do direito emitir menos que o limite estabelecido,
poder negociar no mercado de carbono esse excedente.
H ainda o Cantwell-Collins Bill, denominado Ato de Energia e Limites de

Carbono para Renovao da Amrica, apresentado no Senado em novembro
de 2009 e atualmente sob apreciao da sua comisso de finanas. Tem os mes-
mos objetivos do Boxer-Kerry Bill, contudo baseia-se em uma abordagem distin-
ta. Enquanto este se fundamenta no alcance de redues por meio do comrcio
ilimitado e da extensa disponibilidade de compensaes associadas a emisses de
todos os tipos de GEE, o Cantwell-Collins Bill s regula o dixido de carbono e
restringe o comrcio a empresas que importam ou produzem carbono com base
em combustveis fsseis.
Esses trs projetos de lei so extremamente abrangentes, a exemplo do Ato
do Ar Limpo, uma das normas ambientais mais robustas hoje existentes, que esta-
beleceu medidas a serem adotadas pelos Estados Unidos para proteo e melhoria
da qualidade do ar e da camada de oznio. O caminho mais rpido para que a lei
americana de mudanas climticas entre em vigor seria a aprovao pelo Senado
do Waxman-Markey Bill, que j foi apreciado pela Cmara. O Boxer-Kerry Bill,
at maro de 2010, s havia sido apreciado pela Comisso de Meio Ambiente e
Obras Pblicas do Senado. Tambm apenas no Senado, o Cantwell-Collins Bill
ainda no foi analisado na primeira comisso temtica a que foi distribudo, a
comisso de finanas.
Sob o ponto de vista dos efeitos externos, na eventual aprovao da lei
americana, a gerao de crditos de carbono associada aos setores agrcola e
florestal sinalizaria um marco jurdico importante para o mercado brasileiro
de carbono, considerando o potencial do pas em modernizar prticas nesses
setores no sentido de diminuir emisses e evitar desmatamentos. A evoluo
para um acordo internacional nas prximas conferncias das partes de certa
forma vincula-se concluso desse processo legislativo, assim como a definio
daquilo que pases com significativo peso no contexto das emisses presentes
e futuras em especial a China imporo sua regulamentao domstica.
Enquanto nos Estados Unidos no se estabeleceu a regulamentao federal do
tema, a experincia da Unio Europeia aponta para o concerto mais robusto sob
o ponto de vista regulatrio.
Em janeiro de 2005, entrou em operao o Sistema de Comrcio de Emisses
de Gases de Efeito Estufa da Unio Europeia (European Union Greenhouse Gas
Emission Trading System EU ETS). Os direitos de emisso negociados so con-
tabilizados em registros eletrnicos pelos estados-membros e auditados por um
administrador central no mbito da UE, denominado Registro Independente de
Transaes da Comunidade (Community Independent Transaction Log CITL),
que se comunica com o Registro Internacional de Transaes das Naes Unidas
(United Nations International Transaction Log ITL). No Protocolo de Quioto,
a Comunidade Europeia assumiu o compromisso de reduzir suas emisses de GEE

em 8%, no perodo 2008-2012, relativamente aos nveis de 1990. Para atingir essa
meta, optou-se por um sistema comunitrio de comrcio de emisses, com preo
nico fixado para as licenas negociadas, em vez de diversos sistemas nacionais
desconectados e com preos diferenciados. Nesse sentido, diversas regulamenta-
es e diretivas tem sido adotadas pelos membros da UE.11 Destaca-se a Diretiva
no 2003/1987/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, que criou o regime de
comrcio de licena de emisses de GEE, denominado regime comunitrio e
sinalizou para um compromisso de reduo ainda mais rigoroso, superior a 20%
e que conduza a um compromisso de 30%. um sistema do tipo cap and trade,
que atribui licenas especficas aos setores de aviao e de instalaes fixas.
O Anexo I dessa diretiva especifica o tipo de gs de efeito estufa que ser objeto de
licena para um amplo espectro de atividades do setor de instalaes fixas, incluin-
do termoeltricas com potncia superior a 20 MW, refinarias de leos minerais,
siderrgicas e indstrias qumicas. Para as emisses a partir de instalaes fixas, a
diretiva prev a obrigatoriedade, a partir de 2005, de ttulos concedidos ao opera-
dor da atividade. Os ttulos, que permitem a emisso de GEE, s sero liberados
se o operador provar sua capacidade de monitorar e comunicar suas emisses.
H previses de emisso de licenas gratuitas e de venda por meio de leiles. O Art. 9o
da diretiva estabelece que, a partir de 2013, deve ser promovida uma dimuio
linear, na base 1,74% ao ano, na quantidade de licenas emitidas: uma meta obri-
gatria de reduo gradual de GEE emitidos. Ao mesmo tempo, tambm a partir
de 2013, prev que pelo menos metade dos recursos gerados pela venda de licenas
seja destinada a atividades que incluem: i) desenvolvimento de tecnologias para,
at 2020, possibilitar que 20% da matriz energtica na UE seja renovvel e que
se aumente em 20% a eficincia energtica; ii) aes para evitar desmatamentos
e aumentar a rea de florestas em pases em desenvolvimento que faam parte da
conveno-quadro; e iii) transferncia de tecnologia e ajuda para a adaptao aos
efeitos adversos das mudanas climticas nesses pases. Merece destaque o Art. 30
da Diretiva, reconhecendo a utilizao do MDL no regime comunitrio, uma de-
terminao que explica a grande demanda de crditos de carbono oriundos de
MDL por pases europeus listados no Anexo I da conveno-quadro.
Em resumo, a Unio Europeia estabeleceu a regulamentao mais slida e
abrangente j elaborada para um mercado de carbono que opera entre diversas
naes. Isso se reflete nos dados de crescimento desse mercado que, segundo o
Banco Mundial, cresce exponencialmente desde 2005, quando estava estimado
em cerca de US$ 11 bilhes. Em 2008 manteve-se a tendncia de crescimento,
11. Todo o histrico de regulamentao e o texto das normas traduzido para os idiomas dos Estados-membros da
UE incluindo o portugus, podem ser acessados na pgina eletrnica do EU ETS cone legislation, disponvel em:
<http://ec.europa.eu/environment/climat/emission>.
com um valor total negociado de aproximadamente US$ 126 bilhes, o dobro

do ano anterior. Esse crescimento de 100% tambm havia ocorrido em 2007
em relao a 2006. Do valor totalizado em 2008, cerca de 73% resultaram de
transaes no mercado europeu. No que se refere ao mercado de RCEs, em 2008
os negcios em MDL sofreram restries associadas a atrasos no registro e na va-
lidao. Alm disso, a recente crise financeira tornou mais difcil o financiamento
de projetos. Mesmo assim, a demanda potencial para o mercado de MDL persiste
em pases, como Japo, ustria, Blgica, Finlndia, Itlia, Noruega, Portugual,
Espanha e Sua (WORLD BANK, 2009).
Em nvel mundial, os chineses lideram hoje, com larga vantagem, o
mercado de oferta de MDL. Por um lado, isso resultado da dependncia
em fontes fsseis na sua matriz energtica, o que potencializa oportunida-
des para projetos que diminuam emisses de GEE. Por outro lado, a China
tem atuado de forma agressiva para atender a demanda mundial de RCEs a
partir de MDL. At maio de 2007, de um total de 1.866 projetos de MDL
apresentados, havia 645 registrados e 108 em fase de anlise para registro.
Nesse universo, com 71 projetos registrados, 380 em fase de anlise e 160
milhes de toneladas de CO2 equivalentes reduzidas a cada ano, a China
desponta como a maior fornecedora mundial de RCEs tanto em volume
quanto em nmero de projetos ocupando uma parcela de 40% do merca-
do de crditos de carbono associados a MDL. Em 2007, o pas respondeu
por 84% dos projetos de MDL, seguido pela ndia (4%) e pelo Brasil (3%).
Entre os fatores que explicam o sucesso chins, destaca-se a atuao do go-
verno por meio de polticas pblicas abrangentes, arranjo institucional e pro-
moo de atividades de MDL nos nveis nacional e local (WORLD BANK,
2009). O aparato institucional de anlise e de validao dos projetos de
MDL semelhante ao brasileiro, com uma autoridade nacional designada e
um comit interministerial responsvel pela poltica de mudanas climticas.
A China difere do Brasil nesse processo ao cobrar uma taxa para aprovao,
correspondente ao nmero de RCEs geradas, conforme o tipo de projeto:
65% para projetos que reduzam hidrofluorocarbonos (HFCs) e perfluor-
carbonetos (PFCs); 30% para projetos de reduo de xido nitroso (N20); e
2% em projetos prioritrios e de reflorestamento. Os recursos arrecadados
destinam-se ao fundo de MDL da China gerenciado pelo Ministrio das
Finanas Chins cujo objetivo financiar atividades ligadas alterao cli-
mtica, tais como treinamento e pesquisa. O tempo de anlise dos projetos
de MDL, desde a apresentao at sua aprovao, levaria em torno de um
ms (TENG; ZHANG, 2009). Como o lado da demanda de RCEs ainda
maior que a oferta, esse no curto prazo um diferencial da China em
relao aos demais provedores de crditos de carbono via MDL. Contudo, a
elevada qualidade dos projetos de MDL brasileiros, que resultam do maior

rigor imposto pela nossa Autoridade Nacional Designada, pode ser um fator
de diferenciao desses projetos a longo prazo (GTZ, 2008).
O governo chins lanou, em 2007, o Programa de Cooperao Interna-
cional em Cincia e Tecnologia sobre energias renovveis, com o objetivo de
acelerar o desenvolvimento industrial de novas energias e aumentar a eficincia
energtica e a reduo de emisses de GEE. Com suas elevadas taxas de cresci-
mento econmico e uma base energtica altamente dependente de combust-
veis fsseis com destaque para o carvo mineral o pas se sujeita a presses
significativas associadas a fontes de energia e problemas ambientais e, para li-
dar com esse conflito, o governo concentra-se em promover a economia futu-
ra de energia por meio do aumento de eficincia (LIANG; FAN; WEI, 2009).
Finalmente, em termos de regulamentao do seu mercado de carbono, a China
aguarda o desfecho do projeto da lei de mudanas climticas em trmite no
Congresso dos Estados Unidos. Em seu comunicado conveno-quadro, em
janeiro de 2010, como parte do Acordo de Copenhague, o governo chins de-
clara seus esforos para diminuir voluntariamente suas emisses de CO2 por
unidade do produto interno bruto (PIB) em porcentagem entre 40% e 45%
em relao aos nveis de 2005; aumentar a participao de combustveis no
fsseis em at 15% na sua matriz de consumo energtico at 2020; e expandir
sua cobertura florestal em 40 milhes de hectares e seu volume de estoque
florestal em 1,3 bilho de metros cbicos, at 2020, em comparao com
esses nveis em 2005. Entretanto, esse acordo no tem fora vinculante no
plano jurdico internacional e pode-se consider-lo assim como a declarao
chinesa como uma carta de intenes.
Em relao s experincias apresentadas, sob o ponto de vista jurdico e
econmico, o Brasil avanaria no sentido de uma regulamentao robusta caso se-
guisse o exemplo da norma europeia, que busca regular amplo leque de situaes
para viabilizar uma economia de baixo carbono. A legislao federal americana,
ainda que em fase de projeto, tambm extremamente abrangente. No caso da
China, patente que o Estado atue de forma agressiva para abocanhar boa par-
te da demanda por crditos de carbono associados aos MDLs. O Brasil poderia
crescer significativamente nesse mercado, em especial considerando o arcabou-
o institucional que tem construdo na anlise e na aprovao de projetos de
MDL. Quanto estrutura normativa, em tempos recentes, o pas tem institudo
polticas especficas para fomentar um mercado de baixas emisses. Contudo,
h ajustes fundamentais a serem incorporados s normas federais em trmite.
No plano das unidades federativas, observa-se o nascedouro da regulao estadu-
al, capitaneada por So Paulo. Esses so os temas dos tpicos a seguir.
4 INICIATIVAS ESTADUAIS E PROCESSO LEGISLATIVO NO CONGRESSO NACIONAL
4.1 Normas estaduais

O estado de So Paulo instituiu mediante a Lei no 13.798/2009, a Polti-
ca Estadual de Mudanas Climticas, importante sinalizador normativo para
as demais unidades da Federao em termos de regulao das suas emisses.
No Art. 9o, a lei cria um registro pblico de emisses para subsidiar o estabe-
lecimento de critrios mensurveis e transparentes para medidas mitigadoras.
A participao no registro voluntria, com etapas que incluem clculo e certi-
ficao das emisses; reunio de informaes e documentao para comprovar
emisses; e declarao de quantidades de gases emitidos no ano-calendrio
anterior. Para adeso ao registro pblico, o estado dever fomentar atividades
de reduo de emisses, inclusive por meio de menores taxas de juros em fi-
nanciamentos pblicos e incentivos fiscais. Uma seo especfica estabelece o
setor de transporte sustentvel como prioritrio na adoo de medidas associa-
das a transporte no motorizado e coletivo e no estmulo ao desenvolvimento,
implantao e utilizao de meios de transporte menos poluidores.
O Art. 22 lista os objetivos da poltica, que incluem instrumentos econ-
micos, tais como crdito financeiro para atividades de mitigao de emisses e
adaptao s alteraes climticas, assim como o estabelecimento de preos, tari-
fas pblicas e tributos por atividades emissoras. Nesse ponto, a legislao paulista
indica que a cobrana por emisses de GEE uma possibilidade no estado de
So Paulo. Seria, provavelmente, a primeira experincia brasileira nesse sentido.
Outro objetivo estabelecer estmulos econmicos para o desmatamento
evitado e compensaes por meio de reflorestamentos e proteo de florestas.
Tambm nesse aspecto, So Paulo avana para implementar um instrumen-
to que nas prximas dcadas dever consolidar-se no campo internacional:
o REED. Alm disso, destaca-se o estmulo a projetos de MDL geradores de
RCEs, com destaque para os que auxiliem a recuperao e conservao da
biodiversidade paulista.
Em relao a metas e prazos, o Art. 31 define instrumentos para a reduo
de emisses e prev o estabelecimento de metas setoriais que sero definidas com
seus respectivos parmetros de eficincia. Finalmente, o Art. 32 determina que
o Poder Executivo realize o inventrio das emisses por atividades antrpicas
de GEE, que sero a linha de base para a fixao de metas; e estabelece que at
2020 o estado dever reduzir em 20% suas emisses de CO2 no h meno
a outros gases de efeito estufa em relao aos nveis de 2005. De forma breve,
essas so as principais inovaes da norma, que coloca o carro-chefe da economia
nacional como um dos precursores na normatizao estadual do tema.
4.2 Normas federais

O Projeto de Lei da Cmara dos Deputados (PLC) no 493/2007 a norma em
trmite no Congresso Nacional que dispe sobre as RCEs geradas a partir de
MDLs, com substitutivo aprovado, em 2 de abril de 2008, pela Comisso
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel da Cmara dos Deputa-
dos. Diversos projetos de lei iniciados na Cmara foram a ele apensados: os
PLCs no 494/2007 e no 1.657/2007, que dispem sobre incentivos fiscais para
projetos de MDL e o PLC no 594/2007, que busca definir a natureza jurdica
da RCE como valor mobilirio.
O PLC no 493/2007 dispe ainda sobre a negociao das RCEs nos merca-
dos de bolsa ou de balco organizado e prev incentivos fiscais aos investidores
em projetos de MDL que gerem crditos de carbono certificados. O Art. 4o isen-
ta as operaes de RCEs de tributao; o Art. 6o isenta as receitas decorrentes da
alienao de RCEs da cobrana de Contribuio para o Programa de Integrao
Social (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(Cofins); e o Art. 7o prev dedues, na incidncia do Imposto de Renda da
Pessoa Fsica (IRPF), dos valores de aquisio de cotas de fundos de investimen-
to em projetos de MDL. Resumidamente, o projeto concentra-se em aspectos
tributrios e de gesto dos recursos de um fundo denominado Fundo de Investi-
mento em Projetos de MDL (FIMDL). Essas medidas fiscais buscam fomentar a
atratividade do mercado de carbono aos investidores e garantir aos projetos deso-
nerao dos tributos que especifica. O projeto de lei no se aprofunda em regu-
lamentar outras questes atinentes ao mercado de carbono, e nesse ponto difere
fundamentalmente da regulamentao em trmite no Congresso dos Estados
Unidos e das diretivas aprovadas pela Unio Europeia para seu mercado comu-
nitrio de emisses, que tratam com abrangncia dos principais temas associados
ao mercado de emisses. H algumas imprecises a serem corrigidas, a exemplo
da redao do Art. 2o, Pargrafo nico. Nesse sentido, no haveria necessidade
de a RCE ser chancelada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao
e Qualidade Industrial (Inmetro) j que a Entidade Operacional Designada
(EOD), responsvel por essa fase da anlise dos projetos, uma certificadora
credenciada pelo Conselho Executivo do MDL e designada pela conferncia das
partes para assegurar a correta aplicao das normas e parmetros estabelecidos
pelo Protocolo de Quioto.
Aps a deliberao pela Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel, com a aprovao do substitutivo mencionado, o projeto encon-
tra-se desde abril de 2008 na Comisso de Finanas e Tributao da Cmara
dos Deputados; apreciado por essa comisso, seguir ainda para a anlise na
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. Considerando que essa
proposio se sujeita apreciao conclusiva pelas Comisses da Cmara,
votado o projeto dispensada a deliberao do plenrio da casa ele seguir

reviso pelo Senado Federal. Dessa maneira, h ainda a possibilidade de
aperfeioamento da proposio, tanto nas comisses da Cmara em que ain-
da tramitar quanto nas comisses do Senado cuja competncia se associe ao
tema. Sob a perspectiva do processo legislativo brasileiro, nada impede tam-
bm que um novo projeto de lei sobre o tema seja apresentado na Cmara dos
Deputados ou no Senado Federal.
A recente entrada em vigor da Poltica Nacional de Mudanas Climticas
(PNMC Lei no 12.187/2009) trouxe importantes inovaes ao ordenamen-
to jurdico do tema, destacando-se medidas associadas ao marco regulatrio
do mercado de carbono. Como um dos objetivos, o Art. 4o, inciso VIII prev o
estmulo ao desenvolvimento do Mercado Brasileiro de Reduo de Emisses
(MBRE). Os instrumentos dessa poltica, definidos no Art. 6o, incluem me-
didas fiscais e tributrias para fomentar a reduo e a remoo de emisses,
incluindo alquotas diferenciadas, isenes, compensaes e incentivos a se-
rem estabelecidos em lei especfica. O Art. 8o determina que instituies
financeiras oficiais disponibilizem linhas de crdito e de financiamento espe-
cficas para aes e atividades que induzam a conduta dos agentes privados
observncia e execuo da PNMC, no mbito de suas aes e responsabi-
lidades sociais. E o Art. 9o define o MBRE, a ser operacionalizado em bolsas
de mercadorias e futuros, bolsas de valores e entidades de balco organizado,
autorizado pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), em que se dar a
negociao de ttulos mobilirios representativos de emisses evitadas certi-
ficadas. O Art. 11 confere autonomia ao Poder Executivo para traar por
meio de decreto planos setoriais de mitigao e de adaptao s mudan-
as climticas com o objetivo de diminuir o consumo de carbono nos diver-
sos setores listados, considerando as especificidades de cada setor, inclusive
por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL e das Aes de
Mitigao Nacionalmente Apropriadas NAMAs. Finalmente, o Art. 12
estabelece que at 2020 se reduzam entre 36,1% e 38,9% das emisses proje-
tadas com base no Inventrio Brasileiro de Emisses e Remoes Antrpicas
de GEE, a ser concludo em 2010. A poltica foi apresentada como um trunfo
brasileiro na COP-15, indicando que o pas adotar metas ambiciosas, mes-
mo que voluntrias, para reduzir suas emisses at 2020. Sua efetiva consecu-
o, entretanto, exigir a concatenao de esforos em polticas pblicas espe-
cficas pelos diversos entes federados. Merece anlise a autonomia conferida
ao Poder Executivo para estabelecer os planos setoriais de mitigao por meio
de decreto. Considerando os vrios interesses envolvidos e os impactos sobre
os setores listados, a discusso e a deliberao sobre esses planos deveriam
envolver ampla discusso pela sociedade.
Em relao definio jurdica das RCEs, alm do PLC no 594/2007,

que prev o crdito certificado de carbono como valor mobilirio, h o Projeto
de Lei do Senado (PLS) no 33/2008, que se encontra na Comisso de Meio
Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle para deliberao.
O PLS foi iniciado a partir dos trabalhos da Comisso Mista Especial sobre
Mudanas Climticas12 e, ao equiparar as RCEs a valor mobilirio de forma
idntica ao previsto no PLC no 594/2007, submete-as aos regulamentos da
Comisso de Valores Mobilirios.
A Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros (BM&F), que realiza operaes
no balco regulado de crditos de carbono, conduz estudo sobre a regulamen-
tao do mercado de RCEs13 que poderia contribuir como subsdio ao processo
legislativo das normas em questo. Basicamente, os dois projetos de lei em tr-
mite na Cmara e no Senado so muito semelhantes: baseiam-se na definio
jurdica das RCEs e tratam de isenes tributrias associadas s negociaes
desses crditos. Podero inclusive tramitar conjuntamente, dependendo de qual
projeto chegar primeiro outra Casa. Deve-se ressalvar que esses projetos de
lei no tm a abrangncia das normas em trmite no Congresso dos Estados
Unidos nem das da diretiva europeia.
5 DEFINIO DA NATUREZA JURDICA DAS REDUES CERTIFICADAS DE

EMISSES E IMPACTOS TRIBUTRIOS SOB A TICA DO ESTADO BRASILEIRO
A definio dos impactos tributrios das redues certificadas de emisses no
ordenamento brasileiro exige prvio exame da natureza jurdica de tal instrumen-
to, uma vez que, em nossa legislao, a subsuno dos fatos reais s hipteses
de incidncia previstas em lei que determinam a ocorrncia do fato gerador da
obrigao tributria, que, por sua vez, inaugura tal relao obrigacional coercitiva.
Indispensvel, portanto, para se chegar inteligncia dos efeitos tributrios, per-
quirir-se previamente sobre a natureza dos processos e dos resultados econmicos
do surgimento das RCEs, comumente conhecidas como crditos de carbono.
Consoante j mencionado, a emisso das RCEs decorre da verificao do
cumprimento de propostas consubstanciadas em determinado projeto de MDL;
como consequncia, gera, para os executores do projeto, o direito de receber valo-
res pecunirios correspondentes quantidade de GEE que deixou de ser lanada
12. Esta comisso foi extinta ao fim dos seus trabalhos. Contudo, devido crescente importncia do tema mudan-
as climticas, o Congresso Nacional estabeleceu, em dezembro de 2008, a Comisso Mista Permanente sobre
Mudanas Climticas (CMMC). A partir de ento, o Legislativo federal passa a ter duas comisses mistas perma-
nentes: a de planos, oramentos pblicos e fiscalizao denominada Comisso Mista de Oramento (CMO)
com competncias que incluem o trmite das leis oramentrias e a de mudanas climticas, a CMMC.
13. Audincia pblica realizada em 27 de outubro de 2009 na CMMC sobre Regulamentao do Mercado
de Carbono no Brasil, atravs da gerao de Reduo Certificada de Emisso RCE em projetos de Mecanismos de
Desenvolvimento Limpo MDL, com apresentao da BM&F.
na atmosfera. Da, emitido um ttulo de RCE, ser ele adquirido por alguma
entidade dos pases listados no Anexo I do Protocolo de Quioto; nesse momento,
aquela entidade passa a ter como cumprida sua obrigao de reduzir parte de suas
emisses de GEE, via MDL, ao passo que, em contrapartida, assume ela a respec-
tiva obrigao pecuniria para com aquele que promoveu a reduo de emisses,
certificada por uma EOD, em nome da ONU.
O executor responsvel pelo projeto do qual resultou uma reduo certifica-
da de emisses passa a ter um direito pecunirio a ser exercido contra aquele que
lhe adquiriu o ttulo ambiental. Tal direito pecunirio traz todas as conformaes
jurdicas do conceito de ttulo de crdito, na medida em que o direito nele instru-
mentalizado, na lio de Bulgarelli,
() materializa-se no documento, passando este a representar assim um direito,
normalmente distinto do que lhe deu causa, suscetvel de ser transferido, portanto,
de circular, de forma simples ou diretamente pela simples entrega (tradio) ou por
meio da assinatura do seu proprietrio (endosso), valendo pelo que nele se contm,
de forma autnoma e, s vezes, independentemente (2000, p. 60).
Essas caractersticas so, do mesmo modo, enfatizadas pela doutrina for-
madora do pensamento nacional, como o ensino de Martins (1997, p. 5), que
atribui a Vivante a formulao do que chama de a mais completa dentre as
inmeras definies que foram dadas aos ttulos de crdito:
(...) o documento necessrio para o exerccio do direito, literal e autnomo, nele
mencionado. J a dogmtica jurdica ptria consagrou uma definio praticamente
extrada do conceito de Vivante, ao conceituar ttulo de crdito como o documen-
to necessrio ao exerccio do direito literal e autnomo nele contido.14
No h qualquer dvida de que, nas definies anteriores, trata-se de docu-
mento em sentido originalmente cartulrio. Com a introduo das tcnicas digitais,
esse conceito se estendeu aos documentos virtuais, tais como hoje a quase totalida-
de dos ttulos pblicos negociados via Sistema Especial de Liquidao e Custdia
(SELIC) ou privados comercializados na Central de Custdia e de Liquidao
Financeira de Ttulos (CETIP) ou em bolsa de valores. Deduz-se da atual realidade,
que informatizou a grande maioria dos ttulos de crdito, que a conceituao desses
ttulos no se alterou, ainda que o conceito de documento se tenha alargado para
encampar, tambm e sobretudo o de documentos digitais ou virtuais.
Confrontando-se qualquer das definies apresentadas com as caractersti-
cas essenciais dos ttulos decorrentes das RCEs, conclui-se que h plena subsun-
o desses ltimos ao conceito de ttulo de crdito, decorrendo, da, sua perfeita
14. Cdigo Civil, Lei no 10.406, Art. 887, de 10 de janeiro de 2002.

caracterizao como espcie daquele gnero, no parecendo remanescer dvida

sobre a natureza jurdica daqueles ttulos. Tal pode ser deduzido a partir, por
exemplo, do conceito legal: i) o documento deve ser necessrio ao exerccio do
direito no caso, o possuidor do ttulo, por esse s fato, torna-se detentor
do direito e pode exerc-lo simplesmente por deter o ttulo; e ii) o direito deve
ser literal e autnomo no caso, o direito consubstanciado no ttulo o crdito
pecunirio a ser exercido contra o adquirente dos crditos de carbono, que li-
teral, na medida em que definida sua liquidao no prprio ttulo, e autnomo,
dado que seu exerccio se desprende de sua origem ou sua causa de existncia a
partir de sua emisso.
Definida, portanto, a natureza jurdica dos ttulos decorrentes das RCEs, in-
dispensvel verificar o tratamento tributrio conferido a tais instrumentos. No h,
atualmente, qualquer regra prpria para a obteno da receita decorrente da emis-
so de ttulos de crdito originada da gerao de crditos de carbono. Como receita
de natureza prpria, no confundvel com produtos, servios ou mercadorias, no
se pode atribuir ao surgimento do direito creditcio de carbono os efeitos tributrios
dos respectivos impostos, ou seja, Imposto sobre Operaes relativas Circulao
de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermuni-
cipal e de Comunicao (ICMS), Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISSQN), com exceo dos impostos compreendidos em circulao de mercadorias,
e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A atual legislao, todavia, sujeita
ao pagamento do imposto de renda a receita oriunda de qualquer natureza, o que
torna imponvel o ganho decorrente da obteno dos ttulos decorrentes das RCEs,
de modo, inclusive, mais oneroso que a receita ordinria, especialmente quando se
trata de empresa submetida ao regime de lucro presumido.
Isso ocorre porque, nesse modelo de tributao, as receitas brutas ordin-
rias assim entendidas, aquelas decorrentes da atividade natural da empresa
formam uma base de clculo do imposto de renda da pessoa jurdica, por meio
da aplicao de um percentual que varia de 1,6% a 32% sobre tais receitas, e
sobre esse resultado que se aplica a alquota do imposto, em regra, de 15%.
Dessa forma, uma empresa cuja base de clculo se enquadra no nvel de 1,6%
ter uma alquota de imposto de 0,24% sobre a receita, ao passo que as tribu-
tadas mais fortemente alcanam 4,8% decorrentes da aplicao de 15% sobre
os 32% , consoante o que dispem a Lei no 9.249/1995, em seu Art. 15 e a
Lei no 9.430/1996, Arts. 1o e 25, inciso I.
De acordo com o Art. 31 da Lei no 8.981/1995, a receita bruta das vendas e
dos servios compreende o produto da venda de bens nas operaes de conta pr-
pria, o preo dos servios prestados e o resultado auferido nas operaes de conta
alheia. Desse conceito extrai-se que a receita decorrente das RCEs, se caracterizada
como no operacional, somar-se-ia aos ganhos de capital, cujos efeitos tributrios

so ditados pelos Arts. 32, da Lei no 8.981/1995, e Art. 2o da Lei no 9.430/1996,
que determinam que os ganhos de capital, as demais receitas e os resultados positi-
vos decorrentes de receitas no abrangidas pelo Art. 31 da Lei no 8.981/1995, sero
acrescidos base de clculo para efeito de incidncia do imposto.
Em outras palavras, as receitas decorrentes das RCEs no estariam submeti-
das a qualquer reduo de base de clculo, em empresas submetidas ao regime de
lucro presumido, que decorre que sua carga tributria de imposto de renda da
ordem de 15%, em percentuais comparveis com o 0,24% de outras empresas,
ou seja, quase 70 vezes a carga tributria daquelas. Tal excesso de carga tribut-
ria vem acompanhado de outra agravante que no pode ser desprezado: a atual
sistemtica de criao e registro dos crditos decorrentes das RCEs fora do Brasil
abre espao para que os respectivos valores, ao serem recebidos, sejam creditados
em instituies financeiras estrangeiras, sem que seja tomado conhecimento por
parte do fisco brasileiro acerca da auferio da respectiva receita.
Isso conduz a uma efetiva necessidade de criao de uma norma de natureza
internacional tributria que permita no apenas o conhecimento por parte do
governo brasileiro sobre a gerao dos crditos no mbito do Conselho Executivo
do MDL rgo da ONU que registra os crditos gerados como tambm a
determinao de obrigatoriedade de que os recursos originrios da venda pri-
mria dos ttulos sejam internalizados no pas de execuo dos projetos. No se
pode, todavia, olvidar que os benefcios socioambientais diretamente auferidos
pelo Brasil recomendam uma exonerao total ou quase total da tributao das
rendas decorrentes da obteno de crditos via MDL ao menos nos primrdios
do estabelecimento desse mercado em lugar da pesada imputao dos atuais
15% sobre as receitas no decorrentes do objeto social da empresa.
Levando-se em conta ser comum que as empresas em geral, sejam para ma-
nuteno de seu capital de giro, sejam para alavancagem de projetos de expanso,
necessitam permanentemente de obteno de recursos creditcios, natural e
isso j vem sendo constatado que aquelas que obtm crditos decorrentes de
RCEs vendam tais crditos aos que oferecem melhores desgios, em benefcio
das instituies detentoras de sobras de recursos financeiros, especialmente de
bancos. J nesse particular, e no sentido diametralmente oposto ao que a razo
tributria recomenda, h movimentos de presso para que se estabeleam normas
que desonerem esse mercado secundrio de ttulos, relegando ao esquecimento
o valor socioambiental e econmico da produo do crdito, por quem gestou e
executou os projetos ambientais
O mercado secundrio de ttulos tem demonstrado seu vigor econmico
por meio de seus resultados tributrios o imposto de renda retido na fonte
dos chamados ganhos de capital cuja maior expresso o mercado secundrio

de ttulos que alcanou, nos ltimos cinco anos, uma marca mdia de mais de
R$ 20 bilhes ao ano (tabela 1), correspondendo, em mdia, a 11,59% da re-
ceita de impostos federais e a 15,28% da receita do imposto de renda (tabela 2).
TABELA 1
Receitas anuais de impostos e Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre
ganhos de capital 2005-2009
(Em R$ 1 mil)
2009(1) 2008 2007 2006 2005

Receita total de
172.341.630,00 248.659.447,00 195.546.271,00 165.843.672,00 151.809.482,00
impostos
Imposto de Renda (IR) 157.575.438,00 174.299.368,00 143.960.791,00 122.184.868,00 112.571.531,00
Imposto de Renda
Retido na Fonte sobre
18.682.072,00 25.415.445,00 1.366.716,00 21.249.106,00 19.967.360,00
ganhos de capital
(IRRF-G Cap)

Nota: (1) At novembro de 2009.
TABELA 2
Porcentagem do IRRF sobre ganhos de capital em relao s receitas de impostos
2005-2009
(Em %)
2009(1) 2008 2007 2006 2005

IRRF/IR total 11,86 14,58 14,84 17,39 17,74
IRRF/total de
10,84 10,22 10,93 12,81 13,15
impostos
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).

Nota: (1) At novembro de 2009.
Tais ganhos decorrem, em grande parte, dos Arts. 117, 373 e 521 do
Regulamento do Imposto de Renda, impondo que, sobre a compra e venda de
ttulos em mercado secundrio seja imponvel a tributao do lucro auferido.15
15. Pessoa Fsica Art. 117. Est sujeita ao pagamento do imposto de que trata este Ttulo a pessoa fsica que auferir
ganhos de capital na alienao de bens ou direitos de qualquer natureza (Lei no 7.713/1988, Arts. 2o e 3o, 2o e
Lei no 8.981/1995, Art. 21).
Pessoa Jurdica tributada com base no Lucro Real Art. 373. Os juros, o desconto, o lucro na operao de reporte e
os rendimentos de aplicaes financeiras de renda fixa, ganhos pelo contribuinte, sero includos no lucro operacional
e, quando derivados de operaes ou ttulos com vencimento posterior ao encerramento do perodo de apurao,
podero ser rateados pelos perodos a que competirem (Decreto-Lei no 1.598/1977, Art. 17; Lei no 8.981/1995, Art.
76, 2o e Lei no 9.249/1995, Art. 11, 3o).
Pessoa Jurdica tributada com base no Lucro Presumido Art. 521. Os ganhos de capital, os rendimentos e ganhos
lquidos auferidos em aplicaes financeiras, as demais receitas e os resultados positivos decorrentes de receitas
no abrangidas pelo art. 519, sero acrescidos base de clculo de que trata este Subttulo, para efeito de incidn-
cia do imposto e do adicional, observado o disposto nos Arts. 239 e 240 e no 3o do Art. 243, quando for o caso
(Lei no 9.430/1996, Art. 25, inciso II).
Na contramo do que recomenda a razo tributria, as iniciativas legislativas

sobre os crditos de carbono tm procurado enfatizar a desonerao do mer-
cado secundrio, silenciando quanto obteno dos crditos por parte dos
executores dos projetos.
Pensar o mercado de carbono brasileiro sob o aspecto normativo pressupe a
incorporao de polticas pblicas voltadas para a diminuio das principais fon-
tes de emisso domstica, destacando-se: i) desmatamentos na Amaznia e no
Cerrado; ii) crescente uso de combustveis fsseis na matriz energtica, em es-
pecial por meio de gerao termeltrica; iii) preponderncia de fontes fsseis na
matriz de transportes; e iv) tratamento de resduos. A Lei no 12.114/2009, que
criou o Fundo Nacional sobre Mudana do Clima, e a Lei no 12.187/2009,
que instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, estabeleceram impor-
tantes previses no sentido de promover o pagamento por servios ambientais na
manuteno de florestas em p e o financiamento de tecnologias menos emis-
soras. H ainda uma srie de projetos de lei que busca a diminuio das emisses
brasileiras por meio de fomento das energias limpas e a induo das prticas
agrcolas de reduo e sequestro de gases de efeito estufa. Medidas fundamentais
que merecem maior ateno em termos de normatizao e polticas pblicas so
o aumento da eficincia energtica e do fomento ao transporte coletivo.
No plano internacional, o REED tende a se tornar importante instrumento
no mbito da conveno-quadro, conforme explicitado no Acordo de Copenhague.
Considerando o patrimnio florestal brasileiro e a sua importncia econmica e
estratgica, o pas tem grande potencial para projetos dessa natureza.
Alm disso, a experincia de regulamentao pela Unio Europeia e o cen-
rio futuro de manuteno das regras acordadas no Protocolo de Quioto indicam
crescente demanda por RCEs. No caso americano, se concludo o projeto de lei
de mudanas climticas, importantes inovaes que eventualmente podero re-
percutir para o caso brasileiro so a gerao de crditos de carbono por atividades
agrcolas e florestais e a criao de barreiras tarifrias a bens importados de pases
que no estejam trabalhando no sentido de diminuir suas emisses de GEE.
O estabelecimento de um marco regulatrio para o mercado de carbono
perdura como uma poltica pblica a ser implementada pelo Brasil, a despeito
de sua importncia socioambiental e econmica (GUTIERREZ, 2007). A cele-
ridade na deliberao sobre a matria, por outro lado, asseguraria regras estveis
ao mercado e da a importncia desse processo legislativo. Os projetos de lei
em trmite tratam de definies bsicas como, por exemplo, a natureza jurdica
das RCEs, assim como possveis isenes tributrias. Dadas as caractersticas
apresentadas para os crditos de carbono, considera-se que tenham natureza de

ttulos de crdito e que a desonerao dos lucros obtidos nas negociaes dos
papis acarretaria perda de importantes receitas tributrias.
Alm disso, observa-se que os projetos de lei em tramitao no Parlamento
Federal, em lugar de desonerarem a obteno de receita decorrente de projetos de
MDL, atacaram a tributao incidente sobre a comercializao secundria desses
ttulos, deixando sem qualquer benefcio tributrio o agente executor dos empre-
endimentos geradores dos crditos de carbono.
Em relao competitividade brasileira no mercado de MDL, se a China
ocupa hoje cerca de 40% da oferta de crditos de carbono gerados por meio
desse mecanismo como resultado direto da atuao estatal, o Brasil poderia
perseguir polticas pblicas que o direcionassem ao crescente aumento de sua
participao hoje em torno de 8% da oferta mundial em especial para
suprir as estimativas de maior demanda por RCEs pelos pases com metas
obrigatrias de reduo.
As perspectivas em termos de marco regulatrio deveriam direcionar os
setores pblicos e privados para investimentos e polticas voltados, de forma
precpua, segurana energtica com base em fontes limpas e aumento da
eficincia, assim como s alteraes no uso do solo e das florestas. Regras bem
definidas impactariam riscos de investimento e trariam robustez ao mercado.
O objetivo a construo de um arcabouo jurdico-institucional adequado
efetiva proteo do patrimnio ambiental brasileiro por meio de modelos de
desenvolvimento cujos parmetros incorporem a garantia de um meio ambien-
te sadio s presentes e s futuras geraes.
REFERNCIAS
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No publicado.
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CAPTULO 21
O COMRCIO INTERNACIONAL E A SUSTENTABILIDADE

SOCIOAMBIENTAL NO BRASIL
1 INTRODUO
Desde os tempos do Brasil colnia, a pauta de exportaes brasileira foi con-
centrada em produtos primrios e commodities. Neste texto, argumenta-se
que apesar de o cultivo desses produtos gerar ganhos econmicos e empregos,
bem como trazer divisas para o pas, a insero internacional fortemente cal-
cada no fornecimento de commodities gera uma srie de impactos negativos
do ponto de vista ambiental e social que geralmente menosprezada nas
tomadas de decises pblicas e privadas.1 Estes impactos so produto no
apenas de caractersticas inerentes aos setores intensivos em recursos naturais,
mas tambm da forma como algumas empresas ligadas a tais setores vm
desenvolvendo suas atividades no pas, assim como da falta de capacidade
institucional do Estado em garantir que as atividades se deem de maneira
sustentvel socioambientalmente.
A defesa desse argumento ser baseada na anlise da atuao de alguns seto-
res econmicos. Para este estudo, foram escolhidos setores que, ao mesmo tempo,
tm uma participao relevante nas exportaes brasileiras e so considerados
controversos do ponto de vista social e ambiental (minerao de ferro e siderur-
gia, acar e etanol e soja).
O captulo se inicia com um breve panorama da literatura econmica,
tratando, primeiramente, do papel do comrcio internacional e, posterior-
mente, do meio ambiente no processo de desenvolvimento dos pases. Em
seguida, feito um debate especfico sobre o Brasil, apresentando alguns as-
pectos gerais da insero brasileira no mercado global e descrevendo os efeitos
sociais e ambientais dos setores escolhidos. Por fim, so propostas estratgias
que poderiam contribuir para mitigar parte desses impactos e superar alguns
dos desafios apresentados.
1. Apesar de o foco deste texto ser o mercado internacional, reconhece-se que apenas uma parte dos bens e produtos
exportada, sendo tambm a preferncia e a presso do mercado interno responsveis pela estrutura da economia e
pelas prticas ambientais das empresas.
1.1 O comrcio internacional e o papel dos pases perifricos
1.1.1 A teoria econmica sobre comrcio internacional

O modelo bsico (ricardiano) de comrcio internacional afirma que os benefcios
do comrcio advm das vantagens comparativas que cada pas tem na produo
de um produto. Essa vantagem, por sua vez, seria resultante de diferenas tecnol-
gicas entre os pases, que geram custos diferentes de produo para cada produto
em cada localidade.
A existncia de vantagens comparativas no implica que um pas tenha van-
tagens absolutas em relao a outros pases para produzir um produto especfico,
mas sim que, neste, relativamente mais barato produzir um produto A do que
um produto B do que em outros pases. Nesse contexto, de maneira geral, o mo-
delo prev que pases perifricos se especializem na produo de produtos com
baixa intensidade tecnolgica, uma vez que, tipicamente, esses pases no domi-
nam as tecnologias mais modernas (RAY, 1998).
A evoluo mais importante do modelo de vantagens comparativas o mo-
delo Heckscher-Ohlin (H-O), que se tornou base para a maioria dos modelos de
comrcio internacional atuais. Este se apoia no conceito de vantagens comparativas
e argumenta que a origem destas a abundncia diferenciada de recursos entre os
pases. Em outras palavras, um pas se especializaria na produo de produtos que
so intensivos no uso de fatores com abundncia relativa nesse pas. Assim, esse mo-
delo prev, em linhas gerais, que pases perifricos se especializem na produo de
bens que usem recursos naturais, que so, em geral, abundantes nestes (RAY, 1998).
importante notar que os modelos ricardianos e o H-O no so contradi-
trios, muito pelo contrrio, eles se completam. Juntando os dois, espera-se o co-
mrcio entre pases distintos, centrais e perifricos, no qual estes se especializem na
produo de bens intensivos em recursos naturais e de baixo contedo tecnolgico e
aqueles, em bens intensivos em tecnologia (RAY, 1998). Esse pressuposto base do
debate econmico recente sobre os impactos ambientais do comrcio internacional.2
Segundo o modelo H-O, o aprofundamento do comrcio internacional seria
benfico a todos os pases envolvidos porque, por meio da especializao, ele permi-
tiria que se maximizasse a quantidade de bens produzidos e, por conseguinte, consu-
midos pelos cidados de todos os pases. Na sua formulao bsica, o modelo H-O
2. Tais teorias foram criticadas nas ltimas dcadas por no serem capazes de explicar as razes pelas quais a maior
parte do comrcio internacional se d hoje entre os pases centrais, que tm recursos e nveis tecnolgicos similares, e
no entre pases ricos e pobres. Essas novas teorias se baseiam, em linhas gerais, na existncia de economias de escala
na produo e na valorizao da variedade de produtos pelos consumidores. O chamado comrcio intraindstria seria
impulsionado pela especializao de pases na produo, no de produtos de indstrias distintas, mas de variedades de
produtos de um mesmo tipo (KRUGMAN; OBSTFELD, 2001; RAY, 1998). Porm, como o foco de anlise deste estudo
o comrcio entre pases centrais e perifricos, no se aprofundar a discusso nesse aspecto.
O Comrcio Internacional e a Sustentabilidade Socioambiental no Brasil 567
construdo adotando pressupostos muito restritivos, e isso traz implicaes impor-

tantes para os resultados do modelo.3 Ao considerar apenas o ganho de bem-estar
agregado, ignoram-se as questes distributivas relativas a quem sero os ganhadores e
os perdedores da abertura comercial de um pas. Alm disso, ao no levar em conta
questes tecnolgicas, spill-overs e outros fatores relacionados, o modelo no faz refe-
rncia a vantagens e desvantagens de se produzir o produto A ou B, com intensidades
distintas de capital, trabalho e tecnologia.
Apesar de a especializao na exportao de bens intensivos em recursos natu-
rais trazer divisas a curto prazo, ela pode criar desafios a mdio e longo prazos. Puga
(2007) observou que nos ltimos 20 anos, os pases com mais especializao em
setores intensivos em recursos naturais foram aqueles que tiveram as menores taxas
de crescimento econmico. Como ser discutido a seguir, h autores que explicam
esse processo pelo fato de produtos intensivos em tecnologia possurem mais dina-
mismo e mais elasticidade-renda do que os produtos intensivos em recursos natu-
rais, alm de contriburem mais para o aprendizado e os ganhos de produtividade.
Desde a dcada de 1950, a partir da hiptese Prebisch-Singer sobre o declnio
da razo de preos entre produtos primrios e bens manufaturados, muito tem sido
discutido sobre o papel do mercado de commodities no processo de desenvolvimen-
to de pases perifricos (MORGAN; SAPSFORD, 1994). Desde ento, diferentes
tcnicas estatsticas tm sido usadas, tendo as evidncias indicado maior suporte
para essa tendncia de declnio (SAPSFORD; BALASUBRAMANYAM, 1994).
Entre esses estudos, h alguns que vm apontando inclusive a tendncia
a longo prazo da queda no valor das commodities e dos produtos intensivos em
recursos naturais.4 O preo de uma cesta de commodities analisada por Alvim e
Fantine (2008) em 2008 era 17% inferior aos valores de 1982 e 24% mais baixo
do que os praticados em 1975. Nesse sentido, Gonalves (2001) verificou que, no
perodo entre 1980 e 1998, o grupo dos produtos intensivos em recursos naturais
foi o nico que teve evoluo negativa de preos.
Em parte, isso se deve instabilidade de preos dos produtos intensivos em re-
cursos naturais, em particular as commodities. A produo de muitas destas intensi-
va em capital; sejam as commodities agrcolas, na forma de terra, sejam as commodities
minerais, na forma de mquinas e equipamentos. Como consequncia, os produto-
res tm muita dificuldade de ajustar a produo a flutuaes de preo e demanda em
curto prazo. Aliado a isso, commodities so produtos que, normalmente, competem
3. H avanos no prprio modelo H-O que relaxam essas hipteses, mas, como o foco deste texto no essa literatura,
isso no ser desenvolvido. Para maiores informaes, ver Krugman e Obstfeld (2001).
4. Reconhece-se, entretanto, que houve certa recuperao dos preos relativos das commodities em 2000. Porm,
a crise recente reduziu novamente estes preos de maneira geral, de forma que se prefere no aprofundar na
evoluo recente destes.
por preo, pois no h diferenciao de produto; dessa forma, em momentos em

que existe retrao de demanda, a principal estratgia dos produtores para garantir
o escoamento da produo e do estoque uma reduo significativa dos preos, que
somente voltar a subir quando h um aumento da demanda pelos produtos.
Buscando criar uma tipologia da insero internacional dos pases, De Mello
(2006) agrupou as trajetrias de insero no mercado internacional em trs gran-
des grupos. Para este autor, o modelo ocidental caracteriza-se por sua intensidade
em capital e pode ser organizado em duas variantes: a europeia, intensa em capital,
com uma pequena participao de recursos naturais; e a norte-americana, associada
elevada utilizao de capital e de recursos naturais. Como segundo exemplo, ele
descreve o modelo asitico como sendo intensivo em mo de obra. Neste grupo, esto
includos, por um lado, a China, o Vietnam e outros pases do Sudeste Asitico, que
vm se especializando em atividades industriais; e, por outro lado, a ndia, com uma
variante voltada para a prestao de servios. Por fim, o modelo subcontinental as-
sociado aos pases que se posicionam no mercado internacional como fornecedores de
recursos naturais, sendo exemplos emblemticos a Rssia e o Brasil. Gonalves (2001)
nomeou esse processo de insero regressiva, caracterizando-o pela reprimarizao
da pauta exportadora e associando-o a uma perda de competitividade internacional.
Em sua pesquisa, Puga (2007) classificou 159 pases em termos de seu grau
de especializao em setores intensivos em recursos naturais, trabalho, escala e tec-
nologia diferenciada/cincia. Nesta pesquisa, o Brasil aparece como especializado
apenas nos produtos intensivos em recursos naturais com pases como a Austrlia,
o Canad, a ndia, a Indonsia e Rssia, alm de outros da Amrica Latina, da
frica e do Oriente Mdio.5 O autor classifica o Sudeste Asitico e o Leste Europeu
alm da Itlia, como intensivos em trabalho. Os pases intensivos em tecnologia
so organizados em trs grupos: Estados Unidos e Mxico, Centro e Norte da Eu-
ropa e Sudeste Asitico. Seguindo o mtodo do autor, a classe dos pases intensivos
em escala seria formada por Estados Unidos e Japo, alm de alguns casos no Leste
Europeu, na Amrica do Sul (Chile e Peru), na frica e na Europa.
Portanto, o debate sobre o papel do uso dos recursos naturais no processo de
desenvolvimento dos pases continua longe de um consenso. Nos ltimos anos,
essa discusso tornou-se ainda mais complexa com a incluso do componente
ambiental. Schaper e De Vrz (2001) buscaram avaliar as pautas de exportao
dos pases que compem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Comunida-
de Andina e analisar os impactos ambientais decorrentes de sua especializao
produtiva. Essas autoras notaram que esses pases so muito mais competitivos
nos setores ambientalmente sensveis aqueles que exigem alto investimento em
5. A presena de Austrlia e Canad nesse grupo sugere que a especializao em recursos naturais, por si s, no
determinante do grau de desenvolvimento dos pases.
controle de poluio, como ferro e ao, metais no ferrosos, papel e celulose e

intensivos em recursos naturais. Alm disso, o estudo indicou que os padres
de crescimento das exportaes no parecem seguir um curso ambientalmente
sustentvel. Esse debate sobre a questo ambiental, a economia e o comrcio
internacional aprofundado na seo 1.2 a seguir.
1.2 A teoria econmica de comrcio internacional e o meio ambiente

A teoria econmica tradicional sobre o comrcio internacional no contemplava
o meio ambiente no cerne de suas anlises. O padro de comrcio foi por muitos
anos analisado em um mundo terico com basicamente dois insumos: capital e
trabalho. Ou seja, assim como na teoria econmica tradicional, o meio ambiente
era implicitamente tratado como um repositrio infinito de recursos, com capa-
cidade infinita de absorver resduos da atividade humana.
Dessa forma, recentemente, a discusso sobre a interao entre comrcio in-
ternacional, desenvolvimento e meio ambiente passou a ganhar mais importncia
no debate econmico. Entretanto, at hoje, esta discusso promoveu mais debates
polticos acalorados do que concluses objetivas (ANTWEILER; COPELAND;
TAYLOR, 2001). Isso se deve ao fato, entre outros, de as interaes entre esses
trs assuntos se darem de maneira complexa e envolverem diversas dimenses.
Alm disso, h uma enorme variedade de disciplinas que estudam o tema sob
diferentes perspectivas tericas e polticas, o que tambm colabora para a dificul-
dade em encontrar consensos. Diversas anlises chegam a concluses distintas,
dependendo se se focam em curto ou longo prazos e em efeitos locais, regionais
ou nacionais. A prpria escolha de um ou outro aspecto ambiental a ser analisado
tipo de poluente pode levar estudos a chegarem a concluses diferentes e at
opostas (JAYADEVAPPA; CHHATRE, 2000).
Apesar disso, ao incluir-se o meio ambiente como insumo no modelo H-O,
percebe-se que pases abundantes em recursos naturais e eventualmente na capaci-
dade de absorver rejeitos tendem a se especializar na explorao destes. Nesse sen-
tido, dando suporte emprico ao modelo H-O, Baek, Choo, Koo (2009) encontram
evidncias de que o aprofundamento do comrcio internacional tende a ser benfico
para o meio ambiente de pases centrais, mas malfico para o de pases perifricos.
Provavelmente, h efeitos positivos e negativos do comrcio internacional
no meio ambiente que ocorrem concomitantemente, em diferentes lugares, esca-
las e intensidades. Esta seo busca analisar a questo da interao entre o comr-
cio e o meio ambiente pela maior variedade de ngulos possvel.
Ambientalistas e economistas que estudam comrcio internacional tm, em
geral, opinies opostas no que tange ao tema liberalizao comercial (BARDHAN;
UDRY, 1999). Por um lado, ambientalistas tipicamente focam na questo de mais
comrcio aprofundar a degradao ambiental em pases pobres porque sua produ-

o intensiva em recursos naturais. Essas anlises menosprezam os possveis efeitos
positivos que o comrcio internacional pode potencialmente trazer em termos de
importao de tecnologias e padres de produo e consumo mais limpos. Por outro
lado, economistas focam nesses potenciais efeitos positivos e se preocupam com o
protecionismo-verde, sugerindo que medidas protecionistas, ou a no insero no
comrcio internacional, no seriam mecanismos adequados para lidar com proble-
mas ambientais nacionais. Eles sugerem que os problemas ambientais devem ser re-
solvidos por meio de melhor regulao ambiental nacional, melhor definio e maior
garantia dos direitos de propriedade etc. (BARDHAN; UDRY, 1999). Analisando o
tema com a devida profundidade, ser visto que os impactos ambientais positivos
e negativos advindos de maior comrcio internacional so menos bvios e diretos
do que ambas as correntes argumentam.
As opinies sobre o tema podem tambm ser divididas entre os grupos pr-
comrcio e pr-ambiente. O primeiro grupo argumenta que o comrcio interna-
cional aumenta o desenvolvimento econmico, incentiva melhorias na legislao
ambiental, gera harmonizao de legislaes entre pases e produz um aumento
de renda que pode ser revertido em melhorias de gesto ambiental e dissemi-
nao tecnolgica. Para o segundo grupo, por outro lado, o comrcio levaria
diminuio dos estoques de recursos naturais e servios ecossistmicos; transferia
a produo de artigos poluidores para pases mais pobres; geraria presso por leis
ambientais mais fracas; e afetaria tratados internacionais sobre o meio ambiente
(JAYADEVAPPA; CHHATRE, 2000).
Entre as principais discusses na literatura econmica, as que mais impor-
tam so sobre a existncia ou no de parasos de poluio (pollution heavens) e de
uma curva de Kuznetz ambiental.
A existncia de parasos de poluio uma discusso muito presente na li-
teratura econmica. Em termos gerais, discute-se se as indstrias mais poluidoras
migrariam ou no para pases com legislaes ambientais mais fracas. Embora essa
existncia seja prevista pela teoria, no h consenso sobre a empiricidade desse efei-
to (ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001). Alguns autores afirmam que
uma das razes para isso no ocorrer que o custo de seguir normas ambientais
muito baixo em comparao a outros determinantes dos custos das empresas,
tais como matria-prima e mo de obra, que seriam os verdadeiros impulsiona-
dores da migrao de empresas dos pases ricos para os perifricos (COPELAND;
TAYLOR, 2004). Em linha com esse raciocnio, Young e Lustosa (2001) argu-
mentam que difcil identificar a causa da especializao dos pases perifricos em
indstrias poluidoras. Isso poderia ocorrer tanto pelos menores custos de controle
ambiental, pelo baixo custo da mo de obra, pela abundncia de recursos naturais,
ou ainda pela implementao de polticas especficas de atrao por esses pases.
Outra discusso importante se o comrcio internacional, ao levar a um au-

mento do produto interno bruto (PIB), conduziria a uma maior presso social por
melhorias no meio ambiente nacional pois este seria considerado um bem normal
ou de luxo , levando a uma condio ambiental superior. Segundo essa suposio, a
principal teoria sobre a relao entre PIB per capita e poluio conhecida como curva
de Kuznets ambiental. De acordo com esta, a relao entre a riqueza per capita de um
pas e a poluio se daria de maneira distinta, dependendo do nvel de desenvolvimen-
to deste. Em um pas com renda baixa, uma elevao na renda per capita levaria ao
aumento da poluio. Isso ocorreria at que se atingisse um nvel mximo de polui-
o, que seria seguido pela fase em que o aumento do PIB per capita desse pas levaria
a uma melhora na condio ambiental. Assim, fazer o PIB de um pas crescer poderia
ser uma sada para a resoluo dos problemas ambientais deste (MUELLER, 2007).
A empiricidade dessa relao estilizada e a formulao de polticas a partir dela
so questionadas das mais diversas formas. Entre as principais crticas, argumenta-se
que muitos dos estudos empricos que acham relaes como as propostas so fo-
cados em poluies locais, como a emisso de particulados ou a qualidade da gua
dos rios. No caso de poluies difusas e com efeitos globais como a emisso de di-
xido de carbono (CO2); no se observa essa relao. Na verdade, grande parte dos
estudos mostra que a emisso de CO2 aumenta indefinidamente com a renda. Alm
disso, ao considerar que a elevao do PIB leva a uma condio ambiental melhor,
desconsidera-se que, ao se atingir o ponto de mxima poluio, o ambiente pode es-
tar muito debilitado e perdas irreversveis podem ter ocorrido (MUELLER, 2007).
Estudos mais recentes tentam separar os efeitos do comrcio internacional no
meio ambiente em trs, quais sejam: a escala, o tecnolgico e a composio. Segundo
esses estudos, como esses efeitos ocorrem simultaneamente, s uma anlise detalhada
sobre a intensidade de cada um adequada para responder questo com a preciso
necessria (ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001). Em linhas gerais, essa
abordagem prev que a maior insero de pases perifricos no comrcio internacional
produziria efeitos negativos para o meio ambiente em termos de escala pois aumen-
taria a escala da economia e a demanda por recursos naturais; efeitos positivos em ter-
mos tecnolgicos uma vez que promoveria uma incorporao, pelo menos parcial,
dos padres ambientais mais rgidos e tecnologias mais limpas dos pases centrais; e
positivos ou negativos em termos de composio dado que, por um lado, haveria
uma intensificao da produo intensiva em recursos naturais, mas, por outro, a
elevao do PIB levaria a uma maior participao do setor de servios na economia
(ANTWEILER; COPELAND; TAYLOR, 2001; COPELAND; TAYLOR, 2004).
Entre os crticos dessa literatura, destacam-se os autores da economia ecol-
gica. Essa escola de pensamento traz algumas crticas que vo contra o cerne de al-
guns pressupostos da teoria econmica sobre comrcio internacional (MURADIAN;
MARTINEZ-ALIER, 2001). Por um lado, essa teoria questiona a maneira como o
crescimento econmico contabilizado. Se o aumento de produo de bem gerado a

partir de um aprofundamento do comrcio se der pela maior explorao de recursos
naturais, deveria levar-se em conta a perda desse estoque de capital natural como um
fator negativo no crescimento. Logo, o aumento da produo gerado seria ilusrio
por no ser sustentvel. Mueller (2007) sustenta a necessidade de se mudar a maneira
como o PIB contabiliza a perda do estoque ambiental para corrigir o atual sistema.
Segundo essa corrente, tcnicas como a da contabilidade de todos os custos (full cost
acconting) devem ser consideradas para estimar e descontar do PIB todos os custos
ambientais, sociais etc. de cada atividade produtiva.
Outra crtica dos economistas ecolgicos que a intensificao do comrcio
internacional nem sempre gera aumentos significativos do PIB e, muitas vezes,
a atividade exportadora de recursos naturais no cria vnculos com a economia
local, no trazendo benefcios s populaes. Muradian e Martinez-Alier (2001)
afirmam tambm que, dada a distribuio de poder assimtrica entre diversos
grupos sociais, tpica de pases perifricos, os benefcios econmicos so, via
de regra, privatizados, enquanto os problemas ambientais so partilhados com
a sociedade e mais diretamente com populaes locais atingidas, as quais tm,
geralmente, pouca fora poltica. Nesse contexto, o benefcio social agregado
previsto pelos modelos, que no levam em considerao a distribuio de perdas
e benefcios, pode no ser uma tcnica adequada para analisar o problema.
Autores da economia ecolgica tambm chamam ateno para o fato de
fluxos de comrcio, representar tambm, fluxos de materiais e, portanto, fluxos
ecolgicos. A internacionalizao do comrcio pode ser usada, nesse sentido, para
aumentar a quantidade de recursos naturais e capacidade de assimilao de rejei-
tos a que os pases ricos tm acesso, transferindo aos mais pobres os custos am-
bientais de seu consumo (MURADIAN; MARTINEZ-ALIER, 2001).
Algumas pesquisas mostram que um fluxo anual de 5 gigatoneladas (Gt) de
CO2 e est embutido no comrcio internacional, com o direcionamento primor-
dial de pases perifricos para os pases centrais da economia mundial (PETERS;
HERTWICH, 2007 apud PETERS, 2008). O reconhecimento de que o comr-
cio internacional significa tambm fluxo de matria e energia e de capacidade de
usar recursos naturais e absorver poluio crescente na literatura sobre a mo-
chila ecolgica (ecological rcksack). Pode se utilizar esse mtodo para se calcular
o uso de recursos e a gerao de poluio com base no uso de recursos e poluio
gerada pelo consumo interno de cada pas. Dessa forma, atribuem-se poluio
e ao uso de recursos naturais ao consumidor (finalidade da produo), e no ao
produtor. Outra vantagem dessa metodologia que se evita o risco de vazamento
(leakage) dos danos ambientais de regies com as legislaes ambientais mais rgi-
das, para regies menos reguladas. Nessa linha, Peters e Hertwich (2007) citado
por Peters (2008) propem que os inventrios de emisses de gases de efeito
estufa (GEE) apresentados no mbito da Conveno-Quadro das Naes Unidas

para Mudanas do Clima (CQNUMC) sejam baseados nos consumos dos pases,
e no nas suas produes internas como hoje.
Outro ponto que revela a necessidade de estudos mais detalhados sobre a
interao entre meio ambiente e comrcio internacional a limitao do escopo
de poluentes utilizados nas anlises. A maior parte dos artigos econmicos sobre
o tema foca-se em poluio industrial, associada poluio urbana e em alguns
tipos de poluentes para os quais h mais disponibilidade de dados e so mais
comparveis em estudos entre indstrias ou entre pases. Logo, esses estudos so
incapazes de capturar problemas socioambientais locais especficos a algumas
atividades produtivas, especialmente nas reas rurais, como no caso da soja ou da
minerao no Brasil. Assim, falta discusso uma parte importante dos aspectos
ambientais ligados implantao e operao de algumas indstrias especfi-
cas. Essa falta de dados especialmente perigosa quando os autores mesmo
utilizando apenas um ou dois poluentes especficos tecem concluses sobre a
interao entre o meio ambiente e o comrcio internacional.
Dessa forma, decises tomadas com informao incompleta podem ser equi-
vocadas e levar a uma piora na qualidade ambiental local ou nacional. As externa-
lidades ambientais negativas associadas produo devem ser incorporadas s deci-
ses de produo e consumo, assim como s de polticas pblicas. Porm, para que
isso ocorra, necessrio que se gerem informaes e anlises a esse respeito. Mesmo
sem tentar apresentar concluses absolutas sobre a interao entre o meio ambiente
e o comrcio internacional, esse texto busca suprir parcialmente essa lacuna eviden-
ciando problemas ambientais que ficam normalmente fora das anlises tradicionais.
2 POSSVEIS EFEITOS DA INSERO DO BRASIL COMO FORNECEDOR DE

MATRIA-PRIMA
A histria da insero brasileira no comrcio internacional est intimamente li-
gada explorao de recursos naturais e atividades poluidoras desde os tempos
de colnia. Os principais produtos produzidos no Brasil, que caracterizaram os
ciclos econmicos nas diversas regies do pas, foram ligados exportao de bens
intensivos em recursos naturais. Primeiro, no sculo XVI, o Pau-Brasil; depois, o
ciclo da cana-de-acar nos sculos XVI e XVII, o ciclo do ouro nos sculos XVII
e XVIII e o do caf no sculo XIX e no incio do sculo XX. A partir de meados
do sculo XX, quando se intensificou a industrializao no pas, a estrutura das
exportaes brasileiras migrou para um modelo no apenas focado na produo
agrcola, mas tambm em produtos minerais e intermedirios intensivos em ener-
gia e poluio, como os metalrgicos e a celulose. Essa mudana, embora tenha
ocorrido concomitantemente com uma modernizao na estrutura produtiva
do pas, gerou consequncias sociais e ambientais indesejveis (YOUNG, 2004).
Considerando a etapa mais atual da insero brasileira, desde o comeo da

dcada de 1990, o pas vem promovendo um processo de abertura comercial e finan-
ceira. Esse movimento segue uma tendncia mundial de liberalizao econmica que
se iniciou no fim da dcada de 1970 nos pases centrais. Estas reformas econmicas
foram baseadas nos argumentos de que essas melhorariam a alocao de recursos por
meio da remoo de distores econmicas (protecionismo), gerando assim os pro-
cessos de inovao, aprendizado e crescimento econmico. Dessa forma, a abertura
comercial, ao expor s empresas a maior competitividade do mercado internacional
e ao permitir a importao de mquinas e equipamentos, levaria as indstrias nacio-
nais maior e mais qualificada participao nos mercados globais (YOUNG, 2004).
Por outro lado, h diversas crticas a esse processo, principalmente em rela-
o forma como foi conduzido (GONALVES, 2001). Entretanto, um aspecto
que tem sido pouco tratado nessa discusso o das consequncias ambientais da
maior abertura da economia brasileira.
A globalizao, mais especificamente a abertura comercial, ao gerar maior de-
manda internacional, foi um impulso aos setores exportadores dos pases fornecedores
de matria-prima bruta, como o Brasil. Verificou-se, nas ltimas dcadas, uma expan-
so das exportaes dos setores tradicionais, com a manuteno da pequena partici-
pao dos setores intensivos em tecnologia na pauta exportadora do pas. Em outras
palavras, aprofundou-se a dependncia da exportao de commodities minerais e agr-
colas como fonte de moedas fortes necessrias para a aquisio de produtos de maior
intensidade tecnolgica. A consolidao da China como produtora internacional de
produtos manufaturados significou outro impulso nesse sentido, uma vez que ela
aumentou a demanda internacional por bens primrios (RIOS, 2006). O aprofunda-
mento desse modelo, porm, no produziu os efeitos sociais esperados, principalmen-
te devido manuteno de condies precrias de trabalho e ao aprofundamento de
alguns problemas ambientais, situaes estas discutidas com mais detalhe na seo 3.
Conforme apresentado no grfico 1, o aumento das exportaes brasileiras
se deve, principalmente, aos produtos no industriais e aos de baixa tecnologia.6
6. O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) segue a classificao criada pela diretoria
para Cincia, Tecnologia e Indstria da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), que
organiza os setores segundo sua intensidade tecnolgica da seguinte forma:
indstria de baixa tecnologia: produtos manufaturados no especificados e bens reciclados; madeira e seus
produtos; papel e celulose; alimentos, bebidas e tabaco; e txteis, couro e calados;
indstria de mdia-baixa tecnologia: construo e reparao naval; borracha e produtos plsticos; produtos de
petrleo refinado e outros combustveis; produtos metlicos; e outros produtos minerais no metlicos;
indstria de mdia-alta tecnologia: mquinas e equipamentos eltricos no especificados; veculos automotores,
reboques e semirreboques; produtos qumicos, excluindo farmacuticos; equipamentos para ferrovia e material
de transporte no especificado; e mquinas e equipamentos mecnicos no especificados; e
indstria de alta tecnologia: aeronutica e aeroespacial; farmacutica; material de escritrio e informtica; equi-
pamentos de rdio, TV e comunicao; e instrumentos mdicos de tica e preciso.
Entre 2000 e 2008, o valor das exportaes, medidas em US$ FOB,7 cresceu
cerca de 260%; porm enquanto o valor das exportaes da indstria de alta
tecnologia aumentou 68%, o valor das exportaes de produtos no industriais
cresceu 515%. Como resultado, nesse perodo, a participao do valor das ex-
portaes da indstria de alta intensidade no total das exportaes brasileiras
passou de 12% para 6%, enquanto a participao dos produtos no industriali-
zados cresceu de 17% para 28% (BRASIL, 2009a).
GRFICO 1
Participao dos grupos de produto na pauta de exportao segundo intensidade
tecnolgica
200.000
180.000
160.000
140.000
US$ milhes FOB
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
Indstria de alta tecnologia Indstria de baixa tecnologia

Indstria de mdia-alta tecnologia Produtos no industriais
Indstria de mdia-baixa tecnologia
necessrio reconhecer que, devido ao aumento no preo de muitas das

commodities exportadas pelo Brasil no perodo analisado, difcil ter certeza
sobre o comportamento do quantum de exportao do perodo. Como h uni-
dades diferentes para cada produto, no foi possvel reproduzir o grfico an-
terior em termos apenas de quantidade como seria desejvel. Entretanto, para
essa anlise, mais relevante do que o fato de haver ou no uma reprimarizao
da pauta exportadora, o fato de as exportaes de uma srie de produtos
intensivos em recursos naturais e potencialmente poluidores ter se expandido
significativamente no perodo. Essa expanso por si s supondo que no hou-
ve grandes mudanas tecnolgicas implica maior presso sobre os recursos
naturais e o meio ambiente. O grfico 2 mostra a evoluo em quantidade da
exportao de alguns desses produtos.
7. Free on Board Livre a Bordo

GRFICO 2
ndice de quantum das exportaes segundo setor de atividade base 1990 = 100
1.400
1.300
1.200
1.100
1.000
900
Nmero do ndice
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Agropecuria Siderurgia Acar Total das exportaes

Fonte: Ipea (2010).
Os potenciais impactos negativos da especializao em produtos intensivos

em recursos naturais no se manifestam apenas no campo econmico, tendo tam-
bm efeitos negativos sobre o meio ambiente e as populaes. Em seu trabalho
sobre a aplicabilidade do modelo centro periferia de Prebisch ao debate sobre
desenvolvimento sustentvel, Young e Lustosa (2003) analisaram a questo da
heterogeneidade estrutural e apresentaram questo ambiental como um possvel
eixo analtico para discutir a relao entre atraso e modernidade, tendo inclu-
sive interfaces com a questo da excluso social.
A intensidade energtica pode servir como aproximao para a discusso
dos impactos da extrao e do beneficiamento de commodities. A produo de
energia trmica ou eltrica, independentemente da tecnologia utilizada, resulta
em uma srie de impactos ambientais e sociais negativos. A queima de combust-
veis fsseis em especial, carvo mineral e leo combustvel emite CO2, xidos
de nitrognio (NOx) e xidos de enxofre (SOx), entre outros gases; as hidreltri-
cas alagam grandes reas, reduzindo a biodiversidade e obrigando o deslocamen-
to das populaes que vivem prximas barragem, alm de, em alguns casos,
tambm emitirem metano, contribuindo para as mudanas climticas; usinas
nucleares apresentam o problema da disposio dos resduos radioativos, para os
quais no h depsito definitivo no pas. Dada essa situao, seria desejvel que
o setor industrial brasileiro diminusse progressivamente sua intensidade energ-
tica; porm, essa reduo dificultada pela intensificao da produo de com-
modities, uma vez que a produo destes bens geralmente intensiva em energia.
Conforme apresentado no grfico 2, para produzir US$ 1 milho, a indstria de

papel e celulose brasileira consome a energia equivalente a mais de 700 tep (to-
neladas equivalentes de petrleo); da mesma forma, o setor metalrgico precisa
de 650 tep. Por outro lado, para produzir uma riqueza equivalente, a indstria
de transformao consome apenas 200 tep (EPE, 2009).
GRFICO 3
Intensidade energtica de setores selecionados 2008
800
700
600
tep/US$ milho
500
400
300
200
100
0
s
s
al
ico
s
il
l
ria
ico
to
ro
xt
gi
os
er
en
ut
ur
st
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l
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O
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m
or
et
l/c
m
in
Al
o
sf
pe
iv
ia
an
N
at
Pa
d
Tr
tr
M
Ex
Fonte: EPE (2009).
Em teoria, poderia se esperar que a inovao tecnolgica tornaria esses setores

menos intensivos em energia; porm, para alguns deles, os ganhos de eficincia so
muito baixos. Entre 1980 e 2008, o setor de ferro e ao reduziu sua demanda de
energia de 0,57 tep/t para 0,54 tep/t (melhoria de 5,2% apenas); durante esses 18
anos, a indstria de papel e celulose diminuiu o consumo de energia de 0,41 tep/t
para 0,40 tep/t (reduo de 2,2%). Esses aumentos de eficincia so muito inferio-
res expanso da produo desses setores nesse perodo, respectivamente, 120% e
243% (EPE, 2009), o que significa que tais setores aumentaram significativamente
o consumo de energia industrial no pas. Dado esse cenrio, as expectativas so que
medida que a produo de commodities aumente, seu impacto ambiental associa-
do produo e ao consumo de energia no pas tambm crescer.
Em linha com a abordagem da economia ecolgica discutida na seo 1.2,
ao se especializar em exportar produtos intensivos em energia, o Brasil se torna,
na verdade, exportador desta, arcando com os custos sociais e ambientais da ge-
rao dessa energia. Em sua pesquisa sobre comrcio internacional, consumo de
energia e emisses atmosfricas, Machado et al. (2003) avaliaram, para 1995, o
impacto do comrcio internacional sobre o uso de energia e as emisses de CO2.
A partir da comparao entre a intensidade energtica e as emisses associadas

a bens no energticos exportados e importados, os autores concluram que o
Brasil um exportador lquido de energia (3,7 milhes tep/ano), e de emisses
de carbono (3,6 milhes/t CO2), e que cada dlar obtido com a exportao de
bens tem incorporado 40% mais energia e 56% mais carbono do que cada dlar
gasto com a importao. Sendo a intensidade energtica uma aproximao para
o impacto ambiental de um processo produtivo, percebe-se que as atividades ex-
portadoras so, nesse aspecto, mais impactantes do que aquelas que produzem os
bens importados pelo pas.
Da mesma forma, ao confrontar o potencial poluidor dos setores exportado-
res com o potencial poluidor mdio da indstria brasileira no perodo entre 1985 e
1996, Young et al. (2002) concluram que o complexo exportador concentra mais
atividades potencialmente poluidoras do que a produo industrial voltada para
o mercado interno. Para eles, esta caracterstica explicada pelo fato de o Brasil
ter consolidado uma base industrial calcada em uso indireto de energia e matria-
prima barata, em vez de expandir sua capacidade de gerar ou incorporar progresso
tcnico; na viso dos autores essa estratgia significaria uma nova forma de inclu-
so no comrcio internacional a partir de vantagens competitivas esprias.
Se, por um lado, Young e Lustosa (2001) identificaram que a intensidade
mdia de poluentes dos setores exportadores superior media nacional, por ou-
tro lado, eles tambm verificaram que entre as empresas que competem no mer-
cado internacional existe um nmero maior que investe em reduo de impactos
ambientais.8 Ao mesmo tempo, Seroa da Motta (2006) defende que empresas
maiores e ligadas a grupos internacionais desempenham uma maior quantidade
de prticas ambientais. Ou seja, a realidade deve estar em algum lugar entre a
perspectiva esttica de que a abertura comercial gera especializao em indstrias
sujas quando se supem a tecnologia constante e a perspectiva dinmica que pre-
sumiu que as inovaes ambientais vindas do exterior vo melhorar as condies
ambientais. A partir seo 3, a seguir, sero apresentados alguns casos que ilus-
tram essa situao.
3 ESTUDOS SETORIAIS
Para melhor caracterizao dos impactos causados pela especializao da economia
brasileira em indstrias intensivas em recursos naturais, foram feitas anlises dos
setores de acar e lcool, soja, minerao de ferro e siderurgia. Essa escolha teve
como base a importncia desses setores na pauta de exportao nacional, conforme
a tabela 1, e o significativo impacto sobre o meio ambiente e a populao que essas
8. Os dados de Young e Lustosa (2001), porm, no permitem verificar se esse maior investimento se deve concor-
rncia internacional ou pelo fato desse grupo ser exatamente o de maior intensidade de poluio.
atividades gera nos territrios onde se instalam. Sendo assim, os casos descritos no
representam o efeito mdio do setor exportador, mas sim exemplos de setores
crticos do ponto de vista econmico, social e ambiental.
TABELA 1
Participao na pauta de exportao setores selecionados
(Em %)
Variao
Setores 2005 2006 2007 2008 2009
(2009-2005)
Acar e lcool 4,0 5,7 4,1 4,0 6,4 60,4
Complexo soja 8,0 6,8 7,1 9,1 11,3 40,7
Minrios 6,8 7,1 7,5 9,5 9,4 39,3
Petrleo e combustvel 7,7 9,5 10,0 11,6 9,8 27,3
Papel e celulose 2,9 2,9 2,9 2,9 3,3 13,6
Qumico 6,3 6,6 6,8 6,2 7,1 12,8
Carne 6,7 6,2 6,9 7,2 7,5 11,1
Equipamentos eltricos 4,2 4,2 3,6 3,3 3,2 -22,7
Mquinas e equipamentos 5,9 5,6 5,4 4,9 4,1 -30,1
Produtos metalrgicos 10,7 10,7 10,0 9,8 7,3 -32,0
Material de transporte 16,2 14,9 14,9 13,7 10,6 -34,6
Outros 20,8 19,9 20,8 17,9 20,1 -3,1
Fonte: Brasil (2006, 2007, 2008, 2009b).
3.1 Acar e lcool

A histria recente da produo de cana-de-acar no Brasil tem como um de seus
principais marcos o Programa Nacional do lcool (Prolcool); programa federal
que, entre 1975 e 1990, estabeleceu incentivos para a produo de etanol como
substituto gasolina. Durante essa etapa, o governo forneceu significativas linhas
de crdito para a aquisio de terras para o plantio de cana-de-acar e a insta-
lao de usinas. A partir de 1990, porm, o programa entrou em declnio e, em
1997, o mercado deixou de ser regulado pelo governo. Essa mudana de poltica,
associada conjuntura econmica daquele momento, levou ao fechamento de
muitas usinas e abertura do capital de outras.
Em 2002, houve uma nova retomada do setor. Entre as causas, estava o au-
mento dos preos do acar nos mercados internacionais, bem como o desenvol-
vimento dos motores flex para automveis, o que aumentou a demanda por etanol
(WWF BRASIL, 2008). Entre 2000 e 2008, a produo de acar aumentou 90%,
passando de 16,3 milhes de toneladas para 31,0 milhes de toneladas. Nesse per-
odo, a produo de etanol saltou de 10,6 milhes de metros cbicos (m3) para 27,5
milhes de m3, o que corresponde a aumento de quase 160% (UNICA, 2009).
O aumento da produo no se deve apenas ao consumo nacional, mas

tambm ao crescimento da exportao, que passou de 0,09 milhes de m3 para
4,7 milhes de m3, o que representa um crescimento de quase 5.000%. Nesse
sentido, o percentual de etanol exportado passou de 0,9% para 17% da produo
(UNICA, 2009). O aumento da demanda pelo etanol deve-se, principalmen-
te, ao contexto das mudanas climticas, uma vez que o produto usado como
substituto renovvel gasolina tendo emisso lquida de CO2 muito menor. Nes-
ta realidade, existem expectativas de que a demanda internacional continue a
crescer, contribuindo de forma cada vez mais significativa para o crescimento da
produo brasileira de cana-de-acar (WWF BRASIL, 2008).
Conforme apresentado no grfico 4, um efeito imediato desse aumento de
demanda tem sido a expanso da produo de cana-de-acar no Brasil que, entre
1997 e 2007, passou de 4,9 milhes de hectares (ha) para 7,1 milhes de hectares
(IBGE, 2010). A cana-de-acar encontra-se presente de forma mais intensa no
estado de So Paulo, principalmente devido disponibilidade de terras frteis,
presena do mercado consumidor e proximidade dos fornecedores de equipa-
mentos (WWF BRASIL, 2008). Esta expanso do monocultivo de cana-de-a-
car na regio tem causado, entre outros impactos, um aumento significativo do
preo da terra. Entre 1997 e 2007, o preo mdio do hectare da terra de cultura
de primeira no estado de So Paulo passou de R$ 1.173,00 para R$ 12.396,00
(IEA, 2009). Esse aumento do preo da terra tem um impacto direto sobre o setor
sucroalcooleiro, que vem buscando outras reas de expanso, bem como sobre to-
das as outras atividades agropecurias na regio, em especial a agricultura familiar.
GRFICO 4
Expanso da rea ocupada por cana-de-acar no Brasil
8.000
7.000
6.000
5.000
rea (mil ha)
4.000
3.000
2.000
1.000
0
07
02
03
04
05
06
97
98
99
00
01
90
92
94
95
96
9
20
20
20
20
20
20
19
19
19
20
20
19
19
19
19
19
19
19
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: IBGE (2010).
Entre as novas reas de expanso das plantaes de cana-de-acar, a ocu-

pao prioritria tem sido o Tringulo Mineiro, o sul de Gois, o sudeste de
Mato Grosso do Sul e do Maranho (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007).
Estudos apontam ainda a possibilidade de plantio no Centro-Norte e outras reas
do Centro-Oeste; embora os solos sejam menos favorveis, as terras nessas regies
so baratas e o relevo plano, o que eleva a chance de serem ocupadas pelas plan-
taes de cana-de-acar (WWF BRASIL, 2008). A rpida ocupao por essas
plantaes gera uma srie de impactos sobre os novos territrios, seja sobre o meio
ambiente, seja sobre a populao.
Do ponto de vista da conservao da biodiversidade, o setor sucroalcooleiro
no possui um histrico positivo de respeito legislao florestal. Durante a ex-
panso do Prolcool, apesar da cana-de-acar ter invadido principalmente reas
de pastagens, estudos verificaram que essa ocupao levou a uma reduo das
reas de preservao permanente e de reserva legal (WWF BRASIL, 2008). No
novo ciclo de expanso dos anos 2000, algumas dessas prticas esto sendo man-
tidas, ao menos em certas regies. Em julho de 2008, 24 usinas foram autuadas
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama) pela ausncia de licena ambiental e supresso de reserva legal e de rea
de preservao permanente (IBAMA, 2008).
Como proposta para tentar restringir as reas impactadas pela cana-de-a-
car, o governo federal lanou em 2009 o zoneamento agroecolgico (ZAE) da
cana-de-acar. Segundo esse documento, ficaria proibida a expanso de cana-
viais na Amaznia, no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai; alm disso, no seria
permitida a plantao desta cultura em reas de vegetao primria ou em locais
com declividade igual ou superior a 12% que no permitem o corte mecaniza-
do. Uma vez aprovados estes critrios, foram adotados pelo Conselho Monetrio
Nacional (CMN) tambm como condicionantes para o financiamento das ativi-
dades de produo de cana-de-acar por bancos pblicos e privados.
Apesar das perspectivas positivas, o ZAE da cana-de-acar ainda apresen-
ta algumas limitaes que precisam ser superadas. Primeiramente, a restrio da
expanso para determinados biomas deve aumentar a presso sobre o cerrado,
principal receptor dos novos empreendimentos deste tipo de cultura. No ZAE,
37% do territrio do estado de Gois foi considerado apto para o plantio de cana-
de-acar. Em segundo lugar, como o ZAE se restringiu desta cultura, ele descon-
sidera a possibilidade de esta deslocar outras atividades agropecurias. Entre as
reas que foram consideradas como altamente aptas para a plantao de cana-de-
acar, 19,2 milhes de hectares j esto ocupados por atividades agropecurias
(REPRTER BRASIL, 2009a); porm, o ZAE no previu nenhuma forma de
impedir que esta cultura empurrasse essas outras atividades, como a soja ou a
pecuria para os biomas que no pode ocupar.
Entre avanos e desafios, um dos principais problemas a ser enfrentado

pelo ZAE da cana-de-acar ser a aprovao legal. O documento foi oficializa-
do como decreto presidencial em 2009 e transformado em projeto de lei (PL);
porm, h indcios de que haver forte presso no Legislativo por parte dos repre-
sentantes dos estados considerados como reas no apropriadas para esta cultura.
Poucos meses aps o envio do PL para o Congresso Nacional, o estado de Mato
Grosso do Sul publicou seu zoneamento ecolgico-econmico da cana-de-acar,
permitindo a cultura desta no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai (REPRTER
BRASIL, 2009a).
Alm das presses sobre os ecossistemas, a cana-de-acar tambm afe-
ta diretamente a vida das pessoas que residem nos territrios onde plantada.
H relatos de assentamentos de reforma agrria rodeados por plantaes deste
tipo em que as culturas de frutas e hortalias se tornaram inviveis devido
migrao de insetos dessas plantaes. No caso de pequenos arrendatrios, o
impacto mais intenso, pois o aumento do preo da terra tende a inviabilizar
sua produo e os pequenos produtores acabam por avanar para a fronteira
agrcola eventualmente contribuindo para o desmatamento , migrar para as
periferias das cidades, ou ainda se dedicar ao trabalho no plantio e corte de
cana-de-acar. Como os pequenos produtores e os agricultores familiares so os
principais responsveis pela produo de alimentos, essa situao pode reduzir a
agricultura de subsistncia e gerar problemas localizados de segurana alimentar
(ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007; WWF BRASIL, 2008).
Os agricultores que optam por trabalhar nas plantaes de cana-de-acar
enfrentam uma das realidades de trabalhos mais duras existente no pas. As in-
formaes mais detalhadas sobre as condies de trabalho destes so referentes
ao estado de So Paulo, em que se esperaria as melhores situaes. Nesta regio,
a mdia de produtividade dos trabalhadores passou de 6 toneladas por dia em
1980 para 12 toneladas por dia em 2007. Essa situao de explorao da mo de
obra ainda intensificada pelo valor da remunerao. Na dcada de 1980, aps
importantes greves e mobilizaes, os cortadores conseguiram acordar um piso
salarial de 2,5 salrios mnimos; segundo Alves (2007), em abril de 2006, esse
valor seria equivalente a R$ 875,00; porm, em maro de 2007, o piso praticado
na regio de Ribeiro Preto seria de aproximadamente R$ 449,00.
Alm do baixo valor da remunerao, existem problemas no sistema de
pagamento, uma vez que os trabalhadores so remunerados por produo me-
dida em toneladas cortadas, mas, no campo o corte medido em metros line-
ares. Como a relao metro/tonelada depende do tipo da cana-de-acar e a
converso feita nas balanas da usina, os trabalhadores no sabem o quanto
vo ganhar e so impelidos a dar o mximo de si durante toda a jornada de tra-
balho (ALVES, 2007). Diante dessa situao de trabalho extenuante e em ritmo
intenso, surgem diversos problemas de coluna, leso por esforo repetitivo

(LER), cimbras e at morte por exausto. Entre 2004 e 2007, foram identifica-
dos pelo menos 20 casos de pessoas que morreram por excesso de trabalho nas
plantaes de cana-de-acar (MAGALHES; SILVA, 2008).
A questo das condies de trabalho dever ser contornada em mdio
prazo, ao menos no estado de So Paulo, embora motivada por outras razes.
O corte manual de cana-de-acar , necessariamente, antecedido pela queima
da palha, atividade que gera srios problemas de poluio do ar. Estudos indi-
cam que a presena da fuligem desta cultura na atmosfera acaba por agravar os
sintomas de pessoas que sofrem de doenas crnicas do aparelho respiratrio
(bronquite crnica e asma); alm disso, esse material gera irritao nas vias
respiratrias de pessoas saudveis (ARBEX et al., 2004). Como forma de tentar
remediar essa situao, em 2007, foi firmado entre o governo estadual e a in-
dstria da cana-de-acar o Protocolo Agroambiental do Setor Sucroalcooleiro,
que antecipa o prazo para o fim da queima estipulado pela Lei no 11.241/2002.
Segundo esse protocolo, a queima dever deixar de ocorrer em reas com decli-
vidade abaixo de 12% em 2014, em vez de 2021, como anteriormente previsto.
Como essa declividade permite a mecanizao da colheita e a produtividade do
corte manual muito baixa quando no existe queima, a mecanizao da cul-
tura de cana-de-acar dever ser intensificada no estado (UNICA, 2007) nos
anos que antecederem o prazo para o fim da queima. Apesar de louvvel, essa
iniciativa no deveria ocorrer de forma isolada, uma vez que sua consequncia
mais direta poder ser o deslocamento desses trabalhadores para as cidades ou
regies produtoras de cana-de-acar em outros estados. Dessa forma, seria
desejvel que essa deciso fosse complementada por outras polticas que permi-
tissem a esses trabalhadores voltarem a cultivar a terra, ou se qualificarem para
atuar em outras atividades.
Apesar das tendncias de mecanizao do corte de cana-de-acar em So
Paulo, a questo do corte manual ainda consiste em um grande desafio para o
Brasil, uma vez que, de acordo com pesquisa realizada pelo Instituto de Desenvol-
vimento Agroindustrial Ltda., com 48 indstrias responsveis pela produo de
23,7% no Brasil , na safra de 2005-2006, mais de 68% da produo foi cortada
manualmente no pas (NUNES JR. et al., 2007).
O trabalho no corte tambm fortemente associado ao trabalho anlogo
escravido. Esta classificao baseada nas condies gerais de trabalho s quais
os trabalhadores so submetidos, incluindo condies de alojamento que
muitas vezes no possuem gua potvel ou latrinas , alimentao havendo
casos em que empregadores oferecem comida estragada para os trabalhadores
e mesmo violncia e maus tratos. Conforme apresentado no grfico 4, em 2009,
a produo de cana-de-acar foi o setor com maior nmero de trabalhadores
em condies degradantes resgatados pelo Grupo Mvel de Combate ao Traba-

lho Escravo do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE); porm, outros se-
tores intensivos em recursos naturais e tambm associados ao setor exportador,
como produo de carvo vegetal para a siderurgia, tambm so associados a
situaes de trabalho anlogo escravido.
GRFICO 5
Nmero de trabalhadores em condio anloga escravido libertos pelo MTE
3.000
2.500
Nmero de trabalhadores
2.000
2.500
1.000
500
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Criao de bovinos Cultivo de cana-de-acar Produo de carvo vegetal
Cultivo de soja Outros
Fonte: Reprter Brasil (2009b).
Com a expanso da cana-de-acar para o Centro-Oeste, o cenrio descrito

anteriormente se torna ainda mais complexo devido presena de povos indgenas.
Em Mato Grosso do Sul, h canaviais que esto ocupando territrios ancestrais e cer-
cando aldeias indgenas, o que gera uma srie de conflitos entre ndios e fazendeiros.
Alm disso, h aldeias em que cabeantes recrutam indgenas inclusive menores
de idade com pagamento adiantado de vale compra, que somente pode ser usado
em lojas especficas, que cobram valores acima dos preos mdios, levando os indge-
nas a um endividamento crescente (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007).
Alm dos impactos sobre a populao rural, a implantao de grandes mo-
noculturas de cana-de-acar tambm tem influncia sobre a qualidade de vida
das populaes urbanas dos municpios onde so implantadas. A exigncia de
grande quantidade de mo de obra e a migrao da populao para as reas de
corte exercem grande presso sobre a infraestrutura urbana existente, especial-
mente levando ao inchao das periferias, com a consequente reduo da qualida-
de de vida (ASSIS, ZUCARELLI; ORTIZA, 2007).
Todavia, os problemas relacionados anteriormente no so inerentes produ-

o da cana-de-acar, mas ao modelo escolhido. Existem outras formas produo,
j postas em prtica, que integram a cana-de-acar com a produo de alimentos
e a gerao de energia. H propriedades na Zona da Mata Mineira onde h diver-
sidade do uso do solo, com a produo de alimentos, gado e cana-de-acar, bem
como a de lcool em minidestilarias (ASSIS; ZUCARELLI; ORTIZA, 2007).
No caso das experincias em grande escala, tambm existem alternativas para
diminuir o impacto da plantao de cana-de-acar. Sob a perspectiva ambiental,
o primeiro passo seria o respeito legislao ambiental, em especial s reas de pre-
servao permanente e reserva legal e a proposta de ZAE feita pelo governo federal.
Em segundo lugar, seria importante concentrar a expanso da cana-de-acar em
reas j degradadas, ou em locais em que possvel tornar a produo de gado mais
intensiva, evitando o deslocamento de atividades agropecurias para novas regies
de fronteira. Tambm seria fundamental a manuteno de corredores ecolgicos
entre as reas de conservao, para garantir a diversidade biolgica das regies em
que a cana-de-acar vem se estabelecendo. Outra questo de grande importncia
para a minimizao dos impactos ambientais seria a reduo ou o abandono do
uso de agrotxicos na produo da cana-de-acar, com a adoo da produo or-
gnica ou agroecolgica. Essa questo, que tambm teria forte efeito positivo sobre
a sade dos trabalhadores, discutida em mais detalhes na seo 3.2.
Do ponto de vista social, uma medida simples com potencial grande impac-
to seria o cumprimento da legislao trabalhista. Outra ao que poderia modi-
ficar significativamente a vida dos trabalhadores seria a criao de uma poltica
de transio do corte manual para o mecanizado, que deveria incluir aes que
estimulassem a reforma agrria e o assentamento dos trabalhadores rurais que
fossem dispensados, ou seu treinamento para reinsero no mercado de trabalho.
O enfoque em reas degradadas, conforme mencionado anteriormente, tambm
poderia reduzir a presso sobre as terras de melhor qualidade, diminuindo o risco
de expulso dos pequenos produtores rurais.
3.2 Soja
A produo de soja brasileira tem se expandido de forma bastante intensa nos l-
timos anos, passando de 26,4 milhes de toneladas em 1997 para 57,9 milhes de
toneladas em 2007 (IBGE, 2010). Atualmente, o Brasil, com os Estados Unidos
e a Argentina, o principal produtor de soja do mundo; esses pases foram res-
ponsveis, em 2008, por 26%, 35% e 20% da produo mundial (FAO, 2010).
A expanso das plantaes da soja foi um importante vetor de crescimento
econmico em estados do Centro-Oeste. A tabela 2 apresenta indicadores so-
cioeconmicos para o estado do Mato Grosso e alguns municpios sojicultores
selecionados.9 Os indicadores mostram um significativo aumento da riqueza

medida como PIB per capita no estado e nos municpios no perodo 2000-
2007.10 Entretanto, importante notar que apesar do crescimento da riqueza ser
desejvel, ele no necessariamente se reflete na melhoria da qualidade de vida das
pessoas. Essa riqueza no garantiu a respectiva melhoria das condies de sanea-
mento, que pode ser verificada pelo aumento relativo das internaes hospitalares
por doenas infecciosas e parasitrias na maioria dos municpios. Ao mesmo tem-
po, o aumento da riqueza no assegurou uma melhoria da sade das pessoas, uma
vez que houve elevao do percentual de crianas com baixo peso ao nascer em
alguns municpios. Da mesma forma, o aumento da riqueza no garantiu a redu-
o da violncia nessas localidades, pois houve melhoria do indicador de mortes
violentas em alguns municpios e piora em outros.
TABELA 2
Indicadores socioeconmicos, municpios sojicultores selecionado
rea plantada Doenas infeccio- Mortalidade por
Crianas com
com soja (rea sas e parasitarias agresso
PIB per capita baixo peso ao
plantada do das internaes (mortes por
Municpios (R$ correntes) nascer
municpio) hospitalares 100.000 habi-
(%)
(%) (%) tantes)
2000 2007 2000 2007 2000 2007 2000 2006 2000 2006
Mato Grosso 61,23 63,50 5.297,00 14.953,58 6,10 8,40 6,80 6,80 39,50 31,30
Alto Garas 70,81 72,77 8.053,00 24.066,53 1,85 2,10 5,70 7,50 48,00 12,00
Bom Jesus do
84,81 12.064,49 10,20 2,30 21,30
Araguaia
General Carneiro 88,62 97,23 6.977,00 13.958,71 0,00 9,70 5,10 8,20 23,00 22,80
Ipiranga do Norte 70,88 46.029,18 3,00 44,80
Itiquira 76,69 80,04 21.065,00 38.013,88 4,55 11,10 6,90 7,00 21,60 19,80
Nova Marilndia 77,69 73,47 5.350,00 13.032,50 0,00 2,80 9,10 2,40 34,60
Nova Ubirat 69,51 70,68 11.460,00 34.336,56 2,50 5,70 3,00 35,40 38,70
Novo So
71,36 68,60 10.084,00 24.013,96 7,17 16,10 6,20 5,20 21,10 22,40
Joaquim
Santa Rita do
73,70 76.237,78 1,40 12,00
Trivelato
Santo Antnio do
69,34 63.685,30 1,20 7,30 135,40
Leste
Tapurah 49,38 68,48 7.400,00 21.785,17 17,89 4,40 3,40 9,20 77,80 12,90
Tesouro 87,83 76,08 5.095,00 14.530,01 0,00 6,40 14,00 9,50 31,90 48,00
Fontes: IBGE (2002a, 2007, 2010); Brasil (2010).

Obs.: Os indicadores que apresentaram melhoria foram grafados em verde e aqueles que pioraram em vermelho.
9. Os municpios foram selecionados a partir de dois critrios para 2007: participao da agropecuria no valor adicio-
nado do municpio superior a 60% e soja ocupando mais de 65% da rea plantada com culturas temporrias.
10. Conforme apresentado no grfico 6, este intervalo inclui o perodo de maior expanso da soja na regio Centro-Oeste.
O sucesso da soja brasileira no mercado internacional no deriva apenas

da sua oferta, mas tambm da janela de oportunidade criada pelo colapso am-
biental dos antigos modelos de alimentao de animais criados de forma inten-
siva. Este um alimento com elevado teor de protena, sendo seu farelo um dos
principais componentes para a alimentao de gado, aves e porcos confinados.
A intensificao do uso da soja um processo recente; at meados da dcada
de 1970, esse mercado era primordialmente ocupado pela farinha de peixe pro-
duzida a partir das anchovas capturadas no Peru; entretanto, a sobrepesca na
regio levou ao colapso dessa indstria (BROWN, 2005). Como alternativa,
ampliou-se o uso da farinha de osso, produzida a partir das carcaas dos pr-
prios animais; porm, o aparecimento da encefalopatia espongiforme bovina,
ou doena da vaca louca, no fim da dcada de 1980, levou ao banimento dessa
prtica no incio dos anos 2000 para a criao de gado, o que aumentou a
demanda pela soja. Alm da Europa, outro importante consumidor da soja
brasileira a China, em que o aumento da demanda faz parte de um contexto
de mudana da dieta de grupos sociais especficos, que vm aumentando o con-
sumo de carne (NEPSTAD; STICKLER; ALMEIDA, 2006; THE DUTCH
SOY COALITION, 2006).
Alm da alimentao animal, a demanda por soja tambm vem se ampliando
para atender a procura por biodiesel. Entre 2006 e 2008, a produo de biodiesel
brasileiro passou de 0,07 milho de m3 para 1,17 milho de m3 (ANP, 2009), ou
seja, crescimento de mais de 1.500%. As perspectivas de crescimento so ainda
maiores, pois h estimativas de que a produo brasileira de biodiesel supere a
marca de 100 milhes de m3 em 2035, sendo metade dessa produo destinada
ao mercado internacional (GAZZONI, 2007). Apesar da possibilidade de se uti-
lizar diferentes plantas para a produo de biodiesel, a soja vem sendo a principal
cultura devido infraestrutura j existente, tendncia que dever ser mantida a
mdio prazo. Como resultado dessas presses, o Brasil dever se consolidar como
principal produtor de soja do mundo em alguns anos. Estimativas indicam que a
produo brasileira de soja atinja 105 milhes de toneladas em 2020; em compa-
rao, os Estados Unidos aumentariam sua capacidade produtiva para 87 milhes
de toneladas (LOVATELLI, 2005).
Conforme apresentado na tabela 3, grande parte da produo de soja brasi-
leira e argentina destina-se ao abastecimento dos mercados internacionais. Nesse
sentido, a exportao da soja como no caso de outras commodities tem sido
uma estratgia importante na gerao de saldos positivos na balana comercial.
Entretanto, a forma de insero internacional utilizada pelos dois pases tem sido
diferente, uma vez que o Brasil tem exportado grande parte de sua produo na
forma de gros, enquanto a Argentina concentra suas exportaes em produtos
beneficiados e com maior valor agregado.
TABELA 3
Produo e exportao de soja, Brasil e Argentina safra 2008-200
Argentina Brasil
Grau de
beneficiamento Produo Participao da Produo Participao da
(milhes t) exportao (%) (milhes t) exportao (%)
Soja em gros 32,0 18,6 57,0 48,8
Farelo de soja 25,7 97,5 24,7 51,8
leo de soja 6,3 81,0 6,1 31,3
Fonte: USDA (2009).
Em grande parte, esse comportamento das exportaes brasileiras resul-

tado de decises polticas, uma vez que a Lei Complementar no 87/1996 (Lei
Kandir) desonera do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mer-
cadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicao (ICMS) os produtos primrios que se destinam ao exterior,
desestimulando as companhias a beneficiar a soja no Brasil (SCHLESINGER,
2006). Dessa forma, o pas no apenas perde receita fiscal, como tambm deixa
de criar empregos na indstria de beneficiamento da soja (THE DUTCH SOY
COALITION, 2006). Sendo assim, o Brasil parece ir em direo contrria a
outros pases, que vm buscando usar o sistema tributrio para estimular a
industrializao da cadeia de soja e outras oleaginosas. Pases importadores
de soja, como a China e os da Unio Europeia, tm um sistema de tarifas e
impostos que estimula a entrada de gros em detrimento do farelo e do leo,
buscando atrair indstrias de beneficiamento. Do lado dos pases produto-
res, a Argentina aplica impostos mais elevados para a exportao de gros do
que para produtos processados (SCHLESINGER, 2006). Em iniciativa se-
melhante, a Malsia, desde a dcada de 1960, aplica um sistema tarifrio que
busca promover a diversificao industrial da cadeia da palma: quanto maior
o grau de processamento do produto, menor a taxa do imposto de exportao
(FOLD, 2000).
Entre as vantagens competitivas do Brasil como produtor da soja, so co-
mumente mencionados o conhecimento desenvolvido pela Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), alm de fatores fsicos como clima, abun-
dncia de gua e de solo. Como consequncia dessa viso do territrio como
apenas um fator de produo (RIGOTTO; AUGUSTO, 2007), a soja no
vem apenas se adensando no sul rea tradicional da cultura , mas tambm
se expandindo de forma significativa, principalmente na regio Centro-Oeste.
Como consequncia, a rea plantada de soja dobrou entre 1996 e 2007, con-
forme apresentado no grfico 6.
GRFICO 6
Expanso da rea ocupada por soja no Brasil
25.000
20.000
15.000
rea (mil ha)
10.000
5.000
0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: IBGE (2010).
Alm da expanso no Centro-Oeste, existe o aumento da presena da soja

em outras regies, como o Nordeste (Maranho) e o Norte (Roraima, Tocantins
e Par). A entrada da soja nessas regies, porm, desperta preocupaes, uma vez
que o Estado apresenta uma limitada capacidade de controle ambiental, traba-
lhista e fundirio nesses locais, o que diminui o controle das prticas produtivas e
aumenta a intensidade dos impactos sociais e ambientais.
Do ponto de vista ambiental, existem diferentes impactos que podem ser
diretamente associados expanso da soja, entre estes, a presso sobre vegetao
nativa especialmente o cerrado e a floresta Amaznica , consumo de gua,
eroso e uso intensivo de agrotxicos. Alm destes, existem ainda os efeitos indi-
retos, associados ao efeito de arraste da implantao da monocultura de soja.
Do ponto de vista social, alm da questo dos agrotxicos e seus efeitos na sade
dos trabalhadores, a expanso da soja vem sendo associada concentrao fundi-
ria em diferentes regies do Brasil.
A expanso da soja vem sendo um dos principais indutores do desmata-
mento do cerrado que j teve 48,2% de sua rea original desmatada (BRASIL,
2009d). Existem ainda indcios de que o desmatamento em larga escala desse
bioma pode levar a casos graves de eroso e perda de solo. H regies em Mato
Grosso que j vm enfrentando problemas de eroso elica e tambm reas na
Bolvia onde a soja plantada desde a dcada de 1970 e a eroso vem diminuindo
consideravelmente a produtividade do solo (BROWN, 2005).
A soja tambm tem um papel direto e indireto sobre o desmatamento da

floresta Amaznia. Segundo dados de Nepstad, Stickler, Almeida (2006), sua
produo em reas de floresta de terra firme cresceu 15% ao ano (a.a.) entre
1999 e 2004. Alm disso, ao ocupar reas de pastagem e terras de pequenos
proprietrios, a soja empurra o gado e os pequenos produtores rurais em
direo ao norte, avanando com a ampliao da fronteira agrcola e aumen-
tando a presso sobre a floresta (NEPSTAD; STICKLER; ALMEIDA, 2006;
WHYTE et al., 2004).
Um segundo problema relacionado expanso da monocultura da soja
diz respeito ao uso da gua. Em algumas regies do Par em que h ampla
presena da soja, como Santarm e Belterra, foi identificada uma conside-
rvel reduo na disponibilidade de gua, o que vem gerando problemas
considerveis para pequenos produtores. Alm disso, como h muitos so-
jicultores que derrubam as matas ciliares, existe tambm uma considervel
reduo da qualidade da gua, com o aumento de turbidez e de material
em suspenso (NORONHA; ORTIZ; SCHLESINGER, 2006; SOARES-
FILHO et al., 2006).
Esse problema ainda intensificado pela contaminao dos recursos h-
dricos por agrotxicos; em 2002, o IBGE (2002b) identificou a contaminao
de corpos dgua em 901 municpios e a do solo em outros 1.152 municpios.
Esta contaminao se deve, em grande parte, pela pulverizao area utilizada em
grandes propriedades (WHYTE et al., 2004). Como a capacidade de controle
ambiental e agronmico muito limitada no Brasil, no incomum que gran-
des fazendeiros desrespeitem a legislao e as normas agronmicas para o uso de
agrotxicos. Pignati, Machado e Cabral (2007) descreveram como a pulverizao
area incorreta de agrotxicos em Lucas no Rio Verde (MT) se transforma em
chuvas de agrotxicos que atingem a rea urbana, queimando e secando plantas
e expondo a populao a elevado risco qumico.
A expanso da soja est diretamente associada ao aumento do uso do gli-
fosato no Brasil, um dos principais responsveis pelo aumento do consumo
de agrotxico no pas, conforme o grfico 7. Este ingrediente o princpio
ativo utilizado no agrotxico Roundup, cujo uso est diretamente associado
ao plantio de soja transgnica.11 Anlises toxicolgicas deste agrotxico indi-
cam que, em concentraes similares quelas permitidas nos resduos de ali-
mentos, o produto tem efeitos negativos sobre clulas placentrias humanas,
podendo criar problemas de reproduo (BENACHOUR; SRALINI, 2009;
RICHARD et al., 2005).
11. A soja Roundup Ready foi geneticamente modificada para resistir a esse herbicida, que passou a ser usado
largamente para controle de outras ervas.
GRFICO 7
Consumo de agrotxicos no Brasil
250
Quantidade de ingrediente ativo (mil t)
200
150
100
50
0 2000 2001 2002 2003 2004
Glifosato Herbicidas (sem glifosato) Inseticidas

Fungicida leo mineral Enxofre
Fonte: IBAMA (2004).
Alm dos impactos diretos da soja sobre o meio ambiente, existem impactos
indiretos relacionados implantao da infraestrutura necessria para que a pro-
duo seja escoada para o mercado internacional, tais como as ferrovias, as hidro-
vias e, especialmente, as rodovias. Posteriormente, essa infraestrutura utilizada
como via de acesso para outros empreendimentos como o gado e madeira ,
ampliando o desmatamento e a destruio de diferentes hbitats (BROWN, 2005).
Este efeito de arraste gera impactos ambientais muito superiores ao desmatamen-
to para a rodovia ou a plantao de soja; porm, esses impactos no so incorpora-
dos no momento do licenciamento dos empreendimentos (FEARNSIDE, 2001;
SOARES-FILHO et al., 2006).
Dessa forma, a expanso da ocupao do interior do pas pela soja decorre
do trabalho do setor pblico e do privado. Por um lado, o Estado oferece crdito,
pesquisa cientfica e infraestrutura de transporte, alm de ser omisso quanto ao con-
trole ambiental e fundirio. Por outro lado, o setor privado realiza o desmatamento,
a limpeza do solo e constri a infraestrutura de armazenamento (WHYTE et al.,
2004). Nesse contexto, a infraestrutura de transporte, elemento essencial para redu-
zir os custos de comercializao da soja, vem sendo implantada de forma contnua
pelo governo federal, por meio de seus programas de investimento, como o Brasil
em Ao, o Avana Brasil (FEARNSIDE, 2001) e, mais recentemente, o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC). Este paradigma de ocupao e desenvolvi-
mento repete o modelo exgeno de desenvolvimento baseado no investimento em
projetos tecnoindustriais e na extrao de recursos naturais (BECKER, 2001).
A complexidade do problema aumenta ainda mais se for levado em con-

siderao que esses investimentos ocorrem em locais em que a presena dos
rgos de monitoramento ambiental muito fraca. Alm disso, a coordenao
entre os diferentes atores responsveis por essa fiscalizao limitada e ainda
prejudicada pela assimetria de poder entre grandes fazendeiros e funcionrios
dos rgos ambientais (WHYTE et al., 2004). Dessa forma, o controle am-
biental feito de forma inconstante e tnue. Nepstad, Stickler, Almeida (2006)
descrevem como um importante avano de governana ambiental o fato de a
International Finance Corporation definir o respeito legislao ambiental e
trabalhista, bem como o uso de apenas agrotxicos permitidos no pas, como
condio para a cesso de crdito para sojicultores localizados em regies do
cerrado e da floresta Amaznica.
A soja tambm pode ser relacionada a processos de expulso de peque-
nos proprietrios e, consequentemente, concentrao fundiria. A lucrati-
vidade dos produtores de soja depende da reduo de custos, que obtida,
principalmente, por ganho de escala em grandes propriedades. Dessa forma,
as plantaes so intensivas em capital e exigem investimentos em maquinrio,
preparao do solo e insumos (FEARNSIDE, 2001; WHYTE et al., 2004).
Por esse motivo, a agricultura familiar tem uma participao cada vez menor na
produo de soja, havendo uma concentrao crescente de grandes produtores.
Entre 1996 e 2004, o nmero de trabalhadores da agricultura familiar na pro-
duo de soja passou de 710 mil para 258 mil (reduo de 64%), enquanto o
de trabalhadores contratados para plantar soja se elevou de 30 mil para 77 mil
(aumento de 156%). Apesar do aumento da produo de soja nesse perodo,
devido ao crescimento de escala e mecanizao, houve uma reduo de 405
mil empregos nas plantaes de soja (SCHLESINGER, 2006). A pequena ge-
rao de emprego uma das caractersticas do atual modelo produtivo de soja,
uma vez que, considerando a produtividade em 2000, somente eram necess-
rios dois trabalhadores para cultivar 100 hectares de soja, enquanto a mesma
rea de feijo exigiria 11; arroz ou a laranja, 16; e mandioca, 38 (ROESSING;
LAZZAROTTO, 2004). Alm disso, a soja plantada no Centro-Oeste e no
Norte no necessariamente absorve a mo de obra local, como pode ser verifica-
do no municpio de Humait, no Amazonas, onde os grandes sojicultores con-
tratam operadores de maquinrio do Rio Grande do Sul (FEARNSIDE, 2001).
Assim, da mesma forma que a cana-de-acar, a soja tem um papel im-
portante no xodo rural. A agricultura familiar vem se reduzindo significati-
vamente no Maranho devido ao avano da soja. Esta situao vem agravan-
do a migrao deste estado, principalmente em direo s regies da floresta
Amaznica, contribuindo indiretamente para o desmatamento (FEARNSIDE,
2001). No Par, comum o conflito entre grandes e pequenos agricultores,
principalmente quando esses ltimos no desejam vender, nem arrendar suas

terras; em Santarm, existem diferentes relatos de ameaas e coero contra
pequenos produtores (NORONHA; ORTIZ; SCHLESINGER, 2006).
A situao descrita anteriormente sugere que o modelo adotado para a ex-
panso da soja concentra a terra, induz uma colonizao destrutiva da floresta
Amaznica, desestimula a produo agrcola para alimentao humana, promove
o desmatamento do cerrado, alm de contaminar o solo e os corpos dgua. Dessa
forma, a expanso dessa cultura pouco tem contribudo para um desenvolvimento
equilibrado do pas (SACHS, 2001). Esse modelo foi construdo a partir da crena
de que a produo agrcola somente poderia ser desenvolvida com base na agri-
cultura mecanizada, intensiva em capital e produtos qumicos. Os impactos de tal
paradigma foram ainda reforados pela limitada capacidade institucional de con-
trole ambiental e fundirio do Brasil, o que tornou possvel o desrespeito a vrios
elementos da legislao. Essa realidade, porm, poderia ser superada em dois nveis.
Um primeiro nvel comportaria mudanas pontuais, sem afetar a estrutura
produtiva da soja e do agronegcio. Nesse contexto, poderia ser criado um pro-
grama que: aumentasse a capacidade institucional dos rgos de monitoramento e
controle no interior do pas; criasse um sistema de certificao dos produtores que
cumprisse a legislao, facilitando o acesso desses produtores a mercados interna-
cionais mais exigentes; e adotasse um sistema de zoneamento e rastreamento que
evitasse que as plantaes de soja ocorram em reas no adequadas (FEARNSIDE,
2001). Para que esse nvel de reforma ocorra, porm, Whyte et al. (2004) defendem
ser necessria a superao de um duplo dilema. Do ponto de vista local, necessrio
que os trs principais grupos de atores locais (setor privado, instituies pblicas e
movimentos sociais) alcancem uma situao de equilbrio de poder de forma que
as negociaes ocorram igualitariamente. Ao mesmo tempo, necessrio que, no
nvel global, consumidores de carne e de soja que estejam preocupados com um
desenvolvimento equilibrado da floresta Amaznica e do cerrado encontrem formas
de expressar seu desejo de pagar pela preservao desses biomas, possibilitando a in-
ternalizao dos custos de conservao dos ecossistemas (SCHLESINGER, 2006).
Alternativamente, pode-se buscar uma mudana paradigmtica da produ-
o de soja no Brasil. Para tanto, necessrio que as elites urbanas passem a
enxergar as sociedades rurais como grupos dinmicos e inovadores, entendam
que a reforma agrria mais do que uma prtica assistencialista e percebam que
a agricultura familiar uma forma mais adequada de se ocupar o territrio quan-
do critrios sociais e ambientais so levados em considerao (SACHS, 2001).
Nessa nova perspectiva, poderiam ser criadas polticas que efetivamente estimu-
lassem a consolidao das pequenas e mdias propriedades e adotassem modos
orgnicos e agroecolgicos de produo baseados na agricultura familiar. Essa
soluo, entretanto, exigiria no apenas um amplo processo de reforma agrria,
mas tambm mudanas nas pesquisas tecnolgicas que, em vez de desenvolver

variedades dependentes de agrotxicos, teriam como referncia a preservao ao
meio ambiente, a partir de prticas como o controle biolgico de ervas e insetos
(SCHLESINGER, 2006).
3.3 Minerao de ferro e siderurgia

O Brasil possui 9,8% das reservas de minrio de ferro do mundo, estando em
quinto lugar, atrs da Ucrnia (20%), Rssia (16,5%), China (13,5%) e Aus-
trlia (13,2%). Em termos de produo, o pas o segundo da lista com 18,6%,
ficando atrs apenas da China (30,8%) (DNPM, 2008). As principais reservas de
minrio de ferro do Brasil esto localizadas em Minas Gerais (80,7%), no Par
(10,7%) e em Mato Grosso do Sul (6,0%) (DNPM, 2006). Brasil e Austrlia
lideram a exportao mundial de minrio de ferro, sendo responsveis por cerca
de 65% do volume total; os dois pases se destacam por seu minrio apresentar
uma concentrao de ferro acima de 60%, superior mdia mundial de 45%
(ANDRADE; CUNHA, 2003; ANDRADE et al., 1997). Em 2007, o Brasil
produziu 667 milhes de toneladas de minrio de ferro, das quais 33% foram
exportadas na forma de minrio ou pelotas (DNPM, 2008). Nesse ano, o setor
de minrio de ferro envolveu operaes da ordem de R$ 19,4 bilhes, pagando
R$ 311 milhes de royalties12 (DNPM, 2010).
Uma parte considervel do minrio de ferro nacional tambm exportada
na forma de ferro-gusa ou ao. Apesar de, em 2005, o Brasil ter sido o quinto
maior produtor de ferro-gusa do mundo, com 4% da produo mundial, ele foi
o principal pas no comrcio internacional, responsvel por 42% das exportaes
mundiais (IISI, 2008). As exportaes brasileiras so voltadas principalmente para
pases centrais; em 2006, os Estados Unidos foram responsveis pelo consumo de
69%; seguidos da Espanha (6,5%) (IBS, 2007). A capacidade nominal de produo
de ferro-gusa brasileira est concentrada no estado de Minas Gerais (57,6%) e na
regio de Carajs (34,7%) (SINDIFER, 2008); enquanto a primeira regio exporta
cerca de 40% da sua produo (ANDRADE et al., 2000), quase a totalidade da
produo de Carajs voltada para o mercado internacional (SINDIFER, 2008).
Embora a maior parte da produo siderrgica nacional seja direcionada
para o mercado domstico, uma anlise mais detalhada dos produtos mostra
que a maioria de ao laminado destinada para o mercado interno, enquan-
to os produtos semiacabados so destinados em quase sua totalidade para o
12. No Brasil, os royalties da minerao so pagos por meio da compensao financeira pela explorao dos recursos
minerais (CFEM). A CFEM sobre o minrio de ferro corresponde a aproximadamente 1,6% do faturamento lquido das
empresas enquanto o setor petrleo e gs paga 10% do valor do leo bruto e do gs extrados e o setor eletricidade
contribui com 7,5% do valor da energia produzida. A CFEM distribuda da seguinte forma: 23% para o estado
incluindo o Distrito Federal em que for extrada a substncia; 65% para o municpio produtor; 2% para o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) e 10% para o DNPM.
mercado externo. Entretanto, ambos os segmentos esto fortalecendo sua pre-

sena no exterior; entre 1997 e 2006, a participao da exportao de semia-
cabados aumentou de 82% para 89% da produo, e a venda internacional de
produtos refinados passou de 21% para 29% da produo (IBS, 2003, 2007).
Uma importante explicao para o aumento da participao de pases como o
Brasil no mercado internacional deve-se deciso das indstrias globais de redistribu-
rem sua capacidade produtiva e concentrar a fase quente do processo siderrgico
que vai at o estgio dos produtos semiacabados nos pases perifricos, mantendo
a fase fria prxima aos mercados consumidores (BHLER, 2007; CROSSETTI;
FERNANDES, 2005). Alm dos motivos econmicos, como os baixos custos de
produo, essa deciso est associada ao posicionamento estratgico dos pases mais
ricos, uma vez que os produtos acabados possuem maiores intensidade tecnolgica
valor agregado e se adequam mais facilmente a mudanas na demanda.
Como consequncia, o Brasil se coloca em posio de destaque no mercado
internacional; em 2005, o pas foi o dcimo maior produtor e o 11o exportador
de ao bruto do mundo (IISI, 2008). Essa posio se deve, principalmente, aos
baixos custos de produo de ao no pas; em 2004, a tonelada de bobina a frio era
produzida no Brasil por US$ 109,00, enquanto no Mxico custava US$ 148,00,
na Coreia do Sul, US$ 149,00 e nos Estados Unidos, US$ 161,00 (CROSSETTI;
FERNANDES, 2005). Entre os fatores para essa vantagem competitiva esto a
riqueza mineral do pas e o baixo padro ambiental da legislao brasileira.
Conforme ilustrado na tabela 4, ao definir padres ambientais menos restri-
tivos, o Brasil permite que as empresas tenham seu custo de operao reduzido.
Por outro lado, esses custos acabam sendo transferidos para a sociedade na forma
de contaminao do ar e da gua, aumento da incidncia de doenas e reduo
da qualidade de vida.
TABELA 4
Padres de qualidade do ar no Brasil e na Europa
(Em mg/m)
Brasil1 Europa2
Poluente Referncia temporal
(Conama 1990) (Parlamento Europeu 2008)
24 h 150 50
Partculas inalveis
Mdia anual 50 40
Dixido de enxofre 24 h 365 125
1h 320 200
Dixido de nitrognio
Mdia anual 100 40
Monxido de carbono 8h 10.000 10.000
Notas: 1 Dados

referentes ao padro primrio, definido pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) como aquele que,
quando ultrapassado, pode afetar a sade da populao.
2
Valores considerados limites para a proteo da sade humana.
Itabira (MG) uma das regies com maior tradio na minerao de

ferro do pas, sendo a minerao de grande escala desenvolvida desde 1942.
Uma pesquisa sobre qualidade do ar e sade realizada entre 2003 e 2004 iden-
tificou a minerao a cu aberto como a fonte mais relevante de emisso de
material particulado inalvel no municpio e verificou que o aumento em 10
miligramas por metro cbico (mg/m3) desse poluente no ar gerava o aumento
de 12% no nmero de atendimentos por doenas respiratrias de adolescentes
e de 4 % no nmero de atendimentos por doenas cardiovasculares em adultos
(BRAGA et al., 2007).
Em outro caso, na regio metropolitana de Belo Horizonte (MG), localiza-
se a mina Capo Xavier, que uma das ltimas reservas de alto teor de ferro do
Quadriltero Ferrfero e consiste em uma reserva de 173 milhes de tonelada de
minrio de ferro. Porm, as jazidas de ferro so tambm grandes reservatrios
naturais de gua, e o conflito entre o uso das guas para o abastecimento pblico
e os direitos minerrios concedidos pelo Departamento Nacional da Produo
Mineral (DNPM) vem se agravando sistematicamente. Capo Xavier encontra-
se na rea de proteo ambiental sul da regio metropolitana de Belo Horizonte,
criada para preservar a biodiversidade e os mananciais que abastecem a regio, e
a jazida o principal aqufero a fornecer guas para os ribeires Fechos, Barreiro,
Mutuca e Catarina, que abastecem cerca de 320 mil pessoas, e cujas principais
nascentes foram declaradas, no incio dos anos 1980, reas de proteo especial.
Existe uma significativa insegurana jurdica em torno do licenciamento da mina
de Capo Xavier, uma vez que a Lei Estadual no 10.793/1992 probe a atividade
extrativa mineral que cause a perda de volume e qualidade das bacias de manan-
ciais de abastecimento pblico e uma ao civil pblica vem tentando requerer
a anulao das licenas prvia, de instalao e de operao da mina, bem como
a condenao dos agentes envolvidos no licenciamento por atos de improbidade
administrativa (MPE/MG, 2009).
A promoo das atividades minerais, muitas vezes, se baseia no argumen-
to da relevncia da minerao na criao dos empregos e da renda das pessoas;
porm, essa importncia deve ser relativizada. Enrquez (2007) comparou o de-
sempenho ambiental, social e econmico dos principais municpios mineradores
do pas, com os no mineradores localizados em seu entorno. Ela identificou que
enquanto nos municpios mineradores e no mineradores da regio Norte e Nor-
deste 14% do total da populao encontravam-se ocupados em 1980, nos mu-
nicpios de base mineral este percentual chegava a 32% da populao, enquanto
nos demais municpios, correspondia a 29% em 2000. Nas regies Centro-Oeste,
Sudeste e Sul a importncia da minerao da gerao de emprego foi ainda mais
limitada; em 1980, municpios mineradores e no mineradores tinham cerca
de 7% da populao ocupada, passados 20 anos, a diferena entre os dois era
de apenas 2%, valendo, respectivamente, 39% e 37%. Alm disso, o desempenho

com relao reduo da pobreza e da desigualdade social variado. Ao todo,
a autora analisou 15 municpios de base mineral; entre estes, nove reduziram a
pobreza, mas aumentaram a concentrao de renda; dois aumentaram a pobreza e
a concentrao de renda; um aumentou a pobreza, mas diminuiu a concentrao
de renda; e apenas trs conseguiram combinar reduo de pobreza com uma dis-
tribuio mais igual de renda. Como concluso sobre esse tema, a autora afirma
que no h nada inerente ao setor mineral que garanta a reduo da pobreza e
uma melhor distribuio de renda.
Outra questo ligada questo do trabalho a qualidade dos empregos
gerados pela minerao, uma vez que em muitos casos h abusos pelas empresas.
Uma inspeo da Procuradoria Regional do Trabalho de Minas Gerais, realizada
em 2006 em Mariana, identificou que a empresa Samarco havia cometido mais
de 40 infraes trabalhistas, incluindo excesso de jornada de trabalho e falta de
instalaes sanitrias para uso dos trabalhadores. Em 2007, o Tribunal do Traba-
lho do Esprito Santo condenou a empresa Vale a pagar R$ 800 mil aos trabalha-
dores como indenizao por ter uma lista usada para inibir o acesso ao trabalho
daqueles que tivessem entrado com aes trabalhistas na justia (PRT/ES, 2007).
Assim como a minerao de ferro, atividades de beneficiamento do minrio
tambm geram impactos negativos para a sade das pessoas, incluindo seus traba-
lhadores, e o meio ambiente. Esses impactos ocorrem ao longo de toda a cadeia,
incluindo produo de carvo vegetal, ferro-gusa e ao.
A produo de carvo vegetal est intimamente relacionada indstria side-
rrgica; em 2008, a produo de ferro-gusa e ao foi responsvel por 75,3% do
consumo de carvo vegetal do pas (EPE, 2009). O uso de carvo vegetal, em vez do
carvo mineral, tem como principal vantagem uma menor emisso lquida de CO2,
uma vez que o primeiro uma fonte renovvel de energia. Entretanto, no Brasil, a
produo de carvo vegetal ainda se d em larga escala por meio do desmatamento
de mata nativa. Entre 1997 e 2007, a participao das matas nativas na produo
nacional deste tipo de carvo passou de 24,6% para 50,1% (AMS, 2008).
A questo do carvo vegetal no se refere apenas ao uso de mata nativa,
mas tambm ao corte ilegal das florestas. Segundo pesquisadores da Universida-
de Federal do Par (UFPA), cerca de 60% do carvo que abastece as guseiras na
Amaznia Oriental so feitos sem o devido licenciamento (CAMARGO, 2006);
para o Ibama, esse percentual chega a quase 80% (IBAMA, 2005).
A preferncia por mata nativa se deve ao fato de o mercado no incorporar
todos os custos sociais e ambientais dessa prtica, levando o corte de mata nativa
a ser mais lucrativo do que o uso de florestas plantadas. De acordo com a Associa-
o Mineira de Silvicultura (AMS), o metro cbico do carvo vegetal de florestas
plantadas custaria, em 2006, aproximadamente US$ 43,65 (AMS, 2008); por

outro lado, o preo mximo praticado para o carvo de mata nativa, no estado de
Mato Grosso, seria cerca de US$ 25,00 (HESS, 2008).
O uso de madeira plantada contribuiria para reduzir a taxa de desmatamen-
to decorrente da produo de carvo vegetal favorecendo, teoricamente, a con-
servao da floresta nativa. Entretanto, apesar dessas vantagens relativas, a mo-
nocultura para produo de carvo vegetal no deve ser considerada como uma
soluo ideal e sem conflitos, uma vez que esta tambm est associada a uma srie
de problemas, como a concentrao fundiria, o uso intensivo de agrotxicos, a
reduo da biodiversidade e a diminuio do acesso de comunidades tradicio-
nais a recursos florestais. Segundo o Balano Energtico Nacional, a produo de
ferro-gusa e ao utilizou, em 2008, 13,6 milhes/tep de carvo vegetal e mineral
e coque de carvo mineral. Se toda essa energia fosse produzida exclusivamente a
partir de carvo vegetal, seriam necessrias 21,1 milhes de toneladas desse com-
bustvel (EPE, 2009). Para garantir essa produo, o setor siderrgico precisaria
cortar todo ano algo entre 2 e 3 milhes de hectares de eucalipto;13 entretanto,
toda a rea plantada de pinus e eucalipto do Brasil, em 2007, ocupava um terri-
trio de 5,6 milhes de hectares (ABRAF, 2008).
Assim como no caso da cana-de-acar, a produo de carvo vegetal tam-
bm associada ao trabalho escravo. A produo desse recurso foi sendo im-
plantada no Brasil associada a relaes tradicionais de trabalho. Dessa forma, ela
adotou as prticas que eram comuns nas atividades rurais, tais como o pagamento
por diria ou empreitada, e a intermediao dos gatos. Esses trabalhos exigem
grande intensidade fsica e ainda so realizados em condies precrias, do ponto
de vista de segurana e sade do trabalhador, bem como na ausncia de condies
mnimas em termos de infraestrutura de apoio (dormitrios, refeitrio, sanitrios,
assistncia mdica etc.). A adoo de sistemas de trabalho degradantes facilitada
pelos baixos nveis educacionais e organizativos dos pees, bem como pela exten-
so espacial das atividades e carncia de empregos remunerados nas regies onde
se produz carvo vegetal (MONTEIRO, 2004). Como forma de tentar coibir
tais prticas, o MTE, por meio do grupo de fiscalizao mvel, vem fazendo
fiscalizaes em diferentes regies do Brasil, buscando resgatar os trabalhadores
encontrados em situaes degradantes, conforme apresentado no grfico 4.
Os impactos ambientais e sociais da cadeia do ao no se limitam apenas
minerao e produo de carvo vegetal, sendo a prpria fabricao de ferro-
gusa e de ao altamente impactante.
13. Para esse clculo, estimou-se que 1 t de carvo vegetal seria produzida a partir de 2,97 t de madeira (MONTEIRO,
2004) e que a produtividade de plantaes de eucalipto varia entre 20 t e 30 t de madeira seca por hectares a.a.
(FOELKEL, 2009).
Do ponto de vista dos impactos ambientais, um dos maiores problemas

gerados diz respeito poluio atmosfrica, tanto na produo de ferro-gusa
quanto nas aciarias. Entre os poluentes produzidos nessas etapas esto os xidos
de enxofre e nitrognio, o material particulado, o benzeno e os hidrocarbonetos
policclicos aromticos (HPAs) (SANTOS, 2005).
Os xidos de enxofre e nitrognio so produzidos a partir da queima de car-
vo e reagem com a umidade do ar formando, respectivamente, cidos de enxofre
e de nitrognio e dando origem chamada chuva cida. Dependendo do grau
de acidez, a chuva pode impactar negativamente plantas, aumentar a acidez de
rios e lagos aumentando a mortandade de peixes e outros animais e danificar
prdios e construes. Anlises da concentrao de dixido de enxofre (SO2) na
cidade de Volta Redonda (RJ), onde se encontra a Companhia Siderrgica Na-
cional (CSN), encontraram faixas de 52- 354mg/m3 (1995-1996) e 6-131 mg/m3
(1999). Apesar de a mdia dos valores estar abaixo da concentrao recomendada
pela Organizao Mundial de Sade (OMS) (125 mg/m3), foram identificados
episdios em que os valores medidos eram superiores a esse limite. O estudo da
distribuio espacial desse poluente apontou a CSN como principal responsvel
pela sua presena na atmosfera (GIODA et al., 2004).
Material particulado, com dimetro igual ou menor a 10 milmetros
(mm), est associado a diferentes problemas de sade, incluindo os respira-
trios (GIODA et al., 2004). Estes problemas so ampliados na presena dos
hidrocarbonetos policclicos aromticos (HPAs),14 que so produzidos pela
combusto incompleta da matria orgnica presente no carvo e absorvidos
no material particulado (TERRA FILHO; KITAMURA, 2006). Muitos dos
HPAs so potncias carcinognicas e mutagnicas, pois podem reagir dire-
tamente ou aps transformaes metablicas com o material gentico que
forma o ncleo das clulas. Quando os seres vivos so expostos continuamente
a HPAs, no caso dos trabalhadores, ou quando a exposio associada a par-
tculas inalveis, a eliminao desses componentes demorada, com srios
efeitos txicos (PEREIRA NETTO et al., 2000).
Outro componente orgnico perigoso associado produo de ao o
benzeno; um hidrocarboneto cclico aromtico. Este liberado na forma de
gs durante o processo de transformao do carvo em coque, e a exposio
crnica a esse produto pode resultar em casos de anemia (produo insufi-
ciente de glbulos vermelhos), leucopenia (produo insuficiente de glbulos
brancos) e trombocitopenia (produo insuficiente de plaquetas). Alm disso,
14. O termo HPA usado para classificar mais de 100 diferentes compostos qumicos, que tm como caracterstica
mais de dois anis benznicos (arranjo molecular particular, composto por seis tomos de carbono e seis tomos de
hidrognio). Os HPAs so produzidos, principalmente, durante a queima incompleta de sustncias orgnicas, como o
carvo e o petrleo.
a exposio ao benzeno tambm associada a um aumento do risco de leuce-

mia (IPCS, 2008). Um estudo envolvendo 328 trabalhadores da Companhia
Siderrgica Paulista (Cosipa), realizado pela Fundao Jorge Duprat Figuei-
redo (Fundacentro) e pela Delegacia Regional do Trabalho de So Paulo no
incio da dcada de 1990, mostrou incidncia de quase 47% de alteraes
hematolgicas em perodo de cinco anos, o que resultou no afastamento de
mais de 2 mil trabalhadores (MACHADO et al., 2003).
Outro problema associado produo siderrgica diz respeito frequncia
dos acidentes de trabalho. O grfico apresenta a evoluo da taxa de incidncia
de acidentes para os setores discutidos nesse trabalho. Os dados so baseados na
emisso da comunicao de acidentes de trabalho (CAT), que somente emiti-
da para trabalhadores contratados com carteira de trabalho. Conforme discuti-
do anteriormente, os setores estudados possuem um alto nvel de informalidade
e, portanto, os dados do Ministrio da Previdncia Social (MPS) sofrem de um
elevado grau de subnotificao. Apesar dessa limitao, os indicadores mostram
que, com exceo do cultivo de soja, todos os outros setores possuem uma inci-
dncia de acidentes acima da mdia brasileira. Para alguns setores, esses valores
chegam a ser duas ou trs vezes maiores do que a mdia nacional, como nos
casos do cultivo de cana-de-acar e da produo de ferro-gusa. Esses valores
devem-se prpria natureza das atividades que poderiam ser consideradas in-
tensivas em acidentes do trabalho.
GRFICO 8
Taxa de incidncia de acidentes de trabalho setores selecionados
70
Incidncia de acidentes por mil trabalhadores
60
50
40
30
20
10
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Produo de ferro-gusa Cultivo de cana-de-acar
Extrao de minrio de ferro Cultivo de soja
Produo de laminados planos de ao Mdia nacional
Em resumo, a expanso da produo de ferro e ao no pas vem causando uma

srie de efeitos no desejveis sobre a sociedade e o ambiente. O setor intrinseca-
mente relacionado a poluio atmosfrica e acidentes de trabalho. Alm disso, sua
forte ligao com a produo de carvo vegetal associa-o ao desmatamento ilegal e
condies degradantes de trabalho. Essa relao sugere que a expanso da siderurgia
no Brasil, apesar de aumentar a riqueza e favorecer a balana comercial do pas,
poder diminuir a qualidade de vida de alguns grupos especficos da populao.
O objetivo neste texto foi descrever e analisar alguns problemas relacionados ao
fortalecimento da posio do Brasil como fornecedor de commodities ou produtos
intensivos em recursos naturais para o mercado internacional. Para tanto, iniciar-
se- a discusso a partir da verificao da existncia de um debate em aberto sobre
o papel do comrcio internacional no desenvolvimento dos pases perifricos,
em que h grupos que defendem a intensificao do comrcio como estratgia
de desenvolvimento, enquanto outros propem que o simples aprofundamento
do modelo atual poder intensificar a disparidade entre os grupos de pases. Esse
debate mostrou-se ainda mais complexo pela insero do componente ambien-
tal e da associao dos setores intensivos em recursos naturais em uma srie de
impactos ambientais e sociais negativos. Para ilustrar esses impactos no caso do
Brasil, foram usadas as cadeias produtivas do acar e etanol, da soja e do ferro
e ao. Esta anlise sugere que o pas, assim como outros pases perifricos, vem
superexplorando sua populao, seu territrio e seus recursos naturais (energia,
gua, minerais e biodiversidade) para a produo de produtos de baixo valor agre-
gado a serem vendidos no mercado internacional.
Atualmente, esses produtos so considerados estratgicos pela indstria na-
cional e por setores ligados ao comrcio exterior pela competitividade apresen-
tada pelo Brasil. Essa exportao gera divisas importantes para o pas, embora
nem sempre essa riqueza seja distribuda para a sociedade.
Do ponto de vista econmico e da inovao tecnolgica, deve ser levado
em considerao que o Brasil especializado na exportao de produtos brutos
ou em estgios primrios de beneficiamento. Esse contexto, porm, pode redu-
zir o potencial de gerao de riqueza, criao de emprego e arrecadao tribu-
tria que tais recursos naturais poderiam geral se fossem beneficiados no pas.
Em segundo lugar, mas no menos importante, a comercializao de produtos
em sua forma bruta tem um impacto restrito na industrializao do pas e na
incorporao de novas tecnologias, pois se restringe a estimular a produo de
equipamentos para a cadeia, deixando de fortalecer a industrializao relaciona-
da ao beneficiamento de tais recursos.
Alm dessas questes econmicas de mdio e longo prazo, a estratgia de espe-

cializao na produo de commodities tambm gera uma srie de problemas ambien-
tais e sociais, que precisa ser levada em considerao pelos tomadores de deciso.
Sob a perspectiva ambiental, os estudos setoriais apresentados neste texto mos-
traram que os trs setores tm impactos negativos sobre a biodiversidade do pas,
uma vez que exigem o estabelecimento de monoculturas em grande escala, sejam elas
de cana-de-acar, de soja ou de eucalipto. O modelo produtivo dessas indstrias
ainda intensivo no uso de agrotxicos, contribuindo para a contaminao do solo
e dos recursos hdricos. Alm disso, a produo de ferro-gusa e ao, bem como as
queimadas da cana-de-acar, tem importante impacto poluidor sobre a atmosfera.
Adicionalmente a esses problemas ambientais, os setores estudados geram
uma srie de problemas sociais. Conforme descrito, eles so intensivos em terra
e, por isso, competem com a produo de alimentos pela agricultura familiar,
contribuindo para o xodo rural. Ao mesmo tempo, os agrotxicos utilizados ex-
pem e contaminam trabalhadores e comunidades rurais, causando adoecimento
e morte. A colheita de cana-de-acar e a produo de carvo vegetal, ainda, so
exemplos emblemticos de condies inadequadas de trabalho. Problemas de sa-
de ambiental ainda so identificados ao longo da cadeia siderrgica pela exposio
de trabalhadores e comunidades a diferentes poluentes atmosfricos, em especial
compostos orgnicos.
Em resumo, apesar da produo e da exportao de produtos intensivos em
recursos naturais produzirem riquezas, elas tambm geram uma srie de externali-
dades negativas que, ao no serem incorporadas aos sistemas de custos, acabam
por ser transferidas para grupos especficos da sociedade. Uma vez reconhecido
que as exportaes de commodities pelo Brasil geram efeitos positivos e negativos,
necessrio aprofundar a discusso sobre os diversos aspectos envolvidos nessa
interao. A partir da construo coletiva de uma viso holstica sobre o assunto,
caberia sociedade debater sobre as vantagens e as desvantagens de se adotar tal
modelo de insero internacional.
No existe a pretenso de, com este texto, definir qual seria o modelo mais
adequado para o Brasil. Entretanto, colocam-se algumas questes que poderiam
nortear, ao menos, o aprimoramento do modelo atual. Porm, seja por meio
dessas questes, seja com base em outras premissas, preciso que a sociedade
brasileira discuta sobre qual modelo de insero deseja para o pas.
O primeiro passo sugerido refere-se necessidade de se garantir respeito
legislao ambiental e trabalhista. Em muitos dos casos apresentados ao longo
deste captulo, existem situaes em que a relao de poder entre empresas e
comunidades locais ou trabalhadores muito desigual e, nesse contexto, h em-
presas que atuam margem da lei, sem que essas infraes sejam identificados ou
penalizados. Uma possvel explicao para esses abusos seria a percepo de haver
um pequeno risco de fiscalizao e punio. Por esse motivo, a primeira estratgia
proposta refere-se ao fortalecimento das instituies de monitoramento e contro-
le, seja das agncias ambientais, seja das agncias ligadas s relaes trabalhistas
ou de sade do trabalhador. Esse fortalecimento passa no apenas pelo aumento
de pessoal envolvido nas atividades de regulao, como tambm pela melhoria da
infraestrutura de monitoramento e das condies para fiscalizao.
Associado a essa estratgia, tambm seria necessrio um processo de atuali-
zao de alguns padres de controle ambiental, uma vez que j vem sendo notada
certa defasagem entre a regulao brasileira e aquela utilizada em outros pases.
Essa adequao passa por diferentes setores, incluindo poluio do ar e registro
de agrotxicos.
Uma segunda sugesto de estratgia diz respeito ao contedo tecnolgico das
exportaes brasileiras. Diferente de outros pases, a estrutura tributria brasileira,
em geral, no estimula a exportao de bens manufaturados. Nesse contexto, em-
presas acabam optando por exportar minrio de ferro e soja em gros, em vez de
produtos beneficiados a partir dessas commodities, que teriam maior potencial de
gerar mais empregos e fomentar o desenvolvimento tecnolgico no pas. Por esse
motivo, seria importante que esse sistema de incentivos fosse debatido e revisto.
Alm de mudanas no sistema tributrio, parece desejvel criar outros es-
tmulos para aumentar o valor agregado dos produtos brasileiros. Uma possvel
estratgia nessa direo seria a especializao para ocupar nichos de mercado
especficos, uma vez que existe uma crescente demanda, ao menos nos pases
centrais, para produtos ambientalmente e socialmente adequados. Nesse sen-
tido, em vez de se centrar na produo de commodities agrcolas produzidas
a partir de monoculturas (sistemas intensivos em gua, agrotxicos e adubos
qumicos, que competem por preos mais baixos no mercado internacional), as
polticas agrcolas poderiam incentivar a transio para outros mtodos de pro-
duo, como aqueles que se baseiam na agricultura orgnica ou em princpios
da agroecologia. Da mesma forma, a insero internacional por meio de redes
especficas de comrcio justo (fair trade) ou economia solidria que fortalece-
riam a agricultura familiar poderia ser alternativa para aumentar o valor dos
produtos agrcolas. Tais estratgias de insero global no apenas aumentariam
o preo prmio pago pelos produtos brasileiros, como tambm reduziriam
as externalidades negativas geradas pelas atividades produtivas intensivas em
recursos naturais. Mais ainda, a opo pelo modelo de insero internacional
criaria uma imagem positiva do pas, que passaria, ento, a ser identificado
como local de produo limpa, o que poderia, inclusive, servir como atrativo
para novos investimentos de mesma natureza.
Como terceira estratgia, prope-se a construo de um novo modelo de

insero internacional a ser adotado pelo Brasil, que no seja to dependente
de recursos naturais. Apesar de ser necessrio um profundo debate da sociedade
brasileira sobre qual modelo de insero internacional ou mesmo modelo de
desenvolvimento , adota-se neste estudo como pressuposto que tal modelo no
pressupe a ausncia de crescimento econmico, mas o seu direcionamento para
atender s necessidades das pessoas em termos de qualidade de vida (SABROZA;
LEAL; BUSS, 1992, p. 89).
Como consequncia desse compromisso com a melhoria das condies de
vida da populao, parece ser necessrio questionar o pressuposto do crescimento
em curto prazo que vem guiando as decises dos setores intensivos em recursos
naturais. A dependncia de tais recursos foi central para o crescimento econmi-
co dos pases centrais da economia global, como Inglaterra e Alemanha. Porm,
ao longo de sua histria, esses pases comprometeram seriamente a qualidade
ambiental de seus territrios e a sade de parcela significativa de sua populao.
Aprendendo com a experincia dos outros, a sociedade brasileira deveria se ques-
tionar at que ponto desejvel aumentar a participao dessas atividades em sua
economia, ou se no seria prefervel dedicar esforos para o desenvolvimento de
setores que tenham menos impactos negativos sobre o meio ambiente e a popu-
lao. Dessa forma, diferentes setores da sociedade brasileira deveriam propor
e discutir polticas que garantissem uma transio para uma sociedade menos
dependente de recursos naturais, por meio de aes pblicas e privadas que garan-
tissem progressiva mudana dos padres de consumo, diminuio dos circuitos
de produo e comercializao, alterao no modelo de transporte, reduo da
dependncia energtica etc.
Tendo como referncia a necessidade de que seja construdo um processo
real de transio que garanta menor dependncia dos recursos naturais, im-
portante propor a otimizao das cadeias produtivas existentes, de forma que
elas produzam riqueza para o pas respeitando direitos, sem agredir a sade das
pessoas e o meio ambiente. Alm disso, o que se espera que os setores produ-
tivos firmem seu compromisso com a sociedade pelo desenvolvimento social e
ambiental de longo prazo. Dessa forma, o que se vislumbra a construo con-
junta de alternativas para usos da infraestrutura e conhecimento existentes que
sejam coerentes com uma perspectiva de um desenvolvimento socialmente justo
e ambientalmente sustentvel.
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CAPTULO 22
DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE NA CONSTRUO
1 INTRODUO
Vive-se o momento da sustentabilidade!
Em todo o planeta, grande a presso para que as questes sociais e am-
bientais, na sua mais ampla abrangncia, estejam presentes nas discusses e nos
debates que envolvam o desenvolvimento dos povos e pases.
As preocupaes maiores se localizam nas desigualdades entre as populaes
que se formaram ao longo dos tempos e nas agresses ao meio ambiente represen-
tadas, sobretudo, pela ao predatria do homem.
Cientistas em todos os cantos do mundo, organizaes no governamentais
(ONGs) cada vez mais especializadas, e associaes e entidades oficiais ou no,
regionais ou internacionais, que renem especialistas e interessados, todos cons-
cientes da responsabilidade que tem-se com a justia entre os povos e o futuro da
terra, dedicam cada vez mais tempo e recursos para estudar e pesquisar estes temas
e orientar a sociedade no rumo correto daquilo que imaginam ser o equilbrio
do desenvolvimento, do meio ambiente e das relaes humanas. Neste contexto,
uma das reas que tem merecido especial ateno a indstria da construo.
E alguns fatores pesam bastante para que o setor seja sempre objeto de anlise e
crtica. Destacam-se, entre outros:
1. O setor consome grandes quantidades de recursos naturais, tendo por
isso uma responsabilidade direta sobre a situao ambiental.
2. responsvel pelo consumo intenso de energia eltrica e gua na fase
de fabricao dos materiais que utiliza, e na etapa de produo das
obras e, principalmente, durante a longa vida til dos edifcios manu-
teno e operao o que representa a maior parte do consumo.
3. Por fim, tambm responsvel por altos nveis de emisso de gases de
efeito estufa (GEE), especialmente o dixido de carbono (CO2).
Em relao energia eltrica, a situao pode se agravar, dependendo da
matriz energtica que se utiliza. No caso do Brasil, por ter a melhor e mais limpa
matriz do mundo, baseada principalmente em energia renovvel 47% de toda
a energia produzida , a situao um pouco amenizada. Em outros pases, a
energia renovvel chega a representar apenas 13% de toda a energia produzida.

No entanto, nos pases considerados de primeiro mundo, j so grandes os avanos
encontrados nesta rea. Os chamados edifcios sustentveis (os prdios verdes)
j esto por toda parte e apresentam bons resultados em termos de ecodesign,
eficincia energtica, uso adequado das guas, conforto para os usurios e baixos
nveis de emisso de gases de efeito estufa.
Isso foi possvel graas ao desenvolvimento de novas tecnologias, de novos
produtos e processos construtivos, de gesto, de uma mo de obra qualificada e
bem remunerada, de economias mais prsperas e de ambientes cujas culturas foram
receptivas s mudanas que foram introduzidas por estas tecnologias. O que existe
hoje de mais moderno so os edifcios que produzem a prpria energia que conso-
mem, se utilizando de tcnicas e procedimentos alternativos eficientes e modernos.
Importante dizer que nestes pases a presena do Estado como regulador e indutor
marcante e decisiva. Infelizmente, fora do eixo dos pases mais desenvolvidos,
os eventos ainda no esto caminhando desta forma. No caso do Brasil, j tem-se
alguns centros de excelncia, em que profissionais dedicados e competentes tm
se dedicado ao assunto com bastante xito, tornando-se, inclusive, referncia no as-
sunto. A Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e a Escola Politcnica da
Universidade de So Paulo (EPUSP) so dois bons exemplos. Alm delas, h outras
experincias bastante consolidadas, como os trabalhos desenvolvidos pelo Conselho
Brasileiro de Construo Sustentvel (CBCS) e pela Holcim Brasil.
2 A REALIDADE E O GRANDE DESAFIO

O Brasil um bom exemplo de pas em desenvolvimento, que j absorve muitas
prticas e muitos conhecimentos, mas que tem ainda um grande desafio pela frente.
Sero analisados os fatores que impedem o avano do pas nesta rea e as
possveis solues que podem e devem ser desenvolvidas para que, no futuro pr-
ximo, se consiga alinhamento s naes ditas de primeiro mundo.
Em primeiro lugar preciso ressaltar que a sociedade necessita ter a cor-
reta conscincia de que o desenvolvimento com sustentabilidade a includa a
construo sustentvel fundamental para garantir o futuro do planeta, e por
consequncia, das novas geraes.
A compreenso e participao de todos sero determinantes para o sucesso e
a velocidade das mudanas. Preservar a natureza, utilizando corretamente o meio
ambiente, e buscar o equilbrio econmico e social da sociedade significa, na pr-
tica, evitar a destruio das riquezas naturais, sem o que no se ser capaz de sus-
tentar as geraes futuras. Para a humanidade, o desenvolvimento sustentvel
aquele que pressupe o atendimento das necessidades da gerao atual, sem com-
prometer a capacidade das geraes futuras de atenderem s suas necessidades.
Desafios da Sustentabilidade na Construo 617
Simbolicamente, bastante utilizada a terminologia dos 3 Ps people, planet

e prosperity para explicar o conceito do desenvolvimento com sustentabilidade.
People significando as pessoas, agregadas com justia social; planet o meio ambiente
e a ecologia; e prosperity o desenvolvimento econmico, no sentido do comrcio
justo e do trabalho digno.
Visto pelo enfoque da construo sustentvel, a constatao de que o
futuro do planeta depende fundamentalmente da determinao do homem
de agir para melhorar a qualidade de vida da populao no presente, mas sem
comprometer a qualidade de vida das geraes futuras. O desenvolvimento do
Brasil ainda apresenta um alto grau de informalidade e apesar dos avanos al-
canados, ainda so grandes os desnveis sociais. Esses so os grandes desafios
que se impem para a implantao de um programa consistente e vencedor.
preciso entender que a informalidade gera muito desperdcio, aumenta des-
necessariamente o consumo de energia e responsvel por grande parte da agresso
natureza. Isto no impede, no entanto, que um grupo de empresas j utilize os
mais modernos e eficientes instrumentos, procedimentos e tecnologias existentes
para construir edifcios mais eficientes e inteligentes. Temos hoje no Brasil cerca de
200 edifcios verdes ou edifcios sustentveis, como so conhecidos, em uma
demonstrao de que a empresa brasileira criativa e capaz de se adaptar para viver
o futuro. Eles so, em sua maioria, prdios industriais ou corporativos cujas cons-
trues seguem projetos muito bem estruturados e planejados.
Esses edifcios adotam como diretrizes os requisitos de modelos internacio-
nais como o Leadership in Energy & Environmental Design (LEED), de modelos
nacionais, como o edifcio ACQUA, baseado no modelo francs e em polticas
pblicas como o Programa Nacional de Eficincia em Edificaes (Procel Edifica)
que estipula nveis de eficincia energtica para as edificaes.
O grande desafio que se tem pela frente o de preparar o ambiente da
economia brasileira para receber essas grandes inovaes e possibilitar o acesso a
mais de 135 mil empresas formais espalhadas pelo pas a estas novas tecnologias e
procedimentos que se pretende implantar.
3 O QUE ACONTECE PELO MUNDO?

O ltimo relatrio do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), emi-
tido em 2007 que apresentou um diagnstico da situao do planeta no mbito
do aquecimento global , identificava no setor de edificaes uma excelente opor-
tunidade de mitigao dos gases causadores do efeito estufa.
Isso provocou uma reao positiva nos cientistas e especialistas pblicos e
privados , que imediatamente desenvolveram programas e projetos que buscam
apontar solues para problemas como:
eficincia energtica;
uso racional de gua;
inovao tecnolgica;
treinamento e adaptao da mo de obra, inclusive com a criao do
chamado emprego verde (green job);
gesto dos resduos;
proteo ao meio ambiente;
uso de madeira legal certificada;
formalizao da atividade econmica;
mudanas climticas (mitigao e adaptao);
gesto da qualidade; e
selo Procel Edifica.
Foi criado tambm o World Business Council for Sustainable Development
(WBCSD), um conselho que rene mais de 200 companhias internacionais de
36 pases e que representa 22 dos maiores setores industriais comprometidos com
o desenvolvimento sustentvel, por meio do crescimento econmico, aliado ao
equilbrio ecolgico e ao progresso social. Os objetivos deste grupo so:
liderar mundialmente o desenvolvimento de empreendimentos sustentveis;
ajudar a desenvolver polticas que criem condies para a contribuio
dos negcios, para o desenvolvimento sustentvel;
desenvolver e promover cases de desenvolvimento sustentvel;
compartilhar as melhores prticas entre os membros do conselho; e
contribuir para o futuro sustentvel de naes em transio.
O WBCSD concentrou-se, recentemente, no estudo do projeto de eficincia
energtica em edifcios Energy Efficiency Buildings (EEB) , analisando a realida-
de dos pases pesquisados (China, Brasil, ndia, Europa, Estados Unidos e Japo),
bem como as oportunidades da advindas. O resultado das anlises feitas mostra que
possvel alcanar uma economia de at 80% da energia consumida durante a cons-
truo, o ciclo de vida e a demolio de um edifcio. Os estudos sinalizam na direo
do desenvolvimento de novas tecnologias, estruturas sociais, valores e atitudes da
sociedade. O conselho identifica ainda a existncia de barreiras financeiras, compor-
tamentais e de conhecimento, tanto para os indivduos quanto para empreendedores
e governos, apontando sugestes para mudanas radicais nestas realidades.
Na Europa, o governo do Reino Unido decidiu comprometer-se profundamen-

te com o tema e liderar as aes neste campo, criando um projeto de estratgias para
a construo sustentvel, com objetivos e metas muito bem definidos, envolvendo
toda a sociedade. O modelo ingls tem sido a base dos trabalhos para a elaborao
do Programa Construo Sustentvel da Cmara Brasileira da Indstria da
Construo (CBIC), que est sendo desenvolvido no Brasil. O exemplo da nao ingle-
sa deixa claro que, sem polticas pblicas para o setor, dificilmente se obtero resultados
satisfatrios. O estado deve comear dando exemplo pelas obras pblicas, que devero
obedecer, desde sua concepo, aos conceitos mais amplos da sustentabilidade.
4 COMO A INDSTRIA DA CONSTRUO EST SE PREPARANDO PARA .

ENFRENTAR ESTE GRANDE DESAFIO NO BRASIL?
Como j se sinalizou anteriormente, tem-se que criar o ambiente necessrio para
que as mudanas possam acontecer. Para isto, est sendo desenvolvido um projeto
de inovao tecnolgica (PIT) que trata de vrios aspectos importantes e impres-
cindveis para que se possa implantar um bom projeto de construo sustentvel.
A inovao tem sido, em muitos pases, decorrente da busca constante pela
melhor produtividade, substituindo o trabalho humano em atividades de grande
desgaste e esforo, tornando o processo construtivo um processo cada vez mais
de montagem. Neste particular, a situao da maioria dos pases desenvolvidos
diferente da brasileira. A indstria da construo conta, nestes pases, com mo de
obra mais especializada, fornecendo servios de pequenas empresas estruturadas
e especializadas, com boa capacitao tcnica e empresarial. Os servios prestados
por estas empresas tornam-se verdadeiros subsistemas, com condies de transfe-
rir os ganhos de produtividade e qualidade das inovaes para todo o empreendi-
mento. A busca pelo atendimento a requisitos de desempenho ligados ao usurio
cada vez mais exigente e pelo cumprimento de normas e regulamentos forte-
mente indutores de melhoria da qualidade em benefcio do usurio est includa
entre os requisitos exigidos pelo novo modelo de construo sustentvel.
No Brasil, a introduo de inovaes no mercado da construo civil est his-
toricamente relacionada produo habitacional nos anos 1970 e no incio dos anos
1980 a partir da larga escala de produo proporcionada pelos financiamentos
concedidos pelo Banco Nacional de Habitao (BNH). No entanto, a falta de pre-
paro das empresas para o planejamento e a avaliao prvios destas inovaes levou
a srias consequncias e perda de qualidade do que foi produzido naquele perodo.
Os anos 1990, por sua vez, foram marcados pelo desaparecimento dos finan-
ciamentos moradia e, consequentemente, s inovaes. Isto se deu at a abertura
econmica e estabilizao da economia, quando os financiamentos comearam a vol-
tar, beneficiando fabricantes de outros pases e empresas construtoras que voltaram
ento a investir na introduo de novas tecnologias. A partir da, ainda sem um sistema
de avaliao das inovaes, o mercado introduziu com dificuldades algumas das principais
mudanas que dependeram em alguns casos de investimento completo de desenvolvi-
mento e operao pelas construtoras para constatao da viabilidade tcnica e econmica.
A indstria de materiais e sistemas liderou a introduo de inovaes a partir
da segunda metade dos anos 1990, em alguns casos demandada pelas empresas cons-
trutoras e em outros trazendo tecnologias j existentes em outros pases. Tecnologias
como o sistema de vedao drywall ou o sistema construtivo steel framing, mas ainda
sem a escala desejvel para sistemas com este grau de industrializao. Naquela poca,
surgiram tambm os sistemas de fachadas pr-fabricadas para edifcios residenciais ou
os banheiros prontos, que praticamente se inviabilizaram no mercado.
Contribuiu muito para impedir a evoluo desses sistemas construtivos no
Brasil a falta de continuidade das polticas pblicas para o setor em especial o
segmento da habitao. Este cenrio s voltaria a se mostrar novamente vivel a
partir da aprovao da Lei no 10.931/2004, que revolucionou o mercado imo-
bilirio brasileiro, trazendo segurana, transparncia e condies adequadas de
funcionamento do mercado, o que permitiu inclusive, a formulao de polticas
mais estveis para a habitao de interesse social.
Mas ainda se est longe de uma situao desejvel. preciso avanar. E para
isto importante resolver primeiro uma srie de problemas de carter sistmico e
estrutural. Antes de tudo, tem-se que retomar o hbito de planejar. Somente um
bom e detalhado planejamento garante projetos bem elaborados que levam a uma
maior eficincia na utilizao dos materiais e servios. Este planejamento ter que
envolver as equipes que participaro de todas as fases do projeto.
Um fator importante a ser resolvido o alto grau de informalidade da eco-
nomia brasileira, o que totalmente incompatvel com a industrializao e a sus-
tentabilidade. E isto envolve polticas pblicas complexas e contnuas. Tem-se que
fazer adaptaes importantes no sistema tributrio, principalmente em relao
aos impostos que incidem sobre os produtos industriais e a mo de obra, sem os
quais se perde totalmente as condies competitivas dos processos mais racionais.
Outro gargalo diz respeito a um sistema de avaliao tcnica que afirme
o desempenho de produtos e sistemas inovadores. Hoje j funciona o Sistema
Nacional de Aprovaes Tcnicas (SINAT), que se aprimora dia a dia. Outro
ponto importante em que se ter de atuar est relacionado com os cdigos de
obras dos municpios. As diferenas e as disparidades existentes entre eles impe-
dem a atuao das empresas em larga escala e mbito nacional. Uma grande e
eficiente reviso nos cdigos fundamental. A atualizao das normas tcnicas
como as de materiais, insumos, projetos e de gesto relacionadas s atividades
da cadeia produtiva da construo nova realidade fator fundamental, bem
como a criao de normas para as lacunas existentes. A prpria legislao de

licitao pblica dever passar por uma adaptao, regulando a questo das
compras governamentais, em face dos avanos que a inovao impe.
Inovao tecnolgica implica em pesquisa e conhecimento. Entretanto,
muito pequena a transferncia de conhecimento acumulado na rede de pesquisa
e desenvolvimento tecnolgico das universidades e dos institutos de pesquisas re-
lacionados construo civil para o meio de produo. H uma distncia muito
grande entre as empresas construtoras, representando o mercado consumidor e a
rede de pesquisas, como produtoras de solues tecnolgicas. Tem-se que diminuir
esta distncia e aproximar estes importantes atores de modo a tornar mais eficiente
e produtivo o resultado dos trabalhos elaborados pelos cientistas e pesquisadores.
Da mesma forma, tem-se que aproximar a universidade dos construtores e do
mercado consumidor. flagrante a falta de conhecimento do corpo docente das uni-
versidades e instituies de ensino tcnico sobre a natureza e a abrangncia de inova-
es tecnolgicas e organizacionais do setor. Isso termina por perpetuar um modelo
de ensino que segue com a transmisso de meios convencionais de produo.
No se pode esquecer tambm de que necessitar de um bom programa de
treinamento e capacitao de profissionais para lidar com a nova realidade que
se cria. Importante ressaltar que todo este processo de inovao passa necessa-
riamente por um programa bem articulado de comunicao. Seja a comunicao
voltada cadeia produtiva da construo, seja aquela voltada sociedade, que
precisa entender claramente as vantagens da inovao para que se torne uma alia-
da da implantao dos novos paradigmas.
Finalmente, preciso dizer tambm que o cenrio somente estar completo,
se houver por parte das empresas que compem a cadeia produtiva da construo
uma conscincia de que muita coisa dever mudar na questo da governana do
setor. O fortalecimento de empresas de toda a cadeia produtiva imprescindvel
para tornar possveis as inovaes.
5 A CONSTRUO SUSTENTVEL
Somente a partir da viabilizao das etapas anteriormente mencionadas que se
poder pensar, com profundidade, na implantao sistematizada e universal de
um bom programa de construo sustentvel.
E porque importante implantar a construo sustentvel?
Porque por meio dela ser possvel economizar os recursos naturais, reduzir
o efeito das emisses dos gases de efeito estufa, promover o equilbrio ambiental,
reduzir a poluio e o consumo de energia, racionalizar o uso da gua e apoiar o
aumento dos nveis de renda da populao.
Deve-se comear com um bom e detalhado projeto, no qual se envolva toda

a equipe que ir lidar com o prdio, em todas as suas fases. Isto garantir a quali-
dade do empreendimento e contribuir muito para reduzir seu custo.
importante lembrar que 80% dos gastos ao longo da vida til de um edifcio
esto alocados no uso e na operao deste, o que compreende a maior parte da sua
existncia a fase que vai at a construo do prdio consome aproximadamente 15%
do seu custo total. Um fator agravante que a possibilidade de interferncia no custo do
prdio na fase ps-construo muito baixa. Em outras palavras, somente um projeto bem
elaborado poder projetar custos mais baixos ao longo da vida til do prdio.
Um bom projeto de construo sustentvel tem que considerar a localiza-
o, o design, a construo, a operao, a manuteno e a remoo dos resduos.
Tambm deve buscar as melhores tcnicas e os melhores recursos para reduzir o
consumo de energia e de gua e produzir a menor quantidade de esgoto e lixo
possvel. A escolha do local e da rea dever considerar o aspecto de impermeabi-
lizao do terreno e da movimentao de terra que se recomenda que seja a me-
nor possvel. Os materiais a serem utilizados devem seguir o conceito de menor
impacto sobre o meio ambiente, tanto na produo quanto no transporte, e o
projeto deve levar em conta o conforto e o bem-estar dos usurios.
importante salientar que a construo sustentvel gera o chamado em-
prego verde, que se caracteriza pelo emprego formal e digno. So diversos os
estudos que apontam para as diversas oportunidades que se abriro no futuro a
partir da implementao de novas prticas da construo.
Finalmente, tem-se que salientar, mais uma vez, que muito importante que se
estabelea um processo de comunicao e divulgao das aes que sero desenvolvidas
em torno do tema. Esta comunicao tem que estar voltada tanto cadeia produtiva da
construo para que todos os atores se familiarizem com os processos e os avanos con-
quistados e se envolvam com o projeto , quanto s comunidades que utilizaro direta
ou indiretamente as edificaes, para que elas possam entender e aceitar sem maiores
conflitos as vantagens que sero obtidas com as inovaes introduzidas. Conhecendo
melhor os novos mtodos e processos, a sociedade poder aceitar com mais rapidez as
mudanas e tambm comear a demandar sustentabilidade ao mercado, impulsionan-
do um ciclo virtuoso de desenvolvimento, proteo ambiental e bem-estar social.
Como foi dito no incio, a sustentabilidade uma realidade do mundo mo-
derno e sua prtica irreversvel. A indstria da construo, que tem presena
forte e marcante no desenvolvimento de qualquer cidade, certamente ter que
se adaptar e dar sua contribuio para que sua atividade cause o menor impacto
possvel sobre o meio ambiente. Haver tambm que se desenvolver, buscando
melhores condies de trabalho para aqueles cidados que nela operam e melhor
qualidade de vida para os usurios que vierem a se utilizar dos seus produtos.
CAPTULO 23
NOVAS PERSPECTIVAS PARA A GERAO DE EMPREGOS

VERDES NO BRASIL
1 INTRODUO
O empenho do governo brasileiro em assumir uma posio de liderana na XV
Conferncia das Partes sobre a Conveno do Clima, realizada entre os dias 8 e
18 de dezembro de 2009, em Copenhague, acabou tendo importantes reflexos in-
ternos sobre a poltica ambiental do pas. Vrias medidas vm sendo tomadas no
sentido de reduzir as emisses nacionais de gases de efeito estufa, demonstrando
assim que o Brasil est procurando fazer sua lio de casa. Entre elas, podemos
citar a iseno do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para equipamen-
tos de gerao de energia elica e para produtos fabricados com materiais recicla-
dos adquiridos de cooperativas de catadores, e a adoo de critrios ambientais
para as compras pblicas de bens e servios por parte do governo federal.
Alm de contriburem para a mitigao das mudanas climticas, ao estimularem
a utilizao de energias renovveis e de matrias-primas e produtos menos intensivos
em carbono, essas medidas abrem novas e promissoras perspectivas para a gerao de
empregos verdes1 no pas. A primeira evidncia nesse sentido foi a pronta iniciativa da
Alston, empresa multinacional fabricante de equipamentos para a gerao de energia
elica, entre outros produtos, de entrar em entendimentos com o governo da Bahia
para a instalao de uma fbrica desses equipamentos naquele estado. Certamente, no
ter sido mera coincidncia a manifestao do interesse da empresa somente depois do
anncio da concesso de iseno fiscal a esses equipamentos, alm da recente aprovao
de 18 projetos de gerao de energia elica a serem implantados em territrio baiano.
A eliminao do IPI de produtos fabricados com materiais reciclados, por sua vez,
dever ampliar significativamente a demanda das indstrias por esses materiais, contri-
buindo assim para a criao de novos postos de trabalho na coleta, no tratamento, no
transporte e no reaproveitamento de diversos tipos de resduos. Ao condicionar a con-
cesso desse benefcio aquisio dos materiais reciclveis diretamente das cooperativas
1. Segundo o folheto de divulgao do programa Empregos Verdes da Organizao Internacional do Trabalho (OIT),
este conceito resume as transformaes das economias, das empresas, dos ambientes de trabalho e dos mercados
laborais rumo a uma economia sustentvel, que proporciona um trabalho decente com baixo consumo de carbono.
Esta mesma organizao define trabalho decente como um trabalho produtivo adequadamente remunerado, exercido
em condies de liberdade, equidade e segurana, que seja capaz de garantir uma vida digna aos trabalhadores e
trabalhadoras e suas respectivas famlias. Sobre a relao entre esses dois conceitos ver Muouah (2009).
de catadores, o governo incentiva a constituio de novas cooperativas e a formalizao

dessa atividade econmica, o que poder vir a proporcionar uma sensvel melhoria da
remunerao e das condies de trabalho daqueles que a elas se dedicam. Esse processo
tender a ganhar um impulso ainda maior aps a aprovao da Poltica Nacional de
Resduos Slidos, que est para ser votada no plenrio do Congresso Nacional. O pro-
jeto de lei (PL), que se encontra tramitando, prev a contratao dessas cooperativas
por parte das prefeituras para a prestao de servios de coleta e tratamento do lixo reci-
clvel, bem como estabelece obrigaes para algumas indstrias montarem sistemas de
logstica reversa para o recolhimento dos produtos que fabricam ao fim da sua vida til.
A incorporao de critrios ambientais nas licitaes para a aquisio de
bens e servios por parte do governo federal tambm dever provocar impactos
bastante significativos, tanto sobre as emisses de gases de efeito estufa como so-
bre a economia e o mercado de trabalho do pas. No que se refere a esses ltimos,
sabemos que o poder de compra de alguns rgos federais tem sido responsvel
por si s pela criao e sobrevivncia de inmeras empresas voltadas, exclusiva
ou principalmente, para atender a sua demanda. Se adaptarem seus produtos e
processos de produo s novas exigncias de sustentabilidade ambiental embuti-
das nas licitaes governamentais, essas empresas estaro necessariamente dando
origem a uma grande quantidade de empregos verdes.
verdade que, em muitos casos, esses empregos verdes estaro apenas substi-
tuindo alguns postos de trabalho j existentes. Entretanto, tendo em vista o carter
geralmente mais intensivo em mo de obra das tecnologias limpas, essa mudana
nos padres de produo e consumo de bens e servios dificilmente deixar de
proporcionar algum ganho lquido na oferta total de emprego. Pelo menos, o que
indicam os resultados da maioria dos estudos realizados ultimamente em diversos
pases e em diferentes setores de atividades econmicas acerca dos impactos dos
investimentos verdes sobre o mercado de trabalho.2
No caso do Brasil, h quem chegue a temer os efeitos sobre a oferta de
emprego da Lei no 12.187, de 29 de dezembro 2009, que institui a Poltica Na-
cional sobre Mudana do Clima e institucionaliza a meta j anunciada pelo
governo brasileiro durante a Conferncia de Copenhague de reduo das nossas
emisses de gases de efeito estufa, projetadas para 2020 entre 36,1% e 38,9%.
O Pargrafo nico, do Art. 11 dessa lei descreve um dos principais instrumentos
a ser criado para se alcanar essa meta:
Decreto do Poder Executivo estabelecer, em consonncia com a Poltica Nacio-
nal sobre Mudana do Clima, os Planos setoriais de mitigao e de adaptao s
mudanas climticas visando consolidao de uma economia de baixo consumo
2. Ver, entre outros, UNEP (2008), Pollin. et al. (2009) e Rossi (2009).
Novas Perspectivas para a Gerao de Empregos Verdes no Brasil 625
de carbono, na gerao e distribuio de energia eltrica, no transporte pblico ur-

bano e nos sistemas modais de transporte interestadual de cargas e passageiros, na
indstria de transformao e na de bens de consumo durveis, nas indstrias qu-
micas fina e de base, na indstria de papel e celulose, na minerao, na indstria
da construo civil, nos servios de sade e na agropecuria, com vistas em atender
metas gradativas de reduo de emisses antrpicas quantificveis e verificveis,
considerando as especificidades de cada setor, inclusive por meio do Mecanismo
de Desenvolvimento Limpo MDL e das Aes de Mitigao Nacionalmente
Apropriadas NAMAs.
A rigor, todos os postos de trabalhos que forem criados em decorrncia
da implementao desses planos setoriais de mitigao e de adaptao s
mudanas climticas podem ser considerados empregos verdes. No entanto,
bem possvel que, em algumas dessas atividades, venha a ocorrer a elimina-
o de certo nmero de postos de trabalho a partir da aplicao das medidas
destinadas a reduzir as suas emisses de gases de efeito estufa. Embora ainda
no haja nenhum estudo sistemtico sobre esse assunto mesmo porque
sequer foram elaborados esses planos setoriais de adaptao e mitigao ,
temos motivos suficientes para supor que o montante de empregos verdes
a serem gerados no conjunto dessas atividades ir superar a quantidade dos
postos de trabalho eventualmente perdidos. o que se pode concluir em
uma anlise preliminar dos possveis impactos das medidas a serem pro-
vavelmente adotadas3 nos principais setores econmicos citados pela Lei
no 12.187/2009.
2 A GERAO DE EMPREGOS VERDES NA AGROPECURIA

O balano entre a criao e a eliminao de empregos em consequncia da
implementao de tais planos setoriais tende a ser altamente positivo, espe-
cialmente no caso da agropecuria. Cabe lembrar que este setor o principal
responsvel pelas mudanas no uso da terra e das florestas e que, segundo os da-
dos do 2o Inventrio Nacional de Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de
Efeito Estufa (BRASIL, 2010), responde isoladamente por 76% das emisses
brasileiras de dixido de carbono (CO2) (grfico 1).
3. Grande parte dessas medidas j constam de outros planos e programas do governo federal.
GRFICO 1
Contribuio para as emisses de dixido de carbono por setor Brasil 2005
(Em %)
2 1
5
7
Mudana no uso da terra e floresta
Queima de combustveis setor industrial
Queima de combustveis setor transporte
Queima de combustveis outros setores
Emisses fugitivas
Processos industriais
76
O prprio desmatamento, apontado como o grande vilo das nossas emis-

ses de carbono, tem na sua origem a contnua expanso da fronteira agrcola
para a criao de gado e a produo de gros. Em face disso, no h como se atin-
gir, entre outras, a meta de reduo de 80% das taxas anuais de desmatamento
na Amaznia j estipulada pelo Plano Nacional de Mudana do Clima lanado
em dezembro de 2008 se a expanso da fronteira agrcola sobre a floresta no
for contida. E isso jamais ser feito somente por meio de medidas repressivas.
A reduo das presses antrpicas sobre a vegetao nativa passa necessariamente
por um maior aproveitamento das reas j desmatadas, entre as quais se destacam
as extensas pores de terra ocupadas pelo nosso rebanho bovino, que chegam a
representar aproximadamente 20% de todo o territrio brasileiro. Cobertas em
sua maioria por pastagens de m qualidade, essas terras apresentam baixssima
capacidade de suporte para a criao de gado, comportando em torno de apenas
uma cabea de gado por hectare (ha).
Tambm do ponto de vista da gerao de empregos, a pecuria extensiva
praticada no Brasil deixa muito a desejar. De acordo com os dados da Relao
Anual de Informaes Sociais (Rais)4, essa atividade econmica oferecia 463.384
empregos formais em dezembro de 2008. Isto significa que so necessrios em m-
dia 370 ha de pastagens para dar origem a um nico emprego formal na pecuria.
Por outro lado, cada trabalhador contratado formalmente nessa atividade cuida
4. A Rais um conjunto de dados coletados pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) acerca do estoque de pessoal
mantido pelas empresas em 31 de dezembro de cada ano.
de aproximadamente 367 cabeas de gado. verdade que, nos dados da Rais,

no esto computados os pequenos proprietrios e seus familiares que tambm
integram o contingente de mo de obra do setor. Essas pequenas propriedades
abrigam, porm, uma parcela muito pequena do rebanho. So as grandes proprie-
dades que concentram a maior parcela e que, para manej-la, se veem obrigadas a
recorrer contratao de trabalhadores sem qualquer relao de parentesco com
os proprietrios. As mdias mencionadas acabam refletindo, portanto, a situao
efetivamente dominante no mercado de trabalho dessa atividade.
Tais nmeros no deixam dvidas quanto necessidade de se promover a
intensificao da pecuria no pas como forma de estancar a expanso perifrica
da fronteira agrcola e, consequentemente, as emisses de carbono causadas pelas
mudanas do uso da terra. O aumento da produtividade do setor por hectare de
rea ocupada s ser possvel com base em investimentos em certas tecnologias
que tendem a exigir muito mais mo de obra do que as utilizadas atualmente.
Este o caso, por exemplo, da simples melhoria das pastagens a fim de aumentar a
sua capacidade suporte. A reforma ou a recuperao em larga escala das pastagens
degradadas daria origem a uma grande quantidade de novos empregos que, de
antemo, j podem ser qualificados de verdes.
A oferta de empregos verdes ser ainda maior nas propriedades que adota-
rem sistemas de confinamento ou semiconfinamento dos seus rebanhos. Nestes
casos, haver uma demanda adicional de mo de obra para o cultivo e o transpor-
te dirio dos alimentos at os animais, bem como para a limpeza dos seus cochos
e dos locais de descanso. O aumento de despesas decorrente desses sistemas de
tratamento poder vir a ser compensado, no caso da criao de gado de corte,
pelo encurtamento do seu tempo de engorda. A reduo da idade de abate desse
gado implicaria um aumento da taxa de desfrute do rebanho, o que permitiria,
inclusive, a diminuio do seu estoque total sem afetar a produo nacional de
carne bovina. Estaramos assim contribuindo de outra maneira para reduzir as
emisses de gases de efeito estufa ao restringir a quantidade de metano liberada
atualmente na atmosfera pela fermentao entrica do nosso rebanho bovino, que
o segundo maior do planeta.
No que se refere especificamente agricultura, qualquer plano setorial de
mitigao e adaptao s mudanas climticas ter que prever aes concretas
no sentido de diminuir a utilizao de fertilizantes e defensivos agrcolas nitro-
genados, a fim de reduzir as emisses de xido nitroso um dos gases que mais
provocam o efeito estufa. Uma das tcnicas mais usadas para reduzir o uso desses
agroqumicos o plantio direto sobre a palha da vegetao preexistente. Alm de
contribuir para o sequestro de carbono, essa prtica ainda apresenta a vantagem
de proteger o solo da eroso, da espoliao de nutrientes orgnicos e minerais, da
perda de umidade por evaporao e da compactao pelas pesadas mquinas usa-

das na sua preparao para a semeadura. Outra tcnica bastante recomendada o
consorciamento ou a rotao de culturas com plantas leguminosas, que absorvem
nitrognio do ar e o fixam no solo.
Enquanto a primeira dessas prticas reduz em alguma medida a demanda de
mo de obra, a segunda tende a aument-la, j que implica o cultivo adicional
de outra espcie vegetal nas reas ocupadas de forma simultnea ou alternada
pela lavoura principal. Supondo-se que ambas as tcnicas sejam aplicadas em
extenses de terra semelhantes, o saldo lquido da oferta de emprego seria certa-
mente positivo, uma vez que o plantio direto estaria eliminando somente uma
das operaes praticadas na nossa agricultura. Soma-se a isso o fato de que o uso
de agroqumicos nitrogenados dificilmente ser dispensado totalmente nas gran-
des lavouras produtoras de gros ou de cana-de-acar, podendo vir a se tornar
apenas mais seletivo e controlado. Nessas condies, a sua aplicao por meios
automatizados resultar ineficiente, sendo prefervel faz-la com um maior envol-
vimento da fora de trabalho humana.
Nada impede, porm, que esses agroqumicos venham a ser banidos de vez
das pequenas propriedades que empregam basicamente a mo de obra familiar
para produzir, sobretudo, alimentos para o consumo humano. Era o que j faziam
90.497 propriedades rurais do pas em 2005, segundo os dados do Censo Agro-
pecurio 2006. Embora o extraordinrio crescimento mais de 20% ao ano do
mercado dos produtos orgnicos se deva, em grande medida, substituio de
produtos agrcolas tradicionais, isso no ocorre na mesma proporo com a fora
de trabalho utilizada na produo de ambos, uma vez que o cultivo dos primeiros
exige muito mais mo de obra do que o dos ltimos. Neste caso, o balano da
oferta de empregos tende a ser claramente mais favorvel agricultura orgnica.
Entretanto, talvez sejam as aes de adaptao s mudanas climticas que
apresentam o maior potencial de gerao de empregos verdes na zona rural do
pas. A preveno contra os fenmenos climticos extremos, como as secas pro-
longadas e as chuvas torrenciais, exigir a execuo de uma srie de pequenas
obras nas propriedades rurais das regies mais vulnerveis, a fim de minimizar
os prejuzos que eles j vm provocando. No Nordeste brasileiro, torna-se neces-
srio intensificar a construo de cisternas, pequenas represas, audes e sistemas
de irrigao. No Sul e Sudeste, alm do reflorestamento das encostas e da recu-
perao das reas de preservao permanente no topo dos morros e beira dos
rios, h que se construir ou reforar as curvas de nvel, as bacias de captao e os
canais de escoamento das guas pluviais e fluviais. Tudo leva a crer que teremos
nos prximos anos um crescimento bastante expressivo da oferta de postos de
trabalho nas atividades de apoio agropecuria, que no final de 2008 j empre-
gavam formalmente 132.376 trabalhadores.
3 A GERAO DE EMPREGOS VERDES NOS TRANSPORTES

A queima de combustveis no setor de transportes a segunda maior fonte das
emisses brasileiras de gases de efeito estufa, conforme ilustra o grfico 1. A fim
de reduzir essas emisses, o governo vem procurando incentivar a produo e o
consumo de etanol e de biodiesel como forma de substituir pelo menos parcial-
mente o uso da gasolina e do diesel derivado de petrleo, que ainda so os com-
bustveis mais consumidos no setor de transportes do pas. O grfico 2 apresenta
a participao relativa de cada combustvel na matriz energtica desse setor.
GRFICO 2
Consumo de combustveis no setor de transportes
(Em %)
4 1
Diesel
12
Gasolina
Etanol
52
Gs natural
Querosene
leo combustvel
27
Embora ainda no chegue a 14%,5 a participao dos biocombustveis nessa

matriz j vem permitindo uma significativa reduo das emisses de CO2 no setor
de transportes do pas. Se considerarmos que cerca de 90% dos veculos leves pro-
duzidos no Brasil saem atualmente das fbricas equipados com motores flex fuel, a
participao do etanol no consumo de combustveis s tende a aumentar medi-
da que se for renovando a nossa frota. O mesmo dever ocorrer com o biodiesel,
cuja adio ao diesel derivado do petrleo poder atingir os 10% em um futuro
prximo. O crescimento da produo de biocombustveis tende a desempenhar
assim um papel muito positivo no apenas sobre as emisses brasileiras de gases
de efeito estufa, como tambm sobre o nosso mercado de trabalho.
5. A participao do biodiesel nessa matriz est provavelmente incorporada parcela do diesel. Tendo em vista que,
em 2008, o percentual de mistura do biodiesel no diesel derivado de petrleo ainda estava fixado em 3%, podemos
considerar, para todos os efeitos, que sua participao no consumo total de combustveis no setor de transportes seria
por volta de 1,5%.
A despeito da precariedade e do carter bastante penoso das ocupaes

que ela oferece na zona rural, a cultura da cana-de-acar hoje voltada fun-
damentalmente para a produo de etanol chega a empregar mais de 800 mil
trabalhadores no auge da sua safra anual. Este nmero provavelmente ir cair
nos prximos anos, em consequncia do avano da mecanizao da colheita da
cana. Ainda assim, a produo de biocombustveis dificilmente deixar de gerar
mais empregos que a fabricao de gasolina e de diesel. o que sugere uma
simples comparao entre a oferta de emprego formal nessas duas atividades
no dia 31 de dezembro de 2008: em pleno perodo de entressafra, o cultivo da
cana-de-acar e a fabricao de biocombustveis ainda mantinham 296.622
empregos com carteira de trabalho assinada, ao passo que a extrao e o refino
de petrleo e a fabricao de todos os seus derivados no empregavam mais que
82.227 trabalhadores.
Entretanto, a substituio da gasolina e do diesel por combustveis me-
nos poluentes no a nica estratgia que o governo brasileiro dispe para
reduzir as emisses de gases de efeito estufa no setor de transportes do pas.
Em novembro de 2009, foi divulgada uma nova verso do Plano Nacional
de Logstica e Transporte (PNLT), cujo sumrio executivo assim se refere a
essa questo:
A este respeito, sabe-se que os combustveis fsseis so finitos, que seus preos
relativos tendem a patamares elevados e que seu uso dever priorizar setores
e atividades mais nobres da economia. Portanto, mesmo com as crescentes
possibilidades da bioenergia, em franca evoluo, o total da energia neces-
sria para movimentar o setor dos transportes deve tambm ser otimizado e
racionalizado, com reflexos na reduo de emisso e lanamento dos gases de
combusto na atmosfera e no gradual e efetivo controle do impacto ambiental,
preservando o nosso ecossistema e melhorando a qualidade de vida do Planeta
(BRASIL, 2009, p. 20).
A preservao do meio ambiente e a racionalizao energtica acabaram consti-
tuindo assim alguns dos princpios fundamentais que orientaram a elaborao do
PNLT. Isto se expressa, entre outras coisas, na prioridade atribuda por este plano
reduo da participao do modal rodovirio na matriz de transporte de cargas
do pas, que ter como contrapartida uma significativa elevao da participao
de todos os outros modais. O grfico 3 mostra como era em 2005 e como ficaria
em 2025 a distribuio de cargas entre os diferentes modais, uma vez implemen-
tado definitivamente o PNLT.
GRFICO 3
Matrizes atual e futura dos modais de transporte de carga no Brasil
(Em %)
60
58
50
40
34
30
30 29
25
20
13
10
5
3,6
1
0,4
0
2005 2025
Rodovirio Ferrovirio Aquavirio Dutovirio Areo

Essa nova matriz de transporte de cargas projetada para 2025 implicar certa-
mente uma sensvel reduo relativa das emisses de gases de efeito estufa, quando
comparadas com as emisses que teramos naquele ano na hiptese de vir a ser mantida
a atual distribuio de cargas entre os diferentes modais. Ao cortar quase pela metade a
participao dos transportes rodovirios nessa matriz, estaremos efetivamente obtendo
importantes ganhos de eficincia energtica, tendo em vista que essa modalidade a
que transporta o segundo menor volume de cargas por litro de combustvel consumi-
do a menos eficiente de todas o transporte aerovirio. Resta saber, entretanto, quais
sero os possveis impactos dessa mudana sobre o mercado de trabalho do setor.
Em dezembro de 2008, o transporte rodovirio de cargas empregava formal-

mente, de maneira direta ou indireta, 624.758 trabalhadores, que representavam
aproximadamente 82,4% do pessoal ocupado especificamente nessa atividade.
Assim, cada ponto percentual (p.p.) de participao do modal rodovirio na ma-
triz de transporte de cargas de 2005 correspondia a 1,42 p.p. de participao na
oferta total de empregos formais desse segmento. Se efetuarmos o mesmo clculo
para as outras modalidades de transporte de cargas, chegaremos aos resultados
apresentados na tabela 1, que contm ainda uma projeo para 2025 dessa relao
entre a participao relativa de cada modal na matriz de transporte de cargas e a
sua respectiva oferta de empregos.
TABELA 1
Relao entre a participao de cada modal nas matrizes atual e futura de transporte
de cargas e na oferta de empregos desta atividade
Modais de Nmero empregados Matriz (%) Empregados no Matriz (%)
(C/B) Dx(C/B)
transporte 2008 (A) 2005 (B) setor (%) (C) 2025 (D)
Rodovirio 624.758 58 82,4 1,4 30 42,6
Aquavirio 91.070 13 12 0,9 29 26,8
Ferrovirio 27.493 25 3,6 0,1 35 5,1
Aerovirio 2.753 0,4 0,4 0,9 5 4,5
Dutovirio 11.976 3,6 1,6 0,4 1 0,4
Total 758.050 100,0 100,0 1,0 100,0 79,5
Se a atual proporo entre os volumes de carga transportados e o pessoal

ocupado nas diversas modalidades de transporte for mantida at 2025, teremos
ento um dficit de 20,5% nos empregos formais ao atingirmos as metas fixadas
pelo PNLT, desde que tambm ignoremos todos os postos de trabalho a serem
criados para a construo da infraestrutura necessria para aumentar a participa-
o dos modais ferrovirios, aquavirios e dutovirios na matriz de transporte de
carga do pas. Embora a operao direta desses meios de transporte exija menos
mo de obra que a modalidade rodoviria, a construo e manuteno de ferro-
vias, locomotivas, vages, estaes, portos, embarcaes, eclusas e dutos de vrios
tipos, eles tendem a gerar mais empregos que a abertura e conservao de estradas
aliada fabricao e reparo de caminhes.
Temos que reconhecer, porm, que as caractersticas das ocupaes a serem
direta ou indiretamente criadas pela mudana da nossa matriz de transporte de
carga so muito distintas daquelas dos postos de trabalho virtualmente elimina-
dos, o que dever dificultar a recolocao dos trabalhadores desempregados nes-
sa mesma atividade. A migrao da maior parte dessa mo de obra provavelmen-
te ter como destino o transporte rodovirio coletivo de passageiros, tanto para
curtas como para mdias e longas distncias. Em 2008, este segmento empregava
630.527 trabalhadores, um pouco mais do que o transporte rodovirio de cargas.

Tendo em vista que o emprego formal no primeiro segmento j vem crescendo a
taxas em torno dos 3%, ele no teria grandes dificuldades para absorver at mesmo
a totalidade da fora de trabalho a ser liberada pelo segundo nos prximos 15 anos.
Espera-se, porm, que um plano de mitigao e adaptao s mudanas
climticas para o setor de transportes venha a estabelecer metas bem mais ambi-
ciosas para o crescimento dos transportes coletivos de passageiros em percursos
urbanos e interurbanos. Um dos seus objetivos especficos ter que ser a reduo
do uso de automveis que, em mdia, consomem 4,7 vezes mais combustvel por
passageiro transportado e poluem 7,7 vezes mais a atmosfera do que os nibus.6
No podemos nos esquecer que a gasolina, com o seu alto teor de emisso de
CO2, continua sendo o combustvel mais consumido no transporte individual
de passageiros. Por outro lado, a ampliao, a diversificao e a melhoria dos
transportes coletivos de passageiros para longas distncias podero ajudar a conter
inclusive a expanso acelerada dos transportes areos, ainda mais poluidores, que
tm crescido a taxas prximas aos 12% ao ano.
Entretanto, a substituio do transporte individual pelos transportes coletivos
de passageiros assume uma importncia ainda maior nos centros urbanos, sobretu-
do nas regies metropolitanas. Alm de reduzir as emisses de CO2 e melhorar a
qualidade do ar respirado por seus habitantes, ela dever desafogar sensivelmente o
trnsito, o que implicar aumento da eficincia energtica de todos os veculos que
trafegam nas ruas das nossas cidades. Para aumentar a competitividade dos transpor-
tes coletivos frente aos automveis, uma srie de obras se fazem necessrias, tais como
corredores exclusivos para o trfego de nibus, plataformas de embarque e desembar-
que rpido, terminais de integrao entre os diferentes modais de transporte de pas-
sageiros e ampliao da malha ferroviria para a circulao de metrs e trens urbanos.
A realizao da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016
no Brasil oferece uma excelente oportunidade para uma interveno urbana em
larga escala nas cidades que iro sediar esses eventos, bem como na infraestrutura
de transporte entre elas. A melhoria dos sistemas de transportes coletivos de pas-
sageiros tem sido uma das exigncias dos comits organizadores desses eventos,
a fim de facilitar o acesso do pblico aos locais dos jogos. Desde que essas obras
venham a incorporar em todos os seus aspectos uma preocupao efetiva com a
reduo das emisses de gases de efeito estufa, teremos seguramente nos prxi-
mos dez anos a gerao de um grande nmero de empregos verdes no pas, com
a vantagem adicional de que esses novos empregos no estaro ocupando o lugar
de nenhum posto de trabalho j existente.
6. Dados extrados de Brasil (2007).

4 A GERAO DE EMPREGOS VERDES NA INDSTRIA DA CONSTRUO

Outro setor que deve ser particularmente beneficiado pela realizao da Copa do
Mundo e dos Jogos Olmpicos em territrio nacional a indstria da construo.
As atividades deste setor j vm sendo bastante aquecidas pelas obras do Progra-
ma de Acelerao do Crescimento (PAC) e, mais recentemente, pelo programa
Minha Casa, Minha Vida, o que tem lhe assegurado nos ltimos anos o primeiro
lugar na gerao de empregos no pas. Em dezembro de 2008, em pleno auge das
repercusses da crise econmica internacional sobre o nosso mercado de trabalho,
ele ainda empregava formalmente 2.861.913 trabalhadores.
No que se refere s emisses brasileiras de gases de efeito estufa, a contribui-
o da cadeia produtiva da construo tambm muito expressiva. Somente a ex-
trao e industrializao do calcrio, matria-prima bsica do setor, responde por
aproximadamente 10% dessas emisses.7 O uso e a manuteno dos edifcios, por
sua vez, consomem 42% de toda a energia eltrica produzida no pas. Um plano
setorial de mitigao e adaptao s mudanas climticas para a construo civil
ter que se centrar principalmente na eliminao dos desperdcios de matrias-
primas e de recursos naturais e no aumento da eficincia energtica ao longo de
todo o ciclo de vida dos seus produtos. No caso dos edifcios, esse ciclo de vida
pode ser dividido em cinco fases: concepo, planejamento/projeto, construo/
implantao, uso/ocupao e requalificao/demolio.
A gerao de empregos verdes na construo civil depende dos cuidados dispen-
sados em cada uma dessas etapas reduo das emisses gases de efeito estufa e quali-
dade ambiental interna e externa para as edificaes. No Brasil, existem diversas inicia-
tivas que promovem a adoo de algumas medidas nesse sentido. Entre elas, podemos
citar o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividades no Habitat (PBQP-H),
a Etiqueta de Eficincia Energtica em Edificaes do Programa Nacional de Con-
servao de Energia Eltrica (Procel) e o Selo Casa Azul da Caixa Econmica Federal
(CEF), para ficarmos apenas ao mbito do governo federal. Entretanto, a adoo das
medidas que esses programas propem ainda assume, na maioria das vezes, um carter
voluntrio, quando muito classificatrio para a obteno de financiamentos imobili-
rios. Isto se deve em parte ao fato de que, de acordo com a nossa Constituio Federal,
cabe exclusivamente aos municpios estabelecerem os seus cdigos de obras.
Outro fator que tem dificultado, at certo ponto, a disseminao dos prin-
cpios da construo sustentvel a urgncia em diminuir o enorme dficit ha-
bitacional que se acumulou no pas nas ltimas dcadas devido carncia de in-
vestimentos pblicos no setor, especialmente para a construo de moradias para
a populao de baixa renda. A retomada dos investimentos do governo federal
7. Dados extrados de John (2007).

nessa rea tem privilegiado sobretudo a quantidade de casas a serem construdas

com os recursos disponveis, o que implica reduzir ao mximo o seu custo unit-
rio, a fim de torn-las acessveis a esse segmento da populao. Os aspectos mais
qualitativos, entre os quais se inserem o conforto ambiental e a eficincia energ-
tica das construes, acabaram ficando em um segundo plano.
O programa Minha Casa, Minha Vida, lanado em maio de 2009, repre-
sentava, de certa forma, uma ruptura com esse padro, na medida em que se
propunha a incluir no financiamento das casas a serem construdas alguns, itens
como lmpadas de baixo consumo, geladeiras ecoeficientes e sistemas de aqueci-
mento solar de gua. A instalao e a manuteno desses ltimos apareciam como
uma excelente oportunidade de gerao de empregos verdes, uma vez que alguns
estudos estimavam que, caso fossem feitas em metade das casas (500 mil) cons-
trudas no mbito do programa, seria necessrio triplicar o pessoal ocupado nessa
atividade. Alm de criar empregos, a instalao desses sistemas proporcionaria
uma sensvel reduo at 40% nas contas de energia dos moradores dessas
residncias, revertendo assim em um aumento indireto da sua renda.
A incluso do custo desses equipamentos no financiamento dos imveis depen-
dia, porm, de uma portaria a ser editada pelo Ministrio das Cidades (MCidades), a
quem cabe gerenciar os recursos financeiros do programa Minha Casa, Minha Vida.
Essa portaria s veio a ser assinada no dia 24 de fevereiro de 2010, decorridos quase
dez meses desde o lanamento do programa, quando j estava comprometido aproxi-
madamente 30% de todo o seu oramento. Mesmo sem qualquer garantia, at ento,
de obterem o financiamento para os seus sistemas de aquecimento solar, 21 projetos
de conjuntos residenciais apresentados CEF at o dia 6 de novembro de 2009 pre-
viam a compra e a instalao desses equipamentos. Entretanto, esses projetos se des-
tinavam construo de apenas 9.444 casas no total, um nmero muito aqum das
expectativas suscitadas inicialmente pelo programa Minha Casa, Minha Vida.
O fato que esse programa dificilmente chegar a cumprir essas expectativas com
os 70% de oramento que lhe restam, pelo menos nesta primeira fase.8 Com isso, frus-
tra-se a primeira grande iniciativa do governo no sentido de estimular a construo sus-
tentvel no pas, contribuindo assim, ao mesmo tempo, para a mitigao e adaptao
s mudanas climticas e para a gerao de empregos verdes em larga escala nesse setor.
O programa Minha Casa, Minha Vida j pode contabilizar, porm, um importante
resultado nessa direo: recentemente, alguns estados e uma srie de cidades brasileiras
adotaram legislaes que obrigam a instalao de equipamentos geradores de energia
renovvel nos seus novos edifcios. Trata-se, em ltima instncia, de uma demonstrao
do poder de induo do governo federal sobre os outros entes federativos.
8. Encontra-se em discusso no governo a proposta de lanamento de uma segunda fase do programa Minha Casa,
Minha Vida ainda durante o ano de 2010.
A experincia acumulada at agora nos diversos setores de atividade econmica
j nos permite extrair alguns ensinamentos que podero ser bastante teis para
a elaborao dos planos setoriais de mitigao e adaptao s mudanas clim-
ticas previstos na Lei no 12.187. O primeiro deles que esses planos precisam
expressar, antes de mais nada, um compromisso efetivo de todo o governo com a
reduo das nossas emisses de gases de efeito estufa e com a preveno e minimi-
zao dos impactos que a mudana do clima tende a provocar na economia e na
sociedade brasileira. Sem esse compromisso, torna-se muito difcil a coordenao
das diversas polticas dirigidas a cada um desses setores.
Dada a natureza abrangente dos impactos desse fenmeno, tais planos tero
que assumir um carter eminentemente transversal, rompendo assim com a com-
partimentao que marca toda a administrao pblica. Nem mesmo os limites
entre as esferas econmica, social e ambiental podero ser mantidos de forma es-
tanque, devendo ser encarados apenas como dimenses distintas da atuao uni-
ficada do governo. Alm disso, esses planos devero explorar as eventuais sinergias
existentes entre os vrios setores de atividade, independentemente da importncia
econmica e do peso poltico especfico de cada um deles.
As vises de mdio e longo prazo precisam se constituir na principal refern-
cia para orientar as aes do presente. O imediatismo e a pressa para se apresentar
resultados, embora muitas vezes apaream como imperativos de ordem poltica,
tendem a redundar em ineficincia e em desperdcio de recursos. Da, a impor-
tncia que o Estado adquire enquanto instncia de formulao e implementao
de polticas pblicas, de regulao e de induo das atividades econmicas, para
alm dos interesses privados ou corporativos.
Por outro lado, o papel central atribudo ao Estado no pode impedir que a
elaborao desses planos tenha um carter essencialmente democrtico, transpa-
rente e participativo. Essa participao se aplica tanto aos diversos atores sociais
como aos demais entes federativos. O dilogo, o confronto de ideias e a gesto
compartilhada dos recursos devem ser o seu principal instrumento.
Uma vez atendidas a todas essas condies, no teremos nenhuma razo
para temer os impactos desses planos setoriais de adaptao e mitigao das mu-
danas climticas sobre o mercado de trabalho do pas.
REFERNCIAS
BRASIL. Decreto no 6.236, de 21 de novembro de 2007. Institui o Comit

Interministerial sobre Mudana do Clima (CIM) orienta a elaborao do Plano
Nacional sobre Mudana do Clima, e d outras providncias. Braslia: Congresso
Nacional, 2007. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br>.
. Ministrio dos Transportes. Ministrio da Defesa. Plano Nacional de
Logstica e Transporte. Sumrio Executivo. Braslia, 2009.
. Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). 2o Inventrio Brasileiro das
Emisses e Remoes Antrpicas de Gases de Efeito Estufa. Braslia, maio 2010.
JOHN, V. M. Aquecimento Global. Revista notcias da construo, So Paulo,
2007. Disponvel em: <http://www.cbcs.org.br/userfiles/artigos/Aquecimen-
to%20Global%20VMJ%20-%20Rev%20Construcao,%20n57%20ano%20
6%20junho%202007.pdf?>. Acesso em: 5 out. 2007.
MUOUAH, P. S. Empregos verdes no Brasil: quantos so, onde esto e
como evoluiro nos prximos anos. Braslia: OIT, 2009. Disponvel em: <http://
www.oitbrasil.org.br>. Acesso em: 17 jun. 2010.
POLLIN, R. et al. The economic benefits of investing in clean energies.
Amherst: Political Economic Research Institute (Peri), 2009.
ROSSI, G. Job creation and job losses related to green investments: an overview
of the current debate. Adapt Dossier, issue 9, July 2009.
UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (UNEP). Green
Jobs: towards decent work in a sustainable, low carbon world. New York, 2008.
Disponvel em: <www.ilo.og/integration/themes/greenjobs/index.htm>. Acesso
em: 17 jun. 2010.
NOTAS BIOGRFICAS
Adriana Maria Magalhes de Moura

Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade
Ambiental. Graduada em Jornalismo e Cincia Poltica pela Universidade de
Braslia (UnB). Mestre em Cincia Poltica pela mesma universidade e doutoranda
em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel
da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Atuou no Programa Nacional do Meio
Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), tendo coordenado o
Componente Gesto Integrada de Ativos Ambientais.
Adriano Santhiago de Oliveira

Engenheiro qumico e mestre em Planejamento Energtico com nfase em
Planejamento Ambiental. coordenador substituto do Programa de Mudanas
Globais do Clima do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e membro
suplente deste ministrio na Comisso Interministerial de Mudana Global do
Clima. Atua como membro da Delegao Brasileira nas Conferncias das Partes
da Conveno sobre Mudana do Clima.
Adroaldo Quintela Santos

Diretor de Polticas de Desenvolvimento da Secretaria do Conselho de Desenvolvi-
mento Econmico e Social da Presidncia da Repblica (Sedes/PR). Tcnico de Pla-
nejamento e Pesquisa do Ipea. Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade
Federal da Bahia (UFBA), com especializao em Oramento Pblico pelo Centro
de Treinamento para o Desenvolvimento Econmico e Social (CENDEC) no Ipea.
Mestre em Economia Regional e Urbana pelo Centro de Desenvolvimento e Plane-
jamento Regional (CDEPLAR) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Albino Rodrigues Alvarez

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental.
Graduado em Biologia, Economia, Filosofia e Direito pela Universidade de So
Paulo (USP). Mestre em Teoria Econmica pela mesma universidade, doutor em
Economia aplicada Sade e Nutrio pela USP. Atuou na rea de pesquisa da
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) e na docncia em Economia.
Antenor Lopes de Jesus Filho

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambien-
tal, atuando na rea de energia e fontes renovveis. Foi especialista na Agncia
Nacional de Energia Eltrica (Aneel) nas reas de gerao de energia e pesquisa

e desenvolvimento (P&D) do setor eltrico. Doutor e mestre pela Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), com especializao pela Universidade de
Anturpia, Blgica, na rea ambiental. graduado em Qumica Tecnolgica e
coautor de duas patentes requeridas na rea de tecnologia industrial junto ao
Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi).
Artur Henrique da Silva Santos

Presidente da Central nica dos Trabalhadores (CUT) Nacional desde 2006.
Tcnico eletrotcnico e socilogo, formado pela Pontifcia Universidade
Catlica de Campinas (PUC Campinas). Foi diretor executivo do Sindicato dos
Eletricitrios de Campinas em 1987. Secretrio de Formao da CUT a partir de
1999. Foi secretrio-geral da CUT.
Bruno Milanez
Professor da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Foi tcnico de Planeja-
mento e Pesquisa do Ipea. Doutor em Poltica Ambiental pela Lincoln University.
Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar).
Engenheiro de produo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Ernesto Gomes Esteves

Graduando em Direito pela Universidade de So Paulo (USP), membro do Grupo
de Estudos Aplicados ao Meio Ambiente sob a coordenao da professora dou-
tora Patrcia Faga Iglecias Lemos , diretor do Centro Acadmico XI de Agosto
e monitor titular de direito romano na Faculdade de Direito da USP.
Eustquio Jos Reis

Graduado em Economia pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade
Federal de Minas Gerais (Face/UFMG). Mestre em Economia pela Escola de Ps-
graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas (EPGE/FGV). pesquisador
na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Ipea, em que j foi diretor
e editor da revista Pesquisa e Planejamento Econmico. Foi professor de Economia
Internacional na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e
da Universidade Federal Fluminense (UFF). coordenador do Ncleo de Estudos
e Modelos Espaciais Sistmicos. Suas reas de interesse incluem macroeconomia,
histria econmica, economia regional e economia dos recursos naturais.
Feruccio Bilich
Professor titular na Universidade de Braslia (UnB) e na Universidade de Aveiro. Fsico
pela Universidade de So Paulo (USP). Graduado em Engenharia Industrial Mecnica
Notas Biogrficas 641
pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC So Paulo). Mestre em

Investigao Operacional pela Universidade da Pensilvnia e em Anlise de Sistemas
e Aplicaes pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). Doutor em
Negcios e Economia Aplicada (Business and Applied Economics) pela Universidade
da Pensilvnia. Ps-doutorado pelas Universidades de Manchester e Kent.
Geraldo Sandoval Goes

Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Doutor em Economia
pela Universidade de Braslia (UnB). Graduado em Engenharia Eletrnica pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Exerceu as atividades de
pesquisador do Ipea na rea de Economia do Meio Ambiente e coordenao
adjunta de Meio Ambiente na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur). Atua na rea de docncia em Economia. Atualmente, assessor
especial na Diretoria de Recursos Hdricos da Secretaria de Recursos Hdricos do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA).
Gesmar Rosa dos Santos

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e Polticas
Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura (Diset). Doutorando em Poltica e
Gesto Ambiental pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade
de Braslia (CDS/UnB). Mestre em Planejamento e Gesto Ambiental e graduado
em Fsica. Foi pesquisador tecnologista no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP) do Ministrio da Educao (MEC) e emprega-
do da Companhia de Saneamento Ambiental de Braslia (CAESB).
Gustavo Luedemann
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental.
Bilogo e mestre em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB) e doutorando em
Ecologia pela Technische Universitt Mnchen, Alemanha. Foi um dos fundadores
da organizao no governamental (ONG) Pequi Pesquisa e Conservao do
Cerrado. Atua em ecologia de ecossistemas, instrumentos econmicos envolvendo
a mudana global de clima, entre outros temas referentes ao meio ambiente e ao
Habib Jorge Fraxe Neto

Bacharel em Cincias Biolgicas e mestre em Biologia Animal. Trabalhou como
perito ambiental pelo Ministrio Pblico Federal e como tcnico de Planejamento
e Pesquisa em Sustentabilidade Ambiental do Ipea. Atualmente analista de
processo legislativo do Senado Federal, com atuao na Comisso de Meio
Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
Hiplito Gadelha Remgio

Bacharel em Cincias Contbeis e em Direito. Mestre em Contabilidade. Foi professor
de percia e auditoria da Universidade de Braslia (UnB). Atualmente, consultor de
oramentos e fiscalizao do Senado Federal, alm de perito contbil da Justia Federal.
Igor Ferraz da Fonseca

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Am-
biental. Graduado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre e
doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Desenvolve pesquisas nas
reas de governana ambiental, desenvolvimento local, participao social, des-
centralizao, gesto de recursos de propriedade comum e na anlise da relao
entre o discurso e a prtica do desenvolvimento sustentvel.
Jefferson Lorencini Gazoni

Pesquisador bolsista do Programa Nacional de Pesquisas para o Desenvol-
vimento (PNPD), na Coordenao de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel do Ipea. mestre e doutorando em Desenvolvimento Sustent-
vel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia
(CDS/UnB). Pesquisa as mudanas do uso e da cobertura do solo, em especial
o desmatamentodo bioma Amaznia.
Joo Paulo Viana

Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais(Dirur) do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental.
Graduado em Cincias Biolgicas e mestre em Ecologia pela Universidade de
Braslia (UnB). Doutor em Pesca e Cincias Aquticas pela Universidade da Fl-
rida, Gainesville, Estados Unidos.
Jorge Hargrave Gonalves da Silva

Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental.
Mestre em Economia e Poltica pela Universidade de Freiburg, Alemanha. Gra-
duado em Cincias Econmicas pela Universidade de Campinas (UNICAMP).
Jos Aroudo Mota

Coordenador de Meio Ambiente e do Frum Ipea de Mudanas Climticas.
Doutor em Desenvolvimento Sustentvel e mestre em Finanas pela Universi-
dade de Braslia (UnB). Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade
Catlica de Braslia, (UCB).
Jos Domingos Gonzlez Miguez

Secretrio executivo da Comisso Interministerial de Mudana Global do Clima desde
1999 e coordenador-geral de Mudanas Globais do Clima do Ministrio da Cincia e
Tecnologia (MCT) desde 1994. Engenheiro eletrnico formado pelo Instituto Militar
de Engenharia (IME). Economista formado pela Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ). Ps-graduado em Engenharia Eletrnica pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ), com especializao em Planejamento do Ciclo do Combustvel
Nuclear pelo Centro de Pesquisa Nuclear de Saclay, Frana.
Jos Gustavo Feres

Economista pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio).
Doutor em Economia pela Universit de Toulouse I. Tcnico de Planejamento e
Pesquisa do Ipea, com atuao na rea de economia do meio ambiente. Desenvolve
pesquisas sobre mudanas climticas, biocombustvies e gesto de recursos hdricos.
Jos Maria Reganhan

Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)
na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do
Ipea. Economista pelo Instituto de Cincias Sociais do Paran (ICSP), em Curitiba.
Mestrando em Desenvolvimento Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento
Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB).
Jos Oswaldo Cndido Jr.

Assessor econmico do Senado Federal e pesquisador do Ipea. Doutor em
Economia pela Fundao Getulio Vargas (FGV). Mestre e graduado em
Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Cear (UFCE).
Jos Renato Casagrande

Engenheiro Florestal e bacharel em Direito. Foi deputado estadual e federal pelo Esp-
rito Santo, alm de presidente da seo estadual da Associao Nacional de Municpios
de Meio Ambiente (Anamma) e secretrio de Meio Ambiente do municpio de Serra
(ES). Atualmente senador da Repblica e presidente da Comisso de Meio Ambiente,
Defesa do Consumidor e Fiscalizao e Controle do Senado Federal.
Juliana Simes Speranza

Economista formada pela Universidade Federal Fluminense (UFF) e mestre pelo
Programa de Ps-graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura
e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ).
Tem-se dedicado aos temas de combate pobreza, segurana alimentar, desenvol-
vimento rural e mais recentemente aos efeitos das mudanas climticas globais
sobre o meio rural brasileiro.
Jlio Csar Roma

Graduado em Cincias Biolgicas pela Universidade de So Paulo (USP).
Mestre em Biologia Ambiental pela Universidade Federal do Par (UFPA).
Doutor em Ecologia pela Universidade de Braslia (UnB). Atuou durante
mais de cinco anos no Departamento de Conservao da Biodiversidade do
Ministrio do Meio Ambiente (MMA), ponto focal tcnico da Conveno
sobre Diversidade Biolgica no Brasil. Atualmente, tcnico de Planejamento
e Pesquisa do Ipea no eixo de Sustentabilidade Ambiental.
Marcel Bursztyn
Professor associado junto ao Departamento de Sociologia e ao Centro de Desenvol-
vimento Sustentvel da Universidade de Braslia (CDS/UnB). Senior research fellow
no Programa em Cincia da Sustentabilidade (Sustainability Science Program) da
Harvard University. Economista e mestre em Planejamento Urbano e Regional pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Graduado em Estudos em Plane-
jamento (Planning Studies) pela University of Edinburgh. Doutor em Desenvolvi-
mento Econmico e Social (Developpement Economique et Social) pela Universit
de Paris I, Panthon-Sorbonne.
Marcelo Teixeira da Silveira

Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia
(UCB). Mestre em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Universidade de
Braslia (UnB). Assessor tcnico da Coordenao de Energia do Ministrio do
Meio Ambiente (Cema/MMA).
Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez

Engenheira de produo pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Doutora em Economia pela Universidade de Londres. Passou a integrar o quadro
de pesquisadores do Ipea, em 1996, tendo sido selecionada por concurso pblico.
Atualmente, seu foco de pesquisa concentra-se na economia das mudanas clim-
ticas e em seus vrios desdobramentos.
Nilo Luiz Saccaro Jr.

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea na Diretoria de Estudos e
Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) no eixo de Sustentabilidade
Ambiental. Graduado e mestre em Cincias Biolgicas pelo Instituto de
Biocincias da Universidade de So Paulo (USP), com experincia nas reas
de gentica e biotecnologia.
Patrcia da Silva Pego

Assessora tcnica da Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social da Presidncia da Repblica (Sedes/PR). Bacharel em Cincias Econmi-
cas pela Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG). Foi assistente da Coordenao-Geral de Energia da Secretaria de
Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda (Seae/MF).
Patrcia Faga Iglecias Lemos

Professora doutora do Departamento de Direito Civil da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo (USP). Doutora e mestre em Direito pela Faculdade
de Direito da USP. Advogada e consultora ambiental em So Paulo.
Paulo Safady Simo

Presidente da Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC), membro do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Rep-
blica, vice-presidente da Federao Interamericana da Indstria da Construo (FIIC),
gesto 2003-2011. Diretor presidente da Wady Simo Construes e Incorporaes
Ltda. Engenheiro civil pela Escola de Engenharia da Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG).
Paulo Srgio Muouah

Socilogo formado pela Universidade de So Paulo (USP). Coordenador
dos Programas de Trabalho Decente e Empregos Verdes da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) no Brasil. Foi diretor dos Departamentos
de Gesto Ambiental Territorial e Urbana e de Coordenao do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA). Secretrio adjunto de Relaes do Trabalho e chefe da assessoria
de Relaes Internacionais do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
Assessor especial do ministro-chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica (PR). Coordenou a Comisso Nacional de Meio Ambiente
da CUT e integrou o secretariado nacional do frum de ONGs brasileiras
para a Rio-92.
Yuri Rugai Marinho

Graduado em Direito pela Faculdade de Direito do Largo de So Francisco
na Universidade de So Paulo (USP). Tem atuao exclusiva, como advogado, na
rea ambiental, em seu mbito nacional e internacional.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Por meio de um processo de planejamento
Editores
estratgico interno, de natureza contnua e

Jos Aroudo Mota
participativa, a temtica do desenvolvimento
brasileiro em algumas de suas mais impor-
antes dimenses
Adrianade anlise
Maria e condies
Magalhes de Moura de Jorge Hargrave Gonalves da Silva
Colaboradores
ealizao foi eleita

Adriano como o de
Santhiago mote principal de
Oliveira Jos Aroudo Mota
atividades eAdroaldo
projetos do Ipea
Quintela ao longo do
Santos Jos Domingos Gonzalez Miguez
rinio 2008-2010. Jos Gustavo Feres
Antenor Lopes de Jesus Filho Jos Maria Reganhan
nscrito comoArtur
misso
Henriqueinstitucional produzir,
da Silva Santos Jos Oswaldo Cndido Jr.
articular e Bruno Milanez conhecimento para
disseminar Jos Renato Casagrande
aperfeioar Ernesto Gomes pblicas
as polticas Esteves Neto
e contribuir Juliana Simes Speranza
Eustquio Jos Reis Jlio Csar Roma
para o planejamento do desenvolvimento
Feruccio Bilich Marcel Bursztyn
brasileiro , este mote realiza-se no cotidiano
Geraldo Sandoval Goes Marcelo Teixeira da Silveira
da instituio por Rosa
Gesmar intermdio
dos Santosde iniciativas Maria Bernadete Gomes Pereira Sarmiento Gutierrez
rias, entreGustavo
as quais se destaca o projeto
Luedemann Nilo Luiz Saccaro Jr.
Perspectivas Habib
do Desenvolvimento
Jorge Fraxe Neto Brasileiro, Patrcia da Silva Pego
Hiplito
do qual este livro fazGadelha
parte. Remgio Patrcia Faga Iglecias Lemos
Igor Ferraz da Fonseca Paulo Safady Simo
O projeto objetiva ser
Jefferson plataforma
Lorencini Gazoni de sistema- Paulo Srgio de Castilho Muouah
Joo Pauloacerca
izao e reflexo Viana dos entraves e Yuri Rugai Marinho
oportunidades do desenvolvimento nacional.
Para tanto, seminrios de abordagens
amplas, oficinas temticas especficas, cursos
de aperfeioamento em torno do desenvolvi-
mento e publicaes de vrias ordens so
algumas das atividades a compor o projeto
abidamente ambicioso e complexo, mas
ndispensvel para fornecer ao pas conheci-
mento crtico tomada de posio frente aos
desafios da contemporaneidade mundial.
om isso, acredita-se que o Ipea consiga dar
abo, ao longo do tempo, dos imensos
desafios que esto colocados para o instituto
o perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvi-

mento nacional em dilogo com
atores sociais;
fortalecer a integrao institucional

no governo federal;
transformar-se em indutor da gesto
pblica do conhecimento sobre
desenvolvimento; e
ampliar a participao no debate

internacional sobre desenvolvimento.
ISBN 857811054-4
9 788578 110543

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O projeto Perspectivas do Desenvolvimento

Livro 3: Insero Internacional Brasileira

Livro 4: Macroeconomia para o

Livro 6: Infraestrutura Econmica, Social e

Livro 7: Sustentabilidade Ambiental

Livro 9: Fortalecimento do Estado, das

Livro 10: Perspectivas do Desenvolvimento

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Diretor de Desenvolvimento Institucional

Projeto Ernesto Gomes Esteves

Sustentabilidade ambiental no Brasil : biodiversidade, economia e

1. Desenvolvimento Sustentvel. 2. Meio Ambiente. 3. Biodiver-

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores,

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

- Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

A extraordinria multiplicao da espcie humana, aliada a uma no menos

e Jlio Csar Roma. O captulo 2, O estado da biodiversidade parte 2: biomas

des transformaes que experimentamos, dos acordos que buscam equacion-las,

SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL: CONCEITOS, .

2 O SISTEMA TERMODINMICO DA NATUREZA

Fonte e elaborao prprias.

O input refere-se organizao de entrada de insumos para o siste-

A homeostase um conjunto de elementos autorreguladores de um sistema

Input Processamento Output

Fonte e elaborao prprias.

Assim, a termodinmica comanda os mecanismos de troca de matria

(1888 apud GLEISER, 1997) s modernas aplicaes das leis da termodinmica3

3 A DINMICA DOS SISTEMAS SOCIOAMBIENTAIS

Recursos naturais disponveis

Regenerao Recursos Degradao

Fonte e elaborao prprias.

Ao estudar as variaes nos sistemas ambientais, Bertalanffy (1975)

4 A QUESTO DOS LIMITES E DA AUTO-ORGANIZAO

e contrastantes estados. Recentes estudos sugeriram que a perda de resilincia

capacidade de transfigurar grandes reas de floresta tropical em capoeira ou savana.

5 O EMERGENTE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: UM CONCEITO .

A importncia das questes ambientais no cenrio poltico internacional

6 DOS LIMITES DO CRESCIMENTO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

reconhecidos, como o ganhador do prmio Nobel de Economia, Robert Solow,

Conservation Strategy: living resource conservation for sustainable development,

7 CONCEITOS E CRITRIOS DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

a orientao da evoluo tecnolgica e a mudana institucional se harmonizam

8 POR UMA NOVA CIVILIZAO: A EVOLUO RECENTE E OS .

1. A sustentabilidade social: a partir de uma distribuio mais equnime

socioeconmico com equilbrio ecolgico, orientando-o para a satisfao das

9 A VALORAO AMBIENTAL INTEGRADA DA BIODIVERSIDADE

de que os critrios de sustentabilidade dos entes da natureza esto implcitos nos

subtraem bem-estares das geraes presentes e comprometem o uso dos

preveno de poluio do ar oriunda das indstrias; e avanos na pesquisa cient-

10 MTODOS BASEADOS NO MERCADO DE BENS SUBSTITUTOS

10.1 Mtodos de preferncia revelada

de viagem o qual avalia o comportamento do consumidor por recreao em

10.2 Mtodos de preferncia declarada

10.3 O mtodo de funo efeito

Para a Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos da Amrica

(transparncia metodolgica); viii) comunicabilidade (capacidade de ser compreen-

Fonte e elaborao prprias.

Por outro lado, a experincia da Organizao para a Cooperao Econmica

crescimento da populao humana; e os modos de produo e consumo dos

Presso Estado Resposta

5 O EMERGENTE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: UM CONCEITO .

8 POR UMA NOVA CIVILIZAO: A EVOLUO RECENTE E OS .

11 A EXPERINCIA BRASILEIRA COM A CONSTRUO DE INDICADORES .