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Infraestrutura Econmica no Brasil:

diagnsticos e perspectivas para 2025


Livro 1:

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para dar concretude aos sete eixos temticos do desendesenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:

Livro 6 | Volume 1
Livro 2:

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas Insero Internacional Brasileira Soberana Macroeconomia para o Desenvolvimento Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Sustentabilidade Ambiental Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 3: Livro 4: Livro 5:

Livro 6: Livro 7: Livro 8:

Livro 9: Livro 10:

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Infraestrutura Econmica no Brasil:


diagnsticos e perspectivas para 2025
Livro 6 Volume 1

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

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diagnsticos e perspectivas para 2025
Livro 6 Volume 1

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010


Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Organizadores/Editores Bolvar Pgo Carlos Alvares da Silva Campos Neto Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao-Geral) Alfredo Eric Romminger Bolvar Pgo Carlos Alvares da Silva Campos Neto Carlos Henrique R. de Siqueira Fabiano Mezadre Pompermayer Ians Melo Ferreira Jos Carlos dos Santos Leonardo Fernandes Vasconcelos

Infraestrutura econmica no Brasil : diagnsticos e perspectivas para 2025 / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010. v.1 (586 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e Urbana ; Livro 6) Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-7811-055-0 1. Infraestrutura Econmica. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie. CDD 338.981

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

sUmrio
APRESENTAO . ...............................................................................7 AGRADECIMENTOS...........................................................................11 INTRODUO AS INTERFACES DA INFRAESTRUTURA ECONMICA COM O DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS CONCEITUAIS, METODOLGICOS E APRESENTAO DOS CAPTULOS. ......................................................15 CAPTULO 1 EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM INFRAESTRUTURA ECONMICA.....51 CAPTULO 2 SETOR ELTRICO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES.......................................105 CAPTULO 3 PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR PETRLEO E GS NO BRASIL....................................................................137 CAPTULO 4 BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL................................193 CAPTULO 5 DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL................................................................................................251 CAPTULO 6 PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O TRANSPORTE AREO NO BRASIL E NO MUNDO.........................................................................339 CAPTULO 7 RODOVIAS BRASILEIRAS: GARGALOS, INVESTIMENTOS, CONCESSES E PREOCUPAES COM O FUTURO..........................................................401 CAPTULO 8 PORTOS BRASILEIROS: DIAGNSTICO, POLTICAS E PERSPECTIVAS. ...........457 CAPTULO 9 TRANSPORTE FERROVIRIO DE CARGAS NO BRASIL: GARGALOS E PERSPECTIVAS PARA O DESENVOLVIMENTO ECONMICO E REGIONAL.........513 CONCLUSO...................................................................................569 NOTAS BIOGRFICAS......................................................................583

APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir: Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009 Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009 Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana -- Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento --

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada --Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

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Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana --Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025 Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental --

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades ----Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte. , portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro. Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Apresentao

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc. A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro. Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

AGRADECIMENTOS

A elaborao de um diagnstico e de sugestes de polticas pblicas para os diversos setores da infraestrutura no uma tarefa simples. Diante da complexidade e ambio de tal projeto, o Ipea e a Cepal mobilizaram pesquisadores e especialistas de dentro e de fora destas instituies para a elaborao do livro Infraestrutura econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025, parte integrante do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Cabe nesta seo o registro de vrios agradecimentos. Primeiramente, aos coordenadores da equipe Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Bolvar Pgo (Ipea). Agradece-se ainda ao Tcnico em Planejamento e Pesquisa Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea), pelo relevante apoio no processo de elaborao e reviso de todos os captulos deste livro e bolsista do PNPD Ians Melo Ferreira, por sua contribuo na elaborao e organizao deste trabalho. importante agradecer tambm ao presidente do Ipea, Marcio Pochmann, pelo apoio a este projeto, ao Comit Editorial, que funcionou sob a coordenao da Assessoria da Presidncia do Ipea, chefiada por Jos Celso Cardoso Jr. Cabe ainda mencionar o apoio imprescindvel de todos os diretores e seus adjuntos na mobilizao do corpo tcnico e no acompanhamento dos trabalhos que compem a publicao, em especial os de Liana Carleial e Bruno Cruz (Dirur) e Mrcio Wohlers e Fernanda De Negri (Diset). Alm destes, aos demais servidores do Ipea e parceiros de outras instituies porventura no mencionados, mas que colaboraram para que este projeto se tornasse realidade, registrem-se tambm amplos agradecimentos. Ademais, importante registrar nominalmente os autores dos captulos, de modo a ressaltar suas contribuies para este trabalho. Todos merecem agradecimentos pelo empenho e pela qualidade das anlises apresentadas. O livro composto por nove captulos, dos quais oito abordam setores especficos da infraestrutura econmica e um apresenta a realidade na Amrica Latina. Alm destes, tem-se uma introduo conceitual ao tema e um captulo que conclui a discusso. Na introduo, os autores Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Ians Melo Ferreira (Ipea) apresentam uma discusso terica acerca do impacto da infraestrutura econmica sobre o desenvolvimento de uma nao. Inclui-se, ainda, uma explanao sobre a metodologia empregada na elaborao do livro e listam-se os vrios captulos que compem este livro.

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O captulo 1, Experincias latino-americanas em infraestrutura econmica, foi elaborado pela consultora da Cepal, Priscila Braga Santiago, a partir do relatrio Redes Infraestructurales en America Latina, desenvolvido pela Diviso de Recursos Naturais e Infraestrutura da Cepal. Ele trata das experincias latino-americanas em infraestrutura econmica e tem como objetivo apresentar um referencial comparativo para a experincia brasileira neste tipo de investimento. O captulo 2, Setor eltrico: desafios e oportunidades, de autoria do professor Adilson de Oliveira, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), aborda a reforma radical que o setor eltrico sofreu na dcada de 1990, com a instituio de novo marco regulatrio, cujo foco principal era atrair investidores privados e melhorar o seu desempenho econmico-financeiro. O captulo 3, realizado pelos professores Helder Queiroz Pinto Jr. (UFRJ) e Mariana Iooty (UFRJ), intitulado Perspectivas de desenvolvimento do setor petrleo e gs no Brasil, aborda como as condies de contorno da indstria de petrleo e gs natural foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. O captulo 4, Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel, dividido em duas sees distintas. A primeira seo, referente ao etanol, foi escrita por Junia Cristina Pres (Ipea), com a colaborao de Gesmar Rosa dos Santos (Ipea) e Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea). A seo 2, escrita por Gesmar Rosa dos Santos (Ipea), objetiva situar os grandes desafios ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas, com foco nas aes do poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva e o consumo do combustvel. O captulo 5, Desafios e oportunidades do setor de telecomunicaes no Brasil, escrito por Rodrigo Lima Verde Leal e Cludio de Almeida Loural, da Fundao Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (CPqD), objetiva servir de plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. O captulo 6, Panorama e perspectivas para o transporte areo no Brasil e no mundo, de autoria de Josef Barat (Ipea), com a colaborao de Leonardo Fernandes Vasconcelos (Ipea), aborda as principais questes em evidncia ou que assim possam estar nos prximos anos no que diz respeito ao setor de aviao civil. O captulo 7, Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro, de autoria de Ricardo Pereira Soares (Ipea), Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea), Ians Melo Ferreira (Ipea) e Alfredo Eric Romminger (Ipea) e tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido o setor rodovirio, com destaque para os gargalos e as demandas apresentados em documentos oficiais, os canais de financiamento e investimentos e a questo das concesses.

Agradecimentos

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O captulo 8, Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, escrito pela equipe do Ipea composta por Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Ians Melo Ferreira, Alfredo Eric Romminger, Bolvar Pgo e Leonardo Fernandes Vasconcelos, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da apresentao de projees e cenrios para os prximos anos. O captulo 9, Transporte ferrovirio de cargas no Brasil: gargalos e perspectivas para o desenvolvimento econmico e regional, teve a autoria da equipe Ipea composta por: Fabiano Mezadre Pompermayer, Carlos Alvares da Silva Campos Neto, Bolvar Pgo, Alfredo Eric Romminger, Ians Melo Ferreira e Leonardo Fernandes Vasconcelos. O estudo aborda o setor ferrovirio e busca discutir as caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor. Finalmente, o captulo de concluses ficou a cargo de Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) e Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea), tendo a colaborao de Cludio de Almeida Loural (CPqD). Nele, realiza-se uma discusso ampla na qual so apresentadas as interfaces dos diversos setores que compem as matrizes de energia e de transportes, buscando-se identificar como elas interagem. Os Editores

INTRODUO

AS INTERFACES DA INFRAESTRUTURA ECONMICA COM O DESENVOLVIMENTO: ASPECTOS CONCEITUAIS, METODOLGICOS E APRESENTAO DOS CAPTULOS

1 CONCEITOS DE INFRAESTRUTURA ECONMICA

H muito se reconhece a importncia de uma infraestrutura econmica adequada para a gerao de um ambiente propcio ao desenvolvimento. Diversos autores da atualidade tm discutido a relevncia da infraestrutura na proviso de insumos produtivos gua, energia, transportes etc. no crescimento econmico e na reduo da pobreza e da desigualdade social (ver, por exemplo, BRICEO-GARMENDIA; ESTACHE; SHAFIK, 2004; FAY; MORRISON, 2005; ESTACHE; FAY, 2007; STRAUB, 2008; SNCHEZ, 2009). Apesar do maior reconhecimento atribudo s benfeitorias provenientes de uma infraestrutura adequada, muitos pases em desenvolvimento ainda investem pouco nesta rea. Um ponto importante a ser discutido, antes de se comear a estudar os impactos da infraestrutura sobre a economia, a qualificao adequada do termo infraestrutura econmica e quais os setores por ele contemplados. De acordo com o Banco Mundial, infraestrutura econmica abrange os principais setores que subsidiam os domiclios e a produo, a saber: energia, transportes, telecomunicaes, fornecimento de gua e saneamento e, algumas vezes, setores de habitao e hidrocarbonetos (STRAUB, 2008). Para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), ela engloba os setores de energia eltrica, telecomunicaes, saneamento e logstica (rodovias, ferrovias e portos) (BORA JR.; QUARESMA, 2010). J para a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), este termo bem abrangente e inclui a prestao de servios pblicos de abastecimento de gua, energia eltrica, gs natural, coleta de resduos, tecnologias de informao e comunicao (TICs), rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, drenagem e irrigao (SNCHEZ, 2009). Nos estudos realizados pelo Ipea, esse conceito foi desagregado em duas linhas de estudo: a infraestrutura social e urbana, cujo foco prioritrio o suporte aos cidados e seus domiclios, a constitudo por habitao, saneamento e transporte urbano; e a infraestrutura econmica, cuja funo precpua a de dar apoio s atividades do setor produtivo, englobando os setores de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes. neste ltimo conceito que se estrutura este livro.

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O objetivo desta introduo ressaltar a importncia da infraestrutura para o desenvolvimento produtivo e econmico do Brasil, explicar como se comportam os investimentos em infraestrutura, dadas as caractersticas de cada setor, e discorrer sobre os papis dos agentes pblico e privado na promoo destes investimentos. Assim, esta introduo traz uma seo de teorias e conceitos relativos ao impacto da infraestrutura econmica sobre o desenvolvimento; uma seo sobre a metodologia aplicada na redao do livro; e uma apresentao de cada um dos captulos, contendo as principais informaes e concluses sobre cada um dos setores abordados.
2 IMPACTO DA INFRAESTRUTURA ECONMICA SOBRE O DESENVOLVIMENTO

O objetivo desta seo o de apresentar alguns elementos tericos e conceituais acerca do impacto de investimentos em infraestrutura econmica sobre o potencial de crescimento e desenvolvimento de uma nao. No se procura aqui aprofundar a discusso terica do tema, mas to somente destacar elementos capazes de auxiliar o leitor no acompanhamento dos captulos setoriais. No resta dvida de que a oferta eficiente de servios pblicos de infraestrutura um dos aspectos mais importantes das polticas de desenvolvimento econmico e social. A prestao eficiente de tais servios condiciona significativamente a produtividade e a competitividade do sistema econmico, ao mesmo tempo em que melhora o bem-estar social. Portanto, uma adequada disponibilidade de infraestrutura e de seus servios correlatos condio indispensvel para que o pas possa desenvolver vantagens competitivas, alcanando maior grau de especializao produtiva. Os investimentos em infraestrutura elevam a competitividade sistmica da economia, melhorando as condies de transportes, de comunicao e de fornecimento de energia. Alm disso, tais inverses promovem efeitos multiplicadores e dinamizadores nos demais setores, induzindo a outros investimentos. Embora a infraestrutura tenha sido conceituada por diversos estudiosos do tema, aquela que melhor reflete a presente abordagem a sugerida pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), segundo o qual se pode definir infraestrutura como o conjunto de estruturas de engenharia e instalaes geralmente de longa vida til que constituem a base sobre a qual so prestados os servios considerados necessrios para o desenvolvimento produtivo, poltico, social e pessoal. (BID, 2000 apud CEPAL, 2009). Com base nesta definio, possvel distinguir dois conceitos complementares: i) servios de infraestrutura que visam satisfazer s necessidades de um indivduo ou de uma sociedade e so considerados servios de interesse pblico; e ii) infraestrutura que a base fsica sobre a qual se d a prestao destes servios. Apesar da relevncia da distino desses conceitos, ao longo deste trabalho, tanto a parte fsica quanto os servios dela decorrentes sero tratados como um

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nico objeto, sob o termo infraestrutura econmica. Tal agregao pode ser realizada sem maiores prejuzos, tendo em vista que os servios de infraestrutura s podem ser executados com a existncia do aparato fsico, enquanto este s faz sentido quando para a viabilizao dos servios. Os investimentos em infraestrutura impactam na economia por meio de canais diretos como a expanso da capacidade de abastecimento ou o escoamento da produo e indiretos (a melhoria na produtividade total dos fatores), propiciando o desenvolvimento econmico e social da nao. A infraestrutura quer promovida pelo Estado, quer pela iniciativa privada tem o potencial de tornar mais rentveis, e consequentemente mais atraentes, os investimentos produtivos, viabilizando maior eficincia ao sistema econmico. De acordo com Straub (2008, p. 13), polticas que recaem sobre um tipo especfico de infraestrutura podem facilitar ambos a transferncia de bens (...) e a transmisso de idias ou a difuso de conhecimento, em geral realizadas ou mediadas pela mobilizao dos agentes (traduo livre). O conjunto da infraestrutura econmica rodovias, ferrovias, portos, telecomunicaes etc. constitui mecanismo concreto de articulao das economias nacionais, e destas com a economia mundial, ao possibilitar a materializao dos fluxos de comrcio. Alm disso, a proviso de um nvel adequado de infraestrutura econmica consegue gerar elevaes na produtividade total dos fatores. Por exemplo, no que se refere infraestrutura de transportes, estradas bem pavimentadas reduzem os custos de manuteno de caminhes e elevam a durabilidade destes veculos, alm de reduzirem o tempo de transporte de insumos e produtos e o valor dos fretes. Ademais, a existncia de modais alternativos para o escoamento ferrovias, cabotagem etc. pode baratear os custos logsticos da empresa e ampliar sua eficincia, possibilitando uma elevao na competitividade de seus produtos. De acordo com Straub (2008), a produtividade do trabalho tambm poderia se beneficiar da proviso de uma infraestrutura adequada. A reduo do tempo de deslocamento do trabalhador e do estresse gerado neste deslocamento teria a capacidade de melhorar a qualidade de vida do operrio, ampliando seu tempo de lazer e compras, bem como sua disposio e sua laboriosidade. Assim, a realizao de investimentos dessa natureza tem o potencial de gerar melhorias de dimenso microeconmica por meio de impactos indiretos sobre os fatores capital e trabalho e sobre diversos aspectos da eficincia. Ademais, no mbito das unidades produtivas, a existncia de uma infraestrutura adequada permite, ao reduzir os custos de transao, que a empresa tome decises mais apropriadas com relao a recepo e distribuio de insumos e produtos e permite uma aplicao mais produtiva de recursos que, em outros casos, seriam utilizados para cobrir necessidades imediatas de infraestrutura.

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Cada setor da infraestrutura econmica tem um impacto direto ou indireto sobre as empresas e as indstrias. Estes impactos podem ampliar a capacidade produtiva por meio de custos, tecnologias, capacidade de distribuio etc. A melhoria da infraestrutura energtica, por exemplo, pode elevar a capacidade de produo das empresas, ampliar a de planejamento de longo prazo, alm de possibilitar a reduo nos gastos com energia e combustveis pela adoo de recursos mais eficientes ou baratos. Um processo que acaba por atrair investimentos produtivos, ampliando a formao bruta de capital fixo (FBCF) do pas. Em se tratando da logstica e dos transportes, uma melhoria das condies das estradas e modais alternativos pode possibilitar o alcance de reas remotas, o que pode gerar um aumento na oferta de mo de obra pela possibilidade de deslocamento populacional; ampliar a demanda pelos mais diversos produtos, graas ao aumento da capacidade de escoamento; ou simplesmente facilitar o escoamento da produo para os mercados interno e externo. No caso das TICs,1 o maior ganho gerado por uma infraestrutura mais slida e interligada deriva da difuso tecnolgica. Um maior alcance dos recursos de comunicao e propaganda pode ser usado pelas empresas para divulgar e, at mesmo, comercializar produtos e servios das mais diversas categorias e nas quantidades desejadas pelo cliente dentro e fora do pas. Alm disso, os recursos oferecidos pelas TICs auxiliam na comunicao vertical e horizontal das empresas e em tarefas importantes como o treinamento de pessoal, controle e gerenciamento de estoques, organizao de cadeias logsticas, entre outras. Se as empresas, em geral, produzem mais, o pas como um todo beneficiado por um ganho de produo e a economia v se ampliarem variveis macroeconmicas tais como: nvel de emprego, salrios e demanda. O aumento da produtividade faz cair os preos dos produtos, ampliar a demanda por bens e servios e, como consequncia, a demanda por mo de obra. Este processo iterativo leva a melhorias na competitividade dos produtos nacionais vendidos dentro e fora do pas e gera um efeito encadeado de crescimento produtivo e econmico. No caso do comrcio internacional, uma melhor infraestrutura permite uma melhor gesto dos custos privados, possibilitando uma diminuio dos preos relativos da produo local e ganhos de produtividade, gerando impactos positivos nas exportaes e importaes. Em tese, uma melhor infraestrutura atua sobre o setor exportador reduzindo seus custos logsticos e viabilizando a prtica de preos mais baixos. J no caso das importaes, percebe-se uma diminuio no preo dos bens importados, pressionando competitivamente os produtores nacionais.
1. Com a maior difuso da internet, a infraestrutura de telecomunicaes deixou de ser vista apenas como aquela utilizada para a prestao de servios de telefonia e passou a fazer parte de um setor maior de TICs.

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Ademais, a reduo nos preos, resultante de uma melhor infraestrutura, permite a importao de um maior volume de bens de capital, viabilizando a renovao e a modernizao tecnolgica do parque industrial. Do lado do consumidor, os benefcios gerados por uma melhor infraestrutura ao baratear os custos do abastecimento interno levam a um maior poder de compra pela reduo dos preos , alm de uma maior disponibilidade de bens, ampliando as possibilidades de consumo e gerando ganhos de bem-estar. Finalmente, para o exportador de commodities, cujo preo dado pelo mercado internacional, uma infraestrutura mais eficiente permite uma reduo de custos de produo e escoamento, elevando a receita auferida e o potencial de produo. Com uma economia em crescimento, abre-se a possibilidade da adoo de polticas de distribuio e equilbrio da renda, reduo da pobreza etc. Tambm estas polticas exigem a realizao de investimentos em infraestrutura, sobretudo urbana e social, sem esquecer, contudo, da infraestrutura produtiva ou econmica, responsvel por grandes deslocamentos de pessoas e bens, pela difuso e transmisso de conhecimentos e tecnologias e pela proviso de energia eltrica e motriz. Um dos pontos importantes a ser observado nos investimentos em infraestrutura que seus impactos possuem caractersticas muito prprias e especficas para cada setor, de modo que no atuam de forma linear sobre o crescimento. De fato, cada setor apresenta uma capacidade e um formato na promoo do desenvolvimento, devendo ser observadas as necessidades e as potencialidades de cada regio, a fim de planejar adequadamente as aplicaes a serem realizadas. Por exemplo, de acordo com a viso terica da geografia econmica, a proviso de transporte inter-regional pode, em algumas situaes, estimular a migrao seletiva, ampliar ainda mais as desigualdades existentes e ter efeitos deletrios sobre o meio ambiente. Por outro lado, a melhoria de transporte intrarregional tem a capacidade de promover o desenvolvimento na regio beneficiada. Alm disso, o setor de transportes apresenta diversos elos com a indstria, de modo que investimentos no primeiro tendem a transformar o segundo por meio de impactos sobre os insumos, os custos e a disponibilidade. Diferenas mais facilmente observveis aps algum tempo de maturao. Para o caso das telecomunicaes, os impactos parecem ser apenas positivos. De acordo com Straub (2008), polticas pblicas que promovam a difuso interregional de tecnologias, informao, comunicao e conhecimento geram um cenrio de ganhos generalizados, reduzindo as desigualdades e ampliando o crescimento econmico nacional.

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Ainda quanto ao impacto da infraestrutura sobre a concentrao regional da produo, outras duas teorias se destacam. Primeiramente, a teoria neoclssica, segundo a qual as empresas tendem a se localizar em regies com alta disponibilidade de fora de trabalho e menores salrios, de modo que os ganhos gerados pela reduo nos custos produtivos compensem eventuais custos adicionais de transportes gerados pela deciso locacional. Uma segunda viso ressalta que a deciso de localizao do investimento leva em considerao os menores custos de transporte e distribuio, escolhendo uma regio que permita abastecer seus mercados com rapidez e eficincia. Dessa forma, tendo em vista que vrios investidores tomariam suas decises de investimentos baseados nestes critrios, haveria uma tendncia concentrao produtiva. Embora ambas as teorias apresentem motivaes concentrao espacial da produo, para o primeiro caso (teoria neoclssica), a infraestrutura no representa um fator preponderante para o influxo do capital produtivo. Enquanto, para o segundo caso, regies com infraestruturas bem desenvolvidas tendem a concentrar a atividade produtiva, de modo que a desconcentrao regional da produo demanda polticas pblicas especficas na promoo de obras e servios de infraestrutura. Todavia, convm lembrar que a globalizao tem promovido a disperso geogrfica das cadeias produtivas que altera os conceitos tradicionais de territorialidade , induzindo a especializaes regionais e demandando maior abrangncia das infraestruturas. Outro aspecto importante dos servios de infraestrutura que so operacionalizados por meio de indstrias de rede, ou seja, faz-se necessria a construo de uma grande estrutura fsica (funcional) para a proviso deste servio e, uma vez construda, esta estrutura deve ser partilhada pelos ofertantes de servios a ela associados, no havendo motivaes econmicas para a construo de estruturas paralelas. caracterstica deste tipo de indstria a necessidade de altos investimentos iniciais com logos prazos de maturao, o que reduz a atratividade destes para a iniciativa privada, ampliando o dever do Estado na proviso da estrutura em si ou de mecanismos que promovam esta atratividade. Outra caracterstica relevante das indstrias de rede concerne propenso gerao de economias de escala e escopo, comuns a estas estruturas graas interligao de empresas e atividades que atuam sobre a mesma estrutura fsica. Ademais, os ganhos de escala comuns aos investimentos em infraestrutura, fazem que sua proviso seja mais adequada ao poder pblico. Isto ocorre devido aos altos custos iniciais e aos baixos custos marginais de complementao e/ou ampliao. Este comportamento pode ser observado, por exemplo, quando da construo de uma rodovia. Uma vez iniciada a obra, o custo marginal de estender a via por mais um quilmetro muito

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baixo quando comparado com os custos iniciais (custos afundados) do projeto. Assim, o aproveitamento dos ganhos de escala pode gerar incentivos a um superinvestimento, o que mostra a necessidade da realizao de planejamento, acompanhamento e controle das inverses. Outro ponto relevante no que diz respeito necessidade de planejamento oramentrio criterioso refere-se aos dispndios com operao e manuteno das facilidades. Os recursos destinados para este fim so lanados no oramento como despesas correntes, o que, considerando as receitas constantes, reduz o montante de recursos disponveis para a realizao de novos investimentos (despesas de capital), sendo fundamental antecipar os custos futuros, decorrentes do investimento. Assim, a falta de planejamento oramentrio eleva a necessidade de recursos para manuteno e operao e reduz os recursos disponveis para despesas de capital, o que muitas vezes inviabiliza a concluso de novos empreendimentos, elevando o passivo contingente do setor pblico. Deve-se ter presente que investimentos em infraestruturas demandam prazos muito longos entre os seus projetos de engenharia iniciais, a realizao de obras e a entrada em operao dos servios, impondo assim a necessidade de garantia do aporte contnuo de recursos. Ademais, ressalta-se a elevao dos custos financeiros das obras proveniente da paralisao destas. Vale ressaltar, ainda, que indstrias de rede, em geral, requerem investimentos altamente intensivos em capital especialmente em se tratando de tecnologias de telecomunicao e energticas , caracterstica que abre um forte debate quando se trata de pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento. Para alguns estudiosos, a adoo de tecnologias de capital intensivas nestes pases gera um efeito nefasto sobre o nvel de emprego, podendo acarretar prejuzos sociais e econmicos. Por outro lado, h os que acreditam que a adoo destas tecnologias tem o poder de impulsionar o crescimento e o desenvolvimento de tal maneira que poderia gerar uma melhoria no nvel de capital humano, que passaria a ser absorvido na nova economia. H de se observar que, no caso de indstrias de rede, fatores institucionais como o nvel de liberalizao dos mercados e a competio entre subsetores tambm afetam a capacidade de spillover dos investimentos. Alm destes, outro fator que interfere no impacto gerado por estes investimentos o nvel de renda e desenvolvimento das regies a que eles se aplicam. De acordo com Canning e Bennathan (2000), citados por Estache e Fay (2007), os maiores efeitos de rede ocorrem quando o pas est prximo ao status de nao desenvolvida sem, contudo, t-lo alcanado. Alm disso, segundo Estache e Fay (2007), h uma tendncia ao consenso de que os impactos de investimentos desta natureza so mais perceptveis em pases com nveis mais baixos de renda.

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Todavia, especialmente nos pases em desenvolvimento, possvel observar um hiato entre os recursos despendidos pelo governo para uma determinada obra e o valor efetivo dos investimentos (FAY; MORRISON, 2005; STRAUB, 2008). Esta divergncia de valores derivada de ineficincias governamentais e burocrticas, comuns a estes pases. Instituies fracas gerando instabilidade contratual , editais mal elaborados passveis de interpretaes mltiplas ou que no abordam de maneira clara pontos importantes do contrato e atrasos em pagamentos a empreiteiros e fornecedores que passam a embutir no valor da obra, do bem ou do servio os custos dos atrasos que, j sabem, sofrero seus pagamentos so algumas das razes que encarecem os investimentos em infraestrutura. Outro aspecto digno de destaque diz respeito a lobbies e polticas de troca de favores estabelecidas entre partidos e empresas que so, muitas vezes, responsveis pelo direcionamento dos investimentos realizados. Outro papel tpico do poder pblico o da regulao econmica dos empreendimentos e servios concedidos, que se faz importante em virtude das falhas de mercado comuns aos setores da infraestrutura econmica. Estas falhas so oriundas, em especial, da ocorrncia de economias de escala e escopo, assimetria de informaes e monoplios naturais. A regulao econmica deve caminhar no sentido de garantir um equilbrio entre a remunerao adequada ao capital investido e a prtica da modicidade tarifria, visando defesa (proteo) do usurio dos servios de infraestrutura, gerando ganhos de bem-estar social. Dessa forma, as tarifas deveriam refletir o funcionamento de um mercado competitivo, considerando os custos, mas tambm a segurana do abastecimento e a produtividade, de forma que os ganhos de eficincia sejam repartidos entre operadores e usurios. Vale esclarecer que os preos praticados pelo monoplio natural se aproximam aos de um mercado competitivo no momento da licitao, quando as empresas interessadas na concesso do servio pblico competem pelo menor preo, desde que no haja conluio. A partilha dos ganhos de eficincia, por sua vez, s poder ocorrer caso prevista em clusula contratual. Nos ltimos anos, o crescimento da participao do setor privado no fornecimento dos servios e da infraestrutura tem aumentado a importncia da atuao de agncias reguladoras. Tal importncia decorre do fato de que um monoplio natural, quando no regulado, caminha no sentido de auferir lucro excessivo, gerando perda social pelo prejuzo do consumidor. Contudo, mesmo para o caso em que os segmentos de mercado funcionam de maneira competitiva, em se tratando de indstrias de rede, se faz necessria a atuao reguladora do poder concedente no sentido de disciplinar o acesso entre as empresas operadoras s interconexes dos sistemas. No se pode negligenciar, por outro lado, a questo da

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segurana jurdica para as empresas concessionrias, uma vez que a instabilidade ou as mudanas bruscas no ambiente regulador podem implicar em quebras de contratos e prejuzos posteriores para o consumidor. comum encontrarmos artigos segundo os quais os investimentos em infraestrutura so estratgicos para o crescimento e o desenvolvimento nacional, devendo ser promovidos pelo Estado sempre que esta for a alternativa. Contudo, tambm possvel encontrar estudos que apresentam uma relao de causalidade inversa, em que a infraestrutura seria uma consequncia quase natural do crescimento econmico. Ento, qual seria a direo causal? A resposta a esta pergunta bem poderia ser cclica infraestrutura gera crescimento que gera demanda e investimento em infraestrutura que geram crescimento etc.; contudo, importante observar caso a caso os investimentos considerados. Inverses em infraestrutura podem seguir dois padres distintos: elas podem surgir em resposta demanda existente, ou se tratarem de investimento indutor de demanda. O primeiro caso, por sua vez, ocorre em duas situaes distintas: quando da viabilidade econmico-financeira para a iniciativa privada e do caso dos investimentos tipicamente pblicos. O argumento da privatizao ainda hoje bastante comum aos governos que enfrentam restries fiscais. Mas at que ponto a iniciativa privada pode ou deve realizar investimentos com estas caractersticas? Hoje, no Brasil, alguns grandes investimentos na rea de infraestrutura econmica esto sendo realizados por empresas privadas que adquiriram concesses e permisses ou, at mesmo, que compraram empresas estratgicas em planos de privatizao. o caso, por exemplo, das empresas de telecomunicao, distribuidoras de energia eltrica e concessionrias ferrovirias, cujos investimentos so responsveis por boa parte do portflio nacional. Deve-se ressaltar que o investimento privado segue a lgica do capital, isto , s ingressa na ocasio em que o retorno atraente (baixo risco e elevado retorno). De um modo geral, h setores que, pelas condies econmico-financeiras dos projetos, so mais propcios a receber o capital privado. Geralmente, estes servios ocorrem mediante cobrana de tarifas ou obteno de receitas operacionais. o caso das telecomunicaes, da energia eltrica, dos terminais porturios, das rodovias com elevado fluxo de veculos, da explorao e produo de petrleo, entre outros. Vale destacar que o estabelecimento de tarifas como contraprestao de servios deve obedecer ao conceito de suficincia financeira, segundo o qual as tarifas devem garantir a recuperao do investimento e dos gastos de operao, manuteno e expanso, possibilitando uma taxa de retorno equivalente de uma empresa eficiente em uma atividade de risco comparvel.

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Em outros casos, nem com incentivos federais possvel atrair a iniciativa privada realizar as aplicaes necessrias. No caso de investimentos caracterizados pelo elevado volume de capital exigido, baixa taxa de retorno, riscos de demanda ou demanda insuficiente, o Estado deve se responsabilizar pela realizao das obras pertinentes, de forma que a economia no sofra pela falta de acessibilidade ou de suprimento de insumos essenciais como transportes e energia. No caso brasileiro, um forte exemplo de investimentos com estas caractersticas est nas rodovias, das quais especialistas estimam que no mximo 15% seriam economicamente viveis para a iniciativa privada, de modo que o governo deve se responsabilizar pela adequao e manuteno de todo o restante. Deve-se ressaltar que nos investimentos em que a taxa de retorno inferior ao custo de oportunidade do capital, uma alternativa a de o poder pblico entrar complementando sua viabilidade financeira, por meio de recursos fiscais, o que torna tais investimentos viveis participao privada. So as chamadas parcerias pblico-privadas (PPPs). Finalmente, vale tratar do investimento em infraestrutura realizado de forma prvia existncia de demanda. Grandes construes e investimentos que podem, a princpio, parecer obras desmedidas ou simplesmente desperdcio de dinheiro pblico por vezes se mostram mais importantes e menos grandiosas aps alguns anos. Grandes obras como rodovias, usinas de gerao de energia e instalao de fiao telefnica e eltrica destinadas a lugares remotos podem ser julgadas de maneira precipitadas se vistas em um espectro curto de tempo. Contudo, investimentos desta natureza tm, em geral, um potencial de atrao produtiva, tendendo a estimular a implantao de indstrias e/ou grandes empresas, ou ainda de novos centros urbanos. O importante, na concepo, no planejamento e na execuo destes investimentos de grande impacto regional, ter-se presente a necessidade de implementar infraestruturas em outros setores, de forma a estabelecer uma sinergia que favorea o desenvolvimento regional sustentvel, do ponto de vista econmico, social e ambiental.
3 METODOLOGIA DOS ESTUDOS

O objetivo do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro servir como plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento nacional, de forma a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. A anlise da rea de infraestrutura econmica, parte do tema do eixo Infraestrutura Econmica, Social e Urbana uma das sete grandes dimenses de anlise ou eixos estruturantes para o desenvolvimento nacional parte deste projeto e deve contemplar os seguintes setores: eltrico, petrleo e gs natural, etanol e biodiesel, telecomunicaes, areo, rodovirio, porturio e ferrovirio.

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O projeto visa produo de documentos de referncia sobre os eixos do desenvolvimento brasileiro, em um modelo que permita apresentar: 1. Um diagnstico sinttico, mas atualizado, de cada campo temtico ou questo-chave contemplada, apresentando uma anlise das transformaes que vm ocorrendo naquele setor especfico e suas consequncias para o Brasil, analisando os marcos legais e regulatrios e apresentando uma avaliao dos gargalos e das demandas do setor. 2. A identificao das interfaces das polticas pblicas com as questes diagnosticadas, ressaltando seus impactos e sua capacidade de dirimir os principais problemas diagnosticados. 3. A apresentao das perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente, indicando quando for este o caso um conjunto de diretrizes para (re)organizar a orientao e a ao governamental federal por meio de suas principais polticas pblicas, destacando a importncia da articulao dos setores estudados em um sistema logstico com dinmica integrada. importante ressaltar que esse tipo de anlise no esttica exige uma metodologia que reconhea o dinamismo inerente a cada setor, sua capacidade de inovar constantemente ao longo do tempo e sua habilidade de oferecer servios sociedade que sejam compatveis com os desafios contemporneos. Dessa forma, so apresentados o status fsico dos setores, as demandas referentes s suas estruturas e seus servios e os planejamentos de Estado e de governo para atendimento a estas. Assim, as discusses estabelecem no s o papel das tecnologias na evoluo de um determinado setor, mas tambm um sistema econmico-institucional com mercados e outras instituies incluindo agncias, financiadores, leis, regulao, padronizao e competio que modelam a sua evoluo ao longo do tempo. Vale destacar que, embora recorrendo tambm ao arcabouo analtico da inovao, o trabalho no foca na inovao propriamente dita de cada setor, mas sim como esta dinmica molda ou condiciona a evoluo de cada setor de infraestrutura dos pontos de vista institucional (regulamentar) e econmico. A completude desta abordagem torna mais fcil a tarefa de identificao de spillovers entre os setores, permitindo uma anlise global da situao em que se encontra a infraestrutura brasileira, a demanda por seus empreendimentos e servios e os planos e programas de carter pblico. Uma vez realizado, este levantamento auxilia em melhor compreenso a respeito das potencialidades da economia nacional e na elaborao de um planejamento global de investimentos que permita incorporar maiores ganhos de escala, gerando um maior benefcio social.

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Cada sistema setorial composto de dimenses e cada uma delas pode ser analisada em termos de sua influncia sobre a evoluo do setor como um todo. Neste livro, so analisadas as seguintes dimenses, em cada setor da infraestrutura: 1. Campos cientficos e tecnolgicos especficos base de conhecimento necessria s atividades relacionadas inovao do setor, abordando: contexto histrico geral e panorama brasileiro do setor; anlise dos marcos legais e regulatrios; e avaliao dos gargalos e das demandas.

2. Usurios, demanda e aplicaes dos produtos e servios setoriais e suas interaes com as tecnologias relevantes para o setor, identificando variveis que so transversais a (perpassam) todos os segmentos da infraestrutura, tais como: investimentos (tendncias dos novos investimentos e programas pblicos); mecanismos de financiamento (oramento fiscal, linhas do BNDES e recursos privados nacionais e externos etc.); eventuais parcerias entre os nveis federativos para programas pblicos (Unio, estados e municpios); formao de preos, tarifas e subsdios na prestao dos servios pblicos, levando em considerao o impacto da tributao no setor; a includos concesses, PPPs, subsdios cruzados etc.; e impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e o custo Brasil, bem como na sustentabilidade ambiental.

3. Atores (firmas e no firmas, como universidades, financiadores pblicos, agncias regulatrias e rgos pblicos em geral) e suas redes (formas de interao entre os atores e sua influncia na evoluo do setor); e instituies (leis, padres tecnolgicos, normas, rotinas, hbitos comuns, prticas estabelecidas, regras, entre outras). Finalmente, cada captulo apresenta cenrios para o comportamento do setor a que se refere nas dimenses relevantes de seu sistema setorial de inovao, destacadamente as projees de tendncias e atuao integrada a outras dimenses, e do comportamento da demanda de servios. Neste estudo, so recomendadas alternativas de polticas pblicas para o setor que levem em considerao o efeito multiplicativo que as tecnologias setoriais, atuando conjuntamente, podem gerar com significativas mudanas na sociedade e nos setores econmicos mais dinmicos do pas.

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Nesse tomo de infraestrutura econmica, os captulos setoriais sero apresentados seguindo a seguinte estrutura: introduo; diagnstico; interfaces com as polticas pblicas; perspectivas e cenrios; e concluso.

Alm destes, abre-se espao para um captulo acerca das experincias latinoamericanas em infraestrutura que, composto a partir de estudos da Cepal, tem o intuito de fornecer ferramentas para a projeo de um paralelo entre o status da infraestrutura brasileira frente ao de outros pases do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Ademais, o livro apresenta um captulo final que integra os principais aspectos de cada infraestrutura analisada e como elas se relacionam entre si e com a economia nacional, auxiliando na sistematizao e na reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento nacional e ajudando na tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial.
4 APRESENTAO DOS CAPTULOS

A elaborao de um diagnstico e de sugestes de polticas pblicas para os diversos setores da infraestrutura no uma tarefa simples. Diante da complexidade e ambio de tal projeto, o Ipea e a Cepal mobilizaram pesquisadores e especialistas de dentro e de fora destas instituies para a elaborao do livro Infraestrutura econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025, parte integrante do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. O livro composto por nove captulos, entre os quais oito abordam setores especficos da infraestrutura econmica e um apresenta a realidade na Amrica Latina. Alm destes, tem-se uma introduo conceitual ao tema, e um captulo que conclui a discusso. O captulo 1, Experincias latino-americanas em infraestrutura econmica, foi elaborado a partir do relatrio Redes Infraestructurales en America Latina, desenvolvido pela Diviso de Recursos Naturais e Infraestrutura da Cepal. Ele trata das experincias latino-americanas em infraestrutura econmica e tem como objetivo apresentar um referencial comparativo para a experincia brasileira neste tipo de investimento. Para isto, feita uma avaliao da evoluo e das reformas para os seguintes servios de infraestrutura: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transporte rodovirio, transporte ferrovirio, transporte martimo e fluvial e portos, alm de alguns desafios para a Amrica Latina.

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Ao traar o panorama dos investimentos em infraestrutura na Amrica Latina, constata-se que o investimento pblico, em obras de infraestrutura, caiu significativamente entre os pases da regio nos ltimos anos, baixando de 3,1%, na dcada de 1980, para 0,8% do produto interno bruto (PIB), entre 1996 e 2001. Com as reformas percebidas na regio e a abertura do setor, os investimentos privados passaram de 0,6% para 1,4% do PIB. Entre 2002 e 2006, ambos os investimentos se mantiveram, em mdia, em 1% nos pases analisados. As excees apresentadas foram Chile e Colmbia, que apresentaram taxa de investimento total superior mdia. Alm do dficit quantitativo, h ainda na regio uma grande deficincia na qualidade de infraestrutura e dos servios relacionados. Enquanto a oferta de infraestrutura apresenta taxas modestas de crescimento, percebe-se crescimento das taxas de demanda por servios de infraestrutura. A manuteno deste quadro cria gargalos na proviso de servios destes setores, o que pode atuar como limitante ao crescimento potencial da regio. Na sequncia, feita uma reviso da situao setorial dos servios de infraestrutura. Inicia-se pelo setor de energia eltrica, que passou por reforma em quase todos os pases da regio na dcada de 1990. A maioria dos pases considerou que o modelo de desenvolvimento energtico baseado no monoplio do Estado estava esgotado, uma vez que este sistema no se apresentava sustentvel, principalmente devido incapacidade do Estado em levantar fundos para a manuteno do modelo. Um dos temas mais discutidos foi a concentrao ou descentralizao do setor, em que se concluiu que a descentralizao era capaz de dinamiz-lo, mas apenas em mercados maiores que 2.000 MW. Melhoras globais de eficincia, via tecnologias de alta eficincia, foram percebidas no setor com a adoo de centrais de ciclo combinado e pela reduo de perdas operacionais. A participao destas centrais possibilitou transferncia de parte dos ganhos para os consumidores, como reduo das tarifas; porm, com exceo do Peru, ainda no se verificou um mecanismo eficaz para transferncia destes ganhos para pequenos e mdios consumidores. Apesar dos avanos e ganhos de tecnologia, ainda no se observa um cenrio passvel de interconexo em nvel regional. No que se refere ao setor de gs natural, percebe-se uma concentrao da oferta em alguns pases da regio, sendo a Venezuela o mais significativo deles. A Argentina, at poucos anos exportadora de gs, apresenta grande desequilbrio entre oferta e demanda; o Brasil e o Peru, por sua vez, apresentam grande potencial de incrementar suas reservas. A reforma procedida no setor nas dcadas de 1980 e 1990 partiu do pressuposto que hidrocarbonetos so commodities; alm disso, foi definido que a matria-prima, gs natural, teria preos formados por cotaes internacionais; porm, produtos resultantes de sua transformao teriam

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preos locais. A concorrncia almejada no mercado era factvel, mas encontrava algumas limitaes; entre elas, o fato da integrao vertical ser considerada a melhor forma de gesto da indstria de gs natural. Questes vinculadas ao carter estratgico foram consideradas quando das privatizaes naqueles pases que apresentavam maiores reservas (Argentina e Bolvia), mas nos pases emergentes se optou pela participao privada em toda a cadeia energtica. As experincias revelam que no existiu padro na reestruturao dos mercados de gs na regio e as decises foram tomadas localmente, influenciadas por fatores de interesse pblico relacionados soberania nacional e considerao estratgica desta indstria. O setor de telecomunicaes aquele que tem os nveis de crescimento mais significativos. Avanos tecnolgicos possibilitaram este ganho de eficincia no setor, tanto de empresas de telefonia fixa quanto mvel, que investiram em tecnologias avanadas de tal forma que puderam reduzir os custos. interessante destacar que esta modernizao e dinamizao do setor no privilgio dos pases que promoveram a privatizao de modo que se percebe que o ganho de produtividade observado reflexo dos avanos de informtica e computacionais. Apesar de ter o segundo maior crescimento de conectividade internet, a regio ainda apresenta baixa densidade de conexes em relao aos pases desenvolvidos. Os ganhos de eficincia no so repassados aos consumidores na mesma proporo e percebe-se uma reduo da tarifa das ligaes fixas; porm, a mensalidade bsica apresentou poucas redues nos ltimos anos. Por outro lado, os preos de internet apresentaram queda acentuada, um dos principais motivos a tecnologia que possibilitou migrar de um modelo de conexo via pulso para o sistema de banda larga. O setor de transporte o que apresenta pior desempenho em infraestrutura entre os pases da Amrica Latina e do Caribe. Apesar da grande malha rodoviria, a elevada disponibilidade de rios e a possibilidade da navegao por cabotagem na Amrica Latina, h falhas que so obstculos ao bom desempenho do sistema de transporte. O sistema rodovirio, amplamente utilizado na regio, cobre todo o territrio; porm, apresenta suas principais vias em condies insatisfatrias para o trfego e uma densidade de vias inferior s observadas na sia, na Europa e nos Estados Unidos. De forma geral, as rodovias da Amrica Latina so antigas, com exceo das recentemente concessionadas, que representam apenas 1% do total. J o transporte ferrovirio est concentrado no centro-norte do Mxico, centro-norte da Amrica do Sul e alguns setores do Mercosul. importante evidenciar a dificuldade de integrao ferroviria proveniente da incompatibilidade das malhas (diferentes bitolas). A disponibilidade de linhas frreas por km2 na regio chega a ser dez vezes menor que no Japo e cinco vezes menor que na Coreia do Sul.

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Quando o assunto transporte hidrovirio, tm-se contrastes significativos. Enquanto o transporte martimo gerador de divisas para os pases da regio, a navegao fluvial ainda muito tmida. O transporte martimo internacional responsvel por mais de 60% de todo o comrcio internacional da Amrica Latina e do Caribe. A navegao fluvial, por outro lado, esbarra em inconvenientes geogrficos, institucionais e ambientais. O problema do calado observado em vrios pases da regio e a falta de programas de dragagem oneram o transporte pelos comboios de barcaas. J o setor de portos, diretamente relacionado com a navegao internacional, passou por reformas que apresentaram consequncias positivas. A possibilidade de participao de agentes privados viabilizou grandes investimentos, que geraram reduo dos preos de operao porturia e marcante ganho de eficincia. Porm, como nos outros setores, h inconvenientes relacionados conservao e manuteno das reas comuns, ao calado e s limitaes dos canais de acesso, adicionando-se a isto a falta de equipamentos. Por fim, o captulo conclui que a experincia latino-americana evidencia a necessidade de investimento no setor e a situao de ineficincia e fragilidade observada nos pases da regio. Apesar da onda de reformas que atingiu os diversos setores, ainda h discrepncia entre oferta e demanda projetada, de modo que esta falta de investimentos em quantidade e qualidade pode ser traduzida, no mdio prazo, em perda de competitividade dos pases da regio. Segundo a Cepal, as evidncias apontam para a participao do Estado como agente regulador dos setores de infraestrutura a fim de assegurar o fornecimento e a qualidade dos servios para a populao e garantir o desenvolvimento econmico. O captulo 2, Setor eltrico: desafios e oportunidades, aborda a reforma radical que o setor eltrico sofreu na dcada de 1990, com a instituio de novo marco regulatrio, cujo foco principal era o de atrair investidores privados e melhorar o seu desempenho econmico-financeiro. Contudo, a crise do racionamento gerou dvidas quanto capacidade de a reforma oferecer os benefcios econmicos anunciados. No entanto, apesar da crise, a espinha dorsal da reforma no foi modificada. As mudanas ficaram limitadas ao mercado atacadista, no qual foi introduzida a sistemtica de leiles na contratao de energia para atender aos consumidores cativos das distribuidoras (mercado regulado). A oferta de energia foi organizada em dois conjuntos: energia velha e energia nova. Para evitar riscos para o suprimento, foram criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) e a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) que buscam recuperar o planejamento de longo prazo do setor. No entanto, a confiabilidade do suprimento eltrico permanece insatisfatria e este segue uma preocupante dinmica de custo crescente. Esta trajetria coloca em risco a competitividade do parque industrial brasileiro, especialmente

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seu segmento intensivo em energia. O estudo sugere que a razo central para esta situao reside na ausncia de mecanismos que permitam aos agentes do mercado eltrico gerenciar seus riscos. Em breve diagnstico, discorre-se sobre a estrutura do mercado, apresenta-se a matriz de fontes primrias utilizadas na gerao e analisa-se a questo da gesto de riscos. Em seguida, so explicitadas as polticas pblicas adotadas para o desenvolvimento setorial, dando destaque governana setorial, ao modus operandi da programao da expanso e aos mecanismos adotados para alcanar nveis desejados de segurana, confiabilidade e preo para o suprimento. Tradicional vantagem competitiva da economia brasileira, o suprimento eltrico tem desenvolvido trajetria de preos crescente e de confiabilidade declinante. A entrada em operao de grandes centrais na Amaznia pretende arrefecer o movimento ascendente no preo; porm, a complementao trmica para os perodos de estiagem e o necessrio forte reforo da rede de transmisso para garantir a confiabilidade do suprimento tendem a reduzir esta dinmica. O Brasil dispe de vastos recursos renovveis, particularmente de potenciais hidreltricos, que permitem preservar sua matriz energtica amigvel com o meio ambiente e os grupos sociais atingidos pelos projetos. Contudo, so fundamentais o estrito respeito aos direitos sociais das populaes atingidas e a oferta de compensao adequada para os impactos ambientais dos projetos. O perodo pluviomtrico atual, extremamente favorvel, abre ampla janela de oportunidades para a ao governamental. Afastado o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, as polticas podem se voltar para a elevao da confiabilidade do suprimento e o incremento da sua competitividade econmica. A eletricidade um insumo industrial pervasivo. Preos elevados para a eletricidade oneram a base da cadeia produtiva, inibindo investimentos que promovem ganhos de produtividade e garantem aumentos na renda da populao. A ampliao do parque de centrais trmicas nos centros de carga de forma a permitir o ilhamento dos centros de carga relevantes e a organizao de leiles orientados para a valorizao das disponibilidades locais de fontes primrias de energia so polticas que permitem aumentar a confiabilidade do suprimento. A separao do problema do risco de racionamento (energia enquanto bem pblico) da questo da minimizao do custo do suprimento (energia enquanto bem privado) permite a estruturao de mecanismos de governana para o mercado de curto prazo (spot). Estes devem garantir o controle dos reservatrios pelo governo para evitar o racionamento concomitante com o uso descentralizado da gua acumulada nos reservatrios, de modo a reduzir riscos econmicos privados.

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Para tanto, o emprego do conceito econmico de indisponibilidade para uma parcela da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos pode equacionar esta questo. A adoo desta proposta tem o mrito de abrir o caminho para a necessria convergncia progressiva dos mercados livre e regulado de energia. De acordo com o estudo realizado no captulo 3, Perspectivas de desenvolvimento do setor petrleo e gs no Brasil, as condies de contorno da indstria de petrleo e gs natural foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. A elevao dos preos internacionais do petrleo, desde 2003, vem determinando uma expressiva transferncia de renda dos pases importadores para os pases produtores. Alm disso, nestes ltimos, foram sendo progressivamente revisadas as estruturas de apropriao e repartio da renda petrolfera. No plano domstico, as recentes descobertas em guas ultraprofundas, na rea geolgica do pr-sal, fruto do processo de cooperao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) com as empresas recm-chegadas para projetos de explorao aps o processo de abertura (Lei do Petrleo, 1998), alou o Brasil a uma condio privilegiada em matria de dotao de hidrocarbonetos. Tais descobertas podem se transformar em fator indutor do desenvolvimento setorial. O carter inovador da descoberta em rea que considerada de fronteira petrolfera exigir um imenso esforo de inovaes tecnolgicas, visando maximizar o petrleo e o gs natural a serem produzidos. O desafio de superao tecnolgica dever ser acompanhado por igual desafio nos planos institucional e regulatrio, dadas s circunstncias especficas que envolvem os campos recm-descobertos. A fronteira de explorao e de produo do pr-sal estabelece uma mudana radical nas condies de contorno da indstria brasileira do petrleo, com fortes repercusses sobre a estrutura de arrecadao e aplicao de participaes governamentais. importante recordar que a abundncia de hidrocarbonetos se constitui em fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-chave. Igualmente importantes so o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia. Experincias malsucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas duas variveis-chaves no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo). De forma a traar um breve panorama da indstria mundial de petrleo e de gs natural, este captulo analisa a interao entre os principais fatores determinantes das estratgias empresariais e das diretrizes de poltica energtica nesta indstria, quais sejam: i) a dotao de recursos naturais; ii) a tecnologia; e

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iii) a organizao dos mercados. Alm destes fatores, especial nfase dada aos aspectos institucionais, polticos e regulatrios. Confirmados os volumes encontrados, as descobertas recentes do pr-sal iro demandar a reorientao das diretrizes de poltica energtica no Brasil. importante notar que a magnitude das descobertas efetuadas revela que as decises governamentais, visando maximizar os benefcios oriundos do setor de petrleo e de gs, devero contemplar aspectos que vo alm do setor energtico. Em particular, esta condio poder se constituir em excepcional oportunidade para alavancar programas estruturados, com o objetivo de suprir as carncias nacionais, em matria de saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura. Contudo, cabe reconhecer igualmente que o equacionamento poltico dessa questo no simples. Entretanto, sem ele no possvel avanar nos objetivos principais colocados para o setor de petrleo, quais sejam: i) o aumento da capacidade produtiva em explorao e produo (E&P) e no refino; ii) a elevao da competitividade da indstria parapetrolfera nacional; e iii) a promoo de pesquisa tecnolgica para otimizao das atividades de E&P. Finalmente, o captulo conclui que, com as novas descobertas, as polticas de incremento da oferta de petrleo e de gs natural devem considerar formalmente o equilbrio entre as condies prioritrias de suprimento do mercado domstico e a demanda externa. Desse modo, o Brasil se encontra em posio extraordinariamente privilegiada com relao garantia das condies de abastecimento energtico e aos desafios colocados para a sua posio futura de exportador lquido de petrleo, derivados e gs natural. O captulo 4, Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel, dividido em duas sees distintas. Na primeira seo, o captulo traz uma discusso sobre as potencialidades do etanol, avaliando os principais desafios a serem enfrentados e as perspectivas do crescimento deste setor no Brasil. Neste processo, realizada uma caracterizao histrica do setor, em aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado. Alm disso, so levantadas questes relevantes nas reas tecnolgica, ambiental, de regulao e financiamento, alm de suas interfaces com as polticas pblicas. A produo de etanol no Brasil se iniciou na dcada de 1920, mas foi apenas na dcada de 1970, aps a crise do petrleo e o advento do Programa Nacional do lcool (Prolcool), que se definiu claramente uma estratgia de mdio e longo prazos, permitindo que a iniciativa privada investisse no aumento da produo e no desenvolvimento da cadeia. Sob a gide do programa, veculos movidos a lcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no pas. No entanto, no fim dos anos 1980, com a reduo dos preos do petrleo e a recuperao dos preos do acar no mercado internacional, a produo de etanol foi desmotivada e surgiu um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool.

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Como consequncia, o consumidor perdeu a confiana no abastecimento, o que levou a uma inevitvel queda das vendas dos carros movidos exclusivamente a etanol e a uma interrupo das polticas para o setor durante uma dcada. Somente a partir de meados de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel (FFV), a produo e o consumo do etanol hidratado voltaram a crescer de modo expressivo. O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapidamente nos prximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhes de litros. No entanto, o protecionismo aos mercados externos pode representar um empecilho a esta expanso. Alguns dos argumentos protecionistas se referem sustentabilidade socioambiental. Contra eles, o governo brasileiro realizou duas iniciativas importantes: o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar, entre sindicatos, governo e usineiros; e o Zoneamento Agroecolgico (ZAE) da cana-de-acar, propondo vetos expanso da cultura e instalao de novas usinas na Amaznia, no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai, indicando regies de cultivos que totalizam 70 milhes de hectares aptos ao plantio, principalmente em reas j desmatadas. A seo 1 aborda, ainda, a questo da segurana alimentar onde argumentado que, apesar das extensas reas destinadas plantao de cana-de-acar, o Brasil no vai perder potencial como produtor de alimentos, bastando que o Estado esteja presente na regulao da produo de etanol e biodiesel, bem como na priorizao da produo de alimentos com financiamento e infraestrutura. Em termos de reestruturao do mercado, discute-se a questo dos preos, que se constitui em um grande desafio para a produo de etanol no Brasil, uma vez que estes flutuam livremente, dependendo das variaes da oferta e demanda. Recentemente, o Ministrio da Agricultura se posicionou pela diminuio da volatilidade, decidindo que o pas deve formar um grande estoque regulador de etanol a partir de 2010. Outras medidas que tambm podem reduzir as oscilaes so: a regulao do mercado no sentido de consolidar as compras futuras e a liberao da alquota para importao de etanol. O desenvolvimento tecnolgico e a concentrao da produo tambm so essenciais na compreenso da situao atual da produo do etanol no Brasil. So altos os investimentos necessrios para se manter padres de desenvolvimento e domnio de mercado no setor de combustveis. Fatores que afetam a evoluo do setor neste sentido incluem o movimento recente de concentrao da produo em grandes empresas no Brasil e no mundo. Tal movimento sinaliza a criao do mercado global do etanol e permitir um maior aporte para pesquisa e desenvolvimento (P&D) na rea de novas matrias-primas, equipamentos e processos.

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Aborda-se ainda a questo da gerao de energia eltrica e o papel que o etanol pode assumir na estratgia de fornecimento energtico sustentvel para o Brasil no curto e mdio prazo. Em termos de investimentos, so apresentadas as principais iniciativas para o setor de investimentos e polticas de promoo propostas pelo governo, por meio de seus agentes, como o BNDES. Por fim, so abordados os desafios para o etanol, entre os quais se destacam: i) os preos, que no dependero apenas do barateamento da matria-prima para diminuir, mas tambm de inovaes que reduzam o custo de produo antes mesmo da cana-de-acar chegar usina; ii) questes ambientais, focando-se a regulao ambiental, para proteger os produtores de prticas de concorrncia desleal, de modo a aliar medidas de menos impactos na produo com ganhos no consumo final; iii) qualidade do emprego e a preocupao com a situao do trabalhador na fazenda, com a mecanizao e a gerao de novos empregos; e iv) P&D, focando-se a manuteno das medidas indutoras da continuidade do domnio tecnolgico dos biocombustveis com perspectiva de longo prazo, alm da coordenao de linhas de financiamentos e programas em cincia, tecnologia e inovao. Na seo 2 deste mesmo captulo, o objetivo situar os grandes desafios ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas, com foco nas aes do poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva e o consumo do combustvel. Com enfoque direcionado para as interaes entre as polticas pblicas e a formao do mercado, so destacados os aspectos de natureza conjuntural e estrutural, como legislao, papel das agncias estatais, incentivos ao mercado, questes socioambientais, financiamento e determinantes de consolidao da cadeia. Assim, so abordados desafios e feitas proposies de temas a serem considerados em polticas pblicas, tendo como referncias as diretrizes do Plano Nacional de Agroenergia (PNA) e do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB). Aspectos de infraestrutura, meio ambiente e insero social so desenvolvidos de forma breve, luz do que se visualiza para o mdio prazo. feita uma breve comparao das proposies iniciais do PNA e do PNPB com a situao atual e o resultado alcanado pelo mecanismo Selo Combustvel Social. Observa-se que, embora a Lei no 11.097/2005 tenha autorizado a mistura de 2% do biodiesel ao diesel de 2005 a 2007, tornada obrigatria na quantidade de 2%, de 2008 a 2012, e de 5%, a partir de 2013, o alcance de 4% em 2009 e de 5% em 2010 no so indicadores de sucesso total do biodiesel quando se considera o conjunto das diretrizes do PNPB. Devem ser mais bem avaliados o atendimento a padres ambientais na produo, a gerao de empregos em todos os segmentos da cadeia produtiva, o domnio da tecnologia de novas oleaginosas e a regulao e o ordenamento dos usos da terra. Considera-se que as polticas pblicas na rea de

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biocombustveis e especificamente na de biodiesel so determinantes para a consolidao da cadeia de produo e at mesmo do tamanho do mercado. Tais polticas enfrentam desafios que vo desde a compreenso das oportunidades e riscos econmicos, sociais e ambientais do setor energtico at a regulao da agroenergia na consolidao de uma nova matriz energtica. Ressalta-se a necessidade da busca por um equilbrio entre o rpido crescimento das cadeias de produo com base na soja e em indstrias de grande porte e a agregao de valor em todas as etapas. Entre os problemas identificados como prioritrios para o desenvolvimento da cadeia e de polticas pblicas esto: i) a destinao do excesso de farelo produzido a partir de oleaginosas como a soja e o girassol; ii) o desenvolvimento de novas matrias-primas; iii) o sistema de leiles e releiles e seu papel na concorrncia e na facilitao da regionalizao da produo; iv) a regulao econmica e seu marco legal, envolvendo autoproduo e responsabilidades dos agentes na logstica; v) a necessidade de se direcionar polticas para o desenvolvimento regional, como estabelece o PNPB, e no somente setorial; e vi) o equacionamento do problema de sazonalidade da produo frente ao consumo contnuo. Por fim, so feitas algumas sugestes de polticas que garantam incentivos diretamente aos agricultores, que priorizem no somente o desenvolvimento acelerado do mercado, mas tambm a formao de um padro tecnolgico frente s possibilidades de biocombustveis de segunda gerao. O incentivo de pesquisas e redes de desenvolvimento que incentivem pesquisas e regulamentao para o domnio e a realizao de negcios tambm na rea de fornecimento de projetos e equipamentos. O captulo 5, Desafios e oportunidades do setor de telecomunicaes no Brasil, objetiva servir de plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos desafios e das oportunidades do desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes, de modo a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial. Na seo de diagnstico do setor, o estudo mostra que a convergncia entre tecnologias, bens e servios de setores antes separados (telecomunicaes, tecnologia de informao e contedo) e o processo global de liberalizao comercial e regulatria permearam transformaes tecnolgicas e institucionais que trouxeram reflexos na evoluo recente das telecomunicaes no Brasil. Houve uma nova atribuio de papis para os setores pblico e privado, cabendo a este ltimo a explorao comercial e ao primeiro a formulao e a implementao de polticas, diretrizes, objetivos e metas. Com a privatizao, no apenas veio a modernizao da infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos, em sua maioria de capital originalmente estrangeiro.

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Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram com que a infraestrutura de telecomunicaes no possa mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, fazendo parte de um setor maior de TICs e contedos de informao audiovisual. Neste setor ampliado, novos atores competem com os atores tradicionais, forando estes ltimos a diversificarem seus servios, por exemplo, pela incluso de servios de TV por assinatura e acesso internet. Com isso, os prestadores de servios de telecomunicaes assumem tambm o papel de manter uma infraestrutura que os torne capaz de oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final, bem como garantir que aqueles que exploram os novos servios multimdia possam faz-lo a partir desta mesma infraestrutura. Finalmente, o carter transversal do setor faz que o mesmo seja responsvel por impactos econmicos positivos nas demais reas de infraestrutura econmica tratadas neste livro, por meio de aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes. Por outro lado, tambm resulta em impactos ambientais, mas que podem ser mitigados pelo prprio uso das TICs. O diagnstico mostra ainda que o Brasil est em posio intermediria em relao ao resto do mundo em diversos indicadores de evoluo dos servios de telecomunicaes e que no pas h graves disparidades geogrficas entre diferentes regies e as zonas urbana e rural. Depois de uma breve apresentao dos marcos legais e regulatrios da seleo de servios de telecomunicaes (telefonia fixa e mvel, TV por assinatura e acesso internet), identificada uma srie de gargalos que reduzem a habilidade de a infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos: i) preos de bens e servios de telecomunicaes so conflitantes com a renda mdia da populao brasileira, relativamente baixa e mal distribuda; ii) baixos indicadores de escolaridade e proficincia no uso de TICs em boa parte da populao brasileira; iii) ambiente de competio pouco dinmico e com amarras regulatrias; iv) imbrglios ligados ao uso do Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicao (FUST); v) baixa qualidade de servio percebida pelos usurios; vi) heterogeneidade regulatria entre os servios no que respeita qualidade; vii) o crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos do ator responsvel pelas atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados; e viii) ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado por exemplo, a poltica fiscal. Em seguida, o captulo aprofunda a identificao das interfaces das polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente. Em termos de mecanismos de financiamento, seu quadro pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios

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do BNDES. J em termos de nvel de investimento, no modelo de prestao de servios atual, cabe ao setor privado a maior parte deste papel e vislumbra-se para os prximos anos, no mnimo, sua manuteno, com possibilidade de crescimento direcionado pela necessidade dos prestadores de servio se manterem competitivos frente a seus concorrentes. Por sua vez, o investimento pblico complementar, atuando no financiamento via BNDES e na implementao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades regionais e sociais. O Estado ainda atua na varivel investimento pela imposio de regras de universalizao aos prestadores de servios e, potencialmente, poderia atuar por meio de uso dos recursos do FUST. A tendncia de investimento pblico positiva, motivada pela proliferao de programas ligados ao acesso internet. No que concerne s parcerias entre esferas de governo, h duas facetas do Estado: uma em que h articulao entre as esferas por exemplo, entre os municpios e a Unio e outra em que cada esfera atua independentemente das demais. A anlise das interfaces das polticas pblicas com a formao de preos e tarifas mostra que: i) h diferenas regulatrias entre os servios nas regras para formao dos preos dos servios; ii) a poltica tributria no atua a favor da proliferao de bens e servios de telecomunicaes, comparando-os, em alguns casos, com itens suprfluos e armas de fogo; e iii) h assimetrias e falta de clareza nos marcos legais e regulatrios quanto prtica de diferentes tipos de subsdio por parte dos prestadores de servio. Finalmente, a anlise da interface das polticas com os potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental mostra que, por um lado, h: i) baixa eficcia no combate aos gargalos de renda e capacitao da populao e de preos dos bens e servios; ii) pouca articulao entre polticas; e iii) timidez na incorporao de aspectos relacionados ao impacto no meio ambiente no marco legal e regulatrio do setor. Por outro lado, h setores que inovaram com o uso de TICs, como o financeiro, e o prprio Estado tem promovido novos servios por meio de aes de governo eletrnico. Com base nos resultados das anlises anteriores, esse captulo oferece algumas perspectivas que servem de insumo para a elaborao de cenrios. Diferentes alternativas de comportamento futuro de um conjunto de variveis do setor possibilitam a escolha de um cenrio desejvel. Por sua vez, este cenrio o guia da construo de uma lista de recomendaes de polticas pblicas e exemplos de aes e instrumentos para cada uma, com o intuito de serem tecnologicamente neutras, ou seja, no levarem em considerao a opo por um conjunto predeterminado de tecnologias. Isto porque o passo da evoluo das TICs dificulta a

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vinculao de aes de poltica pblica a uma ou outra tecnologia. Neste aspecto, destacam-se: a importncia de se considerarem as parcerias pblico-privadas (PPPs) como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes; a implementao de regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes; a promoo de debates entre as diferentes formas de garantir a competio no setor; e a promoo de debates para modernizar e simplificar o marco regulatrio. Assim, a anlise realizada ao longo do captulo permite inferir algumas concluses adicionais, em termos de implicaes para a formulao de polticas pblicas de promoo dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes. Em primeiro lugar, imprescindvel a existncia de polticas pblicas voltadas ao setor de telecomunicaes e utilizao de seus bens e servios nos demais setores da economia. Sem aes externas, dificilmente as telecomunicaes, as TICs em geral e os contedos de informao audiovisual permitiro que o pas como um todo alcance e usufrua todos os benefcios economia que seu carter transversal permite em termos potenciais. Em segundo lugar, ficou patente que as telecomunicaes so um setor com variveis heterogneas e que no pode haver uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Adicionalmente, isto quer dizer que a simples traduo de prticas oriundas de outros pases no necessariamente trar efeitos similares no pas. A utilizao de conceitos e frmulas estrangeiras deve ser cuidadosamente analisada sob a ptica das condies especficas do setor de telecomunicaes brasileiro e suas diversas variveis e dimenses. O captulo 6, Panorama e perspectivas para o transporte areo no Brasil e no mundo, aborda as principais questes em evidncia ou que assim possam estar nos prximos anos no que diz respeito ao setor de aviao civil. O Brasil , destacadamente, o foco da anlise empreendida neste captulo; porm, no possvel se falar em aviao civil sem considerar a histria e o panorama mundial do setor, uma vez que a extenso das cadeias produtivas e de servios envolvida extrapola, e muito, as fronteiras nacionais. At mesmo os fatos geograficamente restritos podem implicar alteraes drsticas para todo o transporte areo mundial. O estudo apresenta a histria social, econmica e institucional da aviao civil no mundo, especialmente sobre a segunda metade do sculo XX, seguida de uma anlise domstica e internacional pormenorizada sobre os principais indicadores econmicos e financeiros das empresas, bem como da evoluo das polticas pblicas para o setor. Finalmente, o texto aborda as perspectivas e cenrios para diversos aspectos relacionados ao transporte areo no Brasil, tais como a infraestrutura aeroporturia e de controle de trfego, a aviao regional e a aviao cargueira.

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Inicialmente, apresentado um breve panorama e diagnstico do sistema de aviao civil, buscando-se fazer um resumo da histria da evoluo tecnolgica e administrativa das empresas e fabricantes. Em seguida, o panorama internacional da aviao civil abordado em pormenores, tais como a evoluo do mercado mundial e o impacto do atual estgio da globalizao sobre o transporte areo. realizada, ainda, uma anlise com foco sobre a realidade local, com o panorama nacional do setor. Nesta parte, tratada com especial ateno a evoluo das polticas institucionais para o transporte areo no Brasil, analisando-se as diversas fases de maior ou menor interveno do Estado no mercado de aviao civil. O texto prossegue com a apresentao do atual perfil institucional e administrativo do setor areo. O captulo trata, ainda, do perfil econmico e de mercado do setor areo, com enfoque tanto no mercado de passageiros como no de cargas. Nesta parte, so realizados um estudo dos aspectos econmico-financeiros e projees de investimentos, que trazem informaes complementares, consolidando tanto uma anlise macroeconmica do setor areo brasileiro quanto uma anlise microeconmica, voltada para o desempenho geral das empresas. Ademais, apresenta-se uma viso a respeito do futuro do transporte areo no Brasil, utilizando-se sempre como pano de fundo o ambiente internacional, por meio da qual se discutem as tendncias de longo prazo para o transporte areo mundial, as necessidades previstas para a infraestrutura do setor no Brasil e as perspectivas para a aviao regional brasileira. Finalmente, o captulo indica os obstculos e as oportunidades para o setor areo em um horizonte que se estende at 2025. Entre os obstculos diagnosticados nesse estudo para o transporte areo brasileiro nos prximos anos, a saturao e as deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica se destacam. Especialmente porque constituem um importante entrave ao crescimento vertiginoso que o mercado domstico de passageiros tem experimentado nos ltimos anos. A elevada carga tributria, acima da mdia mundial e de pases cujo mercado de viagens areas atingiu a maturidade, prejudica a expanso das empresas brasileiras, especialmente as do setor de aviao regional. Pode, inclusive, prejudicar as companhias locais se houver algum tipo de liberalizao que exponha estas empresas concorrncia de congneres estrangeiras, dada a diferena nos fatores de competitividade exgenos s empresas areas. Outro gargalo importante, associado ao transporte de cargas, indica que no h uma rede de distribuio completa operando no Brasil. Isto , os voos so realizados on demand e sempre que h carga suficiente para compensar o transporte por via area. No h um sistema concentrador como no transporte de passageiros, em que aeronaves cargueiras menores abastecem os grandes cargueiros nos

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aeroportos hubs. Por outro lado, a interface do transporte areo se restringe ao rodovirio e, frequentemente, em condies inadequadas. Por outro lado, esse captulo apresenta uma srie de oportunidades para o transporte areo civil no Brasil, entre as quais se pode citar, por exemplo, o potencial de crescimento do mercado. Caso sanadas as deficincias de infraestruturas anteriormente citadas, muito provvel que o pas tenha, nas prximas duas dcadas, uma das maiores expanses de trfego areo e de rentabilidade das empresas no mundo. As alternativas para sanar os problemas infraestruturais so discutidas em seo especfica. Como aspecto positivo, tambm se identifica que a aviao regional brasileira comea a ganhar corpo, principalmente ao incorporar mtodos mais modernos de gesto e ao se dividir em nichos, de acordo com as especificidades dos mercados aos quais atendem. Esta consolidao causa e consequncia tambm do desenvolvimento econmico das cidades mdias e dos centros regionais do interior do pas. Conta ainda com a colaborao das dimenses continentais do Brasil para sempre se valer da condio de ser um transporte imprescindvel. Finalmente, conclui-se que um problema aparente (o crescimento vertiginoso do mercado de transporte areo no pas) pode ser o indutor de diversas solues, como: i) a modernizao da administrao aeroporturia; ii) a reconfigurao e a modernizao do controle de trfego areo; iii) a maior capitalizao das companhias areas com as mudanas na legislao de investimento estrangeiro; iv) o aumento da concorrncia com a entrada de novos players; e v) o atendimento a nichos especficos de mercado. Pode ser tambm o marco para a discusso mais aprofundada sobre a organizao institucional do setor, atendendo a uma realidade bastante diferente daquela que pautou o crescimento da aviao civil desde meados do sculo XX. No se trata mais de discutir ou alternar os perodos de forte interveno estatal com os de ampla liberalizao, mas sim de dar ao mercado e cadeia produtiva um respaldo de planejamento de longo prazo, formulao de polticas pblicas consistentes, ao reguladora competente e confivel, bem como segurana jurdica aos atores envolvidos. O captulo 7, Rodovias brasileiras: gargalos, investimentos, concesses e preocupaes com o futuro, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido o setor rodovirio, com destaque para os gargalos e as demandas apresentados em documentos oficiais, os canais de financiamento e investimentos e a questo das concesses. O estudo se justifica pela importncia do setor para a economia brasileira em geral. S em vias federais, o Brasil possui mais de 60 mil quilmetros. Atualmente, em torno de 60% das cargas transportadas nacionalmente so deslocadas por meio das rodovias.

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No captulo, explicado como a malha rodoviria nacional cresceu de maneira acelerada em especial entre as dcadas de 1960 e 1970 com a ajuda do Plano Rodovirio Nacional e do auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus investimentos rodovirios. Contudo, este arranjo perde fora a partir de 1974, quando parte dos recursos direcionados ao setor comeou a contemplar outras prioridades. Seu trmino se deu com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), que proibiu a vinculao de receita de impostos a rgos, fundos ou despesas predeterminadas. Desde ento, a infraestrutura rodoviria depende quase exclusivamente de recursos ordinrios da Unio. Assim, realizada uma anlise da demanda reprimida por servios rodovirios a partir do Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias. Por meio de obras identificadas por diversos rgos competentes e apresentadas em documentos oficiais (PNLT 2007, PPA 2008-2011, Plano CNT de Logstica 2008 e PAC 2009), o mapeamento apresenta uma necessidade de mais de R$ 180 bilhes em obras de recuperao, adequao e duplicao (R$ 144,18 bilhes); construo e pavimentao (R$ 38,49 bilhes) e obras de arte (R$ 83 milhes). Mas o abrandamento da crise no setor rodovirio, motivada pela acentuada escassez de recursos pblicos, estava considerado na prpria CF/88, no Art. 175, que restabeleceu a possibilidade de empresas privadas investirem no setor e de prestarem servio de utilidade pblica, desde que se habilitem por meio de licitao. Este artigo foi disciplinado pela Lei no 8.987/1995 (Lei das Concesses), que, entre outras determinaes, estabelece a poltica tarifria dos concessionrios de servios pblicos. Ao se avaliarem os mecanismos de financiamento e investimento, observou-se que o setor passou por um renascimento na ltima dcada. Depois do abandono sofrido com o fim das fontes de recursos na dcada de 1980 e com o incio das concesses, na segunda metade da dcada de 1990, voltaram a fluir recursos, tanto privados quanto pblicos, para atender s necessidades rodovirias. Destaca-se, ento, a recuperao de estradas federais e estaduais, com a entrada da iniciativa privada, por meio das concesses, e maiores linhas de crditos para o setor, por meio do BNDES. Alm disso, houve crescimento dos investimentos pblicos federais de mais de 300% entre 2002 e 2009. Relativamente aos investimentos pblicos, destacou-se a atuao do PAC. Com base no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias, foi possvel constatar que o programa federal cobre aproximadamente 13% das demandas identificadas e apenas 7% no que se refere a recuperao, adequao e duplicao das vias. Ademais, com base na quilometragem das malhas regionais, no Mapeamento Ipea de Obras Rodovirias e no PAC, percebeu-se que embora os investimentos demandados em valor sejam maiores quanto maior for a malha rodoviria da regio,

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isto no acontece com o programa de investimentos do governo, que tambm no apresenta quaisquer indcios de promoo da reduo das desigualdades regionais. O captulo mostrou, ainda, que, em menos de 15 anos, o pas concedeu 14.853 quilmetros de rodovias iniciativa privada. Em um programa que surgiu tmido em 1995, quando o governo federal celebrou os primeiros cinco contratos de concesso e transferiu para a iniciativa privada 858 quilmetros de rodovias, desde ento, o programa tem crescido de modo contnuo. Lembrou-se que o Brasil tem por volta de 170 mil quilmetros de rodovias pavimentadas, das quais aproximadamente 9% esto nas mos da iniciativa privada, um percentual bem superior mdia mundial que, segundo estudos realizados pela Associao Nacional de Transportes de Cargas, de 2%. O Programa de Concesses Rodovirias no Brasil um programa de transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto na maioria dos outros pases um programa de criao de ativos. Possivelmente, por este motivo, por ser mais fcil e rpido transferir do que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses do que os demais pases. Alm disso, no caso brasileiro, facilita o processo de concesso o fato de as rodovias estarem sendo transferidas pelo governo federal sem um projeto bsico ou pelo menos uma relao detalhada das obras que devem ser executadas pelo concessionrio. Nesse quadro, a principal concluso do estudo de que a rodovia concedida recuperar sua condio operacional, mas a sua estrutura em termos de capacidade, basicamente, no se alterar pelo prazo da concesso, em geral 25 anos. Assim, no curto prazo, o programa de concesso brasileiro deve apresentar uma resposta positiva, na medida em que a rodovia em bom estado operacional atender demanda de transporte. Constata-se que o crescimento da economia indica a necessidade da realizao de ampliaes e duplicaes das estradas. Obras que, possivelmente, no seriam acordadas por negociao em face da posio desfavorvel dos negociadores do poder concedente. Por este motivo, observa-se a necessidade de aperfeioar o modelo de concesso de rodovias adotado pelo governo federal para atender a este previsvel aumento da demanda, que pode ocorrer no prazo da concesso. Uma sugesto neste sentido que se altere o critrio de escolha do vencedor da licitao, substituindo-o pelo do menor valor presente das receitas (MVPR), como no modelo chileno. Assim, ganharia a licitao o proponente que oferta o menor valor financeiro para cumprir todas as obrigaes contratuais previstas no edital. O captulo 8, Portos brasileiros: diagnstico, polticas e perspectivas, tem como objetivo apresentar as principais questes econmicas e institucionais que tm envolvido os portos brasileiros nos ltimos anos, inclusive planos e programas desenvolvidos com o intuito de alavancar o setor, alm da apresentao de projees

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e cenrios para os prximos anos. Este estudo se justifica pela importncia que o setor porturio tem para a economia brasileira em geral e para o comrcio internacional em particular, em que a participao dos portos na relao comercial brasileira com o resto do mundo chegou a aproximadamente 80% em 2008. O captulo tem incio com uma breve apresentao do setor, seguida pela apresentao do novo marco legal porturio, iniciado com a Lei de Modernizao dos Portos (Lei no 8.630/1993) e passando pelo Decreto no 6.620/2008, os quais significaram importantes mudanas de rumo para a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos portos. Na sequncia, so discutidos os principais gargalos que atuam sobre os portos nacionais. Neste intuito, apresentado o Mapeamento Ipea de Obras Porturias, o qual identifica os principais problemas de infraestrutura do setor, com destaque para os dficits em reas porturias (R$ 20,46 bilhes) e a necessidade da expanso e do melhoramento dos acessos terrestres (R$ 17,29 bilhes) que juntos so responsveis por quase 90% do valor orado para os gargalos. Alm destes, o mapeamento apresenta a necessidade de servios de dragagens dos canais de acesso, dos beros e das baas de evoluo (R$ 2,78 bilhes) e da melhoria de vias intraporturias, implantao de sistemas de segurana, sinalizao, eletrificao e saneamento (R$ 2,34 bilhes). Ainda na seo de diagnstico, colocado que, de modo geral, existem reclamaes por parte dos usurios do sistema porturio nacional de que necessrio modernizar o processo de gesto, buscando mais eficincia gerencial e qualidade no atendimento ao cliente. Cabe administrao pblica buscar reduzir os entraves burocrticos para liberao de cargas e maior articulao entre as diversas autoridades pblicas. Os usurios tambm reclamam da importncia de se adequar estrutura da mo de obra (ternos) que operam nos terminais s modernizaes tecnolgicas implantadas e tornar o horrio de funcionamento das aduanas compatvel com a necessidade operacional dos portos. Ao analisar a interface das polticas pblicas com a situao diagnosticada, observou-se que, no que concerne a financiamentos e investimentos, a evoluo do setor fez que o governo assumisse os investimentos em obras na infraestrutura porturia, enquanto a iniciativa privada ficou responsvel pelos equipamentos e pela manuteno das instalaes dos portos. So analisados os investimentos do governo e da iniciativa privada; neste segundo caso, com base nos desembolsos do BNDES. Esta anlise permite verificar que a participao dos investimentos no setor porturio, em relao aos demais investimentos em transportes, pouco se alterou na ltima dcada, e que, na mdia, a iniciativa privada responsvel por 60% das inverses realizadas no modal. No mbito dos investimentos pblicos, analisa-se o impacto que o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) sobre as necessidades identificadas no

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Mapeamento Ipea de Obras Porturias. Nesta seara, observa-se que os investimentos no representam uma frao satisfatria do universo de demandas existentes. De fato, o programa engloba no mais do que 23% do oramento total para a soluo dos gargalos nos portos nacionais, deixando uma lacuna de R$ 33,02 bilhes em demandas por investimento no setor. Este fato demonstra que fundamental que as obras do PAC sejam executadas segundo seus cronogramas fsicos, isto , sem atrasos, para que o pas no passe por um colapso do sistema porturio nos anos frente, principalmente no caso de uma retomada do crescimento econmico na faixa de 5% ao ano (a.a.). Vale ressaltar que entre todas as demandas porturias, a mais contemplada pelo PAC a das dragagens, sendo prevista a realizao de 55,3% das obras necessrias, seguida pelas obras referentes a acessos terrestres, que cobrem 39,2% dos gargalos identificados. Alm disso, realizada uma anlise dos principais custos nos quais incorrem os clientes dos portos pblicos brasileiros: custos de acostagem, carga, descarga, baldeao e movimentao dos produtos do cais aos armazns ou at aos limites da rea do porto. Para isso, so escolhidos oito dos principais portos brasileiros, relativamente ao comrcio exterior e a partir de uma metodologia desenvolvida para este fim, e realizada uma comparao das estruturas tarifrias impostas pelas autoridades porturias (AP) que as controlam. A principal concluso desta seo diz respeito importncia da uniformizao da estrutura tarifria das diferentes autoridades porturias, de modo a permitir a ampla concorrncia entre os portos, pelos usurios correntes e potenciais, que manteriam suas vantagens comparativas de localizao no territrio nacional e relativamente costa. Ademais, ressalta-se que os resultados encontrados indicam que o elemento custo do servio porturio pode ter uma influncia significativa sobre a deciso dos clientes a respeito do uso do porto. Ao se estudarem os impactos sobre a economia e o custo Brasil, so observadas as vantagens do transporte de carga por via martima e o quanto do comrcio internacional brasileiro se apoia neste modal. So pontuados ainda os impactos positivos do setor sobre o emprego e a produtividade nacionais, fazendo ressaltar, novamente, a necessidade de mais investimentos no setor. Em adio, so apresentados os principais planos e programas desenvolvidos atualmente com o intuito de estruturar e alavancar o setor porturio nacional, com destaque para o Regime Tributrio para Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura Porturia (Reporto), o Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT), o PAC, o Programa Nacional de Dragagem, o Porto sem Papel, o Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) e o Plano Geral de Outorgas Porturias (PGO). Finalmente, foram explorados os cenrios traados para o setor pela Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ) (PGO) e

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pelo Ministrio dos Transportes (PNLT). De acordo com o PNLT, so necessrios investimentos gradativos no setor que somam R$ 25 bilhes at 2023, de modo a evitar colapsos neste. O PGO, por sua vez, identifica 19 reas potenciais para futuras outorgas porturias, que devem auxiliar na resposta demanda por servios porturios nas prximas dcadas. O captulo 9, Transporte ferrovirio de cargas no Brasil: gargalos e perspectivas para o desenvolvimento econmico e regional, aborda o setor ferrovirio e busca discutir as caractersticas do transporte ferrovirio de cargas, sua evoluo na infraestrutura de transporte brasileira e as principais questes regulatrias do setor. Nele, faz-se uma discusso dos custos e capacidades deste modal de transporte, em comparao ao modal mais utilizado no pas, o rodovirio, e discutem-se as perspectivas de ampliao da malha ferroviria brasileira, apresentando-se os cenrios de investimentos elaborados pelo governo federal, por meio do Ministrio dos Transportes e pelas atuais concessionrias ferrovirias, representadas pela Associao Nacional dos Transportadores Ferrovirios (ANTF). Com base nas duas propostas de investimentos, um cenrio alternativo desenvolvido, considerando-se os custos e as capacidades do modal, as demandas de carga tipicamente ferrovirias, e principalmente as alternativas de transporte rodovirio e aquavirio, e seus impactos socioeconmicos no desenvolvimento regional. De acordo com os estudos realizados, a malha ferroviria brasileira composta por 12 ferrovias de transporte de carga, totalizando pouco mais de 28 mil quilmetros de extenso. Esta malha foi concedida iniciativa privada em meados da dcada de 1990. Desde ento, a produo ferroviria cresceu 92,7%, passando de 138,9 bilhes para 267,7 bilhes de toneladas quilmetro teis (TKU), entre 1999 e 2008. O volume transportado teve um incremento de 79,6%: em 1999, foram transportadas 256 milhes de toneladas teis (TU); e em 2008, este volume atingiu 459,7 milhes de TU. Os principais produtos transportados nestas ferrovias so minrio de ferro, carvo mineral, soja e farelo, milho, acar, produtos siderrgicos, calcrio, fosfato, fertilizantes, cimento, derivados de petrleo e lcool, alm de produtos industrializados por meio de contineres. Entretanto, o grupo minrio de ferro e carvo mineral responde por quase 80% da produo ferroviria, em TKU. O transporte destes produtos ocorre principalmente nas ferrovias Estrada de Ferro Vitria a Minas (EFVM), Estrada de Ferro Carajs (EFC) e MRS Logstica S/A, controladas pela Vale e pela Companhia Siderrgica Nacional (CSN), que tambm so as proprietrias do minrio de ferro transportado. Outras ferrovias com produo ferroviria relevante so a Ferrovia Centro Atlntica S/A (FCA), controlada pela Vale, e as ferrovias controladas pela Amrica Latina Logstica S/A (ALL).

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O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com o processo de concesso das principais ferrovias nacionais s empresas privadas, iniciado pelo Decreto no 1.832/1996. Aps as concesses, foi criada a agncia reguladora para o setor, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsvel tambm pela regulao do transporte rodovirio. O principal instrumento de relacionamento entre a ANTT e as empresas concessionrias o contrato de concesso. Existe tambm o contrato de arrendamento, associado ao primeiro, no qual so definidos os valores a serem pagos pelas concessionrias pela utilizao dos ativos cedidos pela Unio em funo da privatizao das malhas da Rede Ferroviria Federal S/A (RFFSA) e da Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Diversas so as questes levantadas sobre o marco regulatrio e quanto ao incentivo ao investimento pelo setor privado nas ferrovias concedidas, ampla e efetiva prestao de servio de utilidade pblica pelas concessionrias e s tarifas reais cobradas. Alguns destes aspectos so abordados no captulo. Apesar do relevante crescimento do transporte ferrovirio de cargas ocorrido aps as concesses, a participao do modal ainda baixa em relao ao modal rodovirio, abaixo de 30% da produo total de transporte. Apesar do modal ferrovirio no ser o mais adequado para o transporte de produtos de maior valor agregado, como produtos industrializados, os usurios de transporte apontam diversos outros fatores para no utilizar a ferrovia, fatores estes que poderiam ser resolvidos por meio da ampliao e adequao da malha de transporte ferrovirio. Foi observando isto que o Ipea desenvolveu o Mapeamento Ipea de Obras Ferrovirias, no qual foi realizado um levantamento de 141 obras de infraestrutura ferroviria, necessrias para a melhoria da eficincia operacional e da competitividade do setor. O captulo apresenta tambm uma discusso sobre custos e capacidades do modal ferrovirio em relao ao rodovirio. Apesar do custo de implantao mais elevado, uma linha frrea tem capacidade de movimentao de cargas muito superior ao das rodovias e a um custo operacional muito mais baixo. Comparando os custos envolvidos na construo e na operao de uma ferrovia com os fretes rodovirios praticados no pas, observa-se que a ferrovia s se torna competitiva a partir de volumes mensais superiores a 350 mil toneladas. Isto ocorre devido ao elevado custo de construo da linha frrea, que precisa ser diludo por um grande volume de carga. Esta caracterstica determina a viabilidade socioeconmica de se implantar ou no uma ferrovia. Como a ferrovia no adequada para o transporte de qualquer produto e tampouco o de pessoas, a existncia desta no elimina a necessidade de uma rodovia para atender a uma mesma regio. Existindo uma rodovia, o transporte de cargas tipicamente ferrovirias j viabilizado, desde que o volume seja pequeno. Dessa forma, a implantao de uma ferrovia

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s justificada, tanto do ponto de vista social como do econmico, se existe uma demanda por transporte de carga, atual ou futura, em volume suficiente para justificar os elevados investimentos na construo da linha. De qualquer forma, no Brasil, j existe demanda por transporte de carga bastante superior capacidade das malhas existentes. Isto ocorre tanto com relao movimentao de cargas onde h ferrovias, quanto com relao a onde sequer existem linhas frreas. Como no h disponibilidade de transporte em quantidade e custo adequado, no se produz o que seria possvel. Este quadro de baixa oferta de transporte ferrovirio traz impactos para a economia do pas, cujos produtos produzidos tm custo de logstica mais elevado que em outros pases, no limite, inibindo a prpria produo nacional. Por fim, alguns cenrios de expanso e adequao da malha ferroviria so avaliados: um baseado na ltima reviso do PNLT, de 2009; outro utilizando-se a agenda estratgica elaborada pela ANTF, que representa as concessionrias ferrovirias; e um terceiro desenvolvido a partir dos dois primeiros, fazendo uso do racional de que a viabilidade socioeconmica de se implantar uma ferrovia s ocorre a partir de uma elevada demanda por transporte de carga, atual ou futura, e de que, para o atendimento da sociedade, sempre devero existir rodovias para viabilizar o transporte de pessoas, o que permite o transporte de cargas cujo volume no seja elevado. Finalmente, no captulo conclusivo, realiza-se uma discusso ampla na qual so apresentadas as interfaces dos diversos setores. Ao longo de vrios captulos, discorreu-se sobre as dificuldades enfrentadas pelo Brasil, nas dcadas de 1980 e 1990 e no incio de 2000, para fazer frente s necessidades de investimentos na infraestrutura econmica. Crise fiscal do Estado, restries de acesso a financiamentos externos, instabilidade regulatria, entre outras dificuldades provocaram uma deteriorao da estrutura da grande maioria dos setores analisados neste estudo. Viu-se tambm que as demandas e os gargalos identificados so enormes, mas que os investimentos constantes do PAC so, inegavelmente, um avano em relao situao pretrita, embora ainda insuficientes. Para os anos frente existem grandes desafios que precisam ser superados para que o pas possa desfrutar mais intensamente dos resultados do desenvolvimento, no seu sentido mais amplo. Parece haver consenso de que infraestrutura deficiente, baixa taxa de investimento em proporo do PIB, taxa de juros ainda elevada e necessidade premente de melhorar a quantidade e a qualidade da educao so elementos que compem a agenda do crescimento para os prximos 20 anos, se o Brasil pretende expandir sua economia a taxas prximas a 5% a.a. Para trilhar o caminho do desenvolvimento sustentado, alm de slidas bases econmicas e infraestruturais, so essenciais o fortalecimento institucional

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e a consolidao da credibilidade dos marcos regulatrios. A teoria mostra que atributos como previsibilidade do processo decisrio no que respeita s matrias regulatrias, estabilidade das regras e manuteno de contratos so importantes para elevao do nvel de confiana dos investidores no sistema. Estes so elementos nos quais o Brasil tem experincias relativamente recentes, que precisam ser mais bem estruturados. Outro ponto importante da agenda mundial para os prximos 20 anos refere-se ao agravamento do processo de mudana climtica, que torna importante a anlise da contribuio de cada empreendimento quanto emisso de gases de efeito estufa. Portanto, persistir, nesse perodo, a contradio entre sustentar ou acelerar o crescimento econmico e reduzir danos ambientais dos investimentos em infraestrutura. Vm surgindo, entretanto, tecnologias que buscam conciliar estes dois objetivos. Assim, a concluso foca dois temas principais. Primeiro, ela procura explicitar, com base nas perspectivas de comportamento das matrizes energticas e de transportes, as tendncias dos vrios insumos e segmentos para os prximos 20 anos, tendo por base as preocupaes anteriormente assinaladas de necessidade de planejamento de longo prazo e mitigao dos impactos ambientais. Alm disso, aborda os problemas enfrentados quanto a estruturas e marcos regulatrios no Brasil, observando que necessrio fortalecer a autonomia e o papel das agncias reguladoras, alm de ampliar a participao dos consumidores no processo regulatrio.

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REFERNCIAS

BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Um nuevo impulso para la integracin de la infraestructura regional em Amrica del Sur. Disponvel em: <http://www.iadb.org/intal/publicaciones/infraestructura_bid.pdf>. BORA JR., G.; QUARESMA, P. Perspectivas de investimento na infraestrutura 2010-2013. Rio de Janeiro: BNDES, fev. 2010 (Viso do Desenvolvimento, n. 77). BRICEO-GARMENDIA, C.; ESTACHE, A.; SHAFIK, N. Infrastructure services in developing countries: access, quality, costs and policy reform. World Bank, Dec. 2004 (Policy Research Working Paper, n. 3468). ESTACHE, A.; FAY, M. Current debates on infrastructure policy. World Bank, Nov. 2007 (Policy Research Working Paper, n. 4410). FAY, M.; MORRISON, M. Tendncias recentes e principais desafios. Banco Mundial. Departamento de Infraestrutura, Finanas e Setor Privado. Regio da Amrica Latina e do Caribe, ago. 2005. SNCHEZ, R. J. (Coord.). Redes infraestructurales en Amrica Latina. Cepal: Santiago do Chile, 2009. STRAUB, S. Infrastructure and growth in developing countries: recent advances and research challenges. World Bank, Jan. 2008 (Policy Research Working Paper, n. 4460).

CAPTULO 1

EXPERINCIAS LATINO-AMERICANAS EM INFRAESTRUTURA ECONMICA

1 INTRODUO

Este captulo tem como objetivo apresentar as principais experincias na Amrica Latina e Caribe relacionadas aos seguintes segmentos da infraestrutura econmica: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes rodovirio, ferrovirio, martimo e fluvial e portos. So apresentados os casos da Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. Este estudo justificado por servir como referencial comparativo para a experincia brasileira de investimento em infraestrutura. O captulo est baseado no relatrio elaborado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) exclusivamente para esta pesquisa, intitulado Redes Infraestructurales en Amrica Latina. A Cepal rgo do sistema das Naes Unidas com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico e social mediante a cooperao e integrao regional. Alm dessa introduo, o texto possui cinco sees. Na seo 2, apresentado um panorama geral da infraestrutura existente na Amrica Latina, mostrando um breve histrico e tendncias existentes. A partir da seo 3 iniciam-se as anlises setoriais. Nesta seo aborda-se o setor de energia, estudando a situao da energia eltrica e dos hidrocarbonetos na regio. A seo 4 avalia a infraestrutura latinoamericana de telecomunicaes, enquanto a seo 5 foca-se no setor de transportes, abordando rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e a questo da intermodalidade. Por fim, apresenta-se a consideraes finais que busca reforar o que se pode aprender a partir das principais experincias da Amrica Latina em infraestrutura.
2 PANORAMA GERAL DA SITUAO DA INFRAESTRUTURA NA AMRICA LATINA

A proviso de infraestrutura um quesito incontestvel para o desenvolvimento econmico de uma regio. Entretanto, os investimentos em infraestrutura se veem afetados por questes polticas e econmicas nos pases de forma que comum que as crises governamentais tendam a reduzir o aporte de divisas para o setor. Durante a ltima dcada do sculo passado, o processo de reformas polticas e econmicas foi muito comum. A maioria dos pases da Amrica Latina e do

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Caribe passou por sucessivas reformas que afetaram singularmente, em maior ou menor grau, suas estruturas econmicas e produtivas. A abertura comercial, a desregulao da economia e o desenho de uma poltica econmica compatvel com o novo enfoque foram parte da estratgia adotada nas dcadas de 1980 e 1990. Neste novo marco, a incorporao do capital privado e o desenvolvimento da infraestrutura de servios pblicos foram peas-chave no conjunto das reformas implementadas, devido ao grande dficit que acumulava o investimento no setor por conta da delicada situao fiscal dos pases da Amrica Latina, dada uma sequncia de crises internas e externas. O conjunto de reformas estruturais e experincias de poltica econmica daqueles anos geraram como saldo contraditrio a soluo de diversos problemas antigos na regio, assim como avanos em alguns temas especficos. Porm aumentaram algumas falhas estruturais alm do surgimento de novos problemas como produto no desejado de tais reformas. Apesar das diferenas observadas na implementao das reformas na regio, durante os anos 1990, os investimentos privados viabilizaram a recuperao de muitas atividades e aplicaes de recursos em programas que possibilitaram a formao de uma indstria de infraestrutura econmica. Apesar de ter proporcionado servios pblicos melhores e mais abrangentes, esta recuperao foi parcial. A abertura do mercado de servios de infraestrutura, assim como a venda de empresas estatais, permitiram o ingresso de empresas estrangeiras que, em muitos casos, introduziram novas tecnologias e tcnicas de organizao empresarial que foram determinantes para a modernizao da infraestrutura e dos servios prestados localmente. Um dos exemplos que podemos citar o caso das telecomunicaes. Entre 1991 e 2002 o setor apresentou um crescimento significativo nas reas de telefonia fixa e mvel, percebendo-se a mesma evoluo no acesso aos servios de internet. O nmero total de linhas fixas na Amrica Latina teve um crescimento mdio anual de 10,4%, fazendo que os assinantes na regio passassem de 300 mil em 1991 para 100 milhes em 2002. Alm disso, em 1999 os computadores centrais conectados a internet na regio ultrapassaram 1 milho de unidades enquanto o nmero de usurios aumentou 29 vezes entre 1996 e 2002, passando de 1,49 milho para 43,3 milhes. J no setor energtico, a indstria eltrica apresentou transformao e modernizao percebidas em quase todos os pases da regio. Este processo teve como caracterstica dominante a entrada de novos agentes produtivos do exterior que permitiram uma rpida modernizao da infraestrutura. A mdia da capacidade instalada do setor eltrico na regio aumentou em 31,5% na dcada de 1990. Outro setor de infraestrutura em que as reformas geraram transformaes positivas foi o setor porturio. A participao de agentes econmicos privados, como operadores diretos, proporcionou grandes investimentos e profundas

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modificaes nos regimes de propriedade, o que conduziu significativa reduo dos preos de operao porturia em alguns casos foi reduzido de quatro a cinco vezes e a uma acentuada melhoria no desempenho operacional, medido tanto em tempo como em qualidade do servio prestado. Nas ltimas dcadas o investimento em infraestrutura caiu drasticamente na maioria dos pases da Amrica Latina e Caribe. O investimento pblico neste setor baixou de 3,1% do produto interno bruto (PIB) entre 1980 e 1985 para 0,8% entre 1996 e 2001 em seis grandes pases da regio, enquanto o investimento privado aumentou de 0,6% para 1,4%. A partir de 2002 at 2006 tanto o investimento pblico quanto o privado mantiveram-se em 1% do PIB. Se considerarmos o investimento total nestes pases entre 1980 e 1985 tem-se uma mdia ponderada de 3,7% do PIB e entre 1996 e 2001 decresceu para 2,2%. As nicas excees so Chile e Colmbia que registraram uma notvel expanso desde o incio da dcada de 1990 no se tem dados completos disponveis para o Caribe , porm a partir de 2001 iniciou-se uma queda. O grfico 1 apresenta esta evoluo do investimento total em infraestrutura.
GRFICO 1
Evoluo do investimento total em infraestrutura1 1980-2006

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).  Nota: 1 Os setores includos no investimento em infraestrutura so: gua e saneamento, energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes rodovirio, ferrovirio, martimo, fluvial, urbano e portos.

A partir de 2002 os pases retomam seus investimentos. O nvel de investimentos no Chile se mantm uma exceo, como se percebe no grfico 2 (2b), superando, em 2006, 4% de investimento em proporo do PIB. Os grficos 2a e 2b mostram o histrico de investimento total em infraestrutura como porcentagem do PIB de 1980 a 2006 para Argentina, Brasil, Mxico e Peru (grfico 2a); Colmbia e Chile (grfico 2b).

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GRFICO 2

Evoluo do investimento em infraestrutura na Amrica Latina, como porcentagem do PIB 1980-2006

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

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No que se refere ao investimento pblico pode-se afirmar que a reduo do gasto em infraestrutura foi consequncia da austeridade fiscal imposta pelas crises macroeconmicas que atingiram a regio. As mudanas registradas no investimento pblico em infraestrutura e nos saldos fiscais seguiram caminhos semelhantes durante as dcadas de 1980 a 1990, nas quais a contrao dos investimentos explicou a metade ou mais dos ajustes fiscais de cinco das nove economias estudadas. A reduo de investimento em infraestrutura pblica foi especialmente acentuada no Brasil, no qual o decrscimo foi muito maior do que a melhoria do saldo fiscal em que os gastos correntes efetivamente aumentaram (FAY; MORRISON, 2007). No incio dos anos 2000, pases como Argentina, Brasil e Mxico aumentaram seus investimentos pblicos, como pode ser observado no grfico 3 (3a e 3b).
GRFICO 3
Evoluo do investimento pblico como porcentagem do PIB 1980-2006

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Fonte: Caldern e Servn (2008).

Segundo Caldern e Servn (2008), a experincia de investimento da livre iniciativa na dcada de 1990 mostra que a participao privada deixou alguns resultados negativos e destaca: As muitas parcerias pblico-privadas (PPPs) estiveram mais orientadas em evadir restries fiscais mediante garantias e compromissos no longo prazo dados aos seus oramentos do que preocupadas com a eficincia dos projetos. A renegociao de concesses teve uma alta incidncia na Amrica Latina. O setor pblico seguiu assumindo os riscos que no lhe correspondiam. As demandas tcnicas e institucionais que requerem a participao privada so superiores ao previsto inicialmente.

A Cepal estima que a partir de 2001 o investimento pblico total foi incrementado, recuperando o ritmo anterior de investimentos. Em geral existe consenso entre os distintos organismos internacionais em relao escassez de investimentos que representada por este valor mdio baixo das inverses em infraestrutura.

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Porm no s a quantidade que interessa. Deve-se atentar tambm para a qualidade da infraestrutura e dos servios que so importantes ao bem-estar social. Se um indicador mostra, por exemplo, o abastecimento de gs de uma regio, ele estar incompleto se no mostrar qual a forma deste abastecimento no igual se feito por redes ou por botijes. Tal diferenciao importante, pois o sistema via rede contnuo e homogneo enquanto o cilindro tende a ser mais caro, alm de apresentar outros inconvenientes que afetam a qualidade de vida da populao. Em geral a percepo dos cidados da Amrica Latina e Caribe sobre o nvel da infraestrutura e dos servios relacionados de uma insuficincia acentuada. Entre outras, uma questo prioritria: a insuficincia de infraestrutura percebida na regio decorrente da escassez de investimentos. No grfico 1 pode-se ter uma ideia da evoluo dos investimentos em infraestrutura nos pases da Amrica Latina para quatro setores: telecomunicaes, energia, transporte terrestre e abastecimento de gua. Como pode-se perceber no grfico 4 os investimentos em telecomunicaes cresceram acentuadamente nos pases entre 1980 e 2001. Com a crise do princpio desta dcada observa-se uma grande reduo do investimento privado ao mesmo tempo em que o investimento pblico continuou reduzindo. De qualquer forma, apesar da crise, as telecomunicaes passaram a ser um dos setores de investimento mais relevantes nas economias latino-americanas, mudando sua participao modesta nas dcadas anteriores.
GRFICO 4
Evoluo do investimento em infraestrutura de telecomunicaes 1980-2006

Fonte e elaborao: Caldern e Servn (2008).

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Diferentemente do setor de telecomunicaes, no setor de energia os investimentos caram abruptamente. O investimento em energia eltrica correspondia a apenas 0,5% do PIB nos primeiros anos desta dcada, uma diminuio de quase 80% em relao a 1987. O investimento no setor de transportes tambm foi insuficiente, com uma reduo destacada do investimento pblico, da mesma forma que o observado em energia. Por outro lado, o investimento privado registrou crescimento at a primeira metade da dcada de 1990, apresentando decrscimo a partir de 1995. Resumidamente, produziu-se durante muitos anos uma reduo do investimento total nas principais reas de infraestrutura econmica. Entretanto, ao mesmo tempo, a atividade econmica expandiu-se, gerando uma situao de presso da capacidade oferecida de infraestrutura que pode restringir a expanso do produto e a elevao das taxas de inflao da regio. No grfico 5 pode-se perceber a evoluo do estoque de infraestrutura e do volume de comrcio ocorrido na regio no perodo 1990-2006.
GRFICO 5
Evoluo da infraestrutura, do volume de comrcio mdia simples para Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia e Equador 1990-2006

Fonte: Carciofi e Gay (2007).

Um dos principais desafios enfrentados pelos pases da Amrica Latina e Caribe aumentar o investimento em infraestrutura e melhorar a eficincia da proviso dos servios relacionados sua explorao. A proviso eficiente dos servios de infraestrutura um dos aspectos mais importantes das polticas de desenvolvimento,

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principalmente para os pases que adotaram o crescimento orientado ao exterior. A prestao eficiente de tais servios determinante na produtividade e competitividade dos agentes econmicos, indstrias e economias. A ausncia de infraestrutura adequada, assim como a proviso deficiente dos servios de infraestrutura, obstruem a implementao eficaz de polticas de desenvolvimento e taxas de crescimento que superem as mdias internacionais, como pode ser comprovado por gargalos perceptveis em vrios pases da regio como reflexo dos dficits de investimento em infraestrutura de transporte e energia, por exemplo. Os dados apresentados sobre a evoluo da oferta e da demanda de servios de infraestrutura econmica indicam um atraso da oferta em relao demanda. Entende-se que o estoque de infraestrutura permite atender a demanda, mas que a evoluo da oferta mais lenta que a da demanda. Um atraso em solucionar o problema leva a uma situao de congestionamento e falta de capacidade que pode ser convertida em uma limitao ao crescimento potencial da regio. De outra maneira, podemos afirmar, em concordncia com o que foi exposto, que h muito a fazer com a diferena entre necessidade e disponibilidade de financiamento para infraestrutura na regio: no se trata apenas de recuperar o investimento pblico baseado na melhor situao fiscal dos pases da regio mais recentemente, mas tambm aproveitar melhor os distintos mecanismos de financiamento que se desenvolveram com o estabelecimento de parcerias pblico-privadas, ao que se pode adicionar a melhoria dos contratos, o desenvolvimento de garantias e assistncia dos organismos multilaterais em uma perspectiva distinta da predominante durante a dcada de 1990. No obstante, o problema da Amrica Latina no apenas de indisponibilidade ou escassez fsica da oferta de infraestrutura, mas tambm da organizao dos mercados e outros temas muito importantes como as limitaes que aportam os problemas na integrao e os da facilitao do transporte e comrcio, e que tambm se convertem em veculos de perda de competitividade e de produtividade dos fatores, restringindo as possibilidades futuras de crescimento.
3 ENERGIA 3.1 Energia eltrica

A origem e os motivos das reformas energticas que atingiram a maioria dos pases da Amrica Latina e Caribe nos anos 1990 so similares, ainda que existam algumas diferenas, em cada subsetor, nas suas orientaes e a respeito da distribuio de responsabilidades entre o Estado e o setor privado. A maioria dos pases considerou que um modelo de desenvolvimento energtico, como o da dcada de 1970, baseado no protagonismo estatal que levou a um alto nvel de endividamento externo, estava esgotado (ALBAVERA; ALTOMONTE, 1997). Alm disso, a necessidade de adequar a estrutura e o funcionamento dos sistemas econmicos

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da regio ao novo contexto mundial, claramente evidenciado pela crise dos anos 1980, foi o principal motivo para as reformas (OLADE; CEPAL; GTZ, 2007). O esquema de crescimento anterior, de desenvolvimento dos pases da regio, no se apresentava sustentvel, especialmente devida capacidade do Estado em captar o financiamento necessrio para manuteno do modelo. Os elementos especficos que os pases selecionaram para levar a cabo o processo de reforma energtica, em geral, e eltrica em particular, podem ser classificados em fatores exgenos como: i) dvida externa e balano de pagamentos; ii) estabilidade macroeconmica; iii) desenvolvimento dos mercados de capitais internos; e iv) a necessidade de investimento na expanso dos sistemas. Entre os fatores endgenos merecem destaque a necessidade de: i) introduzir competitividade nos segmentos ou mercados possveis; e ii) recuperar a eficincia dos sistemas eltricos. As modificaes no setor eltrico implicaram na reestruturao dos diferentes mercados da cadeia gerao, transmisso e distribuio com o surgimento de novos atores, uma nova estrutura institucional, uma modificao nos objetivos do abastecimento de um servio pblico como o eltrico e, alm disso, modalidades diferentes que assumem os sistemas de coordenao econmica em relao aos trs componentes principais: i) unidade de deciso; ii) mecanismo de designao de recursos; e iii) objetivo econmico dominante. No contexto histrico latino-americano, a partir da crise da dvida de 1982, no h dvidas de que os objetivos da profunda transformao realizada no setor eltrico foram melhorar a qualidade do servio prestado aos usurios, assim como frear a drenagem de fundos da administrao central para as empresas pblicas deficitrias, facilitando desta forma a reduo do dficit pblico (ALTOMONTE, 2002). Aps mais de dez anos da reforma do setor eltrico e, em alguns casos, mais de 20 anos, possvel perceber claros progressos no seu funcionamento e tambm certa paralisao na dinmica que, aparentemente, estaria indicando a necessidade de revisar as bases deste processo e eventualmente corrigir ou completar aspectos do marco regulatrio (MALDONADO, 2004). Muitos pases adotaram o modelo iniciado no Chile no incio da dcada de 1980, com algumas modificaes sugeridas pela experincia de dez anos. Foi o caso de Argentina, Bolvia, Peru, Brasil e, mais recentemente, Colmbia.1 Outros pases assumiram opes distintas, mantendo o paradigma prvio com algumas modificaes, que permitiram a incorporao de geradores independentes ou outras variantes menores, como no caso da Costa Rica, Mxico, Uruguai, Paraguai e Venezuela. A tabela 1 apresenta uma sntese das estratgias (tipologias) de reforma adotadas pelos diversos pases da regio. Vejamos as tipologias e suas caractersticas:
1. Colmbia adaptou-se melhor ao esquema de reforma ingls.

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Controle central ou monoplio estatal: antes das reformas, os sistemas eltricos de quase a totalidade dos pases da Amrica Latina e Caribe caracterizavam-se pela presena exclusiva ou predominante de empresas pblicas;2 a fixao de tarifas e as decises de investimento eram centralizadas e a racionalidade era guiada por objetivos de promover e desenvolver o setor, ainda que com frequncia sofresse com a interveno de carter poltico de curto prazo fiscais, monetrias e motivaes partidrias. Comprador nico (reforma moderada): caracteriza-se por uma abertura parcial na gerao, ou seja, possibilidade de geradores independentes3 que podem gerar, mas deve vender a totalidade de sua produo empresa verticalmente integrada que, de modo geral estava nas mos do Estado. Abertura total das redes (reforma radical): consistiu na desintegrao vertical da cadeia eltrica como passo necessrio para promover a concorrncia nos mercados de gerao, em alguns casos na distribuio, seguido de um processo de privatizao. De forma geral neste tipo de sistema existem duas categorias de clientes: clientes livres, os quais compram energia a um preo acordado livremente com o ofertante; e clientes regulados, para os quais a agncia reguladora fixa uma tarifa.

A tendncia seguida pelos pases de passar de um modelo de monoplio estatal para outro aberto ou de comprador nico obedeceu a vrios fatores: i) tecnolgicos com a saturao de economias de escala na gerao de progressos desenvolvidos nas turbinas de gs e tecnologias de ciclo combinado, restries ambientais e de segurana; e ii) ideolgicos, impulsionados fundamentalmente por organismos financeiros internacionais.
TABELA 1
Estratgia de reforma adotada em cada pas
Tamanho do sistema MW 0-500 500-1.000 1.001-2.000 2.000-5.000 5.001-10.000 10 001-20 000 > 20.000 Chile, Colmbia Argentina, Venezuela, Brasil Mxico Abertura total das redes Nicargua Bolvia, El Salvador Panam, Guatemala Peru, Equador, Repblica Dominicana Comprador nico Suriname, Guiana Honduras, Jamaica Costa Rica, Trinidad e Tobago Uruguai Cuba Paraguai Monoplio do Estado Haiti, Barbados, Grenada

Fonte e elaborao: Cepal (2009a).

2. Apenas em alguns pases do Caribe existiam algumas empresas privadas verticalmente integradas, reguladas de acordo com a tradio anglosax, e na cidade de La Paz. 3. Independent Power Producer (IPP) por sua sigla em ingls.

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A reforma introduziu um conjunto de instituies destinadas a estabelecer o marco regulatrio, a fiscalizao e o cumprimento desta, a coordenao da operao do sistema eltrico e o manejo dos mercados atacadista e varejista. Na prtica os entes reguladores e fiscalizadores no foram dotados dos recursos nem de autoridade suficiente para se transformar no nico interlocutor dos agentes operadores do sistema, sendo, em muitos casos, o regulador dominado pelo regulado. Por sua vez, os organismos de fiscalizao no dispuseram dos marcos legais, nem dos recursos humanos e materiais para exercer adequadamente sua funo (CUEVAS, 2005). A presso, muitas vezes de origem fiscal ou dos organismos multilaterais, para acelerar o processo de reforma traduziu-se em marcos regulatrios insuficientemente desenvolvidos, os quais no foram capazes de impedir a concentrao no setor, a reintegrao vertical, as condutas monopolsticas nem eliminar as indefinies regulatrias que deram origem a conflitos entre os distintos agentes e a insatisfao dos usurios, os quais no tiveram canais institucionalizados de soluo. Nos pases que seguiram o modelo de acesso aberto, a concentrao e o tamanho do mercado muitas vezes dificultaram a existncia de concorrncia no segmento de gerao. A desverticalizao com uma clara e estrita separao das funes prprias de cada elo da cadeia e o princpio do livre acesso, sem nenhuma discriminao, para linhas de transmisso e distribuio, so condicionantes necessrios para promover a concorrncia (efetiva ou potencial) nos mercados de energia eltrica. De outro modo, os custos fixos dos investimentos da infraestrutura de transmisso e distribuio introduzem assimetria entre os atores ou barreiras entrada e aos competidores potenciais na disputa de tais mercados. A concorrncia requer mais que a presena de certo grau de atomizao nas etapas de gerao e distribuio, sendo especialmente importante que exista na primeira de tais etapas um nmero muito reduzido de atores na atividade de gerao e a eventual existncia de assimetrias entre os participantes nestas atividades4 podem constituir obstculos muito importantes para uma concorrncia real no mercado.5 Isto pode ser confirmado com o ndice Herfindhal-Hirschman6 entre 2006 e 2007: Argentina com ndice equivalente a (1.190) e Colmbia (1.305) apresentam mercados modestamente concentrados, enquanto isto, Brasil (2.044), Peru (2.319), Chile (3.541) e El Salvador (5.090) so mercados altamente concentrados.
4. Estas assimetrias podem estar relacionadas ao tamanho da parte do negcio administrado por cada ator, as diferenas nas condies de acesso a propriedade de ativos e a todo outro aspecto vinculado ao poder de mercado ou s vantagens competitivas. 5. A este respeito pode ser ilustrativa a experincia de reforma eltrica do Reino Unido, onde a gerao ficou concentrada principalmente em trs empresas e, segundo alguns atores, o grau de competitividade foi extremamente limitado (MACKERRON, 1995). 6. O ndice de Herfindahl-Hirschman ou IHH uma medida do tamanho das firmas em relao ao tamanho de suas indstrias e um indicativo da competio em seu mercado. Ele calculado como a soma dos quadrados das quotas de mercado das firmas que operam em determinada indstria, e varia entre zero e 10 mil. Sua escala de valores de concentrao interpretada como segue: HHI < 100: indica um mercado altamente competitivo; 100 < HHI < 1.000: indica um mercado no concentrado; 1.000 < HHI < 1.800: indica um mercado moderadamente concentrado; HHI > 1.800: indica um mercado altamente concentrado; e HHI = 10.000: indica um monoplio.

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Em muitos pases a regulao estabeleceu um mecanismo extremamente complexo para a ampliao da transmisso. A iniciativa para tais ampliaes no podia nem pode at hoje partir do concessionrio das redes de alta tenso preexistentes. Deve surgir de atores normalmente geradores interessados e, uma vez realizados o projeto e a auditoria tcnica, demanda-se uma aprovao por parte dos beneficirios eltricos em audincia pblica levada a cabo pelos entes reguladores. Entretanto a prtica deste mecanismo demonstrou-se pouco funcional, dando lugar a problemas que, em ltima instncia, implicaram em uma ineficiente utilizao dos recursos, que pode resultar ser mais onerosa que o habitual sobre o resultado de mecanismos mais centralizados. A convenincia da desverticalizao da cadeia eltrica como etapa necessria para promover a competio nos mercados est vinculada ao tamanho dos sistemas eltricos (pas ou regio de integrao), considerando a parte interconectada ou economicamente interconectvel (ALTOMONTE; MOGUILLANSKY, 1999b). No economicamente vivel desintegrar sistemas na ordem de 1 mil a 2 mil MW ou menos, devido aos custos de transao que poderiam superar as eventuais redues de custo provenientes da concorrncia (efetiva ou potencial) (CEPAL, 2009a). Por outro lado, muito provvel que em sistemas eltricos desta magnitude a integrao vertical seja ainda muito significativa. Consequentemente, adotar a segmentao no caso de sistemas pequenos pode significar encarecimento do servio para o usurio final.7 A desverticalizao com clara e estrita separao das funes prprias de cada elo da cadeia e o princpio de livre acesso sem discriminao s linhas de transmisso e de distribuio so condies necessrias para promover a concorrncia (efetiva ou potencial) nos mercados eltricos. Os custos fixos necessrios para investimento em infraestrutura de transmisso e distribuio introduzem assimetria ou barreiras entrada dos competidores potenciais. No caso da eletricidade, que tem caractersticas de um bem no armazenvel devido necessidade de utilizao de redes para seu transporte e distribuio, a introduo dos mecanismos de mercado supe um complexo processo de construo institucional e regulatrio. A partio vertical e horizontal nos elos de produo ou gerao e distribuio so condies necessrias para fomentar a existncia de algum grau de concorrncia nos correspondentes mercados (PISTONESI, 2003).

7. A tentativa de promover a concorrncia em mercados pequenos, e especialmente em desenvolvimento, pode resultar contraproducente. Tal como expressa Banks (1996) na concluso de sua resenha sobre desregulao e privatizao no setor eltrico (...) O mercado um instrumento muito valioso que deve ser explorado tanto quanto seja possvel, mas o mercado tem seus limites. Ultrapassar esses limites pode gerar custos insustentveis para a sociedade (...).

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Em razo das questes tecnolgicas8 e da racionalidade predominante dos potenciais atores privados altas taxas de retorno e rpida recuperao do investimento , a disponibilidade de gs natural a baixo custo constitui tambm um condicionante para a concorrncia no mercado de gerao. Se a tecnologia que caracteriza a indstria implica presena de custos fixos, ento estes custos constituiro uma barreira entrada j que eles devem ser considerados pelo potencial entrante, mas no devem ser distribudos novamente pelas firmas j instaladas no mercado. A implicao normativa principal da teoria dos mercados concorrenciais a no necessidade de regulao, especialmente se a regulao constitui uma barreira legal a livre entrada de novas firmas na indstria considerada. Em muitos casos, dado que o mercado atacadista eltrico foi tratado como concorrencial (no regulado) e a distribuio como uma atividade regulada, verificou-se uma gama de divergncias nas opes de investimento que esto provocando problemas no abastecimento eltrico de muitos pases. Foram considerados concorrenciais o mercado de gerao de energia de certos pases cujo tamanho no suficientemente grande para comportar um nmero considervel de geradores ou que o acesso rede de distribuio no seja suficientemente aberto ou ainda que a concentrao no permita a entrada de novos atores. Em todos estes casos, nos quais a concorrncia ocorreu, o que se necessita certa coordenao da cadeia, dadas as particularidades das indstrias de bens distribudos por redes e de carter no armazenvel da energia eltrica. Na privatizao do setor, as exigncias do Estado para que as empresas pblicas cumpram com padres de eficincia similares aos das empresas privadas, a eliminao de subsdios e a disponibilidade de gs natural traduziram-se em melhorias globais de eficincia, via introduo de tecnologias de alta eficincia, como o caso das centrais de ciclo combinado e pela reduo das perdas operacionais. Em relao aos custos de distribuio foram reduzidas as perdas tcnicas e no tcnicas e melhorou a relao cliente por empregado. No caso da transmisso, as melhorias de eficincia so provenientes de aumento significativo das voltagens de transmisso, sendo relativamente frequentes as voltagens de 500 KV e superiores e pela pouca participao de voltagens de 220 KV (MALDONADO, 2004). No possvel assinalar que exista uma promoo de mudanas tecnolgicas que se origine de polticas energticas dos pases, salvo as implcitas que derivam do marco regulatrio e que determinam adotar os equipamentos mais eficientes, de forma a assegurar que o novo investimento seja aproveitado durante o maior tempo possvel. Isto se aplica tanto no caso das tecnologias energeticamente eficientes quanto nas energias renovveis no tradicionais, nas quais, com exceo
8. Possibilidade de usar equipamentos de alto rendimento ainda que em escalas reduzidas turbinas de gs de ciclo aberto e, especialmente, de ciclo combinado.

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do Brasil, no se observam esforos sistemticos. provvel que os compromissos assumidos em Johanesburgo9 imponham a obrigao de introduzir significativamente as energias renovveis na matriz energtica. A anlise do nvel de preos por atacado e varejo permite verificar que nem sempre os ganhos de eficincia em gerao devido introduo de tecnologias mais modernas e de alto rendimento foram traduzidos em benefcios para os usurios finais, especialmente para os clientes regulados, ou seja, nem sempre a tendncia das tarifas de atacado coincidiu com a tendncia de preos do setor residencial. surpreendente que em alguns pases a tarifa residencial seja menor que a industrial, na qual as vendas em alta tenso predominam em razo dos subsdios do consumo residencial por razes sociais ou polticas. Por outro lado, no h informaes sistemticas sobre ndice de eletrificao. Dada a alta porcentagem de populao urbana na maioria dos pases da regio, observa-se uma alta participao de populao atendida por rede eltrica. Com exceo do Haiti, Nicargua, Honduras e Bolvia e em menor medida o Peru, no restante dos pases da regio, mais de 80% das famlias tm acesso a energia eltrica, como pode ser observado no grfico 6.
GRFICO 6
(Em %)

Populao com acesso eletricidade 2009

Fonte e elaborao: Cepal (2009b). 9. Cpula mundial sobre desenvolvimento sustentvel realizada em Johanesburgo, 2002.

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A entrada do gs natural e dos sistemas de ciclo combinado nos esquemas tarifrios da Argentina, aliado a crescente concorrncia do mercado atacadista e a desvalorizao do peso argentino em 2002, provocaram uma queda dos preos no mercado de contratos e criou-se uma preocupante resistncia a investir. Mas a realidade do comportamento dos preos, tanto no mercado spot quanto no mercado de contratos, como resultado de mudanas tecnolgicas no parque gerador e na concorrncia no mercado atacadista, mostra uma forte tendncia a baixa de preos desde o incio do processo de reformas, 1992, at a crise do peso, que no caso do mercado eltrico materializou-se em outubro de 2002. A mudana de tendncia a partir desta data eloquente: os preos do mercado spot comeam a crescer a uma taxa mdia de 1,65% ao ms at junho de 2008, registrando o pice em julho de 2007 com cinco vezes o valor de outubro de 2002. J os preos sancionados que servem de base para o clculo de tarifas reguladas apresentam caractersticas diferentes. Pode-se fazer uma comparao at novembro de 2006 quando uma resoluo definiu o preo pago pelo Estado s geradoras e um preo diferente para cada distribuidora. Entre outubro de 2002 e novembro de 2006 o crescimento nesta frao do mercado sensivelmente menor a do caso anterior, que foi apenas de 0,6% como se verifica no grfico 7.
GRFICO 7
Argentina evoluo dos preos no mercado spot e regulado 1990-2008

Fonte e elaborao: Cepal (2009b).

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No Chile os preos caram com a entrada de centrais termoeltricas de ciclo combinado e da poltica sustentvel de modicidade tarifria, revertida em 2000 com o objetivo de atrair investimento em gerao. Entre 1994 e 2002, os preos caram sistematicamente de 0,044 a 0,033 US$/kWh (CEPAL, 2009b). Entretanto, dada a crise de abastecimento de gs na Argentina, o dficit de investimento em gerao e a resposta a dita crise com a nova lei de 2005, os preos mdios do principal sistema interconectado comearam a elevar-se: entre novembro de 2006 e julho de 2008 cresceram em mdia 2,2% em termos reais, mas ao se considerar o perodo de maio de 2007 a julho de 2008, o aumento foi quase o dobro do anterior, 4,3%. Por ltimo, os preos no Peru so significativamente maiores com relao a outros pases como Chile e Argentina. Constatam-se duas tendncias diferentes: uma vai de 1995 at 2002 em que os preos peruanos reduziram-se aceleradamente, tanto no mercado livre como no regulado, e outra desde 2002 at 2007 em que cresceram rapidamente, mas no chegando a compensar a forte queda anterior. Com exceo do Peru, em vrios trabalhos elaborados para a Amrica Latina demonstra-se que ainda no se descobriu um mecanismo eficaz para transferir aos pequenos e mdios consumidores a queda dos preos da energia eltrica no mercado atacadista, registrada desde 2006. Isto significa, de alguma forma, que as empresas geradoras, no reguladas, apresentam uma rentabilidade associada ao risco de qualquer atividade econmica, ao mesmo tempo em que as distribuidoras, que so reguladas, percebem uma tarifa relacionada com seus custos e no deveriam apresentar demasiados riscos considerando a utilidade ou rentabilidade deste tipo de atividade. Pistonesi (2000) destaca que a tendncia decrescente nos preos do mercado atacadista no parece ter sido repassado de maneira significativa s tarifas do mercado de distribuio. Por sua vez, Finon (1995) afirma que no caso da Amrica Latina a renda gerada pelo sistema eltrico distribui-se dos consumidores at os acionistas e diretores das empresas privatizadas. De fato, possvel demonstrar que esta evoluo tarifria deu origem a rentabilidade superiores as normais, como no caso do Peru, que esteve em torno de 15% em mdia entre 1995 e1998 (CAMPODONICO, 1997 apud CEPAL, 2009a) e Chile, na qual a Chilectra apresentou rentabilidade sobre o patrimnio na ordem de 22% (MOGUILLANSKY, 1997). A falta de incentivos regulatrios afeta o investimento nas linhas de transmisso de energia10 e, por consequncia, a eficincia energtica, devido ao fato que no s as perdas aumentam, mas retardam a identificao dos equipamentos ineficientes, tais como transformadores, cabos e condutores de distribuio e transmisso.
10. mais evidente na transmisso do que na distribuio.

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Apesar dos benefcios e da evidente melhoria de eficincia dos sistemas eltricos em conjunto, no se obteve avanos significativos no processo de interconexo no nvel regional. Sendo os esforos a destacar, os que se referem Amrica Central e regio andina: o primeiro, como tentativa de materializao da ideia e o segundo como esforo consistente para levar a cabo o processo a partir dos sistemas eltricos, antes de avanar na concretizao fsica da iniciativa. O anterior no ignora a importncia das centrais binacionais e, em menor grau, dos esforos iniciais dos pases da regio. Para avanar nesse processo necessrio, entre outros: estabelecer acordos entre pases que permitam homogeneizar aspectos bsicos da regulao, por exemplo, remunerar as redes de transmisso; identificar condies de complementaridade que permitam explorar os recursos de cada pas, em perodos chuvosos, normais ou secos; definir as condies comerciais e de operao tanto para as transaes de curto prazo quanto para as de longo prazo; compor funo e autoridade da entidade responsvel pela operao e despacho do sistema comum; e normalizar os requerimentos que regero a confiabilidade dos sistemas. Mas talvez o mais importante seja a relao que tm os processos de integrao eltrica com a resoluo das conexes internacionais de gs natural, em particular para os pases da Amrica do Sul. Na medida em que os excedentes de energia eltrica estejam baseados em ciclos combinados a gs natural, resulta que o pequeno desenvolvimento dos mercados de gs afetou e afetar as interconexes internacionais que envolvem mais de dois pases. Dados os resultados, a respeito da concentrao da propriedade e da verticalizao que se observou, principalmente, como reflexo da transnacionalizao do setor, talvez seja mais conveniente, pelo menos nos sistemas medianos e com maior razo nos pequenos, promover a integrao vertical dos sistemas, impondo aos futuros concessionrios a obrigao de abastecer a demanda da rea que seja estipulada. Em consequncia, cabe perguntar se as eventuais vantagens da concorrncia, que na prtica no ocorreu, compensam a potencial ou real vulnerabilidade dos sistemas, com os impactos econmicos, ambientais e sociais que poderiam acarretar o desabastecimento. Outro tema que merece ser atendido com relativa urgncia so os processos de integrao das cadeias produtivas. No caso da eletricidade, cada vez mais, a importante concentrao que est sendo produzida nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), cedo ou tarde terminar se reproduzindo na Amrica Latina, gerando problemas nas articulaes dos mercados e nas relaes com as distribuidoras. Em segundo, as integraes das cadeias de gs-eletricidade, o que no leva a exercer posies dominantes no segmento de gerao, a no ser que os marcos regulatrios que hoje regem a maioria dos pases da regio no tenham vigncia.

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indispensvel que o Estado assegure o abastecimento e a qualidade do fornecimento. Isto supe coordenar, orientar e planejar o desenvolvimento do setor de maneira a alcanar um adequado equilbrio trmico-hidrulico do parque gerador, uma elevada confiabilidade do sistema e uma diversificao das fontes energticas. Isto no exclui a responsabilidade do setor privado, no marco definido por lei, de assegurar uma expanso da infraestrutura que responda as exigncias de eficincia econmica e qualidade tcnica.
3.2 Gs natural

At 2009, os pases da Amrica Latina e Caribe no eram atores significativos no mercado mundial de gs. Sua participao nas reservas mundiais superavam ligeiramente 4%, proporo similar a dos pases da Amrica do Norte, enquanto os pases da Eursia e do Oriente Mdio controlam 36% e 40%, respectivamente. Percentuais que no incluem as enormes possibilidades que surgiram com a descoberta da camada pr-sal na costa brasileira. A Venezuela concentra 69% da oferta disponvel de gs natural na regio, sendo uma proporo considervel de gs associado, enquanto a Argentina e o Brasil concentram 35% e 27%, respectivamente, da demanda da Amrica do Sul. Esta sub-regio est buscando avanar em sua integrao com o recente lanamento do tratado Unasul,11 que, depois da experincia frustrada com o Mercosul e com a Comunidade Andina, est em condies de garantir seu autoabastecimento e desenvolver o potencial para exportar para outras regies. A oferta potencial atual na regio est concentrada em poucos pases e no conseguiu criar uma instituio que promova a integrao gasfera havendo avanado apenas em interconexes bilaterais, algumas das quais geraram traumas significativos nas relaes, o que intensificou a desconfiana na efetiva segurana do abastecimento contratado (Argentina com Chile, Bolvia com Argentina e Brasil). A oferta atual estimada em 279 trilhes de ps cbicos (TCF),12 enquanto a demanda projetada entre 2008 e 2020 de apenas 104 TCF, fato que permite um potencial de explorao, neste intervalo, de 175 TCF. Na tabela 2 tem-se a situao da oferta e da demanda para os pases da Amrica do Sul.

11. A Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), anteriormente designada por Comunidade Sul-Americana de Naes (CSN). uma zona de livre comrcio continental que unir as duas organizaes de livre comrcio sul-americanas, Mercosul e Comunidade Andina de Naes, alm do Chile, Guiana e Suriname, nos moldes da Unio Europeia. Foi estabelecida com este nome pela Declarao de Cuzco em 2004. 12. Um TCF equivale a 28,3 bilhes de metros cbicos.

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TABELA 2
(Em TCF)
Pases

Reservas e demanda futura de gs natural na Amrica do Sul 2008-2020


Oferta atual 2008 17 22 23 4 1 3 17 192 279 Demanda 2008-2020 37 2 28 6 7 1 4 19 104

Argentina Bolvia Brasil Colmbia Chile Equador Peru Venezuela Total Fonte: Cepal (2009a).

importante destacar que os pases que possuem a maior oferta potencial de gs, como Venezuela, Bolvia e Peru tm como tarefa predominante massificar o consumo interno de gs, enquanto a Argentina que foi, at poucos anos, um importante exportador, apresenta o maior desequilbrio entre oferta disponvel e demanda projetada para 2020. J o Brasil, com a descoberta do pr-sal e com o forte estmulo que vem dando a explorao est reduzindo de maneira significativa a lacuna entre sua oferta e sua demanda, mas ainda seguir sendo um importador importante do gs boliviano. A Argentina, se a situao atual no se modificar, depender cada vez mais do gs da Bolvia que, por fatores internos, no registra um ritmo de investimento suficiente para garantir, no futuro, os compromissos firmados com Argentina e Brasil. Se o curso atual na Bolvia no for alterado possvel que a segurana do abastecimento do mercado argentino seja colocada em risco, o que seria atenuado se fosse aumentada a explorao na Argentina, elevando suas reservas futuras. Os investidores tm dvidas quanto ao futuro da indstria, tanto na Argentina quanto na Bolvia. Diferentemente, eles veem com grande interesse o impulso na explorao da Colmbia e do Peru, sendo este ltimo o que apresenta maiores possibilidades de incrementar suas reservas. O Equador no teria aparentemente problemas em suprir seu mercado interno enquanto o Chile continuar como um importador bruto. O dilema, relacionado ao mercado chileno, se Bolvia e Peru podero acordar, juntamente com o Chile, um sistema de integrao gasfera, impulsionando uma agenda para o sculo XXI e resolvendo os problemas que se arrastam desde o fim da dcada de 1970.

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As reformas da indstria de hidrocarbonetos partiram da hiptese que esses so commodities e que por isso so bens transacionveis sobre a base de cotizao e modalidades de comercializao aceitas internacionalmente e avaliadas por uma instituio reconhecida bolsas de commodities. Do ponto de vista das polticas pblicas, os pases da regio definiram, nas dcadas de 1980 e 1990, o carter que estas deveriam assumir considerando o grau de concorrncia dos mercados, o que definiria, por sua vez, a dose de regulao e desregulao. A matria-prima, gs natural, teria um preo que seria formado com base nas cotaes internacionais de preferncia, mas os produtos resultantes de sua transformao teriam preos de produtores. A matria- prima era objeto de transaes desde os depsitos de explorao do recurso natural at as indstrias de transformao e, entre estas e os circuitos de distribuio que levam o produto aos usurios residenciais, comerciais e industriais. A concorrncia de mercados era factvel, mas encontrava algumas limitaes. Em primeiro lugar, a concorrncia entre produtores internos de commodities muito difcil na medida em que a explorao de gs natural conta com um mercado garantido, ao firmar compromissos de venda futura que fazem parte do financiamento de projetos (project finance). Em todo caso, a concorrncia poderia ser garantida por fornecedores de outros pases, sempre e enquanto existir liberdade de importao. Entretanto a concorrncia encontraria como limitao a necessidade de que os preos internos do gs natural correspondessem tambm aos preos de referncia internacionais, similares aos que eventualmente poderiam ser importados. Se, apesar disso, algum eventual ofertante resolvesse importar gs teria que enfrentar problemas de economia de escala no transporte, contar com a capacidade de armazenamento, a indstria de regaseificao e o sistema de distribuio. Da, a concorrncia ser muito complexa devido aos altos custos de entrada. A concorrncia seria ainda afetada pelo fato de a integrao vertical ser considerada a melhor forma de administrar a indstria de gs natural, ainda que seja possvel, dependendo do tamanho dos mercados, a desverticalizao. A concorrncia em cada fase da cadeia encontraria limitaes. De fato, o transporte via gasodutos um monoplio natural e, portanto, uma rede paralela s se justificaria no caso, pouco provvel, de que no fosse mais conveniente ampliar a rede j existente. O mesmo ocorre com a distribuio de gs, dependendo do tamanho do mercado consumidor, dado que a prtica conceder concesses de distribuio; sendo possvel a concorrncia, no varejo, que est baseada nos servios oferecidos aos consumidores. Outro assunto que esteve presente na discusso da reforma foi a definio do carter de servio pblico. Aceitou-se que o transporte por gasodutos, assim como a distribuio eram atividades de servio pblico e desta forma sujeitas a regulao enquanto a extrao seria objeto de concesso

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ou contratos especiais, propiciando uma concorrncia ex ante relacionada participao do Estado na distribuio da renda de explorao. Questes vinculadas ao carter estratgico do gs natural e sua importncia para a segurana energtica foram consideradas em relao privatizao da explorao naqueles pases que apresentavam reservas significativas (Argentina e Bolvia), enquanto que em pases emergentes (Colmbia e Peru), os quais eram interessante promover a explorao e o desenvolvimento dos mercados internos, optou-se por promover a participao privada em todas as fases da indstria. No fim dos anos 1980 e incio dos 1990, comearam a se contrapor duas opes relativas ao desenvolvimento da indstria de gs natural na Amrica Latina. Uma que defendia a eliminao dos monoplios naturais e, portanto, a eliminao das barreiras de entrada para explorao e produo (upstream) e outra, minoritria que, ressaltando seu carter estratgico, argumentava reduzir a participao privada na distribuio e comercializao ao varejo (downstream). Este debate, na realidade, deu-se sobre toda a indstria de hidrocarbonetos com exceo da Argentina e da Bolvia que privatizaram toda sua indstria. As empresas estatais mantiveram-se no restante dos pases com potencial hidrocarbonfero, inclusive no Chile que no o tem, pelo menos no momento. A situao da Bolvia mudou recentemente a raiz da renegociao dos contratos, com a reestruturao da Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB). A posio estadista argumentava, basicamente, pela manuteno do monoplio estatal em funo do carter estratgico de uma fonte energtica no renovvel, de uso difundido, que incidisse no comportamento de mltiplas atividades e nos usurios e que tivesse forte impacto macroeconmico e ambiental, ao que se pudesse agregar fatores geopolticos que afetassem a soberania e a segurana nacionais. Porm, o argumento que prevaleceu foi que o mercado de hidrocarbonetos competitivo. Embora ainda possam existir monoplios naturais, dependendo das particularidades nacionais, o que requer, em todo caso, um Estado regulador. O que estava em discusso era se o Estado deveria cumprir um papel empresarial preponderante, dado o carter estratgico que se destacava aos hidrocarbonetos. Esta opo justificou as polticas nacionalistas das dcadas de 1960 e 1970 e que perduraram at os anos 1980, determinando que 85% da indstria de hidrocarbonetos dos pases da Amrica Latina estivessem, direta ou indiretamente, sob o controle de empresas do Estado. Na realidade, as tendncias deste debate estiveram influenciadas pelo nvel de reservas efetivas e potencial de cada pas. Os que viram suas reservas decrescer argumentaram que se devia s barreiras de entrada ao investimento privado ou dependendo do caso, baixa atratividade embutida nos modelos de contratos vigentes. Por isso, a abertura deveria ser mais difcil, prudente e melhor planejada,

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em termos de alianas estratgicas nos pases com maior potencial como Mxico, Venezuela e Brasil. Os dois primeiros no conseguiram estabelecer uma dinmica de transnacionalizao das operaes da Petrleo do Mxico (PEMEX) e da Petrleo da Venezuela (PDVSA) com a forte abertura ao mercado mundial de capitais, como feito pela Petrobras no Brasil. A reforma teve maior importncia nos pases que desejavam incrementar a explorao, como na Bolvia, Colmbia e Peru que, com exceo da Bolvia, no privatizaram suas empresas pblicas, ainda que a Petrleo do Peru (PetroPeru) tenha alienado parte de suas operaes e se debilitado consideravelmente, podendo-se afirmar que o paradigma da reforma concentrou-se na Argentina, que privatizou a Yacimientos Petroliferos Fiscales que foi a primeira empresa pblica constituda na Amrica do Sul. O esquema de ao das reformas foi reestruturar os mercados introduzindo a concorrncia quando factvel e regulando quando no era possvel garantir condies de competio. Em uma economia livre e sob as regras do mercado no deveria haver barreiras entrada para a explorao dos recursos naturais oferta livre de restries ou para cumprir os requerimentos demanda livre de restries considerando que o abastecimento multimodal e existem pautas de comercializao e cotao de referncia aceitas mundialmente. Este marco teria resultado contraproducente se ofertantes ou demandantes pretendessem influir unilateral ou concentradamente nos cursos da fora de mercado. Os hidrocarbonetos e os produtos combustveis resultantes de sua transformao deveriam ser considerados como qualquer bem transacionvel. A interveno do Estado apenas teria sentido se houvesse imperfeies de mercado, reforando o papel regulador do Estado para garantir uma maior concorrncia e para proteger o patrimnio natural. Nesse sentido, as consideraes relativas segurana do abastecimento ou equidade social apelariam a uma situao de exceo entrando em vigncia a subsidiariedade do Estado. As experincias da regio revelam que no foi aplicada uma receita uniforme sobre como proceder reestruturao dos mercados de gs natural. As resolues a respeito do nvel de regulao e desregulao foram muito variveis e foram influenciadas por fatores de interesse pblico, relacionadas com a soberania nacional e a considerao estratgica que marcava a indstria; o desenvolvimento dos mercados nacionais e as modalidades de intercesso nos mercados mundiais; e os riscos ambientais das operaes e seus impactos sociais. O fenmeno mais importante da dcada de 1990 foi a reestruturao do mercado argentino, propiciando a desmonopolizao e a desverticalizao da indstria, esquema que foi adaptado em outros pases que, ao descobrirem gs natural, desejaram desenvolver seus mercados nacionais.

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importante destacar que nos mercados argentino e colombiano as empresas de transporte no podem comprar nem vender gs. J no Mxico existem restries a integrao vertical no contexto de regulao dos monoplios. Definida a disponibilidade de gs, seja mediante produo prpria, importao, seja combinao de ambas, os compradores atacadistas e varejistas tm um amplo campo de ao que funo das caractersticas dos mercados de consumo. Esta a fase na qual se constituem as redes de distribuio e as formas de contratao com usurios, sejam estes grandes empresas, sejam clientes residenciais. Os mercados atacadistas de gs na regio apresentam, em termos gerais, duas grandes modalidades: mercados com sistema de coordenao centralizada (Colmbia, Mxico e Venezuela) e mercados cuja coordenao exercida pelo mercado (Argentina, Chile e Peru). Os preos de boca do poo, em ambos os casos, tendem a refletir as cotaes internacionais de referncia. Em geral, os preos de importao so livres e no caso da produo interna, os preos de boca do poo so resultantes da livre negociao entre produtores e operadores do mercado atacadista. Estes por sua vez, negociam com os distribuidores e eventualmente com os grandes consumidores. Vale ressaltar que o acesso s redes de transporte livre e que existe regulao dos nveis tarifrios. Nos mercados varejistas, nos quais esto os consumidores ditos cativos, os entes reguladores definem os critrios de formao de preos. Estes consideram o preo do gs mais as tarifas de transporte e distribuio e um lucro razovel estabelecido pelo regulador. Vale ressaltar ainda dois pontos relevantes no contexto atual da indstria de gs na Amrica Latina. Por um lado, a vigncia do paradigma das reformas que se aplicaram na dcada de 1990, que sofreu uma mudana substantiva na Argentina e por mudanas na propriedade na Bolvia, e por outro lado, a incapacidade em cumprir os prazos acordados e para garantir regras confiveis para as interconexes gasferas. Com respeito ao paradigma das reformas, vale lembrar novamente que os aspectos de maior polmica, na poca de suas aplicaes, foram: i) integrao ou desintegrao da indstria; ii) livre acesso aos dutos de transporte; iii) nvel de rentabilidade das operaes em todas as fases da indstria; e iv) transferncia de eficincia aos usurios, via preos. Estes aspectos ganharam consenso no incio da reforma e operaram sem maiores problemas no Brasil e mercados gasferos emergentes como Colmbia e Peru. Na Argentina, os temas tarifas e rentabilidade esto em discusso nos ltimos anos. Em relao aos operadores que esto neste pas, a prtica vem questionando a aplicao de conceitos essenciais da regulao como os de eficincia econmica e suficincia financeira. O primeiro aponta que as tarifas deveriam refletir a vigncia de um mercado competitivo, considerando os custos, e tambm a segurana do abastecimento e a produtividade, de tal forma

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que os ganhos de eficincia possam ser repartidos, de maneira equitativa, entre operadores e usurios. Alm disso, em um mercado verdadeiramente competitivo no existem ineficincias. Dessa forma, no existe posio de domnio de mercado nem possibilidade de superlucro econmico. Neste contexto, o conceito de suficincia financeira aponta que as tarifas devem garantir a recuperao do investimento e dos gastos de operao, da manuteno, da reposio e da expanso, possibilitando uma taxa de retorno equivalente de uma empresa eficiente em uma atividade de risco comparvel. Finalmente, em relao integrao gasfera, no se pode deixar de mencionar que a experincia de interconexo entre Chile e Argentina no apresentou bons resultados, com custos considerveis para o Chile, afetando notoriamente a confiana entre os pases a respeito do papel das interconexes para garantir a segurana do abastecimento. Esta foi uma experincia ruim que sempre esteve na mente dos negociadores que tentaram um tratado gasfero regional em torno do que se chamou de Anel Energtico. De fato, os importadores endureceram suas posies, exigindo clusulas que penalizassem severamente o no cumprimento dos compromissos por razes internas, ao mesmo tempo em que os exportadores insistiam em salvaguardas que permitissem flexibilizar o cumprimento de seus compromissos quando se apresentavam emergncias internas. O resultado destas negociaes foi um rascunho de tratado que ningum aceitou e que tinha mais excees que prescries positivas, e mais clusulas para resolver eventuais controvrsias que normas para impulsionar efetivamente a integrao gasfera. Apesar das facilidades geogrficas para ampliar as interconexes entre Peru e Bolvia com os pases do Mercosul e o Chile, parece que esta opo foi congelada no momento. Sem falar do gasoduto do Sul, que traria gs da Venezuela at o Cone Sul. A opo por agora o gs natural liquefeito (GNL), possibilitando um trfego desde a Venezuela at o Brasil e a Argentina e, em um caso mais extremo, como o Chile, a importao de gs de pases de fora da regio, existindo a possibilidade potencial em suas prprias fronteiras.
4 TELECOMUNICAES13

A indstria de telecomunicaes tem obtido expressivas taxas de crescimento na maioria dos pases da regio, o que melhorou os nveis de cobertura e densidade da telefonia e da internet em relao ao cenrio prevalecente no incio da dcada de 1990. Porm este desenvolvimento se deu de forma heterognea, tanto por meio do tempo como entre os segmentos do mercado de telecomunicaes. Na dcada de 1990, o mercado de telefonia fixa mostrou um desenvolvimento significativo,
13. Esta seo baseada no texto Panorama das telecomunicaes na Amrica Latina e Caribe de Patricio Rozas Balbotin, atualmente em edio para sua publicao prxima pela Cepal.

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como evidenciado no grfico 8, porm este desenvolvimento estagnou na dcada de 2000, quando os nveis de densidade alcanados na regio estavam longe do patamar internacional. Isto evidencia que a perda de dinamismo observado no fruto da maturidade da atividade. Apesar da perda de dinamismo, as principais operadoras de telefonia fixa, em um paradoxo aparente, aumentaram suas utilidades, investimentos e nveis de rentabilidade o que em alguns casos significou um forte incremento das remessas enviadas a suas matrizes.
GRFICO 8
Indicadores de atividade de telefonia fixa na Amrica Latina e Caribe 1990-2007

Fonte: Cepal (2009b). Obs.: Dados estimados para 2007.

Por outro lado, o segmento de telefonia mvel mostrou um desenvolvimento inverso ao apresentado anteriormente, exibindo um baixo nvel de crescimento na primeira metade da dcada de 1990 e um crescimento sem precedentes na segunda metade, tendncia que se manteve at os primeiros anos da dcada de 2000. Isto permitiu que o nvel de densidade de telefonia mvel superasse amplamente a densidade da telefonia fixa, ainda quando, da mesma forma que no caso anterior, exista uma diferena em relao aos padres internacionais que ainda no foi superada. A proviso de servios de internet uma das reas mais novas no negcio de telecomunicaes, cujo desenvolvimento em nvel mundial teve incio nos anos 1990. Diferentemente dos pases desenvolvidos, o nvel de conectividade a internet nos pases da regio, no final da dcada passada, era praticamente inexistente, alcanando uma densidade mdia de apenas 1,29 conexo para cada 100 habitantes. Entretanto, nos primeiros anos da dcada de 2000 produziu-se um crescimento importante nas conexes, o que implicou na melhoria da densidade de internet, alcanando um nvel de 5,16 conexes por 100 habitantes em 2006. A taxa de crescimento de conectividade internet verificada no perodo 2000-2007 mostra a Amrica Latina como a segunda regio de maior crescimento, mas com alguns aspectos relevantes. Em primeiro lugar, a taxa de crescimento

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significativamente alta explicada pelos baixos nveis de conexes que os pases da regio apresentavam no incio da dcada de 1990. Por essa razo, medida que os nveis de densidade aumentavam, a velocidade de crescimento reduzia-se, esta situao j observada em alguns pases da regio, ainda que a diferena no nmero de conexes em relao a pases desenvolvidos seja reduzida. Em segundo lugar, mesmo a taxa de conexes dos pases desenvolvidos crescendo a uma velocidade menor que a da Amrica Latina, a diferena existente aumentou nos ltimos anos. Esta aparente contradio explicada ainda pelos baixos nveis de densidade apresentados na regio. Por exemplo, a Oceania cresceu a uma taxa mdia de 10% entre 2000 e 2006, o que implicou um crescimento de densidade de nove pontos. Em contrapartida, a Amrica Latina, apesar de crescer 29% ao ano (a.a.), aumentou sua densidade em apenas quatro pontos. A modernizao e a expanso dos servios de telecomunicaes no uma caracterstica exclusiva dos pases que privatizaram suas empresas, fato que evidencia a existncia de outras variveis que explicam este desenvolvimento, tais como a reduo progressiva do custo da tecnologia e as polticas de abertura e concorrncia. Em primeiro lugar, nas ltimas dcadas produziu-se uma reduo dos custos de tecnologia de telecomunicaes devido aos avanos computacionais e de informtica, o que impulsionou as empresas de telecomunicao a modernizar sua infraestrutura. Estes avanos permitiram aumentar a capacidade de transmisso das redes j existentes, assim como automatizar muitos processos, o que resultou em melhoria da qualidade dos servios e em incremento da inteligncia das redes. Sobre isto, dados evidenciam que na primeira metade dos anos 1990 praticamente todas as empresas de telefonia fixa da regio haviam digitalizado e automatizado cerca de 100% de suas redes, independentemente do tipo de propriedade destas empresas. Mesmo assim, ao serem implementadas novas tecnologias (CDMA, TDMA ou GSM)14 as empresas de telefonia mvel, por pertencerem a uma indstria relativamente nova, j dispunham destes avanos. Em segundo lugar, enquanto o processo de privatizao teve incio em nvel mundial na dcada de 1980, na Amrica Latina tal processo ocorreu na dcada de 1990, levando a venda de vrias empresas estatais, entre as quais estavam empresas de telecomunicaes. Este fato foi motivado, em primeiro lugar, pelos parcos
14. TDMA sistema que utiliza uma banda estreita poucos canais para transmisso, operando nas faixas de 800 MHz e 1900 MHz. Cada conversao ocupa o rdio um tero do tempo. Isso possvel porque o sinal de voz convertido para digital e pode ser comprimido ocupando menos espao. O GSM funciona de maneira similar em uma faixa de frequncia bem prxima do TDMA, nas faixas de 900 MHz e 1800 MHz, e utiliza a criptografia para tornar as ligaes mais seguras O CDMA funciona de maneira totalmente diferente das outras duas, j que utiliza uma banda larga para trabalhar, ou seja, muitos canais. Depois de transformar o sinal de voz em digital, o CDMA divide-o em vrios pacotes e o distribui por toda banda disponvel.

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resultados atingidos pelas estatais, muitas das quais atuavam com monoplio em seus mercados, ficando com a maior parte dos servios pblicos; em segundo lugar, pela crena que a iniciativa privada realizaria uma gesto eficiente das empresas, o que significaria a expanso dos servios, beneficiando, deste modo, a sociedade como um todo. A anlise dos resultados referentes expanso da rede telefnica e a qualidade dos servios permitiu corroborar que em muitos pases a privatizao no implicou melhorias substanciais, como no caso de Venezuela e Panam, devido, em grande medida, a ausncia de polticas concorrenciais, que foram substitudas por longos perodos que asseguravam aos operadores um monoplio legal, com o objetivo terico de permitir a expanso da rede objetivos que frequentemente foram fixados pelo prprio Estado. Os resultados sugerem que as estimativas dos Estados foram subestimadas, o que implicou que os operadores as cumpriram rapidamente para depois estagnarem e aproveitar o perodo de exclusividade, obtendo lucros de monoplio. Mesmo assim, como contraexemplo, registram-se casos nos quais alguns governos combinaram as empresas estatais com novos operadores, desenvolvendo o setor de maneira significativa. Considerando tudo isso, necessrio reavaliar os reais benefcios produzidos pelas privatizaes e se as melhorias percebidas so, na realidade, resultado da eliminao de algumas barreiras concorrncia, como os perodos de exclusividade e a reduo progressiva dos custos de tecnologia. No segmento de telefonia fixa provvel que o objetivo de desenvolver e incrementar a densidade telefnica tenha passado para um segundo plano, deslocado pelo objetivo de massificar os servios de banda larga. Por sua parte, no mercado de telefonia mvel, as operadoras mantiveram a estratgia de aumentar a rede de modo a aproveitar as economias de escala sobre as concorrentes. Mesmo assim esto iniciando um processo de migrao de suas redes de segunda gerao para as de terceira, com a finalidade de participar do mercado de internet de alta velocidade e competir ativamente com a banda larga. No obstante, esta deciso implicou que muitas empresas assumiram grandes riscos associados ao grande investimento demandado para esta adequao. Um erro nas previses no nvel e nas caractersticas da demanda de curto prazo pode acarretar que algumas empresas percam sua posio no mercado e no possam recuperar seus investimentos. Deve-se atentar, ao projetar as tendncias principais de desenvolvimento no setor, que o mercado de internet compartilha os mesmos objetivos que o segmento de telefonia fixa, estando dominado, em sua maioria, pelos operadores deste segmento, ainda que no curto prazo seja provvel que os operadores mveis tenham um papel mais ativo, consequncia das melhores tecnologias produzidas

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por esta indstria. Por outro lado, o estudo permite concluir que os ganhos de produtividade no foram totalmente transferidos aos usurios. Isto observado na escassa reduo do preo da assinatura mensal de telefonia fixa, assim como os altos custos de servio de internet. No mercado de telefonia fixa pode-se observar uma reduo importante nas tarifas de ligaes telefnicas, entretanto este comportamento no observado nas assinaturas mensais, que tiveram pouca reduo nos ltimos 17 anos. Este comportamento responde, em grande medida, as caractersticas da demanda, por serem as chamadas telefnicas elsticas ao preo, enquanto o acesso telefnico mais inelstico devido no existncia de um substituto prximo que cumpra todas as caractersticas. Por outro lado, os preos dos servios de internet reduziram-se na dcada de 2000, podendo-se verificar que nos primeiros anos o custo da internet era basicamente composto por servios telefnicos, os quais eram variveis dependendo dos minutos navegados, o que atenuou seu desenvolvimento. No se tem uma informao detalhada de preos para muitos pases da regio, mas, naqueles que existe, o custo para o usurio de contratao do servio de banda larga era claramente superior ao dos pases da OCDE. Assim, por exemplo, o Mxico apresentou o custo da banda larga, em 2002, superior em 60% do observado nos pases da OCDE. Outra concluso do estudo, de grande importncia por suas implicaes regulatrias, a constatao que o alto crescimento da telefonia mvel no implica ocorrncia de um processo de substituio entre telefonia fixa e mvel na Amrica Latina. O nmero de linhas mveis cresceu de maneira significativa em todos os pases da regio, porm o de telefones fixos no diminuiu, em geral, ocorrendo o fenmeno em poucos pases.15 Mas deve-se ter em conta que a desacelerao no mercado de telefonia fixa pode ter sido influenciada pelo crescimento do mercado mvel, devido essencialmente ao aumento de demanda por servios pr-pagos que formavam 81% do total das linhas em 2005. Esse significativo nmero de linhas pr-pagas pe em destaque um processo de complementaridade entre ambos os tipos de telefonia. Existem evidncias que mostram que os setores da sociedade de menor renda so os que optam por adquirir os planos mveis pr-pagos, com a finalidade de aproveitar a mobilidade do servio e receber suas chamadas ou mensagens de texto. Entretanto estes usurios optam por realizar suas chamadas por telefones fixos ou pela rede de telefones pblicos, devido ao alto custo das chamadas celulares. Isto ajuda a explicar a convivncia entre telefonia fixa e mvel que vem ocorrendo na regio.
15. Comparados os nveis de telefonia durante o perodo 2000-2007, apenas alguns pases do Caribe mostram uma reduo no nmero de linhas fixas.

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Por outro lado, claro que a substituio entre telefonia fixa e mvel pode ser um argumento de desregulao do mercado de telefonia fixa, razo pela qual os reguladores devem ter em mente a importncia da evidncia mostrada, pelos custos de eficincia social que provocariam uma deciso equivocada. Como argumenta Laffont (2000), o mercado de telecomunicaes, em particular o de telefonia fixa, dificilmente poderia ser considerado competitivo, por isso necessrio a participao de um regulador que reduza as possveis falhas de mercado. Mais ainda, se hipoteticamente o mercado se torna competitivo, a estrutura da rede deste mercado e a necessidade de interconexo entre elas requer um ente regulador a fim de estabelecer nveis de interconexo eficientes, assim como a soluo de controvrsias. Um ltimo elemento que deve ser destacado, a alta concentrao na indstria de telecomunicaes, incluindo todos os subsegmentos, na Amrica Latina. No mercado de telefonia fixa o grupo Telefnica da Espanha constituiu-se como um dos mais importantes na regio, devido s suas grandes aquisies no processo de privatizao, assim como as compras complementares destinadas a sua consolidao regional. Este processo de consolidao permitiu que tal empresa controle quatro das dez empresas mais importantes da Amrica Latina.16 Adicionalmente, a holding Carso Global Telecom (parte do grupo Slim), controladora da Telmex S/A, iniciou um processo de expanso mediante o estabelecimento de subsidirias na Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Alm disso, tal empresa apresentou suas intenes em adquirir a CANTV (principal empresa de telecomunicaes da Venezuela) o que no ocorreu devido nacionalizao da operadora venezuelana pelo governo em 2007. No mercado de telefonia mvel existe uma situao similar, devido sada de muitas empresas americanas e europeias da regio, o que permitiu que os atores antes mencionados Telefnica da Espanha e Grupo Carso Global Telecom iniciassem um processo de consolidao regional neste mercado. A Amrica Mvel, na atualidade, tem uma presena regional que inclui: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Ilhas Virgens, Jamaica, Mxico, Nicargua, Paraguai, Peru, Porto Rico, Repblica Dominicana e Uruguai por meio de diversas marcas, sendo a empresa Claro a mais relevante. A evoluo do mercado de internet foi marcada pelo desenvolvimento da indstria de telefonia fixa, no obstante, no incio da indstria, numerosas empresas disponibilizaram acesso internet Internet Service Providers (ISP). Porm com o
16. Em 2006 a Telefnica da Espanha era controladora da: Telesp (Brasil), Telefnica Argentina (Argentina), Telefnica do Peru (Peru) e Colmbia Telecom (Colmbia). Mesmo assim a Telefnica adquiriu o controle indireto de uma parte importante da Telecom Argentina, devido sua participao na Telecom Itlia, situao que as autoridades argentinas esto avaliando, visando evitar situaes que atentem contra a concorrncia, dado que a Telefnica poderia controlar quase que a totalidade da telefonia deste pas.

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passar dos anos muitas destas empresas foram absorvidas pelas companhias de telecomunicao, restando atualmente poucas firmas com participao relevante no mercado, que no se encontram vinculadas a um operador de telefonia.17 A Amrica Latina melhorou em termos de regulao, ainda que seja necessrio um maior fortalecimento da independncia das entidades reguladoras, com a finalidade de fomentar o desenvolvimento da infraestrutura e transferir ganhos de eficincia aos usurios. Nesse sentido, o papel do regulador tem dois aspectos, o primeiro de transferir a eficincia dos mercados aos usurios via tarifas e, o segundo o de fomentar as condies de concorrncia e soluo de disputas com o fim ltimo de melhorar as condies para os usurios.
5 TRANSPORTES

Existe uma ampla rede de transporte entre a fronteira dos Estados Unidos com o Mxico at o Panam, outra desde a Venezuela, passando pela Colmbia e a margem ocidental da Cordilheira dos Andes, e outra que une a zona central do Chile com a Argentina e o sul/sudeste do Brasil. Em outras partes da regio existem redes de menor envergadura ou uma srie de vias que no chegam a formar uma rede propriamente dita. A maior parte dos componentes mencionados so caminhos no pavimentados e de transitabilidade precria, assim como ferrovias no conectadas e, em muitos casos, com mnima e inconstante manuteno. Os pases da regio apresentam vrios problemas comuns que constituem falhas e obstculos ao bom desempenho do sistema de transportes e sua facilitao no sistema de comrcio. De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de existir diferenas em alguns pases, a situao atual da regio deficiente e inapropriada, tanto em qualidade como em quantidade, no que se refere s instalaes fsicas e oferta de servios. A seguir apresenta-se um breve relato da situao de cada modal de transporte.
5.1 Rodovirio

A regio apresenta uma capacidade suficiente de vias para os volumes atuais, porm a infraestrutura rodoviria apresenta um dficit qualitativo significativo. Algumas das rodovias que constituem os eixos principais de transporte encontram-se em mal estado de conservao e so insatisfatrias para o trfego que apresentam, com pontos congestionados que fazem o transporte tornar-se mais lento. Em geral, as rodovias na regio so antigas, com exceo das rotas concedidas na dcada passada, em torno de 1% do total. Observa-se que a proviso de
17. So excees algumas ISPs na Argentina e no Brasil que puderam se destacar, pela criao de contedos e servios agregados. No obstante tais empresas contaram com o respaldo de grupos econmicos vinculados aos meios de comunicao.

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infraestrutura viria na Amrica Latina e Caribe acentuadamente menor que no resto das regies do planeta. No caso da relao de vias pavimentadas sobre o total, a Amrica Latina e Caribe atingem apenas 15,1%, enquanto nos Estados Unidos e nos pases centrais da Europa apresentam entre 63% e 66%, respectivamente, e nos pases da Europa Ocidental superam 85%. Por sua parte, os pases da sia considerados na amostra apresentam relaes entre 79% e 98%, com exceo da Indonsia que alcana 58%. possvel separar a proviso da Amrica Central, que atinge 24% de vias pavimentadas, da Amrica do Sul, que chega apenas a 11%. Enquanto os pases da Europa Ocidental alcanam quase 1.200 metros de rodovias por km2 de territrio e o Japo 3.200 metros, pases da Europa Central e Oriental e da Coreia do Sul superam 1.000 metros, os Estados Unidos tm apenas 650 metros e a mdia da Amrica Latina de 150 metros por km2. Por sua vez, a Europa Ocidental possui um quilmetro de via pavimentada por km2 de territrio enquanto a Amrica Latina apresenta apenas 22 metros, com um pico de 50 metros se considerada a Amrica Central separadamente. Estes valores so sensivelmente inferiores aos apresentados pelos Estados Unidos (388 m/km2), Coreia do Sul (660 m/km2) e Japo (1.674 m/km2). A comparao entre a densidade de vias pode ser observada no grfico 9.
GRFICO 9
Comparao internacional de indicadores de proviso rodoviria 2007

Fonte: Snchez (2008).

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No setor rodovirio da Amrica Latina as concesses tornaram-se um importante mecanismo para atrair financiamento e gesto privada para o setor. Estas representam uma das reas de infraestrutura de transportes em que houve uma extensa aplicao do conceito de investimento, conservao e manuteno de carter gerencial durante um longo prazo das rodovias, nos quais os custos incorridos pelo concessionrio so recuperados mediante cobrana de pedgio e/ou outros mecanismos complementares. Depois de um vigoroso incio nos anos 1990, a dcada seguinte no apresentou o mesmo dinamismo. Contudo, as concesses de rodovias alcanaram uma dimenso aprecivel, com mais de 35 mil quilmetros. Em 2004, 13 pases da Amrica Latina, haviam sido entregues para concesso de um total de 243 rodovias ou trechos destas. Do total so 450 km urbanos, formando parte de 15 concesses em sete cidades de cinco pases, 42 concessionrias respondem por pontes e tneis, que incluem seus acessos e chegam a 24 km de vias. Dado que existem 3,5 milhes de quilmetros de rotas interurbanas na regio, 1% delas foi concessionada. A dimenso do processo de concesso muito diferente de um pas para outro, desde alguns que aplicaram extensamente este mecanismo at outros que ainda no o aplicaram. A tabela 3 apresenta a situao atual de alguns pases da regio no que se refere concesso da malha rodoviria.
TABELA 3
Pas Argentina Brasil Chile Equador Colmbia Costa Rica Guatemala Mxico Panam Paraguai Peru R. Dominicana Uruguai Total Fonte e elaborao: Cepal (2009b).

Concesses rodovirias na Amrica Latina


Quantidade 32 36 24 6 15 1 1 115 2 1 2 3 5 243 Total (km) 10.799 9.709 2.440 1.312 2.399 86 23 6.027 104 140 289 212 1 572 35.112 Interurbanas (km) 10.589 9.664 2.289 1.300 2.399 86 23 6.027 104 140 289 180 1 572 34.662 Porcentagem da rede interurbana 1,7 0,6 2,9 3,0 2,1 0,2 0,2 1,8 1,0 0,2 0,4 0,9 2,7 1,0

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preciso determinar certos parmetros para a viabilidade das concesses rodovirias. Alguns estudos indicam que para as condies habituais da Amrica Latina pode-se requerer inicialmente 8 mil veculos dirios para financiar o melhoramento e 3.500 mil para viabilizar a conservao no longo prazo, que inclui os reforos necessrios na pavimentao. Obviamente no se trata de limites estritos, mas de condies mdias luz da situao prevalecente nos pases e da experincia acumulada na prtica. Pases com menor taxa de risco podem financiar obras com maior custo ou menor nvel de trnsito. As anlises de indicadores sugerem que em cada pas exista certa quantidade de quilmetros de vias que possam ser concessionados. Pretende-se incluir na gesto do concessionrio todas as necessidades de mdio prazo de uma rota conservao, reforo de pavimento, ampliaes e outros melhoramentos bsicos. O potencial concessionvel sem subsdios encontra-se entre 2% e 3% da extenso total, incluindo todo tipo de vias da rede interurbana. Considerando apenas as vias pavimentadas o potencial na ordem de 20%. Mais difcil estimar o potencial como porcentagem da rede nacional troncal, entendida como as vias principais que permitem a conexo geral interna do territrio, dado que os critrios para fazer a classificao variam muito de pas em pas, porm pode-se estimar em torno de 10% e 30%. Dado que as concesses atingem 1% do total da rede interurbana da Amrica Latina percebe-se que h um amplo campo para expanso das concesses, que permitiria mais que duplicar a atual extenso, mesmo que a situao dependa das caractersticas de cada pas. Aqueles que j concessionaram grande parte de seu potencial podero continuar o processo, ainda que no em grandes dimenses, mas a maioria dos pases ainda apresenta muitas possibilidades. De todo modo, sempre possvel identificar concesses adicionais e, medida que o trfego cresce, pode-se agregar a outras.
5.2 Ferrovirio

O transporte de carga por ferrovia limita-se principalmente ao centro e ao norte do Mxico, centro e norte da Amrica do Sul minrio de ferro e carvo e alguns setores do Mercosul. A integrao da rede ferroviria encontra-se comprometida pela existncia de diferentes tipos de bitolas entre os pases. A infraestrutura ferroviria da regio sul-americana apresenta um desenho de rede para um modelo econmico exportador, conforme o tipo de sistema econmico dominante na primeira metade do sculo passado. Na ausncia de polticas de integrao, os investimentos em infraestrutura ferroviria foram canalizados principalmente em linhas que do acesso aos portos martimos.

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Os governos realizaram importantes investimentos em infraestrutura ferroviria no passado, para a integrao regional, especialmente no Cone Sul, porm muitas delas esto abandonadas e outras em estado precrio e com nvel tecnolgico obsoleto. Como exemplo, tem-se a ligao ferroviria da Argentina com Brasil, Bolvia, Paraguai e Uruguai. A rede atual de transporte ferrovirio mostra restries significativas na infraestrutura para transporte de carga intrarregional. Quando comparada a infraestrutura disponvel na regio da Amrica Latina com outras regies do mundo percebe-se a fragilidade presente neste ponto, como se constata na tabela 4. Em mdia a densidade de infraestrutura ferroviria na sub-regio uma das mais baixas do mundo. A Amrica Latina e o Caribe apresentam uma disponibilidade de vias por km2 de territrio que oito vezes menor que na Europa, cinco vezes menor que na Coreia do Sul e dez vezes menor que no Japo, superando apenas as ferrovias disponveis na Indonsia.
TABELA 4
Infraestrutura fsica disponvel
Pases e regies Mdia Europa Ocidental Mdia Europa Central e Oriental Estados Unidos Mdia Amrica Latina e Caribe Coreia do Sul Japo Tailndia Malsia Indonsia Fonte: Snchez (2005). Elaborao: Cepal. Total ferrovias/superfcie (km/km) 48,41 40,27 20,22 5,96 31,83 61,82 7,95 7,36 3,54

A infraestrutura ferroviria e os sistemas de operao foram reformados e reestruturados nos ltimos dez anos. Entretanto, a baixa qualidade da infraestrutura da rede restringe o uso dos trens para atender a demanda crescente das economias. As condies da rede limitam a capacidade de carga e a velocidade de operao. Ainda que grande parte da rede tenha passado para concessionrias privadas, estas ainda encontram dificuldades, o que faz que os investimentos venham sendo ineficientes. Estas dificuldades podem ser provenientes de polticas pblicas ineficazes em promover incentivos para que os investimentos ocorram. At hoje faltam regulamentaes multimodais e interligao com outros modais.

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5.3 Martimo

As estatsticas do transporte martimo internacional mundial, para 2006, foram de 6,35 bilhes de toneladas mtricas (CEPAL, 2009b). Em 1995 o comrcio internacional mundial, medido em toneladas mtricas, era de quase 6 bilhes, sendo que 66% deste era transportado por mar, ou seja, 3,96 bilhes de toneladas mtricas. Em 2005 o total chegou a 9 bilhes, dos quais, 6,1 bilhes foram transportados pelo mar. Isto significa um incremento mdio anual de 4,18% para o comrcio total e 4,42% para o comrcio internacional martimo, denotando uma presena constante do modal martimo no transporte internacional, quando medido em volume. Em relao a 2007, o comrcio internacional martimo alcanou o volume de 6,62 bilhes de toneladas mtricas em todos os trechos, nos quais Amrica Latina e Caribe tiveram participao importante. Porm, existe uma grande diferena entre o transporte de mercadorias originado na Amrica Latina e Caribe (exportaes) e o que teve a regio como destino (importaes). De fato, enquanto as exportaes por mar para o resto do mundo representam 16% do total exportado, no caso das importaes, registra-se uma participao de apenas 6,44%. Esta divergncia explicada pelo carter exportador de grandes volumes de matrias-primas que tem a regio. Nesse contexto, os pases costeiros do leste da Amrica do Sul, chegaram a 543 milhes de toneladas mtricas, originando 52% das exportaes martimas da regio e representando 8% do total mundial. Por sua parte, o Mxico e a Amrica Central, juntamente com o Caribe, com mais de 216 milhes, agrupam 21% das exportaes martimas da regio com o resto do mundo, o que equivalente a 3% do total mundial. Finalmente, a costa oeste da Amrica do Sul deu origem a 28% das exportaes martimas da regio, 292 milhes de toneladas, e sua participao no total de 4%. No que se refere s importaes martimas, a costa leste da Amrica do Sul, recebeu 130,5 milhes de toneladas mtricas de bens do resto do mundo enquanto a costa oeste importou 100,9 milhes e o resto da regio, em conjunto, um total de 195,3 milhes. Assim, a costa leste representou 30,6% das importaes martimas da regio, a costa oeste 23,6% e o Mxico, a Amrica Central e o Caribe 45,8%. J quanto s importaes da regio sobre o total mundial, a costa leste representa 1,97%, a costa oeste 1,52% e o resto da regio 2,95%. A tabela 5 apresenta a evoluo do transporte martimo de diversas mercadorias entre 1985 e 2007, separados por tipos de produto.

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TABELA 5

Transporte martimo internacional por tipo de produto 1985-2007


(Em milhes de toneladas mtricas)
Ano 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (e) Ano 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (e) Ferro 321 347 402 448 451 480 517 587 661 723 785 Carvo Coking Steem 144 153 160 174 169 171 178 179 184 190 211 132 184 242 346 383 406 448 483 507 543 574 Gros 213 215 216 264 260 271 264 275 272 291 300 Bauxita/ Total 5 Fosfato alumnio principais 44 55 52 54 52 55 60 68 78 79 84 46 37 30 30 31 30 29 31 31 30 32 900 991 1.102 1.316 1.345 1.413 1.496 1.623 1.734 1.857 1.987 Minor Bulk 561 606 681 778 799 811 854 918 930 984 1.030 Conteineres 160 246 389 628 647 718 805 918 1.020 1.134 1.243 Outras cargas secas 549 625 727 931 910 964 955 927 918 882 878 Total carga seca 2.170 2.469 2.900 3.596 3.650 3.848 4.041 4.313 4.524 4.776 5.011

Gs Total Total Total Total Petrleo Derivados Total Mx.-mn. cru do petrleo petrleo LPG LNG Clarkson UNCTAD Feamleys Global Insight 984 1.155 1.400 1.656 1.684 1.667 1.770 1.850 1.885 1.923 1.920 415 448 460 518 544 543 582 621 671 687 687 1.400 1.603 1.860 2.174 2.228 2.210 2.352 2.470 2.556 2.610 2.607 22 28 34 39 60 69 3.631 4.160 4.862 5.915 6.024 6.211 6.565 6.953 7.237 7.536 7.765 3.631 4.160 4.862 5.915 6.024 6.211 6.565 6.953 7.237 7.536 7.765 3.932 4.712 5.595 5.653 5.820 6.133 6.493 6.720 7.195 7.572 3.968 4.876 4.812 4.814 5.017 5.821 6.100 6.355 6.628 249 228 904 1.108 1.212 1.397 1.548 1.132 1.137 1.297 1.394

39 104 36 107 36 113 36 125 38 132 37 142 39 168 41 206

Fonte: Cepal (2009b). Obs.: (e) estimado.

A tabela 6 um resumo do transporte martimo internacional com origem e destino em algumas regies da Amrica Latina e Caribe, com dados de 2007, considerando os valores mais relevantes. No caso dos gros, a Amrica do Sul originou quase 117 milhes de toneladas, sobre um total mundial de 341 milhes, ou seja, 34% do total, com destino principalmente para o Oriente Mdio, Europa, Amricas e China. Se esta porcentagem for comparada com os 23,5% de participao de 2005, ser fcil perceber o grande incremento de mais de 45% em sua participao no comrcio mundial de gros.

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Transporte martimo internacional, principais commodities com origem em sub-regies da Amrica Latina e Caribe 2007
De Gros Para Reino Unido/ Amrica Resto da Amrica Europa do Mediterrneo do Europa do Sul Norte Norte Amrica 22.326 18.446 7.621 15.147 do Sul Total 2007 Amrica do Sul Atlntico Amrica do Sul Pacfico Total 2007 Total 2007 Amrica do Sul Caribe Total 2007 Jamaica Resto da Amrica Total 2007 Alumnio Jamaica Resto da Amrica Total 2007 27.964 60.648 57 106.194 11.000 212.500 22.411 131.222 950 885 1.655 29.103 14.886 23.931 6.700 211.400 5.667 29.993 11.393 82.088 2.133 17.996 1.957 1.572 6.417 17.059 8.285 40.041 62.473 3.265 419 3.842 163.100 475.200 5.648 5.562 14.157 1.141 1.550 6.468 400 6.100 2.800 Japo 1.456 29.073 31.520 2.289 138.881 300 Oriente Mdio 1.294 ndia 7.632 Extremo Resto Oriente da sia 32.738 86.180 frica Outros destinos 27 775 15.927 418 29.905 1.100 Total 2007 116.757 340.722 250.862 1.277 787.485 205.500

TABELA 6

10.071 49.709

9.160 29.226

Ferro

14.882 101.450 1.962 7.632

65.716 378.976 20.500

Commodity

Petrleo Caribe

25.500 203.300 5.380 30.922 29 186.476

599.100 160.498

48.400 1.775.400 32.087 76.967 806.349 5.648 7.695 52.146 4.401 4.553 31.488

Carvo

185.150 418 1.031 10.849

Bauxita

Fonte: Cepal (2009b).

O transporte martimo de minrio de ferro alcanou mundialmente 787 milhes de toneladas mtricas, com 33,5% de participao da Amrica do Sul que teve como destinos principais Europa, Oriente Mdio e China. O carvo, da Amrica do Sul at o Caribe correspondeu a 9,55% do total mundial transportado de 1,7 bilho de toneladas mtricas. Em relao ao mercado latino-americano, as principais exportaes martimas, medidas em twenty equivalent unit (TEUs),18 so realizadas, em ordem, pelo Brasil, Chile, Mxico, Argentina e Colmbia. Pode-se observar que as importaes brasileiras, as maiores da regio, so originrias da Europa, sia-Pacfico e Amrica do Norte enquanto as do Caribe (segundo lugar) provm da Amrica do Norte, Europa e sia-Pacfico, similar a Amrica Central. Em quarto lugar, Chile, cujo comrcio martimo de contineres provm principalmente da sia-Pacfico, Amrica do Norte e Amrica Latina em geral. As da Argentina vem da Europa, Amrica do Norte e sia-Pacfico, seguida de perto pela Amrica Latina. As importaes martimas entre os pases da regio so encabeadas por Caribe e Amrica Central e seguidas por Brasil, Chile, Peru, Venezuela, Colmbia e Argentina.
18. Continer de unidade equivalente a 20 ps.

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Finalmente, preciso destacar que existe na regio polticas restritivas de reserva de frete, em especial na navegao de cabotagem, o que reduz artificialmente a oferta de servios de transporte martimo, criando um aumento do preo de mercado e uma tendncia de desviar cargas ao transporte terrestre.
5.4 Fluvial

O transporte fluvial tem grande potencial devido grande disponibilidade de vias de navegao, porm esta capacidade no aproveitada dado que uma grande parte dos rios no so navegveis devido existncia de obstculos tanto institucionais quanto fsicos que impedem a transformao destes em hidrovias (CEPAL, 2009b). De uma forma geral pode-se afirmar que o transporte fluvial ainda incipiente entre os pases da regio, apresentando destaque apenas para Argentina, Brasil e Venezuela, que implementaram hidrovias em alguns de seus rios navegveis. Alm dos percalos institucionais, existem restries de calado em pontos intermedirios e necessidades de realizar retificaes no curso e programas de dragagem para permitir a navegabilidade contnua de comboios de barcaas, sem a necessidade de desarmar a formao em pontos crticos ou redirecionar a outros portos assumindo os custos extras derivados.
TABELA 7
Comparao internacional de indicadores de redes hidrovirias
Pases e regies Mdia Europa Ocidental Mdia Europa Central e Oriental Estados Unidos Mdia Amrica Latina e Caribe Coreia do Sul Japo Tailndia Malsia Indonsia Fonte: Snchez (2008). Total vias fluviais/superfcie km/mil km 12,81 5,48 4,26 6,06 4,72 7,82 22,21 11,81

Os rios, ainda que no possam se interconectar de forma direta, poderiam ser interligados por meio de outros modais para formar amplas redes de infraestrutura de transportes, aproveitando a generosa disponibilidade fluvial que prpria da regio, como pode ser observado no mapa 1. Neste caso, observa-se uma situao potencial bastante interessante j que os pases da regio possuem uma

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grande disponibilidade de vias navegveis, com poucas excees, como mostram os indicadores da tabela 7. Assim possvel destacar que a mdia de 6,06 km/mil km supera a dos Estados Unidos (4,26 km/mil km), ainda que no a Europa Ocidental, Tailndia, Malsia e Indonsia. Deve-se destacar que enquanto os Estados Unidos movimentaram em 2000 mais de 14% de sua produo em suas hidrovias, a Amrica Latina s o fez em 3%, sugerindo um potencial importante para o futuro. Ainda que algumas partes da regio utilizem parcialmente o potencial das principais bacias hidrogrficas (Orinoco, Amazonas, Tiet Paraguai Paran e Del Plata) para o transporte de gros, e s vezes carga geral, os volumes so ainda reduzidos.
MAPA 1
Principais rios navegveis e rede ferroviria da Amrica do Sul 2005

Rios navegveis Linhas ferrovirias Pases

Fonte: Wilmsmeier (2008).

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Considerando a estrutura dos produtos comercializados na regio, a afinidade dos produtos com este meio de transporte de grandes volumes, a localizao geogrfica das redes e a crescente demanda confirma-se a potencialidade do modal (CEPAL, 2009b). Uma anlise da estrutura da carga intrarregional pelo meio de transporte hidrovirio, bem como o ferrovirio, grfico 10, mostra a importncia do a granel, principalmente para produtos agrcolas, nestes setores. O transporte de combustveis e produtos perigosos tambm tem importncia relativamente alta. A participao de carga em contineres significativamente mais baixa no transporte fluvial, quando comparada ao ferrovirio.
GRFICO 10
(Em %)

Estrutura de carga no transporte internacional ferro-fluvial na Amrica do Sul 2000-2003

Fonte: Snchez (2008).

Dada a distribuio geogrfica dos rios navegveis e das reas mais dinmicas na regio constata-se que grande parte das mercadorias foi transportada pela hidrovia Paraguai Paran (grfico 11). Os movimentos de comrcio realizados pelo Peru, Colmbia e Equador representam o trfego intrarregional da Bacia do Rio Amazonas. As cargas brasileiras podem ser transportadas pela hidrovia Paraguai Paran ou ainda pela Bacia do Rio Amazonas. Destaca-se que nos casos da Argentina e do Brasil o transporte fluvial mais importante que nos demais pases da Amrica Latina.

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GRFICO 11
(Em dlares)

Importaes sub-regionais por pas transporte fluvial

Fonte: Wilmsmeier (2008). Obs.: Os dados do Paraguai no mostram a totalidade da movimentao devido falta de informaes.

5.5 Portos

O setor porturio passou por reformas que geraram consequncias positivas. A incorporao de agentes econmicos privados como operadores diretos propiciou grandes investimentos e profundas mudanas nos regimes de propriedade, fato que conduziu a uma grande queda nos preos de operao porturia e uma marcante melhoria no desempenho operacional, medido tanto em tempo quanto na qualidade da prestao (CEPAL, 2008). No geral, os portos foram concessionados ao setor privado, usando amplamente o conceito de landlord, segundo o qual o Estado conserva a propriedade dos ativos e concessiona a operao ao setor privado. Os principais operadores globais de portos de contineres esto presentes na regio, participando dos maiores portos, como se observa no mapa 2.

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MAPA 2

Principais portos da Amrica Latina e do Caribe

Fonte: Snchez (2008).

Registrou-se tambm um fenmeno muito interessante que o dos portos greenfield ou brownfield (trata-se de portos instalados em uma localizao onde anteriormente no havia portos ou existia um em estado de quase abandono, respectivamente). So portos desenvolvidos pelo setor privado, mas de uso pblico, que respondem a uma maior necessidade de capacidade porturia. Esta nova classe de portos abrange tanto o segmento de contineres (Navegantes, Brasil) como de granis (os que rodeiam o eixo porturio de Porto San Martin na Argentina), que so exemplos do fenmeno que cresce na regio. A atividade porturia na Amrica Latina e Caribe aumentou 60% entre 2000 e 2007 segundo seus movimentos de toneladas mtricas e mais de 130% em contineres, atingindo uma cifra histrica de mais de 1,63 milho de toneladas mtricas e quase 32 milhes de TEUs em 2007. A tabela 8 apresenta os dados agregados da atividade porturia na regio.

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TABELA 8

Atividade porturia total na Amrica Latina e Caribe 2000-2008


Variao mdia interanual 2000 283 portos top 10 top 20 top 50 top 10/283 top 20/283 top 50/283 1.022,99 375,71 500,12 769,20 36,73% 48,89% 75,19% 2001 117,52 405,05 555,90 833,76 344,66% 473,03% 709,46% 2002 1.147,57 431,84 570,50 858,58 37,63% 49,71% 74,82% 2003 1.243,66 472,84 631,46 926,70 38,02% 50,77% 74,51% 2004 1.362,17 518,56 696,50 1.020,27 38,07% 51,13% 74,90% 2005 1.423,30 556,42 799,41 1.078,67 39,09% 56,17% 75,79% 2006a 190,70 578,58 780,42 1.145,86 303,40% 409,24% 600,87% 2007a 1.631,63 633,18 856,89 1.249,64 38,81% 52,52% 76,59% 2007/2000 2007/2002a 6,90% 7,74% 8,00% 7,18% 7,29% 7,95% 8,48% 7,80%

Fonte: Snchez (2008).

Como pode ser observado na tabela 8, a regio avanou de 1,02 bilho de toneladas em 2000 para mais de 1,6 bilho de toneladas em 2007, crescendo a uma taxa anual mdia de 6,9%. Ao se comparar o ano 2007 com o incio da recuperao econmica da regio em 2003 esta taxa anual mdia de 7,3%. Os dez principais portos da regio concentravam 36,7% do total de mercadorias transacionadas em portos em 2000 e 38,8% em 2007, com pico de 39,1% em 2005. Se forem considerados os primeiros 20 portos, tem-se em 2000 um total de 48,9% das toneladas movimentadas enquanto em 2007 este volume correspondia a 52,5%. Ao considerar a movimentao efetuada pelos primeiros 50 portos, isto representa 75% em 2000 e 76,6% em 2007. A tabela 9 apresenta a evoluo registrada nos portos da regio entre 2000 e 2007, quanto movimentao de contineres. A Amrica Latina e Caribe movimentaram aproximadamente 7,2% do total de cargas porturias mundiais em 2007. A lista de regies encabeada pela sia, que movimentou mais de 50% do total de contineres em todo o mundo.
TABELA 9
Atividade porturia de contineres na Amrica Latina e Caribe 2000-2007
Variao mdia interanual 2000 Top 100 Top 10 Top 20 Top 10/100 Top 20/100 13,92 6,29 9,62 45,19% 69,11% 2001 14,97 6,79 10,40 45,36% 69,47% 2002 16,34 7,59 11,32 46,45% 69,28% 2003 18,10 8,65 12,74 47,79% 70,39% 2004 21,63 10,43 15,41 48,22% 71,24% 2005 24,51 11,94 17,76 48,71% 72,46% 2006a 28,30 14,21 20,64 50,21% 72,93% 2007a 31,93 16,07 22,87 50,33% 71,63% 2007/2000 12,59% 14,35% 13,17% 2007/2002a 14,34% 16,18% 15,09%

Fonte: Snchez (2008).

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Em relao s questes operacionais, existem diferenas entre os pases: alguns apresentam maior capacidade instalada apta para operao com transporte multimodal e outros apresentam grandes dficits. Entre os pases que possuem padres internacionais aceitveis de eficincia e segurana esto Argentina, Brasil, Colmbia, Panam, Paraguai e Uruguai. Frente situao econmico-financeira e a realidade institucional dos portos dos pases da regio, o servio apresenta algumas caractersticas preocupantes. Os maiores inconvenientes vinculam-se a conservao e manuteno das reas comuns, ao calado e s limitaes nos canais de acesso aos terminais e a falta de equipamentos intermodais. O problema de acesso terrestre aos portos e as externalidades que causam sobre as cidades so outros aspectos fundamentais no que se refere aos portos.
BOX 1
A importncia dos portos e o dilema de gesto da capacidade

A importncia da eficincia no funcionamento dos portos e a influncia desses no desenvolvimento econmico foi reiteradamente destacada por diferentes estudos realizados no mundo. Em ambas as questes um dos aspectos centrais para o xito est a qualidade da institucionalidade e as regras do jogo das parcerias pblico-privadas nos portos, alm da reduo dos custos de transao e coordenao que implica organizao e funcionamento dos clusters e profissionalizao das autoridades porturias. preciso ainda reiterar a importncia de melhorar todos os aspectos relacionados a facilitao do transporte e a logstica, via melhoramento dos processos e procedimentos tanto pblicos quanto privados, a fim de fazer uma importante reduo dos custos logsticos totais, tanto na gesto do comrcio internacional quanto no transporte interno nos pases. As cifras mostradas ao longo dos anos pelos portos da regio mostram uma tendncia muito importante de crescimento da atividade porturia, que maior do que a de outras regies do mundo. Ao mesmo tempo, surge um fato contundente: portos crescendo a uma taxa anual de 16%, 18% ou 19% implicam que a capacidade requerida se duplica a cada cinco ou seis anos, aproximadamente. A duplicao das capacidades operacionais em lapsos de tempo to breves destaca que nos portos, e no transporte de modo geral, a gesto da capacidade uma das questes principais a ser levada em conta. Os administradores de alguns dos portos da Amrica Latina apresentam dificuldades para a tomada de decises. A gesto de capacidade um dos temas centrais a serem melhorados nas polticas porturias nacionais e tambm nas parcerias pblico-privadas na maioria dos pases da regio. 5.6 Intermodalidade

Em geral os pases tm dificuldades para atender as necessidades de conectividade viria com os portos. Por sua parte, com exceo de alguns poucos terminais que contam com instalaes especializadas, a regio apresenta importante dficit quanto interface ferroporturia e os portos no se adaptaram eficientemente ao trfego de contineres por ferrovias e vice-versa. Registra-se uma significativa insuficincia de infraestrutura para conexo dos modais ferrovirio e fluvial.

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5.6.1 Terminais interiores (transbordo)

Tanto para transporte ferrovirio quanto para rodovirio registram-se grandes dficits de terminais interiores de carga, estaes de transbordo com controle aduaneiro, dentro da regio. Neste sentido o Brasil o pas que dispe de melhores facilidades.
5.6.2 Contineres

Existe uma limitao dos estoques disponveis e, por consequncia, um incremento dos preos de aluguel dos contineres. Devido a isto existem regimes especiais que limitam a estadia destes. O transporte multimodal tambm afetado pelo descompasso da circulao entre contineres de importao e de exportao.
5.6.3 Integrao multimodal

Em geral, a falta de integrao entre os distintos modais de transporte um obstculo que limita o desempenho do transporte multimodal e gera grandes dificuldades de traslado dos contineres em uma combinao mais eficiente que aproveite as vantagens inerentes de cada modal. Existem importantes demandas em matria de investimento de infraestrutura, manuteno e tecnologia de transporte, e isto notrio em algumas vias de navegao interior, e a inadequao das conexes com os portos por ferrovias e rodovias que impedem as operaes multimodais de ser eficientes. Nos ltimos anos houve melhorias, depois do desenvolvimento da infraestrutura, dado o modelo de expanso do comrcio internacional. Porm ainda persiste uma grande lacuna que no permite haver um sistema de distribuio fsica conforme as atuais exigncias logsticas.
6 CONSIDERAES FINAIS

Neste captulo, abordaram-se as principais questes sobre o panorama da infraestrutura existente na Amrica Latina. A partir do relatrio intitulado Redes Infraestructurales en Amrica Latina, da Cepal, discorreu-se sobre a situao dos seguintes setores da infraestrutura: energia eltrica, gs natural, telecomunicaes, transportes martimo e fluvial, ferrovirio, rodovirio e intermodalidade. Observou-se que o investimento pblico em obras de infraestrutura reduziu-se significativamente nos pases da Amrica Latina e Caribe nos ltimos anos, passando de 3,1% do PIB na dcada de 1980 para 0,8% entre 1996 e 2001. Com as reformas ocorridas na regio, os investimentos privados passaram de 0,6% para 1,4%. Entre 2002 e 2006 ambos os investimentos (pblico e privado) mantiveram-se, em mdia em 1% do PIB nos pases da regio. A insuficincia de infraestrutura nos pases da Amrica Latina e Caribe reflete a escassez de investimentos. As excees apresentadas foram Chile e Colmbia que apresentaram taxa de investimento total superior mdia.

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Alm do dficit quantitativo h ainda na regio uma grande deficincia na qualidade da infraestrutura e dos servios relacionados. Enquanto a oferta de infraestrutura apresenta taxas modestas de crescimento, percebe-se, na regio, uma significativa demanda reprimida por servios de infraestrutura. A manuteno deste quadro cria dificuldades para o crescimento econmico e se traduz em perda de competitividade dos pases. Avaliando os setores estudados, observaram-se situaes como a do setor de energia eltrica, que passou por reformas em quase todos os pases da regio na dcada de 1990. A maioria dos pases considerou que o modelo de desenvolvimento energtico baseado no protagonismo do Estado estava esgotado, j que este sistema no se apresentava sustentvel, principalmente devido incapacidade do Estado em levantar fundos para a manuteno do modelo. A reestruturao ocorreu em diferentes segmentos do setor (gerao, transmisso e distribuio), possibilitando a participao de diferentes atores e uma nova estrutura institucional. As reformas foram do tipo moderada (Mxico e Uruguai) e radical (Chile, Argentina e Brasil), sendo que alguns pases, como o Paraguai, mantiveram o modelo de monoplio estatal. Outra viso se tem do setor de telecomunicaes, que obteve os nveis de crescimento mais significativos, apresentando melhor nvel de cobertura e de densidade telefnica e de internet. Avanos tecnolgicos possibilitaram este ganho de eficincia no setor, tanto empresas de telefonia fixa quanto mvel investiram em tecnologias avanadas de tal forma que puderam reduzir os custos. No entanto, interessante destacar que essa modernizao e dinamizao do setor no privilgio dos pases que promoveram a privatizao. Percebe-se, portanto que o ganho de produtividade observado reflexo dos avanos da informtica, tecnologia da informao e computacional. Em alguns pases (Venezuela e Panam) que efetuaram a privatizao constatou-se que no houve melhorias substanciais, devido poltica de proteo s empresas adotadas nestes pases. Alm disso, em todos os pases da regio observa-se grande concentrao do mercado, seja telefonia fixa e internet, seja telefonia mvel. J o setor de transporte configura o pior desempenho em infraestrutura entre os pases da Amrica Latina e Caribe. Apesar de uma extensa malha rodoviria, grande disponibilidade de rios e possibilidade da navegao por cabotagem a regio apresenta diversos obstculos ao bom desempenho do sistema de transporte. Isto acaba por constituir em inibidores do crescimento econmico da regio gerando perda de competitividade no mercado internacional. Entre os principais problemas no setor de transportes esto: rodovias antigas e em condies insatisfatrias; dificuldade de integrao e baixa extenso da malha ferroviria na Amrica Latina; navegao fluvial insipiente; problemas de

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calado nos rios e portos etc. Ainda, de uma maneira geral, h uma grande incapacidade dos pases em promover a interconectividade entre ferrovias-rodovias e ferrovias-hidrovias que acaba onerando o sistema de transportes. Desse modo, apesar de alguns avanos nos investimentos com as concesses rodovirias, as ferrovias e o setor porturio, a regio ainda est muito aqum, em termos de transportes, dos pases europeus e outros desenvolvidos. Reforando essa viso setorial, a fim de extrair aprendizado da experincia latino-americana, vale ressaltar os casos mais exitosos na regio no quesito infraestrutura. Por exemplo, o Brasil destaque no setor de energia eltrica, apresentando os maiores avanos na busca de um modelo sustentvel de fornecimento de energia eltrica. Alm dele, o Chile tambm se destaca pelo modelo centrado nas centrais trmicas de ciclo combinado e pelas polticas sustentveis de baixa de preo. No setor de gs natural, como comentado, merece destaque a Venezuela, Peru e Brasil, aquele, o maior ofertante da regio e, estes, os pases com maior potencial de crescimento. No setor de transportes destaca-se a maior densidade observada nos pases do Caribe. Assim, a experincia latino-americana evidencia a necessidade de investimento no setor e a situao de ineficincia e fragilidade observada nos pases da regio. Apesar da onda de reformas que atingiu os diversos setores ainda h uma discrepncia entre oferta e demanda projetada, de modo que esta falta de investimentos em quantidade e qualidade pode ser traduzida, em mdio prazo, em perda de competitividade dos pases da regio. Segundo a Cepal as evidncias apontam para a participao do Estado como agente regulador dos setores de infraestrutura a fim de assegurar o fornecimento e a qualidade dos servios para a populao e garantir o desenvolvimento econmico.

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CAPTULO 2

SETOR ELTRICO: DESAFIOS E OPORTUNIDADES

1 INTRODUO

O setor eltrico brasileiro viveu um longo perodo de expanso do ps-Guerra ao fim da dcada de 1970 (LEITE, 1997). Nesse perodo, o contexto de crescimento econmico sustentado induziu forte crescimento da demanda de eletricidade. Empresas estatais foram estruturadas para atender esta demanda, com ganhos significativos de eficincia econmica devido economias de escala e de escopo (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). Do ponto de vista financeiro, a expanso do sistema era viabilizada pela disponibilidade de fontes de financiamento interna e externa em condies favorveis e pela garantia de remunerao adequada para os investimentos, inscrita no regime tarifrio pelo custo-do-servio.1 Nesse ambiente, econmico-financeiro favorvel floresceram diversos monoplios eltricos regionais que, atuando de forma cooperativa, aproveitaram a interconexo dos mercados eltricos para reduzir custos e melhorar a qualidade dos servios. Legitimadas por seus ganhos de eficincia econmica, as concessionrias dos servios eltricos, gozaram de ampla margem de manobra para decises empresariais, tanto no plano das escolhas tecnolgicas quanto no ritmo adequado para a expanso da sua capacidade de suprimento (DE OLIVEIRA, 1992). A partir de 1980, o contexto favorvel para o desenvolvimento setorial foi desfeito. A entrada de Itaipu no mercado eltrico e a adoo do regime de tarifas nacionais unificadas em um contexto de crise econmica provocaram sensvel aumento nos custos setoriais. As condies favorveis ao financiamento desapareceram, tanto no plano externo quanto interno,2 e as tarifas eltricas passaram a ser contidas para combater o processo inflacionrio galopante. Este conjunto de problemas provocou a desorganizao dos fluxos financeiros setoriais e o esgaramento dos mecanismos de coordenao exercidos pela Eletrobras (DE OLIVEIRA, 2000).
1. Esse regime garantia s concessionrias a recuperao de seus custos e uma remunerao legal situada entre o mnimo de 10% e o mximo de 12% anuais para os investimentos realizados. 2. No plano interno, o imposto nico sobre energia eltrica e o emprstimo compulsrio foram eliminados. No plano internacional, os bancos multilaterais mudaram seus critrios de financiamento dos projetos eltricos.

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No fim da dcada de 1980, o setor eltrico converteu-se em gargalo limitante para o crescimento econmico do pas. As concessionrias no reuniam condies econmico-financeiras que permitissem a obteno dos financiamentos necessrios para a expanso do sistema de forma a atender adequadamente o crescimento do consumo de eletricidade. Depois de longo debate (ELETROBRAS, 1988), a reforma do mercado eltrico foi deslanchada na segunda metade da dcada de 1990. A introduo da concorrncia, sinalizada pela Constituio de 1988,3 foi adotada como cerne do novo mercado eltrico.4 Idealizada a partir da experincia inglesa (SURREY, 1996), a reforma brasileira preservou o regime monopolista na gesto das redes de transporte (transmisso e distribuio).5 Para as transaes comerciais entre os agentes do mercado eltrico, foi criado um mercado atacadista no qual geradores e consumidores contratam bilateralmente os fluxos energticos que transitam pelas redes de transporte.6 No novo mercado eltrico, a coordenao do despacho fsico foi centralizada no Operador Nacional do Sistema (ONS)7, porm a coordenao do despacho econmico passou a ser realizada descentralizadamente pelos agentes, com base em contratos. Um mercado de curto prazo (spot) foi criado para permitir o encontro de contas para as inevitveis diferenas entre quantidades contratadas e quantidades efetivamente consumidas ou geradas.8 A reforma teve por objetivos bsicos atrair investidores privados para o mercado eltrico e melhorar o desempenho econmico-financeiro do setor. Estas melhorias deveriam advir de inovaes gerenciais e tecnolgicas. A convergncia do mercado eltrico com o emergente mercado do gs natural era percebida como um dos elementos motores da melhoria do desempenho setorial (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). Os resultados obtidos com a introduo de presses competitivas nos mercados eltricos tm sido variados (LOSEKANN, 2003). O sucesso ou insucesso destas reformas reside na regulao e nos mecanismos adotados para a gesto
3. A Constituio de 1988, em seu Art. 175, regulamentado pela Lei das Concesses (Lei no 8.987/1995), determinou que toda concesso de servio pblico deve ser objeto de licitao pblica aberta. 4. A privatizao foi outro aspecto importante da reforma, porm, seu objetivo foi essencialmente a gerao de fluxo fiscal para sustentar o Plano Real de estabilizao econmica (DE OLIVEIRA, 2003). 5. O regime tarifrio de preo-teto incentivado foi adotado como indutor de presses competitivas nos segmentos monopolistas da cadeia de suprimento eltrico (ARAJO; DE OLIVEIRA, 2005). 6. As distribuidoras atuam como compradores de energia neste mercado, em nome de seus consumidores cativos. 7. Esta coordenao indispensvel para que seja garantida a estabilidade eltrica do sistema (JOSKOW; SCHMALENSEE, 1983). 8. At a dcada de 1970, os mercados eltricos eram considerados monoplios naturais em que a verticalizao era indispensvel para garantir o equilbrio fsico do sistema, obter economias de escala (SMITH, 1977) e minimizar elevados custos de transao. Custos subaditivos nas redes de transporte (BAUMOL; PANZAR; WILLIG, 1982) eram as justificativas para a monopolizao do transporte (transmisso e distribuio). A verticalizao era necessria para evitar o acesso oportunista de terceiros a direitos residuais de controle de ativos, expresso cunhada por Hart (1995) para expressar os riscos de perdas econmicas provocadas pela contratao no mercado.

Setor Eltrico: desafios e oportunidades

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descentralizada dos riscos envolvidos nas decises de operao e principalmente de expanso da cadeia de oferta de eletricidade (HUNT; SHUTTLEWORTH, 1996). A concentrao dos riscos em um dos elos da cadeia apontada como a principal razo para a crise da Califrnia (BORENSTEIN, et al. 2001), assim como o sucesso da reforma na Escandinvia resulta da adequada repartio dos riscos entre os agentes e o desenho de mecanismos contratuais eficazes para sua gesto (MORK, 2001). No Brasil, a crise do racionamento gerou dvidas quanto capacidade da reforma eltrica oferecer os benefcios econmicos anunciados pela introduo da concorrncia. No entanto, a espinha dorsal da reforma no foi modificada. As mudanas da presente dcada ficaram limitadas ao mercado atacadista, em que foi introduzida a sistemtica de leiles na contratao de energia a fim de atender a demanda dos consumidores cativos (mercado regulado). A segmentao da oferta de energia dos geradores em dois conjuntos (energia velha e energia nova) tambm foi importante. Para evitar nova situao de risco no suprimento, foram criados o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) e a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). No entanto, a confiabilidade do suprimento eltrico permanece insatisfatria e apresenta preocupante trajetria de custo crescente. Esta trajetria coloca em risco a competitividade do parque industrial brasileiro, especialmente seu segmento intensivo em energia. Este ensaio sugere que a reverso dessa trajetria no ser alcanada, sem que seja revista a sistemtica adotada para a gesto dos riscos setoriais A separao do problema do risco de racionamento (energia enquanto bem pblico) da questo da minimizao do custo do suprimento (energia enquanto bem privado) essencial para criar os incentivos necessrios para a expanso economicamente eficiente do parque gerador. O perodo pluviomtrico atual, extremamente favorvel, abre ampla janela de oportunidades para a ao governamental neste sentido. Afastado o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, as polticas podem se voltar para a elevao da confiabilidade do suprimento e o incremento da sua competitividade econmica. A seo 2 faz um breve diagnstico do mercado eltrico, apresentando sua estrutura, sua matriz de fontes primrias e analisa tambm a gesto dos riscos setoriais. Na terceira seo, so apontadas as polticas pblicas adotadas para o desenvolvimento setorial, dando destaque governana setorial, ao modus operandi da programao da expanso e aos mecanismos adotados para alcanar nveis desejados de segurana, confiabilidade e preo para o suprimento. A ltima seo dedicada a sugestes para a ao governamental.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

2 diagnstico setorial 2.1 Estrutura do mercado

O mercado eltrico brasileiro est estruturado em quatro submercados9 interconectados por extensas linhas de transmisso (figura 1). O consumo de eletricidade concentra-se nos setores industrial e residencial. A regio Sudeste Centro-Oeste responde por mais de 60% do consumo total do pas. Mesmo em anos de baixo crescimento econmico o consumo de eletricidade cresce a taxas razoveis, indicando ser forte a inrcia de grande parte deste consumo.10 Os consumidores cativos respondem pela maior parte do consumo de eletricidade, porm o mercado livre vem crescendo rapidamente.11
FIGURA 1
Sistema Integrado Nacional mdia anual 2005

Fonte: ONS. Elaborao prpria.

9. Existem ainda os mercados isolados que somados representam apenas 2,1% do mercado brasileiro. Estas reas geogrficas no participam do mercado atacadista de energia. 10. Esta resilincia explica-se tanto pelo crescimento demogrfico quanto pela contnua difuso de eletrodomsticos entre a populao de baixa renda. 11. Pelas regras atuais, apenas os consumidores com carga superior a 3 MW podem optar pela situao de consumidor livre.

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A oferta de eletricidade no Brasil dominada por empresas estatais (67%), a maior parte sob controle federal (23%), porm a demanda est sob controle de agentes privados (88%). No Norte, o parque gerador exclusivamente hidreltrico;12 no Nordeste, apenas recentemente o parque gerador termeltrico comeou a ser implantado. No Sul, onde se localizam as centrais alimentadas com carvo mineral, o parque gerador termeltrico relevante, assim como no Sudeste Centro-Oeste, onde est localizado o parque gerador nuclear. Nos submercados do Sul e Sudeste Centro-Oeste, os distribuidores permaneceram com a obrigao de honrar seus contratos com a binacional Itaipu, mas gozam da garantia regulatria de repasse automtico deste custo para seus consumidores cativos. No Norte, a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), empresa federal, atua como monopolista, atendendo a demanda de poucos consumidores eletrointensivos e distribuidores. A regio exportadora de energia e seu consumo cresce a taxas relativamente elevadas. No Nordeste, a Companhia Hidroeltrica do So Francisco (CHESF), outra empresa federal, tem posio praticamente monopolista na oferta,13 e a demanda est dispersa entre 11 distribuidores e poucos consumidores livres. A regio importadora de energia e o seu consumo cresce acima da mdia nacional. No Sul, uma empresa privada (Centrais Geradoras do Sul do Brasil Gerasul), uma estadual (Companhia Paranaense de Energia Copel) e Itaipu controlam a oferta, enquanto a demanda encontra-se relativamente dispersa entre distribuidores e consumidores livres. A regio atua como importadora ou exportadora de energia em funo da pluviometria regional. No Sudeste Centro-Oeste, a oferta e a demanda esto dispersas entre um bom nmero de agentes; a regio atua como equilibradora dos fluxos energticos do sistema interligado exportando e/ou importando energia em funo das necessidades das demais regies. Essa diversidade de situaes regionais, aliada ao fato de subsistirem significativas limitaes para o intercmbio de energia entre os submercados, sugere dificuldades para a introduo de presses competitivas no mercado eltrico brasileiro. Como ocorre nos Estados Unidos, seria mais adequada a adoo de regras diferenciadas, ajustadas s condies estruturais dos mercados regionais.14 Esta no foi, no entanto, a opo adotada na reforma
12. Refere-se ao Sistema Interligado Nacional (SIN). As reas ainda isoladas so abastecidas por termeltricas. 13. A CHESF atende 96,3% do consumo regional. A oferta restante fruto de centrais operadas por distribuidoras a fim de atender seu mercado cativo. 14. A soluo comprador nico a que melhor se ajusta s situaes dos submercados do Norte e do Nordeste, nos quais uma empresa geradora controla o essencial da oferta nestes submercados. Alm disso, as oportunidades de economias de aglomerao so ainda relevantes e o sistema de transmisso necessita ser fortemente ampliado. A soluo concorrencial exige disperso razovel da oferta e da demanda entre os agentes do mercado, situao que ocorre apenas na regio Sudeste/Centro-Oeste e, em menor medida, no Sul. Nestas regies, as oportunidades de economias de aglomerao so pouco relevantes e os sistemas de transmisso podem ser considerados maduros.

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setorial. Criou-se um mercado unificado, ainda que para isto tenha sido necessria a introduo de um custo adicional para as transaes comerciais entre os submercados.15
2.2 Matriz de gerao

O parque gerador brasileiro dominado por centrais hidreltricas. Como a Energia Natural Afluente (ENA)16 destas centrais tem fortes flutuaes sazonais e anuais (grfico 1), os reservatrios das hidreltricas cumprem o importante papel de acumular energia nos perodos de ENA elevada para ser utilizada nos perodos de ENA baixa. Desta forma, os reservatrios hidreltricos permitem a oferta de uma quantidade adicional de energia hidreltrica nos perodos de ENA baixa, aumentando a confiabilidade do suprimento hidreltrico.17 Outra forma de dar confiabilidade ao suprimento hidreltrico a construo de centrais trmicas para serem despachadas nos perodos de ENA desfavorvel.18 Nesta situao, as centrais hidreltricas so despachadas de forma a utilizar plenamente a ENA e as trmicas para complementar a oferta hidreltrica. Na prtica, a cadeia produtiva do combustvel utilizado nas trmicas (reservatrio, logstica de transporte e as prprias centrais trmicas) opera como reservatrio adicional dos reservatrios das hidreltricas. Do ponto de vista do sistema eltrico, o despacho complementar das trmicas justifica-se pelo fato de a energia acumulada nos reservatrios hidreltricos ter custo de oportunidade superior ao custo do combustvel. Portanto, o consumo de combustveis reduz o custo econmico do suprimento eltrico. Por outro lado, nos perodos de ENA favorvel, a cadeia produtiva dos produtores de combustveis ficaria ociosa, se no for encontrado usos alternativos, interruptveis, para o combustvel no utilizado nestes perodos.

15. Este custo depende do preo de curto prazo das condies conjunturais de oferta e demanda em cada submercado. 16. Denomina-se ENA quantidade de eletricidade que pode ser gerada pelo parque hidreltrico com a gua que chega s centrais. Esta energia estimada assumindo que o nvel dos reservatrios esteja no patamar mdio de 65% de sua capacidade total. 17. No jargo dos operadores do Sistema Eltrico (SE) brasileiro, denomina-se energia garantida das hidreltricas quantidade de energia que o parque hidreltrico atual pode gerar na hiptese de que ocorra um perodo de ENA igual ao pior registro histrico de ENAs. importante notar que a energia garantida tem um valor de mercado relativamente elevado. Porm, a energia secundria tem valor cadente com sua confiabilidade enquanto a energia vertida tem valor nulo. 18. No jargo setorial, estas trmicas so chamadas de complementares das hidreltricas.

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GRFICO 1
(Em TWh)

Efeito da sazonalidade na capacidade de gerao no Sistema Eltrico

Fonte e elaborao prprias. Obs.: Os limites inferiores e superiores do grfico de caixas mostram as flutuaes no afluxo de energia para a regio Sudeste Centro-Oeste a partir de uma srie histrica de 70 anos (1933-2002). A linha branca determina a mediana para cada ms. A caixa vermelha representa os segundo e terceiro quartis.

Na prtica, os dois tipos de reservatrio (hidreltrico e de combustveis) permitem aumentar a quantidade de energia confivel do sistema hidreltrico. Como o preo da energia hidreltrica determinado essencialmente pelo investimento realizado na sua construo, os reservatrios tm o mrito de incrementar a competitividade econmica destas centrais.19 A escolha entre a construo de um reservatrio hidreltrico ou de um reservatrio trmico adicional para dar confiabilidade ao suprimento hidreltrico determinada no apenas pelos custos diretos envolvidos na construo e na operao dos dois tipos de reservatrios. O formato adotado na gesto das incertezas quanto ENA e quanto s condies do suprimento de combustveis fator crucial na deciso da melhor composio econmica dos dois tipos de reservatrio. O risco que os consumidores esto dispostos a aceitar para a ocorrncia de um dficit na oferta de eletricidade para atender seu consumo que pode ser expresso pela elevao no preo da energia para reequilibrar oferta e demanda fator-chave na fixao do valor da energia em um sistema gerido da maneira descrita anteriormente. Quanto maior este risco, menor ser a necessidade de construir reservatrios e, portanto, menor o custo do suprimento eltrico.

19. O custo da energia hidreltrica pode ser estimado pelo o quociente entre o investimento realizado e a quantidade de energia confivel que a usina gera.

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O grfico 2 apresenta as expectativas de incremento de consumo de eletricidade, para as taxas de crescimento do produto interno bruto (PIB) de 2,6% e 4,5% anuais. Ele apresenta tambm a capacidade do sistema hidreltrico brasileiro atual de atender a estes consumos sem apoio de centrais trmicas, em trs cenrios hidrolgicos: i) o do ano em que a pluviometria foi, historicamente, a mais desfavorvel (1953);20 ii) o de um ano de abundncia nas chuvas (1983); e iii) o de hidrologia conforme a mdia de longo termo (MLT).
GRFICO 2
Aumento da demanda de energia e hidrologia

Fonte e elaborao prprias.

Como se pode visualizar no grfico 2, o sistema hidreltrico poderia suprir o consumo sem apoio de trmicas at meados da prxima dcada, se as condies pluviomtricas forem sempre favorveis. No entanto, se os perodos chuvosos repetirem seguidamente o ano de 1953, o apoio das trmicas indispensvel para evitar o racionamento de energia ou uma exploso no seu preo de curto prazo.21 A determinao da parcela trmica razovel para garantir a confiabilidade do SE brasileiro depende do risco que consumidores esto dispostos a assumir. Entre os consumidores h forte diversidade na disposio para pagar pela confiabilidade do suprimento eltrico. No passado, a dificuldade em traduzir esta diversidade em preos individualizados induziu os sistemas eltricos a adotarem
20. Denomina-se perodo crtico a pior srie de hidrologias ocorrida nos ltimos 70 anos. 21. importante notar que, como o consumo de energia ocorre em tempo real com a produo, preciso manter uma reserva de capacidade de gerao para garantir o suprimento no caso de eventos no programados em algum elo da cadeia produtiva.

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um preo nico para o custo do dficit no suprimento eltrico e a centralizar a gesto deste risco nas concessionrias. O custo desta gesto era repartido administrativamente entre os consumidores, independentemente das disposies individuais para pag-lo, e repassado para as tarifas. Na prtica, quando as situaes de risco para o suprimento surgiam, os cortes de suprimento eram realizados seletivamente, com critrios polticos. A introduo da concorrncia no mercado atacadista de energia pretendeu eliminar esta distoro, descentralizando os riscos setoriais para permitir aos agentes a gesto individualizada de seu risco por meio da contratao bilateral do suprimento de energia.
2.3 Gesto de riscos

Antes da reforma, o mercado eltrico interligado brasileiro era gerido cooperativamente pelos monoplios eltricos regionais. As incertezas dos diversos mercados eram geridas centralizadamente sob a coordenao da Eletrobras.22 O regime tarifrio custo do servio garantia o repasse dos custos desta gesto para as tarifas dos consumidores. Quando a tarifa autorizada pelo ento Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) no era suficiente para a recuperao destes custos, o eventual dficit tarifrio era contabilizado na Conta de Resultados a Compensar (CRC) das concessionrias para ser ressarcido em reajustes tarifrios futuros. At a dcada de 1980, essa organizao industrial mostrou-se eficiente na gesto dos riscos setoriais. A coordenao centralizada do processo de interligao dos monoplios regionais permitia explorar economias de escala e de aglomerao que reduziam os riscos do sistema. Dessa forma, os custos de expanso e a qualidade dos servios prestados em cada um dos monoplios regionais eram reduzidos, beneficiando tambm todo o sistema. Nesse perodo, gestou-se um crculo virtuoso de expanso em que as tarifas dos servios eltricos eram cadentes em termos reais e a qualidade dos servios prestados pelas concessionrias melhorava continuamente (DE OLIVEIRA, 1998). Os efeitos da crise do petrleo transformaram esse crculo virtuoso em um crculo vicioso. O consumo de eletricidade passou a crescer abaixo da previso programada. Projetos em andamento tiveram de ser postergados, adicionando custos financeiros aos crescentes custos de construo de novas centrais. A poltica de conteno tarifria adotada para combater a inflao desorganizou os fluxos financeiros dos monoplios eltricos regionais. O papel coordenador exercido pela Eletrobras foi progressivamente esgarado, criando entre os agentes o consenso quanto necessidade de uma reforma setorial.

22. Grupo Coordenador da Operao Interligada (GCOI) e Grupo Coordenador do Planejamento da Expanso (GCPS).

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A Constituio de 1988 deu o primeiro passo da reforma setorial ao especificar que as concesses devem resultar de licitaes pblicas. Pouco depois, a Lei n o 8.631/1993 determinou o abandono do regime custo-doservio, sugerindo que a gesto dos riscos do mercado eltrico deveria ser realizada pelos agentes deste mercado. Porm, esta lei no ofereceu mecanismo operacional para que os geradores pudessem refletir sua percepo de risco nos preos da energia. O mercado atacadista de energia, criado em 1996, produziu o ambiente para tanto. Neste mercado, os custos da gesto dos riscos setoriais passaram a ser embutidos nos preos dos contratos bilaterais entre geradores e distribuidores/consumidores.23 Como os contratos raramente cobrem as quantidades efetivamente consumidas, criou-se um mercado de curto prazo ( spot ) para permitir o ajuste de diferenas entre a energia contratada e a energia consumida. No entanto, o mercado de curto prazo brasileiro foi estruturado com formato peculiar. De fato, o preo nesse mercado no brota de ofertas e demandas dos agentes, mas de expectativas estimadas por um conjunto de modelos computacionais,24 operados pelo ONS. As expectativas quanto ao consumo futuro de eletricidade e quanto ao regime futuro para a ENA tm papel determinante no uso da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos, e por consequncia, tambm no preo da energia no mercado de curto prazo (spot). Em situaes de ENA muito favorvel, a energia disponvel no mercado de curto prazo tem preo muito abaixo do preo praticado no mercado de contratos. A situao invertese quando a ENA muito desfavorvel. Para evitar que os consumidores e as distribuidoras adotem comportamento oportunista, contratando pequena parcela de seu consumo na expectativa de preos baixos no mercado de curto prazo, necessrio que sejam adotadas fortes penalidades para os consumidores que decidam especular no mercado de curto prazo (NORD POOL, 2002). Na reforma do mercado eltrico brasileiro, no foram adotadas penalidades para o comportamento especulativo dos consumidores e distribuidoras. Essa soluo revelou-se desastrosa poucos anos aps a reforma. Na expectativa de ENAs favorveis no futuro, os vastos reservatrios hidreltricos foram paulatinamente deplecionados, sem que fossem realizados os investimentos em centrais trmicas necessrios para atender os perodos de ENAs desfavorveis (DE OLIVEIRA, 2000). No fim de 1999, o nvel dos reservatrios equivalentes
23. Esperava-se que com o desenvolvimento dos mercados de futuros e de opes para a energia eltrica seria dada liquidez a estes contratos. 24. Essencialmente os mesmos modelos utilizados no regime monopolista para o despacho fsico das centrais.

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chegou a um patamar insustentvel (grfico 3). A trajetria esperada para o seu esgotamento (em vermelho tracejado no grfico) levaria o abastecimento hidreltrico ao colapso.25 O racionamento do consumo tornou-se indispensvel para inflexionar a trajetria de esgotamento (linha tracejada em azul).
GRFICO 3
Evoluo do nvel do reservatrio equivalente para o submercado Sudeste Centro-Oeste

Fonte: ONS. Elaborao prpria.

A interconexo dos mercados do Norte Nordeste com os mercados do Sul Sudeste Centro-Oeste, realizada em 1996, colocou os vastos reservatrios do Sudeste Centro-Oeste a servio do equilbrio entre oferta e demanda de todas as regies do pas, dando dimenso nacional ao risco de racionamento.26 Na ausncia de parque trmico para substituir os reservatrios vazios, o racionamento tornou-se indispensvel para evitar o colapso do sistema eltrico, apesar do seu enorme custo poltico.27 O perodo de racionamento permitiu muito aprendizado. Constatou-se que os consumidores esto dispostos a modificar seus hbitos de consumo, se lhes for oferecido sinal adequado de preo para custo de oportunidade de seu

25. As centrais hidreltricas deixam de produzir energia quando o reservatrio equivalente atinge patamar abaixo de 10%. 26. Os racionamentos de energia eltrica do passado geraram pouca polmica por serem sempre limitados regionalmente. 27. O SE brasileiro j tinha enfrentado outras situaes de racionamento, porm sempre de cunho regional. O racionamento de 2001 foi o primeiro a ocorrer aps a interligao dos quatro subsistemas regionais.

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suprimento eltrico.28 Aprendeu-se tambm que a interligao dos submercados regionais tornou todo o sistema muito vulnervel aos perodos de estiagem, especialmente quando estes ocorrem na regio Sudeste Centro-Oeste, onde se situa a maior parcela da capacidade de armazenagem de energia do sistema hidreltrico do pas. Porm, seu maior ensinamento foi indicar ser essencial a presena de centrais trmicas no parque gerador para garantir a confiabilidade do suprimento eltrico brasileiro. No horizonte previsvel, o gs natural apresenta-se como a melhor fonte alternativa de combustvel para o pas desenvolver seu parque trmico.29 Sendo assim, a estruturao de regras que permitam a gesto combinada dos reservatrios das hidreltricas com os reservatrios de gs natural essencial para a garantia da confiabilidade do suprimento de eletricidade do Brasil.
3 POLTICAS PBLICAS 3.1 Governana setorial

A reforma do setor eltrico alterou radicalmente a governana do mercado eltrico. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) foi criada para regular e fiscalizar as atividades dos agentes do mercado, sendo tambm sua atribuio a fixao de tarifas para os consumidores cativos e para o uso das redes de transporte. O Operador Nacional do Sistema Eltrico, entidade sem fins lucrativos, foi criado para coordenar o despacho das centrais e manter os fluxos de energia na rede.30 A Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE) foi criada para promover a compensao de contratos e as transaes no mercado de curto prazo dos agentes e a Empresa de Pesquisa Energtica para formular o planejamento indicativo da expanso do sistema, incluindo a realizao do inventrio do potencial hidreltrico. O Comit de Monitoramento do Setor Eltrico tem a responsabilidade de supervisionar o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos, propondo as medidas necessrias para evitar que os nveis deles fiquem abaixo de valores previamente programados pelo ONS. O conceito de energia assegurada, sucessor do conceito de energia garantida do perodo monopolista, foi adotado como pilar central para o monitoramento do suprimento de eletricidade. As centrais hidreltricas recebem certificados que

28. Esta disposio particularmente elevada no caso dos grandes consumidores, para quem o custo da energia fonte importante de competitividade econmica. 29. As reservas brasileiras de carvo mineral conhecidas esto situadas no Rio Grande do Sul e Santa Catarina e apresentam caractersticas que indicam ser o seu melhor uso econmico na boca das minas, portanto para suprir o mercado regional. 30. O sistema eltrico funciona como uma gigantesca mquina conectando geradores e consumidores que necessita manter permanentemente o equilbrio eltrico em todos os ns de sua rede.

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lhes garantem uma quantidade de energia assegurada (sic),31 definida pela EPE com base em modelos de otimizao utilizados pelo ONS para gerir os reservatrios hidreltricos no ato de outorga da concesso. Esta energia pode ser oferecida em contratos de longo prazo para os consumidores livres e para as concessionrias de distribuio. Alm de sua energia assegurada, as hidreltricas podem comercializar tambm a energia secundria do sistema hidreltrico, porm, neste caso, apenas a comercializao deve ser feita exclusivamente no mercado de curto prazo.32 Com o objetivo de dar consistncia financeira ao conceito de energia assegurada das hidreltricas, foi criado o mecanismo de realocao de energia (MRE). Este mecanismo procura realizar a compensao de custos e benefcios das centrais hidreltricas decorrentes das diferenas entre a sua energia assegurada e a energia efetivamente gerada para atender o despacho do ONS.33 Dessa forma, a gesto do risco hidrolgico foi retirada das centrais hidreltricas e repassada para o ONS. Para as centrais trmicas, foi dada a opo de no operarem como reservatrios das hidreltricas, declarando inflexibilidade (must run)34 para o seu despacho. Porm, se elas no tiverem sua energia contratada, ela ser ofertada no mercado de curto prazo aceitando o preo calculado pelos modelos computacionais do ONS (custo marginal de operao).35 Alternativamente, as trmicas podem declarar flexibilidade para seu despacho e, nesta condio, elas so incorporadas ao regime cooperativo para o uso dos reservatrios hidreltricos e recebem um certificado de energia assegurada. Visando evitar o risco de falta de combustvel para alimentar as trmicas, especialmente nos perodos de estiagem, foi introduzida a exigncia de lastro.36 Nesta nova situao, as trmicas que optarem por alguma flexibilidade tero de encontrar mercado secundrio para onde canalizar seu suprimento de combustvel no consumido ou obter contratos para seu suprimento de combustvel ajustado administrao do risco hidrolgico realizado pelo ONS. Como oferta e demanda

31. Cada central recebe uma parcela da energia assegurada total do sistema, com base na potncia instalada de cada uma delas. 32. Em perodos de pluviometria favorvel, a ENA permite gerar uma quantidade de energia adicional quantidade assegurada. 33. O MRE sustenta-se na hiptese de que, se em certos momentos a central hidreltrica gera menos energia assegurada pelo fato de estar sofrendo um perodo de ENA desfavorvel, em outros, gerar mais energia para compensar as demais centrais que a apoiaram em seu momento desfavorvel. 34. Isto , seu despacho ocorre independentemente dos clculos realizados pelos modelos. 35. Os modelos calculam os custos marginais de operao nos quatro submercados em que est dividido o mercado eltrico e estes custos so adotados como seus respectivos preos de curto prazo. O ONS deve periodicamente reconfigurar os submercados, em funo das restries de transmisso existentes no sistema interligado. 36. Contratos de suprimento de combustvel que garantam suprimento permanente do combustvel necessrio para atender o despacho da central a plena carga.

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de contratos interruptveis de gs natural so muito limitadas no Brasil,37 a opo pela flexibilidade ficou praticamente limitada s trmicas alimentadas com combustveis lquidos ou slidos.38 Como ocorre com as hidreltricas, as trmicas flexveis s podem contratar a parcela assegurada da sua capacidade de gerao, calculada pela EPE. Na prtica, esta formulao implica aumentar o custo fixo das trmicas flexveis, assim como seu custo varivel, caso no obtenham contratos interruptveis para seu suprimento de combustvel. O conceito de energia assegurada centralizou a gesto do risco hidrolgico no mbito do governo. Para garantir a neutralidade da gesto deste risco, os modelos computacionais utilizados no despacho das centrais foram tornados pblicos e os agentes do mercado atacadista de energia aceitaram formalmente a sua aplicao na determinao do despacho e na fixao do preo de curto prazo. Estes modelos operam com expectativas que so alimentadas pela Aneel expanso do parque gerador e pela EPE demanda futura de eletricidade. Alm disso, um modelo estatstico utiliza a srie hidrolgica disponvel para estimar a srie futura de ENA mais provvel. Pequenas alteraes nestas expectativas tm efeito significativo no preo de curto prazo produzido pelos modelos. Cabe ao ONS administrar a energia acumulada nos reservatrios de forma a garantir que a oferta de energia assegurada do sistema eltrico ser suficiente para atender a demanda contratada, tendo na devida conta as expectativas futuras de ENAs calculadas pelo modelo estatstico. Uma curva de averso a risco utilizada pelo CMSE para que os nveis dos reservatrios permaneam acima do patamar mnimo que garanta o suprimento da energia assegurada contratada. Dessa forma, as geradoras tm seu fluxo de caixa protegido do risco hidrolgico e a responsabilidade por situaes que exijam racionamento de energia passa a ser das instncias governamentais.
3.2 Programao da expanso

O risco de racionamento no suprimento de energia tornou-se preocupao central dos formuladores da poltica energtica brasileira, a partir da crise eltrica de 2001-2002, quando ficou evidenciado que a evoluo da capacidade instalada no vinha sendo suficiente para acompanhar a evoluo do consumo
37. Por ser este um mercado infante, a expanso da oferta de gs natural largamente determinada pela construo da logstica de transporte deste combustvel das zonas produtoras aos centros de consumo. A forte intensidade de capital desta logstica faz que sua viabilidade econmica seja largamente dependente da plena utilizao de sua capacidade instalada. 38. No primeiro mercado, a logstica de transporte madura (combustveis lquidos) e no segundo, desnecessria (carvo mineral utilizado na boca das minas).

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(grfico 4). Para responder a esta preocupao foi criado o Comit de Monitoramento do Setor Eltrico e foram introduzidas as curvas de averso a risco nas decises de despacho das centrais hidreltricas.
GRFICO 4

Capacidade instalada versus capacidade necessria

Fonte e elaborao prprias.

As curvas de averso a risco limitam o nvel de esgotamento dos reservatrios hidreltricos em patamares que permitem garantir o suprimento eltrico do sistema interligado, mesmo em casos de ocorrncia de perodos de estiagem similares ao pior histrico conhecido no conjunto de regies que compem o sistema. As curvas so estimadas para cada um dos submercados do sistema pelo CMSE e devem ser seguidas pelo despacho realizado pelo ONS. importante notar que o CMSE tem autoridade para modificar as regras de uso dos reservatrios e de despacho, sempre que os nveis do reservatrio fiquem prximos dos nveis mnimos de segurana propostos pelo prprio CMSE. Para atender o consumo, os geradores foram agrupados em dois grupos distintos. As centrais com contratos anteriores a 2001 foram classificadas como ofertantes de energia velha (sic) e as demais em ofertantes de energia

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nova.39 Esta segmentao da gerao de energia teve por objetivo incentivar a expanso do parque gerador e, ao mesmo tempo, evitar que o preo da energia contratada no mercado atacadista convirja para o custo de expanso do parque gerador. Os consumidores esto confinados em dois mercados tambm distintos. A maior parcela deles atendida compulsoriamente pelas distribuidoras (consumidores cativos) que devem contratar seu suprimento de energia em leiles realizados regularmente pela Aneel. Os grandes consumidores, denominados consumidores livres,40 podem contratar seu consumo sem necessidade de se submeter ao regime de leiles. importante notar que tanto os consumidores livres quanto as distribuidoras tm a obrigao legal de ter contratada plenamente sua demanda de carga. No caso das distribuidoras, permitido o repasse de at 3% da energia contratada no consumida para as tarifas de seus consumidores cativos. Adicionalmente, as distribuidoras podem devolver para os geradores at 4% da energia velha contratada, caso a demanda de seus consumidores cativos revelese inferior a 97% da energia contratada. No caso dos consumidores livres, a energia contratada e no a consumida deve ser comercializada no mercado livre. O planejamento da expanso realizado pela EPE. Com base neste planejamento, o Ministrio de Minas e Energia (MME) habilita os stios hidreltricos e as trmicas para participarem em leiles de energia destinados a atender o consumo dos consumidores cativos das distribuidoras. As centrais so informadas quanto ao certificado de energia assegurada que lhes cabe e o MME determina a quantidade de energia que demandada nos leiles, assim como o preo mximo que ser aceito pela energia ofertada. Dessa forma, o governo pretende comandar a trajetria de expanso setorial que deseja ver executada em regime competitivo pelos geradores. Uma sistemtica de leiles anuais permite s concessionrias atenderem horizontes distintos de sua demanda de energia (figura 2). Os contratos de energia nova so de longa durao (15 a 30 anos) e os de energia velha tm prazos menores (um a oito anos), ambos com clusula de reajuste para o preo contratado com base no ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). As distribuidoras procuram utilizar os leiles com diferentes horizontes de suprimento para ajustar seus contratos s flutuaes de consumo de seu mercado.

39. No caso de Itaipu, a contratao continua a obedecer s regras do acordo binacional com o Paraguai, sendo prioritrio o despacho desta central nos submercados do Sudeste/Centro-Oeste e do Sul. 40. Demanda igual ou superior a 3 MW.

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FIGURA 2

Fonte e elaborao prprias.

O formato adotado nos leiles procura minimizar os preos obtidos para o suprimento de energia. No entanto, o modus operandi dos leiles para a energia velha e para a energia nova so distintos. No caso da energia velha, o leiloeiro anuncia a quantidade desejada e o preo inicial que est disposto a aceitar para ofertas dos geradores. Na medida em que as ofertas superam esta quantidade, o leiloeiro reduz o preo at obter o equilbrio entre a oferta e a quantidade demandada. Em seguida, o leiloeiro reduz a quantidade a ser contratada e solicita aos geradores que declarem preo firme, igual ou inferior ao preo de equilbrio da primeira fase. Baseado nesta segunda oferta, o leiloeiro equilibra oferta e demanda, pagando a cada gerador o preo declarado pela energia ofertada. As quantidades demandadas, tanto na primeira quanto na segunda fase, so fixadas pelo Ministrio de Minas e Energia, com base nas informaes de necessidades de contratao informadas pelas distribuidoras. As quantidades contratadas pelo leiloeiro so repartidas entre as distribuidoras na proporo das necessidades de contratao informadas por elas. Os leiles de energia nova so conduzidos em trs etapas. Na primeira delas, os stios hidreltricos disponibilizados pela Aneel para construo de centrais so oferecidos com um preo mximo fixado pelo MME. O ofertante da menor tarifa para a energia assegurada de cada central hidreltrica ganha o direito de participao com oferta desta hidreltrica na segunda etapa do leilo, quando as centrais hidreltricas competem com centrais alimentadas com outras fontes primrias de energia. Na segunda fase, os detentores dos direitos de participao da primeira etapa ofertam quantidades de energia assegurada de suas hidreltricas calculadas pela EPE e os respectivos preos para esta energia. J as trmicas, previamente

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credenciadas pela Aneel, ofertam sua capacidade de gerao e a receita requerida por sua disponibilidade para a operao do ONS. Utilizando um ndice de custo benefcio (sic) calculado pela EPE para as trmicas,41 o leiloeiro identifica o conjunto de centrais (hidreltricas e trmicas) necessrias para atender a demanda especificada pelo MME. Na terceira fase, o MME reduz a demanda a ser contratada e os ofertantes fazem lances definitivos de preo receita requerida com as respectivas quantidades de energia.42 A poltica de expanso do parque gerador tem procurado preservar a forte participao das energias renovveis no suprimento eltrico brasileiro. Leiles especficos tm sido realizados para a gerao com biomassa especialmente bagao de cana e com energia elica. A hidreletricidade continua sendo a ncora do programa de expanso e s centrais trmicas permanece sendo destinado o papel de gerao complementar nos perodos de estiagem. Como a maior parte do potencial hidreltrico remanescente encontra-se na Amaznia, esta poltica tem enfrentado forte resistncia dos defensores do meio ambiente. Os projetos eltricos necessitam de aprovao prvia dos rgos de proteo ambiental. Para tanto, necessrio que os empreendedores apresentem a estes organismos relatrios com estimativas dos efeitos sociais e ambientais provocados pelos seus projetos, assim como as medidas que sero tomadas para mitigar os efeitos negativos destes. No caso dos grandes projetos hidreltricos, a magnitude das mudanas gera inevitavelmente fortes controvrsias, principalmente no que se refere dimenso dos reservatrios e s modificaes no fluxo natural da gua. Os defensores do meio ambiente argumentam recorrentemente que uma poltica agressiva de fomento da eficincia energtica e das fontes alternativas de energia permitiria evitar a construo de novas centrais trmicas e hidreltricas. Para mitigar a resistncia ambientalista, os projetos de novas usinas hidreltricas tm sido estruturados de forma a minimizar as reas inundadas pelas centrais. Como resultado desta poltica, a proteo oferecida pelos reservatrios hidreltricos nos perodos de estiagem diminui e a expanso do parque gerador termeltrico torna-se indispensvel para mitigar o risco de racionamentos. A universalizao do acesso energia eltrica tem sido diretriz importante do programa de expanso, assim como o apoio difuso de novas fontes renovveis de energia e a oferta de subsdios aos sistemas eltricos isolados no conectados ao sistema interligado nacional. O Programa Luz Para Todos tem como meta universalizar
41. O custo operacional da central, o preo do seu combustvel e a parcela da capacidade que ser operada com flexibilidade, informados antes do leilo, foram utilizados pela EPE para calcular este ndice, com o apoio dos modelos utilizados pelo ONS. 42. Nos leiles de energia velha e principalmente nos de energia nova, o MME limitou a quantidade a ser contratada em patamar inferior ao solicitado pelas distribuidoras. Desta forma, foi possvel reduzir o preo de equilbrio dos leiles. Resta saber se as estimativas de consumo das distribuidoras estavam superestimadas.

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o acesso eletricidade at o fim de 2010 e os subsdios aos sistemas isolados somaram cerca de R$ 225 milhes em fevereiro de 2010 (ELETROBRAS, 2010). O fomento das fontes renovveis de energia realizado com recursos carreados pelos consumidores para a Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE).
3.3 Segurana, confiabilidade e preo

Os leiles de energia nova tm sido realizados com o objetivo de garantir um programa de expanso compatvel com a previso de crescimento da economia realizada no mbito do governo. At o leilo das duas usinas do rio Madeira (Jirau e Santo Antnio), os investidores privados optaram por atuar na margem do parque gerador. Eles concentraram sua oferta em centrais trmicas alimentadas com leo diesel ou leo combustvel, destinadas para operao nos momentos de pluviometria desfavorvel. Estes tipos de centrais enfrentam menores riscos ambientais que as hidreltricas e no exigem logstica dedicada ao seu suprimento de combustvel, como o caso das centrais alimentadas com gs natural. Como resultado deste processo, o fator de capacidade do parque gerador vem declinando progressivamente, provocando a elevao do custo fixo deste parque com a consequente elevao do preo da energia no mercado atacadista, como pode ser observado no grfico 5.
GRFICO 5
Cenrios de evoluo da relao carga/capacidade instalada do SIN

Fontes: ONS, BEN e EPE. Elaborao prpria.

Por outro lado, a construo de usinas hidreltricas distantes dos centros de consumo, sem reservatrios importantes, tem exigido uma forte expanso do sistema de transmisso e o despacho mais intenso de centrais trmicas para garantir a confiabilidade do suprimento eltrico. Entre 1999 e 2009, a rede de transmisso cresceu mais de 40%, porm o custo da rede para os consumidores subiu de

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R$ 1,7 para R$ 10,5 bilhes (PORTAL..., 2010). Esta dinmica produz presses adicionais de custo no sistema eltrico. A conjuntura gerada pelas mudanas estruturais no consumo de eletricidade induzidas pelo racionamento provocou um excedente significativo na oferta de energia assegurada no momento da contratao da energia velha. Esta conjuntura permitiu que esta energia fosse comercializada a preos significativamente abaixo do custo da energia nova. Dessa forma, a composio de contratos de energia velha de preos baixos com contratos de energia nova de custos (portanto, preos) elevados permitiu que os aumentos nos custos de gerao e transmisso provocados pelo programa de expanso da gerao no fossem sentidos pelos consumidores na sua plenitude.43 Componente eficaz da poltica de combate a presses inflacionrias, essa composio de preos teve a deficincia de no estimular a contratao de energia nova pelos consumidores livres. Estes preferiram contratar energia velha mais barata deixando para as distribuidoras a contratao da energia nova mais cara necessria para atender a expanso do consumo. Ocorre que as distribuidoras buscam contratar apenas a energia para atender a parcela de incremento do consumo de seus consumidores cativos. Sendo assim, a estratgia de contratao de energia dos consumidores livres deixou de ser funcional quando o excesso de energia velha se esgotou. Nesse momento, os consumidores livres passaram a necessitar da contratao de energia nova para atender o crescimento do seu consumo. A separao da oferta de energia em dois grupos (velha e nova) criou entre os consumidores livres a expectativa de que as distribuidoras contratem toda a energia nova necessria para atender todo o crescimento do consumo mercado regulado mais mercado livre de forma a liberar quantidade crescente da sua energia velha contratada para ser oferecida no mercado livre. Esta soluo levaria o preo mdio da energia no mercado regulado para um patamar cada vez mais distante do preo da energia velha comercializada no mercado livre. Tal dinmica insustentvel, do ponto de vista da racionalidade econmica. importante notar que a contratao de energia nova essencial para a segurana do suprimento energtico. fundamental oferecer condies regulatrias que permitam garantir a recuperao dos custos das novas centrais. No entanto, a convergncia do preo da energia velha com o preo da energia nova teria forte impacto no preo da energia para consumidores cativos e consumidores livres. Este cenrio vem preocupando especialmente os grandes consumidores que correm o risco de perder sua principal vantagem competitiva frente a seus
43. Nos leiles de energia velha realizados, o preo da energia foi crescente, passando de R$ 57,51 MWh em 2005 para R$ 67,33 MWh em 2006, R$ 75,46 MWh em 2007 e R$ 83,13 MWh em 2008. No leilo de energia nova, o preo situou-se em R$ 114,43 para a oferta hidreltrica e em R$ 127,18 para a termeltrica.

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concorrentes internacionais. O trmino dos contratos vigentes para a energia velha a partir de 2013 sugere que este problema ter de ser equacionado proximamente. A recontratao da energia velha em patamar de preo significativamente inferior ao custo da energia nova tem sido sugerida como a forma mais fcil e efetiva de resolver este problema. Porm, a conjuntura do mercado no momento dos leiles de recontratao de energia velha ter novamente papel determinante no comportamento do preo oferecido aos consumidores. Caso os leiles ocorram em situao de forte escassez na oferta de energia, provvel que a energia velha seja comercializada a preos elevados, situao que criar dificuldades para a competitividade de diversos segmentos produtivos, em especial os segmentos intensivos em energia. O governo tem aventado a hiptese de renovao das concesses das centrais ofertantes de energia velha. A obrigao de um preo mximo para a oferta de energia destas centrais seria uma das clusulas desta renovao. Porm, esta soluo encontra dificuldade pelo fato de existirem impeditivos legais que devem ser superados para sua execuo. Outro mecanismo, mais efetivo e concreto, que vem sendo perseguido para alcanar o mesmo objetivo a construo de centrais nas quais uma grande quantidade de energia nova seja destinada ao mercado livre.44 Dessa forma, pretende-se criar um excedente significativo de energia velha mais energia nova que induzir a reduo nos preos de ambas para os grandes consumidores. Alm disso, o governo vem procurando minimizar a elevao no preo da energia para os consumidores cativos, para os quais destinada a maior parte da energia nova. Para tanto, o governo tem procurado oferecer condies que permitem reduzir o custo de construo das grandes centrais hidreltricas na Amaznia. No entanto, o esforo governamental nesta direo tem sido contrarrestado pela demanda de medidas mitigadoras dos impactos sociais e ambientais destes projetos. Para reduzir os riscos desses projetos, o governo decidiu assumir a responsabilidade pela obteno de licena prvia dos stios hidreltricos que pretende disponibilizar para os leiles de energia nova. No entanto, os riscos vinculados ao licenciamento ambiental definitivo permanecem sob a responsabilidade do investidor. Dessa forma, ainda que boa parcela dos elevados riscos econmicos e ambientais das centrais hidreltricas na Amaznia fiquem reduzidos, as dificuldades na rea do meio ambiente no esto plenamente equacionadas. A dificuldade encontrada no leilo da usina hidreltrica de Belo Monte oferece uma clara indicao dos problemas ainda a enfrentar nesta rea. importante notar
44. Este mecanismo foi adotado nas centrais do rio Madeira e est sendo proposto tambm no caso de Belo Monte.

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que a presso de custos, provocada pela necessidade de mitigao dos impactos ambientais e sociais dos grandes projetos hidreltricos, tende a reduzir os benefcios decorrentes da sua escala, elevando os custos de construo e, portanto, o preo para a energia que ser ofertada nos leiles. No plano da confiabilidade do suprimento, h problemas tanto no mbito da rede bsica de transmisso quanto nas redes de distribuio. Os centros de consumo da regio Sul-Sudeste esto se tornando crescentemente dependentes do suprimento de grandes blocos de energia da Amaznia. Este movimento exige reforos na rede bsica de transmisso para evitar que blecautes de grande amplitude, similares ao ocorrido em novembro de 2009, voltem a se repetir. Por outro lado, a onda de calor do vero 2010 evidenciou a fragilidade das redes de distribuio de diversas concessionrias. Elas necessitam realizar investimentos significativos para evitar que blecautes localizados se tornem eventos corriqueiros. A confiabilidade do suprimento eltrico caracterstica essencial para a realizao dos investimentos que do sustentao ao ritmo de crescimento econmico. A atuao da Aneel neste campo tem deixado a desejar. necessrio destacar que a centralizao da administrao dos custos e dos benefcios, decorrentes das oscilaes nos nveis de reservatrio no ONS, contribui para a presso de custos no mercado atacadista e limita a melhoria da confiabilidade do suprimento. O regime tarifrio oferecido aos consumidores no induz comportamento economicamente racional no uso da eletricidade, em funo dos custos induzidos pela conjuntura pluviomtrica. Este problema especialmente relevante nos perodos de estiagem, quando o custo da energia no mercado de curto prazo cresce acentuadamente, sem que este sinal de preo seja repassado para os consumidores cativos. A insensibilidade econmica escassez de energia dos consumidores cativos repassada para os consumidores livres que adotam como estratgia de contratao o comportamento do preo da energia no mercado de curto prazo. A essas presses de custos vm se juntar os encargos parafiscais introduzidos na legislao do setor eltrico.45 Eles j somam pouco mais de 17% dos custos da energia no mercado atacadista.
3.4 Projees de investimento

Como visto, 2001 foi caracterizado pela grave crise de abastecimento do mercado consumidor de energia eltrica. Foram afetadas todas as categorias de consumidores: industrial, comercial, residencial e pblica. A gnese do problema foi a
45. Conta de Consumo de Combustvies (CCC), Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE), Reserva Geral de Reverso (RGR), Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), Gesto da Pesquisa Desenvolvimento Tecnolgico Inovao (PDTI).

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interrupo dos financiamentos externos ao setor eltrico, o controle dos preos e tarifas dos bens e servios pblicos destacadamente a energia eltrica para conter a inflao, que reduziram a capacidade de investimento do setor, desde a segunda metade da dcada de 1980. A grave crise fiscal que atingiu a administrao pblica fez que os investimentos se tornassem inferiores s necessidades impostas pelo crescimento da demanda, assim, assegurar o pleno abastecimento do mercado nacional passou a ficar cada vez mais difcil, j a partir de meados da dcada de 1990. O mercado consumidor de energia eltrica deparou-se com a realidade concreta do racionamento, consequncia do insuficiente volume de recursos privados e pblicos aplicados no aumento da capacidade de gerao e transmisso instalada, ao longo de toda a dcada passada, para acompanhar o crescimento da demanda. Portanto, houve srio desequilbrio entre oferta e demanda de eletricidade, que, potencializado pelo baixo volume de chuvas, teve repercusses negativas sobre o nvel de atividade econmica, com reflexos depressivos sobre a produo industrial e o volume de vendas do comrcio. As projees iniciais de crescimento do PIB, para 2001, que variavam de 4,5% a 5%, foram reduzidas para 1,5%. A reduo do volume de emprego, diante deste quadro, tornou-se inevitvel. O modelo do setor eltrico foi concebido, na segunda metade da dcada de 1990, tendo como diagnstico a incapacidade do Estado de prover recursos necessrios em decorrncia do esgotamento do esquema baseado no trip financiamento externo, tarifas e recursos oramentrios. A nova conformao setorial, baseada na livre iniciativa, estava incompleta, em que cerca de 80% do segmento de gerao permanecia em poder do Estado. Como a implantao do novo modelo setorial no se completou, o aporte de recursos para investimento privado no foi potencializado. Deve-se mencionar que em maro de 2004, por meio da Lei no 10.848, o governo federal promoveu alteraes significativas no marco regulatrio do setor eltrico, destacadamente no que diz respeito comercializao de energia eltrica em ambiente regulado ou livre. Evidentemente que mudanas fortes no marco regulatrio provocam instabilidade na confiana dos investidores e dos financiadores, que requer tempo para assimilarem as novas regras. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), pela sua condio de principal instituio financiadora dos investimentos de longo prazo da indstria e da infraestrutura, consegue recolher um amplo conjunto de informaes sobre os horizontes de investimento no Brasil. Dessa forma, o banco constatou que houve alguma recuperao dos investimentos no setor eltrico no perodo 2005-2008, totalizando R$ 68 bilhes. Para o quadrinio 2010-2013 o mapeamento realizado pelo rgo estima investimentos da

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ordem de R$ 92 bilhes, o que significa um crescimento mdio anual de 6,3% em relao ao quadrinio 2005-2008. Estes recursos estaro concentrados nas usinas hidreltricas (UHE) do rio Madeira (Jirau e Santo Antnio), que consumiro R$ 20 bilhes; no incio da obra da UHE Belo Monte, com investimentos, no perodo, de R$ 8 bilhes; na construo da usina nuclear de Angra III, com previso de investimentos de R$ 4 bilhes; e os mais de 70 projetos oriundos do 1o leilo de energia elica, que demandaro recursos no montante de R$ 8 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010). Por seu turno, a EPE apresenta uma projeo de investimentos para o setor eltrico, conforme seu Plano Nacional de Energia 2030 (EPE, 2007). Espera-se que o consumo de energia eltrica chegue a valores entre 847 TWh e 1.244 TWh, em 2030 em 2005 este consumo foi de 375 TWh. Isto demandar investimentos tanto em gerao quanto em transmisso e distribuio. A hidroeletricidade permanecer como a principal fonte na gerao, mas so previstos investimentos tambm em termeltricas: gs natural, energia nuclear, carvo mineral e biomassa; alm de outras fontes como Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) e energia elica. Tambm so previstos investimentos em transmisso, em especial na interligao das usinas hidreltricas da Amaznia ao Sistema Interligado Nacional, e em ampliao da capacidade das ligaes entre os sistemas regionais. Para atender a este aumento de consumo de eletricidade tambm so estimados investimentos na rede de distribuio. Assim, para o perodo de 2005 a 2030, a EPE estima investimentos da ordem de US$ 286 bilhes, sendo US$ 168 bilhes em gerao, US$ 68 bilhes em transmisso e US$ 50 bilhes em distribuio.
4 DIRETRIZES PARA A AO DO GOVERNO

O consumo de eletricidade vinha movendo-se em ritmo elevado, prximo da taxa de crescimento da economia at a recente crise econmica global. Paulatinamente, foi sendo esgotado o excesso de oferta criada pela crise do racionamento. A preocupao com o risco de racionamento ressurgiu em 2007, mas foi desfeita como resultado da queda no consumo provocada pela crise econmica de 2008 conjugada com o perodo pluviomtrico extremamente favorvel. O risco de racionamento, apesar da retomada do crescimento econmico depois de passado o epicentro da crise, praticamente inexistente nos prximos dois anos. Afastado o risco de racionamento, abrese ampla janela de oportunidades para que os problemas da queda na confiabilidade e da perda da competitividade do suprimento eltrico sejam enfrentados. Historicamente, o suprimento eltrico tem sido uma das principais vantagens competitivas de nossa economia. Desde a dcada de 1950, preos inferiores e suprimento energtico confivel induziram o desenvolvimento de um sofisticado parque industrial voltado no apenas para o mercado domstico. Esta vantagem vem sendo esgarada progressivamente, desde a dcada de 1980. Estudo

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da consultoria Advisia indicou que o preo da energia eltrica no Brasil situa-se muito acima dos praticados na maioria de nossos parceiros comerciais (ESTADO DE SO PAULO, 2010) e o recente blecaute provocado pelo colapso da linha de Itaipu minou a confiabilidade do sistema. O preo da energia ofertado no mercado regulado vem crescendo progressivamente e os contratos de firmados nos leiles de energia nova sugerem que essa tendncia ter continuidade (grfico 6). Estes contratos tm prazos longos de vigncia e esto indexados com o ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). Sendo assim, o preo da energia no mercado atacadista permanecer congelado em termos reais pelas prximas dcadas, independente das alteraes estruturais que venham ocorrer no mercado de energia. Esta situao preocupante, especialmente no caso dos grandes consumidores, para os quais o preo da energia fator determinante na sua competitividade econmica. Para estes, fundamental que seja aberta a possibilidade de tirar proveito da conjuntura hidreltrica para reduzir seu custo de suprimento energtico.
GRFICO 6
Expectativa do comportamento do preo da energia

Fonte e elaborao: PSR Consultoria. Obs.: Sem PIS/Cofins, ICMS, RTE e componentes financeiras.

A entrada das grandes centrais programadas para a Amaznia dever arrefecer o movimento de aumento do preo da energia no mercado atacadista. Ganhos de escala e condies favorveis de financiamento tm permitido obter preos bastante favorveis nos leiles de energia nestas centrais.46 No entanto, estas cen46. A energia de Jirau foi negociada a R$ 71,40 por MWh e a de Santo Antnio a R$ 78,77 por MWh. No caso de Belo Monte, h expectativa de que ela se situe abaixo de R$ 81,00 por MWh.

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trais necessitam de complementao trmica para que sua escassez de suprimento seja complementada nos perodos secos, principalmente nos perodos de estiagem. Portanto, o preo relativamente baixo obtido nestas centrais ser acrescido dos custos vinculados s centrais trmicas necessrias para sua complementao nesses perodos, elevando o preo da energia contratada no mercado regulado e, nos perodos de estiagem, no mercado de curto prazo (spot). Dessa forma, a oferta de energia velha a preos prximo do preo da energia nova vinda da Amaznia essencial para garantir a competitividade do parque industrial domstico, especialmente no caso dos setores eletrointensivos. Se por um lado a escala das centrais construdas na Amaznia deve arrefecer o ritmo de incremento do preo no mercado atacadista, por outro lado estas centrais exigem forte reforo da rede de transmisso para garantir a confiabilidade do suprimento eltrico. Mais ainda, elas exigem a ampliao do parque de centrais trmicas nos centros de carga47 para que o ONS possa ilhar estes centros em situaes, ainda que de baixa probabilidade, de ruptura no fluxo de energia destas centrais. Uma soluo racional para esta questo a promoo de leiles orientados para o suprimento regional dos mercados regulados, valorizando adequadamente as disponibilidades locais de recursos energticos. A sistemtica atual de leiles solicitando oferta para atender o mercado nacional tem provocado distores tanto no plano da localizao das novas centrais quanto na composio de seu conjunto de fontes primrias. O uso do ndice custo benefcio para estimar a competitividade de centrais com caractersticas tcnicas e econmicas to dspares, por exemplo, uma trmica a carvo com capacidade para gerar 200 MW e uma central hidreltrica com capacidade para gerar de 1.000 MW inevitavelmente gera irracionalidades econmicas. Esses ndices, calculados em funo de conjunturas hidrolgicas e estimativas conjunturais para os preos dos combustveis, no so adequados para tomadas de deciso orientadas para o longo prazo. Por outro lado, a localizao da central no sistema interligado tem bvias implicaes em termos de reforo e ampliao do sistema de transmisso que necessitam ser adicionados aos custos de gerao no momento do leilo. Leiles regionalizados em funo das necessidades regionais, com demandas especficas em termos do conjunto de fontes primrias, permitiriam equacionar estes problemas, reduzindo custos e promovendo maior eficincia econmica. Os encargos parafiscais e os tributos so parte muito significativa da presso de custos no mercado atacadista. No caso dos encargos parafiscais, a Reserva Global de Reverso (RGR) no tem lgica econmica, j que a reverso das concesses dever ser seguida da sua relicitao onerosa, devendo ser extinto imedia47. O potencial hidreltrico disponvel nas proximidades dos grandes centros de carga muito limitado.

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tamente, como medida para aumentar a competitividade do suprimento eltrico. A CDE foi idealizada com escopo amplo, na hiptese de que o preo da energia no mercado atacadista permaneceria no patamar da energia velha. Porm, claro que esta hiptese foi ultrapassada pela realidade. No h racionalidade econmica em onerar os consumidores de eletricidade para subsidiar a construo de gasodutos pelo setor de combustveis petrolferos, um dos setores mais rentveis da economia. Os encargos destinados universalizao do acesso e da interligao dos sistemas isolados no Sistema Interligado Nacional deveriam ter prazos fixados para sua extino vinculados s metas estabelecidas para alcanar estes objetivos, enquanto a subveno aos consumidores de baixa renda poderia ser incorporada ao programa Bolsa Famlia. O caso dos tributos 30% em mdia no caso do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) e cerca de 7% no caso do Programa de Integrao Social (PIS)/Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) particularmente preocupante, na medida que sua forma de incidncia ad-valorem. A eletricidade um insumo industrial pervasivo. Preos elevados para a eletricidade oneram a base da cadeia produtiva, inibindo investimentos que promovem ganhos de produtividade e garantem aumentos na renda da populao. A reduo da carga tributria para patamar similar aos praticados em nossos parceiros comerciais indispensvel para que a ampla disponibilidade de energia volte a se configurar como principal vantagem comparativa da economia brasileira. A preservao de um parque gerador em que dominam as fontes renovveis de energia diretriz que vem sendo perseguida e deve ser mantida. O Brasil dispe de vastos recursos renovveis, particularmente de potenciais hidreltricos, que permitem preservar a matriz energtica com baixas emisses de gases que provocam o efeito estufa. Contudo, esta diretriz no pode ser desvinculada do estrito respeito aos direitos sociais das populaes atingidas por projetos eltricos nem por mecanismos previstos em lei para compensao pelos impactos ambientais dos projetos. A eficincia energtica tema que tem merecido pouca ateno da poltica energtica. O Programa de Conservao de Energia (Procel) exerceu papel relevante na melhoria da eficincia energtica do pas, quando a escassez do insumo tornou-se fator limitante para o crescimento econmico. Porm, ele tem sido regularmente negligenciado quando emergem conjunturas de excesso de capacidade na oferta. A eficincia energtica deve ser uma poltica permanente e agressiva, especialmente, junto aos fornecedores de equipamentos que, bom lembrar, vo ser utilizados pelos consumidores por muitos anos. A demanda futura de energia

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est sendo construda com os equipamentos vendidos atualmente. A preocupao com o risco de esgotamento dos reservatrios hidreltricos deve ser desvinculada da preocupao com a minimizao do custo da energia decorrente do uso de combustveis fsseis. Enquanto este um problema que afeta o custo do suprimento do consumidor individualmente, o primeiro tem efeitos difusos e complexos no conjunto da sociedade. Para o problema da minimizao dos custos de suprimento, existem instrumentos financeiros que podem ser utilizados pelos consumidores como proteo para os riscos econmicos decorrentes da incerteza pluviomtrica. J o esgotamento dos reservatrios, faz emergir o risco de racionamento a partir de certo patamar. Este risco deve ser administrado como um bem pblico. Portanto, ele necessariamente se inscreve na rea de atuao governamental. Notcias recentes indicam que esto sendo estudadas medidas que permitiriam aos consumidores realizar descentralizadamente a gesto do risco econmico do seu suprimento de energia (VALOR ECONMICO, 2010). Para tanto, seria permitido a consumidores livres que comercializem sua energia contratada em um mercado secundrio de energia. A deciso de comercializar neste mercado teria como parmetro a escassez de energia indicada no preo da energia no mercado de curto prazo (spot). Este tipo de mecanismo, adotado h muitos anos na Noruega (NORD POOL, 2002), contribuir para a reduo dos custos do suprimento nos perodos de pluviometria favorvel e para incrementar a confiabilidade do sistema eltrico nos perodos de estiagem. Para o problema do esgotamento dos reservatrios alm de um patamar aceitvel risco de racionamento , esto sendo utilizadas atualmente as curvas de averso a risco. Porm, a conexo destas curvas com o preo da energia no mercado de curto prazo no realizada de forma satisfatria e transparente. Flutuaes irracionais no preo da energia de curto prazo geram dvidas entre os agentes quanto eficcia da sistemtica adotada para o clculo deste preo, que, importante lembrar, fundamental para a competitividade dos grandes consumidores de energia. A adoo do conceito econmico de indisponibilidade para uma parcela da energia acumulada nos reservatrios hidreltricos pode equacionar essa questo. Esta parcela, que poderia ser calculada com base nas curvas de averso a risco, seria assimilada como um seguro fixado pelo governo para garantir a confiabilidade do suprimento de energia. O custo deste seguro pode ser mensurado pelo valor econmico da gua que fica indisponvel para uso econmico dos consumidores. A energia indisponvel somente seria liberada para uso dos consumidores em situaes crticas, com critrios econmicos fixados pelo governo em funo da conjuntura energtica excepcional.

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A parcela de energia indisponvel seria fixada anualmente para os 12 meses seguintes pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) ao se iniciar o perodo seco.48 Caberia ao ONS oferecer ao CNPE estudos que visem garantir o suprimento eltrico na hiptese de uma estiagem similar do pior registro histrico ocorrer aps o incio do perodo seco.49 A parcela de energia acumulada nos reservatrios que exceda a parcela indisponvel poderia ser utilizada pelo ONS na gerao hidreltrica. O custo para o sistema eltrico, provocado pelo uso da energia disponvel para a gerao hidreltrica, observaria uma curva de custo exponencial (grfico 7) que tambm seria fixada pelo CNPE, no incio do perodo de seco.
GRFICO 7
Exemplo de uma curva de preo para a energia hidreltrica disponvel

Elaborao prpria.

Ao fixar o nvel de indisponibilidade para os reservatrios hidreltricos, o CNPE estar administrando a parcela da energia acumulada nos reservatrios que corresponde a um bem pblico. Ao definir uma regra de preo para o uso da energia disponvel, o CNPE est estabelecendo um regime transparente de fixao do preo da energia no mercado de curto prazo (spot), que depende apenas da operao do ONS. A elevao do preo no mercado de curto prazo sinalizaria claramente que o sistema est se aproximando da necessidade de utilizar o seu seguro econmico (energia indisponvel). Por outro lado, preos baixos no curto prazo indicam que os grandes consumidores tm na energia uma vantagem competitiva a ser explorada.
48. Perodo que se segue ao fim das chuvas de vero. 49. A energia indisponvel pode ser definida nos mesmos moldes das curvas de averso a risco.

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importante notar que essa sistemtica proposta permite aos grandes consumidores e s distribuidoras formularem expectativas para o preo da energia no curto prazo, com base em suas expectativas para o comportamento da pluviometria. Estratgias empresariais visando aproveitar as conjunturas pluviomtricas sem que seja comprometida a preservao do interesse pblico, j que a parcela indisponvel da energia funciona como seguro para o bem pblico (risco de racionamento). Esta sistemtica tem o mrito de abrir o caminho para a necessria convergncia progressiva dos mercados livre e regulado de energia.

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REFERNCIAS

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

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CAPTULO 3

PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO DO SETOR PETRLEO E GS NO BRASIL

1 INTRODUO

A indstria brasileira do petrleo iniciou seu desenvolvimento efetivo a partir do monoplio estatal exercido pela Petrobras, instituda por meio da Lei no 2004, em outubro de 1953, com o objetivo de executar as atividades do setor petrolfero no Brasil em nome da Unio.1 Na liderana deste processo durante cinco dcadas, a Petrobras (Petrleo Brasileiro S/A) imprimiu sua identidade construo de uma indstria estratgica e de elevado impacto sistmico. No mbito das reformas estruturais do Estado brasileiro, ocorridas nos anos 1990, foi alterada a organizao econmica do petrleo (Lei no 9.478/1997). A reforma objetivou tornar compatvel o desenvolvimento do setor petrolfero com o novo padro de desenvolvimento econmico, inaugurado com a reforma do Estado implementada, a partir de 1995, com o governo Fernando Henrique Cardoso. Contudo, importa destacar que o sucesso da organizao econmica anterior da indstria, sob o comando da Petrobras, conduziu a deciso da coalizo poltica reformadora para uma opo peculiar e distinta daquela implementada para todas as outras indstrias de infraestrutura. No setor petrolfero, a introduo de presses competitivas abdicou de um processo de privatizao stricto sensu, sendo substituda por uma estratgia gradualista, implementada por meio de estmulo ao ingresso de agentes privados e formao de parcerias entre a estatal e os agentes privados. As recentes descobertas em guas ultraprofundas, na rea geolgica do prsal, foram fruto do processo de cooperao da Petrobras com as empresas recmchegadas ao Brasil para projetos de explorao aps o processo de abertura. Tais descobertas constituem igualmente um fator indutor do desenvolvimento setorial de grande magnitude e relevncia que justificou a deciso governamental de readequar o marco regulatrio nas etapas de explorao e de produo da indstria brasileira de petrleo e de gs natural.
1. Desde a fundao do Servio Geolgico e Mineralgico do Brasil (1907) e do estabelecimento do Cdigo de Minas (1934) at a criao do Conselho Nacional do Petrleo (CNP), em 1938, o debate girava em torno das possibilidades geolgicas brasileiras em hidrocarbonetos para desenvolver no Brasil o refino do leo importado. A percepo da relao entre ambas as atividades e, especialmente, de que a nacionalizao do refino seria a chave para o financiamento das atividades de pesquisa/explorao/produo que concentram os riscos e os custos da indstria petrolfera no eram alheias s lideranas do movimento pr-monoplio estatal (PINTO JR. et al., 2007).

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O carter inovador da descoberta em uma rea que considerada de fronteira petrolfera exigir um imenso esforo de inovaes tecnolgicas, visando maximizar o petrleo e o gs natural a serem produzidos. O desafio de superao tecnolgica dever ser acompanhado por igual desafio no plano institucional e regulatrio, dadas as circunstncias especficas que envolveram os campos recm-descobertos. A fronteira de explorao e de produo do pr-sal estabelece uma mudana radical nas condies de contorno da indstria brasileira do petrleo, devido a trs aspectos principais fortemente interdependentes, com fortes repercusses sobre a estrutura de arrecadao e aplicao de participaes governamentais: As novas descobertas alteram os parmetros de tomada de deciso, ancorados na anlise das condies econmicas e financeiras do binmio prmio-risco. As descobertas modificam estas condies tanto nas novas reas ainda no concedidas e localizadas nas zonas adjacentes aos blocos exploratrios que lograram sucesso na explorao, quanto nas reas j concedidas e que eventualmente ainda no foram exploradas. As novas descobertas requerem novas orientaes de poltica energtica, pois, uma vez confirmado o potencial dos recursos petrolferos identificados no pr-sal, caber a redefinio do ritmo timo de explorao e de produo, dados os montantes de investimentos (estimados em US$ 36 bilhes/ano at 2015), bem como das condies de exportao de petrleo. Por fim, ser necessrio definir novos instrumentos de coordenao com outras esferas de governo, em matria de poltica econmica e fiscal, tecnolgica, de equipamentos e recursos humanos necessrios ao desenvolvimento do potencial petrolfero nacional nos prximos anos.

Nesse sentido, importa encontrar uma posio equilibrada na redefinio das estruturas hierrquicas das instituies governamentais e esta no uma tarefa trivial. Isto posto, este captulo tem por objetivo principal identificar os fatores determinantes para o desenvolvimento da indstria brasileira de petrleo e de gs natural, a partir da promissora expectativa decorrente das descobertas do pr-sal. Para tal, a seo 2 destaca os traos marcantes da indstria petrolfera e gasfera mundial, dado que a dinmica da indstria brasileira no est dissociada dos movimentos observados nos pases produtores, consumidores e das grandes empresas internacionais. A seo 3 aborda os principais desafios consecuo do objetivo de longo prazo de tornar o pas um exportador lquido de petrleo e de gs natural. Para tal, destacam-se a evoluo recente e as perspectivas da indstria brasileira de petrleo e de gs natural, a partir de um quadro de anlise que busca articular a dotao dos recursos energticos, os aspectos tecnolgicos e a organizao dos mercados de petrleo, derivados e de gs natural. A seo 4 aprofunda o exame das questes-chave econmicas, institucionais e regulatrias que condicionam o desenvolvimento do pr-sal. A ltima seo sumariza as principais concluses.

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2 PANORAMA INTERNACIONAL DA INDSTRIA DE PETRLEO E DE GS: SITUAO ATUAL E TENDNCIAS

As condies de contorno da indstria do petrleo e de gs foram radicalmente alteradas nos ltimos anos. No plano internacional, a escalada dos preos internacionais de petrleo, desde 2003, vem determinando uma expressiva transferncia de renda dos pases importadores para os pases produtores. Alm disso, nestes ltimos anos foram sendo progressivamente revisadas as estruturas de apropriao e repartio da renda petrolfera. importante recordar que a abundncia de hidrocarbonetos se constitui em um fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivel-chave. Igualmente importante o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia como um todo. Experincias mal-sucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas duas variveis-chave no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo). De forma a traar um breve panorama da indstria mundial de petrleo e de gs natural, esta seo analisa a interao entre os principais fatores determinantes das estratgias empresariais e das diretrizes de poltica energtica nesta indstria, quais sejam: i) recursos naturais; ii) tecnologia; e iii) organizao dos mercados.
2.1 Recursos naturais

As reservas petrolferas e de gs natural possuem relevncia que transcende a questo meramente econmica, sendo, ao contrrio, tambm entendidas como uma questo de ordem geopoltica. Neste sentido, a anlise acerca da disponibilidade e viabilidade seja econmica ou geopoltica de acesso s reservas provadas de petrleo no mundo assume considervel importncia. Em especfico, deve-se examinar o panorama de diviso das reservas provadas no mundo, de modo a verificar em que medida a concentrao destas por regio produtora, e as questes de geopoltica associadas a esta disposio, condicionam a dinmica global de investimento.2
2. Para o bom desenrolar desta anlise, deve-se destacar previamente a definio de dois conceitos bsicos que sero, inmeras vezes, utilizados: recursos e reservas petrolferas. Recursos petrolferos correspondem a todo volume de leo que pode ser efetivamente produzido considerando a tecnologia disponvel recuperao de petrleo. As reservas, por sua vez, constituem jazidas que j foram identificadas e cuja produo economicamente vivel. Neste sentido, as reservas so um subconjunto dos recursos petrolferos, e podem ser classificadas de acordo com o grau de certeza de sua existncia. Segundo Pinto Jr. et al. (2007), as reservas provadas, tambm conhecidas como P90 (probabilidade de ocorrncia de 90%), correspondem s reservas que podem ser estimadas com elevado grau de certeza de serem recuperveis nas condies econmicas e tecnolgicas existentes. As reservas provveis, P50 (probabilidade de ocorrncia de 50%), so aquelas recuperveis com um grau de certeza menor. Por ltimo, tm-se as reservas possveis, com nvel de certeza muito pequeno, tpicas de campos onde ainda no houve perfurao de poos, tendo havido somente estudos ssmicos e de correlao com campos prximos j estudados.

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Um exame simples sobre a distribuio geogrfica das reservas provadas de petrleo no mundo indica uma clara concentrao no Oriente Mdio. De acordo com dados da British Petroleum (BP) 2009, referentes a 2008, o Oriente Mdio possui 60% das reservas provadas totais, sendo passveis de destaque neste grupo a Arbia Saudita e o Ir, respectivamente com 35% e 18% do total das reservas mundiais. A segunda principal regio concentradora de reservas provadas de petrleo corresponde regio denominada Europa e Eursia, com 11% das reservas provadas totais. Neste grupo, cabe destacar a expressiva participao da Rssia, com 56% (6,2% do total das reservas mundiais), enquanto os pases europeus no se configuram como relevantes detentores de reservas petrolferas (grfico 1).
GRFICO 1
(Em %)

Distribuio das reservas provadas por regio 2008

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.

Quando se examina a evoluo das reservas provadas no mundo desde 1980, verifica-se que a incorporao de novas reservas vem se dando a uma taxa mdia anual de 2,2%, embora tal comportamento seja distinto entre as regies. O Oriente Mdio, que sempre esteve frente das demais regies produtoras de petrleo no mundo, fez crescer suas reservas a uma taxa de 2,7%, enquanto outras regies, como Amrica Central e Sul e frica vm imprimindo um ritmo superior, com, respectivamente, 5,2% e 2,8% (grfico 2).

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GRFICO 2

Evoluo das reservas provadas por regio

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.

O exame do perfil de distribuio da produo petrolfera no mundo indica um perfil razoavelmente distinto do observado com relao s reservas provadas. A tabela 1, referente a 2008, indica ser bastante inferior a concentrao da produo no Oriente Mdio (com 32%), sendo, ao contrrio, passveis de destaque as regies da Amrica do Norte (com 16%), Europa e Eursia (com 21,5%). Associado a isto, verifica-se uma razo reserva/produo para estas duas ltimas regies, em 2008, de 14,8 e 22,1 anos, respectivamente, enquanto para o caso do Oriente Mdio, nesse mesmo ano, a razo era de 78,6 anos. Considerando conjuntamente todos estes nmeros, possvel verificar que as elevadas participaes das regies norte-americana e da Europa Eursia na produo petrolfera mundial vm se desenvolvendo graas a um ritmo de depleo dos reservatrios superior ao impresso pelos pases do Oriente Mdio.
TABELA 1
Regio Amrica do Norte Amrica Central e Sul Europa e Eursia Oriente Mdio frica sia-Pacfico Total Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.

Distribuio geogrfica das reservas provadas e produo de petrleo 2008


Produo (mil barris dirios) 13.130,68 6.684,70 17.591,43 26.200,40 10.285,32 7.927,87 81.820,40 % 16,0 8,2 21,5 32,0 12,6 9,7 100 Reservas provadas (bilhes de barris) 70,94 1.23,17 1.42,19 7.54,12 1.25,56 42,00 1.237,8 % 5,6 9,8 11,3 60,0 10,0 3,3 100

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Tal aspecto configura-se, portanto, em um claro indicador a respeito da necessidade de descoberta de novas reservas, de preferncia em grandes volumes e em regies fora do Oriente Mdio, influenciando, por sua vez, a dinmica internacional de investimento no setor petrolfero. Contudo, na procura por novas reas de explorao petrolfera, um entrave se destaca: a frequncia cada vez menor de descobertas de grandes campos. Isto condiciona o processo de busca e o planejamento dos gastos envolvidos neste processo por novas reservas, ao indicar a reduzida probabilidade de obteno de campos capazes de alterar, de forma significativa, a relao risco recompensa das atividades de explorao e produo (E&P) no mundo. No que concerne em particular s reservas de gs natural, as questes principais, associadas ao aumento da dependncia americana e europeia das importaes de energia e concentrao das novas descobertas nas regies fora da zona de influncia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), so essenciais para se entender a dinmica do investimento na indstria de gs natural. Em 2008, as reservas provadas de gs natural no mundo totalizaram 185 trilhes de metros cbicos (Tmc). Comparando os volumes das reservas mundiais em 1980 (82 Tmc) com os valores de 2008, verifica-se um crescimento de 127% na disponibilidade de gs natural, fruto do intenso esforo exploratrio dos ltimos 25 anos. O crescimento da disponibilidade de gs natural no mundo deveu-se principalmente s descobertas na rea do pacfico (crescimento de 244% em relao a 1980) e no Oriente Mdio (crescimento de 207% em relao a 1980), com destaque para as descobertas na Austrlia e no Catar. De todas as regies, apenas a Amrica do Norte apresentou uma reduo de suas reservas provadas de gs natural no perodo analisado (-10,9%). Na Europa e Eursia, embora as reservas provadas de gs natural tenham passado de 34 Tmc para 63 Tmc, entre 1980 e 2008, houve uma ntida concentrao na Rssia e nos pases da extinta Unio Sovitica, como Turmequisto, Azerbaijo e Cazaquisto, que representam conjuntamente 86% das reservas provadas da regio. Nesse sentido, em contraposio ao aumento do consumo de gs natural nos pases da OCDE, verificou-se, entre 1980 e 2008, uma concentrao das reservas de gs natural nos pases pertencentes Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) e na Rssia (grficos 3 e 4). Em 2008, aproximadamente 65% das reservas de gs natural encontravam-se nos territrios destes pases. A Rssia, o Ir e o Catar sozinhos respondem atualmente por 53% das reservas mundiais. A concentrao das reservas de gs natural nas regies fora da zona da OCDE acentua a j elevada importncia geopoltica do gs natural.

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GRFICO 3
(Em %)

Gs natural participao das reservas provadas 2008

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.

GRFICO 4

Gs natural participao das reservas provadas

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.

Cabe sublinhar que as questes geopolticas relativas ao setor energtico se devem forte interdependncia entre os pases que comercializam energia. No caso do petrleo, esta interdependncia est basicamente associada concentrao das exportaes mundiais em um pequeno nmero de pases detentores de grandes reservas. No caso

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do gs natural, a interdependncia vai alm do problema da concentrao das reservas. O transporte do gs natural est sujeito a inflexibilidades importantes. O transporte dutovirio, principal meio de transporte de gs, estabelece uma forte dependncia entre o pas consumidor e o pas exportador. Alm disso, o custo de estocagem do gs natural inviabiliza a formao de estoques estratgicos relevantes, como ocorre no caso do petrleo. Desta forma, pases importadores de gs, via gasoduto, esto sujeitos a importantes riscos de desabastecimento terrorismo, acidentes, condies de tempo. No caso do gs natural liquefeito (GNL), essa interdependncia no muito menor. Atualmente a capacidade de liquefao est concentrada em 12 pases, sendo que quase todos estes pases tm sua capacidade de produo comprometida por contratos de longo prazo. Assim, caso haja alguma interrupo no fornecimento de grandes quantidades de GNL, no ser possvel substituir rapidamente este fornecedor. O aumento da dependncia energtica da Unio Europeia 27 (EU 27) e dos Estados Unidos, principalmente em relao aos hidrocarbonetos, acentua, dessa maneira, a importncia geopoltica do gs natural. Na Unio Europeia, o gs natural representou em 2006 cerca de 24% da matriz energtica, sendo a taxa3 de dependncia energtica em relao ao gs igual a 60%. Entre os principais pases exportadores de gs para a Unio Europeia destacam-se a Rssia, Noruega e Arglia, sendo a Rssia responsvel por 40% das exportaes (grfico 5). A dependncia da importao de gs natural de empresas estatais estrangeiras Gazprom, Rssia, Sonatrach, Arglia e StatoilHydros, Noruega torna a oferta de gs natural para a Europa sensvel s presses polticas dos governos locais. Estima-se que a dependncia da Unio Europeia em relao importao de gs natural passar, em 2030, para 80%.
GRFICO 5
(Em %)

Importaes de gs natural da Unio Europeia em 2007 (EU 27)

Fonte: Percebois (1981).

3. Participao das importaes sobre o total consumido.

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A expectativa de elevao da dependncia das importaes de gs natural associada s questes de segurana energtica vm estimulando os investimentos europeus na expanso da produo interna e na diversificao das fontes supridoras. No que diz respeito diversificao da oferta, a principal iniciativa europeia o aumento da participao do GNL nas importaes de gs.
2.2 Tecnologia

A dificuldade de recuperao das reservas, a qualidade do petrleo no convencional e, em alguns casos, o difcil acesso implicam custos maiores quando comparados com a produo de leos convencionais. Como consequncia direta, a viabilidade de projetos desta natureza est associada a preos de petrleo mais elevados, como visto no grfico 6.
GRFICO 6
Custo de produo de petrleo a disponibilidade de recursos como funo do preo

Fonte: AIE (2009).

O petrleo no convencional produzido no Canad encontra-se sob a forma de areia betuminosa, localizada principalmente na provncia de Alberta, sendo disponveis duas tecnologias de produo de betume: mining e in situ.4 Segundo a Agncia Internacional de Energia (AIE) (2005), os custos de produo em areia betuminosa pela tecnologia mining caram de US$ 30/barril, em 1985, para cerca de US$ 15/barril, em 2003. No caso da tecnologia in situ, a queda dos custos foi menos expressiva, porm ainda relevante: em 1985 o custo
4. A primeira corresponde minerao da areia betuminosa a cu aberto, sendo efetiva para o caso da extrao em depsitos localizados prximos superfcie. A tcnica in situ, por sua vez, apresenta-se eficaz para o alcance de depsitos localizados no subsolo (o que corresponde a 80% dos depsitos de areia betuminosa no pas), e se resume injeo de vapor e solventes para a separao do betume da areia e posterior suspenso do leo para reservatrios de coleta na superfcie.

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era de cerca de US$ 17/barril, e em 2003 foi para cerca de US$ 10/barril. Uma vez findo o processo de extrao do betume da areia, por qualquer uma das duas tcnicas, possvel ento adicionar hidrocarbonetos leves ao betume e process-lo para gerar leo sinttico mais leve, o chamado syncrude, que pode ser ento vendido para qualquer refinaria. A Venezuela tambm se constitui em um importante player na produo de petrleo no convencional, ao deter bilhes de barris de leo ultrapesado e depsitos de betume, a maior parte deles localizados na regio do Orinoco, no centro do pas. Estimativas do Department of Energy (DOE) (2008a) indicam a posse de reservas recuperveis de 100 a 270 bilhes de barris. Para explorar estes recursos, o governo, por intermdio da Petrleos de Venezuela S/A (PDVSA), estabeleceu associaes estratgicas com empresas estrangeiras BP, Total, Chevron e Statoil de modo a produzir o syncrude. A capacidade produtiva instalada deste leo sinttico a partir destas quatro associaes totaliza 580 mil barris/dia. A concretizao dessa tendncia de aumento da oferta de leo a partir de petrleo ultrapesado e de areias betuminosas depende, todavia, da confluncia de alguns fatores, seja na Venezuela e no Canad, como tambm na China e no Kuwait, outros pases com potencial produtivo. O desenvolvimento tecnolgico envolvido na reduo da dependncia do suprimento energtico, advindo de um conjunto de pases e regies no confiveis, no se resume incorporao de combustveis lquidos no convencionais, mas inclui a superao dos desafios tecnolgicos associados explorao de reas geolgicas desfavorveis, como no golfo do Mxico, guas profundas e ultraprofundas, como no Brasil.
2.3 Organizao dos mercados

No exame dos fatores que influenciam ou refletem o processo de investimento no setor petrolfero no mbito mundial, cabe examinar alguns aspectos relevantes referentes dinmica produtiva nos segmentos de upstream5 e downstream6. No que tange ao segmento de upstream, dois aspectos devem ser examinados: i) ajuste entre oferta e demanda petrolfera mundial; e ii ) movimento recente de aumento de preos de petrleo. O ajuste entre a oferta e a demanda mundial de petrleo vem apresentando clara tendncia de aper5.Upstream uma expresso utilizada na indstria do petrleo que significa a parte da cadeia produtiva que antecede o refino, abrangendo desta forma as atividades de explorao, desenvolvimento, produo e transporte para beneficiamento. 6. Downstream a parte relativa ao refino e logstica, incluindo o transporte dos produtos da refinaria at os locais de consumo. Compreendendo, portanto, o refino, o transporte, a distribuio e a comercializao.

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to, ao longo dos ltimos anos; enquanto a demanda vem se expandindo a uma taxa mdia anual de 1,26% no perodo 2000-2008, a oferta aumenta a uma taxa de 1,04% anual. Dois grandes fatores podem ajudar a compreender este descompasso: o ritmo acelerado de crescimento da demanda e a dificuldade de expanso da oferta. Pelo lado da demanda, o que se observa nos ltimos anos a tendncia de crescimento puxado pelos pases no OCDE, destacando-se a o comportamento da China. Enquanto os pases da OCDE reduziram seu consumo em um ritmo anual de 0,03%, os pases no OCDE (descontando a China) expandiram a demanda em 2,55% ao ano (a.a.) e a China aumentou seu consumo em 5,84% anuais. Destaca-se, neste ltimo caso, que o consumo chins de leo predominantemente baseado em importaes, uma vez que, em mdia, cerca de 43% do consumo petrolfero do pas atendido por compras no exterior (grfico 7).
GRFICO 7
Demanda mundial de petrleo 2000-2008

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria. Nota: Valores previstos para 2008.

Pelo lado da oferta, a regio produtora da antiga Unio Sovitica conseguiu imprimir um ritmo de expanso bastante superior ao da demanda, de 6,04% a.a. A OPEP, por sua vez, vem aumentando a sua oferta em compasso bastante prximo ao observado no consumo, 1,50% a.a. O destaque negativo fica por conta do ritmo de queda na produo no OPEP, de -0,74% a.a, indicando ser esta a fonte eminente de dificuldade de expanso da oferta.

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GRFICO 8

Oferta mundial de petrleo 2000-2008

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria.

O comportamento da oferta OPEP, ainda que em mdia siga o ritmo de expanso da demanda, est obviamente associado s opes estratgicas do cartel de manipular suas capacidades produtivas para, sempre que possvel, influenciar os preos do petrleo. O que se questiona, a este respeito, a viabilidade futura do referido grupo de pases de tornar efetivo o uso estratgico da sua capacidade excedente de produo. Como se verifica, a utilizao da capacidade produtiva deste grupo de pases vem aumentando, indicando que, mesmo para a Arbia Saudita, o espao de manobra para manipulao estratgica da produo frente variao de preos parece diminuir ao longo do tempo. Todavia, h de se considerar tambm as perspectivas de expanso da capacidade produtiva desse grupo de pases. Estimativas apresentadas em DOE (2008c) recentemente indicam um aumento desta capacidade produtiva da ordem de 4 milhes de barris dirios, o que, associada previso de reduo da demanda de leo produzido neste grupo de pases, pode vir a implicar aumento da capacidade ociosa em um futuro prximo. Se tal fator vai se refletir em uma possvel recuperao do poder do cartel na determinao de preos depender da recuperao da dinmica econmica mundial. O desempenho negativo da oferta no OPEP est naturalmente associado dificuldade de expanso da capacidade produtiva desse grupo de pases. Alguns fatores podem ser apontados para explicar este ponto. Embora se reconhea a relevncia daqueles de ordem conjuntural associados, por exemplo, a eventos isolados como fenmenos climticos e greves de trabalhadores em importantes plataformas , a combinao dos aspectos relacionados s restries tecnolgica e geolgica que vem dificultando a expanso da capacidade produtiva no OPEP.

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Nesse contexto, a soluo encontrada para elevar a capacidade produtiva at ento foi a realizao de investimentos em modernizao/flexibilizao, destinada a aumentar no somente o rendimento do processamento, mas tambm o perfil qualitativo deste, uma vez que a participao do leo pesado no mix a ser refinado vem aumentando assim como a necessidade de produzir derivados mais leves e mdios em resposta ao perfil de demanda. Todavia, as perspectivas de expanso da capacidade produtiva apontam para a opo de construo de novas unidades, dado o esgotamento da possibilidade de flexibilizao do parque de refino mundial (grfico 9). O desafio a ser superado, nesta direo, so os custos crescentes: dados da OPEP (2008) indicam uma elevao dos custos de construo de refinaria da ordem de 70% desde 2000. A viabilidade de construo de novas refinarias e a consequente expanso da capacidade produtiva neste cenrio de custos maiores sero determinantes para que o refino deixe de constituir um elemento de presso sobre os preos petrolferos (grficos 10 e 11).
GRFICO 9
Produo de produtos refinados versus a capacidade de refino 1987-2007

Fonte: OPEP (2007). Elaborao prpria.

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GRFICO 10

Margens de refino regionais

Fonte: BP (2009). Elaborao prpria. Nota:  As margens so calculadas para os trs centros de referncia: Costa do Golfo Americano, Roterd e Cingapura. So calculadas com base em um petrleo representativo de cada regio em rendimentos de produtos otimizados obtidos em uma refinaria, cuja configurao tambm representativa de cada regio. So margens calculadas descontando-se os custos variveis e os custos de energia da refinaria.

GRFICO 11

Expanso estimada da capacidade instalada de refino 1999-2013


(Milhes de barris/dia)

Fonte: Petrobras (2008b).

A queda recente dos preos do petrleo, na segunda metade de 2008, poderia, a princpio, levantar algumas suspeitas a respeito de uma possvel inverso da tendncia altista dos ltimos anos. Alguns fatores so facilmente identificados como causadores deste processo recente: indcios de um contnuo declnio na economia dos Estados Unidos; perspectivas de baixo crescimento para as maiores economias

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desenvolvidas em um futuro prximo; e aumento da produo da OPEP sobretudo da Arbia Saudita. Estes fatores, quando tomados em conjunto, parecem proporcionar uma reduo do aperto no balanceamento da demanda e oferta de leo no mundo, o que tende a favorecer a queda dos preos em um prazo mais curto. Todavia, no parece que estes fatores venham alterar a dificuldade de expanso da oferta, o que indica que, muito provavelmente, os preos em um futuro prximo devam permanecer sujeitos a uma volatilidade no desprezvel.
3 FATORES DETERMINANTES DO DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA DE PETRLEO E DE GS NO BRASIL

Nesta seo, adota-se o mesmo procedimento utilizado no exame da dinmica global de investimento, para analisar, especificamente, a indstria petrolfera brasileira. Como ser visto adiante, a descoberta recente dos campos de petrleo no pr-sal assume o condo de delimitar as novas condies de evoluo da indstria petrolfera no Brasil, influenciando, assim, a dinmica de investimentos no setor. Novamente, como meio de operacionalizar esta anlise, so considerados os determinantes que influenciam diretamente o processo de investimento na cadeia petrolfera, quais sejam: recursos naturais, tecnologia, organizao dos mercados. Alm disso, ante a importncia das questes regulatrias especialmente decorrentes das descobertas do pr-sal, destacar-se-o, na seo seguinte (seo 4), as principais condies de contorno que devero orientar a evoluo poltica, institucional e regulatria do segmento de explorao e produo da indstria de petrleo e de gs natural no Brasil.
3.1 Recursos naturais: evoluo recente do ritmo exploratrio e as novas descobertas do pr-sal

No que tange aos recursos naturais, trs aspectos principais devem ser examinados: a evoluo dos indicadores reservas provadas/reservas totais (RP/RT) e reserva/produo (R/P) do pas e o ndice de Reposio de Reservas (IRR) da Petrobras nos ltimos anos. O objetivo mapear a tendncia de produo e esgotamento das reservas at ento em curso. De acordo com dados da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) (2009a), as reservas provadas de petrleo no Brasil vm aumentando de forma sistemtica nos ltimos anos. Entre 1998 e 2008, a taxa de crescimento foi de 5,14% a.a. tendo alcanado, em 2008, 12,8 bilhes de barris. Deste total de reservas provadas, 93% esto localizadas no mar, evidenciando a j notria vocao pela produo offshore da indstria petrolfera brasileira. Destas reservas offshore, o estado do Rio de Janeiro concentra 80,62%, sendo seguido pelo Esprito Santo, que detm 10,11%. Das reservas provadas onshore (na terra), os destaques so os estados do Rio Grande do Norte com uma reserva provada de 264,6 milhes de barris, de Sergipe com 231 milhes de barris e da Bahia com 216,1 milhes de barris (grfico 12).

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GRFICO 12

Evoluo das reservas provadas por localizao

Fonte: ANP (2009a). Elaborao prpria.

Quando se observa a evoluo da razo entre reservas provadas e reservas totais (RP/RT) que mede a proporo de reservas que so economicamente recuperveis com as condies atuais de tecnologia e preo , verifica-se que no pas em 2007, de acordo com dados tambm da ANP, 61,9% das reservas eram consideradas economicamente recuperveis. O exame da evoluo deste indicador, ao longo dos ltimos anos, torna-se mais interessante se considerado, em conjunto, com a evoluo do preo spot do petrleo. Espera-se que a preos mais elevados a razo RP/RT tambm se eleve, posto que a comprovao da recuperao do leo se tornaria mais interessante do ponto de vista econmico e seria mais facilmente financiada. No caso brasileiro, observa-se que a proporo das reservas totais que so economicamente passveis de recuperao vem se reduzindo desde 2003, ainda que os preos venham se elevando de forma sistemtica. Uma provvel explicao para este comportamento a natureza do leo que se vem adicionando ao estoque das reservas brasileiras. medida que a fronteira exploratria no pas caminha para reas de explorao ultraprofundas, os custos associados e os desafios tecnolgicos a serem superados tendem a se elevar, indicando que a explorao e o desenvolvimento destes campos esto associados a um patamar de preos mais elevado (grfico 13).

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GRFICO 13

Evoluo da razo RP/RT e dos preos do petrleo WTI e Brent 2008

Fonte: ANP (2009a) e BP (2009). Elaborao prpria.

A exemplo do ocorrido com as reservas provadas, observa-se tambm um aumento na produo nacional de petrleo com ritmo de expanso de 6,74% a.a. no perodo 1998-2007 o que se explica, sobretudo, pela variao expressiva da produo offshore (grfico 14).
GRFICO 14
Produo nacional de petrleo

Fonte: ANP (2009a). Elaborao prpria.

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A sustentabilidade desse ritmo de produo pode ser analisada se considerado o indicador R/P, razo entre reservas provadas e produo, que mede em quantos anos um determinado volume de reservas seria esgotado, caso fosse mantido o nvel de produo observado no perodo corrente. Verifica-se que, apesar da queda observada no trinio 1999-2001, a partir de 2001, a longevidade das reservas de petrleo nacional vem se recuperando, tendo alcanado o valor de 19,3 anos em 2007 (grfico 15).
GRFICO 15
(Anos)

Evoluo do indicador R/P

Fonte: ANP (2009a). Elaborao prpria.

Tambm ilustrativa a observao do IRR da Petrobras, que mede a relao entre o volume de reservas incorporadas no ano e o volume de petrleo produzido no mesmo ano. A srie de valores do grfico 16, que utiliza a metodologia Society of Petroleum Engineers7 (SPE), mostra que nos ltimos anos tal indicador manteve-se sempre acima dos 100%, sugerindo que para cada barril de leo equivalente (BOE) produzido foram acrescentados, em mdia, 1,236 barril s reservas.

7. De acordo com a SPE, reservas so aquelas quantidades de petrleo que se espera ser comercialmente recuperadas de reservatrios conhecidos, at uma determinada data futura. Ou seja, todo aquele petrleo que pode ser extrado, processado e comercializado, gerando receita para a companhia.

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GRFICO 16
(Em %)

ndice de reposio de reservas

Fonte: Petrobras (2009a). Elaborao prpria.

Outro ponto importante que influencia diretamente a capacidade sustentada de produo de petrleo o custo de extrao, o qual est intimamente associado a fatores como: qualidade do leo cru, localizao geogrfica do campo e grau de desenvolvimento deste (EPE, 2007). No caso brasileiro, assumindo os dados8 da Petrobras como referncia, verifica-se claramente um aumento dos custos, sem considerar as participaes governamentais.9 Tais custos mais do que dobraram nos ltimos cinco anos os valores do terceiro trimestre variaram de 3,42 US$/barril em 2003 para 10,42 US$/barril em 2008 , refletindo no somente um cenrio de escassez mundial de equipamentos e servios, como tambm a expanso da fronteira petrolfera em direo a reas mais inspitas, leia-se, no caso brasileiro, a explorao offshore em profundidades cada vez maiores (grfico 17).

8. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/portal/frame_ri.asp?pagina=/ri/port/index.asp&lang=pt&area=ri>. 9. As participaes governamentais respondem pela soma dos seguintes tributos: bnus de assinatura, royalties, participao especial e pagamento pela reteno ou ocupao da rea.

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GRFICO 17

Evoluo dos custos de extrao no Brasil

Fonte: Petrobras (2009c). Elaborao prpria.

Nesse contexto de discusso a respeito das reservas de leo e da capacidade e sustentabilidade de produo petrolfera no pas, um aspecto recente merece destaque pelo seu enorme potencial em definir novos horizontes para a indstria: a descoberta da provncia petrolfera do pr-sal. Tal provncia possui cerca de 800 quilmetros de extenso e 200 quilmetros de largura, e se distribui pelas bacias do Sul e Sudeste do Brasil, incluindo as bacias de Campos, Santos, Esprito Santo e compreende desde o litoral do Esprito Santo at o norte de Santa Catarina (conforme figura 1). Dos cerca de 120.000 km de rea, 41.000 km j foram concedidos, entre os quais a Petrobras est presente em 38.000 km, restando assim 79.000 km a serem licitados.

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FIGURA 1

Provncia do pr-sal

Fonte e elaborao: Petrobras (2008b).

As sucessivas descobertas realizadas no interior da rea licitada vm contribuindo para a definio de um cenrio bastante promissor quanto posse de reservas de petrleo e gs, tanto para a Petrobras, quanto para outras empresas que ingressaram nesta jornada em associao com a empresa brasileira, como Exxon, Repsol YPF, BG, Galp e Hess (figura 2).
FIGURA 2
As empresas no pr-sal

Fonte e elaborao: Petrobras (2008b).

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A primeira descoberta data de novembro de 2007, quando ento a Petrobras, como operadora em uma joint venture formada junto British Gas (BG) e Galp Energia , anunciou a finalizao de testes de formao no campo de Tupi, na bacia de Santos, tendo sido estimadas reservas recuperveis da ordem entre 5 e 8 bilhes de BOE com qualidade mdia (28 a 30 graus API American Petroleum Institute). Aps isto, outras descobertas vieram a reforar a perspectiva de existncia de gigantescas reservas: os campos de Jpiter, Iara, Carioca, Bem-te-vi, Parati, Guar, e, mais recentemente, parque das Baleias. Ainda que os dados sobre essas descobertas sejam preliminares, tanto em relao verdadeira quantidade das reservas dispostas em uma rea to extensa quanto sobre o comportamento dinmico dos reservatrios, j possvel afirmar que a indstria petrolfera nacional est diante do incio de uma nova fase de expanso. Apesar das incertezas, a prpria Petrobras estima que os volumes recuperveis anunciados no pr-sal venham a dobrar o nvel das atuais reservas provadas da empresa, como se verifica pelo grfico 18. Apenas para situar esta estimativa, somente o campo de Tupi, com reservas provveis entre 5 e 8 bilhes de BOE, situa-se como sendo o dobro do campo de Roncador, na bacia de Campos, que , atualmente, o maior campo desenvolvido no pas.
GRFICO 18
Previso de reservas provadas a partir do pr-sal
(Bilhes de barris equivalentes de petrleo)

Fonte e elaborao: Petrobras (2009b).

Nesse sentido, o Brasil se coloca como um player de grande peso no cenrio internacional de produo petrolfera. Mesmo antes da produo oriunda das descobertas da provncia do pr-sal se tornar efetiva, h de se destacar que so previstas expectativas altamente positivas para o pas. De acordo com os estudos mais recentes realizados pelo DOE (2009b), o Brasil o segundo maior contribuinte

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da oferta adicional de petrleo, fora dos pases membros da OPEP, ficando atrs apenas dos Estados Unidos.10 Espera-se que a produo no pas aumente em 300 mil barris/dia em 2010 e em 2,5 milhes de barris/dia em 2025, se for comparado com a produo de 2007 1,9 milho de barris/dia. O aumento da produo resultado da expanso na produo de campos que esto atualmente em curso ou sendo planejados, quais sejam: Golfinho II, Roncador P-52 e Roncador P-54. Ainda segundo o DOE (2009b), as recentes descobertas do pr-sal nos campos de Tupi, Iara e Guar, elevaro a produo em 2,1 milhes de barris/dia em 2030 somados aos 4,1 milhes de barris/dia j previstos. Alm disso, poder haver um aumento, cerca de 1 milho de barris/dia, na produo de etanol como resultado da expanso do setor agrcola.
3.2 Tecnologia: os desafios e as incertezas para viabilizar o pr-sal

Embora ainda longe de serem delimitadas, pois dependem da realizao de testes de longa durao, as reservas oriundas do pr-sal assumem uma escala gigantesca frente aos parmetros atuais. As perspectivas de incremento nas reservas petrolferas trazidas por estas descobertas colocam um claro desafio tecnolgico para a indstria petrolfera brasileira, em especial Petrobras, na medida em que se faz necessrio no somente acessar os hidrocarbonetos, mas, sobretudo, efetivar a sua extrao a custos viveis em termos econmicos. Nesse contexto, a explorao e produo desses recursos petrolferos iro requerer o gerenciamento de significativos riscos, tais como a produtividade dos reservatrios, os custos envolvidos na extrao e o preo mnimo necessrio para viabilizar a produo. Por esta razo, a explorao e o desenvolvimento da produo do pr-sal vo demandar imensa quantidade de recursos financeiros, humanos e tecnolgicos. Esta seo trata especialmente dos aspectos tecnolgicos associados a este desafio. As atividades de explorao e produo de petrleo na camada do pr-sal no constituem propriamente uma novidade na indstria petrolfera mundial. Nos ltimos dez anos, experincias bem-sucedidas na explorao de leo em camada do pr-sal no Golfo do Mxico, por parte de vrias empresas, indicam a relativa viabilidade em lidar com os desafios impostos por esta fronteira exploratria. Apesar deste histrico positivo da indstria no mbito global, algumas particularidades dos reservatrios do pr-sal brasileiro indicam, para a indstria nacional especificamente, um contexto repleto de desafios.

10. Segundo o DOE, os principais pases que contribuiro para um aumento da oferta de petrleo fora da OPEP so Estados Unidos, Brasil, Cazaquisto e Rssia. Em particular, espera-se que o Brasil e os Estados Unidos contribuam com 13 milhes de barris por dia em 2025, representando, aproximadamente, um quarto do crescimento esperado de oferta de petrleo dos pases no OPEP para o perodo.

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Os desafios principais se renem em cinco reas, sendo as suas linhas gerais elencadas adiante:11 Caracterizao e engenharia de reservatrios: interpretao da ssmica, caracterizao interna dos reservatrios, factibilidade tcnica da injeo de gs e gua para recuperao secundria e geomecnica das rochas adjacentes em estgio de depleo. Completao e perfurao de poos: desvios de poos na zona salitre e gerenciamento do CO2, altamente corrosivo para os materiais. Engenharia submarina: qualificao dos risers (tubulaes flexveis que levam petrleo e gs do poo s plataformas) para operao em profundidade de 2.200 m, considerando o CO2 e a elevada presso. Unidades flutuantes de produo: ancoramento das unidades, considerando profundidade de 2.200 m, e conexes com o sistema de risers. Logstica para o gs associado: desenvolvimento de materiais para equipamentos expostos a fluxos gasferos com elevadas concentraes de CO2 e de dutos com mais de 18 polegadas em profundidade de 2.200 metros, alm da dificuldade de escoar o gs produzido a cerca de 200 km da costa.

Todos estes desafios extremamente tcnicos acabam delineando duas grandes diretrizes de mudanas para a indstria petrolfera nacional: i) a necessidade de no somente adaptar as tecnologias j estabelecidas e consagradas, como tambm procurar solues inovadoras; e ii) a importncia de aproveitar a oportunidade definida pelos referidos desafios para fomentar o desenvolvimento da indstria parapetrolfera brasileira. Para alcanar a primeira meta, a base de conhecimento existente assume considervel relevncia. O sistema tecnolgico da Petrobras, coordenado pelo Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello, o Cenpes, teve participao importante no processo que levou consolidao do conhecimento tecnolgico da empresa,12 tendo contribudo, neste sentido, para a prpria descoberta de petrleo e gs natural na camada pr-sal em 2007. Nos ltimos anos, a estratgia de desenvolvimento tecnolgico da Petrobras, consubstanciada por meio do Cenpes, assumiu quatro objetivos principais: aumento da capacitao tecnolgica para a produo em guas profundas e
11. Apresentao da Petrobras disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/pdf/RioOilGas_2008_Formigli.pdf>. 12. Segundo dados apresentados no plano estratgico da Petrobras (PETROBRAS, 2009a), a Petrobras situou-se, em 2007, entre as dez maiores empresas do setor de energia que mais investem em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Dos investimentos realizados para este fim, o segmento de E&P aquele que mais recebe recursos, sendo responsvel por cerca de 50% dos dispndios em P&D da empresa.

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ultraprofundas, aumento da recuperao de petrleo nas jazidas j descobertas, novas tecnologias de refino para adequar a produo de derivados tanto aos petrleos disponveis no pas quanto s caractersticas de seu consumo e tecnologias de novas fontes de energia. Graas perseguio desses objetivos, a Petrobras conseguiu alcanar a liderana na explorao de petrleo em alto mar, com poos comerciais com profundidade de 1.800 m de lmina dgua.13 A explorao da rea do pr-sal exige, todavia, maior ousadia. Assim, tendo passado pelas fases de descoberta, quando ento os custos dos primeiros poos so excessivamente elevados,14 a empresa, mediante o Cenpes, vem delineando um programa especialmente destinado superao dos gargalos tecnolgicos relacionados com o desenvolvimento da produo na referida fronteira exploratria. O Programa Tecnolgico para o Desenvolvimento da Produo dos Reservatrios do Pr-Sal (Prosal) possui um portflio de 23 projetos, e se ancora em trs grandes reas: construo de poos, geocincia e engenharia de reservatrios. O sucesso desse programa e a consequente superao dos desafios tecnolgicos impostos pela explorao de petrleo no pr-sal esto intimamente associados segunda meta delineada para a indstria petrolfera nacional, na medida em que delimita uma oportunidade capital para que a indstria nacional de fornecimento de bens e servios aumente sua competitividade, criando bases para uma expanso sustentada. A divulgao de dados recentes a respeito do planejamento de algumas das contrataes de equipamentos por parte da Petrobras para o perodo at 2015 indica claramente a existncia de uma mudana na escala de compras, em consonncia com as perspectivas de expanso da produo e do consumo domsticos de petrleo e de gs natural tambm. Cria-se, portanto, uma oportunidade excepcional para que o parque nacional de fornecedores se desenvolva e se consolide como supridor competitivo, inclusive em termos internacionais (tabela 2).

13. Tamanho comprometimento da Petrobras com P&D a faz ser lder mundial na explorao de guas profundas. Pelos dados da PFC Energy, apresentados em Petrobras (2009a), a Petrobras responde por 23% da produo mundial em profundidade acima de 300 m de lmina dgua. A segunda colocada, Exxon Mobil, responde por 15%. 14. Dados de mercado indicam que o custo da perfurao do primeiro poo na rea do pr-sal foi de US$ 240 milhes, sendo que no ps-sal o custo por poo chega, no mximo, a US$ 15 milhes. As perspectivas so de que nas prximas perfuraes o custo por poo caia para US$ 60 milhes.

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TABELA 2

Demanda da Petrobras por equipamentos relevantes 2008-2015


Itens Ao estrutural Refrigeradores Cabos de ancoragem rvore de natal Botes salva-vidas Bombas Compressores Bobinas de ventilao Fornos Fornos de reforma Gerador eltrico Gruas Canos flexveis Motores a diesel Motores eltricos Reatores Tanques de estocagem Torres de processamento Transformadores eltricos Trocadores de calor Tubulaes Turbinas Sondas de produo Cmaras de presso Fonte: Petrobras (2008b). Elaborao prpria. Tonelada Unidade Quilmetro Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Metro Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Unidade Tonelada Unidade Unidade Unidade Unidade de medida Quantidade total (2008-2015) 1.250.000 721 2.726 3.930 2.322 10.264 969 2.818 252 8 439 220 7.200 717 17.035 317 2.824 732 1.236 5.913 1.542.266 441 36 4.829

Conforme se verifica na tabela 3, que considera apenas duas das esferas da competitividade aparente15 i.e, preos e prazo de entrega , em termos de preo, o setor apresenta-se em situao inferior ao dos concorrentes internacionais. Em termos de prazo de entrega, as atividades mapeadas encontram-se em situao relativamente parecida com o quadro internacional.

15. A competitividade entendida como a capacidade (da empresa) de formular e implementar estratgias concorrenciais, que lhe permitam ampliar ou conservar, de forma duradoura, uma posio sustentvel no mercado (FERRRAZ; KUPFER; HAGUENAUER, 1996, p. 3). Assim, para efeito de anlise prtica, possvel entender a competitividade de uma firma como a capacidade de ofertar produtos ao mercado a preos competitivos, com qualidade adequada e prazos de entrega.

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TABELA 3
Produtos Bombas Vlvulas Canos

Competitividade atual da indstria nacional de equipamentos


Preo (mercado brasileiro) Similar 10% a 30% mais caro 20% a 40% mais caro 30% a 50% mais caro 30% a 50% mais caro 30% a 40% mais caro 20% mais caro Similar 10% a 15% mais caro Data de entrega (mercado brasileiro) Melhor Melhor Similar Melhor Boa Boa Boa Melhor Boa

Acessrios para canos Pressure vessels Trocadores de calor Instrumentao Painis eltricos Cabos eltricos Fonte: Petrobras (2008b). Elaborao prpria.

Em estudo recente, Oliveira (2008) no mbito do Programa de Mobilizao da Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP) avalia a competitividade do setor de fornecimento de bens e servios para a indstria petrolfera no pas e, como resultado, aprofunda a percepo rapidamente apontada no grfico 20. Partindo de uma estruturao das atividades em grupos de base tecnolgica (metalrgica, mecnica e eltrica) e dois grupos relacionados a projetos de engenharia (servios de engenharia e construo/montagem), o estudo levanta concluses relevantes a respeito da escala produtiva e da capacitao tecnolgica das atividades parapetrolferas analisadas. Com relao s escalas, o estudo conclui que poucas delas possuem capacidade produtiva suficiente para atender demanda esperada da indstria petrolfera a partir da explorao do pr-sal. Desta forma, o estudo indica a necessidade de definio de um ritmo de contratao com maior constncia no tempo para minimizar os picos e vales de atividade setorial. Isto poderia se viabilizar mediante mudanas na forma de contratao da Petrobras a principal e praticamente nica empresa demandante , de modo a evitar o que atualmente se constitui prtica no setor que a importao de equipamentos, simplesmente porque a capacidade produtiva nacional insuficiente para atender aos requisitos de contedo local mnimo nos momentos de pico de demanda. Outra forma de resoluo dos problemas de falta de escala produtiva seria a entrada dos fornecedores domsticos no mercado internacional, o que garantiria a estes o alcance de uma demanda menos errtica. A este respeito, deve ser ressaltado que o canal de exportaes configuraria relevante oportunidade para a indstria local de equipamentos nos mesmos moldes do ocorrido com a indstria parapetrolfera local de outras provncias petrolferas internacionais, como foi o caso das experincias do Reino Unido e da Noruega.

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Finalmente, com relao capacitao tecnolgica, o mesmo estudo de Oliveira (2008) aponta diagnstico interessante ao elencar trs importantes constataes. Primeiro, a partir da anlise de dados da Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (PINTEC), pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), verificou-se que as empresas parapetrolferas desenvolvem, em mdia, inovaes de produto e processo em ritmo superior mdia da indstria. Especificamente, 33% das empresas parapetrolferas que constam na base PINTEC produzem inovaes de produto e 15% destas empresas introduzem as inovaes de processo, sendo que na indstria brasileira em geral estes valores so, respectivamente, 8% e 3%. Apesar de relevantes em nvel da mdia da indstria no Brasil, tais valores figuram abaixo dos patamares empregados pelas empresas parapetrolferas em outras localidades mundiais. Foi verificado que os investimentos em atividades inovativas da indstria parapetrolfera nacional so ainda muito reduzidos, pois a razo entre o dispndio em P&D e a receita operacional lquida situa-se em 0,65%, patamar muito inferior ao identificado por firmas semelhantes em outras partes do mundo. Tambm relacionada a este aspecto, a segunda constatao do trabalho se refere ao fato de que, entre as fontes internas de conhecimento disponveis para as firmas i) P&D local; ii) engenharia; e iii) aprendizado na atividade (learning by doing) , a principal no foi a opo de P&D local, mas sim a de learning by doing. Como bem ressaltado no trabalho, se, a princpio, tal resultado configurase como um aspecto positivo, indicando que as empresas dedicam parte do seu tempo de produo para adquirir informaes tecnolgicas, deve-se considerar, todavia, que relegar as atividades de P&D ao segundo plano indica que o esforo inovativo fica essencialmente orientado para aprender com o passado. Como consequncia, limita-se o conhecimento adquirido orientado para o futuro, to relevante para o preenchimento de lacunas produtivas. Em terceiro, destaca-se a importncia da Petrobras na coordenao do papel inovativo das empresas parapetrolferas. Por meio da monitorao por parte da Petrobras das prticas de produo e consolidao de tecnologia industrial bsica (nas reas de vlvulas e city gates e flanges e conexes) e do desenvolvimento de novos produtos (nas reas de turbinas e compressores), as empresas fornecedoras obtm informaes tecnolgicas relevantes para o processo de consolidao de suas competncias. O papel da Petrobras, neste sentido, acaba tendo sua necessidade reforada em funo da insuficiente articulao entre as empresas fornecedoras e a infraestrutura cientfica e tecnolgica nacional, o que leva a empresa a manter equipes de superviso da qualidade dos equipamentos, inclusive com inspees residentes, para garantir sua competitividade econmica.

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3.3 Organizao dos mercados

Dando continuidade ao exame da dinmica da indstria petrolfera brasileira, esta seo procura examinar os condicionantes ao investimento, definidos pelo padro de concorrncia no setor, focalizando para este fim o segmento de refino. Com esse objetivo, deve-se considerar preliminarmente a dinmica do consumo de derivados, posto que os investimentos no segmento de refino so feitos, em grande medida, para se adaptar ao perfil de consumo existente. A este respeito, duas importantes observaes podem ser destacadas. Primeiro, o crescimento sustentado do consumo de leo diesel. No perodo 19902007, a demanda por diesel apresentou considervel taxa de expanso quando comparada com outros derivados dispostos no grfico 19, 3,04% a.a. Considerando que o pas importador lquido deste combustvel, depreende-se que ele um elemento-chave para a definio da estratgia de refino. O segundo destaque centra-se na dinmica de consumo do leo combustvel, que no mesmo perodo apresentou um desempenho nitidamente negativo, com taxa de decrscimo de 2,13% a.a. Neste sentido, se consideradas em conjunto estas duas primeiras observaes, verifica-se importncia de que os investimentos em refino buscassem, em alguma medida, elevar a produo de derivados leves (grfico 19).
GRFICO 19
Evoluo do consumo final energtico de derivados de petrleo

Fonte: ANP (2009b). Elaborao prpria.

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Deve-se destacar ainda o comportamento do consumo de gasolina, que desde meados dos anos 1990 se mantm com aumentos e quedas no intervalo entre 15 e 20 milhes de m3 anuais. O no crescimento explosivo do referido consumo se deve, ainda que em parte, tecnologia flex-fuel, lanada em maro de 2003. medida que a tecnologia vem ganhando aceitao no mercado, estimulando, inclusive, a produo cada vez maior de veculos leves com a tecnologia,16 o consumo de gasolina tornou-se mais elstico ao preo, ainda que existam consumidores que considerem fatores no pecunirios (extrapreo) para decidir pelo combustvel a ser adquirido. Frente a esse contexto de demanda por derivados, um aspecto relevante a examinar corresponde dinmica recente do segmento de refino. Como se sabe, um dos grandes desafios da atividade de refino de petrleo o gerenciamento das restries quanto produo dos derivados que se deseja. Em funo das caractersticas do leo processado e dos condicionantes de ordem tecnolgica das instalaes, no possvel conciliar perfeitamente o volume ofertado de petrleo e a demanda de derivados, sobretudo em relao ao perfil desta demanda. Alm disso, h de se considerar outra restrio, a ambiental, que define a necessidade de aumentar a qualidade dos produtos, como a reduo do teor de enxofre. Atualmente existem 14 refinarias no Brasil, sendo 12 pertencentes Petrobras, contabilizando a Ipiranga, e duas refinarias privadas (Univen e Manguinhos), como demonstra a tabela 4. A participao da Petrobras , como esperada, bastante expressiva. Em termos de capacidade nominal instalada, segundo a ANP (2008), a Petrobras detm 99% da capacidade, totalizando cerca de 2 milhes de barris por dia de capacidade instalada.

16. Dados da Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea) (ANP, 2008) indicam que, em 2007, do total da produo de autoveculos leves (automveis e comerciais leves), 69% se referiam produo com tecnologia flex-fuel. Em 2003, ano de lanamento comercial da tecnologia, apenas 2,9% dos autoveculos leves produzidos possuam a tecnologia flex.

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TABELA 4

Capacidade instalada das refinarias no Brasil 2007


Refinarias Replan (SP) Rlam (BA) REVAP (SP) REDUC (RJ) Repar (PR) REFAP (RJ) RPBC (SP) REGAP (MG) RECAP (SP) Reman (AM) Ipiranga (RS) Manguinhos (RJ) Lubnor (CE) Univen (SP) Total Fonte: ANP (2008). Elaborao prpria. Capacidade (mil barris/dia) 365 323 251 242 189 189 170 151 53 46 17 14 7 7 2.024

Desde os anos 1980, foram poucos os investimentos na ampliao da capacidade de refino no pas; nesse perodo, as inverses no setor petrolfero priorizaram o segmento de E&P e, no refino, se concentraram basicamente em ampliao marginal das plantas existentes. Esta tendncia, combinada com o crescimento da demanda por derivados, implicou um aumento do fator de utilizao definido como a relao entre o volume de petrleo processado e a capacidade nominal instalada. Segundo ANP (2008), tal fator passou de 77,6%, em 1998, para 91,9%, em 2007 (grfico 20).

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GRFICO 20
(Em %)

Evoluo do fator de utilizao das refinarias no Brasil

Fonte: ANP (2008). Elaborao prpria.

Se, por um lado, no houve investimentos relevantes na expanso da capacidade do parque de refino, por outro lado, nas dcadas de 1990 e 2000, houve, segundo a EPE (2007), uma ntida tendncia de priorizar investimentos de adaptao/modernizao das unidades de destilao atmosfrica17 das refinarias, de modo a viabilizar o processamento de cargas mais pesadas com acidez naftnica18 caracterstica tpica de grande parte do petrleo nacional. Com isso, se buscava adaptar os rendimentos ao perfil da demanda por derivados cada vez mais leves. O programa Fundo de Barril, iniciado pela Petrobras nos anos 1980, constitui um exemplo emblemtico neste sentido. Tendo sido criado para permitir a adequao do perfil de produo das refinarias do Sistema Petrobras demanda nacional, o referido programa baseou-se em mudanas nos projetos ou nas condies operacionais de algumas de suas unidades para reduzir a produo de leo combustvel e aumentar a produo de leo diesel. De forma geral, em consonncia com esta tendncia presente de adaptar as refinarias existentes para processar petrleo pesado e produzir derivados mais leves, os custos de refino vm aumentando em resposta crescente complexidade das refinarias (grfico 21).

17. A unidade bsica de uma refinaria e a que determina sua capacidade de processamento a destilao atmosfrica. O perfil tecnolgico de uma refinaria varia, contudo, em funo do nmero e da capacidade de processamento de unidades subsequentes a esta unidade bsica. 18. Segundo EPE (2007), a acidez naftnica provocada pela presena de compostos oxigenados de origem cida. definida como a quantidade de KOH, em miligramas, necessria para neutralizar 1 g de amostra. Petrleo com ndice de acidez superior a 0,5 mg KOH/g produz corroso em equipamentos e tubulaes.

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GRFICO 21

Evoluo dos custos de refino 1o trimestre de 1999 a 2o trimestre de 2009

Fonte: Petrobras (2009c). Elaborao prpria.

Destaca-se, todavia, que apesar de os investimentos em capacidade de converso serem destinados para as refinarias brasileiras, estas ainda no esto completamente capacitadas para processar somente o petrleo de origem nacional. Como mostra o grfico 22, ainda h uma parcela substantiva de petrleo importado sendo processado. Considerando que as perspectivas de explorao petrolfera na provncia do pr-sal tendem a aumentar decisivamente o volume de petrleo nacional a ser processado, possvel destacar que ainda persistem desafios a serem superados no segmento de refino, condicionando de forma decisiva as perspectivas de investimentos. Dado que o parque de refino brasileiro est adaptado para refinar petrleo pesado, o leo leve do pr-sal ir requerer investimentos de modernizao do parque de refino.19

19. A Petrobras est iniciando programa de investimento para a construo de cinco novas refinarias, no valor estimado de US$ 35 bilhes, perfazendo uma capacidade instalada de 1.300 barris/dia: Maranho (600 mil barris/dia de petrleo leve pr-sal), Cear (300 mil barris/dia, com caractersticas semelhantes do Maranho), Pernambuco (refinaria Abreu e Lima em Suape, com capacidade de processar 220 mil barris/dia de leo pesado), Rio de Janeiro (Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro COMPERJ, com capacidade para 150 mil barris/dia de leo pesado) e Rio Grande do Norte (30 mil barris/dia, trata-se de uma unidade para processar diesel, querosene de aviao e gs liquefeito de petrleo (GLP), conhecido tambm como gs de cozinha.

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GRFICO 22
(Barris/ano)

Evoluo da quantidade de petrleo processado no Brasil discriminada por origem do leo

Fonte: ANP (2009c). Elaborao prpria.

4 A EVOLUO DO MARCO REGULATRIO E FISCAL PARA A EXPLORAO DE PETRLEO E GS NATURAL NO BRASIL

Na definio das condies de contorno para o desenvolvimento da indstria de petrleo e de gs natural no Brasil os aspectos institucionais assumem importncia decisiva. Em um contexto de novos desafios, como aquele que as perspectivas de produo no pr-sal colocam para a indstria nacional, o papel e os limites do Estado podem ser decisivos para o sucesso da expanso em direo nova fronteira exploratria. Nesta seo sero assim tratadas algumas questes concernentes ao papel do Estado.
4.1 O marco regulatrio e o regime fiscal atuais

O atual arcabouo regulatrio no setor petrolfero nacional est baseado na Lei no 9.478/1997. Quando promulgada, a lei estabeleceu novas diretrizes de organizao econmica para todas as operadoras, inclusive Petrobras, cuja propriedade acionria majoritria permaneceu sendo da Unio. Manteve-se tambm a titularidade dos direitos de propriedade dos recursos em hidrocarbonetos da Unio, fato importante na determinao do tipo de contrato a ser firmado entre as operadoras e o governo.

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Em linhas gerais, a referida lei adotou como princpios bsicos: Estmulo concorrncia. Incentivo ao investimento privado. Regulamentao das participaes governamentais sobre a explorao e produo de petrleo e gs natural. Criao da Agncia Nacional do Petrleo, cujo nome seria alterado anos mais tarde para Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP).

As responsabilidades regulatrias atribudas ANP so: i) implementar a poltica nacional para o setor energtico do petrleo, gs natural e dos biocombustveis; ii) fiscalizar diretamente ou mediante convnios com outros rgos pblicos as atividades integrantes das indstrias reguladas; iii) calcular o valor dos royalties e das demais participaes governamentais; iv) estabelecer critrios para movimentao e comercializao do petrleo, dos derivados e do gs natural; v) realizar licitaes de reas para explorao, desenvolvimento e produo de petrleo e gs, e fiscalizar o cumprimento dos contratos; vi) promover estudos geolgicos e geofsicos mantendo uma base de dados em que as informaes geolgicas das bacias sedimentares brasileiras so disponibilizadas; e vii) proteger o interesse dos consumidores quanto a preo, qualidade e oferta dos produtos. Para as atividades upstream, a operacionalizao da lei se d, basicamente, mediante a realizao de licitaes, organizadas pela ANP, e a assinatura dos contratos de concesso. Com relao s licitaes que constituem a nica forma de ingresso nas atividades upstream , o julgamento das ofertas apresentadas pelas empresas abarca: i) o bnus de assinatura, montante em dinheiro oferecido pelo bloco; ii) o Programa Exploratrio Mnimo, em unidades de trabalho que sero convertidas em atividades exploratrias, como ssmica 2D e 3D, mtodos potenciais e poos exploratrios; e iii) o compromisso com aquisio de bens e servios na indstria nacional. Uma vez findo o processo de licitao, os contratos de concesso so celebrados entre a ANP, em nome da Unio, e as empresas vencedoras. Ressalta-se de antemo o fato de que, neste regime contratual, o monoplio do petrleo da Unio e permite-se empresa ganhadora da licitao a operao nas bacias petrolferas licitadas. Assim, enquanto o recurso estiver no subsolo, este pertence Unio. Todavia, aps a sua extrao, a propriedade do recurso passa a ser do concessionrio que assume, por sua vez, os custos e os riscos relacionados execuo das operaes e suas consequncias.

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Em linhas gerais, os contratos de concesso estabelecem: i) os pagamentos pela ocupao ou reteno das reas; ii) o pagamento dos royalties; iii) o pagamento das participaes especiais sobre campos de grande volume de produo ou de alta rentabilidade; iv) as condies de devoluo das reas; v) a vigncia, durao do contrato e os prazos e programas de trabalho para as atividades de explorao e produo; vi) o compromisso com a aquisio de bens e servios de fornecedores nacionais; vii) o compromisso com a realizao do Programa Exploratrio Mnimo proposto na oferta vencedora, com perodo varivel de trs a oito anos;20 e viii) as responsabilidades das concessionrias, inclusive quanto aos danos ao meio ambiente. O relativo sucesso desse modelo regulatrio para as atividades upstream pode ser percebido por meio do exame de dois aspectos principais: a evoluo das rodadas de licitao e o desempenho produtivo do setor petrolfero no que se refere produo de leo no pas. Com relao s rodadas, a tabela 5 apresenta um breve panorama acerca dos blocos ofertados e adquiridos, do contedo local ofertado e do bnus de assinatura arrecadado. Verifica-se, claramente, uma evoluo positiva no somente em termos de arrecadao, mas tambm do percentual firmado para a compra de bens e equipamentos de origem nacional.
TABELA 5
Rodada 1a 2a 3
a

Principais resultados das rodadas de licitao da ANP


Data Bnus de assinatura (R$ milhes) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2009 321,66 468,26 594,94 92,38 27,45 665,20 1.085,80 31,38 80,20 Contedo local mdio ofertado (%) Fase de explorao (%) 25 42 28 39 79 86 74 69 78 Fase de desenvolvimento (%) 27 48 40 54 86 89 81 77 84 Blocos ofertados 27 23 53 54 908 913 1.134 271 130 Blocos adquiridos 15 21 34 21 101 154 267 117 54

4a 5a 6a 7
a

9a 10a

Fonte: ANP (2009d). Elaborao prpria. Obs.: A Oitava Rodada foi suspensa por ordem judicial.

20. Nessa fase, as empresas devem adquirir dados, realizar novos estudos geolgicos e geofsicos, perfurar poos exploratrios e avaliar se as eventuais descobertas so comercialmente viveis.No caso de considerar comercial uma descoberta, a empresa concessionria deve submeter aprovao da ANP plano de desenvolvimento, proposta de trabalho e previso de investimentos, antes de iniciar a produo.

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Nota-se que existem algumas diferenas quanto ao valor do bnus de assinatura obtido por rodada e os valores anuais. Em 2005, totalizou o bnus da stima rodada, aproximadamente, R$ 1.085,80 milho, e da primeira rodada de licitaes de reas inativas de acumulao marginal, no valor de R$ 3 milhes, resultando em aproximados R$ 1.088,80 milho. Em 2006, no houve rodadas, sendo os R$ 11 milhes referentes segunda rodada de licitaes de reas inativas de acumulao marginal.21 Em 2007, entretanto, obteve-se apenas R$ 31,38 milhes com o bnus. No que se refere produo petrolfera, os dados sobre a evoluo do volume produzido no pas j apresentados indicam um quadro de inequvoca evoluo. Ainda como reflexo das licitaes, destaca-se o quadro de elevao expressiva da arrecadao no somente com bnus de assinatura, mas tambm com relao aos royalties, s participaes especiais e aos pagamentos pela ocupao ou reteno de reas (tabela 6).
TABELA 6
Evoluo das participaes governamentais 1998-2009
(Em R$ milhes correntes)
Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fonte: ANP (2009d). Elaborao prpria.

Royalties
283,70 983,60 1.867,75 2.303,29 3.183,99 4.396,38 5.042,83 6.206,09 7.703,54 7.490,61 10.937,86 7.189,91

Participaes especiais 1.038,74 1.722,05 2.510,18 4.997,43 5.271,98 6.996,90 8.839,86 7.177,53 11.710,79 8.183,73

Total 283,70 983,60 2.906,49 4.025,34 5.694,17 9.393,81 10.314,81 13.202,99 16.543,40 14.668,14 22.648,65 15.373,64

21. Vale lembrar que a Oitava Rodada foi suspensa por ordem judicial. Em relao nona e dcima rodadas o valor agregado dos bnus de assinaturas atingiu R$ 2,1 bilhes maior valor arrecadado e R$ 89,4 milhes, respectivamente.

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Nesse contexto, e dada a relevncia da Petrobras como principal produtora, merecem destaque os crescentes lucros da referida empresa. Entre 2002 e 2008, o lucro lquido consolidado da Petrobras passou de R$ 8,1 bilhes para R$ 33,0 bilhes,22 em particular devido ao aumento dos preos internacionais do petrleo. Como outro indicador do sucesso do modelo regulatrio adotado, possvel apontar a presena de mltiplos agentes nas atividades upstream. Atualmente, de acordo com a ANP (2008), esto presentes nestas atividades 47 concessionrias de explorao e produo, sendo 17 nacionais e 30 estrangeiras. Nesse contexto, h de se reconhecer, todavia, o papel marcante da Petrobras. Na verdade, o fato que a transio de monoplio para a estrutura de mercado ainda no est completa, apesar da definio, em dezembro de 2001, de normas para a abertura plena da indstria com a instituio da Contribuio de Interveno de Domnio Econmico (Cide). Existem, no mercado petrolfero, verdadeiras barreiras entrada. A estrutura verticalizada da Petrobras, preservada na lei, e os altos investimentos, na maioria dos casos afundados, necessrios s atividades, principalmente, no upstream, alm do conhecimento tecnolgico e geolgico, so exemplos de barreiras. Desta forma, so muitas as empresas que preferem se unir Petrobras por meio de consrcios no s para compartilhar o risco, mas tambm por causa da experincia acumulada na explorao e produo offshore (no mar) da empresa nacional. Portanto, tem-se no modelo atual um mercado aberto, porm com elevada concentrao nas mos da Petrobras. Para o segmento das atividades upstream, a repartio da renda gerada est alicerada em dois grandes pilares de poltica fiscal. No primeiro deles, so previstos os pagamentos dos impostos Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), com alquotas de 1,65% e 7,6%, respectivamente, no regime no cumulativo, e de 0,65% e 3%, respectivamente, no regime cumulativo, e dos tributos incidentes sobre os bens e servios utilizados na atividade de produo. No segundo pilar, seguindo as definies estabelecidas nos contratos de concesso, so previstos os pagamentos dos seguintes impostos: royalties, bnus de assinatura, participao especial e pagamento pela reteno ou ocupao de rea. O bnus de assinatura, definido no Art. 46 da Lei n o 9.478/1997, estabelecido em edital e corresponde ao valor ofertado pela empresa vencedora da licitao.

22. Dados a partir do balano anual da Petrobras de 2009a.

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Os royalties, definidos nos Art. 47, 48 e 49 da Lei no 9.478/1997, Lei do Petrleo, incidem sobre o volume total de petrleo e gs natural produzido em cada campo. So compensaes financeiras pagas aos estados e municpios, ao Comando da Marinha, ao Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e ao Fundo Especial administrado pelo Ministrio da Fazenda (MF) que repassa aos municpios e estados de acordo com a legislao especfica pelos concessionrios das atividades de explorao e produo de petrleo. A alquota de 10%, mas pode ser reduzida para 5% em determinados casos. J a participao especial, definida no Art. 50 da Lei no 9.478/1997, incide sobre a receita lquida de campos que atinjam substanciais volumes de produo. A alquota varia de 10% a 40% de acordo com: i) volume de produo trimestral; ii) localizao do campo terra, mar < 400 metros de profundidade, mar > 400 metros de profundidade; e iii) anos de produo. Vale mencionar que os volumes isentos diminuem com os anos de produo e nenhuma participao especial devida at que o volume de iseno seja atingido e a receita lquida acumulada seja positiva. O pagamento pela ocupao da rea, prevista no Art. 51 da Lei no 9.478/1997, feito por quilmetro quadrado, sendo o valor dependente da fase de atividade em curso, isto , explorao, produo e desenvolvimento. O pagamento feito a cada dia 15 de janeiro do ano seguinte e reajustado pelo ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) a cada aniversrio do contrato. Exemplos para o primeiro perodo exploratrio: em bacias em terra no Esprito Santo e em Potiguar de 108 R$/km/ano e em bacias em mar no Esprito Santo, em Campos e Santos, de 693 R$/km/ano. Por fim, h ainda o pagamento ao proprietrio de terra, previsto no Art. 52 da Lei do Petrleo, que corresponde a 1% do valor total da produo (receita bruta) dos poos localizados dentro da propriedade, e a obrigao dos concessionrios de investirem 1% do valor da receita bruta em pesquisa e desenvolvimento. Contudo, esta obrigao s vlida para os campos sujeitos a participaes especiais. Ainda que apenas como esquema meramente ilustrativo, o grfico 23 indica que, uma vez descontados os custos de produo e o bnus de assinatura, a parcela da renda retida pelo governo sob a forma de impostos substancial. Em termos exatos, mesmo quando se controla pela quantidade produzida, o montante pago em participao governamental por barril extrado tende a superar em mais de 271,51% mdios os custos de extrao (grfico 23).

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GRFICO 23

Diviso da renda do petrleo no Brasil

Fonte e elaborao prprias.

TABELA 7

Peso das participaes governamentais exceto bnus de assinatura por barril extrado
Perodo 1 trimestre de 2007 2 trimestre de 2007 3 trimestre de 2007 4 trimestre de 2007 1 trimestre de 2008 2 trimestre de 2008 3 trimestre de 2008 Fonte: Petrobras (2009c). Elaborao prpria. A = custo sem participao governamental (US$/barril) 7.2 7.33 7.65 8.6 8.66 9.88 10.21 B = participao governamental (US$/barril) 16.24 17.95 20.13 23.16 24.82 31.08 30.27 B/A (%) 225.6 244.9 263.1 269.3 286.6 314.6 296.5

Com base no sistema fiscal descrito anteriormente, h uma ntida tendncia concentrao da renda governamental. Segundo a ANP (2008), somente 10 entre 27 estados e 895 entre 5.564 municpios no Brasil recebem royalties, alm da Marinha e do MCT.

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GRFICO 24

Distribuio de royalties por beneficirio 2008


(Em R$ milhes)

Fonte: ANP (2009a). Elaborao prpria.

Em relao participao especial, apenas sete estados e 25 municpios so beneficiados, alm do Ministrio de Minas e Energia (MME) e do Meio Ambiente (MMA). Percebe-se claramente, a partir da anlise do grfico 25, que as distribuies das rendas petrolferas em poder do governo so basicamente para o estado do Rio de Janeiro, fato explicado pela alta participao da bacia de Campos na produo nacional de petrleo, respondendo por cerca de 84% do total.

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GRFICO 25

Distribuio da participao especial por beneficirio em 2007


(Em R$ milhes)

Fonte: ANP (2009a). Elaborao prpria.

4.2 O novo marco regulatrio e os regimes contratual e fiscal no pr-sal

Antes de examinar especificamente os rumos das mudanas regulatrias em curso na indstria brasileira de petrleo e de gs natural, cabe ilustrar, de maneira sumria, as diferenas entre os dois principais regimes regulatrios nos segmentos de explorao e de produo na indstria petrolfera. Eles podem ser entendidos como um conjunto de arranjos institucionais, legais e fiscais. Tais sistemas regulatrios condicionam de forma decisiva o processo de investimento no setor de upstream ao definir os limites para a apropriao da renda petrolfera pelas empresas (figura 3).

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FIGURA 3

Regimes regulatrios na rea de E&P de petrleo

Fonte e elaborao prprias.

Conforme apresenta a figura 3, basicamente so dois os tipos de sistemas regulatrios: sistema de concesses e sistema contratual, compreendendo, neste ltimo caso, contrato de partilha de produo e contratos de prestao de servios, sendo que os contratos de servios se subdividem em contratos de servios sem risco entendidos como puros , e contratos de servios com risco. A principal diferena entre o sistema regulatrio de concesses e o sistema contratual diz respeito ao direito da propriedade do leo aps a sua extrao. No sistema de concesses, a propriedade do leo aps a produo da empresa concessionria selecionada com ou sem processo de licitao durante o perodo da concesso. Em troca deste direito, a empresa se compromete a realizar esforos exploratrios mnimos, a pagar ao Estado tributos, royalties ou outras formas de participaes governamentais, e, algumas vezes, se compromete com alguma outra obrigao, como a contratao de bens e servios no mercado local. Estes contratos de concesso adotados, por exemplo, na Argentina, nos Estados Unidos, no Peru, em Portugal, no Canad, na frica do Sul, na Venezuela,23 no Reino Unido e no Brasil seguem a lgica bsica de transferncia dos direitos de propriedade do Estado para a empresa concessionria, como forma de recompensar esta ltima pelos gastos incorridos com as atividades de E&P e com o prprio pagamento da parcela governamental.
23. A Venezuela alterou recentemente o seu sistema regulatrio, tendo inclusive alterado contratos. Atualmente, o sistema regulatrio permite a atuao de empresas estrangeiras, mas exige a aceitao da participao do Estado em parceria empresarial por intermdio da PDVSA. Em termos prticos, a concesso feita com parceria empresarial societria obrigatria com a PDVSA superior a 50%.

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No sistema contratual, por sua vez, a propriedade do petrleo aps sua produo do Estado, que pode usar de duas formas para recompensar a empresa pelos seus esforos em E&P e pelos pagamentos ao governo, quais sejam: i) repartir a produo, em volume, com a empresa (partilha de produo/production sharing); ou ii) conceder um ressarcimento financeiro empresa, sem dar a esta o direito de acesso parte do volume de leo produzido (prestao de servios). Vale destacar que em alguns pases que adotam os sistemas contratuais seja de partilha de produo, seja de servios so definidas outras obrigaes para as empresas, a exemplo do que ocorre no sistema de concesses, tais como: a obedincia a um percentual mnimo de contedo local na contratao de bens e servios de E&P e o pagamento de royalties e tributos. No caso do sistema de contrato de servios adotado no Ir e Mxico, por exemplo , o Estado contrata as companhias privadas para prestao de servios, as quais recebem pela atividade de explorao e produo, sem propriedade sobre o petrleo produzido. Por este sistema, so previstos dois tipos de contrato, que diferem no que tange ao retorno obtido pela empresa. Caso a remunerao da empresa preveja no somente o reembolso dos custos, mas tambm uma remunerao do capital, o contrato de prestao de servios tido como sem risco, tambm classificado como servio puro. Caso a remunerao da empresa contratada no seja garantida no contrato, sendo, ao contrrio, parametrizada pela sua performance, de modo a estimular a disciplina de custos, diz-se que o contrato de prestao de servios com risco. Os contratos de partilha de produo (production sharing) constituem o regime regulatrio dominante em lugares em que se tm um grande volume de petrleo, sendo adotados, por exemplo, nos seguintes pases: Angola, Colmbia, Equador, Lbia, Moambique, Nigria, China e Malsia. Em termos operacionais, por este sistema, o Estado entra como parceiro e investidor com empresas privadas e as remunera com um percentual pr-determinado da produo. Por este sistema de partilha de produo, o Estado possui ento maior controle sobre a produo e exportao de petrleo, o que possibilita, portanto, um grau de interferncia maior do governo, como na determinao do ritmo de explorao dos novos campos. Ainda que a tipologia dos sistemas regulatrios seja facilmente identificada, na prtica a anlise das experincias regulatrias dos pases indica no ser to simples e cartesiana a escolha por um modelo regulatrio, havendo, em muitos casos, a adoo de sistemas regulatrios diferentes em um mesmo pas, em reas que possuem distintos riscos exploratrios. Independente disto, o fato que as estratgias de investimento em E&P petrolfero se encontram

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fortemente condicionadas pelo sistema regulatrio adotado em um dado pas, e que, a princpio, existem sistemas mais favorveis para a ao das empresas privadas que planejem a realizao de investimentos no setor, por exemplo, o sistema de concesso. Tal como descrito anteriormente, no Brasil, a Lei no 9.478, de 1997, instituiu o regime de concesses para a explorao de novas jazidas de petrleo. As descobertas anunciadas na rea do pr-sal abriram o debate sobre a possibilidade de mudanas institucionais significativas neste setor no Brasil. Esta possibilidade nasce da constatao de que estas descobertas descortinam uma nova realidade geolgica para o pas e para a prpria indstria petrolfera mundial. Os resultados dos primeiros esforos exploratrios nessa rea indicaram um potencial petrolfero antes impensvel no Brasil. Dado o nvel de conhecimento tcnico disponvel na atualidade, j possvel afirmar que essas descobertas modificam radicalmente as condies de contorno da explorao do petrleo no Brasil, tanto pela escala potencial das reservas quanto pelos desafios tecnolgicos a serem enfrentados. No plano internacional, abre-se para a indstria petrolfera mundial uma nova fronteira de explorao que obrigar as empresas a revisarem suas estratgias exploratrias. A constatao de que a geologia do pr-sal totalmente distinta das outras reas no Brasil, no que tange a seu potencial petrolfero, gerou o questionamento se o arcabouo regulatrio e fiscal atualmente em vigor seria adequado para esta rea. Uma dificuldade particularmente crtica nesse momento diz respeito ao contexto ainda de informao incompleta sobre a extenso e o grau de interconexo entre as descobertas anunciadas a partir da prospeco nos diferentes blocos do polo pr-sal. Por ora, como essa resposta desconhecida, o debate vem confrontando duas possibilidades bsicas: a manuteno do regime atual de concesses ou a adoo de um novo, baseado na partilha de produo. Para entender este debate preciso relembrar as principais diferenas entre estes dois regimes. O regime de concesses em geral adotado em pases com um significativo risco geolgico. Este sistema tem como principal caracterstica o fato de transferir para as empresas petrolferas o risco de identificao das reservas. Neste caso, as participaes governamentais so formadas por bnus de assinatura, taxas de reteno de rea, royalties e participaes especiais. Vale ressaltar que os principais componentes das participaes governamentais so os royalties e as participaes especiais, os quais incidem, respectivamente, sobre o faturamento do projeto e sobre o valor agregado do campo.

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Cada uma dessas participaes tem objetivos distintos com relao aos incentivos a serem dados aos agentes econmicos que atuam na indstria. O bnus de assinatura definido nas rodadas de licitaes de blocos de petrleo. importante salientar que a funo principal deste bnus no arrecadar, mas selecionar, de forma competitiva, as empresas que atuaro no setor. Ao atribuir o bloco exploratrio s empresas que pagam o maior bnus, busca-se excluir as empresas com o menor comprometimento com o esforo exploratrio no pas. A Taxa de Reteno de rea tem como objetivo desestimular a reteno de concesses sem a respectiva explorao. Vale ressaltar que o sistema de concesso no garante s empresas operadoras a recuperao dos seus custos operacionais e de investimentos. Desta forma, ao estabelecer as participaes governamentais, necessrio fix-las em um nvel que viabilize a atratividade do investimento exploratrio em uma rea, levando-se em conta o risco geolgico, tecnolgico e de mercado. O regime de partilha de produo tem uma lgica econmica e uma estrutura de incentivos totalmente distintas do regime de concesses. Neste regime o Estado, por intermdio de uma empresa estatal, compartilha os ganhos lquidos do empreendimento com a empresa operadora, visando maximizar o valor das participaes governamentais. Em geral, o regime de partilha da produo utilizado em pases com baixo nvel de risco geolgico. Na ausncia de risco geolgico, o Estado pode compartilhar o risco de mercado com a empresa operadora e se apropriar de uma parcela maior dos resultados. A empresa operadora responsvel pelos investimentos e ter o direito de recuperar os custos operacionais e de investimento. A partilha se d sobre o resultado do campo. Desta forma, como os riscos para recuperao do investimento so pequenos, a operadora aceita uma diviso de resultados favorvel empresa estatal. importante notar que cada vez mais frequente a existncia de formas hbridas de regimes de contratao, comportando caractersticas dos dois regimes ou mesmo a coexistncia dos dois regimes em reas com diferentes condies de risco exploratrio. Simplificando, possvel dizer que o sistema de concesses embute uma precificao de um risco geolgico e de mercado que transferido s empresas petrolferas. Quando o risco geolgico baixo ou mesmo desprezvel, mais interessante para o Estado utilizar o sistema de partilha da produo, permitindo reduzir o risco para as empresas, e aumentar as participaes governamentais. Apesar das informaes serem ainda incompletas com relao ao conhecimento geolgico atual da rea do pr-sal, est claro que o risco geolgico desta rea totalmente diferente do risco presente nas reas licitadas at ento.

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Neste contexto, razovel questionar se a estratgia mais adequada para o Estado brasileiro manter o regime regulatrio e fiscal inalterados para este polo da rea do pr-sal. Cabe ainda salientar que licitar reas com muito baixo risco geolgico e com grandes volumes de reservas potenciais uma operao totalmente distinta da licitao de blocos petrolferos com risco geolgico. Licitar reas do pr-sal sob regime de concesses significa dar ao bnus de assinatura uma funo arrecadatria. Ou seja, as empresas disputariam as reservas pagando um valor presente lquido estimado ao Estado. Ademais, implicaria uma reduo da participao do Estado na renda petrolfera, j que as empresas tenderiam a adotar uma taxa de desconto muito mais elevada do que aquela que utilizaria o prprio Estado na estimao deste valor presente. Tambm importante considerar que o tempo associado organizao de uma rodada de licitaes especial e ao desenvolvimento de um programa exploratrio para os novos blocos concedidos poderia retardar muito o desenvolvimento da produo no polo pr-sal da bacia de Santos. Em suma, a principal razo para a mudana do marco regulatrio diz respeito s alteraes significativas nas condies de contorno da atividade de explorao e produo de hidrocarbonetos no Brasil. Em especial, as novas descobertas colocaram em tela o problema da atribuio de direitos de propriedade nas reas adjacentes aos principais blocos do pr-sal e que ainda no foi concedido. Este um problema novo em face da dificuldade que as empresas operadoras tm para delimitar os reservatrios e pela probabilidade elevada de ocorrncia de leo nas reas adjacentes no concedidas. Como os reservatrios podem efetivamente estar conectados, ser indispensvel proceder acordos de unitizao das jazidas, para que efetivamente seja iniciado o processo de produo. Apesar de se constituir uma prtica corrente na indstria mundial do petrleo, importante sublinhar que a experincia acumulada em acordos de unitizao no contempla volumes de reservas petrolferas to expressivos quanto as acumulaes de leo e de gs natural j identificadas no pr-sal. Desse modo, o governo brasileiro apresentou, em 2009, ao Congresso Nacional, quatro projetos de lei que visam alterar o marco regulatrio, com intuito de adequ-lo s novas condies de contorno da indstria brasileira de petrleo e gs natural.24 Os projetos de lei tratam respectivamente dos seguintes aspectos: 1. Regime de partilha de produo na rea do pr-sal, mantendo o regime de concesso nas outras reas.
24. At a concluso deste texto, em fevereiro de 2010, os referidos projetos de lei ainda tramitavam no Congresso, o que impede uma anlise mais aprofundada do futuro marco regulatrio.

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2. Criao da Petro-sal: empresa responsvel pelo exerccio dos direitos de propriedade da Unio no regime de partilha da produo. 3. Criao de Fundo Social. 4. Cesso onerosa e capitalizao da Petrobras. O novo marco regulatrio do petrleo e do gs natural, independente do seu texto final, deveria ter idealmente como premissas bsicas: Sustentabilidade dos investimentos, preservando o papel da Petrobras e das demais empresas que ingressaram no setor. Minimizao do tempo de colocao em produo do polo Pr-sal da bacia de Santos. Repartio equilibrada da renda petrolfera com respeito aos parmetros de risco-prmio, considerando o marco das novas descobertas. Constatao de que o pr-sal um novo paradigma geolgico e a mais importante fronteira de explorao na indstria petrolfera mundial. Extenso dos impactos econmicos e sociais, os quais vo muito alm do setor energtico e envolvem a necessidade de articulao com as polticas macroeconmica, industrial, tecnolgica, ambiental, externa etc.

A articulao coordenada desse conjunto de premissas se revela fundamental para garantir a sustentabilidade dos programas de investimentos que sero necessrios para monetizar o potencial de reservas. Neste sentido, mister constatar que, nos setores de petrleo e de gs natural, a expanso se dar basicamente a partir dos investimentos da Petrobras, que apresentam uma tendncia de aumento significativo de patamar. Enquanto o histrico de investimentos, desde 1954 at 2007, totaliza, em termos reais, US$ 222,9 bilhes, as previses de inverses para o perodo 2009-2013 alcanam US$ 174,4 bilhes ou seja, cerca de US$ 100 milhes/dia; destacando-se o segmento de E&P com um aumento de mais de 100% em comparao aos valores de 2007. A questo relevante , naturalmente, a forma de financiamento da Petrobras para viabilizar esses investimentos. Neste sentido, o que se observa de imediato a necessidade de uma elevao dos recursos de terceiros para financiar os atuais investimentos. No caso especfico, os aportes do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e as possibilidades de capitalizao agora se anunciam a partir da submisso ao Congresso dos quatro projetos de lei que redefinem o marco regulatrio setorial.

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Considerando o horizonte de longo prazo, as perspectivas apontam que, no que respeita a produo de petrleo, a operacionalizao da produo petrolfera do pr-sal da Petrobras, alcance, em 2020, 3,9 milhes de barris/dia, sendo 1,8 Mbd advindos do pr-sal, ou seja, 46%. Se somarmos a produo esperada das outras empresas, 1,1 Mbd, o setor de petrleo brasileiro chegaria em 2020 produzindo 5 milhes de barris/dia, sendo que, em 2007, este valor no chegava a 2 milhes. Desta forma, o objetivo estratgico do setor petrolfero brasileiro simplesmente mais que dobrar a produo nacional no horizonte em tela. No perodo que vai de 2014 at 2020 so estimados dispndios de US$ 82,5 bilhes no desenvolvimento da produo do pr-sal. Nesse cenrio, espera-se que se todos os entraves e desafios financeiros forem superados e as inverses financeiras viabilizadas, o Brasil chegaria em 2020 com um excedente de 2 milhes de barris/dia, considerando uma demanda estimada de 3 milhes de barris/dia. Neste caso, seria colocada para o pas uma escolha sobre o que fazer com este excedente: exportar o leo bruto ou exportar os derivados. A escolha pela opo de exportao de derivados melhor do ponto de vista econmico, ao assegurar maior valor agregado atividade produtiva do setor petrolfero como um todo e para a economia nacional, por consequncia. Mas se por um lado esta opo a mais atrativa, a sua escolha depende, todavia, de outro aspecto relevante que a expanso da capacidade de refino do pas. Essa questo coloca um desafio e importantes riscos para a atividade de refino no Brasil: equacionar quantidade e qualidade, no sentido de aumentar a produo de derivados leves vis--vis o aumento do volume processado de petrleo pesado nacional, o que implicaria a necessidade de aumento da capacidade de refino, considerando o aumento da participao do petrleo nacional como carga processada. E dependendo da escolha anterior, realizar esta expanso mirando no apenas o mercado nacional, mas tambm a possibilidade de exportao de parte da produo. Os investimentos brasileiros na rea de refino ficaram estacionrios durante um longo perodo. Com a crescente demanda domstica, faz-se necessrio no somente ampli-los, mas tambm modernizar e adequar as refinarias existentes ao tipo de petrleo produzido nas principais jazidas brasileiras. A estratgia da Petrobras, de acordo com o Plano Nacional 2009-2013, investir, aproximadamente, US$ 35 bilhes na rea de refino, com o objetivo de melhorar a qualidade da gasolina e do diesel, de modo a atender no somente a demanda nacional mas tambm a internacional. Como mostra o grfico 26, a empresa espera processar em 2020, 3.012 mil barris por dia, um aumento significativo de aproximadamente 70% em relao a 2009.

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GRFICO 26
(Mil barris/dia)

Carga de petrleo processada 2008-2020

Fonte: Petrobras (2009b).

No setor de gs, com as descobertas do pr-sal, as expectativas sobre a oferta domstica deste energtico, em 2020, saltam de 129 milhes m por dia para 170 milhes m por dia. A demanda estimada para aquele ano de 175 milhes m por dia. Cabe lembrar que o Gasoduto Brasil-Bolvia (Gasbol)25 impe a importao de 30,08 Mm/dia da Bolvia equivalente a 200 mil barris/dia de petrleo. Este conjunto de fatos configuraria uma mudana significativa do contexto do setor de gs brasileiro, que seria a superao da situao de escassez de oferta que se tem hoje. Nesse contexto, a forma de monetizao do gs do pr-sal adquire relevncia. Se a soluo contemplada for a liquefao do gs em plantas embarcadas, cria-se a possibilidade de exportar diretamente este gs ou utiliz-lo no pas. Se o tratamento dado a esta questo privilegiar a exportao, transformando o gs nacional em uma commodity internacional, o preo domstico passar a ter como referncia o preo internacional. Se, por um lado, isso transforma a Petrobras em um grande player no mercado de GNL, por outro, tornaria mais difcil a utilizao do gs natural como um fator gerador de vantagens competitivas para o setor industrial.

25. O gasoduto Brasil-Bolvia possui uma extenso de 3.150 Km, estando 557 Km na Bolvia e 2.593 Km no Brasil. O contrato tem prazo de encerramento de 20 anos, tendo incio em 1999, ano que foi concludo o primeiro trecho. Dados da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolvia-Brasil (TBG), disponveis em: <www.tbg.com.br>.

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O Brasil inevitavelmente ter que encontrar uma soluo que atenda ao interesse nacional e que seja inovadora e criteriosa, visando equacionar um problema de tamanha complexidade e que ainda emoldurado por uma situao de informao incompleta. importante recordar que a abundncia de petrleo e de gs natural se constitui em um fator potencial de gerao de riqueza. Entretanto, trata-se de um recurso esgotvel e o ritmo de aproveitamento das jazidas uma varivelchave. Igualmente importante o regime fiscal que incide sobre este bem e os efeitos gerados pela produo de petrleo sobre a economia como um todo. Experincias mal-sucedidas em diferentes pases com relao ao uso de mecanismos de controle deficientes destas duas variveis-chave no so raras. Os efeitos perversos podem se traduzir no esgotamento precoce das reservas e/ou tornar a economia de um pas dependente demais do setor petrleo, acarretando perda de competitividade e/ou atrofia dos demais setores econmicos (doena holandesa ou maldio do petrleo).
5 CONSIDERAES FINAIS

O Brasil se encontra em uma posio extremamente privilegiada com relao oferta de petrleo e de gs natural. As recentes descobertas na rea do pr-sal devero conduzir o pas a uma posio relevante como exportador no mercado internacional. No obstante a incerteza referente ao comportamento futuro dos preos do petrleo, as exportaes esperadas e a arrecadao de royalties e demais participaes governamentais podero se constituir em um fator propulsor de desenvolvimento econmico e social. Confirmados os volumes encontrados, as descobertas recentes do pr-sal iro demandar a reorientao das diretrizes de poltica energtica no Brasil. Esta tem como objetivo fundamental garantir o suprimento de energia necessrio ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar de uma sociedade. As polticas energticas implicam decises e aes e tm a funo no s de responder a questes conjunturais, mas tambm de estruturar o futuro de um pas ou uma regio. Neste sentido, pode ser definida como uma interveno estratgica do Estado, que envolve um conjunto de instrumentos e instituies. importante notar que a magnitude das descobertas efetuadas revela que as decises governamentais, visando maximizar os benefcios oriundos do setor de petrleo e de gs, devero contemplar aspectos que vo alm do setor energtico. Em particular, esta condio poder se constituir em uma excepcional oportunidade para alavancar programas estruturados, visando suprir as carncias nacionais, em matria de saneamento bsico, sade, educao e infraestrutura.

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Cabe destacar que a consecuo dos objetivos de longo prazo para a indstria de petrleo e de gs natural no Brasil envolve a necessidade de superao de quatro desafios. O primeiro grande desafio como configurar um novo marco institucional que responda as mudanas impostas pela alterao radical nas condies de explorao e produo colocadas pelo prprio pr-sal. No plano internacional, a indstria de petrleo convive com uma gama variada de marcos institucionais, assim como com a possibilidade de alterao destes marcos. Gerir contratos em contextos institucionais diferenciados constitui capacidade essencial sobrevivncia e expanso das empresas de petrleo. Portanto, a mudana do marco institucional da indstria de petrleo no Brasil se insere em um processo que no estranho a esta indstria e s suas empresas; ao contrrio, faz parte da sua prpria natureza. Mas cabe reconhecer igualmente que o equacionamento poltico dessa questo no simples. Entretanto, sem ele no possvel avanar nos objetivos principais colocados para o setor de petrleo: i) o aumento da capacidade produtiva em E&P e no refino; ii) a elevao da competitividade da indstria parapetrolfera nacional; e iii) a promoo da pesquisa tecnolgica para otimizao das atividades de E&P. O segundo desafio que se coloca a partir do pr-sal se refere diviso e aplicao dos recursos financeiros obtidos a partir dele. Neste sentido, deve ser ressaltada a necessidade premente de respeitar a ideia bsica de transformao da riqueza temporria em riqueza permanente por meio de investimentos em ativos econmicos rentveis, como indstrias, infraestruturas e participaes acionrias, no Brasil e no exterior. Com os recursos oriundos destes investimentos, o pas ter condies concretas de ampliar suas despesas, com educao e sade de qualidade. Em outras palavras, quaisquer que sejam os volumes de recursos adicionais que a produo no pr-sal venha a gerar e os critrios futuros de repartio entre Unio, estados e municpios, o relevante privilegiar a boa aplicao dos recursos e promover a fiscalizao desta prtica. O terceiro diz respeito reorientao da poltica setorial do gs. A Petrobras dever continuar a ter um papel dominante no negcio do gs natural. Entretanto, seria importante que o prprio governo assumisse a formulao da poltica setorial. Alm da elaborao de polticas para a definio do papel do gs no setor industrial e na gerao eltrica, em particular a poltica de preos, muito importante que o Estado defina polticas de incentivos para os investimentos na infraestrutura de transporte e de gs natural. Tendo em vista a grande necessidade de inverses no upstream, em funo do pr-sal, provavelmente a Petrobras ter de reorientar sua estratgia de investimentos. Desta forma, importante criar condies para que novos atores se interessem pelos investimentos no downstream da cadeia do gs natural, em particular na fase do transporte.

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Por fim, o quarto e ltimo grande desafio diz respeito concatenao de distintas esferas de polticas pblicas. Neste sentido, a elevada escala das reservas e da produo petrolferas e de gs natural deve ser acompanhada de uma crescente preocupao por parte dos gestores de poltica energtica para que no sucumbam a presses polticas para privilegiar determinados temas em detrimento de outros. Com as novas descobertas, as polticas de incremento da oferta de petrleo e de gs natural devem considerar formalmente o equilbrio entre as condies prioritrias de suprimento do mercado domstico e a demanda externa. Desse modo, o Brasil se encontra em uma posio extraordinariamente privilegiada com relao garantia das condies de abastecimento energtico e aos desafios colocados para a sua posio futura de exportador lquido de petrleo. Neste plano, destaca-se: i) a necessidade de definio do tamanho do parque de refino e a evoluo dos investimentos na sua ampliao e modernizao; e ii) o papel do gs natural na matriz energtica brasileira, em especial no que tange ao uso do gs natural no setor industrial e na gerao eltrica. fundamental para o Brasil, no presente, aproveitar as oportunidades oferecidas por to extraordinria dotao de recursos energticos para estudar as melhores opes que possibilitem a maximizao dos benefcios econmicos de sua produo. Esses aspectos no esto dissociados da evoluo da matriz energtica brasileira. Vale notar que muito embora a tarefa de planejamento setorial tenha sido retomada recentemente no Brasil, em particular com a criao da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), ainda resta um importante conjunto de questes-chave com relao evoluo da matriz energtica no longo prazo que necessita ser equacionada a fim de criar as condies propcias ampliao dos investimentos. Em suma, o aproveitamento econmico e sustentvel desse potencial poder conferir ao pas um papel indito de protagonismo no comrcio internacional e na geopoltica da energia, podendo alcanar a condio de exportador lquido de petrleo, derivados e gs natural no horizonte de longo prazo. Em particular, o marco das descobertas de petrleo e de gs natural na rea geolgica do prsal exigir, dada a magnitude das reservas provveis, a articulao de polticas pblicas que vo alm do prprio setor de energia, em especial com as polticas industrial, tecnolgica, ambiental, externa, entre outras. Os problemas de definio de mecanismos de coordenao entre essas diferentes polticas so de extrema importncia para a expanso dos investimentos em energia, em particular devido necessidade de se compatibilizar o tratamento das externalidades ambientais negativas inerentes produo e ao uso de energia com a necessidade precpua de garantia da segurana do abastecimento energtico.

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CAPTULO 4

BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: ETANOL E BIODIESEL

APRESENTAO

Este captulo sobre a situao atual e as perspectivas da produo e do consumo de biocombustveis no Brasil est focado nos dois segmentos prioritrios do setor: o etanol e o biodiesel. A seo 1 analisa a produo de etanol no Brasil e apresenta, alm da introduo, uma caracterizao histrica do setor, a avaliao da segurana alimentar versus a produo de bioenergia. Esta seo apresenta ainda alguns aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado do etanol, como a questo dos preos, a questo tecnolgica, o aumento da concentrao e da internacionalizao da produo, a situao da gerao de energia eltrica no setor sucroalcooleiro, a anlise dos investimentos no setor; e por fim, os desafios e perspectivas para o etanol brasileiro. A seo 2 apresenta um detalhado estudo sobre a situao atual, os problemas enfrentados e os cenrios para o setor de biodiesel no Brasil. Esta seo est estruturada da seguinte forma: alm da introduo, um item aborda o marco legal e o arranjo institucional do setor pblico para o biodiesel; o terceiro item trata da evoluo do biodiesel no Brasil e de interfaces com as polticas pblicas, em que se analisa os aspectos regionais e a formao do mercado no perodo 2005-2009, os investimentos, o mercado e o preo do biodiesel; o quarto item da seo aborda os desafios e as oportunidades do biodiesel no curto prazo, versando sobre a sustentabilidade socioeconmica, como esto estruturados os incentivos ao biodiesel em outros pases, e um tema controverso sobre a produo de alimentos e a de biocombustveis. Esse item apresenta ainda questes relacionadas ao meio ambiente e ao transporte do biodiesel e finalizado com a discusso a respeito de outros oito desafios para o desenvolvimento do biodiesel no Brasil. A seo encerrada com as consideraes finais e as perspectivas do segmento.
1 PRODUO DE ETANOL NO BRASIL: DESAFIOS E OPORTUNIDADES 1.1 Introduo

Desde a sua estreia comercial no Brasil, nos anos 1920, a cadeia do etanol alterna graus de maior e menor interveno do Estado. Porm, somente com o advento do Programa Nacional do lcool (Prolcool), na dcada de 1970, que se definiu

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claramente uma estratgia de mdio e longo prazo, permitindo que o setor privado investisse no aumento da produo e no desenvolvimento da cadeia. A motivao do governo para lanar o Prolcool foi o peso da conta petrleo na balana de pagamentos do pas, que importava na poca mais de 80% do petrleo que consumia, alm da questo de segurana energtica. Contribuiu tambm o fato de que a indstria canavieira estava com capacidade instalada ociosa. Contudo, com o aumento da produo interna de petrleo e com a queda de seus preos internacionais, em meados da dcada de 1980, o governo reduziu sua interferncia neste mercado, desmotivou a produo de etanol e gerou um quadro de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool. Em 1986 o governo federal reviu as polticas de fomento, retirando o subsdio ao lcool, o que reduziu a rentabilidade mdia da agroindstria canavieira e estimulou ainda mais o uso da cana para a fabricao de acar para exportao. O carro movido a etanol hidratado (lcool etlico), que utilizado em adio gasolina, perdeu competitividade em relao aos carros gasolina. Porm, a obrigatoriedade do uso do lcool anidro na mistura com a gasolina, bem como a velha frota de carros movidos exclusivamente pelo lcool hidratado mantiveram o programa vivo. Outro ponto de grande relevncia para a sobrevivncia do etanol foi a manuteno da infraestrutura de abastecimento o biocombustvel continuou disponvel em mais de 90% dos 30 mil postos do pas. A partir de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel, o consumo do etanol hidratado voltou a crescer de modo expressivo, elevando os nmeros de todas as etapas da cadeia de produo e consumo. importante observar que, mesmo nessa poca de aparente indefinio sobre o futuro do etanol, estudos independentes sugeriam a necessidade de manter o programa em operao. Foi proposto o ajuste na taxa de crescimento em novo contexto, mas assegurando a continuidade do programa, no somente pelos benefcios ambientais e econmicos associados, como tambm pelos ganhos de produtividade da matria-prima e do trabalho em curso. Chegou-se a estimar que o etanol poderia ser competitivo frente ao petrleo a partir de US$ 30 o barril (SERA DA MOTTA; FERREIRA, 1988). Posteriormente, tal competitividade foi estimada para o patamar de US$ 70 o barril, no Plano Nacional de Agroenergia (PNA) (BRASIL, 2006), condio que ainda prevalece. As condies atuais tanto de produo quanto de consumo de biocombustveis possuem diferenas importantes em relao poca e aos apelos do Prolcool. Isto ocorre em aspectos como: ambiente de competio de livre mercado, adeso de outros pases aos biocombustveis, redefinio da matriz energtica, competio por outros usos da terra e o estmulo transformao do etanol em commodity. Outra importante diferena o maior apelo das questes ambientais

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envolvendo a busca por alternativas de energias renovveis, aspecto que o setor sucroalcooleiro ganhou espao, com o fornecimento de energia eltrica pela queima do bagao da cana. Tendo em vista essas dimenses, esta seo apresenta uma discusso sobre as potencialidades do etanol, os principais desafios a serem enfrentados e as perspectivas do crescimento deste setor no Brasil. De forma resumida, so destacadas a caracterizao histrica do setor de etanol no Brasil, em aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado, a exemplo da formao do preo e da concentrao da produo. Tambm so levantadas questes na rea tecnolgica, de aspectos ambientais, de regulao e de financiamento do setor e suas interfaces com as polticas pblicas. Aspectos envolvendo conflitos entre alimentos e biocombustveis e questes socioeconmicas ligadas incluso social so abordados de maneira bastante introdutria nesta seo e com maior profundidade na seo 2, sobre o biodiesel.
1.2 Caracterizao histrica

Desde a dcada de 1920, a relao do Brasil com o etanol foi estabelecida. O extinto Instituto de Acar e do lcool (IAA) e a Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) desempenharam papel muito importante para o crescimento do setor alcooleiro no pas, ao buscar, no exterior, a melhor tecnologia ento disponvel para a fabricao do lcool etlico. No fim dos anos 1930 foram realizadas novas aquisies de mquinas e as Usines de Melle, instaladas na Frana, responsveis pelo desenvolvimento e pela patente do processo de fermentao com reciclo do fermento. O governo brasileiro, ao criar o Prolcool em 1975 (Decreto no 76.593), tinha o objetivo de estimular a produo do combustvel, visando ao mercado interno e externo.1 De acordo com o decreto, a produo oriunda da cana-deacar, da mandioca ou de qualquer outro insumo deveria ser incentivada por meio da expanso da oferta de matrias-primas, com especial nfase no aumento da produo agrcola, na modernizao, na ampliao e instalao de novas unidades produtoras e na construo de unidades armazenadoras. Os veculos movidos a lcool chegaram a atingir 85% das vendas totais no pas, como em 1985 quando ocorreu uma reviravolta no cenrio, com a reduo dos preos do petrleo e a recuperao dos preos do acar nos respectivos mercados internacionais. Isto desmotivou a produo de etanol e gerou um quadro
1. Por outro lado, a produo e o desenvolvimento de tecnologia de automveis movidos a diesel foram desativados pelo governo federal, para que o conjunto dos esforos se direcionasse para o carro a lcool, questo que retorna agora ao debate, tanto do ponto de vista estratgico de tecnologia, como pela possibilidade de ser competitivo com os veculos a etanol e gasolina, como ocorre na Europa.

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de dificuldades que encerrou a fase de expanso do Prolcool. Em 1986 o governo federal reviu as polticas de fomento, retirando o subsdio ao lcool, o que reduziu a rentabilidade mdia da agroindstria canavieira e estimulou ainda mais o uso da cana para a fabricao de acar para exportao. Como resultado dessa escolha governamental para o etanol e tambm devido ausncia de polticas especficas de incentivo para esse biocombustvel, em 1989 os consumidores enfrentaram descontinuidades na oferta do produto. Os mecanismos de formao de estoques de segurana no funcionaram a contento, sendo necessrias medidas emergenciais como a reduo do teor de lcool anidro na gasolina, a importao de etanol e o uso de mistura de gasolina com metanol, como substituto ao etanol anidro. Uma consequncia duradoura da crise de abastecimento foi a perda de confiana do consumidor brasileiro, levando a uma inevitvel queda das vendas dos carros movidos exclusivamente a etanol. Assim, as vendas de veculos a etanol atingiram uma participao de apenas 11,4%, em 1990 (SCANDIFFIO, 2005). Somente a partir de meados de 2003, com o lanamento dos veculos flexveis ao combustvel, a produo e o consumo do etanol hidratado voltaram a crescer de modo expressivo. At o incio dos anos 1990 as caractersticas estruturais bsicas da agroindstria sucroalcooleira, no Brasil, eram resultantes de dcadas de controle estatal, com a produo agrcola e industrial sob controle das usinas, alm de uma heterogeneidade produtiva especialmente na produo da cana. Adicionalmente, o reduzido aproveitamento de subprodutos e a competitividade eram fundamentados, em grande medida, nos baixos salrios que assim permanecem e na produo extensiva da cana. As diferenas tcnicas eram significativas entre as unidades produtivas das regies Norte Nordeste e Centro Sul e, mesmo dentro das regies, existiam diferenas acentuadas de produtividade e escala de produo (BNDES, 2007). Atualmente estas diferenas se reduziram, mas, devido aos vrios fatores envolvidos, o rendimento mdio da cana ainda oscila entre 70 mil toneladas por hectare (ha) a 84 mil toneladas, de uma regio para outra. Outra importante medida implantada no comeo dos anos 1990, que revisou o papel do Estado na economia nacional, foi que o governo brasileiro desencadeou o processo de desregulamentao do setor. Em 2001 os controles governamentais ainda impostos ao mercado, no que se referiam a preos e cotas, foram totalmente retirados, passando a prevalecer a livre competio entre os produtores. A elevao dos preos internacionais do petrleo, a partir de 2002, e o consequente aumento do preo da gasolina trouxeram de volta o interesse do consumidor pelo carro a lcool. Porm, as vendas no deslanchavam pelo receio que a populao tinha quanto garantia de abastecimento, at o momento em que as montadoras de veculos disponibilizaram o motor flexvel ao

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combustvel Flex Fuel Vehicle (FFV). A resposta a estas mudanas podem ser observadas no grfico 1, que apresenta as vendas por tipo de automvel nos anos recentes, mostrando a volta do dinamismo do etanol.
GRFICO 1
Evoluo das vendas de automveis por tipo de combustvel utilizado

Fonte: Unio da Indstria de Cana-de-Acar (Unica). Elaborao prpria.

Como pode ser verificado pelos dados do grfico 1, o desenvolvimento da tecnologia FFV marca um novo momento para o mercado do etanol no Brasil, que se consolida a partir de 2005. Este um contexto no qual se pode considerar um sistema integrado, que liga o setor sucroalcooleiro com o da produo de automveis e se posiciona no cenrio econmico como um dos mais dinmicos da economia brasileira. O fato de o Brasil j deter a excelncia em pesquisa canavieira e de ter transformado a tecnologia deste segmento em uma referncia internacional tm sido tambm fundamentais para que sejam superadas as oscilaes do mercado. O setor sucroalcooleiro passou a apresentar ganhos em produtividade, enquanto os preos do petrleo apresentam uma tendncia de continuidade da trajetria crescente. Estes fatos conferem maior segurana ao setor e fazem que a indstria automotiva se interesse pelos carros bicombustveis. Assim, a busca por energias renovveis menos agressivas sade humana e ao meio ambiente transformou o etanol em grande aposta econmica do pas. Alm disso, a demanda por este combustvel no mercado internacional tem sido crescente a partir de 2005, sendo o Brasil o maior exportador (maior market share). At meados de 2002 as exportaes brasileiras de lcool eram insignificantes, mas

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com o crescimento da demanda no mercado internacional o volume exportado cresceu de 516 milhes de litros em 2001-2002, para 4,7 bilhes de litros, na safra 2008-2009, de um total produzido prximo de 25 bilhes de litros de etanol nesta safra. As exportaes de acar, desde a safra 2004-2005, superam as 16,5 milhes de toneladas, alcanando 20,7 milhes em 2008-2009. O crescimento das exportaes brasileiras de acar explica boa parte da significativa expanso do setor sucroalcooleiro nacional nos ltimos anos. Porm, doravante a perspectiva de fornecer o etanol para o mercado interno em expanso e para o mercado internacional, devido grande busca por fontes renovveis de energia. Este crescimento abrange tanto as tradicionais regies produtoras como So Paulo, quantos os estados na fronteira agrcola. So exemplos as unidades em operao ou com pedidos de instalao nos estados de Gois, da Bahia e de Mato Grosso do Sul, em que a maior rentabilidade da cana-de-acar frente ao gado e maioria das culturas agrcolas faz que os canaviais avancem e gradualmente tomem o lugar da pecuria e da agricultura, as quais se deslocam para microrregies ou mesorregies de distintas caractersticas. O mercado internacional de etanol apresenta potencial para crescer rapidamente nos prximos dez anos, podendo atingir mais de duas centenas de bilhes de litros. No entanto, a natureza estratgica do produto tende a induzir algum grau de protecionismo, dificultando o acesso das vendas brasileiras e retardando as compras por parte de alguns importantes atores, como a Unio Europeia (UE) e os Estados Unidos, que tendem a privilegiar a produo domstica antes de recorrer s importaes. Outra tendncia que as grandes empresas destes pases, que j dominam o mercado mundial de produo de etanol e de fornecimento de mquinas, tecnologias e demais insumos, passem a produzir em terras brasileiras e em outros pases em torno do Equador para exportar para o seu mercado consumidor. O Brasil possui o menor custo de produo do etanol, essencialmente, porque usa a cana-de-acar como matria-prima e porque a mo de obra na fase agrcola barata relativamente aos outros fatores de produo e cadeia de petrleo (SOUSA; MACEDO, 2009). A cana possui um rendimento maior do que as outras matrias-primas por possuir maior concentrao de sacarose. O milho utilizado nos Estados Unidos, por exemplo, apesar de ser um produto considerado altamente competitivo, tem custo maior, pela necessidade de quebrar a molcula do amido e transform-lo em sacarose enquanto a cana-de-acar no necessita de nenhum processo de quebra. Tambm relevante o fato de as distribuidoras de combustveis e as redes de abastecimento se caracterizarem como os grandes agentes integradores do setor de biocombustveis, por serem vinculados cadeia de derivados de petrleo e objeto de regulao estatal em estgio mais avanado, diferentemente de outros pases produtores de biocombustveis. Isto possibilita que, no Brasil, no seja mais

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necessrio qualquer tipo de subsdio direto sobre a produo e a comercializao de etanol, diferentemente do que ocorre em outras naes. Porm, aes do governo para o setor continuam a ocorrer, como parece natural, principalmente para o equilbrio entre preos e custos na cadeia: ocorrem por meio da manuteno de preos da gasolina em patamares que no inviabilizem o lcool quando o preo do petrleo cai; pela garantia de mistura de at 25% de lcool anidro gasolina; pela manuteno de linhas de financiamento que fazem do setor sucroalcooleiro um dos maiores tomadores de crdito junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e pela dotao da infraestrutura necessria. A livre escolha do mercado entre a produo do etanol ou do acar tambm um fator determinante para o equilbrio do setor, embora esta flexibilidade no seja imediata. Vale ressaltar que a estratgia brasileira na rea de biocombustveis est associada a preocupaes com a segurana energtica e com a utilizao de energias renovveis com sustentabilidade ambiental, fatores que tm estimulado diversos pases a buscar alternativas aos combustveis fsseis e a adotar medidas para reduzir emisses de gases de efeito estufa. No caso do Brasil, essa estratgia se associa ainda a diversas aes, estruturadas em trs vertentes: global, regional e bilateral. Na vertente global, o Brasil tem defendido a adoo de padres e normas tcnicas internacionais que permitam o estabelecimento de mercado global para esses produtos. Para criar um mecanismo de coordenao entre os maiores produtores/consumidores de biocombustveis, foi criado, em maro de 2007, nos Estados Unidos, o Frum Internacional de Biocombustveis.2 Adicionalmente, objetivo do Brasil estimular estudos cientficos e inovaes tecnolgicas que garantam a sustentabilidade no longo prazo da produo de biocombustveis, assim como a no interferncia de sua produo no cultivo de alimentos. No mbito regional, o Brasil tem estimulado a integrao energtica da Amrica do Sul, com a promoo da diversificao da matriz nos pases da regio e o incentivo s fontes de energia renovveis. Tambm foi assinado Memorando de Entendimentos do Mercado Comum do Sul (Mercosul) para ampliar a cooperao no tema. A integrao das cadeias de produo e de comercializao do etanol e do biodiesel na regio incluindo aspectos de regulao e fiscalizao visa contribuir para o aproveitamento das importantes vantagens competitivas dos pases sul-americanos no campo dos biocombustveis, reconhecendo a oportunidade de se produzir riqueza e desenvolvimento de modo sustentvel na regio.
2. As Bolsas de Valores de Chicago (CME) e a Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo (BM&F Bovespa) vo unir foras para criar o primeiro mercado unificado de biocombustveis, em mais um passo para a internacionalizao do etanol. As duas instituies concluram uma parceria em 2010 e j fecharam mais de 21 milhes de contratos. A CME a maior e mais diversificada bolsa do mundo. Ela j mantm uma cotao para o etanol de milho, usado nos Estados Unidos. J a BM&F mantm sua cotao para o etanol de cana. O prximo passo estabelecer uma cotao nica para biocombustveis. As duas bolsas assinaram um acordo de parceria estratgica para permitir investimentos em bolsas internacionais e desenvolvimento de uma plataforma eletrnica de negociao de derivativos e aes.

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A terceira vertente de atuao brasileira, no campo bilateral, abrange iniciativas de cooperao tcnica inclusive na pesquisa de fontes alternativas para a produo de biocombustveis e de promoo de intercmbio cientfico e acadmico. Sua operacionalizao se tem dado por meio da assinatura de memorandos com Paraguai, Uruguai, Chile, Equador, Itlia e outros pases. O recente Memorando de Entendimentos assinado com os Estados Unidos tambm prev cooperao em terceiros pases para o desenvolvimento dos biocombustveis. Do ponto de vista das polticas pblicas para o setor, podem-se destacar dois momentos, em 2009, que exemplificam a possibilidade de produo de etanol com sustentabilidade socioambiental. Em junho, o governo federal, o setor sindical e as usinas lanaram o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar; e em setembro, o governo divulgou o Zoneamento Agroecolgico (ZAE) da Cana-de-Acar, propondo vetos expanso da cultura e instalao de novas usinas na Amaznia, no Pantanal e na bacia do Alto Paraguai, indicando regies de cultivos que totalizam 70 milhes de hectares aptos ao plantio, principalmente em reas j desmatadas. Essas recentes medidas retiram parte dos argumentos dos pases europeus e dos Estados Unidos quanto a problemas ambientais e trabalho degradante no pas. Aliado ao processo de mecanizao que atinge mais de 50% das propriedades do Centro Sul, devendo ir a 70% at 2017, com reduo da queima pr-corte, o setor sucroalcooleiro parte para maior grau de tecnificao e reduo de danos ambientais tambm na etapa agrcola. Da mesma forma, h de se caminhar para a reduo no consumo de gua, de modo a no necessitar de grandes vazes para irrigao e processo industrial, o que j tecnologicamente vivel. Faltam ajustes em regulao, custos e financiamentos para o alcance de um grau de maior sustentabilidade ambiental e social do setor que o isente de crticas evitveis sob todos os aspectos. Segundo Macedo e Nogueira (2005), o etanol conseguiu importantes resultados desde sua efetiva incorporao matriz energtica brasileira, em 1975: A produo e a demanda ultrapassaram largamente as expectativas colocadas no incio do Prolcool. A implementao de tecnologias e de avanos gerenciais tornou este combustvel renovvel menos dependente de polticas que compensem a maior competitividade de preo dos combustveis fsseis, nas condies atuais em que eles externalizam mais os custos da poluio. As caractersticas de sua produo o torna a melhor opo para reduo de emisso de gases de efeito estufa.

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1.3 Segurana alimentar versus produo de bioenergia

Com a expanso da agroindstria da cana-de-acar no Brasil, um importante tema que tem sido debatido so os possveis aumentos de preos de alimentos cujos cultivos vm sendo substitudos pela atividade canavieira. certo que nos ltimos anos a expanso das lavouras de cana ocorreu tanto sobre reas destinadas pecuria como sobre aquelas destinadas a atividades agrcolas que tm apresentado menor rentabilidade comparativamente da cana. Esta questo no , em si, um problema insolvel, haja vista a disponibilidade de todos os fatores de produo no Brasil, em especial terra, como se demonstra na seo sobre biodiesel, neste captulo. Debate semelhante, envolvendo a cana versus a produo de alimentos j ocorreu tambm na poca da implantao do Prolcool, na metade da dcada de 1970, quando houve expanso significativa da atividade canavieira na regio Centro Sul do pas, especialmente no estado de So Paulo. Da mesma forma que na atualidade, houve o deslocamento de cultivos interregies, em resposta ao aumento do etanol e do biodiesel. De toda forma, h de serem integradas outras polticas que atentem para as dificuldades regionais e dos agricultores, por meio de incentivos aos alimentos. Nesse contexto de expanso, importante que os agentes envolvidos no processo produtivo, da mesma forma que os governos federal e estaduais, tenham em conta que alguma diversificao nos estados, nos municpios e nas propriedades agrcolas se faz necessria de forma a minimizar riscos segurana alimentar. A expanso da oferta e da demanda nem sempre vai ocorrer de forma plenamente harmonizada de modo a assegurar, em todos os anos, preos compensadores para todos os produtos. Na seo sobre o biodiesel, neste captulo, demonstrado que a quantidade de terra no parmetro razovel para se analisar tal conflito, pois est claro que o Brasil tem reas suficientes para os cultivos de alimentos e de biocombustveis. Trata-se, portanto, de direcionar a produo de forma integrada e coordenada, o que se mostra possvel em sistemas de consorciamento de cultivos, por exemplo, cujas tecnologias j esto disponveis. Necessita-se, portanto, especial ateno estatal na regulao da produo de etanol e biodiesel, bem como na priorizao da produo de alimentos com financiamento e infraestrutura, inclusive em melhores condies do que para aquelas adotadas para a cadeia sucroalcooleira. No resta dvida de que as instituies responsveis tm condies de conduzir tais aes de forma a viabilizar todas as demandas e necessidades.

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1.4 Aspectos conjunturais e de reestruturao do mercado do etanol 1.4.1 A questo dos preos

A questo dos preos constitui-se em um grande desafio para a produo de etanol no Brasil. Atualmente, os preos do etanol flutuam livremente, dependendo das variaes da oferta e demanda. Uma das grandes vantagens do etanol vis--vis a gasolina o preo do produto mais competitivo na relao etanol/gasolina a partir de 70%. Quando isto no acontece ou no se vislumbra, os produtores de cana acabam escolhendo produzir e exportar o acar, por conhecerem o comportamento da preferncia do consumidor pela gasolina. um problema que se pode transformar em um empecilho para o desenvolvimento da produo de etanol, caso os preos da gasolina sejam mais flexveis. Recentemente o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), como forma de evitar a alta volatilidade do preo do lcool combustvel, decidiu que o pas deve formar um grande estoque regulador de etanol, a partir de 2010. Para financiar a formao destes estoques, o BNDES deve disponibilizar cerca de R$ 2,5 bilhes. Na viso de Jank (2010) o principal fator que explica a alta recente do etanol a crise financeira global. No primeiro semestre de 2009, a falta de liquidez no mercado de crdito forou grande parte das empresas a desovar significativos volumes de etanol a preos fortemente deprimidos, abaixo dos custos de produo, para poderem se capitalizar. Isto fez o consumo explodir. Para Jank, o etanol hoje um exemplo de funcionamento correto das foras de mercado, gerando ajustes de preos. Outras medidas que tambm podem reduzir as oscilaes no valor do combustvel, segundo o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, so a regulao do mercado no sentido de consolidar as compras futuras, com prazos de at dois anos, para que haja certa garantia no preo de fornecimento e a liberao da alquota para importao de etanol, atualmente em 20%. De toda forma, sabe-se que a principal caracterstica das commodities so as suas incontrolveis flutuaes de preos. Salvo no caso do petrleo e de derivados e do biodiesel, que no Brasil formam um mercado com preos controlados ou acompanhados pelo governo, at a etapa da distribuio, todas as demais commodities vivem permanente volatilidade de preos. Este o caso do lcool combustvel, cujos preos flutuam livremente de acordo com as variaes de oferta e demanda e com as estratgias de mercado dos distribuidores e postos de combustveis. No passado o governo j controlou os preos do acar, do etanol e de vrias outras commodities. H, porm, grande aceitao da tese de que a desregulamentao nos anos 1990 levou a ganhos de eficincia e forte reduo de custos de produo.

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Outro fator muito comentado, porm de baixo poder explicativo, o impacto da alta do preo do acar no mercado mundial, sobre a produo de acar em detrimento do lcool. De fato, as usinas tm alguma flexibilidade para optar pela produo de acar ou etanol, porm a migrao limitada pela inexistncia de fbricas de acar na maior parte das novas unidades e pela falta de capacidade ociosa nas mais antigas. O box 1 apresenta mais detalhes das oscilaes nos preos do etanol.
BOX 1
Oscilaes e concentrao no setor sucroalcooleiro

O ano de 2009 foi marcado por intensa movimentao no setor sucroalcooleiro do Brasil. Aps a forte crise verificada no ano anterior, as operaes de vrias delas voltaram ao azul diante de um cenrio de constante aumento da demanda por etanol no mercado brasileiro. A crise, porm, favoreceu a consolidao de grupos internacionais capitalizados que adquiriram grandes companhias nacionais e j so responsveis pela moagem de 20% da cana-de-acar produzida no pas. Ao contrrio do ocorrido em anos anteriores, em 2009 as usinas priorizaram a produo de acar. Os preos acumularam altas de 80% em relao a 2008, entre as causas a reduo da safra, em especial na ndia, que passou de exportador a importador. A produo brasileira de acar alcanou 34,6 milhes de toneladas, aumento de 9,5% em relao safra de 2008. Cerca de 65% deste total est sendo exportado. No caminho inverso, a fabricao de lcool caiu e chegou a 25,8 bilhes de litros, baixa de 3% em relao a 2008, mas o suficiente para abastecer o mercado interno de 21 bilhes de litros. Segundo estimativa da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), as exportaes brasileiras de etanol caram para 1,5 bilho de litros em 2009, ante 4,9 bilhes no ano anterior. Mesmo assim, a margem oferta/demanda ficou estreita e houve presso sobre os preos do etanol no fim do ano, a ponto de ser mais compensador para o motorista abastecer o carro com gasolina em quase todos os estados. Esse cenrio foi construdo, tambm, devido ao excesso de chuvas no Centro Sul, o que dificultou a acelerao da colheita e reduziu a concentrao de sacarose na cana. Estima-se que 20 milhes de toneladas de cana no puderam ser colhidos por causa das chuvas. As cotaes do etanol acumularam alta de 68,5% no segundo semestre de 2009, conforme dados do indicador do Centro de Estudos Avanados em Economia Aplicada (Cepea)/ESALQ. Para amenizar a alta dos preos do produto em 2010, o governo federal decidiu reduzir de 25% para 20% o percentual de mistura do etanol anidro na gasolina.

H ainda pelo menos trs fatores que possibilitam maior equilbrio nos preos e na estabilizao do etanol no Brasil. O primeiro a retomada dos investimentos para a formao de estoques reguladores, que tendem a equilibrar a sazonalidade. O segundo foi a recente aprovao, pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP), da entrada de novos agentes e a criao de

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empresas de comercializao do etanol, at ento proibidas pelas regras vigentes no mercado de combustveis. O terceiro o fato de o carro flex-fluel significar para o consumidor a possibilidade de escolha entre dois bens substitutos no momento de abastecer, gasolina e etanol, o que um atrativo de mercado importante na consolidao destes motores. natural que a volatilidade de preos continue a existir, at porque, ao contrrio do petrleo, a produo de cana depende das condies climticas. Ela pode, porm, diminuir com a presena dos novos agentes e de mecanismos de financiamento, estocagem e comercializao.
1.4.2 A questo tecnolgica, o aumento da concentrao e da internacionalizao da produo

A questo do desenvolvimento tecnolgico e a concentrao da produo so pontos-chave para se compreender o momento da reestruturao da produo do etanol no Brasil e em outras partes do mundo. Para atingir padres de desenvolvimento e domnio do mercado no setor de combustveis, a escala de produo determinante e se associa ao montante de investimentos tecnolgicos com um forte agrupamento de empresas com capital excedente disponvel. Nesse sentido, Rodrigues (2010) ilustra o movimento da concentrao da produo em grandes empresas: a compra da Santa Elisa/Vale pela Dreyfus, que se transformar em uma gigante global; a Bunge crescendo tambm, com a compra do Grupo Moema; a ETH (sociedade da Odebrecht com um forte grupo japons) comprando a Brenco; a parceria da Cosan (maior produtora do mundo) com a Shell, que muda o paradigma da distribuio de biocombustveis, alm de a mesma Cosan, no ano passado, ter adquirido a rede de distribuio nacional da Esso; a parceria da Usina So Martinho, em sua unidade de Gois, com a Amyris, empresa americana de tecnologia, que far diesel a partir da garapa; a gigante indiana Shree Renuka Sugar comprando a Equipav. Enfim, h um movimento sem precedentes no mercado sucroalcooleiro, envolvendo concentrao, consolidao e internacionalizao. Mas isso no ocorre apenas no Brasil. Empresas europeias comearam a negociar terras na frica para produzir etanol exportvel Unio Europeia, com iseno tarifria. A sua Addax Bioenergy j est em Serra Leoa; a sueca Sekalb, que importa etanol brasileiro, est negociando investir na Tanznia. As empresas brasileiras tambm se preparam para ganhar mercados nos potenciais pases produtores e consumidores, como Senegal e Guin-Bissau, na frica, nos mesmos moldes da parceria que temos com os Estados Unidos para produzir na Amrica Central e no Caribe, ou das intenes de negcios j encaminhadas para Colmbia, Venezuela, entre outros na Amrica do Sul.

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Esse movimento de entrada de poderosas multinacionais sinaliza a criao do mercado global do etanol. O aporte pesquisa e desenvolvimento (P&D) na rea de novas matrias-primas, equipamentos e processos, ao atingir cifras multibilionrias em dlares, outro sinalizador, dado que nenhuma empresa se arriscaria a investimentos to grandes pensando apenas no mercado interno. Um importante sinalizador dos rumos do mercado foi o reconhecimento, pela Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA) de que nosso etanol de cana um biocombustvel avanado ou seja, que comprovadamente reduz em no mnimo 50% o nvel de emisses de gases de efeito estufa em toda a cadeia. De acordo com estudos da EPA, as emisses de CO2 do etanol de cana-de-acar correspondem a 39% das emisses da gasolina (ICONE, 2010). Este fato possibilita a abertura do mercado americano mais cedo do que se esperava, inclusive com a possvel reduo de tarifa imposta ao etanol brasileiro que hoje dificulta as exportaes para l. Tambm coerente com o fato de a expanso das atividades dos investidores norte-americanos em terras brasileiras e em outros pases, uma vez que no seria interessante para as empresas produzir combustvel visando ao mercado dos Estados Unidos sem tal reconhecimento. A importncia dos avanos tecnolgicos para o setor pode ser evidenciada, por exemplo, com os indicadores constantes no quadro 1 que apresenta o impacto da introduo de novas tecnologias na produo do etanol.
QUADRO 1
Impactos das inovaes tecnolgicas
Produtividade Perodo Fase inicial do Prolcool: baixas eficincias no processo industrial e na produo agrcola Consolidao Prolcool: a produtividade agrcola e a produtividade industrial aumentam significantemente Processo de produo de etanol operando com a melhor tecnologia disponvel Primeiro estgio de otimizao dos processos Segundo estgio de otimizao dos processos Terceiro estgio de otimizao dos processos Agrcola (ton./ha) 65 Industrial (litros/ton.) 70 Agroindustrial (litros/ha) 4.550

1977-1978

1987-1988

75

76

5.700

Situao atual 2005 - 2010 2010 - 2015 2015 - 2020

85 81 83 84

80 86,2 87,7 89,5

6.800 6.900 7.020 7.160

Fonte: Centro de Gesto de Assuntos Estratgicos (CGEE).

Como pode ser observado no quadro 1, o incremento previsto para a produtividade agroindustrial sem considerar a introduo de outras rotas para a produo, como o etanol celulsico dever permitir, nos prximos anos, uma economia de terra de 3,4% na superfcie plantada, por unidade de etanol

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

produzido, um relevante impacto da pesquisa e do desenvolvimento tecnolgico nesta agroindstria.3


1.4.3 Gerao de energia eltrica no setor sucroalcooleiro

A contratao de fontes renovveis de energia eltrica complementares gerao hdrica, e que simultaneamente contribuam para a manuteno do perfil limpo da matriz eltrica brasileira, alternativa estratgica para o futuro energtico no curto e mdio prazos no Brasil. Entre estas fontes, destaca-se a eletricidade a partir do bagao da cana-de-acar, em funo basicamente das seguintes qualificaes: competitividade em termos de custos; complementaridade sazonal com relao ao regime de chuvas; maturidade da indstria sucroenergtica; contribuio na reduo de emisses de gases do efeito estufa; e proximidade ao centro de carga.

Essa fonte energtica possui vantagens adicionais, como a gerao de renda e de emprego no campo, estmulo indstria de bens de capital e poupana de divisas coeficiente de importao prximo de zero, dispensando tanto a importao de equipamentos como a de combustveis. A vantagem ambiental em relao s usinas termeltricas movidas a leo combustvel a maior entre todas as formas de gerao que esto atualmente disponveis em larga escala. Alm disso, trata-se de uma fonte tpica de gerao descentralizada, que se interliga aos troncos principais do sistema eltrico e que pode implementar tecnologia para uma gerao distribuda.
O Brasil conta com 434 usinas sucroalcooleiras, todas elas autossuficientes em energia graas produo de vapor por meio da queima de bagao de cana em caldeiras. Porm, somente 20% das usinas (88 unidades) comercializam os seus excedentes de energia eltrica no mercado, sendo 54 centrais de cogerao exportando energia eltrica para a rede de transmisso no estado de So Paulo (61% do total) e 34 centrais em outros 11 estados brasileiros. As novas indstrias j contam com as adaptaes necessrias para a produo e disponibilizao da energia. Estima-se que, se for aproveitada plenamente toda a biomassa de cana disponvel no pas, seria possvel agregar rede eltrica um volume de energia da ordem de 11.000 MW mdios at a safra 2018-2019, o que equivale a uma usina do porte de Itaipu. Somente no estado de So Paulo, a reserva de cana permitiria exportar 4.800 MW mdios para a rede em 2017-2018, valor 20% superior ao hoje gerado
3. Impacto sobre a situao atual, que j resultante de significativos avanos tecnolgicos tanto na fase agrcola quanto na industrial.

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel

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em todo o complexo da Companhia Energtica de So Paulo (CESP). O Balano Energtico Nacional (BEN) apresenta a cana-de-acar e seus derivados como a segunda maior fonte energtica do pas, em tonelada equivalente de petrleo (TEP), ficando frente da hidroeletricidade e atrs apenas do petrleo, conforme mostra o grfico 2. Em grande parte isto se deve queima do bagao tanto para o consumo das usinas quanto para a rede pblica.
GRFICO 2
Evoluo das fontes energticas, Brasil

Fonte: BEN.

A capacidade de gerao de eletricidade a partir da queima do bagao da cana considerada no planejamento do setor eltrico, nas projees do Ministrio de Minas e Energia (MME), como importante fonte de gerao. A opo de gerao distribuda deve ser tambm considerada para tornar o sistema menos vulnervel ou dependente de grandes obras estruturantes de gerao e de transmisso, reduzindo os riscos de blecaute ao facilitar o restabelecimento e a estabilizao do sistema. Ao mesmo tempo, medidas como uma programao regular de leiles especficos para fontes renovveis devem ser combinadas com especial ateno para projetos de modernizao de instalaes de usinas mais antigas (projetos chamados de retrofits) com controle de emisses e com processos de controle efetivos da agricultura, sem agresses ambientais e com economia de gua. Em resumo, preciso dar vantagens a iniciativas que produzam energia renovvel e com cuidados ambientais em toda a cadeia, para que sejam substitudas fontes poluidoras.

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1.4.4 Investimentos no setor sucroalcooleiro

Ciente da potencial demanda por biocombustveis, o BNDES pretende desembolsar, em 2010 os mesmos R$ 6 bilhes emprestados ao setor em 2009 foram cerca de R$ 6,4 bilhes em 2008, R$ 3,5 bilhes em 2007 e R$ 1,97 bilho em 2006 , somadas todas as linhas, programaes e aes do banco (BNDES, 2010). So apoiveis projetos relacionados produo de etanol e acar, instalao de plantas de cogerao de energia a partir do bagao, da armazenagem e da expanso de canaviais. O poder pblico atua diretamente no setor contando, alm do BNDES, com a Petrobras Biocombustveis, subsidiria da estatal brasileira de petrleo. O plano da empresa comprar participao acionria e tornar-se scia de empreendimentos j implantados no ramo do etanol, bem como construir novas plantas industriais. Em 2009, a Petrobras definiu a compra de 40% da usina Total, localizada em Bambu MG , com investimento de R$ 150 milhes. Alm disso, fechou acordo com a estatal chinesa Petrochina para estudar projetos conjuntos com foco na exportao. No mdio prazo, a Petrobras planeja responder por pelo menos 15% do mercado brasileiro de etanol. Para isto, anuncia aes de pesquisa em vrias linhas, tanto para o etanol quanto para o biodiesel, no montante de R$ 500 milhes at 2013. O Ministrio de Minas e Energia, por meio da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), estimou em R$ 50 bilhes os investimentos necessrios, entre 2008 e 2017, destinados ao setor de biocombustveis, sendo R$ 40 bilhes para a produo de etanol e R$ 9 bilhes para infraestrutura (BRASIL, 2009c). Este montante pode ser superado em funo das respostas do mercado. Para o caso do biodiesel, a previso de R$ 1 bilho foi largamente ultrapassada, como se nota na seo deste captulo sobre o tema. O montante representa 6,5% dos investimentos em energia previstos at 2017. Segundo o Plano Decenal de Expanso de Energia (BRASIL, 2009b), em 2017 o parque de gerao de energia eltrica ter aproximadamente 155.000 MW de potncia instalada, sendo 80% de fontes renovveis, no qual sero aplicados parte dos R$ 142 bilhes destinados a usinas termeltricas de bagao de cana e capim elefante. Parcela deste montante foi licitada no fim de 2008, para oferta de 2,3 MW nesta modalidade. Deve-se registrar a necessidade de trabalhos mais extensos que situem o setor de biocombustveis em termos comparativos com outros setores da economia, no que se refere aos benefcios e aos custos de todos estes investimentos. certo que os retornos sociais, econmicos e ambientais auferidos pelo pas so justificveis e claramente vantajosos quando se trata de prover o mercado interno. Estimativas da Unica indicam que o setor gera o mnimo de 588 mil e o mximo de 1,4 milho

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de empregos, dependendo do ms, incluindo-se os informais, e que, proporcionalmente ao tamanho do mercado, emprega mais, embora os salrios pagos sejam menores do que no setor petroleiro. Seriam 40 mil empregos a mais gerados para cada 5% da gasolina substituda por etanol (SOUSA; MACEDO, 2009). Porm, a venda de commodities agrcolas, incluindo etanol e biodiesel, com alto custo de infraestrutura de exportao h de ser mais bem avaliada quando se trata de recursos concorrentes. Alm disso, a destinao de terra atualmente prximo de 4,5 milhes de hectares somente para o etanol , frente a outros usos possveis deve ser melhor avaliada quando se compara a competitividade do etanol frente ao petrleo, que no demanda terra e gua na mesma intensidade. Da mesma forma, o ingresso da iniciativa privada no provimento de infraestrutura de transporte e exportao de etanol e biodiesel, conforme relata a EPE (BRASIL, 2009e) deve ter garantias de que os investimentos se paguem no mdio prazo. Isto porque, em caso contrrio, o pas pode perder oportunidades de investimentos em cadeias produtivas menos concentradoras, alm de correr riscos de apenas praticar subsdios a um sistema cujos maiores beneficirios seriam externos ao Brasil.
1.5 Desafios e perspectivas para o etanol brasileiro

Analisando a trajetria do etanol no Brasil, tendo como referncia os aspectos destacados neste texto e em estudos do Ministrio da Agricultura e do Ministrio de Minas e Energia, como a Projeo do Agronegcio Brasileiro, o Balano Energtico Nacional, o Plano Decenal de Energia (PDE) e o Plano Nacional de Energia (PNE) 2030, pode-se destacar os principais desafios que merecem ateno de polticas pblicas. Parte-se do fato de o etanol de cana-de-acar ser produzido com elevada eficincia na captao e na converso de energia solar relao produo/consumo de energia mais aceita no meio acadmico situa-se entre 4,9 e 8, contra 1,3 do etanol de milho nos Estados Unidos. A produtividade agroindustrial bastante superior dos demais biocombustveis da atual gerao. Em mdia, no Brasil, so produzidos em torno de 6,7 mil litros de etanol por hectare, com perspectiva de alcance de 8 mil litros por hectare nas unidades mais produtivas na agricultura e nas plantas industriais novas. Desta forma, so destacados os seguintes desafios para a cadeia do etanol no Brasil: Preos: com um custo de produo determinado principalmente pelas etapas anteriores indstria estima-se em 80% do custo os insumos antes e na fazenda , mesmo com a tecnologia empregada para sua produo estando aberta e disponvel, podem ser introduzidas inovaes que aumentem a produtividade por unidade plantada e reduzam as diferenas da produtividade agrcola em determinadas regies.

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Para isso, essencial que o horizonte de preos esteja favorvel ao investidor e que sejam distribudos coerentemente os custos da internalizao dos danos ambientais evitados na etapa de produo agrcola. Isto implica que somente o barateamento da matria-prima no uma soluo para o mdio prazo. Impactos ambientais: os efeitos de carter local associados produo de etanol de cana-de-acar sobre os recursos hdricos, o solo e a biodiversidade, bem como aqueles decorrentes do uso de agroqumicos, entre outros, devem ser reduzidos a nveis exigidos pela legislao. Tal medida perfeitamente alcanvel desde que se decida que a questo ambiental relevante tambm na etapa agrcola. O objetivo seria diminuir o risco que se pode incorrer em perdas de mercado e na concorrncia desleal entre os que cumprem e os que no cumprem as leis ambientais, de modo a aliar medidas de menos impactos na produo com ganhos no consumo final. Equilbrio de benefcios: desde o consumo dos biocombustveis e da iniciativa empreendedora da produo e da agricultura para a distribuio, deve-se incentivar os casos em que so atendidos todos os requisitos legais e das polticas pblicas. Embora ainda controversos os dados sobre o balano de carbono em todo o ciclo de vida, fato que a queima do etanol de cana-de-acar reduz em quase 90% as emisses de gases de efeito estufa. Estes cerca de 1,9 milho de toneladas de CO2 deixam de ser emitidos para a atmosfera, alm dos outros elementos danosos sade humana, principalmente com a alta concentrao de gases no meio urbano. Desta forma, justificam-se polticas que garantam a viabilizao das cadeias de biocombustveis, com facilidades de crdito, tecnologias e acesso terra e infraestrutura comparveis ao petrleo. Qualidade do emprego: os empregos na cadeia produtiva do etanol, da agricultura at a usina, apresentam indicadores com grandes diferenas. A crescente mecanizao na colheita da cana-de-acar reduz naturalmente o trabalho braal, que sem dvida penoso, ao mesmo tempo em que melhora a remunerao individual. Medidas de gerao de novos empregos e tambm de melhor qualidade do que o trabalho no corte podem ocorrer com novos produtos, com a combinao de plantio de alimentos intercalados com a produo da cana, alm do manejo da terra com vista a outros usos, aes que j so objeto de estudos e experimentos em diversas instituies no pas. Tais iniciativas

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so da alada tanto do setor privado como do poder pblico, ao qual cabem incentivos e direcionamentos no sentido de viabilizar as potencialidades da agroenergia. Desenvolvimento da cadeia produtiva com vista ao longo prazo: por ser articulada com outros setores da economia, o setor sucroalcooleiro promove o desenvolvimento de diversas reas, como a prestao de servios, a indstria de equipamentos agrcolas e industriais e a logstica. Porm, o setor encontra-se ainda bastante direcionado para a produo das commodities acar e lcool e tende a sofrer a concorrncia de outros pases e das empresas multinacionais em todos os produtos e na produo de tecnologias alternativas a eles. Portanto, a continuidade de pesquisas e aes para o domnio de novas tecnologias, da mesma forma que o aumento do equilbrio do mercado interno so fatores que devem orientar a maior insero no mercado externo. Pesquisa e desenvolvimento: necessria ateno especial quanto a medidas indutoras da continuidade do domnio tecnolgico dos biocombustveis com perspectiva de longo prazo. Isto no somente para a venda de biocombustveis, mas principalmente de todos os componentes agroindustriais a eles associados, como equipamentos, fertilizantes, projetos de plantas e de cadeias, e patentes. Necessita-se coordenar linhas de financiamentos e programas em cincia, tecnologia e inovao (CT&I) e em P&D contnuos que equiparem o pas s novas tendncias do setor energtico e com montantes compatveis com o tamanho do setor e com os aportes dos concorrentes. Marco legal e regulao econmica: todos esses desafios levam necessidade de se observar as condies necessrias de regulao e financiamento que busquem o equilbrio entre as atividades econmicas, ambientais e sociais dos agentes econmicos que viabilizam este combustvel. Tambm se faz necessria uma clareza de que rumos e limites apresentam as opes como os carros movidos a leo vegetal e/ou biodiesel, os quais seriam competidores com os carros a etanol.

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2 BIOCOMBUSTVEIS NO BRASIL: EVOLUO DA PRODUO E do USO DO BIODIESEL DE OLEAGINOSAS E INTERFACES COM AS POLTICAS PBLICAS 2.1 Introduo

Os anos 2000 marcam uma efervescncia do debate sobre a transitoriedade da matriz energtica mundial. Devido ao seu peso para o desenvolvimento econmico e para os impactos ambientais o tema Energia e Combustveis Renovveis tem sido um dos maiores demandantes de pesquisas nesses anos. As polticas pblicas nesta rea enfrentam desafios que vo desde a compreenso das oportunidades e dos riscos econmicos, sociais e ambientais do setor energtico at a regulao do mercado e o estabelecimento de mecanismos indutores da agroenergia na consolidao da nova matriz. Jonasse (2009) aborda a inviabilidade da concorrncia leal entre grandes e pequenos produtores, em uma perspectiva de competio no mercado dos biocombustveis, considerando as fragilidades inerentes aos pequenos. Pinto Jr. (2006) alerta para uma natural busca de matria-prima determinante, ou guia para o mercado, da mesma forma que prevalece indefinido qual ser o tipo de energia dominante em lugar do petrleo, o que influencia a agroenergia. Sawyer (2007) alerta para os riscos da expanso descontrolada dos biocombustveis com gerao de passivos sociais e ambientais devido possibilidade de tecnologias inovadoras deslocarem a produo para determinadas regies, causando o abandono de outras. No caso do biodiesel, nesse momento de transio, parece natural que a diversificao de fontes, o desenvolvimento de novas tecnologias e a tentativa da insero social sejam temas que demandem polticas pblicas, para alm do simples incentivo estatal para cobrir as falhas do mercado. Assim, o eixo norteador desta seo uma reflexo sobre as condies que possibilitam a expanso da produo e do uso do biodiesel, tendo como referenciais de anlise as diretrizes, as metas e os objetivos do Plano Nacional de Agroenergia (PNA) e do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB). O objetivo central do texto situar os grandes desafios colocados ao desenvolvimento da cadeia do biodiesel de oleaginosas com foco nas aes do poder pblico que ligam a infraestrutura produtiva ao consumo do combustvel. Esta parte do captulo est organizada a partir de trs eixos que aparecem no conjunto do texto da seguinte forma: i) um breve diagnstico das condies de demanda e oferta de biodiesel; ii) uma avaliao dos principais fatores estimuladores e inibidores das polticas pblicas ligadas ao setor; e iii) uma avaliao das interfaces das polticas pblicas com a agroenergia e questes de infraestrutura. Embora a Lei no 11.097/2005 tenha previsto que a adio obrigatria do biodiesel fosse de 2% de 2005 a 2007, de 3% de 2008 a 2012 e de 5% a partir de 2013, o alcance de 4% em 2009 e de 5% em 2010 no so indicadores de sucesso total do biodiesel, quando se considera o conjunto das diretrizes do PNPB.

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O atendimento a padres ambientais na produo, a gerao de empregos em todos os segmentos da cadeia produtiva, o domnio da tecnologia portadora de futuro, novos instrumentos de regulao e o ordenamento dos usos da terra so aspectos essenciais para se pensar o setor. Ademais, o biodiesel representa oportunidades. O Estado tem nele um referencial que jamais se observou com tal intensidade em poltica energtica, que a possibilidade de induzir cadeias de produo de energia aliadas ao desenvolvimento regional. Alm dos fundamentos econmicos de um negcio novo, h o apelo dos problemas ambientais e das mudanas climticas, que justificam polticas e investimentos nesse sentido. As muitas vantagens dos combustveis renovveis, menos emissores dos gases de efeito estufa (GEE) comparativamente ao petrleo, facilitam o desenvolvimento do setor. necessrio, contudo, destacar problemas e formas de enfrent-los, aspectos apenas iniciados neste texto. O Plano Decenal de Energia 2008-2017 (BRASIL, 2009b) estima a participao dos biocombustveis no somente para o uso em veculos, como tambm na gerao de energia eltrica, embora de forma secundria e estagnada a partir de 2010. A participao do biodiesel na matriz energtica nacional, at 2008, correspondia a menos de 1% da Oferta Interna de Energia (OIE), como mostra o grfico 3. O crescimento da participao do biodiesel na OIE traz a expectativa de oportunidade de insero social.
GRFICO 3
(Em %)

Oferta interna de energia por fonte no BEN 2008

Fonte: BEN 2008 (BRASIL, 2009e, p. 20). Obs.: Outras fontes primrias agregam todas as fontes cuja participao individual foi menor que 1%.

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Cabe observar que os biocombustveis representam uma pequena parcela da matriz energtica mundial em transio. Segundo a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), os biocombustveis forneceram, at 2006, 1% da energia consumida no transporte, no mundo, com previso de atingir 6% em 2030 (COTULA; DYER; VERMEULEN, 2008). Isto significa passar dos 14 milhes de hectares de terra utilizada em 2006 para cerca de 90 milhes em 2030, se mantidas as condies atuais dos cultivos e das tecnologias de produo. Ainda pelos dados de Cotula, Dyer e Vermeulen (2008) chega-se concluso de que seriam necessrios 50% (1,4 bilho de ha) da terra agricultvel e disponvel no planeta para que os biocombustveis oriundos da agricultura (incluindo o etanol) fornecessem toda a energia do setor de transportes, nos padres atuais de produo. Para o futuro, pesquisadores alertam que os biocombustveis tm capacidade de superar o correspondente de energia dos novos campos de petrleo no Brasil (o pr-sal), devido ao forte avano tecnolgico em curso e, principalmente, utilizao de novas matrias-primas, conforme destacado adiante. Na impossibilidade de abordar uma srie de controvrsias em torno do tema, a reflexo, aqui, parte das seguintes perguntas: quais desafios se destacam para as polticas pblicas nas cadeias etanol/biodiesel no mdio prazo? Quais so os determinantes do desenvolvimento do biodiesel no Brasil? Que demandas de infraestrutura se relacionam com a expectativa de aumento da produo do biodiesel? Para desenvolver tais questes, de forma sucinta, so aqui delimitados alguns contedos para a anlise: marco legal e arranjo institucional; evoluo da produo e do mercado; dados ligados sustentabilidade socioambiental. Estas subdivises procuram abarcar os aspectos centrais das polticas para o biodiesel, conforme os textos do PNA, do PNPB e do debate acadmico.
2.2 Marco legal e arranjo institucional do setor pblico para o biodiesel

Entre os combustveis originados da biomassa esto: a lenha, o carvo vegetal, o etanol, o biodiesel, o bagao de cana, a palha de arroz e o gs metano dos digestores. O biodiesel um combustvel para uso em pequenos e grandes motores de carros, caminhes e nibus , feito a partir das plantas oleaginosas (leos vegetais) ou de gordura animal principalmente do sebo bovino. Para efeitos legais, o Art. 6o, inciso XXIV da Lei no 11.097/2005 define assim o biodiesel:
Biocombustvel derivado de biomassa renovvel para uso em motores a combusto interna com ignio por compresso ou, conforme regulamento, para gerao de outro tipo de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustveis de origem fssil.

Desde janeiro de 2010, o diesel vendido nos postos brasileiros possui 5% de biodiesel e 95% de diesel, sendo esta mistura denominada B5. No limite, tem-se

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o B100, que somente biodiesel, j utilizado em diversas cidades no mundo. No Brasil, os testes com o B100 se iniciaram com projetos como o nibus B100, da Universidade de So Paulo (USP) e com experincias, por exemplo, no transporte coletivo de Curitiba e do Rio de Janeiro. As principais polticas e instrumentos dos biocombustveis no Brasil, especialmente para o biodiesel, so originrios do trabalho do Grupo Interministerial, nomeado pelo Presidente da Repblica em 2003 (BRASIL, 2003). O objetivo do grupo era estudar o tema e definir sua diretriz, o que ocorreu com o PNA e o PNPB. O quadro 2 apresenta as principais leis, decretos e portarias que regulamentam o biodiesel.
QUADRO 2
Leis Lei no 11.116/2005 Registro Especial de produtor ou importador, incidncia da contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS)/ Programa de Formao de Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)

Temas abrangidos pela legislao de biodiesel e pelas normas relacionadas


Decretos 6.458/2008 amplia as opes de matrias-primas da agricultura familiar para a regio Norte e Nordeste e Semirido e altera o PIS/Cofins para estas regies 5.457/2005 reduz as alquotas da Contribuio para o PIS/PASEP e da Cofins sobre a importao e a comercializao de biodiesel 5.448/2005 regulamenta a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira 5.298/2004 altera a alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) ligados cadeia do biodiesel 5.297/2004 dispe sobre os coeficientes de reduo das alquotas de contribuio para o PIS/PASEP e a Cofins, na produo e comercializao de biodiesel Lei no 11.097/2005 Introduo do biodiesel na matriz energtica; altera a lei do petrleo e trata da fiscalizao e regulao do mercado Decreto de 23 de dezembro de 2003 institui a Comisso Executiva Interministerial encarregada da implantao das aes direcionadas produo e ao uso do biodiesel Instruo Normativa (IN) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio no 1/2005 estabelece critrios e procedimentos para concesso de uso do Selo Combustvel Social; alterada pela IN no 1/2009 do MDA Instruo Normativa MDA no 2/2005 fixa critrios e procedimentos para projetos de produo de biodiesel com Selo Combustvel Social Lei no 9.478/1997 (Lei do Petrleo) e Leis no 9.847/1.999 (fiscalizao e regulao do petrleo e biocombustveis lquidos) Fontes: MDA e ANP. Elaborao prpria. Portarias/Resolues Portaria MME no 483/2005 estabelece as diretrizes para a realizao, pela ANP, de leiles de aquisio de biodiesel Portaria ANP no 240/2003 regulamenta a utilizao de combustveis slidos, lquidos ou gasosos ainda no especificados Resoluo CNPE no 3/2005 reduz os prazos para atendimento do percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao leo diesel, determina a aquisio do biodiesel produzido por produtores detentores do Selo Combustvel Social, por intermdio de leiles pblicos Resoluo BNDES no 1.135/2004 estabelece o Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel no mbito do PNPB; outras portarias e resolues da ANP abrangem transporte, registro de movimentao, controle de qualidade, armazenagem, especificaes, autorizao de operao, leiles, distribuio, venda, mistura, importao, exportao

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Deve-se observar que o marco legal e a regulao do biodiesel evoluem bastante na definio de procedimentos e padres objeto de portarias, resolues e instrues normativas e evoluem menos em questes estruturais, conforme destacado adiante. Estabelecido o marco poltico, em 2005, por meio do PNA (box 2), a implantao das polticas de biodiesel continua a cargo de 13 ministrios,4 sob a coordenao da Casa Civil. Alm deste ncleo governamental, h ainda a participao de um nmero crescente de institutos de pesquisa, pblicos e privados, bem como das fundaes de apoio pesquisa em todas as unidades da Federao em que h atividades ligadas ao PNPB. Importantes representaes dos agentes econmicos somam-se aos rgos pblicos responsveis pelo Plano Nacional de Produo e Usos do Biodiesel como a Unio Brasileira dos Produtores de Biocombustveis (Ubrabio), a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Associao Brasileira dos Produtores de leo Vegetal (Abiove), fabricantes de equipamentos, agentes financeiros e distribuidores de combustveis. Esse amplo e positivo leque de agentes participantes das atividades da cadeia de biodiesel implica tambm novas demandas e desafios para a consolidao do setor no Brasil. Sem dvida, a participao das instituies estatais, junto s redes de pesquisas e atores sociais so um diferencial na promoo do biodiesel. Abramovay e Magalhes (2007) veem no envolvimento de diversos atores e representaes de classes, como a CONTAG e sindicatos rurais, com instituies de pesquisa e empresrios um fator positivo e diferenciador do biodiesel no Brasil, comparativamente a outros pases.
BOX 2
Referenciais do biodiesel no Brasil

O PNA e o PNPB tm influenciado o desenvolvimento de polticas pblicas e pautado trabalhos acadmicos, alm de desencadear aes dos governos estaduais, do setor privado e de instituies de pesquisa. Estes documentos so os marcos das polticas, que se completam pelas aes concretas.
(Continua)

4. A relao dos ministrios integrantes da Comisso Interministerial do Biodiesel pode ser consultada na Internet, em <http//:www.biodiesel.gov.br>. Alm da participao dos ministrios, do BNDES, da ANP e da Petrobras, importantes elos da cadeia do biodiesel contam com instituies do Estado, a exemplo do assessoramento e financiamento de pesquisas, a cargo da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), a execuo de estudos, pela Empresa de Pesquisa Energtica e o desenvolvimento de tecnologias agrcolas, a cargo da Embrapa.

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel


(Continuao)

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1 Plano Nacional de Agroenergia Objetivos centrais O PNA visa organizar e desenvolver proposta de pesquisa, desenvolvimento, inovao e transferncia de tecnologia para garantir sustentabilidade e competitividade s cadeias de agroenergia. Estabelece arranjos institucionais para estruturar a pesquisa, o consrcio de agroenergia e a criao da Unidade Embrapa Agroenergia. Indica aes de governo no mercado internacional de biocombustveis e em outras esferas (BRASIL, 2006, p.7). Estabelecer marco e rumo para as aes pblicas e privadas de gerao de conhecimento e de tecnologias que contribuam para a produo sustentvel da agricultura de energia e para o uso racional dessa energia renovvel. Tem por meta tornar competitivo o agronegcio brasileiro e dar suporte a determinadas polticas pblicas, como a incluso social, a regionalizao do desenvolvimento e a sustentabilidade ambiental (BRASIL, 2006, p. 8). 2 Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel Objetivo central Desenvolver e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para a produo sustentvel da agricultura de energia e para o uso racional da energia renovvel, visando competitividade do agronegcio brasileiro e dar suporte s polticas pblicas (PNPB, Portal do biodiesel).

Desde 2006 vrios estados tm apresentado esboos de planos ou aes concretas para a atividade da agroenergia, com destaque para So Paulo, Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio Grande do Sul e Bahia. Tais medidas resultam em investimentos dos estados, principalmente para infraestrutura e para a instalao das indstrias. O quadro 3 resume o debate sobre pontos em que o Estado incentiva e/ou direciona o desenvolvimento da agroenergia, conforme foi previsto no PNA. Destacam-se as mudanas ocorridas desde a primeira edio do plano, em 2005.
QUADRO 3
Tema Marco legal

Propostas do PNA e do PNPB e respostas do mercado do biodiesel at 2009


Situao inicial (2005) Direcionado para um cenrio de mercado incipiente, com perspectiva de lenta estabilizao Projees de participao do Estado e da iniciativa privada, sem metas especficas de cada um Para um contexto de mercado, essa abordagem esteve praticamente ausente nas aes do Estado Segundo momento (2009) Agentes privados demandam redefinio de marco legal que viabilize a produo em larga escala e cobram regras claras e focadas no livre mercado Estado financia at 90% do valor dos investimentos; crescimento do investimento privado de grandes grupos Com a prevalncia dos fatores que beneficiam a indstria (investimentos, demanda B3, B4, B5, incentivos fiscais, melhor logstica etc.), a agricultura passa a ser um fator dependente de pesquisas e aes em matrias-primas, sazonalidades, preo da terra, lgica das commodities, renda no campo, integrao com polticas regionais (Continua)

Recursos (investimento e crdito)

Abordagens das interfaces agricultura e indstria

218 (Continuao) Envolvimento dos rgos e coordenao da ao estatal

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Este foi um pressuposto dos textos e debates das diretrizes sobre biodiesel; idealizou-se o sucesso das polticas ao integrada dos diversos rgos estatais O pressuposto de regras de mercado estabelecido no PNA e PNPB outorga s agncias de governo a elaborao de normas com padres para o consumo; a produo e a distribuio so integradas, fsica e legalmente, ao sistema dos derivados de petrleo Pressupostos de crdito, assistncia tcnica e organizao de redes com base na indstria, por meio do Selo Combustvel Social; foco nos agricultores do Nordeste/Norte e na mamona Diretrizes de apoio pesquisa e ao desenvolvimento tecnolgico, com crescimento da indstria de equipamentos e produo de biocombustveis aspecto central nas polticas de Estado O PNA e o PNPB tm caractersticas top down, com elaborao do governo, grupos de poder e tcnicos representantes de rgos estatais

Ao se observar que todos os nveis e as instncias esto envolvidos, que o acesso s solues demandadas aberto, resta a crtica de falta de coordenao que viabilize alguns aspectos como incluso social e aes indutivas para o desenvolvimento de novas tecnologias. A manuteno da coordenao pelo Comit Gestor, de carter interministerial, essencial para o biodiesel A expanso do mercado e o atendimento demanda dos produtores (indstrias) tende a consolidar uma dupla captura, a ser revista em uma discusso do marco legal: i ) o agente regulador no tem poderes para regular o mercado a partir de um setor separado do petrleo; e ii ) a sustentao desta situao torna o Estado com custos Unio ou Petrobras refm dos interesses do mercado, tornando incuas algumas diretrizes do PNA e do PNPB Modelo muito contestado, em fase de readaptao s novas regras elaboradas em 2009 (ver box 3 na seo 2.3.2). A opo de se ter como base da insero as isenes indstria em competio no mercado parece incorreta, por desconsiderar a lgica de preos, as redes, as cadeias agrcolas, o mercado da mamona, o setor pblico versus privado Esse campo foi o que mais avanou; aes do Estado viabilizam linhas especficas de financiamento (BNDES, FINEP, CNPq, Fundaes estaduais de pesquisa, instituies privadas). Criaram-se a Embrapa Agroenergia, diversos centros e laboratrios de pesquisas. A Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel (RBTB) uma realidade. A inovao na produo agrcola est defasada, em relao capacidade da indstria, mas no quanto ao tempo de pesquisa que se requer em inovao Polticas com apelo dos setores da base social, do tipo bottom up, parecem muito mais difceis a cada ano, pelo desenvolvimento do mercado via commodities e das indstrias de grande escala; apelo a melhorias ambientais est mais forte

Regulao da produo e distribuio

Apoio agricultura familiar e insero social via Selo Social

Apoio pesquisa e inovao tecnolgica

Desenho de polticas no setor biodiesel

Fontes: PNA e PNPB. Elaborao prpria.

Apesar de o PNPB ter apenas cinco anos desde o seu lanamento, pode-se observar, com o auxlio do quadro 3 e do detalhamento nos tpicos seguintes, que as aes previstas nas diretrizes do PNA e do PNPB que foram realmente concretizadas so aquelas relacionadas expanso do mercado de biodiesel. Este mercado cresceu do zero ao B5 com a utilizao da grande capacidade ociosa de produo da indstria. Uma srie de outras propostas so ainda desafios, por exemplo, a insero social na agricultura. Ao abordar aspectos operacionais da distribuio do biodiesel, Dias (2006) observa que o compartilhamento da rede de distribuio sinaliza uma captura tcita da atividade de biodiesel pela rede de produo/distribuio de derivados de petrleo. De fato, isso ocorre por ser a distribuio de derivados bem estruturada, levando a que o aumento na descentralizao da produo do biodiesel ocorra sem um novo modelo de distribuio e revenda, fato que acaba influenciando o preo final. Esses aspectos operacionais, que so decorrentes do que dispem as leis listadas no quadro 2, no so passveis de alterao ou correo por meio da regulao econmica do setor, a qual se limita interpretao e execuo do marco legal vigente.

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel

219

Outro desenho de marco regulatrio, englobando desde cultivos de oleaginosas at a venda ao consumidor final, uma das maiores demandas do setor de biodiesel, o que leva o Congresso Nacional a debater esse novo marco em diversos projetos de leis que incluem os demais biocombustveis. Temas como o equilbrio artificial entre o custo e o preo biodiesel ainda muito mais caro do que o diesel , a reserva de mercado (obrigatoriedade de misturas, proibio de automveis a diesel), a estrutura de leiles e releiles e as regras para o autoconsumo tambm demandam novo marco legal.
2.3 Evoluo do biodiesel no Brasil e interfaces com as polticas pblicas

Diversos pases produzem e utilizam o biodiesel, conforme ilustra o grfico 4. O Brasil, quarto produtor mundial em 2008, tem amplas condies de chegar em breve ao segundo posto e, no mdio prazo, a lder. A produo nacional saltou de 69 milhes de litros o que seria menos que a Indonsia, conforme o grfico 4 , em 2006, para 1,17 bilho de litros, em 2008. Interessa analisar qual tem sido o determinante deste desenvolvimento.
GRFICO 4
Produo mundial de biodiesel
(Em milhes de litros)

Fonte e elaborao: Duarte (2009, p. 21).

Em 2009, com o B3 e o B4, o consumo de biodiesel foi prximo de 1,5 bilho de litros, devendo atingir 1,9 bilho em 2010, diante de uma capacidade de produo em torno de 4,3 bilhes de litros (ANP, 2009a; CONSOLIDAO, 2009).

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Estes dados consideram as 65 usinas autorizadas a operar pela ANP at novembro de 2009. At o incio de 2010 havia 13 usinas aguardando autorizao da ANP e mais 9 em fase de construo, alm de 19 projetos para ampliao. Em dezembro de 2009 a capacidade nominal autorizada j atingiu 4,4 bilhes de litros/ano (ANP, 2009b). A capacidade instalada total dever atingir, em 2011, a marca de 7,2 bilhes de litros/ano de biodiesel suficientes para a mistura de 15% de biodiesel ao diesel, mesmo com o aumento da frota. Esse movimento da expanso da produo industrial tem sido o lado mais significativo e o fator determinante da configurao do mercado do biodiesel em seus cinco primeiros anos. Dada esta situao, a autorizao do aumento da mistura, do B2 ao B5, parece ter sido consequncia da capacidade industrial, sendo secundrios os demais acontecimentos do setor. Isto, em parte, contraria as previses do PNA e PNPB, que objetivam o desenvolvimento da cadeia como um todo, destacando-se fatores como tecnologia e matrias-primas. Por outro lado, a oferta de matria-prima alm da soja o gargalo central do setor e continuar a s-lo por mais alguns anos, considerando-se a estimativa de especialistas da Embrapa de que a viabilizao de novas oleaginosas ocorrer por volta de 2014-2016. A participao das matrias-primas para o biodiesel, em 2009, mostrada no grfico 5.
GRFICO 5
(Em %)

Participao das matrias-primas do biodiesel setembro de 2009

Fonte e elaborao: ANP (2009b, p. 6).

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel

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A relao produo/capacidade instalada ficou em torno de 25%, em 2008, indo a 43,6%, em 2009-2010, considerando demanda do B5 de 1,86 bilho de litros e 4,26 bilhes de litros de capacidade. Esta realidade sugere que os agentes econmicos, principalmente a indstria, buscaro autorizao do aumento de vendas para o mercado externo e interno para o qual o pleito o B20 nas regies metropolitanas. Esta questo demanda avaliao luz do conjunto dos objetivos propostos para o biodiesel nas reas econmica, social e ambiental e das novas demandas. O debate em torno do novo marco regulatrio um momento propcio para isto, com a ampliao do envolvimento de pesquisadores, instituies de pesquisa e os diversos agentes econmicos.
2.3.1 Aspectos regionais e formao do mercado no perodo 2005-2009

Nas polticas do biodiesel, um dos componentes esperados para a formao do mercado seria a distribuio geogrfica da produo para induzir o desenvolvimento da atividade agrcola integrada com a indstria com vista a propiciar a sustentabilidade social e econmica em regies de baixa renda. Ao mesmo tempo, a produo em larga escala do B2 ao B5 foi prevista para ser fornecida a partir das regies Sul e Centro-Oeste, pois a realidade imediata de produo indicava essas regies como potncias supridoras da demanda no curto prazo, fato que se confirmou. O mercado do biodiesel tem sido funo, essencialmente, de um conjunto de aes estatais que se interconectam em amplos aspectos, guiados pela grande capacidade de oferta da indstria do biodiesel, conforme j mencionado. A ampliao do mercado, at o momento, ocorre com a convergncia de interesses dos agentes econmicos em aumentar a proporo do biodiesel ao diesel, evento que depende de ato especfico do governo federal, que pode ou no autorizar o aumento da produo ou o percentual da mistura diesel/biodiesel, bem como subsidiar a atividade. Outros determinantes conjunturais da efetividade do biodiesel no pas so a elevao dos preos do petrleo, nos ltimos anos, a capacidade tecnolgica e a existncia de mo de obra barata. A abordagem regional, porm, secundria na determinao dos rumos do biodiesel e dependente das estratgias do Selo Combustvel Social, de pesquisas de mdio prazo para novos cultivos e de outras aes do Estado. A estimativa da participao das regies na produo de biodiesel mostrada no grfico 6. Pelas projees, no se vislumbra mudana da intensidade de produo de uma regio para outra, sendo as regies Centro-Oeste e Sul as maiores produtoras. Os dados da ANP e do MME, de 2008 e 2009, apontam que as duas regies responderam, aproximadamente, por 71% do biodiesel produzido em 2009, enquanto as regies Norte e Nordeste produziram 11% do

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

total e a regio Sudeste os restantes 17%. O Centro-Oeste, alm de ter a maior capacidade instalada de processamento industrial na ordem de 1,3 bilho de litros/ano tambm a maior exportadora da soja para ser processada no Sul, Sudeste e Nordeste. Tal grau de prevalncia dever ser mantido, pelo menos at 2015, considerando-se a capacidade nominal das indstrias instaladas e tambm a necessidade de tempo para o desenvolvimento de novas matrias-primas nas demais regies.
GRFICO 6
Estimativa do potencial regional de oferta de biodiesel no Brasil1 2008-2017

Fonte e elaborao: Brasil (2006, p. 622-623). Nota: 1Inclui oleaginosas, gordura animal e borra.

Esses dados da dimenso do setor se relacionam tambm com outro aspecto relevante da interface entre as polticas de Estado e o desenvolvimento do mercado, que a autoproduo produo e consumo pelo prprio produtor de biodiesel, limitada e autorizada pela ANP. Para reduzir custos e aumentar o volume de negcios locais com o excedente, agricultores e parte dos produtores reivindicam a reduo das restries na distribuio e revenda, principalmente para regies isoladas ou para locais onde o produtor e a cadeia seriam fortalecidos. Este seria um enfoque alternativo no desenho do biodiesel em curso no pas; contudo, tambm necessita de regulao para que no resulte em outros desajustes regionais e para que se garanta a qualidade do produto ao consumidor. Por outro lado, a necessidade de ganhos de escala e a expectativa de mudanas da ao estatal, no sentido de retirar parte dos subsdios e de autorizar a utilizao da capacidade instalada, so fatores que contribuem para a redefinio de

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223

estratgias empresariais no setor de biodiesel. Isto indica que o setor tende, cada vez mais, a se organizar pelas regras de competitividade no mercado, tornandose mais atento s suas falhas e racionalidades. E tambm indica que se tornam mais difceis e mais complexas as medidas indutoras ou direcionadoras de um modelo de cadeia de produo a partir de polticas pblicas. O momento de tais polticas, principalmente com objetivos sociais, justamente este, quando ocorre a formao do mercado. ilustrativo o exemplo do setor sucroalcooleiro, em que mudanas ainda ocorrem por meio de aes isoladas ou de polticas pblicas deliberadas, mesmo a partir de meados dos anos 1990, quando o Estado se volta para a induo, sem deixar o papel de suporte do mercado por meio de regulao, marco legal, crdito e financiamento do setor, alm de infraestrutura. A garantia de mercado, por meio da obrigatoriedade das misturas etanol/gasolina e biodiesel/diesel, bem como o financiamento de empreendimentos e de pesquisas, alm das aes rotineiras de busca de novos mercados so outros aspectos que evidenciam a dependncia do mercado em relao ao Estado, embora esta seja uma questo pouco debatida. Com o biodiesel, a novidade a tentativa de se promover a sustentabilidade social e ambiental no setor agrcola e no somente nas cidades. positiva a resposta dada pela indstria de equipamentos. Apesar do aumento do tamanho das plantas industriais, sendo predominante a tendncia de concentrao, a fabricao de mquinas de pequeno porte se desenvolve de forma consistente e busca maior parcela do mercado. Esto disponveis plantas padronizadas com capacidade que varia de 2 milhes a 300 milhes de litros/ano. Combinando com esta realidade, a descentralizao da produo e o desenvolvimento de novas rotas tecnolgicas tendem a viabilizar a pequena escala, com as novas matrias-primas, a autoproduo e o desenvolvimento regional, o que pode resultar em uma caracterstica no somente setorial ao biodiesel. O aumento da escala de produo um indicador de que a consolidao do mercado do biodiesel caminha na forma tradicional em relao aos derivados da agricultura. De uma mdia de 50 milhes de litros anuais, as novas plantas atingem 300 milhes de litros/ano. Isto exige escala tambm na agricultura e solues na sazonalidade. Cada oscilao em R$ 0,01 no litro do biodiesel pode significar R$ 1 milho de lucro para a indstria que consiga operar uma planta de 100 milhes de litros/ano mantendo o seu custo fixo. A reduo do preo final do biodiesel tem comportamento anlogo, implicando dificuldades para os pequenos produtores na agricultura e na indstria , diante das condies de maior competitividade das grandes empresas. Esta situao, portanto, no significa maiores oportunidades de insero social.

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Uma questo que se destaca na formao do mercado a manuteno, no caso do biodiesel, da tradicional relao de subordinao da atividade agrcola indstria, fato recorrente tambm em outros pases, como o bloco da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em que a acumulao de capital por meio da agricultura anterior ao que se desenvolve no Brasil. Embora isto seja o padro no contexto de commodities, uma questo importante no momento em que so repensadas formas de insero social no campo, como o biodiesel, em que a agricultura pode ser o foco. Outros aspectos importantes na formao do mercado e na definio de polticas regionais ligadas ao biodiesel so perspectivas ainda pouco definidas e por isso no so abordadas aqui. Entre estes, destacam-se o B20 para regies metropolitanas, a liberao ou no de leo vegetal como combustvel, bem como a possvel comercializao de automveis movidos a diesel, a eletricidade ou hbridos, tendem a ser vetores do biodiesel, sem contar o incentivo a outros usos deste combustvel.
2.3.2 Investimentos, mercado e preo do biodiesel

Na fase inicial de atividades econmicas de grande complexidade, como os biocombustveis, so demandados do Estado, alm de aes nas reas anteriormente citadas, os papis de fomentador da atividade produtiva, de garantidor de mercados, de indutor da produo e de provedor ou estimulador de pesquisas. Com o biodiesel, no Brasil e nos demais pases, no tem sido diferente (BRASIL, 2005; COTULA; DAYER; VERMEULEN, 2008; JONASSE, 2009). A participao do Estado ocorre, inclusive, na definio do preo e na garantia de aquisio do produto subsidiado. O crdito de custeio e o investimento seguem a mesma dependncia. O relatrio de desembolsos do BNDES (2008) para a agroindstria destaca que o setor de biocombustveis detm os maiores percentuais de aumento de desembolso. Trs componentes bsicos ligados ao financiamento do biodiesel se destacam: i) os aportes diretos ao setor produtivo para investimento e crdito de custeio; ii) as pesquisas; e iii) a infraestrutura. O Programa de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel financia at 90% dos itens passveis de apoio em projetos com o Selo Combustvel Social e at 80% para os demais projetos. Os custos financeiros so atrativos, com taxas abaixo do mercado, quando se utiliza o selo, fato que resulta na certificao da quase totalidade das indstrias, com a taxa de apenas 2% ao ano sobre os emprstimos. O resultado de todos esses mecanismos a crescente procura por recursos, como se nota no grfico 7. Foram desembolsados, de 2005 a 2009, R$ 9,156 bilhes pelos dados do BNDES, em 47 programas ou aes que se relacionam ao biodiesel, com destaque para: Gerao de Energia (R$ 520 milhes), Bioeletricidade (R$ 580 milhes), BK Comercializao (R$ 627 milhes), Agropecuria e Indstria

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(R$ 2.406 milhes) e Crdito a Indstria, Comrcio e Servios (R$ 3.295 milhes) (BNDES, 2010). As operaes abrangem a agricultura, armazenagem, transporte e, principalmente, instalao e ampliao de indstrias.
GRFICO 7
Desembolso do Programa Biodiesel valores nominais
(Em R$ milhes)

Fonte e elaborao: BNDES (2010).

Apesar de todos esses recursos, deve-se observar que novos mecanismos so necessrios para que no somente os agricultores j inseridos na cadeia da soja alcancem condies de fornecimento de matria-prima para o biodiesel. Este aspecto no tem obtido respostas satisfatrias, inclusive pela grande dependncia do Selo Combustvel Social. O PNPB, entre outras facilidades, elevou o prazo total de financiamento para aquisio de mquinas e equipamentos com motores que podem utilizar o biodiesel, o que inclui veculos de transporte de passageiros e de carga, tratores, colheitadeiras e geradores. Tal medida, no entanto, tem efeitos prticos limitados, por ser proibida a venda direta pelos produtores aos consumidores,5 conforme
5. Por lei, o uso do biodiesel pelo produtor (autoproduo) permitido apenas nas mquinas dele, sendo a venda do excedente obrigatria em leiles organizados pela ANP, cujo principal comprador a Petrobras. Releiles da ANP transferem a obrigao de transporte da indstria at os postos para os distribuidores, que so os responsveis pela mistura B5 e pelo seu encaminhamento at os postos. Foi iniciada, em 2008, uma discusso deste sistema no Congresso Nacional, com perspectivas de ajustes ou mesmo de mudanas importantes.

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descrito anteriormente. Para tentar favorecer a agricultura familiar, o governo federal abriu linha de financiamento de aes do PNPB, dentro do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Em 2008, R$ 100 milhes foram alocados nesta linha, com taxas de juros de 1% a 4% ao ano, operacionalizado pelo Banco do Brasil (BB). Apesar de o setor depender do Estado para sua consolidao, o corpo empresarial tem a clara percepo de que o biodiesel uma oportunidade que deve considerar a dimenso da cadeia, no apenas a fase agrcola. Sinal da adeso empresarial industrial e rural ao PNPB o rpido crescimento da quantidade e diversidade de empreendimentos, que trazem aumento do investimento privado em pesquisa, em novas fbricas e at mesmo em infraestrutura. A garantia dada pelo governo federal tem sido o motor da produo, ao quantificar e assegurar a compra e o pagamento de dado volume do biodiesel s indstrias, uma vez que o biodiesel se limita ainda ao mercado interno. Porm, a conquista de parcela do mercado externo est, na perspectiva empresarial, para um futuro prximo, o que abre caminhos para investimentos do setor privado em tecnologias, bens de capital e mesmo em infraestrutura, rea que j tem a liderana da Petrobras e atrai projetos de outras grandes empresas. As formas de explorao desta infraestrutura privada necessitam tambm de regulao, devido s externalidades negativas e positivas que podem ser geradas. Assim, em 2009, a atrao e a disponibilizao de investimentos superaram as expectativas feitas em 2005, da mesma forma que o nmero de pedidos de autorizao de instalao de usinas de biodiesel. Esta disponibilidade de recursos tem atrado investidores no familiarizados com o setor, os quais tendem a sair rapidamente do mercado. Em 2008, instituies internacionais como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tambm aumentaram as linhas de financiamento aos biocombustveis o BID liberou, desde 2009, US$ 5,5 bilhes destinados ao setor de energia, incluindo o biodiesel. O box 3, sobre preos, custos e oportunidades do biodiesel apresenta dados da componente mais onerosa, que a matria-prima (tabela 1). A etapa agrcola da produo do biodiesel responde por aproximadamente 80% do custo do combustvel e por isso deve receber as maiores dinamizaes com vista competitividade no mercado. Mesmo que as projees se pautem em realidades presentes e passadas e em cenrios incertos e dinmicos que impossibilitam grande preciso nos nmeros, as estimativas apresentadas na tabela 1, elaboradas pela EPE (BRASIL, 2009b) auxiliam o planejamento de investimentos de longo prazo. Nota-se na tabela que o sebo bovino tem alta competitividade e por isso alcana seguidamente maior percentual de participao na oferta de matria-prima. Apesar de diversas experincias, o leo de fritura ainda no foi viabilizado devido s dificuldades de coleta.

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BOX 3

Preos, custos e competitividade do biodiesel

A EPE (BRASIL, 2009b) estimou, at 2017, os preos dos insumos graxos (oleaginosas mais gorduras), conforme a tabela 1, sem incluir o ICMS. Deve-se observar que a vantagem de uma ou de outra fonte depende das escolhas da indstria e, principalmente, das caractersticas tcnicas, da regio onde produzida, da cadeia de negcios, das exigncias do selo e da logstica at a venda do produto. Importam ainda o ICMS, o PIS/PASEP, a Cofins e a margem de lucro. Considera-se que, atualmente, a matria-prima corresponde a 80% dos custos de produo.
Preos dos insumos graxos (US$/t) 2008-2017
Ano 2008 2013 2017 Soja 1.097,31 1.337,47 1.466,30 Colza 1.482,97 1.467,18 1.642,45 Girassol 1.542,53 1.548,42 1.701,34 Dend 1.045,57 1.110,49 1.275,48 Amendoim 1.887,61 1.888,87 1.946,56 Mamona 2.004,71 2.443,47 2.678,83 Sebo 771,28 940,08 1.030,63 Mamona nacional 907,96 1.106,68 1.213,28 Fritura 658,39 802,48 879,72

TABELA 1

Fonte: Brasil (2009b, p. 624). Elaborao: EPE.

A EPE apresenta ainda os preos por litro de biodiesel, que seriam crescentes, partindo de R$ 2,20 a R$ 4,00 o litro, dependendo da oleaginosa e de demais fatores, para R$ 2,80 a R$ 4,30, em 2017, sem considerar os encargos (BRASIL, 2009b, p. 624-625). O diesel mineral tem baixa oscilao, situando-se em torno de R$ 1,90 R$ 1,85 poca das projees da EPE , neste caso com os encargos. Isto mostra o longo caminho a se percorrer para a competitividade de preo do biodiesel e a necessidade de bem escolher e desenvolver a matria-prima mais adequada. Os subsdios previstos pelo governo, que se materializam em renncia fiscal e outros gastos da Petrobras, esto em torno de US$ 260 milhes/ano, segundo a ANP, para o B4 em 2009, o que significa cerca de R$ 0,25 por litro do biodiesel. Isto est prximo da estimativa de US$ 0,13, US$ 0,74 e US$ 0,30 de subsdios por litro de biodiesel produzido de soja, mamona e dend, respectivamente, em 2005 (BRASIL, 2005), quando o barril de petrleo era de US$ 24,00. Ao se analisar a questo de custos e preos, h de se considerar que, alm dos benefcios ambientais advindos com o biodiesel, existe certa compensao financeira por meio da reduo da importao do diesel, a qual foi estimada pela Petrobras em U$ 1,5 bilho/ano, para 2010. Ao contrrio do que possa parecer, a existncia de custos para o poder pblico , nesse momento, um elemento positivo para que polticas pblicas induzam e direcionem a consolidao do mercado. Isto porque os aportes financeiros governamentais, alm de todos os demais suportes estatais, do sustentao real ao biodiesel e se justificam pelo conjunto de apelos ambientais, econmicos e sociais que apresenta. Observadas as diretrizes do PNA

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e PNPB, o biodiesel continua a ser uma oportunidade de se promover inovao com perspectivas de breve autonomia do mercado, com diversificao da matriz energtica e com contribuio para a sustentabilidade ambiental e social.
2.4 Desafios e oportunidades do biodiesel no curto prazo

Nesta seo so abordados aspectos relacionados com as principais diretrizes do biodiesel no Brasil, que so a busca pela sustentabilidade socioeconmica, os desafios ambientais, o no confronto com a produo de alimentos, o desenvolvimento de novas tecnologias e matrias-primas. Acrescenta-se ainda uma subseo, que trata da infraestrutura ligada ao biodiesel. No contexto de polticas pblicas, a sustentabilidade socioeconmica pressupe melhorias mensurveis e duradouras para a qualidade de vida e para o desenvolvimento com a autossustentao das comunidades. Este desafio para o biodiesel no Brasil , no mnimo, incerto no mdio prazo, quando se analisa especificamente a etapa agrcola. Esta pode ser, no entanto, uma situao conjuntural, diante das possibilidades a serem desenvolvidas com ganhos em toda a cadeia, conforme se destaca nas sees seguintes.
2.4.1 Em busca da sustentabilidade socioeconmica

Estudos iniciais dos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, da Agricultura, da Integrao Nacional e das Cidades calcularam que em cada 1% de substituio de leo diesel por biodiesel, a partir da agricultura familiar, poderiam ser gerados at 45 mil empregos no campo. A renda seria de R$ 4,9 mil por emprego/ano valores mdios , a cada 10-15 hectares plantados. Em clculos recentes, utilizados pela EPE (BRASIL, 2009b), o MDA estima em R$ 2,5 mil a R$ 3,5 mil a possibilidade de renda familiar anual com a produo de mamona no Semirido, a cada cinco hectares plantados. Porm, com o predomnio da soja que oscila de 80% em 2005 at 95% em 2009 do biodiesel de origem vegetal , a insero social no alcana as metas das polticas pblicas aqui mencionadas. Segundo o MDA, at o fim de 2008 mais de 38 mil pequenos agricultores foram beneficiados com o biodiesel. Embora as estimativas de insero social tenham sido superestimadas ao se prever mais de 1 milho de postos de trabalho em toda a cadeia (BRASIL, 2005), esta busca deve ainda ser um referencial do programa. A hiptese de que a cadeia conseguiria criar este volume de postos com o B5 se mostrou inconsistente por dois motivos, basicamente: primeiro, porque o biodiesel se ergueu em um mercado estruturado, no tendo como criar trs empregos na cadeia para cada emprego criado no campo, conforme se imaginou na projeo de um milho de empregos; em segundo lugar, a produo de oleaginosas intensivas em mo de obra, como seria o caso do dend e da mamona, tem sido insignificante.

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A se manterem os objetivos e as diretrizes do PNA e do PNPB, as regras relacionadas com a sustentabilidade socioeconmica devem ser aprimoradas. As atuais regras levam ao que j alertava a Comisso Interministerial encarregada do marco regulatrio inicial da agroenergia, em 2003 (BRASIL, 2003); no contexto de livre mercado, atender a diretrizes sociais com o biodiesel improvvel, principalmente na etapa agrcola. O exemplo da mamona ilustrativo. Segundo o MDA (BRASIL, 2009c), ela representou, em 2008, 49% da produo do biodiesel oriundo de agricultura familiar. Soja, girassol e dend participam com 29%, 14% e 7% (BRASIL, 2009b). A soma de todos estes cultivos provenientes da agricultura familiar chega apenas a 1% do total de biodiesel produzido. Assim, prevalece a soja de monoculturas, mesmo com um baixo rendimento de leo por rea plantada ou por peso dos gros desta oleaginosa, a qual gera 81% de farelo e apenas 18% a 19% de leo. A tentativa do PNPB de apoio agricultura familiar justificada pela possibilidade de diversificao de matrias-primas com boa produtividade, entre elas a mamona e o dend, conforme ressalta a EPE (BRASIL, 2009b), nos comparativos mostrados na tabela 2. Porm, embora o cultivo da mamona seja uma das que mais emprega no campo, a sua produtividade no Norte/Nordeste (400 a 600 kg/ha) inferior metade do Centro Sul (1 mil a 1,4 mil kg/ha), pelos dados do Anurio Estatstico da Agroenergia (BRASIL, 2009a). Na tabela 2 no aparecem promissoras oleaginosas como a macaba, o pinho-manso e o crambe, cujos desempenhos esperados, para diferentes regies, so bastante positivos.
TABELA 2
Potencial de gerao de empregos no cultivo oleaginosas selecionadas
Oleaginosa Produtividade (t. de leo/ha.ano) 5,00 rea para 1.000 t./ ano (ha) 200 Ocupao da terra (ha/famlia) 5 Relao produtividade/ocupao da terra 1,00 Custo de oportunidade (US$/kg) R$ 18.000, em 5 ha (estimativa Embrapa1) 0,99 (1996) a 1,01 (2005). Se refinado e desodorizado, mais 50%1 Renda equivalente (R$/emprego, por ha) R$ 125,00/ha ao ms (Agropalma Par1) R$ 47,00/ha ao ms, se consorciado com feijo (seno, R$ 14,00 /ha.ms, por emprego1) S/D

Dend (cultivo mecanizado)

Mamona (lavoura familiar) Amendoim (lavoura mecanizada) Babau (extrativismo) Soja (lavoura mecanizada)

0,47

2.128

0,235

0,45

2.222

16

0,028

S/D

0,12 0,21

8.333 4.762

5 20

0,024 0,011

S/D 0,50 a 0,55/kg (2002 a 20081)

S/D S/D

Fonte: Brasil (2009b, p. 650). Nota: 1 NAE (BRASIL, 2005, p. 60-62). Obs.: A Embrapa adotou mdia de 0,09 emprego por ha, considerando as projees de todas as oleaginosas, alcanando 260 mil empregos diretos na fase agrcola com o B5.

230

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

O mecanismo central de incluso social por meio dos biocombustveis o Selo Combustvel Social. Contudo, as fragilidades na sistemtica ocorrem exatamente por no atingir os objetivos desta insero no Norte/Nordeste, onde h problemas operacionais e estruturais com quebra de contratos de fornecimento, de assistncia tcnica e de aquisio da matria-prima. Quebras de safras tambm tm dificultado um melhor funcionamento do selo, juntamente com a baixa remunerao da mamona destinada ao biodiesel, se comparado a outros usos industriais. H de se ressaltar ainda a falta de afinidade dos agricultores com tal atividade, em larga escala, alm do baixo rendimento mdio por hectare, no Nordeste. Embora importante para viabilizar o sistema de produo, o Selo Combustvel Social tem significado um mecanismo de incentivo para a indstria, mas no de suporte dos objetivos de incluso com o PNPB. Isto porque, em vez de alcanar o pequeno agricultor, que era o alvo inicial, o selo se torna uma credencial que permite acesso aos incentivos fiscais para as indstrias, alm de facilitar o acesso delas ao mercado. Em 2009, 92% das indstrias contavam com o selo, segundo o Brasil (2009c) o que se tornou possvel por meio da compra de soja de agricultores do Centro-Oeste, classificados como familiares e que plantavam soja antes mesmo do biodiesel. Para uma grande escala de produo, a reduo de encargos em 89,6% (soma do PIS/PASEP e Cofins) para o uso da soja como oleaginosa (ver tabela 3, aps o box 4 sobre o Selo Combustvel Social) um grande estmulo. Por outro lado, pode no ser vantajoso para as indstrias terem de levar assistncia tcnica a sistemas familiares no Nordeste, para alcanarem uma reduo dos 100%, conforme objetiva o sistema do selo. Nesse sentido, outros mecanismos mais eficientes devem ser repensados, inclusive a forma de se repassar tecnologia de cultivos, atualmente centrada na indstria e desta para a agricultura (box 4).
BOX 4
Selo Combustvel Social

O selo uma identificao concedida pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio s indstrias de biodiesel que adquirem matria-prima de agricultores familiares enquadrados nos critrios do PRONAF. Por meio deste selo a indstria tem reduzidas as alquotas de PIS/PASEP e Cofins, conforme tabela 3. Tem tambm acesso a melhores condies de financiamento pblico junto ao BNDES e instituies financeiras credenciadas Banco da Amaznia (Basa), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Banco do Brasil. O produtor de biodiesel autorizado a usar o selo para fins de promoo comercial de sua empresa.
(Continua)

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel


(Continuao)

231

Aps as alteraes feitas pelo MDA, em fevereiro de 2009, a certificao concedida aos produtores que comprarem matria-prima da agricultura familiar em percentual mnimo de: 10% at a safra 2009/2010 e 15% a partir da safra 2010-2011, para as aquisies provenientes das regies Norte e Centro-Oeste; e 30% para as aquisies provenientes das regies Sul, Sudeste, Nordeste e Semirido, a partir da data de 25/02/2009.

tambm exigido que se faam contratos negociados entre as indstrias e os agricultores familiares, constando, pelo menos: prazo contratual, valor de compra e critrios de reajuste do preo contratado, condies de entrega da matria-prima, salvaguardas de cada parte, identificao e concordncia de uma representao dos agricultores que participou das negociaes entidades sindicais rurais. Exige-se ainda das indstrias que assegurem assistncia e capacitao tcnica aos agricultores familiares. TABELA 3

Selo Biocombustvel Social reduo do PIS/PASEP e Cofins


Valor devido por matria-prima e reduo percentual por regio (em R$/litro de biodiesel) Modalidade de produtor (indstria) Sem o selo Com o selo Qualquer matria-prima Qualquer regio R$ 0,22 (reduo de 67%) R$ 0,07 (reduo de 89,6%) Palma e mamona nas regies Norte e Nordeste R$ 0,15 (reduo de 77,5%) 100% de reduo

Fonte e elaborao: MDA. Disponvel em: <www.mda.gov.br/selo>.

2.4.1.1 Incentivos ao biodiesel em outros pases

A ttulo de comparao, o quadro 4 apresenta um breve resumo do tipo de medidas adotadas por alguns dos 20 maiores produtores de biodiesel no mundo para viabilizarem a sua produo.
QUADRO 4
Pas Alemanha

Tipos de incentivos dados ao biodiesel pases selecionados


Tipo de incentivo Iseno total de impostos; proteo da agricultura e restrio importao H incentivos federais (US$ 0,50/galo para o combustvel renovvel usado no transporte e US$ 1,00/galo para uso na agricultura, alm de subsdios aquisio de matrias-primas, e normas de obrigatoriedade de uso por rgos pblicos e frotas comerciais) e estaduais; h outros incentivos estaduais At 317 mil toneladas/ano, iseno de impostos, acima disso, reduo varivel Forma de usos do biodiesel B100 e mistura com diesel Matria-prima Colza

Estados Unidos

B2, B20 (mais usado) e B100. H estados com obrigatoriedade de B2; nova legislao prev expanso da produo e tipos de usos do biodiesel

Soja e leo de fritura

Frana

B5 transporte normal e B30 para frotas

Colza e girassol

(Continua)

232 (Continuao)

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Brasil

Selo Combustvel Social, renncia fiscal indstria e custos aproximados de R$ 0,25 a R$ 0,30 por litro de biodiesel At 200 mil toneladas/ano, iseno de impostos e facilidades maiores de aumento da produo Taxas reduzidas para plantas e processos para exportao; Selo Biodiesel ao produtor; US$ 0,25 por litro ao produtor Cota por hectare plantado (em torno de US$ 430/ha.ano) para agricultores e US$ 0,41/litro de biodiesel produzido Subsdios de A$ 0,16 (dlar australiano) por litro, desde 2005, at produo mxima de 350 mil litros/anos, aplicados em diferentes etapas da cadeia, alm de outros incentivos cadeia de produo

Iniciado com B2, em 2008, B4 em 2009 e B5 antecipado de 2013 para 2010 B100 para indstria e residncias; B5 e B25 para transporte Produo direcionada para exportao de B100; Previso de B5 interno; o maior exportador mundial Mistura em definio. Algumas localidades com B5 em implantao

Soja 76% a 90%, gordura animal 6% a 17% e demais fontes at 8%

Itlia

Colza e Girassol

Malsia

Palma

China

Colza, leo de fritura e palma (importado)

Austrlia

B5 predomina na maioria dos estados; B20 em vrios locais; crescente em nibus urbanos

Canola e gordura animal

Fontes: Quirke, Steenblik e Warner (2009), USDA (2009), Biodiesel (2009), PNPB (BRASIL, 2009). Elaborao prpria.

Em todos os pases listados no quadro 4, os mecanismos adotados tm por objetivo o desenvolvimento da competitividade do biodiesel no mdio prazo, todos eles praticando renncia fiscal ou aplicando algum subsdio por unidade produzida. H tambm preocupaes com a proteo da agricultura nos pases em que a matria-prima vem de cultivos temporrios, como o caso do Brasil, dos Estados Unidos, da Frana e da Argentina. A Malsia, apesar de ser o maior exportador e de ter na base o dend, tem a produo concentrada em cinco indstrias e enfrenta dificuldades por voltar a produo demasiadamente para a exportao (abastece o mercado europeu) e pela alta concentrao industrial. estimado um aporte de US$ 0,25 por litro com o B5, o que se aproxima da estimativa brasileira de US$ 0,30 para o dend, nas condies de 2007. O exemplo do sistema de regulao australiano tende a acompanhar a estrutura existente para o etanol no pas com regras rgidas de contratos de produo, garantia de preos, controle da atividade agrcola, mediao e arbitragem do governo central e de estados para a efetivao dos biocombustveis.
2.4.2 Alimentos e biocombustveis: controvrsias e contradies

Em todos os pases a produo de biocombustveis recebe crticas pela concorrncia com outros usos do solo, principalmente com alimentos, e pelas condies de trabalho degradante, como o corte manual da cana. Conflitos de fato so passveis de ocorrer, podendo ser divididos em trs diferentes tipos: por terra, por escolhas agrcolas, incluindo alimentos, e por recursos financeiros destinados ao mercado

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel

233

de combustveis. Importa, porm, observar as condies e os determinantes de tais conflitos, sabendo-se das diferenas de pas para pas. O preo da terra fator que se relaciona aos custos dos alimentos, estando ambos ligados produo da soja ou de outra oleaginosa para biocombustveis; a cana-de-acar para etanol segue a mesma lgica. O mecanismo no simples, mas, grosso modo, o resultado das condies de logstica, preos e fertilidade da terra, distncia ao local de consumo, custo de oportunidade de outros cultivos, disponibilidade de insumos, tecnologia e redes de produo e consumo. Estes fatores levam a escolhas de locais onde a terra ser ocupada com maior eficincia e lucratividade, deslocando as demais culturas, em caso de escassez de terra. Tal mecanismo se aplica a outros usos da terra, desde que sejam mais lucrativos do que o uso estabelecido, no sendo uma questo relativa somente ao biodiesel. A menos que se consiga tecnologia, assistncia tcnica, insumos baratos, gua e terra para consorciamentos, no h como negar que os biocombustveis provocam deslocamentos da produo de alimentos de uma regio para outra. Isto implica preos maiores de outros cultivos e seus produtos, bem como maior concentrao de terras e renda no campo, o que tem sido regra embora linear e determinstica das monoculturas em economias de mercado. Subsdios e outras medidas do Estado tendem a mitigar este problema, podendo gerar outros, e so em si um reconhecimento dos conflitos. Estes conflitos, no entanto, no retiram da agroenergia a sua componente oportunidade; apenas a inserem em uma condio real e natural das disputas que exigem medidas regulatrias. Quanto ao aumento dos preos dos alimentos, necessrio analisar caso a caso, no mbito de pases e regies, e na condio especfica da cadeia e da alocao de fatores. No Brasil, os aumentos de preos de alimentos de 2007-2008 tm explicaes, principalmente, na retomada de preos internacionais e no aumento da demanda. Este aumento dos preos dos alimentos no representa, necessariamente, um problema, pois ocorrem situaes em que o baixo preo dos produtos agrcolas sequer cobre os custos do agricultor; com o biodiesel essa contradio pode ser aliviada. Por outro lado, diferenas e oportunidades regionais podem levar microrregies a passarem de exportadoras de um alimento a importadoras, como se pode verificar na oscilao da produo de alimentos entre os municpios e microrregies constante dos dados do Censo Agropecurio ou da Pesquisa Agrcola Municipal do IBGE. necessrio, portanto, equilibrar as polticas e os incentivos, as tecnologias de produo e a sustentao das cadeias produtivas, dado que, no Brasil, h terra para todas as demandas atuais. Os conflitos tenderiam a aumentar, no caso da combinao de aumento do preo da terra, alto custo de alimentos, ao fragilizada do poder pblico e outras restries, com ou sem o biodiesel.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

A figura 1 mostra a distribuio e demanda da terra no Brasil, com nmeros condensados em categorias mais bem definidas. Comunidades quilombolas, ribeirinhos e outros no aparecem, embora a demanda seja real e em processo de reconhecimento.
FIGURA 1
Usos da terra no Brasil propores relativas rea total e s propriedades rurais

Fontes: IBGE e Mapa.6 Elaborao prpria.

O conflito pelo uso da terra poderia at inexistir, caso uma maior racionalidade guiada por valores comunitrios e democrticos fosse efetiva, uma das sugestes do debate (ABRAMOVAY; MAGALHES, 2007; JANK; NAPPO, 2009; BRASIL, 2005). Na verdade, difcil sustentar tal sugesto-hiptese, visto que ela uma busca que se legitima no fato de existir terra suficiente para tudo no Brasil. Estima-se que aproximadamente 10,5 milhes de hectares de terra sejam destinados para os biocombustveis, at 2025, diante uma disponibilidade de 70 milhes de hectares incluindo-se as pastagens degradadas, segundo o recente zoneamento da cana-de-acar. Outra questo que importa para a formulao de polticas pblicas o fato de que, por tratar-se de uma commodity, a soja tem preo determinado pela demanda do mercado internacional. Isto interfere nos preos da cadeia para trs terra, insumos, gua, energia etc. e para frente agroindstria,
6. Demanda de terra para reforma agrria estimada pelo autor, tomando-se por base 1 milho de famlias demandantes e mdia de 40 hectares para cada famlia assentada.

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel

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derivados da soja, raes, aves, sunos, etc. Mesmo no sendo possvel prever todas as reaes do mercado, definir quais destas etapas da cadeia so prioritrias essencial para se desenhar polticas com a finalidade de alcanar, por exemplo, a insero social. Esta mesma preocupao se aplica cadeia de outras oleaginosas que gerem produtos de valor comercial.
2.4.3 Meio ambiente e transporte do biodiesel

A preocupao com os problemas ambientais, que so inerentes a todos os processos de gerao de energia, cada vez maior e tende a direcionar medidas preventivas, a fim de se evitar gastos futuros com reparao de danos ambientais, perdas de solo, conflitos pelo uso da gua, entre outros, que so muito mais caros e de consequncias imprevisveis. A agroenergia um setor que no est isento de tais preocupaes, embora ainda no haja consenso sobre o balano completo do carbono e de outros elementos. Apesar disso, no h dvida de que, mesmo em uma condio no ideal de produo agrcola, o biodiesel no Brasil apresenta ganhos ambientais em relao aos combustveis derivados de petrleo (box 5). Neste aspecto, um desafio para a cadeia do biodiesel a produo de matriasprimas em sistemas agrcolas no agressivos ambientalmente, alm do controle na produo industrial.
BOX 5
Biodiesel, meio ambiente e sade

certo que a mistura diesel/biodiesel reduz a emisso de poluentes como o enxofre e de gases de efeito estufa (GEE). Um problema a ser contornado o aumento de 2% a 4%, do teor de nitratos (NOx), para o caso do B20. Para o biodiesel de soja, os benefcios ambientais foram quantificados em alguns estudos para o B100, com os seguintes percentuais de reduo: 67% de hidrocarbonetos (HC); 48% de monxido de carbono (CO); 78% de dixido de carbono (CO2); 47% de material particulado; 100% de xidos de enxofre (SOx). Vianna e Wehrmann (2007) destacam a baixa reduo de emisses totais para os padres de uso real como B5, em que a reduo da emisso de CO2, principal GEE, de 7%, e de 9,5% para o B20. So ainda preliminares os estudos relativos cadeia completa dos biocombustveis no que se refere a seus impactos ambientais, pois isso depende de casos concretos e da gesto dos empreendimentos. Para a realidade brasileira, o balano ambiental e energtico positivo, em relao aos combustveis fsseis. Uma preocupao a destinao do excesso de glicerina, que ainda no toda utilizada no mercado com o manejo do solo e da gua na etapa de cultivo.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Junto estrutura de produo, a infraestrutura, em suas diversas etapas, tem no biodiesel o duplo desafio de dar suporte ao mercado e responder satisfatoriamente aos riscos ambientais. Embora a origem renovvel do biodiesel seja minimizadora de riscos, o sistema de transportes do biodiesel tem merecido destaque, por ocorrer em caminhes-tanque, principalmente. Essa questo foi abordada no Plano Nacional de Energia (BRASIL, 2009b) ver resumo no box 6. As figuras 2 e 3 destacam os sentidos dos fluxos dos derivados de petrleo, geralmente das zonas litorneas para o interior do pas, e do biodiesel de oleaginosas, que segue do interior para as grandes cidades concentradas no litoral ou prximas a ele. Nota-se tambm a localizao predominante das indstrias no Centro Sul do pas. Ao se dimensionar os impactos ambientais causados pelo transporte do biodiesel, cabe lembrar que, caso o biodiesel no existisse, o fluxo de caminhes com a soja para exportao continuaria a existir, podendo ser ainda maior. Ao instalar usinas de biodiesel no interior, casos de Mato Grosso e de Gois, pode-se at reduzir o consumo de diesel, caso o farelo seja aproveitado parcialmente nas regies produtoras.7
BOX 6
Transporte do biodiesel

O transporte do biodiesel no Brasil, utilizando diesel mineral, uma preocupao em termos de sustentabilidade. Todas as distribuidoras de combustveis esto conectadas por rodovias, exceto algumas na Amaznia, da mesma forma que as usinas de biodiesel. Como aborda a EPE (BRASIL, 2009b), caminhes-tanque devero ser o principal meio de transporte do biodiesel, cuja rede de distribuio apresentada nas figuras 2 e 3, que indicam as bases primrias e secundrias de distribuio de petrleo (figura 2) e a localizao das usinas de biodiesel em operao (figura 3). Verifica-se a inverso dos fluxos entre um e outro local de suprimento de energia, o que no um problema em si, apenas necessita de logstica. A EPE estima o seguinte cenrio da transferncia regional do biodiesel, para 2008 e 2017: 2008 O Centro-Oeste demandaria 27 caminhes tanque, de 30 m, por dia; o Norte, 26; o Nordeste, 37; o Sul, 49 e o Sudeste, 115. No total, seriam necessrios, no mnimo, 254 caminhes-tanque por dia. 2017 O Centro-Oeste requerer 85 caminhes tanque por dia: o Norte, 68; o Nordeste, 116; o Sul, 155 e o Sudeste, 357. Sero necessrios 781 caminhestanque por dia, em 2017. (BRASIL, 2009b, p. 630).

7. Para mais detalhes sobre linhas de pesquisa, temas e riscos do biodiesel, consultar o site da RBTB, disponvel em: <www.biodiesel.gov.br/rede.html>.

Biocombustveis no Brasil: etanol e biodiesel

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O mesmo estudo considera os nmeros pequenos: equivalem de 0,4% a 1,2% da frota atual de todo tipo de caminhes-tanque no pas, cerca de 65.000 (BRASIL, 2009b). Para a EPE, no h necessidade de aumento do sistema de escoamento da produo, mas apenas sua reconstituio e anlise caso a caso de aspectos logsticos j disponveis no mercado. No caso da transferncia interregional (para o Sudeste, 2,962 milhes de litros/dia, vindos do Nordeste ou Centro-Oeste), o transporte mais adequado o ferrovirio. Mesmo para o B5, o transporte no tem sido um gargalo.
FIGURA 2
Bases de distribuio de derivados de petrleo e fluxos no territrio nacional

Fonte: Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustveis e de Lubrificantes (Sindicom). Elaborao prpria.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

FIGURA 3

Localizao das unidades produtoras de biodiesel e fluxos regionais estimados

Fonte: Brasil (2009c), com adaptaes dos autores.

Entre as preocupaes ambientais em torno do biodiesel encontra-se a grande demanda por gua, em todas as suas etapas de produo. Sem dvida, esta uma preocupao relevante. Pesquisas em andamento, apresentadas na Rede Brasileira de Tecnologia de Biodiesel, alm de outras encomendadas pelos editais CNPq no 6/2009 em conjunto com oito fundaes de amparo pesquisa dos estados, so o caminho para dar respostas s questes ambientais do biodiesel. Os aspectos tecnolgicos da cadeia seguem tambm este caminho com o apoio crescente s pesquisas e um maior interesse do setor privado. A fiscalizao e o direcionamento do cultivo e de indstrias para regies que comportem as atividades devem ser objeto de um Zoneamento Ecolgico e Econmico (ZEE) do biodiesel e de arranjos produtivos locais (APLs), no sentido de desenvolver a cadeia sem afetar o meio ambiente.

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A grande variedade de matrias-primas deve ser vista e desenvolvida no sentido de favorecer o balano ambiental do biodiesel, tambm no local dos cultivos, em obedincia legislao ambiental. A no observncia desta questo e a aposta apenas em monoculturas que impem desequilbrios ambientais significam perda de mercado, conforme impe a Unio Europeia em suas normativas que j afetam as exportaes da Malsia , ou mesmo conforme exigem positivamente grandes supermercados, atacadistas e outros, inclusive no Brasil. A destinao de recursos pblicos sem a contrapartida ambiental na cadeia de produo no se justifica, inclusive por aumentar emisses de GEE ou de poluentes.
2.4.4 Desenvolvimento de matrias-primas

A diversificao de oleaginosas , no curto prazo, um grande desafio para a cadeia do biodiesel, no apenas para sair da dependncia da soja, mas tambm para a insero social a partir da diversificao nas cinco regies. O critrio de intensidade de mo de obra, pressuposto do PNA e PNPB, indica a necessidade de se direcionar maiores esforos na utilizao do dend (palma) como alternativa para regies j degradadas na Amaznia. Esta oleaginosa tem se apresentado como a de maior capacidade de absoro de mo de obra e gerao de renda extra no campo. A Embrapa estimou disponibilidade de rea de 70 milhes de ha com alta/ mdia aptido para o cultivo do dend, em locais j desmatados. O Brasil j conhece cerca de 40 oleaginosas, nativas dos diversos biomas brasileiros e exticas, cuja utilizao em larga escala pode ser real nos prximos quatro ou cinco anos. Para se compreender esta dinmica, cabe lembrar que, at 2005, as quatro culturas apontadas como mais promissoras para a produo de biodiesel, fora a soja, eram o pinho manso, o girassol, o dend e a mamona (BRASIL, 2005). O algodo ganhou espao por ser o melhor mercado para o caroo e por no apresentar conflitos, assim como o leo de frituras e o sebo bovino este ltimo, com resultado acima das previses. Da mesma forma, cultivos da macaba ou do crambe defendidos por institutos de pesquisa para cultivos no cerrado, ou do girassol e da colza para o Sul e Sudeste tero sucesso ou fracasso como resultado das condies econmicas e sociais, alm de tecnologias e condies edafoclimticas. A necessidade de tempo entre a liberao de maior percentual de adio do biodiesel ao diesel tambm outra condicionante que pode ser exemplificada na pesquisa com algas. Ela tem se destacado pela promessa de grande produtividade, mas com custos ainda proibitivos; estimativas apontam possibilidade de rendimentos entre 80 e 230 toneladas/ano de biodiesel por hectare (CASTILHOS, 2009; ALGA..., 2009), o que seria muito superior a todas as fontes atuais a soja, por exemplo,

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

rende de 0,4 a 0,6 tonelada de biodiesel por hectare e por ano.8 Questes como esta alertam para a necessidade de continuidade de pesquisas estratgicas e indicam que o incentivo consolidao do mercado pela simples renncia fiscal est no limite do desejvel para uma atividade slida.
2.4.5 Outros desafios para o desenvolvimento do biodiesel no Brasil

A seguir so destacados temas que pressionam ou tendem a pressionar o redesenho das polticas e dos mecanismos de incentivos ao desenvolvimento do biodiesel, as quais se somam aos destaques anteriormente discutidos. Os desafios indicam a necessidade da busca por um equilbrio entre o desenvolvimento das cadeias de produo com agregao de valor, desde a fase agrcola da produo do biodiesel at os subprodutos. No se referem somente produo do combustvel, mas tambm ao incentivo para a obteno de patentes e para o domnio do mercado tecnolgico, desde insumos agrcolas at plantas industriais para o mercado interno e externo. O excesso de farelo produzido a partir de oleaginosas como a soja, colza, girassol, tende a desencadear reaes na cadeia soja/agroindstria de alimentos, pois os 80% de farelo extrado no caso da soja so usados essencialmente como rao. A demanda por rao no se expande to rapidamente, o que seguramente ter reflexo em preos finais abaixo dos custos, e outros desequilbrios no mercado. O aproveitamento de todo este farelo, se fosse possvel, reduziria demasiadamente os preos da soja e tambm dos produtos seguintes na cadeia carne suna, aves e outros, para uma produo prxima do B20. certo que os produtores de leo vegetal, mesmo com capacidade de produo ociosa, tendem a tomar medidas de manuteno da margem de lucro, questo que pode propiciar modificaes nas cadeias para frente. Isto se aplica tanto ao farelo da soja como tambm de outras oleaginosas, mesmo na oportunidade de desenvolver indstrias na cadeia a jusante. A instabilidade deve ser evitada. O sistema de leiles e releiles questionado por parte das indstrias que produzem somente o biodiesel e no leo e farelo em cadeias estabelecidas. Elas so naturalmente frgeis em um contexto de leiles que exige entrega em grandes lotes e diante da capacidade ociosa dos produtores de leo vegetal, caso a ajuda financeira do governo seja reduzida ou retirada. Tambm se questiona o monoplio de fato do sistema de comercializao do biodiesel, que se verifica na seguinte sequncia: o produtor vende Petrobras e Refinaria Alberto Pasqualini, em leiles da ANP; os releiles repassam o biodiesel (ainda B100) das usinas aos
8. Em agosto de 2009 foram realizados testes de rua, em Nova Iorque, Estados Unidos, com um automvel movido a biodiesel de algas, evento que coincidiu com o anncio de investimentos de bilhes de dlares de grandes empresas petrolferas em pesquisas com algas. No Brasil, edital no 26/2008, Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT)/CNPq, contratou pesquisas em diversos temas ligados ao desenvolvimento do biodiesel de algas, cujos estudos se iniciaram h mais de 30 anos em diversos pases. A Petrobras e universidades brasileiras pesquisam esta e outras matrias-primas.

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distribuidores, que levam (B5) at os postos. Por outro lado, os leiles so ainda importantes, entre outros motivos, para a padronizao, a garantia de qualidade e por viabilizar a fiscalizao da mistura. Para as indstrias que operam tanto com leo comestvel quanto com biodiesel, os leiles so funcionais, pois do previsibilidade e poder de escolha entre uma ou outra opo. As alteraes possveis devero ser combinadas com outras polticas, inclusive regras em relao responsabilidade pelo armazenamento e entrega do biodiesel indstria ou distribuidoras? A regulao econmica outro fator que naturalmente atua em resposta dinmica de mercado. Subordinada a um marco legal em redefinio e tambm com problemas em relao aos vrios desafios aqui discutidos, a regulao enfrenta resistncia ao estabelecer, por exemplo, limites para a produo para consumo prprio de biodiesel e a vedao de venda que no seja para a rede autorizada. Apesar de compreenderem a necessidade de padres e normas de segurana, pesquisadores, empresrios e produtores agrcolas observam que esse um monoplio de fato e um dos fatores pelos quais a autoproduo contava com apenas quatro usinas autorizadas e duas em processo de autorizao pela ANP at outubro de 2009. Esta forma de incorporao de um sistema pelo outro uma quase captura da atividade de produo do biodiesel pelo j estabelecido sistema da rede petrleo/etanol, conforme alertam os pesquisadores e parte dos produtores. Deve-se estudar a opo de que o armazenamento, a distribuio e o consumo possam ser feitos de forma regionalizada e com renncia fiscal, o que poder reduzir o custo final. Aliar o foco no desenvolvimento setorial ou regional uma questo que precisa ser enfrentada pelo PNPB. No momento, o programa tem por base o desenvolvimento setorial e espera como consequncia a insero social, no podendo, contudo, prescindir de arranjos produtivos locais. O setor de biocombustveis, conforme se consolida, torna-se mais um provedor de bens de mercado em busca de condies de competitividade e lucro. Neste sentido, a formao do preo para consolidao de uma commodity pressupe ganhos de escala, padronizao e reduo do custo agrcola para a indstria, que mais concentradora de capital e lucro. Isto diverge do ponto de partida das polticas de desenvolvimento regional, cujo foco a relao entre o conjunto de atividades possveis e reais e as caractersticas culturais, regionais e do mercado. Por outro lado, contraditrio um desenvolvimento regional a partir da reduo de preo de insumos e do aumento da produtividade por intensidade de capital e de tecnologias industriais desenhadas para monoculturas, em se tratando de produtos que j alcanam maior valor no mercado. ilustrativo o caso da mamona, mais lucrativa no mercado de cerca de 800 milhes de toneladas/ano no mundo, com remunerao superior a 100% em relao ao biodiesel. No bojo da reviso de medidas de insero social por meio do biodiesel, polticas de garantia de preos, aplicveis diretamente aos agricultores, no devem ser descartadas, sob pena de no alcance de sustentabilidade econmica e

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social em comunidades pobres, como inteno expressa nas polticas pblicas. Este aspecto pode ser mais bem estudado a partir das experincias das agriculturas de outros pases, atentando-se para lies positivas e negativas. Alm disso, a renda adicional para as comunidades agrcolas, conforme prev o PNA, embora significativa para determinadas regies, demanda servios contnuos e assistncia ao agricultor. Mesmo aps as alteraes no Selo Combustvel Social, h de se ampliar o debate no sentido de responder a uma questo terica fundamental que aqui se considerou muito rapidamente: possvel insero social significativa sem enfrentar as regras do livre mercado? Que polticas estatais podem induzir e direcionar a insero social? A ampliao do uso do carro a diesel e a liberao do leo vegetal como combustvel, temas da pauta do Congresso Nacional,9 so pontos que exemplificam a complexidade da dinmica do mercado de energia. O debate sobre outros usos do biodiesel segue a mesma lgica: as definies no tm de ser puramente tcnicas. A permanncia ou no de medidas restritivas expanso do uso do diesel se deve disponibilidade de tecnologia capaz de reduzir a nveis aceitveis e, em alguns parmetros, melhores do que a gasolina, como j ocorre em mais de 50% da frota europeia de automveis. Proibida em 1976 no Brasil, para viabilizar o lcool, pode agora se tornar um empecilho ao desenvolvimento tecnolgico, tornando o pas mais dependente, inclusive para a frota de grandes veculos. O diesel competiria com a mistura gasolina-etanol em preos e nveis de emisses ambientais, embora o etanol, sozinho, seja o menos poluente de todos. Outros referenciais que devem ser objeto de maior agilidade de regulao para que o pas possa competir com outros so: novas tecnologias de produo; vnculo de alcance de metas do PNPB para autorizar maior parcela do biodiesel na mistura; e possibilidade de preos mais baixos. O equacionamento da sazonalidade da produo outro importante desafio a ser abordado de forma objetiva, demandando regulamentao e definio de responsabilidades institucionais, diante do consumo contnuo do biodiesel frente produo sazonal o que traz a exigncia de logstica de armazenamento e distribuio. A presso exercida no sentido de aumentar a mistura, bem como a superao de desafios tecnolgicos tm garantido que o abastecimento interno se realize com certa estabilidade para B4 e B5, mas o armazenamento, para o futuro, uma das questes a serem resolvidas.

9. Projeto de 2008 no Senado Federal prope a venda de veculos de passeio, de at 1 mil kg, movido a diesel no pas. O Brasil fabrica e exporta carros a diesel para o Uruguai, a Argentina e o Chile, a partir de projetos e motores com tecnologia europeia. Segundo dados da Sociedade de Engenheiros da Mobilidade (SAE Brasil), a reduo das emisses de CO2 em carros de passeio no motor a diesel em relao gasolina varia de 17% a 52%, dependendo da marca e do modelo. Com as exigncias do padro europeu, o carro a diesel emite menos poluente que gasolina. Entretanto, no Brasil, o diesel um dos mais poluentes do mundo.

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Outros aspectos que formam um misto de oportunidades e desafios e que necessitam de igual ateno so: financiamento robusto das atividades agrcolas, industriais e da pesquisa combinado com a viabilizao econmica do aumento da mistura do biodiesel ao diesel; desenvolvimento de novas tecnologias nacionais, agregadoras de valor na indstria e no campo, combinando a conquista de novos mercados para os biocombustveis e para a indstria de equipamentos e tecnologias ligadas a eles; alcance da sustentabilidade ambiental em uma perspectiva de grande aumento da escala de produo; aumento do nmero de patentes no Brasil.
2.5 Consideraes finais

Quaisquer concluses acerca do desenvolvimento de uma atividade econmica com apenas cinco anos de implantao tm de ser restritas a questes conjunturais, o que se aplica ao biodiesel no Brasil. Contudo, mesmo um breve diagnstico das condies de demanda e oferta de biodiesel e das interfaces destas com as polticas pblicas permite que se identifiquem alguns dos principais determinantes, desafios e oportunidades do setor, bem como uma srie de fatores inibidores da sua efetividade enquanto objeto de poltica pblica. Parte desses desafios de resoluo no mdio prazo, como o caso do desenvolvimento de oleaginosas e da definio da cadeia dominante. Questes estruturais como a continuidade do domnio tecnolgico de todas as fases de produo so de resoluo no mdio ou longo prazo, enquanto diretrizes de incluso social, conforme propostas no PNA e PNPB so as de mais difcil alcance, no curto ou mesmo no mdio prazo. Por outro lado, ganhos ambientais so limitados com a mistura B5, ocorrendo apenas na concentrao de alguns GEE e com efeitos nas etapas de produo ainda por serem medidos. Este aspecto aponta para a necessidade de se definir metas socioambientais e de desenvolvimento mais ousadas para o biodiesel e no apenas compar-lo com o diesel altamente poluente que vendido no pas. O biodiesel no tem ainda definidos os determinantes estruturais da cadeia, estando por se configurar as vrias tendncias nas etapas de produo e do prprio mercado. Nestes primeiros anos, caracteriza-se o domnio da indstria sobre a agricultura e na defesa do aumento do B2 at o B5. Para o longo prazo, sinalizam-se os rumos de uma commodity com a concentrao da produo em poucas e grandes empresas. Portanto, os determinantes provisrios do biodiesel no pas so trs: i) a escala de produo (intensidade de capital); ii) a oferta de matria-prima o domnio da soja equivale intensidade de capital, padro de monocultura, larga escala e cadeia slida ; e iii) a regulao e o crdito estatal que comanda o tamanho do mercado e viabiliza-o financeiramente. No mdio prazo, porm, outros aspectos, como o tecnolgico, devero ser determinantes.

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Assim, os desafios citados na seo anterior so tambm referenciais para o ajuste das polticas no mbito do PNPB. ainda necessrio que se repensem as polticas de investimentos, de acesso terra e formas de garantia da produo, bem como a regulao da distribuio, a armazenagem e infraestrutura. Para nenhum destes aspectos foi identificado obstculo intransponvel, uma vez que o Brasil tem o domnio tcnico de todos para o padro atual. Da mesma forma que no caso do etanol, necessrio o desenvolvimento das etapas agrcola e industrial em paralelo. Isto ir facilitar, tambm, o alcance do mercado externo para o biodiesel e para a indstria nacional de equipamentos, projetos e sistemas industriais, como medidas de desenvolvimento do setor de forma estratgica. A presso por polticas pblicas, no mdio prazo, direcionada por estes componentes, bem como para a autorizao de maiores cotas para o autoconsumo, para a estruturao da cadeia de distribuio no mbito regional e por um aumento da mistura, at o B20, nas reas metropolitanas. Para que os objetivos ambientais e sociais das polticas de agroenergia no sejam apenas reflexos da economia do petrleo-biodiesel, e para que o biodiesel no seja fator ainda mais concentrador de renda e de poder, necessrio repensar os mecanismos e instrumentos de incentivo ao mercado, como o Selo Combustvel Social. Uma alternativa para a insero social deve considerar o desenvolvimento regional a partir de suas potencialidades, e no predominantemente a partir do desenvolvimento do setor industrial ligado ao biodiesel. A infraestrutura para o setor de biodiesel no apresenta preocupaes no curto prazo, principalmente considerando os aspectos aqui ressaltados, de transporte, armazenagem na forma atual e distribuio regional. Neste aspecto a dependncia do sistema de derivados de petrleo tem ajudado. Porm, para uma perspectiva de mudana estrutural, na forma das sugestes anteriormente apresentadas, ir demandar nova concepo de infraestrutura. Ao se interconectar todas as etapas de produo, distribuio e consumo, uma situao de equilbrio da cadeia produtiva e da infraestrutura dever ocorrer por meio de planejamento e direcionamento de polticas que incluam o ZEE do Biodiesel e APLs. Para alcanar importantes diretrizes socioeconmicas atribudas ao biodiesel, o desenvolvimento da cadeia produtiva deve ser estruturalmente induzido e direcionado, sendo muito pouco provvel que o funcionamento do mercado alcance estas diretrizes. Tendo em vista a possvel transitoriedade da atual gerao dos biocombustveis, essencial que a etapa agrcola da cadeia 80% do custo dos insumos do biodiesel se desenvolva de modo a dar condies de

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readaptao de cultivos e arranjos produtivos no mdio prazo. Isto pressupe, inclusive, que a fonte de renda dos agricultores no seja proveniente somente do cultivo de matrias-primas para o biodiesel. Da mesma forma, os incentivos s indstrias devem apoiar o desenvolvimento e a comercializao para a concorrncia e a competitividade das usinas nacionais, inclusive com vista segunda gerao de biocombustveis. A oportunidade de dar respostas coordenadas maioria dos desafios aqui listados indica a necessidade de se desacelerar o aumento do biodiesel mistura. Isto porque as alternativas de matrias-primas, a opo pelo desenvolvimento regional e no somente setorial, o desenvolvimento tecnolgico e a insero social so aspectos menos intensivos em capital e por isso desfavorecidos em relao aos atuais fatores determinantes do biodiesel.

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CAPTULO 5

DESAFIOS E OPORTUNIDADES DO SETOR DE TELECOMUNICAES NO BRASIL

1 INTRODUO

Este captulo tem como objetivo refletir de forma sistemtica sobre os desafios e as oportunidades de desenvolvimento da infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. Esta reflexo surge em contexto de profundas transformaes estruturais. Tais transformaes deslocaram a dinmica de evoluo setorial das redes propriamente ditas para os servios de telecomunicaes. Como resultado, a infraestrutura de telecomunicaes deixa de ser vista apenas como aquela utilizada para a prestao de servios de telefonia e passa a fazer parte de um setor maior de TICs e de contedo de informao, reforando o seu papel no s para o desenvolvimento econmico, como tambm para o desenvolvimento social. Ainda sob esta ptica, esta infraestrutura passa a permitir tambm a explorao de novos servios e suas aplicaes multimdia, tanto por parte das empresas historicamente pertencentes ao setor (operadoras de telefonia) quanto por competidores tradicionalmente no vinculados s telecomunicaes. Em meio a essas transformaes, a privatizao da prestao de servios de telecomunicaes no Brasil trouxe a modernizao da sua infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos, a manuteno de disparidades entre classes sociais e regies do pas e diferentes nveis de difuso, at mesmo entre os servios de telecomunicaes analisados neste estudo: telefonia (fixa e mvel), TV por assinatura e acesso internet. Este ltimo, vislumbrado como a base para a proliferao dos novos servios e suas aplicaes multimdia, ainda pouco difundido no Brasil. Neste contexto, as oportunidades de desenvolvimento da infraestrutura de telecomunicaes para servir de base para a evoluo do setor de TICs e contedo de informao so contrapostas a inmeros desafios, que, por sua vez, devem ser alvo de polticas pblicas. Em primeiro lugar, deseja-se que o estudo seja capaz de responder em que medida as transformaes do setor trouxerem consequncias para o Brasil. Em segundo lugar, espera-se que ele consiga identificar quais so as principais interfaces das polticas pblicas com estas consequncias. Finalmente, pretende-se identificar quais so as perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente.

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Para responder essas questes, o presente estudo est organizado da seguinte forma. A seo 2 apresenta uma anlise das transformaes do setor de telecomunicaes e suas consequncias para o Brasil, iniciando com um contexto histrico geral, passando por uma discusso sobre a transversalidade das telecomunicaes e por seus marcos legais e regulatrios, e finalizando com uma avaliao de gargalos. Em seguida, a seo 3 se volta s interfaces das polticas pblicas com os pontos analisados na seo anterior. Para tanto, apresenta os mecanismos de financiamento existentes, as perspectivas de investimento nos prximos anos, as formas de parceria entre esferas de governo e os aspectos relacionados formao de preos e tarifas, para finalizar com uma discusso acerca dos impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental. A seo 4 apresenta um conjunto de diretrizes para orientao e ao governamental federal por meio de suas principais polticas pblicas. Isto feito a partir de algumas perspectivas de comportamento do setor em diferentes dimenses e da identificao de incertezas crticas e cenrios prospectivos. Finalmente, a seo 5 resume os resultados obtidos da anlise descrita nas sees anteriores, discutindo suas implicaes, os pontos fortes e fracos do estudo e perspectivas de futuras direes de pesquisa.
2 DIAGNSTICO

Esta seo tem como objetivo oferecer uma anlise das transformaes que vm ocorrendo no setor de telecomunicaes e suas consequncias para o Brasil. Tal anlise feita em termos do contexto histrico geral e do panorama brasileiro do setor, dos marcos legais e regulatrios e da avaliao dos gargalos e das demandas do setor.
2.1 Contexto histrico geral 2.1.1 Convergncia

O setor de telecomunicaes vem passando por profundas transformaes nas ltimas dcadas, entre as quais se destaca a convergncia entre as tecnologias envolvidas no desenvolvimento e na fabricao dos equipamentos que compem a infraestrutura fsica necessria oferta de servios de telecomunicaes e as tecnologias tipicamente pertencentes a outros setores, como tecnologia da informao (TI), computao em rede e eletrnica de consumo. Em um primeiro momento, a partir da dcada de 1970, conforme j descrito em outros trabalhos (FURTADO; REGO; LOURAL, 2005a, 2005b; LOURAL et al., 2005), o surgimento da microeletrnica e dos microprocessadores levou digitalizao dos diversos equipamentos que compem a infraestrutura de rede

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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de telecomunicaes. Estes equipamentos passaram a ser um tipo especfico de computador especializado em determinadas funes, como transmisso de voz e de outros sinais (LEAL, 2008). Entretanto, a antiga infraestrutura do setor de telecomunicaes ainda era, na verdade, composta de inmeras infraestruturas diferentes, uma para cada servio prestado. Isto significa que havia uma infraestrutura de rede especfica para a oferta de servios de telefonia fixa, outra para telefonia mvel, outra para transmisso de sinais via satlite e assim por diante. Adicionalmente, no havia at ento grande interseco entre as tecnologias de telecomunicaes e seus artefatos, como centrais telefnicas, estaes satelitais e telefones e as tecnologias de informao e de computao em rede, tpicas de ambientes corporativos e seus artefatos, como roteadores, hubs, servidores e estaes de trabalho , sendo, portanto, ainda pertencentes a setores econmicos distintos. Em paralelo, a radiodifuso tambm no tinha relao com o universo de tecnologias e artefatos das telecomunicaes, ou seja, os servios de comunicao de imagem e som, prestados por meio da infraestrutura de TV e de rdio, estavam parte do universo destes setores, assim como as tecnologias de eletrnica de consumo e seus artefatos, como televisores e tocadores e gravadores de msica e imagens. Em um segundo momento, a partir das dcadas de 1980 e, mais intensamente, 1990, a expanso da informtica e da utilizao da internet e redes corporativas de dados em geral levou consolidao do uso dos protocolos da famlia IP,1 oriundos da informtica e utilizados na internet e nas redes corporativas de comunicao de dados em geral, que atingiram um grau de maturidade tal que puderam ser incorporados nos equipamentos de telecomunicaes. Em termos tcnicos, a comutao por circuito tecnologia tipicamente utilizada para aplicaes de voz e fax dos servios de telecomunicaes comeou a perder espao para a comutao por pacotes IP tpica da informtica uma vez que esta ltima permite no s que um mesmo canal de dados trafegue simultaneamente sinais oriundos de diferentes servios, mas tambm que a alocao de canais seja feita de forma dinmica, sob demanda, aproveitando ao mximo a infraestrutura disponvel. Em termos econmicos, foi possvel o uso mais eficiente da infraestrutura de telecomunicaes. As tecnologias da informao e da computao em rede passaram, ento, a ter interseco com as tecnologias de telecomunicaes. Isto foi possvel porque, em um primeiro momento, a digitalizao dos sinais telefnicos ou de dados traz consigo a universalidade da representao digital da informao, ou seja, qualquer meio ou mdia , seja ele voz, texto, imagem, som ou vdeo, pode ser codificado como uma sequncia de bits e, em um segundo momento,
1. Internet protocol (IP) diz respeito a um protocolo de comunicao de dados no qual se baseia a internet, enquanto a famlia IP se refere a um conjunto de protocolos de comunicao compatveis com o internet protocol.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

todos os tipos de informao podem, em princpio, ser tratados ou manipulados da mesma forma por meio de protocolos de comunicao da famlia IP. Consequentemente, desaparece a necessidade de redes intrinsecamente dedicadas a suportar um dado servio de comunicao (CPqD, 2006). Em outras palavras, a infraestrutura utilizada para prestar servios de telecomunicaes tradicionais, como a telefonia fixa, pode ser utilizada tambm para a oferta de servios de comunicao digital, como acesso internet, e vice-versa. Isto abre espao para a convergncia de diferentes servios em uma mesma plataforma tecnolgica. Mais recentemente, o processo de digitalizao de sons e imagens de TV e rdio tambm vai ao encontro deste movimento. Do ponto de vista das telecomunicaes, sua infraestrutura foi modificada de tal forma a incorporar aspectos da computao em rede e da TI. Dessa forma, a nova infraestrutura permite oferecer no somente os servios de telecomunicaes tradicionais, como telefonia, mas tambm servios de valor adicionado e aplicaes, como navegao em portais de internet, envio de e-mail antes restritos ao ambiente da informtica e comrcio eletrnico. Por outro lado, do ponto de vista da informtica, sua infraestrutura, antes restrita a ambientes corporativos, passa a ser global, capaz de conectar todas as partes do mundo por intermdio das telecomunicaes, tornando possvel a troca das mais variadas mdias de informao entre todos os indivduos. A nova infraestrutura conjunta permite ento a exploso de demanda de servios e suas aplicaes na internet, suportada pelo crescimento da capacidade da rede, por meio da fibra ptica, e pela mobilidade dos indivduos, proporcionada pelas redes sem fio. Uma consequncia dessas mudanas que as redes a infraestrutura fsica propriamente dita deixam de ser o principal responsvel pela dinmica econmica do setor de telecomunicaes, papel que assumido pelos servios. Tal deslocamento das redes para os servios ocorre em escala mundial e o Brasil segue este movimento, como ser exposto em maior profundidade adiante. Esta mudana de foco faz ainda que, para a anlise levada a cabo neste estudo, indicadores como nmero de acessos/100 habitantes sejam mais relevantes do que quilmetros de fibras pticas, por exemplo. Quando se fala de nmero de terminais, o foco a penetrao e o potencial dos servios mais que a extenso fsica das redes. Em suma, as ltimas dcadas assistiram a um processo de coevoluo de tecnologias e servios de setores antes separados. Ao primeiro caso (tecnologias) dse o nome de convergncia tecnolgica, enquanto o segundo caso denominado convergncia de servios. Tal processo de coevoluo mais bem compreendido quando outra transformao do setor de telecomunicaes levada em considerao: a liberalizao comercial e regulatria.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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2.1.2 Liberalizao comercial e regulatria

As duas ltimas dcadas do sculo 20 foram marcadas pela crescente liberalizao do comrcio entre naes, dos fluxos financeiros internacionais e dos investimentos em pases em desenvolvimento, trazendo reflexos no apenas na dimenso econmica, mas tambm nos valores culturais, na poltica (CEPAL, 2002) e nos modelos organizacionais das empresas, trazendo tona o esprito do informacionalismo2 (CASTELLS, 1999). Um importante reflexo desse processo de liberalizao comercial sobre o setor de telecomunicaes foi a transio do regime de monoplio da prestao de servios de telecomunicaes para um regime de competio regulada, por meio de movimentos de liberalizao regulatria em todo o mundo que visavam a reformas setoriais, inclusive no Brasil (CPqD, 2006). No final dos anos 1990, o quadro regulatrio em todo o mundo j havia se voltado para o estmulo competio e entrada de novas empresas no setor, por meio de privatizaes e da abertura de mercado para novos concorrentes (FRANSMAN, 2002a, 2002b; HENTEN; FALCH; TADAYONI, 2004). Com novas prestadoras de servio operando com tecnologias flexveis e em ambientes menos regulados, a crena no monoplio natural tornou-se enfraquecida (MAEDA; AMAR; GIBSON, 2006). O modelo de competio mais comum seguiu o princpio de competio baseada nas infraestruturas de telecomunicaes, correspondente ao modelo norte-americano, segundo o qual a concorrncia se daria pela oferta de infraestruturas paralelas de redes, ou seja, cada operador de rede possuiria a sua prpria infraestrutura para suportar os servios que oferece. No caso do Brasil, o governo privatizou a Telecomunicaes Brasileiras S/A (Telebrs), antiga holding estatal monopolista, em 1997, com a Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) (Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997), e ainda permitiu a entrada de novas empresas prestadoras de servios de telecomunicaes, por meio de um regime de competio regulada previsto nesta lei.
2.1.3 Reflexos da convergncia e da liberalizao 2.1.3.1 Nova atribuio de papis para os setores pblico e privado

A LGT, Lei no 9.472, de 16 de julho de 1997, estabeleceu em seu Art. 6o o seguinte princpio:
Art. 6o Os servios de telecomunicaes sero organizados com base no princpio da livre, ampla e justa competio entre todas as prestadoras, devendo o Poder Pblico atuar para propici-la, bem como para corrigir os efeitos da competio imperfeita e reprimir as infraes da ordem econmica.
2. O autor descreve o informacionalismo como um novo modelo de desenvolvimento que diz respeito a uma sociedade em rede e a como os indivduos passaram a depender do fluxo de informaes nesta rede. Em uma sociedade marcada pelo informacionalismo, as TICs so o elemento principal da capacidade de seus indivduos gerarem riqueza, exercerem poder e criarem cdigos culturais.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Em primeiro lugar, com a privatizao, a nova regulao setorial atribui ao setor privado o papel de prestador de servios de telecomunicaes, cabendo a ele investir na infraestrutura e na explorao dos servios, em regime de competio. Isto feito por meio de concesses, permisses ou autorizaes fornecidas pelo Estado. Em termos de investimentos, resta ao Estado atuar de forma complementar, focalizando-os principalmente em acessos coletivos e em contextos de reduo das desigualdades regionais e sociais. Em segundo lugar, o Estado deve propiciar a livre, ampla e justa competio. A incumbncia do Ministrio das Comunicaes, estabelecida no Decreto no 4.733, de 10 de junho de 2003, a de formular e propor polticas, diretrizes, objetivos e metas. O mesmo decreto estabelece que cabe Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) desenvolver instrumentos, projetos e aes que possibilitem a oferta de planos de servios de telecomunicaes, observando as diretrizes e metas estabelecidas pelo Ministrio das Comunicaes.
2.1.3.2Modernizao da infraestrutura

O modelo de competio regulada provocou uma onda de investimentos para digitalizao e modernizao da infraestrutura nunca vista no setor. No perodo de 1996 e 2005, os novos investidores nacionais e estrangeiros aplicaram R$ 129,2 bilhes em valor corrente, com pico no ano de 2001 (grfico 1).
GRFICO 1
Investimentos em telecomunicaes e formao bruta de capital fixo (FBCF)

Fonte: Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.

O ano de 2001 foi especialmente importante por ter sido marcado pelos investimentos necessrios antecipao das metas de universalizao da telefonia fixa por parte das concessionrias deste servio. Tais empresas eram

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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obrigadas por seus contratos de concesso a cumprir determinadas metas de instalao de telefones fixos e telefones pblicos at 2003; entretanto, caso elas antecipassem o cumprimento de tais metas at 2001, elas passariam a ter a autorizao para explorar outros servios de telecomunicaes, alm da telefonia fixa, em abrangncia nacional. At ento, somente a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A (Embratel) podia operar em todo o territrio nacional, mas apenas com servios de telefonia interurbana, enquanto Telefnica, Telemar e Brasil Telecom podiam prestar somente servios de telefonia fixa local e em suas reas de concesso. As aes destes grupos privados visando antecipao das metas de universalizao fizeram do ano de 2001 aquele em que houve o maior investimento j feito por um nico setor da economia num ano (TELEBRASIL; TELECO, 2009). Mais recentemente, em 2008, houve outro pico de investimentos, em grande parte relacionado implantao das redes de terceira gerao (3G) de telefonia mvel, cujo espectro de frequncias foi licenciado pela Anatel. Tais redes permitem a oferta de outros servios alm da telefonia propriamente dita, como acesso internet e a contedos audiovisuais.
2.1.3.3 Aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes

Aps a privatizao do Sistema Telebrs e a consequente onda de investimentos em infraestrutura, a populao passou a ter acesso a servios antes indisponveis, seja pela falta da infraestrutura, seja pelos antigos nveis de preo (CPqD, 2006), levando a um aumento significativo no nmero de acessos aos servios de telecomunicaes, a partir de 1998, conforme pode ser observado pela evoluo da densidade de acessos telefnicos fixos e mveis (grfico 2).
GRFICO 2
Densidade de telefones fixos em servio e celulares

Fonte: Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

2.1.3.4 Alta concentrao e domnio de capital estrangeiro

Aps a privatizao, surgiram diversas novas empresas operadoras de rede para prestao de servios de telecomunicaes. Entretanto, a ltima dcada assistiu a um processo de consolidao do setor, com fuses e aquisies entre os atores, que resultaram em alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos. O grfico 3 mostra a participao das empresas prestadoras de servios de telecomunicaes, em termos da quantidade de acessos telefnicos fixos e mveis que cada uma possua em operao no terceiro trimestre de 2009. Nota-se a consolidao ocorrida na dcada de 2000, que resultou em uma situao em que quatro grupos econmicos respondem por quase todo o mercado brasileiro de servios de telefonia. Dessa forma, o processo de liberalizao, que visava aumentar a competio, na prtica, resultou em reconcentrao das empresas prestadoras de servios de telecomunicaes.
GRFICO 3
(Em %)

Distribuio dos acessos telefnicos por grupo econmico 3o trimestre de 2009

Fonte: Teleco (2010). Elaborao prpria.

O mesmo grfico tambm permite concluir que h predomnio de empresas de capital estrangeiro no setor de telecomunicaes brasileiro: entre os quatro maiores grupos econmicos, apenas a Oi possui capital de origem nacional. Adicionalmente, este mesmo predomnio tambm pode ser observado nos fabricantes de

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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equipamentos que desempenham atividades no Brasil (CPqD, 2006). O mercado brasileiro pode ser considerado atrativo pela sua grande dimenso, sendo um dos maiores do mundo. Sua liberalizao, junto com o processo de internacionalizao das empresas estrangeiras, fez que a explorao das telecomunicaes no Brasil fosse feita em grande parte por capital estrangeiro, uma vez que este um setor intensivo em capital e as empresas possuam alto grau de capacidade de investimento, principalmente na poca da bolha da internet, durante a virada do sculo.
2.1.3.5 Transformaes estruturais

Os processos de convergncia e liberalizao trouxeram profundas transformaes estruturais para o setor de telecomunicaes. Em primeiro lugar, no faz mais sentido olhar o setor de telecomunicaes isoladamente. preciso vislumbrar a infraestrutura de telecomunicaes como parte de um setor maior, que inclui as tecnologias da informao e os contedos de informao audiovisual (figura 1).
FIGURA 1
Interao das telecomunicaes com outros setores

Fonte: Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) (2009). Elaborao prpria.

Em segundo lugar, a infraestrutura de telecomunicaes no pode mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax. Uma forma de explicitar as novas caractersticas do setor parte do modelo em

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

camadas sugerido por Fransman (2002a, 2002b e 2007), modelo este que guarda forte relao com uma cadeia de valor (quadro 1).
QUADRO 1
Transformaes das telecomunicaes do Brasil
Antiga indstria de telecomunicaes (pr-privatizao) Camada IV III Papel Consumo final Nova indstria de tecnologias de informao e comunicao (sculo XXI) Papel Consumo final Provedor de plataformas, contedo e aplicaes Interface IP II Operador de rede (Embratel e operadores estaduais) II Operador de rede convergente Claro, Embratel, Net, Companhia de Telecomunicaes do Brasil Central (CTBC), GVT, Oi, Brasil Telecom, Sercomtel, Telefnica, Vivo, TIM Atores (exemplos) Indivduos Americanas.com, Banco do Brasil (BB), Globo.com, Google, Mercado Livre, Po de Acar, Submarino, Terra, UOL, Yahoo, You Tube

Atores (exemplos) Camada Indivduos IV III

Provedor de servios Empresas do (voz e fax) Sistema Telebrs

Fornecedor de equipamento

Alcatel, Elebra, Ericsson, NEC, Promon, Siemens, STC

Provedores de elementos de rede (equipamentos de Alcatel-Lucent, Cisco, Ericsson, Huawei, telecomunicaes, Motorola, Nokia-Siemens, Padtec, Tropico hardware e software de computadores e eletrnica de consumo)

Fonte: Fransman (2002a, 2002b e 2007). Elaborao prpria.

Essa representao mostra que, do perodo pr-privatizao at o atual, houve a separao dos atores que atuam nos papis de operador de rede de telecomunicaes (antiga camada II) e prestador de servios (antiga camada III), facilitada pela consolidao do uso dos protocolos da famlia IP. Na antiga configurao, a Telebrs era responsvel no s por operar a infraestrutura fsica de telecomunicaes (antiga camada II), mas tambm pela prestao dos servios de telecomunicaes (antiga camada III), cujas aplicaes se limitavam principalmente a voz e fax. Na nova configurao, em que o consumidor final demanda novas aplicaes e servios de valor adicionado,3 como comrcio eletrnico, interao em redes sociais e compartilhamento de msica e vdeo, a antiga camada III se desdobra na oferta de um conjunto de novas funcionalidades: contedos, aplicaes, servios, plataformas, navegao, busca e conectividade. Para simplificar, Fransman nomeia tal camada como Plataformas, contedo e aplicaes e quem atua nela so os fornecedores destas funcionalidades, exemplificados no quadro 1. Tais novos
3. A expresso servio de valor adicionado definida na LGT como a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. (...) Servio de valor adicionado no constitui servio de telecomunicaes, classificando-se seu provedor como usurio do servio de telecomunicaes que lhe d suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condio.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

261

provedores de contedo e aplicaes atuam no paradigma da computao, o que mais prximo da realidade da internet, enquanto os tradicionais operadores de rede ainda tm grande parte de sua forma de agir baseada no paradigma das telecomunicaes (ENGELSTAD, 2000). No por acaso, so os novos entrantes que esto dominando a camada III, e no os tradicionais operadores de rede da camada II. O Brasil no exceo: empresas como os portais e os provedores de acesso Terra, do grupo espanhol Telefnica, e iG, da brasileira Oi, so escassos exemplos de empresas de destaque da camada III que tambm pertencem a uma tradicional empresa operadora de rede da camada II.
2.1.3.6 Diversificao de servios

Ao mesmo tempo, a nova camada II, denominada de Rede Convergente,4 pode ser explorada no apenas pelos atores tradicionais do setor de telecomunicaes (operadores de rede de telefonia fixa e mvel), mas tambm por operadores de TV por assinatura (cabo, servio de distribuio multiponto multicanal (MMDS), frequncia ultra alta (UHF) codificada e satlite), radiodifusores, outras empresas prestadoras de servios pblicos (empresas de energia eltrica) e outros operadores de redes de acesso fixo ou sem fio. Todos estes atores passam a ser dependentes de equipamentos compatveis com os protocolos da famlia IP, como tele-equipamentos, hardware e software de computadores e eletrnicos de consumo. A dupla funo das telecomunicaes, desempenhada por esses prestadores de servio, passa ento a ser a de manter uma infraestrutura que os torne capazes de: Oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final. Garantir que aqueles prestadores que atuam na camada III tambm possam explorar o mercado a partir desta mesma infraestrutura.

Para tanto, os tradicionais atores de telecomunicaes esto diversificando seus servios. Uma forma de diversificao o processo de integrao horizontal por meio da incorporao de empresas que prestam servios de TV por assinatura na segunda metade da atual dcada. A Net, empresa de TV a cabo, se integrou ao grupo mexicano composto por Embratel e Claro. A Oi adquiriu a Way TV, enquanto a espanhola Telefnica adquiriu a operao de TV sem fio da TVA e uma participao na sua operao de TV a cabo, bem como lanou servio de TV por assinatura via satlite. Nota-se que este movimento vai ao encontro da tendncia de crescimento dos consumidores de TV por assinatura desde a privatizao das telecomunicaes (grfico 4).
4. A denominao convergente para a nova camada II se deve ao fato de todas as diferentes infraestruturas de rede convergirem para a utilizao de tecnologias baseadas nos protocolos da famlia IP para oferecer uma interface padronizada para o trfego das aplicaes e dos servios de valor adicionado ofertados pelos atores da camada III.

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GRFICO 4

Crescimento da TV por assinatura no Brasil

Fontes: Telebrasil e Teleco (2009) e Anatel (2009). Elaborao prpria.

Outra forma de diversificao de oferta de servios no atrelados telefonia so os servios de valor adicionado, como acesso internet, caixa postal, Servio de Mensagens Curtas (SMS), Servio de Mensagens Multimdia (MMS), entre outros, cuja participao na receita das operadoras de rede tem crescido nos ltimos anos. Em 2006, tais servios j respondiam por aproximadamente 10% da receita das operadoras de telefonia fixa e mvel no Brasil (grfico 5).
GRFICO 5
Participao dos servios de valor adicionado na receita das operadoras de rede de telefonia fixa e mvel

Fonte: Teleco (2010). Elaborao prpria.

Nesse ponto, vale salientar o crescimento da importncia de um novo servio: o acesso internet em banda larga, isto , com altas taxas de bits. O acesso internet

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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permite no somente a diversificao dos servios das tradicionais operadoras de rede, mas tambm o florescimento de todas as funcionalidades da camada III. Os ltimos dez anos assistiram ao crescimento da quantidade de acessos banda larga, junto com o surgimento de um novo servio de telecomunicaes: o servio de comunicao multimdia (SCM) (grfico 6). Trata-se de um servio fixo de telecomunicaes que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e recepo de informaes multimdia.
GRFICO 6
Crescimento da banda larga no Brasil

Fonte: Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.

2.2 O carter transversal das telecomunicaes

A transversalidade das telecomunicaes sobre os mais variados setores da economia uma de suas caractersticas mais importantes. As TICs so comumente consideradas tecnologias de uso geral,5 uma vez que todos os setores da economia utilizam informao nos seus processos produtivos e operacionais, o que implica em todos eles auferirem, potencialmente, benefcios com o uso das tecnologias (OECD, 2004). Elas so importantes para o processamento de informao, tanto do ponto de vista quantitativo grande volume de dados quanto qualitativo adaptveis aos mais variados usos, conexes rpidas e sem fio e ausncia do conceito de distncia, constantemente melhoradas para responder s necessidades mutantes , e esto aplicadas em inmeros artefatos tecnolgicos (computadores, telefones e outros dispositivos audiovisuais) que podem ser utilizados pelos consumidores com diferentes graus de habilidade (UNCTAD, 2007).

5. As tecnologias de uso geral so aquelas em que h: i) amplo espao para melhoria e elaborao; ii) aplicao em ampla gama de usos; iii) potencial uso em uma grande variedade de produtos e processos; e iv) fortes complementaridades com tecnologias existentes e novas (LIPSEY; BEKAR; KARLAW apud UNCTAD, 2007).

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Visando explorar o carter transversal das telecomunicaes, esta subseo analisa, primeiramente, os tipos de impactos econmicos sentidos pelas demais infraestruturas tratadas no presente livro e, finalmente, a relao das telecomunicaes com a mudana climtica.
2.2.1 Impactos nas demais infraestruturas econmicas

Os impactos das TICs em termos de ganho de produtividade so reflexo de diversos fatores (OECD, 2004). Primeiramente, h a intensificao de capital em relao ao trabalho, oriundo do investimento nos bens de TICs, elevando assim a produtividade da mo de obra. Adicionalmente, grande parte do interesse no potencial impacto das TICs no crescimento econmico est ligada aos benefcios potenciais que surgem do seu uso no processo de produo nos demais setores da economia e que podem trazer aumento de produtividade, tais como: aumento de market share das empresas inovadoras, introduo de inovaes que permitam a expanso da gama de produtos e processos, customizao dos servios e melhor resposta para as demandas dos clientes e reduo da ineficincia no uso do capital e da mo de obra. H ainda os efeitos que transbordam os investimentos em TICs, com o estabelecimento de redes que trazem benefcios a quem as pertence, como reduo dos custos de transao e maior eficincia na criao de conhecimento. So diversos os estudos empricos sobre o impacto da infraestrutura de telecomunicaes no crescimento econmico, com metodologias variando em termos dos dados disponveis e especificaes economtricas, mas, em geral, apontam para uma ligao positiva entre as duas variveis (KOUTROUMPIS, 2009). Especificamente com relao ao impacto das telecomunicaes nas demais infraestruturas abordadas neste livro, a literatura ainda escassa, limitandose a estudos de caso que no permitem generalizaes amplas. Apesar desta limitao, a discusso referida mostra que possvel inferir que os impactos positivos citados no pargrafo anterior podem ser gozados pelas demais infraestruturas, uma vez que qualquer processo produtivo implica em necessidade de trocar informaes, algo impulsionado pelas telecomunicaes. O quadro 2 apresenta uma lista no exaustiva de possveis aplicaes avanadas, por meio das quais as demais infraestruturas poderiam se beneficiar dos ganhos potenciais de produtividade mencionados neste estudo. Os exemplos apontados no mencionam aplicaes tradicionais, como telefonia fixa e mvel, e o impacto que elas trazem para o fluxo de informaes nos processos de cada infraestrutura econmica. So exemplos de aplicaes que se beneficiam da convergncia tecnolgica das telecomunicaes com computao e informtica, como a integrao de sistemas de informao a sensores e atuadores espalhados em diferentes pontos das cadeias de valor de cada infraestrutura.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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QUADRO 2
Infraestrutura Aeroporturia

Aplicaes de servios de telecomunicaes nas demais infraestruturas


Aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego, logstica e segurana Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos nas etapas de manejo da matriaprima e de produo de combustveis Leitura automtica remota de medidores Smart Grid Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos de informao meteorolgica Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores para prospeco, explorao e distribuio Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego, logstica e segurana Sistemas de informao integrados a sensores e atuadores remotos para controle de trfego, logstica e segurana

Etanol e biocombustveis

Eltrica Ferroviria Fontes alternativas (elica e solar) Petrleo e gs natural Porturia

Rodoviria

Fonte e elaborao prprias.

2.2.2 Impactos na sustentabilidade ambiental

H uma segunda modalidade de impacto das telecomunicaes nas demais infraestruturas econmicas que merecem um destaque especial: o impacto ambiental. Geralmente, a avaliao deste tipo de impacto feita em termos de emisses de uma seleo de gases de efeito estufa (GEF), que podem ser diretas (ao longo do ciclo de vida) e indiretas (pelo consumo de energia eltrica e outras emisses) (ITU, 2009a). O impacto negativo das telecomunicaes, e das TICs em geral, provem dos recursos e da energia consumida em todo seu ciclo de vida, tais como a produo e instalao de dispositivos e redes e a energia eltrica consumida no seu uso e no processo de descarte e reciclagem (ITU, 2009a). As TICs contribuem com algo entre 2% e 2,5% das emisses de GEF, das quais 40% so para energizar computadores pessoais e monitores, 23% vm de datacenters e 24%, das telecomunicaes fixas e mveis (KUMAR; MIERITZ, 2007). Por outro lado, as TICs possuem potencial para ajudar na reduo da mudana climtica promovida pelo homem. Em primeiro lugar, a utilizao das TICs pode ajudar a aumentar a eficincia dos usos da energia e de produo e consumo de bens e reduzir o movimento de bens e pessoas, por meio dos seguintes efeitos expostos no quadro 3.

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QUADRO 3
Categoria Consumo de bens e desmaterializao Consumo de energia Movimento de pessoas e bens

Efeitos de reduo de consumo de energia por meio do uso de TICs


Efeitos Ao reduzir o consumo de bens (ex: consumo de papel), pode-se reduzir o consumo de energia relacionado produo de bens e descarte, bem como a gerao de lixo Ao melhorar a eficincia do uso da energia para reduzir o consumo (ex: smartgrid), o consumo de energia relacionado gerao, transmisso e distribuio de energia pode ser reduzido Ao reduzir o movimento de pessoas (ex: videoconferncia e teletrabalho) e bens, o consumo de energia requerido para os meios de transporte pode ser reduzido

Maior eficincia do espao Ao utilizar o espao do escritrio de forma eficiente e reduzir o espao de armazenamento de bens, o de escritrio e de armaze- consumo de energia para iluminao, condicionamento de ar etc. pode ser reduzido, diminuindo assim namento de bens o consumo de energia Maior eficincia do trabalho Lixo Ao aumentar a eficincia do trabalho, o consumo de recursos e de energia pode ser reduzido Ao reduzir a produo de lixo, o consumo de energia requerido para a preservao ambiental, bem como para o descarte de lixo etc. pode ser reduzido Fonte: International Telecommunication Union (ITU) (2009a). Elaborao prpria.

Em segundo lugar, a diminuio do consumo de energia e recursos pelo uso das TICs pode contribuir para a reduo da emisso de GEF (ITU, 2009a). Finalmente, as TICs podem ajudar a mitigar as consequncias da mudana climtica, ajudando na adaptao dos impactos desta transformao, e ainda permitir a medio e o monitoramento dos impactos em termos de parmetros climticos relevantes (ITU, 2009b).
2.3 Panorama brasileiro

O panorama brasileiro pode ser explicitado de forma resumida por meio de indicadores que permitem verificar como a infraestrutura de telecomunicaes brasileira se compara com a de outros pases e como ela apresenta particularidades quando cada regio do pas vista em separado.
2.3.1 Brasil e mundo

Uma comparao simplificada de como a infraestrutura de telecomunicaes brasileira se compara com a de outros pases pode ser obtida com indicadores de difuso de servios e de equipamentos. O Frum Econmico Mundial (World Economic Forum WEF) realiza periodicamente um levantamento de dezenas de indicadores relacionados prontido de cada pas para aproveitar os benefcios das TICs (WEF, 2009). Entre os indicadores, diversos so pertinentes infraestrutura e foram selecionados neste estudo para mostrar a posio do Brasil em relao aos 134 pases pesquisados e como ele se compara com uma seleo de pases em desenvolvimento (grfico 7).

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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GRFICO 7

Posies dos pases em uma seleo de indicadores de telecomunicaes

Fonte: World Economic Forum (WEF) (2009). Elaborao prpria.

Pode-se perceber que, de forma geral, o pas encontra-se em posio intermediria em relao ao resto do mundo. Nota-se que os computadores pessoais por 100 habitantes so o indicador mais bem colocado, inclusive entre os outros pases em desenvolvimento selecionados na comparao. Por outro lado, as linhas mveis colocam o pas em posio pior em relao aos demais, mesmo sendo o servio de telecomunicaes de maior difuso no pas.
2.3.2 Regies do Brasil

Independentemente da posio do Brasil em relao a outros pases em diversos indicadores de difuso de servios e equipamentos, existem desigualdades internas que merecem ser destacadas. Uma delas so as disparidades entre as diferentes regies geogrficas do pas. A pesquisa TIC Domiclios 2008 (CETIC.BR, 2009) mostra a difuso domiciliar de quatro indicadores importantes: telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura. Nota-se claramente a desigualdade regional nos quatro indicadores. As regies Norte e Nordeste esto abaixo do indicador nacional em todos eles e, em geral, a regio Sudeste concentra a maior quantidade de acessos aos servios de telecomunicaes (grfico 8). As disparidades regionais tambm so salientes quando se comparam os mesmos indicadores nas reas urbana e rural (grfico 9). Percebe-se que o indicador nacional fortemente baseado na infraestrutura urbana, com pouca difuso de servios na rea rural do Brasil.

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GRFICO 8

Proporo de domiclios com telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura por regio

Fonte: Centro de Estudos sobre as Tecnologias da Informao e da Comunicao (CETIC.br) (2009). Elaborao prpria.

GRFICO 9

Proporo de domiclios com telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura por rea

Fonte: CETIC.br (2009). Elaborao prpria.

2.4 Marcos legais e regulatrios

Os servios de telecomunicaes so regulados pela LGT, regulamentada pelos Decretos nos 2.338, de 7 de outubro de 1997, e 4.733, de 10 de junho de 2003, entre outros. Com a aprovao da LGT, estes servios passaram a ser prestados sob regime de competio regulada. Para simplificar, so apresentados os marcos pertinentes apenas dos principais servios de telecomunicaes: telefonia fixa, telefonia mvel, acesso internet e TV por assinatura. Adicionalmente, comentado o marco regulatrio em torno da utilizao das radiofrequncias.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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Cabe registrar neste estudo que o enfoque da LGT centrado nos servios de telecomunicaes, destinando-se as redes de telecomunicaes a dar suporte a estes. Tal perspectiva consistente com as transformaes por quais vem passando o setor e os princpios delineados nesta lei visam organizar tais redes como vias de circulao, assegurando a interconexo destas e a sua operao integrada. Da mesma forma, o espectro de radiofrequncias e a ocupao da rbita por satlites so tratados como meios para a execuo dos servios de telecomunicaes.
2.4.1 Telefonia fixa

A telefonia fixa o foco da LGT e regulamentada como servio de telefonia fixa comutada (STFC) pela Anatel em sua Resoluo no 426, de 9 de dezembro de 2005. Seus servios representativos so: local, longa distncia nacional (LDN) e longa distncia internacional (LDI). Trata-se de um servio de interesse coletivo prestado em regime pblico e em regime privado, por meio de concesso, permisso e autorizao. As concessionrias so um caso especial. So as nicas empresas que atuam em regime pblico6 e, por isso, possuem obrigaes de universalizao, determinadas no Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU), previsto na Lei no 9.998, de 17 de agosto de 2000, cujo custo de cumprimento suportado exclusivamente por elas. O atual PGMU (Decreto no 4.769, de 27 de junho de 2003) estabeleceu metas para o perodo de 2006 a 2011, entre as quais se destaca a instalao de telefones pblicos em todas as localidades entre 100 e 300 habitantes e de linhas telefnicas individuais em todas as localidades com mais de 300 habitantes. O prazo da concesso termina em 2025, mas em 2010, 2015 e 2020 esto previstas revises contratuais, pelas quais novos direitos e obrigaes, inclusive novas metas de universalizao, podem ser estabelecidas. Aps o fim das concesses, os bens da infraestrutura de suporte ao STFC so revertidos Unio. Os prestadores de STFC tambm devem cumprir metas de qualidade, conforme o Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ). Adicionalmente, a LGT dividiu o pas em reas de outorgas com o Plano Geral de Outorgas (PGO), recentemente alterado pelo Decreto no 6.654 de 2008. Cada rea de outorga possui uma empresa concessionria que concorre com uma ou mais empresas autorizadas.

6. Segundo a LGT, os servios de telecomunicaes possuem dois regimes jurdicos de sua prestao: pblico e privado. Servio de telecomunicaes em regime pblico o prestado mediante concesso ou permisso, com atribuio a sua prestadora de obrigaes de universalizao e de continuidade. Sendo de interesse coletivo, sua existncia, universalizao e continuidade so asseguradas pela prpria Unio.

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2.4.2 Telefonia mvel

A telefonia mvel existe desde 1991 no Brasil e, aps a privatizao, foi regulamentada pelo servio mvel celular (SMC), substitudo a partir de 2001 pelo servio mvel pessoal (SMP),7 pela Resoluo no 477 da Anatel. Alm da telefonia mvel propriamente dita, as operadoras de SMP tambm podem prestar servios de LDN e LDI. O SMP um servio de interesse coletivo prestado em regime privado, no havendo concesses, portanto: as dez outorgas so exploradas por meio de autorizaes de 15 anos, prorrogveis uma nica vez por mais 15. Assim como no STFC, as operadoras de SMP esto sujeitas ao cumprimento de PGMQ especfico, mas, ao contrrio do STFC em regime pblico, no h um PGMU para a telefonia mvel. Entretanto, o modelo da ltima licitao de radiofrequncias estabeleceu metas de atendimento em termos de quantidade de localidades cobertas.
2.4.3 TV por assinatura

A TV por assinatura um servio prestado em diversas modalidades tecnolgicas: cabo, MMDS (microondas), DTH Direto Para Casa (satlite) e UHF codificado (com apenas um canal de programao). A primeira destas TVs surgiu como servio de telecomunicaes com a Lei do Cabo (Lei no 8.977 de 1995) e consistiu em distribuio de sinais de vdeo e/ou udio. A operadora de TV a cabo presta o servio de TV a cabo mediante concesso. As outras trs so modalidades dos servios especiais, conforme previsto no Decreto no 2.196/1997, e so exploradas por meio de permisses e de regulamentao especficas.
2.4.4 Acesso internet

O acesso internet um servio de valor adicionado, o qual definido na LGT como a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. Independentemente dos meios e tecnologias utilizados, tais como acesso discado, digital subscriber line (DSL),8 radiofrequncia, cabo, entre outros, este servio dever estar associado a um servio de telecomunicaes devidamente regulamentado pela Anatel, que, por sua vez, s dever ser explorado por empresas que possuam concesso, permisso ou autorizao expedida pela agncia. Por isso, o servio de acesso internet no Brasil requer tambm a contratao de um prestador de servios de telecomunicaes que lhe d suporte, como aqueles apresentados nas sees anteriores.
7. Alm do SMP, a comunicao mvel tambm explorada pelo servio mvel especializado (SME) e pelo servio mvel global por satlite (SMGS), ambos por meio de autorizaes. O primeiro diz respeito principalmente a servios de despacho ou trunking. Ambos so servios de interesse coletivo, mas so explorados em regime privado, e sua participao no mercado de comunicao mvel pequena quando comparada com a do SMP. Por tais motivos, no so explorados em mais detalhes neste documento. 8. Digital Subscriber Line: famlia de tecnologias que fornecem um meio de transmisso digital de dados.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

271

As empresas que comercializam o servio de banda larga especificamente, somente podem faz-lo mediante autorizao expedida pela Anatel para explorar o servio de telecomunicaes que ir suportar a conexo, tal como o servio de comunicao multimdia (SCM). Este servio foi regulamentado pela Anatel em 2001, pela Resoluo no 272, que o define como um servio fixo de telecomunicaes de interesse coletivo, prestado em mbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e recepo de informaes multimdia, utilizando quaisquer meios, a assinantes em uma rea de prestao de servio. Adicionalmente, o acesso internet tambm pode ser realizado com mobilidade, por meio do SMP. Isto porque o regulamento deste ltimo no restringe o servio a aplicaes de voz. Por este motivo, os prestadores do SMP tambm oferecem acesso internet por meio de sua infraestrutura de rede.
2.4.5 Radiofrequncias

As radiofrequncias so ondas eletromagnticas utilizadas para a comunicao sem fio, como TV e rdio, telefonia celular, rdios diversos, telefone sem fio e radares, e so caracterizadas por serem um recurso limitado e um bem pblico. Conforme estabelecido na LGT, cabe Anatel administrar a utilizao do espectro de radiofrequncias de forma eficiente, por meio de regulamentao e fiscalizao. O uso da radiofrequncia por algum interessado depende de outorga da Anatel, mediante aquiescncia associada a concesso, permisso ou autorizao para prestao de servio de telecomunicaes, exceto quando o uso for feito por meio de equipamentos de radiao restrita, definidos pela agncia em sua Resoluo no 365/2004. Os servios e as aplicaes de comunicaes sem fio so prestados e usufrudos em faixas especficas de radiofrequncia, definidas no Plano de Atribuio, Destinao e Distribuio de Faixas de Frequncias no Brasil (PDFF). Tal plano destina faixas de frequncias no somente para servios de telecomunicaes a serem prestados em regime pblico e em regime privado, mas tambm para servios de radiodifuso, servios de emergncia e de segurana pblica e para fins exclusivamente militares.
2.5 Gargalos

Como gargalo entende-se os obstculos e os empecilhos que reduzem a habilidade da infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos. Os servios analisados so aqueles tratados na subsubseo anterior: telefonia fixa, telefonia mvel, TV por assinatura e acesso internet.

272

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

2.5.1 Demanda

Em primeiro lugar, existem gargalos que ou reduzem a escala da demanda dos servios de telecomunicaes ou o escopo de requisitos desta mesma demanda, isto , o tipo de servio necessrio. De forma simplificada, para o desenvolvimento da demanda nos dois aspectos (escala e escopo) necessrio haver: i) capacidade de arcar com os custos; ii) dispositivos adequados para acessar os servios, como telefones e computadores pessoais, e iii) capacidade de usufru-los. No que concerne s duas primeiras destes sees, possvel perceber que h uma correlao entre a condio socioeconmica e a utilizao de bens e servios de telecomunicaes. Quanto maior a renda domiciliar, maior a proporo daqueles que possuem telefones fixos e celulares, TV por assinatura, acesso internet e meios de acesso internet telefones celulares com acesso internet e computadores (grfico 10). Nota-se tambm que estes ltimos so mais sensveis renda domiciliar do que os telefones fixos e celulares, o que pode ser explicado pelo fato de serem, em mdia, itens mais onerosos, criando assim uma barreira maior para o crescimento da demanda dos servios a eles vinculados. E mesmo quem tem meios de acesso internet, no o fazem por considerarem o custo elevado: a pesquisa TIC Domiclios mostra que 75% dos domiclios sem computador e 54% dos que tm computador mas no acesso internet citam o custo elevado como o motivo de no possurem o bem, nem contratarem o servio, respectivamente (CETIC.BR, 2009).

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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GRFICO 10
(Em %)

Posse de bens e uso de servios de telecomunicaes por classe de rendimento mensal familiar

Fontes: CETIC.br (2009) e IBGE (2007). Elaborao prpria.

O custo elevado apontado pela pesquisa est relacionado no apenas com o nvel de renda da populao, mas tambm com os preos dos servios de telecomunicaes praticados no pas. Comparando-se o Brasil com outros pases em desenvolvimento, nota-se a posio relativamente mais baixa principalmente em termos de impostos, mas tambm em preo da linha telefnica fixa individual e corporativa e em custo da chamada telefnica celular (grfico 11). Nesse ponto, vale citar que, alm da difuso dos servios de telefonia fixa ser inferior ao de telefonia mvel, como j apontado no grfico 8, havia uma capacidade ociosa de 33% em 2008 (TELEBRASIL; TELECO, 2009), e tambm que a grande parte da difuso da telefonia celular devida ao servio pr-pago, que no exige um comprometimento monetrio mensal por parte do assinante e corresponde a 82% dos acessos existentes em julho de 2009 (TELECO, 2010).

274

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

GRFICO 11

Posies dos pases em alguns indicadores de preo

Fonte: WEF (2009). Elaborao prpria.

O terceiro item citado (capacidade da populao usufruir os servios) pode ser analisado em termos da escolaridade e da proficincia em TICs. Isto porque, diferentemente das outras infraestruturas, as telecomunicaes transportam informao, que, por sua vez, precisa ser compreendida pelas partes envolvidas na sua troca, por meio de competncias cognitivas. A primeira pode ser considerada um gargalo geral, enquanto a segunda especfica do setor de telecomunicaes. Em primeiro lugar, o analfabetismo funcional pode ser um gargalo, pois reduz a capacidade de um indivduo usufruir plenamente das potencialidades advindas dos servios de telecomunicaes, principalmente o acesso internet. O Brasil um pas com alto ndice de pessoas classificadas como analfabetas funcionais (32% do total em 2007), com apenas 28% do total da populao classificada no nvel pleno de alfabetismo e com 40% deste total classificados no nvel bsico de alfabetismo em 2007 (INSTITUTO PAULO MONTENEGRO, 2007). Em segundo lugar, a proficincia em TICs pode ser auferida pelas habilidades relacionadas ao uso do computador e da internet9 e a ausncia desta tambm pode ser considerada um gargalo. O grfico 12 mostra como h forte correlao entre o grau de instruo do indivduo e sua habilidade para usufruir as TICs e que, no caso do uso da internet, a falta de proficincia da populao brasileira maior.
9. A pesquisa TIC Domiclios elenca os seguintes itens como habilidades em TICs, sem qualquer carter hierrquico: usar um mouse; copiar ou mover um arquivo ou uma pasta; usar um editor de texto; abrir um programa para navegar na internet; usar uma planilha de clculo; usar programas de som e imagem/multimdia; conectar ou instalar perifricos (impressora, cmera e microfone); comprimir arquivos no computador; escrever um programa de computador usando linguagem de programao; usar um mecanismo de busca para achar informao; enviar e-mails com arquivos anexados, documentos e fotos; enviar mensagens em salas de bate-papo e fruns de discusso; usar um programa de compartilhamento de arquivos para trocar filmes, msica etc.; baixar e instalar softwares; usar a internet para realizar ligaes telefnicas; e criar uma pgina na internet (CETIC.BR, 2009).

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GRFICO 12

Relao entre grau de instruo e proficincia em TICs

Fonte: CETIC.br (2009). Elaborao prpria.

Em suma, possvel concluir que h gargalos nos trs elementos relacionados demanda: i) capacidade de arcar com os custos; ii) dispositivos adequados para acessar os servios, como telefones e computadores pessoais; e iii) capacidade de usufru-los. Os dois primeiros so limitados pela renda mdia da populao brasileira, por sua m distribuio e pelos preos praticados para os bens e servios de telecomunicaes. O terceiro elemento possui gargalos em termos da escolaridade e da proficincia no uso de TICs por grande parte da populao brasileira.
2.5.2 Competio

Em segundo lugar, existem gargalos relacionados ao ambiente de competio presente na prestao de servios de telecomunicaes. Esta anlise parte da hiptese de que a competio entre operadores de rede leva a preos mais baixos, que, por sua vez, levam a uma maior difuso dos servios, ao contrrio de um regime de monoplio de facto ou de jure , no qual o valor timo do ponto de vista de bem-estar social em termos de preo e cobertura suplantado pelo ponto de vista do lucro mximo do operador. Na telefonia mvel, o ambiente de competio tal que: i) h equilbrio no nmero de assinantes dos maiores prestadores de servio; e ii) mais da metade dos municpios brasileiros so atendidos por mais de uma prestadora de SMP, algo facilitado pelo fato dos operadores de rede poderem explorar o servio em todo o territrio nacional, e no apenas em uma outorga especfica (grfico 13). Adicionalmente, aproximadamente 81% da populao brasileira residem em municpios em que h quatro ou cinco prestadores de SMP (TELECO, 2010). Entretanto, na telefonia fixa, tal ambiente de competio no se repete. A concentrao do mercado de telefonia fixa demonstra o insucesso de instalao de competio

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

pelas empresas-espelho e espelhinhos10 e a instaurao de monoplio regional das concessionrias do STFC em suas respectivas reas de concesso (SOUTO et al., 2009, p. 72). As concessionrias respondem por uma participao de mercado por volta de 80%, em termos de linhas telefnicas fixas em servio (grfico 14). Ao mesmo tempo, apesar da regulamentao atual do STFC j permitir que a concessionria de uma rea de outorga explore servios em outra rea por meio de autorizao, os dados disponveis sugerem que a participao das concessionrias em outras outorgas que no as suas baixa. Uma possvel explicao para isto o expressivo investimento necessrio implantao de infraestrutura em outras reas de outorga, como postes, cabos e direitos de passagem. Por outro lado, vale mencionar que na modalidade de servios de longa distncia, especialmente nacionais, nas chamadas interurbanas (LDN), existe maior grau de competio, uma vez que a regulamentao imposta pela Anatel concede ao usurio do servio o direito seleo da prestadora por meio da discagem do respectivo cdigo numrico. Neste mercado, considerando-se, por exemplo, os minutos tarifados, observa-se uma distribuio um pouco mais equilibrada do market share entre as grandes operadoras, quando se toma o Brasil como um todo. Entretanto, em cada rea de concesso, a dominncia da concessionria regional marcante (TELECO, 2010).
GRFICO 13
(Em %)

Municpios atendidos por telefonia mvel e participao dos operadores de rede de telefonia mvel 3o trimestre de 2009

Fonte: Teleco (2010). Elaborao prpria.

10. Ao contrrio das concessionrias, as empresas-espelho e espelhinhos trabalham no regime privado, no qual no h tarifas, e sim preos de servios estabelecidos por elas, de acordo com o mercado e a concorrncia. Sua existncia, prevista na LGT, visava estimular a competio com as concessionrias.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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GRFICO 14

Operadores de rede de telefonia fixa por outorga e sua participao de mercado 2o trimestre de 2009

Fonte: Teleco (2010). Elaborao prpria.

J na TV por assinatura, o ambiente de competio pode ser descrito em parte pelas tecnologias utilizadas e em outra parte pelos atores que exploram o servio. Em primeiro lugar, quase a totalidade de municpios brasileiros possui alguma empresa prestadora de servio de TV por assinatura, principalmente com a tecnologia DTH, que, por ser satelital, possui pequena barreira geogrfica e responsvel por 5.084 municpios atendidos (grfico 15).
GRFICO 15
Participao de mercado das tecnologias de TV por assinatura 20081

Fontes: Anatel (2009) e Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) (2009). Elaborao prpria. Nota: 1 Dados de janeiro de 2008.

Por um lado, apenas 467 municpios possuem servio prestado por meio das tecnologias concorrentes MMDS e TV a cabo, nmero que teve seu pico em 2001 e desde ento tem sofrido leve declnio, mas, por outro lado, a quantidade

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

de municpios atendidos por mais de uma tecnologia concorrente tem crescido na ltima dcada. A populao dos municpios cobertos tanto por MMDS quanto por TV a cabo, em 2008, era 61 milhes, cerca de dois teros da populao de 91 milhes nos municpios cobertos por estas tecnologias. Em segundo lugar, h concentrao do mercado nas mos de duas empresas: Net (TV a cabo) e Sky (DTH) (grfico 16). Somadas, respondem por quase 80% dos assinantes de TV por assinatura.
GRFICO 16
(Em %)

Participao de mercado dos operadores de rede de TV por assinatura em nmero de assinantes 3o trimestre de 2009

Fonte: Teleco (2010). Elaborao prpria.

Pode-se concluir que h competio apenas em pequena parcela dos municpios brasileiros, j que a grande maioria atendida apenas pela infraestrutura DTH. A concorrncia existe nos municpios mais populosos, que oferecem maior atratividade econmica, nos quais existem infraestruturas a cabo, MMDS ou ambas. A populao de tais municpios (91 milhes) responde por metade da populao brasileira. Entretanto, a difuso dos servios de TV por assinatura baixa: so apenas 6,6 milhes de assinantes. Estes pontos levam a crer que h gargalos relacionados ao ambiente de competio de servios de TV por assinatura. Finalmente, o acesso internet explorado tanto pelos operadores de rede de telefonia fixa e mvel e de TV por assinatura, quanto por pequenos provedores espalhados pelo pas. Focando a anlise no acesso fixo em banda larga, em

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

279

maio de 2009, o pas possua 1.327 autorizaes de SCM e 75% dos municpios atendidos, que correspondem a 92% da populao brasileira (TELEBRASIL; TELECO, 2009). Apesar dos pequenos provedores estarem em quase todos os municpios, o predomnio das concessionrias de STFC (Telefnica e Oi/Brasil Telecom) e TV por assinatura (Net) indiscutvel (grfico 17).
GRFICO 17
(Em %)

Participao de mercado de acesso fixo internet em banda larga 2008

Fonte: Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.

Em suma, o ambiente de competio varia conforme o servio de telecomunicaes analisado. O STFC, visto isoladamente, claramente o que possui maior concentrao de mercado, enquanto o SMP o mais dinmico. A TV por assinatura e o acesso internet so servios que possuem competio em maior ou menor escala, dependendo da regio. H localidades com apenas um prestador de servio, enquanto outros possuem dois ou mais prestadores de servio. Estes ltimos casos so vistos em regies densamente povoadas que oferecem atratividade econmico-financeira a quem presta servios nelas. Em cada servio importante salientar que a competio modulada pelo modelo exploratrio previsto na regulao brasileira. Em primeiro lugar, a ausncia de instrumentos regulatrios claros que tratem da separao entre a prestao de servios

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

e a operao de rede tem como consequncia fazer que a licena para prestao de um servio seja, na prtica, simultaneamente vinculada operao da infraestrutura de telecomunicaes. Isto leva ao surgimento de infraestruturas paralelas para o mesmo servio, uma para cada prestador deste servio. Por exemplo, cada licenciada de SMP possui sua prpria infraestrutura. Como a construo das redes de telecomunicaes exige grandes investimentos, isto cria barreiras entrada de eventuais competidores. Indo alm, faz que a licenciada tenha total controle sobre o uso da sua infraestrutura e, portanto, sobre os servios que trafegam sobre ela. No h uma regulamentao que defina regras claras para que a operadora de rede ceda, de forma isonmica, partes de sua infraestrutura para que uma empresa concorrente preste servios de telecomunicaes por intermdio dela, mesmo sendo isto previsto na LGT. Se houvesse a aplicao eficaz de tal regulamentao, a empresa concorrente no teria de arcar com o alto investimento de implantar infraestrutura prpria, o que reduziria as barreiras entrada. Em segundo lugar, o marco regulatrio atual contempla a existncia de diferentes espcies de servios de telecomunicaes, cada qual com definies distintas e prestado sob restries impostas na sua respectiva regulamentao. Isto, junto com a ausncia da separao entre a prestao de servios e a operao de rede, faz que surjam infraestruturas paralelas entre diferentes servios de telecomunicaes. Por exemplo, uma empresa com licena de STFC possui sua infraestrutura para prestar o servio de telefonia, enquanto uma empresa com licena de TV a cabo possui outra infraestrutura para o servio de TV por assinatura. Embora tecnicamente aplicaes audiovisuais possam ser providas em ambas as redes, as concessionrias de STFC s podem operar servios de TV a cabo em determinada regio caso no haja interesse de outras empresas. Como outro exemplo, pode ser citado que a infraestrutura utilizada para a licena de SCM no pode ser utilizada para prestao de servios de natureza similar do SMP, como a telefonia mvel. O SCM no possui regulamento de plano de numerao e no permite encaminhamento de trfego telefnico e nem mobilidade, elementos presentes no SMP (SOUTO et al., 2009). Estes so exemplos que ilustram que, dependendo do servio, operadores de determinada infraestrutura de telecomunicaes utilizada para a prestao do servio qual est vinculada no podem prestar servio de telecomunicaes de outra natureza. Tais restries reduzem o potencial de concorrncia entre infraestruturas para um mesmo servio, criando entraves competio entre plataformas tecnolgicas na oferta de servios similares.
2.5.3 Universalizao dos servios de telecomunicaes

A universalizao prevista na LGT pelas obrigaes que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou instituio de interesse pblico a servio de telecomunicaes, independentemente de sua localizao e condio socioeconmica. Entretanto, existem alguns gargalos vinculados universalizao.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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Em primeiro lugar, a universalizao est vinculada apenas aos servios prestados no regime pblico, ou seja, apenas as concessionrias do STFC so obrigadas a cumprir metas de universalizao do PGMU, limitando sua abrangncia telefonia fixa. Em segundo lugar, o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST), regulamentado pelo Decreto no 3.624, de 2000, visa proporcionar recursos destinados a cobrir a parcela de custo exclusivamente atribuvel ao cumprimento das obrigaes de universalizao de servios de telecomunicaes, que no possa ser recuperada com a explorao eficiente do servio, ou seja, [o]s recursos do FUST no podero ser destinados cobertura de custos com universalizao dos servios que, nos termos dos contratos de concesso, a prpria prestadora deva suportar. A restrio exige, portanto, um instrumento que oferea uma forma de verificar qual parcela do custo de prestao de um servio pode ser passvel de utilizao dos recursos do fundo. A ausncia deste instrumento at hoje tambm um gargalo para o crescimento da oferta de servios de telecomunicaes. Em terceiro lugar, a regulamentao do FUST limita o espectro de servios passveis de seu uso, at mesmo no prprio STFC. O Decreto no 3.624 lista suas possveis aplicaes a 13 tipos de programas, projetos e atividades, como localidades com menos de 100 habitantes, atendimento de comunidades de baixo poder aquisitivo e fornecimento de interfaces a deficientes carentes. Em quarto lugar, at mesmo alguns dos programas, projetos e atividades previstos no FUST vo contra o princpio da isonomia da LGT, que impede subsdios ou oferta de servios diferenciados populao de baixa renda.
2.5.4 Qualidade

Partindo da premissa que a falta de qualidade um potencial gargalo ao desenvolvimento das telecomunicaes, a situao dos prestadores de servio, em termos da satisfao de seus consumidores, apresenta problemas. Tanto a telefonia fixa quanto a mvel tem sido alvos constantes de reclamaes Anatel; entretanto, a primeira piorou sua situao nos ltimos anos, enquanto a segunda apresenta pouca variao. Apesar da telefonia fixa no crescer sua base de assinantes, o nmero de reclamaes tem crescido nos ltimos anos, passando de 0,58 reclamaes por 1.000 assinantes, no ms de dezembro de 2005, para 0,92, no ms de dezembro de 2008 (grfico 18). Ao mesmo tempo, as reclamaes por 1.000 assinantes da telefonia mvel variaram pouco nesse perodo, apesar do grande crescimento na quantidade de assinantes, oscilando entre 0,3 e 0,4. Entretanto, em termos absolutos, as reclamaes aumentaram. A Anatel no disponibiliza dados similares para SCM e TV por assinatura no perodo; entretanto, considerando dados de dezembro de 2008,

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

as reclamaes por 1.000 assinantes nesse ms so 1,411 e 0,6, respectivamente. Nota-se que o acesso internet o servio que possui a pior qualidade de servio percebida pelos usurios, entre os quatro servios analisados.
GRFICO 18
Reclamaes do SMP e STFC Anatel

Fontes: Anatel (2009) e Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.

11. Para este clculo, foi considerada a quantidade de reclamaes de SCM no ms de dezembro de 2008, dividida pela quantidade de assinantes de acesso banda larga existente no pas nesse ms.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

283

A LGT determina que o poder pblico tem o dever de adotar medidas que propiciem padres de qualidade compatveis com a exigncia dos usurios. Para tanto, a lei determina que cabe Anatel utilizar os recursos do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel) para instalao, custeio, manuteno e aperfeioamento da fiscalizao dos servios de telecomunicaes existentes no Pas, (...) aquisio de material especializado necessrio aos servios de fiscalizao (...) [e] fiscalizao da elaborao e execuo de planos e projetos referentes s telecomunicaes. A Anatel estabelece um PGMQ para STFC, SMP e TV por assinatura, que inclui sanes no caso do no cumprimento do que foi estabelecido, englobando advertncia, multa, suspenso temporria, caducidade e cassao. Entretanto, no h um plano para o SCM ou para o acesso internet via SMP, o que deixa o servio de acesso internet sem metas de qualidade. Trata-se, portanto, de uma importante lacuna regulatria. Todos os planos possuem ainda metas de atendimento ao consumidor, como prazos de resposta de reclamaes, metas de cobrana, como erros em documento de cobrana, e metas de continuidade do servio, como prazo para soluo de interrupo. Exclusivamente, somente o STFC possui meta de modernizao da rede; entretanto, ela se limita digitalizao da rede local. A digitalizao um fenmeno relativamente antigo, iniciado h dcadas, conforme citado anteriormente neste documento. H um fenmeno mais recente, a consolidao do uso dos protocolos da famlia IP, que no considerado na meta de modernizao da rede. Voltando a ateno qualidade tcnica do servio principal prestado (telefonia e televiso) os planos do STFC e do SMP estabelecem metas relacionadas a chamadas telefnicas, como taxa de completamento de chamadas, nvel de rudo e queda de ligao, mas o PGMQ da TV por assinatura no possui algo similar para seu servio principal, uma vez que neste quesito so contempladas apenas metas relacionadas a nmero de reclamaes e a prazos de atendimento de instalao e cessao da cobrana.12 Na modalidade de servio de TV a cabo, a Norma no 13 de 2006 da Anatel estabelece aspectos tcnicos que devem ser respeitados; entretanto, no esto explicitamente relacionados qualidade do servio. Finalmente, importante destacar que, a despeito do crescimento da parcela da populao atendida por servios de telecomunicaes ao longo da dcada, os recursos disponibilizados Anatel no oramento da Unio no subiram na mesma proporo (grfico 19). Isto significa que a qualidade dos trabalhos de fiscalizao dos servios de telecomunicaes, incumbncia da agncia, pode ser comprometida pelo crescimento da complexidade de se fiscalizar redes de telecomunicaes que aumentaram consideravelmente de tamanho nos ltimos anos
12. Entretanto, em sua Norma no 13/2006, a agncia estabelece parmetros tcnicos a serem atendidos pelos operadores de TV a cabo.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

sem o devido crescimento dos recursos necessrios atividade de fiscalizao. Trata-se de um reflexo do contingenciamento de recursos na Lei Oramentria, prtica adotada pela Unio h anos e que resulta no desvio da arrecadao do Fistel e de outros fundos de sua funo originariamente prevista em lei (ABDID, 2006; LOBO, 2007, 2008; IENO, 2009).
GRFICO 19
Arrecadao de taxas de fiscalizao e despesas da Anatel
(Em R$ milhes)

Fontes: Anatel e Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Telebrasil e Teleco (2009).

Em suma, h gargalos relacionados qualidade dos quatro principais servios de telecomunicaes analisados: STFC, SMP, TV por assinatura e SCM. Primeiramente, o acesso internet, via SCM ou SMP, no possui regras estabelecidas pela Anatel para garantia de qualidade, como o PGMQ para o STFC, o SMP e a TV por assinatura. Em segundo lugar, somente o STFC possui meta de modernizao de rede e ela no leva em considerao avanos tecnolgicos recentes. Em terceiro lugar, a TV por assinatura no possui metas tcnicas de qualidade relacionadas ao servio propriamente dito. Finalmente, o crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos da Anatel para as atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados.
2.5.5 Poltica setorial e outras aes do Estado

So diversos os autores que apontam para a importncia de se construir um projeto setorial de TICs calcado em polticas pblicas em pases em desenvolvimento (HEEKS; NICHOLSON, 2002; AMSDEN et al., 2003; DUPAS, 2004; COUTINHO; SARTI, 2003; STEFANUTO, 2004; EVANS, 1995; COMMANDER et al., 2003). Pases como China, Coreia do Sul, ndia e Irlanda so casos que indicam a importncia desta construo e a implantao de um projeto setorial com seus respectivos instrumentos de poltica.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

285

Conforme apresentado mais adiante neste documento, no Brasil, as aes estruturantes em TICs por parte do governo se do em diversas instncias diferentes ministrios e rgos de governo devido prpria natureza transversal a todos os setores produtivos e imbricao entre seus componentes. A existncia de programas desenvolvidos em diversos ministrios, como os de incluso digital do Ministrio da Comunicao, Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MPOG), Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) e Ministrio da Casa Civil, e o Computador para Todos, da Presidncia da Repblica, do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), do MCT e do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), mostram que, at certo ponto, h uma poltica setorial em prol das telecomunicaes. No obstante, h outras aes do Estado no relacionadas a tal poltica e que atuam contra ela. Uma delas a atribuio de um papel relativamente pequeno para as telecomunicaes no oramento da Unio. O oramento do Ministrio das Comunicaes previsto na Lei Oramentria Anual tem representado menos de 0,5% do oramento total da Unio nos ltimos seis anos, o que pode ser considerado reflexo natural da poltica de privatizao do final do sculo passado. No entanto, conforme mostrado no grfico 20, cada vez mais seu valor tem sido contingenciado. Em 2003, 39% da dotao inicial prevista no oramento do ministrio foi contingenciada, percentual que em 2008 chegou a 74%. Sua participao no valor total contingenciado subiu de 4%, em 2003, para 16%, em 2008. O FUST, que deveria promover a universalizao dos servios de telecomunicaes, apesar de arrecadar anualmente centenas de milhes de reais dos prestadores de servios, possui diversos limitantes, conforme j citado anteriormente neste documento (subsubseo 2.5.3), que duram quase uma dcada. At o presente momento, o fundo tem servido primariamente para compor recursos para o Tesouro Nacional, sem a devida aplicao no setor para o qual foi criado.
GRFICO 20
Oramento do Ministrio das Comunicaes

Fonte: Senado Federal. Elaborao prpria. Obs.: Valores correntes.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

H ainda o papel dos tributos na composio dos preos dos bens e servios de telecomunicaes, que, como apresentado adiante (subseo 3.4), responsvel por quase a metade dos preos dos servios e tem aumentado ao longo do tempo e atribui alquotas de impostos iguais ou superiores a itens como armas e cosmticos. Nesse sentido, a poltica fiscal do Estado atua contra a poltica setorial de telecomunicaes. Em suma, a ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado uma lacuna para o desenvolvimento da infraestrutura de telecomunicaes, tanto de forma intrassetorial no sentido de construir uma viso efetivamente sistmica entre as diferentes facetas do setor per se, como os j citados efeitos cruzados de regulao de servios quanto intersetorial, no sentido de construir uma viso integrada no s com outras TICs, mas tambm com outros setores da economia que poderiam utilizar as telecomunicaes para aprimorar seu prprio desenvolvimento.
3 INTERFACES DAS POLTICAS PBLICAS

Enquanto a seo anterior apresentou um diagnstico da infraestrutura de telecomunicaes, a presente seo visa identificar as interfaces das polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente, de forma a permitir vislumbrar as perspectivas que o setor deve enfrentar nos anos frente. Para tanto, so identificados os mecanismos de financiamento e as perspectivas de investimento no setor, seguidos de uma verificao da existncia ou no de parcerias entre os nveis federativos para programas pblicos, passando por uma discusso em torno da formao de preos, tarifas e subsdios e finalizando com uma discusso sobre os impactos dos investimentos na infraestrutura setorial sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental.
3.1 Mecanismos de financiamento

Os mecanismos de financiamento do setor de telecomunicaes so hoje radicalmente diferentes daqueles de 20 anos atrs. No final da dcada de 1980, a despeito de uma estrutura financeira saudvel e de razovel rentabilidade, a capacidade de investimento do Sistema Telebrs era bastante restringida pelo controle que o governo federal exercia sobre as empresas estatais de modo a reduzir seu endividamento e, por consequncia, a Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (WOHLERS; OLIVA, 1998). De 1988 a 1995, o montante de investimento anual do sistema ficou, em mdia, no patamar dos R$ 4 bilhes em valores correntes. Em 1996, este valor subiu para a casa dos R$ 7 bilhes por uma conjuno de dois fatores importantes: uma forte elevao tarifria e o desbloqueio das restries ao investimento da Telebrs, em uma agenda poltica que visava revitalizar as telecomunicaes brasileiras antes do processo de sua desestatizao.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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A essa poca, o setor privado comeou a entrar nas telecomunicaes de forma complementar. Ainda antes da privatizao do Sistema Telebrs, o governo deu incio licitao das licenas da chamada banda B da telefonia celular. No final de 2007, com as licenas j licitadas, o governo arrecadara cerca de R$ 5 bilhes, dinheiro que, no entanto, no seria revertido diretamente ao setor, e sim ao Tesouro Nacional. Por outro lado, o investimento tcnico anunciado pelos consrcios vencedores ficava na casa dos R$ 2 bilhes (WOHLERS; OLIVA, 1998). Tambm de forma complementar, e em menor escala, ocorreram investimentos privados no segmento de TV por assinatura. Como foi visto na subsubseo 2.1.2, a grande mudana nos investimentos do setor, tanto qualitativa (modelo), quanto quantitativa (volume), veio com a desestatizao do sistema Telebrs em 1998. De 1999 a 2008, foram investidos perto de R$ 148 bilhes no setor (grfico 21). O governo, entretanto, no ficou completamente fora de tal quadro. Alm de coordenar o processo de privatizao do Sistema Telebrs, o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por meio de sua subsidiria, a BNDES Participaes S/A (BNDESPAR), tornou-se acionista de umas das novas empresas concessionrias, a Telemar (atual Oi). Alm disso, o principal papel do banco no setor de telecomunicaes o de financiador direto, indireto ou de forma mista da implantao, expanso e modernizao das redes de prestadores de servios de telefonia fixa, mvel e TV por assinatura, visando estimular a demanda por equipamentos e software da indstria local, fomentar o desenvolvimento tecnolgico nacional e promover a universalizao dos servios de telecomunicaes. De 1999 a 2008, o banco desembolsou, ainda, R$ 26 bilhes em emprstimos a empresas prestadoras de servios de telecomunicaes (grfico 21). Mais recentemente, em 2008, o BNDES foi pea fundamental no processo de fuso da Oi com a Brasil Telecom, consolidando o atual perfil de grandes atores privados das telecomunicaes. Contudo, em termos relativos, a contribuio do BNDES foi pequena, apenas 18% do total investido nesses dez anos. Para o perodo 2010-2013, o banco mapeou investimentos no setor de telecomunicaes na ordem de R$ 67 bilhes, o que mantm a mdia do quadrinio 2005-2008, que foi de R$ 66 bilhes (BORA JR.; QUARESMA, 2010).

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

GRFICO 21

Desembolso anual do BNDES em servios de telecomunicaes


(Em R$ milhes)

Fonte: BNDES (2009). Elaborao prpria. Obs.: Valores correntes.

O quadro atual dos mecanismos de investimento disponveis, portanto, pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios do BNDES.
3.2 Investimentos

O objetivo desta subseo apresentar tendncias de novos investimentos em infraestrutura de telecomunicaes e as interfaces das polticas pblicas nesta varivel. Com relao ao primeiro ponto, conforme j apontado anteriormente neste documento, a LGT estabelece que cabe ao setor privado investir na infraestrutura e na explorao dos servios de telecomunicaes por meio desta infraestrutura. O BNDES realiza anualmente uma pesquisa de mapeamento de tendncias de investimentos em diversas infraestruturas, entre as quais as telecomunicaes. Em 2006, apresentou uma estimativa que indicava que o ciclo de grandes investimentos em telecomunicaes j havia passado e que no haveria crescimento no perodo 2007-2010 em relao ao perodo 2002-2005, mantendo-se em torno de R$ 58,8 bilhes no perodo (TORRES FILHO; PUGA, 2006). Tal nvel de investimento seria suportado pela expanso de servios de valor agregado, como banda larga e vdeo, e pelas licitaes de frequncias de terceira gerao na telefonia mvel em 2007. A previso seguinte para o perodo de 2008-2011 (PUGA; BORA JR., 2007) era de R$ 56 bilhes, um pouco menor que a previso anterior, mas para o perodo 2009-2012, at mesmo em cenrio de crise internacional, ela subiu para R$ 77 bilhes, motivada pela forte concorrncia das empresas pela introduo de novos produtos/servios, que leva ao investimento em novas tecnologias necessrias expanso dos servios

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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de valor agregado, como no lanamento de cabos de fibra ptica e em redes sem fio avanadas (TEIXEIRA FILHO et al., 2009). Esta expectativa pode ser corroborada por uma tendncia geral que se observa no setor de telecomunicaes: um decrscimo da importncia da telefonia fixa tradicional (servio de voz em banda estreita) como elemento propulsor de investimentos e sua substituio neste papel pelas infraestruturas de comunicao em banda larga e de comunicao mvel. Em que pese o Brasil ainda no estar prximo de um estgio de pleno atendimento das condies de universalizao da telefonia fixa, a combinao das duas tecnologias (banda larga e comunicao mvel) oferece o potencial de simultaneamente atender a novas demandas de servios e proporcionar sucedneos tecnolgicos para o servio tradicional de telefonia fixa comutada. Em suma, mesmo findado o ciclo de grandes investimentos ps-privatizao, a previso de investimentos privados nos prximos anos mostra, no mnimo, a manuteno dos nveis dos ltimos anos e, at mesmo, a possibilidade de crescimento nos anos vindouros, devido necessidade dos operadores de rede se manterem competitivos frente a seus concorrentes. A atuao do Estado na varivel investimento complementar. Em primeiro lugar, financia a expanso e a atualizao da infraestrutura de telecomunicaes dos operadores de rede por meio de linhas de financiamento do BNDES, conforme mencionado na subseo anterior. Em segundo lugar, o Estado interfere diretamente no investimento privado por intermdio das regras de modernizao e universalizao dos servios de telecomunicaes, tanto por meio do PGMU, do STFC e das revises dos contratos de concesso a cada cinco anos, quanto por regras de cobertura em licitaes de frequncias para expanso do SMP. Em terceiro lugar, ao Estado cabe coordenar a aplicao dos recursos do FUST, ao que enfrenta diversos problemas e ainda no se concretizou de fato, conforme salientado anteriormente neste documento. Finalmente, h ainda os programas pblicos, como os federais Governo Eletrnico Servio de Atendimento ao Cidado (GESAC) e Programa Banda Larga nas Escolas (quadro 4), que focalizam os investimentos pblicos principalmente em acessos coletivos e para a reduo de desigualdades regionais e sociais. Entre os servios de telecomunicaes existentes, tais programas pblicos lidam apenas com acesso internet, direta ou indiretamente.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

QUADRO 4

Seleo do programas pblicos federais


Ao ou programa Instituio pblica envolvida Servio de telecomunicaes envolvido Objeto principal

GESAC

Ministrio das Comunicaes

Implantao de pontos de conexo internet Acesso internet via satlite para viabilizar outras aes de incluso digital

Programa Banda Larga nas Escolas

Presidncia da Repblica, Casa Civil, Secretaria de Comunicao (Secom), Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio das Comunicaes, MPOG e MCT

Acesso internet para escolas por imputao Acesso internet de metas para as concessionrias de telefonia fixa

Casa Brasil

MCT, Instituto Nacional de TI, MPOG, Ministrio das Comunicaes, Ministrio da Cultura (MinC), MEC, Secom, Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), Centrais Implantao de telecentros por meio de Acesso internet Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobras)/ parcerias com instituies locais Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte), Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal (CEF) Acesso internet Implantao de telecentros (Centros de Acesso a Tecnologias para a Incluso Social Catis) Implantao de equipamentos e formao de agentes locais para produo e intercmbio de vdeo, udio, fotografia e multimdia digital com uso de software livre e conexo internet Instalao de computadores conectados internet banda larga em espaos pblicos Implantao de telecentros com computadores substitudos Implantao de telecentros em espaos pblicos rurais Implantao de telecentros em comunidades de pescadores

Centros de Incluso MCT Digital Pontos de Cultura (Programa Cultura Viva) Quiosque do Cidado Telecentros Banco do Brasil Territrios Digitais

MinC

Acesso internet

Ministrio da Integrao Nacional (MI)

Acesso internet

Banco do Brasil Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca/Presidncia da Repblica

Acesso internet

Acesso internet

Mar Programa Nacional de Informtica na Educao (ProInfo)

Acesso internet

MEC

Acesso internet Instalao de laboratrios de informtica (indiretamente) Oferta de computador e acesso internet a preos subsidiados e com linha de Acesso internet financiamento especfica, alm da iseno de impostos do Programa de Integrao Social (indiretamente) (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)
(Continua)

Computador para Todos

Presidncia da Repblica, MDIC, MCT e Serpro

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil


(Continuao)

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Ao ou programa

Instituio pblica envolvida

Servio de telecomunicaes envolvido

Objeto principal

Centros Vocacionais Tecnolgicos (CVT) Kits Telecentros

MCT

Acesso internet Capacitao tecnolgica da populao (indiretamente) Acesso internet Doao de kits de telecentros para prefeituras brasileiras (indiretamente) Condies diferenciadas para facilitar a Acesso internet aquisio de computadores portteis para (indiretamente) professores das redes pblica e privada da educao Acesso internet Montagem de telecentros comunitrios (indiretamente) Acesso internet Recondicionamento de computadores para (indiretamente) entidades parceiras Distribuio de um computador porttil para Acesso internet cada estudante e professor de educao (indiretamente) bsica em escolas pblicas

Ministrio das Comunicaes

Programa Computador Porttil para Professores Programa Serpro de Incluso Digital (PSID)

Presidncia da Repblica, MEC, MCT e Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos

Serpro

Projeto ComputaMPOG, MEC e MTE dores para Incluso Projeto Um Computador Por Aluno (UCA)

MEC e Casa Civil

Fonte: Observatrio Nacional de Incluso Digital. Elaborao prpria.

Essa tendncia do investimento governamental focalizar o acesso internet, entre os demais servios de telecomunicaes, corroborada por um levantamento dos gastos em programas pblicos vinculados oferta de servios de telecomunicaes para a populao, prestados pelo Estado diretamente ou por intermdio de parceiros. A execuo de recursos previstos nas Leis Oramentrias Anuais mostra uma tendncia de crescimento da parcela efetivamente paga na dotao inicialmente prevista em programas ligados a servios de telecomunicaes, saindo de zero, antes de 2004, para 20%, em 2008 (grfico 22). Isto foi fruto principal da execuo de aes do programa GESAC e de projetos de incluso digital, como o Casa Brasil. Muitos destes projetos de incluso digital esto vinculados ao programa GESAC, como os telecentros comunitrios que dependem da conexo internet oferecida pelo programa. O grfico mostra tambm que, apesar da variao ano a ano das dotaes iniciais nas respectivas Leis Oramentrias Anuais, os valores correntes absolutos pagos cresceram. Caso as polticas pblicas e as aes governamentais continuem focalizando a incluso digital, mais especificamente o servio de acesso internet, razovel inferir que os gastos pblicos devem crescer nos prximos anos.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

GRFICO 22

Programas na LOA ligados a servios de telecomunicaes para a populao 2003-2008

Fonte: Senado Federal. Elaborao prpria.

3.3 Parcerias entre esferas do governo

A subsubseo 2.5.5 concluiu que as polticas pblicas, na esfera da Unio, representam um gargalo pela ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado. Adicionalmente, a articulao entre diferentes esferas do governo tambm um ponto em que as polticas pblicas possuem interao e merece ser analisada. Por um lado, a falta de articulao mencionada anteriormente tambm pode ser vista entre os nveis federativos, pela aparente ausncia de arcabouo institucional perene que sirva para fomentar a construo de eventuais parcerias entre os nveis federativos. Em primeiro lugar, conforme mencionado anteriormente na subsubseo 2.1.3.1, a Constituio Federal e a LGT estabelecem que cabe Unio lidar com os servios de telecomunicaes, atribuindo papis especficos para o Ministrio das Comunicaes e a Anatel. Os estados e os municpios so mencionados na LGT apenas para servirem de fonte de recursos complementares para cobrirem os custos necessrios ao cumprimento das obrigaes de universalizao de prestadora de servio de telecomunicaes. Em segundo lugar, a legislao em torno do FUST, criada h quase uma dcada, prev o envolvimento de estados e municpios em eventuais programas, projetos e atividades que estejam em consonncia com os planos da Anatel para a universalizao de servios de telecomunicaes em escolas

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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e bibliotecas estaduais e municipais. Entretanto, a utilizao do FUST para a criao destas parcerias entre os nveis federativos ainda no se concretizou, pelos motivos declarados na subsubseo 2.5.3. Um possvel reflexo destes dois pontos so as iniciativas aparentemente isoladas em estados e municpios, que em sua maioria no demonstram possuir articulao declarada com a Unio. Atualmente, h nove programas pblicos regionais, 23 estaduais e 38 municipais (ONID, 2009). Por outro lado, a Unio possui o Programa Incluso Digital, do Ministrio das Comunicaes, que possui diversas iniciativas em que esto previstas parcerias com outras esferas do governo. O programa GESAC prev que qualquer rgo da administrao pblica, direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, pode ser responsvel por solicitar o atendimento de servios de telecomunicaes para instituies pblicas de ensino e de sade, entre outras. O ministrio tambm se envolve com prefeituras por meio de chamadas pblicas para a seleo de localidades que recebero telecentros comunitrios. Estes so utilizados para a prestao de servios de acesso internet em banda larga, entre outros, para a comunidade local dos municpios das prefeituras selecionadas. H ainda o Programa Banda Larga nas Escolas, criado em 2008, que visa prover o servio de acesso internet banda larga para todas as escolas pblicas do pas em zona urbana, por meio do PGMU previsto nos contratos de concesso de telefonia fixa. O atendimento das 80 mil escolas pblicas da zona rural meta do Programa Nacional de Telecomunicaes Rurais, criado em 2009, que abrange no somente o acesso internet, mas tambm a telefonia. Em suma, possvel identificar eventuais parcerias entre os nveis federativos para programas pblicos, de forma a caracterizar duas facetas do Estado: uma em que h articulao entre as esferas, na qual os municpios e os rgos pblicos interagem com a Unio em um regime de balco; e outra em que cada esfera atua independentemente das demais.
3.4 Formao de preos e tarifas

Esta subseo aborda interfaces das polticas pblicas com a questo da formao de preos dos servios de telecomunicaes, incluindo a composio das tarifas, o impacto da tributao no setor e os subsdios na prestao dos servios. Trata-se de uma importante questo, levando-se em considerao a discusso em outro ponto deste documento que mostrou que a capacidade da populao de arcar com os preos dos servios de telecomunicaes um gargalo de demanda. Em primeiro lugar, h diferenas entras as regras para formao dos preos dos servios tratados neste estudo: STFC, SMP, TV por assinatura e acesso internet (SCM e SMP). A legislao brasileira estabelece que as concessionrias do STFC so obrigadas a oferecer sociedade no mnimo o que chamado de plano bsico. Em sua Resoluo no 424, de 2005, a Anatel estabelece os critrios tarifrios utilizados nos planos

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

bsicos do STFC nas modalidades local, longa distncia nacional e longa distncia internacional, prestados no regime pblico. Na modalidade local, os itens tarifrios so: tarifa de habilitao; tarifa de assinatura; tarifa de mudana de endereo; e tarifas de utilizao. Nas modalidades longa distncia, os itens tarifrios so apenas as tarifas de utilizao, que dependem de durao, dia e horrio da chamada e da distncia geodsica entre as localidades de origem e destino no caso da longa distncia nacional ou do pas da localidade de destino no caso da longa distncia internacional. Nas chamadas locais ou de longa distncia nacional destinadas a acessos mveis ex: SMP h ainda um valor de comunicao adicional: VC-1 quando as partes envolvidas na chamada possuem o mesmo cdigo nacional discagem direta a distncia (DDD); VC-2 quando h diferena no segundo dgito da DDD; ou VC-3 quando h diferena nos dois dgitos da DDD. Vale alertar duas instncias em que a Anatel interfere diretamente na formao de preos do STFC. A primeira delas a de que a agncia que define, segundo critrios scio-geo-econmicos, as regras que determinam em qual modalidade (local ou longa distncia nacional) cada chamada realizada no pas se enquadra, o que define, portanto, o preo da chamada. Em segundo lugar, os valores mximos das tarifas so determinados pela Anatel conforme contratos de concesso. Apesar da habilitao do telefone fixo ter sofrido grande reduo com a privatizao do Sistema Telebrs, saindo de valores correntes acima de R$ 1.000,00 naquela poca (ANATEL, 2000) para valores que podem chegar a zero atualmente, por meio de ofertas dos prestadores de servio para atrair novos clientes, a agncia autoriza constantes reajustes das tarifas de assinatura e de utilizao, conforme estabelecido nos contratos dos prestadores de servio com a Unio (grfico 23).
GRFICO 23
Evoluo das tarifas de assinatura e de utilizao telefonia fixa residencial

Fonte: Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese). Elaborao prpria. Nota: 1 At julho de 2007, tarifa em pulso. 2 Dado no disponvel. Obs.: Valores correntes.

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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No que concerne aos servios SMP, TV por assinatura e SCM, por serem servios prestados em regime privado, no h estabelecimento de tarifas. O regulamento do SMP determina que os preos so livres, no obstante suas chamadas de longa distncia, nacional ou internacional, estarem sujeitas a normas e tarifas ou preos do STFC. A TV por assinatura tambm tem seus preos livres, cabendo operadora de rede cobrar remunerao (assinatura) pela prestao do servio. Em segundo lugar, h ainda o papel da poltica tributria na composio dos preos dos servios de telecomunicaes. Em termos gerais, o Brasil est em posio ruim no que concerne carga tributria, conforme apresentado anteriormente no grfico 11. Isto tem impacto em toda a cadeia de suprimento dos servios de telecomunicaes, incluindo os equipamentos necessrios ao seu consumo, como computadores e aparelhos celulares. Levando em considerao os gargalos de demanda discutidos previamente neste documento, a poltica tributria dificulta a capacidade dos consumidores arcarem com o investimento nestes equipamentos. A sensibilidade do consumo destes dispositivos ao seu preo final pode ser percebida em programas governamentais, como o Computador para Todos, e em aes de reduo de impostos sobre os computadores pessoais, como a proporcionada pela Lei do Bem (Lei no 1.196, de 2005), que permitiram aumento significativo na venda de computadores. Segundo a Associao Brasileira da Indstria Eltrica e Eletrnica (Abinee) (2009), em 2005, foram vendidos 5,6 milhes de personal computers (PCs), nmero que saltou para 12 milhes em 2008. Focando especificamente a carga tributria nos servios de telecomunicaes, ela uma das maiores do mundo (TELECO, 2010). Esta tributao tem origem nas trs esferas de governo: i) no nvel federal, h o PIS/ Cofins, o Fistel, o FUST e o Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes (Funttel); ii) no nvel estadual, h o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); e iii) no nvel municipal, h o Imposto sobre Servios (ISS) e a permisso de uso de vias pblicas. Somados, o percentual da tributao est entre 42% e 60% do valor total dos servios de telecomunicaes (SOUTO et al., 2009), variao esta devida, principalmente, s diferentes alquotas de ICMS cobradas em cada unidade da Federao. O ICMS o principal imposto na composio da carga tributria dos servios de telecomunicaes (grfico 24) e, dependendo da unidade da Federao, sua alquota chega a ser maior que a utilizada em mercadorias suprfluas, como bebidas alcolicas, fumo e perfumes. Adicionalmente, a carga tributria vem crescendo ao longo dos anos. O grfico 24 mostra que na telefonia fixa e celular ela saiu de um patamar de aproximadamente 38%, em 2000, para 43%, em 2008.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

GRFICO 24

Receita e tributos na telefonia fixa e celular

Fonte: Telebrasil e Teleco (2009). Elaborao prpria.

Finalmente, os diferentes tipos de subsdios so outro aspecto importante na formao dos preos dos servios de telecomunicaes. Um tipo comum de subsdio praticado na prestao dos servios de telecomunicaes o comprometimento do consumidor em se tornar cliente do prestador de servio por determinado prazo em troca de descontos em partes da oferta. Trata-se de um subsdio oferecido sobre o servio propriamente dito. Apenas para o SMP, a regulamentao determina claramente um prazo mximo de comprometimento exigido pelo prestador de servio (12 meses)13 para em troca oferecer vantagens na forma de preos mais acessveis ou preo cobrado pelo aparelho abaixo do praticado no mercado. Para os demais servios de telecomunicaes, este ponto no tratado com a mesma clareza que no SMP. Todavia, existem subsdios que perpassam a oferta de determinado servio e englobam outro servio de telecomunicaes, podendo ser considerados os subsdios cruzados. Um deles a concesso de descontos em partes da oferta de determinado servio em troca da contratao de um pacote maior de servios. Este tipo de subsdio alvo de controvrsia. Isto porque os regulamentos do SMP,14 STFC15 e SCM16 no permitem este tipo de oferta, vedando ao prestador de servio condicionar a oferta deste ao consumo casado de outro servio. Entretanto, como cada vez mais comum a existncia de empresas que prestam mais de um servio de telecomunicaes, esta prtica passou a ser possvel, em tese. comum prestadores de servio oferecem pacotes de dois ou mais servios de telecomunicaes, cujos preos so mais acessveis
13. Pargrafo 9o do Art. 40 do Regulamento do Servio Mvel Pessoal, anexo Resoluo n o 477, de 7 de agosto de 2007. 14. Art. 40 do Regulamento do Servio Mvel Pessoal, anexo Resoluo no 477, de 7 de agosto de 2007. 15. Art. 38 do Regulamento do Servio Telefnico Fixo Comutado, anexo Resoluo no 426, de 9 de dezembro de 2005. 16. Art. 50 do Regulamento do Servio de Comunicao Multimdia, anexo Resoluo no 272, de 9 de agosto de 2001.

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que aqueles praticados para cada servio separadamente. Por exemplo, uma empresa A pode oferecer tarifa de assinatura de STFC por R$ 40,00 e mensalidade de SCM por R$ 70,00, ao mesmo tempo em que oferece um pacote de R$ 50,00 mensais por ambos os servios. Outro tipo de subsdio cruzado surge da regulamentao da interconexo de redes de telecomunicaes, definida pela Anatel em sua Resoluo no 410, de 2005, como a ligao de Redes de Telecomunicaes funcionalmente compatveis, de modo que os Usurios de servios de uma das redes possam comunicar-se com Usurios de servios de outra ou acessar servios nela disponveis. As prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo so obrigadas a oferecer interconexo quando solicitada por qualquer outra prestadora de servio de telecomunicaes de interesse coletivo.17 A remunerao de prestadoras do STFC pelo uso de suas redes, quando interconectadas a redes de outras prestadoras, regulamenta pela Anatel por meio da Resoluo no 458, de 2007. Sempre que sua rede local for utilizada para originar ou terminar chamadas telefnicas, elas so remuneradas pelo outro prestador com base na Tarifa de Uso de Rede Local (TU-RL). J a remunerao de prestadores do SMP pelo uso de sua rede para originar ou terminar chamadas baseada no Valor de Uso de Rede do SMP (VU-M), conforme Resoluo no 438, de 2006. Os valores de tais remuneraes so estabelecidos por meio de negociao entre as partes envolvidas, cabendo agncia arbitrar em caso de conflito. A importncia das regras de interconexo e de sua remunerao reside no fato de terem impacto direto no custo de prestao e consequentemente no preo dos dois principais servios de telecomunicaes: STFC e SMP. Isto porque, historicamente, o VU-M maior que o valor da TU-RL. Atualmente, a TU-RL limitada a 40% do valor da tarifa da chamada local, enquanto o VU-M 68,5% da tarifa cobrada ao usurio pela ligao fixo-mvel (VC-1, VC-2 e VC-3), conforme acordo de julho de 2007 entre operadores de STFC e SMP. Isto faz que o VU-M seja uma ordem de grandeza maior que o TU-RL (tabela 1), o que caracteriza um subsdio cruzado da telefonia fixa para a telefonia mvel.

17. Levando em considerao os servios de telecomunicaes analisados neste documento, h interconexo entre prestadores de STFC (classe I), entre prestadores de STFC e SMP (classe II), entre prestadores de STFC ou SMP e prestadores de outros servios de interesse coletivo (classe III), entre prestadores de SMP (classe IV) e entre prestadores de outros servios de interesse coletivo, incluindo a ligao backbone internet (classe V).

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

TABELA 1

Comparao entre VU-M e TU-RL para chamadas locais julho de 2008


Prestador de STFC Tarifa normal mdia do VC-1 (A) 0,540943 0,542202 0,531415 0,553683 0,539602 VU-M mdio (B=68,5%*A) 0,370546 0,371409 0,364019 0,379273 0,369627 TU-RL (C) 0,02807 0,03082 0,02871 0,03134 0,03071

Oi (Telemar) Oi (BrT) Telefnica CTBC Sercomtel Fonte: Dados da Teleco (2010). Elaborao prpria.

A atual regulamentao do STFC e do SMP prev a introduo de metodologia de clculo dos preos da interconexo por meio de modelos de aferio dos custos desta, em substituio ao modelo atual, baseado na livre negociao e na arbitragem por parte da Anatel. Entretanto, isto ainda no foi feito pela agncia.
3.5 Impactos dos investimentos

A subseo 2.2 mencionou os potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura setorial de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental. O objetivo neste documento discutir as interfaces das polticas pblicas com estas questes, levando tambm em considerao a possibilidade de reduo do custo Brasil. Gordon (1999) argumenta que, como nos pases desenvolvidos os ganhos de produtividade advindos das TICs comearam com o setor produtor destas para depois alcanarem outros setores da economia, enquanto nos pases em desenvolvimento os ganhos ainda so gerados em grande parte pelo setor produtor, medidas precisam ser tomadas para aumentar o uso das TICs para alm do setor produtor, atingindo outros setores e os consumidores domsticos. Uma forma simples de colocar o processo pelo qual passam os pases na sua evoluo para uma sociedade de informao baseada em modelo de trs estgios (ITU, 2009c). O primeiro deles reflete a existncia da infraestrutura de TICs. O segundo diz respeito intensidade do uso destas pela sociedade. Finalmente, o terceiro lida com o impacto das TICs, refletindo seu uso eficiente e efetivo. O ITU mostra uma viso das TICs na qual seu impacto

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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somente poder ser medido aps estes trs estgios serem desenvolvidos. Por este modelo, nota-se que a mera existncia de uma infraestrutura e seu uso intensivo no garantem per se o desenvolvimento da sociedade da informao, que, por sua vez, traz a promessa de ganhos de eficincia econmica. A forma como se d o uso da infraestrutura, o terceiro estgio, de fundamental importncia para que os impactos positivos da infraestrutura de telecomunicaes sejam sentidos pela sociedade. Adotando linha similar, Waverman e Dasgupta (2009) descrevem o termo conectividade til para se referirem capacidade da conectividade contribuir para o crescimento econmico, especialmente por meio de melhorias de produtividade. Este conceito uma tentativa de reconhecer que o valor econmico gerado pela conectividade depende no apenas de valores de indicadores, tais como a quantidade de conexes internet ou o nmero de computadores conectados, mas tambm de quem (consumidores, empresas e governo) utiliza as conexes e de como estes consumidores esto aptos a utiliz-las (WAVERMAN; DASGUPTA, 2009). H diversas pesquisas que comparam pases por meio dos mais variados indicadores relacionados direta e indiretamente com as TICs e que podem ser utilizados para a presente discusso, como o ICT Development Index do ITU, o Information Society Index da International Data Corporation (IDC) e o Networked Readiness Index do Frum Econmico Mundial.18 Este ltimo interessante por lidar com uma gama vasta de indicadores em diversas categorias que perpassam os estgios de desenvolvimento das TICs citados no pargrafo anterior. A posio do Brasil nestas categorias mostra fragilidades em diversos aspectos que so influenciados diretamente por polticas pblicas. Em especial, h problemas no ambiente poltico-regulatrio-mercadolgico e na aptido dos consumidores individuais e do governo (grfico 25). Ao considerar os indicadores utilizados pelo frum para calcular a posio no ranking em cada uma das categorias apresentadas no grfico, possvel verificar com mais detalhes como as polticas pblicas influenciam positivamente ou negativamente a capacidade do pas auferir os benefcios potenciais para a economia por meio da infraestrutura de telecomunicaes.

18. Apesar de possurem seu valor, vale ressaltar que estas pesquisas que buscam classificar pases a partir de indicadores so passveis de crtica. A prpria escolha dos indicadores j embute noes preconcebidas em torno do que considerado "positivo" ou "negativo". Adicionalmente, h indicadores baseados apenas em pesquisas de opinio, o que pode trazer distores na comparao entre pases.

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GRFICO 25

Posio relativa do Brasil no Networked Readiness Index

Fonte: WEF (2009). Elaborao prpria.

Em primeiro lugar, os indicadores que compem o ndice de ambiente poltico-regulatrio-mercadolgico mostram claramente que alguns gargalos j citados neste documento so reforados pelas polticas pblicas. O pas o ltimo colocado da pesquisa no indicador extenso e efeito da tributao e penltimo no peso da regulao governamental e est entre os ltimos em tributao total, tempo necessrio para se abrir um negcio, nmero de procedimentos necessrios para abrir um negcio, efetividade dos rgos fazedores de leis e quantidade de procedimentos para fazer valer um contrato. Isto pode ser uma indicao de que as polticas no tm atuado nem no sentido de reduzir o gargalo da renda por meio de reduo de impostos, nem no de promover a reduo da burocracia, que poderia ser mitigada com inovaes de processo baseados em TICs. Em segundo lugar, a aptido de indivduos e empresas para auferir ganhos econmicos por meio das TICs prejudicada principalmente pelos indicadores de qualidade do sistema educacional e do ensino de matemtica e cincias e dos custos associados aos servios de telefonia fixa e mvel. Isto pode ser um indicativo de que as polticas pblicas de educao e de controle dos preos no tm sido eficazes no combate aos gargalos: i) de capacidade cognitiva da populao para usufruto dos servios de telecomunicaes; e ii) de renda. Em terceiro lugar, a prpria falta de aptido do governo reduz a capacidade do pas de se beneficiar dos ganhos econmicos potenciais que as TICs poderiam proporcionar. O pas classificado em posio ruim no ranking em

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termos da priorizao das TICs pelo governo, compras governamentais de produtos tecnologicamente avanados e importncia das TICs para a viso governamental de futuro. Estes indicadores corroboram o gargalo de ausncia de poltica setorial articulada, citado anteriormente. Em quarto lugar, h diversos aspectos positivos ressaltados na pesquisa e que mostram que as polticas pblicas tambm tm atuado de forma a permitir que os ganhos econmicos potenciais possam surgir por intermdio das telecomunicaes. A boa colocao do pas no indicador sofisticao do mercado financeiro, em parte, pode ser creditada s TICs, como um instrumento catalisador de inovaes neste setor. As polticas pblicas que permitiram tal sofisticao tm, portanto, ajudado a economia a coletar ganhos por meio de TICs. Adicionalmente, os indicadores quantidade de fornecedores locais, disponibilidade local de servios de treinamento e pesquisa, importao de servios relacionados a TICs, capacidade de inovar, extenso do uso de internet corporativa demonstram como as polticas industrial e cientfica e tecnolgica so importantes para o pas e devem ser reforadas para criar o ambiente propcio para a colheita de benefcios oriundos das TICs. Finalmente, o papel benfico do governo economia como usurio de TICs pode ser constatado na boa colocao dos indicadores disponibilidade de servios governamentais online e ndice de e-participao, o qual mede a qualidade, relevncia, utilidade e vontade dos portais de internet do governo oferecerem informao online e servios e ferramentas participativas para a populao. As aes de polticas pblicas voltadas promoo do governo eletrnico podem ter papel benfico para a economia e devem ser intensificadas. Voltando a ateno para as polticas pblicas com a relao entre TICs e sustentabilidade ambiental, fundamental, primeiramente, trazer tona a Resoluo no 242, de 30 de novembro de 2000, da Anatel. Seu texto visa regulamentar a certificao e a homologao de produtos para telecomunicaes e define que os processos para tal devem observar regulamentos e normas da agncia, sendo a certificao feita por organismos de certificao designados e a homologao pela Anatel. A importncia da resoluo para o presente tema reside no fato de que, em primeiro lugar, define que cabe agncia o controle de qual produto est certificado para ser comercializado legalmente no Brasil e, em segundo lugar, entre seus princpios est assegurar o atendimento aos requisitos de segurana e de no agresso ao ambiente. Em outro ponto deste documento (subsubseo 2.2.2), foram apresentados tipos de impactos ambientais provocados pelas telecomunicaes, sugeridos pelo ITU. H os negativos, oriundos do consumo de recursos e de energia ao longo do ciclo de vida dos seus produtos, e os potencialmente positivos, derivados da reduo de consumo de energia e de recursos por meio do uso de TICs e da ajuda na adaptao dos impactos da mudana climtica. As polticas pblicas atuais lidam de forma muito tmida com estes dois tipos de impactos, negativos e positivos.

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Nesse tema, o foco principal da atuao da Anatel so as regras relacionadas a padres mnimos de qualidade e de segurana, mais especificamente radiao eletromagntica emitida pelos produtos de telecomunicaes, como as previstas na sua Resoluo no 442, de 21 de julho de 2006, e na prpria Lei do Cabo. Mais recentemente, a agncia emitiu a Norma no 481, de 10 de setembro de 2007, referente aos requisitos mnimos da conformidade de baterias de celular, apontando que estas devero portar indicativo para o procedimento do descarte. Entretanto, a disciplina de descarte e o gerenciamento ambientalmente adequado de pilhas e baterias usadas, no que tange a coleta, reutilizao, reciclagem, tratamento ou disposio final, so feitos pela Resoluo Conama no 257, de 30 de junho de 1999, ou seja, fora do mbito do Ministrio das Comunicaes e da Anatel. Ainda fora do mbito destes dois rgos, a Unio possui o Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica (Procel), o Programa Nacional de Racionalizao do Uso de Derivados de Petrleo e do Gs Natural (CONPET) e o Programa Nacional de Racionalizao da Produo e do Uso de Energia. Entretanto, o impacto destes programas no setor de telecomunicaes, e de TICs em geral, no claro. A ttulo de exemplo, uma consulta lista de empresas que aderiram ao Procel mostrou que nenhuma delas do setor de telecomunicaes ou TICs em geral.
4 PERSPECTIVAS E CENRIOS 4.1 O sistema setorial de inovao de telecomunicaes brasileiro

O objetivo desta subseo retomar, sucintamente, as variveis apontadas na seo 2, Diagnstico de forma a permitir no somente que o leitor obtenha um resumo dos principais pontos apresentados ao longo daquela anlise, mas tambm que novos elementos possam ser incorporados a esta. Para facilitar a apresentao destes pontos, estes so agrupados nas trs dimenses a seguir:19 usurios, demanda e aplicaes dos produtos e servios setoriais e suas interaes com as tecnologias relevantes para o setor; campos cientficos e tecnolgicos especficos base de conhecimento necessria s atividades relacionadas inovao do setor; e atores, suas redes e as instituies.

4.1.1 Usurios, demanda e aplicaes

A convergncia tecnolgica veio acompanhada da convergncia de servios, uma vez que uma mesma plataforma tecnolgica passou a permitir o trfego de diferentes contedos, sejam na forma de voz, dados ou vdeo. Isto elimina
19. As dimenses consideradas dizem respeito a sistemas setoriais de inovao (MALERBA, 2004), modelo de anlise aplicvel ao setor de telecomunicaes e TICs em geral.

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a necessidade de haver redes intrinsecamente dedicadas a cada servio, j que a infraestrutura utilizada para a prestao de um determinado servio de telecomunicao, como telefonia (STFC e SMP), tambm poderia se prestar a outro servio, como acesso internet (SCM) e acesso ao contedo audiovisual (TV por assinatura), e vice-versa. Por este motivo, a infraestrutura de telecomunicaes no pode mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax. Essa nova abordagem para as telecomunicaes faz parte da evoluo da cesta de servios de comunicao demandada pela sociedade, visando novas aplicaes e servios de valor adicionado. Antes inexistentes no setor de telecomunicaes, as novas funcionalidades permitidas por esta infraestrutura esto ligadas a contedos, aplicaes, servios, plataformas, navegao, busca e conectividade, como comrcio eletrnico, interao em redes sociais e compartilhamento de msica e vdeo. Conforme alertado por Alahuhta, Jurvansuu e Pentikinen (2004), muitos roadmaps tecnolgicos e entrevistas com especialistas do setor apontam que h uma forte indicao que no futuro os servios devero estar disponveis aos usurios em qualquer lugar e momento e, para isto, utilizaro seu terminal de preferncia. Um estudo anterior (LEAL, 2009) identificou que os novos requisitos mercadolgicos podem ser resumidos em aspectos de mobilidade, ubiquidade, capacidade, custo, qualidade, segurana, interatividade e simplicidade. A ubiquidade d um carter mais amplo mobilidade oferecida pela telefonia celular, pois implica que qualquer servio dever ser usufrudo em qualquer lugar e em qualquer momento, algo ainda distante da realidade brasileira. O terceiro requisito (capacidade) remete necessidade da infraestrutura de telecomunicaes ser capaz de escoar o crescente trfego de informao trocada entre indivduos, algo que impulsiona a demanda por acesso internet em banda larga. Finalmente, os demais requisitos apontam para o crescente foco que o usurio dever receber daqui para frente. Aspectos como custo, qualidade, segurana e mobilidade, apenas citando alguns, ganham novas nuances quando a interatividade e, principalmente, a simplicidade passam a ser requisitos importantes. Isto faz que o ponto de vista do consumidor ganhe cada vez mais importncia como elemento determinante da evoluo da infraestrutura de telecomunicaes. Os trs pontos apresentados no pargrafo anterior (ubiquidade, banda larga e foco no usurio) so importantes por estarem diretamente ligados ao escopo da demanda de servios de telecomunicaes oriunda tanto do seu mercado de massa quanto do de outros setores, como o financeiro, o agronegcio e as demais infraestruturas econmicas abordadas neste livro. A incorporao destes requisitos aos servios de telecomunicaes prestados pelos operadores de redes

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convergentes (camada II do modelo apresentado no quadro 1) e oferta dos provedores de plataformas, contedo e aplicaes (camada III) implica modificao no escopo da demanda por meio da criao de uma nova cesta de servios. Esta cesta no mais est limitada a servios de telecomunicaes tradicionais, como telefonia, e sim abrange as mais variadas formas de comunicao (voz, dados e vdeo) em qualquer lugar, em qualquer instante, por intermdio dos mais variados meios de acesso (aparelhos e infraestruturas). Entretanto, a evoluo da demanda desta cesta afetada por alguns fatores. Em primeiro lugar, o mercado de massa tem sua dimenso e escopo de servios restringidos pela renda mdia da populao brasileira e pela sua m distribuio, ambas prejudicando a capacidade de ela arcar com os custos dos servios e dos bens necessrios ao uso destes. Em segundo lugar, tanto no segmento de mercado de massa quanto em outros segmentos, a capacidade dos indivduos usufrurem destes servios limitada pelos seus baixos nveis de escolaridade e de proficincia no uso de TICs. Em terceiro lugar, a demanda do segmento de mercado de massa e de outros segmentos modulada pela relativa pequena parcela da populao digitalmente includa e pelas disparidades geogrficas. O pas ainda se encontra em posio intermediria em relao ao resto do mundo em termos da difuso dos servios de telecomunicaes e possui grandes disparidades entre regies e entre reas urbanas e rurais. Em resumo, a convergncia dos servios faz que a infraestrutura de telecomunicaes no seja utilizada apenas para prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, mas tambm para suportar uma nova cesta de servios necessrios s mais variadas formas de comunicao (voz, dados e vdeo) em qualquer lugar e em qualquer instante, por meio dos mais variados meios de acesso (aparelhos e infraestruturas). A evoluo deste perfil da demanda embute novos requisitos mercadolgicos em termos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio. Entretanto, seu tamanho e escopo so modulados pela renda disponvel aos consumidores, pelos seus baixos nveis de escolaridade e de proficincia no uso de TICs, pelas disparidades regionais e pelos baixos nveis de incluso digital.
4.1.2 Campos cientficos e tecnolgicos

A anlise apresentada anteriormente mostrou, por um lado, como as telecomunicaes foram modificadas ao incorporar reas de conhecimento e tecnologias da informtica e, por outro lado, como esta ltima foi transformada pela primeira para permitir, em escala global, a troca de informao em diferentes mdias. A digitalizao e a consolidao do uso dos protocolos da famlia IP fizeram parte do processo de coevoluo de um conjunto de tecnologias. Consequentemente, o processo de convergncia tecnolgica impulsionado por atividades de pesquisa e desenvolvimento de diversos campos cientficos e tecnolgicos ligados a estas tecnologias.

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Esses campos cientficos e tecnolgicos pertencem a reas tecnolgicas que englobam micro e nanoeletrnica, fotnica, engenharia de software, inteligncia artificial e semntica, comunicaes digitais sem fio, plataformas de servios sobre protocolos IP, plataformas de suporte a produo e difuso de contedos digitais, comunicaes pticas, plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes, interfaces humano-sistema, comunicao autonmica e sensores e terminais inteligentes (LEAL, 2009), entre outros exemplos. No objeto deste estudo avaliar tais reas, mas sim frisar que a evoluo destas est interligada ao comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes do setor de TICs, ponto discutido na subsubseo anterior. O quadro 5 apresenta um exerccio simples de mapeamento entre os elementos importantes da evoluo dos usurios, da demanda e das aplicaes e as reas tecnolgicas que se tornam relevantes para garantir tal evoluo.
QUADRO 5
reas tecnolgicas importantes para a evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes
Evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes Mobilidade: servios acessveis em movimento Ubiquidade: quaisquer servios disponveis a todos em qualquer lugar e em qualquer instante, por meio de um nico ou de vrios dispositivos reas tecnolgicas

Ubiquidade

Micro e nanoeletrnica Engenharia de software Comunicaes digitais sem fio Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes Inteligncia artificial e semntica

Banda larga

Capacidade: servios providos em redes de alta velocidade

Micro e nanoeletrnica Fotnica Engenharia de software Comunicaes digitais sem fio Comunicaes pticas Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes Micro e nanoeletrnica Engenharia de software Inteligncia artificial e semntica Plataformas de servios sobre protocolos IP Plataformas de suporte a produo e difuso de contedos digitais Plataformas de gerncia de redes, servios e aplicaes Interfaces humano-sistema Comunicao autonmica Sensores e terminais inteligentes

Foco no usurio

Custo: terminais e dispositivos amplamente acessveis Interatividade: contedo com altssimo grau de realismo e controlado pelo usurio Qualidade: servios de qualidade, com privacidade e transparncia Segurana: servios seguros e confiveis Simplicidade: servios inteligentes, eficientes e acessveis a todos

Fonte: Leal (2009). Elaborao prpria.

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4.1.3 Atores e suas redes e instituies 4.1.3.1 Investimentos

A discusso da subsubseo anterior mostrou que a evoluo do perfil da demanda traz consigo novos requisitos mercadolgicos: ubiquidade, banda larga e foco no usurio. A real incorporao destes requisitos na oferta da nova cesta de servios e aplicaes exige investimentos por parte dos prestadores de servio para a introduo de modernas tecnologias, tanto em novos equipamentos quanto para atualizao de equipamentos legados. Tais investimentos somente sero feitos se os atores envolvidos tiverem a percepo de que a demanda possua um tamanho tal que permita que eles sejam devidamente cobertos pela receita oriunda da comercializao da nova cesta de servios. Entretanto, a subsubseo anterior relembrou alguns fatores que afetam o tamanho da demanda: renda, escolaridade, proficincia em TICs, disparidades regionais e baixos nveis de incluso digital. Estes dois ltimos mostram tambm que ainda so necessrios grandes investimentos em infraestrutura para que a demanda aumente e tenha um carter mais homogneo no pas, uma vez que o montante do investimento para determinada regio do pas no o mesmo para outra regio, devido s disparidades geogrficas em termos da presena de infraestrutura. O histrico de investimento dos atores setoriais, apresentado neste documento, permite retomar alguns pontos importantes. O papel de investidor principal do setor privado, marcado pela concentrao em poucos grandes atores, sendo que somente um deles possui capital nacional. Com isso, a capacidade de investimento no setor como um todo est no s ligada a aspectos domsticos, mas tambm a circunstncias de carter internacional. H previso de que os investimentos privados nos prximos anos, no mnimo, se mantenham nos nveis dos ltimos anos, com possibilidade de crescimento para atender a necessidades de modernizao da infraestrutura (subseo 3.2). Vale alertar, ainda, que os contratos de concesso da telefonia fixa (STFC), servio este estagnado desde 2002,20 expiram em 2025, o que pode trazer impacto na previso de investimento dos atores que exploram este servio anos antes do prazo. Adicionalmente, todos os grandes atores que prestam o STFC tambm oferecem SMP, TV por assinatura e SCM, servios mais aderentes s caractersticas da composio da nova cesta de servios que se vislumbra para o setor de TICs como um todo: servios multimdia ubquos ofertados via banda larga. Este ponto importante pelo fato de que os bens que conformam a infraestrutura para prestao do STFC so reversveis Unio, conforme estabelecido nos contratos de concesso. Entretanto, a oferta do SCM dos detentores de concesso do STFC depende da infraestrutura deste segundo para a prestao do primeiro, uma vez que a tecnologia DSL, utilizada
20. Ver grfico 2.

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para o acesso internet, utiliza bens da infraestrutura do STFC, como os cabos telefnicos. Em consequncia, o comportamento do investimento em infraestrutura de STFC nos anos prximos ao prazo de encerramento das concesses pode influenciar a evoluo de outro servio, o SCM. J a atuao do Estado complementar: financiamento dos prestadores de servio via BNDES, estabelecimento de metas de atendimento nos contratos da Unio com os prestadores de servios, gesto ainda ineficaz do FUST e implantao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades regionais e sociais, em grande parte ligados ao acesso internet. Pode-se concluir que a evoluo do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes est interligada no somente aos campos cientficos e tecnolgicos discutidos anteriormente, mas tambm aos atores responsveis pelos investimentos, forma como eles se organizam e s instituies que modulam tal organizao.
4.1.3.2 Competio

Com a privatizao do setor de telecomunicaes, o regime de monoplio deixou de existir, dando espao para o regime de competio regulada. No mbito de cada servio de telecomunicaes, conforme descrito na subsubseo 2.5.2, este ambiente varia conforme o servio de telecomunicaes considerado. Em um extremo, se situa o STFC, caracterizado pela pouca concorrncia e pelo monoplio regional das operadoras de rede concessionrias em suas respectivas reas de concesso. No outro extremo, esto a telefonia mvel e o acesso mvel internet (SMP), marcados por um ambiente oligopolizado, em que 81% da populao residem em municpios atendidos por quatro ou cinco prestadores de servio. A TV por assinatura e o acesso fixo internet (SCM) possuem ambientes de competio em maior ou menor escala, conforme a caracterstica da regio em termos da densidade populacional, mas, de forma geral, h um forte predomnio dos grupos Net e Sky na TV por assinatura e Telefnica, Oi/Brasil Telecom e Net no acesso fixo internet. No mbito agregado, o ambiente de competio dos servios de telecomunicaes gira em torno de quatro grandes grupos econmicos (Telefnica/Vivo, Oi/Brasil Telecom, Claro/Embratel/Net e TIM) cuja participao no mercado total, em termos de faturamento, razoavelmente equilibrada. Entretanto, este ambiente influenciado por aspectos regulatrios. Em primeiro lugar, o modelo de explorao previsto na regulao setorial, no qual prestao de servios e operao da infraestrutura de telecomunicaes dificilmente podem ser dissociadas, cria barreiras entrada de competidores. Isto se deve no s ao alto nvel de investimento necessrio implantao de uma infraestrutura paralela para servir de suporte a servios concorrentes, mas tambm ao controle dado ao detentor da

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infraestrutura sobre o seu uso e, portanto, sobre os servios que so prestados a partir dela, o que dificulta o surgimento de servios concorrentes. Em segundo lugar, a forma como os diferentes servios de telecomunicaes so definidos e regulamentados cria restries competio entre plataformas tecnolgicas, isto , aquela na qual os prestadores de determinado servio de telecomunicaes utilizam sua respectiva infraestrutura para a prestao de outro servio. De forma sucinta, pode ser posto que o ambiente de competio regulada uma varivel que se resume, em cada servio de telecomunicaes, a monoplios regionais ou oligoplios, dependendo do servio em questo, e, no mbito agregado, a um oligoplio composto por quatro grupos econmicos.
4.1.3.3 Massificao dos servios

Um outro exemplo de interao entre as variveis do sistema setorial de telecomunicaes gira em torno da forma como feita a massificao dos servios, envolvendo a maneira como os atores setoriais como o Estado e os prestadores de servio se organizam e as instituies que modulam isto por exemplo, o marco regulatrio. Existem diferentes formas de massificar os servios de telecomunicaes. A estipulao de quais servios so considerados essenciais pela sociedade determina aqueles que demandam ateno dos atores privados e exigem cuidado especial do Estado e das polticas pblicas. poca da criao da LGT, a telefonia fixa tradicional era considerada o principal servio de telecomunicaes. Por este motivo, a regulao do setor que utiliza o conceito de universalizao para determinar quais servios devem estar vinculados a contratos de concesso que estipulam metas de atendimento coloca apenas o STFC na categoria de servio a ser universalizado e nico passvel de uso de recursos do FUST, conforme alertado na subsubseo 2.5.3. A telefonia mvel, o acesso internet e a TV por assinatura no esto associadas universalizao estipulada na LGT; entretanto, a evoluo da demanda, dos usurios e da cesta de servios, que passam a incorporar requisitos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio, pressiona por mudanas naquilo que a sociedade considera servio essencial. A crescente importncia que o acesso internet tem adquirido nos ltimos anos se mostra no episdio da troca de obrigaes das concessionrias do STFC, mais especificamente a substituio da implantao de postos de atendimento pela ampliao da infraestrutura de comunicao de dados para diversas localidades. A massificao dos servios de telecomunicaes no uma varivel simples. Ao longo deste documento, foram apresentados gargalos e disparidades regionais que apontam para um pas heterogneo. Isto significa que o papel do Estado e os desafios que enfrenta na elaborao de polticas pblicas de promoo da massificao dos servios de telecomunicaes variam conforme diferentes elementos so

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considerados. O quadro 6 apresenta um exemplo de segmentao de mercado dos servios de telecomunicaes, considerando alguns poucos elementos, como renda e capacitao da populao, localizao geogrfica e nveis de investimento necessrios.
QUADRO 6
Exemplo de segmentao da demanda de servios de telecomunicaes
Baixa renda, urbano renda relativamente baixa alta densidade populacional (basicamente urbana) baixos nveis de escolaridade e proficincia em TICs custo de prover solues de comunicaes relativamente baixo Alta renda, urbano renda relativamente alta alta densidade populacional (basicamente urbana) demanda de produtos de comunicao modernos e de alto desempenho ofertas economicamente rentveis Fonte: Ripper et al. (2007). Elaborao prpria. Baixa renda, rural renda relativamente baixa baixa densidade populacional (rural, remota ou urbana afastada) baixos nveis de escolaridade e proficincia em TICs custo de prover solues de comunicaes relativamente alto Alta renda, rural renda relativamente alta baixa densidade populacional (rural, remota ou urbana afastada) custo de prover solues de comunicaes relativamente alto

Muitos outros elementos poderiam ser considerados para segmentar o setor. Brasil (2009b) apresenta uma segmentao especfica para o servio de acesso internet em banda larga, levando em conta no apenas elementos da demanda (renda, densidade populacional e servios), mas tambm da oferta em diferentes pontos da infraestrutura de telecomunicaes (backbone, backhaul e acesso) (quadro 7).
QUADRO 7
Exemplo de segmentao da oferta e demanda de banda larga
Populao Municpios Total Sub-total Urbana 37M 266 102M 51M 14M 5298 87M 49M Rural 32M 20 Novos servios Programa Nacional de Telecomunicaes Rurais 20 27 7 26 Cidades com mais de 100k hab. Cidades com menos de 100k hab. AeB C, D e E AeB C, D e E Servios atuais Novos servios Servios atuais Novos servios Novos investimentos Mercado atual % Classe de renda Demanda Oferta de infraestrutura de banda larga

Backbone
Fixo Mvel

Backhaul
Fixo Mvel

Acesso Fixo Mvel

Fonte: Brasil (2009b). Elaborao prpria.

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Pelos exemplos, torna-se claro que as polticas pblicas no podem atuar de uma nica forma na promoo dos servios de telecomunicaes. Outros elementos poderiam ser considerados para segmentar o setor; entretanto, o intuito ilustrar que no h uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Dependendo dos elementos utilizados para a segmentao do setor, cada segmento pode ter caractersticas to distintas entre si que solues horizontais dificilmente teriam impactos iguais em cada um.
4.1.3.4 Legislao ambiental

A subseo 2.2 discutiu o carter transversal das telecomunicaes e mais especificamente seu impacto ambiental. Os impactos negativos esto associados aos recursos e energia consumida em todo o ciclo de vida de suas tecnologias, tais como a produo e instalao de dispositivos e redes e a energia eltrica consumida no seu uso e no processo de descarte e reciclagem. Por outro lado, h potenciais impactos positivos oriundos de efeitos de reduo de consumo de energia por meio do uso de TICs e a consequente reduo da emisso de GEF, bem como da mitigao das consequncias da mudana climtica, ao ajudar na adaptao dos impactos desta transformao, medindo-os e monitorando-os. Entretanto, conforme mostrado na subseo 3.5, as polticas pblicas atuais lidam de forma muito tmida com estes impactos e a regulao se limita a padres de radiao eletromagntica e de descarte de baterias de aparelhos celulares.
4.1.3.5 Papel do poder pblico

O atual modelo de prestao de servios de telecomunicaes est atrelado a polticas de liberalizao comercial e regulatria que ganharam espao no mundo nos ltimos 30 anos. Este modelo resultado da transio do regime de monoplio da prestao de servios de telecomunicaes para um regime de competio regulada, pelo qual a Telebrs, antiga holding estatal monopolista, foi privatizada em 1997, com a LGT, permitindo ainda a entrada de novas empresas prestadoras de servios de telecomunicaes. Partindo da premissa de que importante construir um projeto setorial de TICs calcado em polticas pblicas, a anlise da subsubseo 2.5.5 defendeu que apesar de, at certo ponto, haver uma poltica setorial em prol das telecomunicaes, h outras aes do Estado no relacionadas a esta poltica setorial e que atuam contra ela: o crescente contingenciamento dos recursos previstos para telecomunicaes nos oramentos anuais da Unio e a alta carga tributria sobre bens e servios de telecomunicaes e sua equiparao com bens e servios suprfluos. Tais aes mostram que a poltica fiscal do Estado, no mnimo, no contribui positivamente com a poltica setorial de telecomunicaes.

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Tornar TICs uma prioridade de Estado implica no somente construir a sinergia entre as polticas de telecomunicaes e as outras polticas, como a fiscal e a ambiental. preciso que as prprias polticas de telecomunicaes visem construo de uma regulao setorial que esteja em linha com a cesta de servios que se vislumbra para o futuro do setor e a infraestrutura para suport-la. O comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes dos bens e servios setoriais e a incorporao de requisitos mercadolgicos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio, pressionam a regulao atual. Esta ltima associa prestao de servios operao da infraestrutura de telecomunicaes e define as caractersticas dos servios sem considerar o processo de convergncia, no estipulando para eles requisitos de qualidade atrelados ao ponto de vista do usurio.
4.2 Incertezas crticas e cenrios prospectivos

As sees anteriores mostraram que diferentes elementos do setor de telecomunicaes coevoluem. Os campos cientficos e tecnolgicos juntamente com as respectivas tecnologias, as caractersticas dos usurios, da demanda, dos servios e das aplicaes, que juntos compem a base de conhecimento do setor, tm sua evoluo vinculada ao comportamento dos atores e das instituies. Para cada uma das variveis relembradas na subseo anterior, a presente subseo aponta em que medida existem incertezas crticas quanto sua evoluo ao longo da prxima dcada, no sentido de conformarem alternativas de futuro. Em primeiro lugar, as reas tecnolgicas importantes para as telecomunicaes e os campos cientficos e tecnolgicos nos quais se baseiam so fruto da convergncia entre suas tecnologias e outras TICs, como informtica e computao em rede. A literatura no discute a possibilidade deste processo de convergncia tecnolgica ser desfeito, isto , as telecomunicaes no coevolurem mais com outras TICs. Neste sentido, a convergncia tecnolgica dos campos cientficos e tecnolgicos do setor de TICs como um todo no uma incerteza crtica. A evoluo das reas tecnolgicas em si, como interfaces humano-sistema e comunicaes pticas, recheada de alternativas, entretanto, isto no objeto da anlise deste documento, sendo mais pertinente para discusses em torno de polticas de cunho industrial, cientfico e tecnolgico. Em segundo lugar, a discusso sobre a evoluo da demanda, dos usurios e das aplicaes abre espao para diferentes alternativas de futuro. Ainda incerto o tamanho da possibilidade dos servios de telecomunicaes evolurem para uma cesta de servios convergentes, centrados no usurio e que permitam diferentes formas de comunicao, como voz, dados e vdeo, em qualquer lugar, em qualquer instante, por meio de diferentes aparelhos e infraestruturas. Mesmo que isto venha a ocorrer, por um lado, a cesta de servios convergentes poder estar alm

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da capacidade da maior parcela da populao de usufru-los, em termos de renda e habilidades, mantendo o atual cenrio de excluso digital e perpetuando as disparidades geogrficas. Por outro lado, esta cesta pode se beneficiar de ganhos de escala e escopo de tal forma que permita o desenvolvimento de um futuro mais otimista, no qual a maior parte da populao consiga adentrar a sociedade da informao. Em terceiro lugar, os investimentos necessrios incorporao dos requisitos da nova cesta de servios convergentes dependem da capacidade dos atores setoriais. H indcios de que os nveis de investimentos nos prximos anos, no mnimo, se mantenham prximos aos dos anos recentes, entretanto, esto atrelados oferta de servios em regies que trazem maior potencial de retorno, como as regies urbanas e aquelas em que h populao de maior poder aquisitivo. Entretanto, como a maioria dos grupos econmicos que dominam a prestao de servios formada por empresas multinacionais, a capacidade de investimento pode ser afetada por crises financeiras internacionais nos prximos anos, seja no nvel da empresa, seja no nvel macroeconmico. Por outro lado, se o poder pblico assumir um papel mais ativo no investimento em servios de telecomunicaes, possvel que a capacidade de investimento do setor, bem como o escopo deste investimento, se expanda para alm do mercado restrito atendido atualmente pelo setor privado. Em quarto lugar, o ambiente de competio apresenta alternativas para o futuro. Atualmente, este ambiente varia entre monoplios regionais e oligoplios. Em cada servio de telecomunicaes existem monoplios regionais STFC e oligoplios SMP, TV por assinatura e SCM entretanto, no nvel nacional h um oligoplio de grandes grupos econmicos, em sua maioria estrangeiros. Futuramente, dependendo da evoluo das demais variveis do setor, o ambiente de competio poder convergir para monoplios ou oligoplios e at mesmo para a ampla competio caso haja a dissociao entre a prestao de servios e a operao da infraestrutura e o ambiente permita a reduo das barreiras entrada. Em quinto lugar, a massificao dos servios de telecomunicaes implica primeiramente na definio de quais servios so essenciais. Atualmente, somente a telefonia tem sido foco dos atores setoriais, tanto a fixa por meio das metas de universalizao impostas nos contratos de concesso do STFC quanto a mvel. Entretanto, a evoluo das aplicaes dos servios de telecomunicaes em acesso a contedo multimdia com interatividade, pode fazer que o acesso em banda larga torne-se uma necessidade bsica da populao. Em sexto lugar, o futuro reserva incertezas quanto ao papel da legislao ambiental sobre a evoluo das demais variveis do setor. Atualmente, esta legislao toca de forma tnue o setor de telecomunicaes, entretanto, pode surgir presso em prol da incorporao de requisitos de cunho ambiental no desenvolvimento dos artefatos tecnolgicos e na prestao de servios de telecomunicaes.

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Finalmente, o papel do poder pblico no setor de telecomunicaes uma importante varivel que toca todas as demais apontadas anteriormente. Atualmente, as polticas realizadas no se refletem em solues para os gargalos existentes, como pde ser observado na discusso sobre os conflitos entre a poltica setorial, a poltica fiscal e sobre os gargalos que interferem no desenvolvimento dos servios de telecomunicaes. Entretanto, isto pode mudar no futuro, conforme o comportamento das variveis neste ponto analisadas. Adicionalmente, presses polticas podem mudar o papel do Estado no setor de telecomunicaes, recuperando sua participao nele por meio de uma empresa pblica que mantenha uma infraestrutura para concorrer ou complementar o papel do setor privado. A discusso anterior aponta para seis variveis que embutem incertezas crticas quanto ao seu comportamento futuro na prxima dcada. O quadro 8 resume as diferentes alternativas identificadas ao longo da anlise.
QUADRO 8
Varivel

Incertezas crticas
Alternativas de comportamento futuro Cesta de servios convergentes, ainda distante da populao e de outros setores da economia Cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre servios de telecomunicaes Capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais Mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia

Usurios, demanda e aplicaes

Cesta de servios permanece atrelada a servios e aplicaes tradicionais

Investimentos

Capacidade de investimento permanece, no mnimo, nos nveis dos ltimos anos, atrelada a regies densamente povoadas e a consumidores de alta renda Mercados regionais explorados por monoplios e oligoplios

Capacidade de investimento reduz-se devido a crises financeiras internacionais

Competio

Mercado nacional explorado por um monoplio ou oligoplio O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos Surgimento e aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos ambientais das TICs TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, mas a participao do Estado na prestao de servios continua complementar do setor privado

Massificao

A telefonia (fixa e mvel) o nico servio a ser massificado

Legislao ambiental

Polticas pblicas e regulao setorial continuam atuando de forma tmida Atuao do Estado feita por meio de uma participao complementar na prestao de servios e pela falta de sinergia entre as polticas pblicas

Papel do poder pblico

TICs so alvo de polticas pblicas articuladas e o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de servios por meio de uma empresa pblica

Fonte e elaborao prprias.

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A partir da lista de incertezas crticas apontadas, possvel identificar alguns cenrios possveis para o futuro. Um deles, identificado como cenrio 1 no quadro 9, pode ser resumido na manuteno das caractersticas atuais de cada uma das variveis do setor de telecomunicaes. Trata-se de um cenrio conservador, em que no se vislumbram alteraes drsticas no comportamento evolutivo do setor. Por outro lado, um diferente conjunto de escolhas do comportamento possvel de cada varivel permite identificar um futuro possvel em que as telecomunicaes se desenvolvam de forma diferente. Neste caso, a articulao entre as polticas pblicas materializam as TICs como uma prioridade de Estado e estas tecnologias serviro de base para o desenvolvimento e massificao de servios e aplicaes convergentes, ofertados em um ambiente de ampla concorrncia, junto com a constante preocupao acerca de seus impactos ambientais. Em tal futuro otimista, o Estado poderia atuar de duas formas. Uma delas mantendo seu papel de ator complementar na prestao de servios de telecomunicaes (cenrio 2). A outra marcada pela volta do Estado enquanto ator relevante na manuteno de uma infraestrutura pblica para prestao de servios de telecomunicaes (cenrio 3). Ambos os cenrios so condizentes com o comportamento apontado para as demais variveis, entretanto, implicam uma sensvel diferena na poltica setorial. A definio do papel do setor pblico para o futuro desenvolvimento das telecomunicaes passa por dois desafios: i) como enfrentar o milionrio investimento necessrio construo da prxima gerao de infraestrutura e ii) definio do papel do regulador em um ambiente industrial consolidado, em que a competio efetiva se define como aquela existente entre dois ou trs grandes operadores gerenciando suas prprias redes (KATZ, 2008).
QUADRO 9
Varivel Papel do poder pblico Usurios, demanda e aplicaes

Cenrios para 2010-2020


Cenrio 1 Atuao do Estado feita por meio de uma participao complementar na prestao de servios e pela falta de sinergia entre as polticas pblicas Cesta de servios permanece atrelada a servios e aplicaes tradicionais Cenrio 2 TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, mas a participao do Estado na prestao de servios continua complementar do setor privado Cenrio 3 TICs so alvo de polticas pblicas articuladas e o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de servios por meio de uma empresa pblica

Cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre os servios de telecomunicaes

Capacidade de investimento permanece, no mnimo, nos nveis dos ltimos Capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor Investimentos anos, atrelada a regies densamente pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais povoadas e a consumidores de alta renda Competio Massificao Legislao ambiental Mercados regionais explorados por monoplios e oligoplios A telefonia (fixa e mvel) o nico servio a ser massificado Polticas pblicas e regulao setorial continuam atuando de forma tmida Mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos Surgimento e aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos ambientais das TICs

Fonte e elaborao prprias.

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4.3 Recomendaes de polticas pblicas

Utilizando como base os cenrios identificados na subseo anterior, a tarefa de propor recomendaes para as polticas pblicas se torna mais simples. Em primeiro lugar, ajudam a mapear um futuro no desejvel (cenrio 1), o qual seria suplantado por um outro em que as telecomunicaes evoluem de uma forma diferente daquela ocorrida na ltima dcada (cenrios 2 e 3). Neste sentido, este futuro desejvel, seja o do cenrio 2, seja o do cenrio 3, assume um carter normativo que permite restringir as opes de recomendaes de polticas pblicas. Em segundo lugar, a descrio de cenrios desejveis em termos dos comportamentos de cada varivel do setor, ajuda na escolha de recomendaes que estejam em linha com o diagnstico j apresentado na subseo 4.2 e com as interfaces que as polticas pblicas possuem com cada uma, apresentadas nesta subseo. A seguir apresentada uma lista de recomendaes de polticas pblicas e uma breve discusso sobre seus impactos potenciais em cada uma das variveis dos cenrios 2 e 3. No inteno apresentar uma lista exaustiva de recomendaes, mas pinar pontos importantes que tenham relao com as variveis apresentadas ao longo das sees anteriores. O anexo apresenta uma lista de exemplos de aes e instrumentos citados ao longo das sees a seguir.
4.3.1 Promover sinergia entre polticas pblicas

Em um cenrio em que as TICs so alvo de polticas pblicas articuladas, tornase fundamental que haja alinhamento e coordenao entre as diferentes aes associadas a cada poltica. Em primeiro lugar, a poltica educacional deve estar atrelada as necessidades especficas de capacitao da populao para promover o uso eficiente e efetivo das TICs e, consequentemente, aumentar a capacidade do pas em se beneficiar dos ganhos econmicos potenciais auferidos no uso de tais tecnologias (subseo 3.5). O ensino de matemtica e cincias, bem como de habilidades para uso de TICs, deve fazer parte da poltica educacional, com o objetivo de combater o gargalo de capacidade cognitiva da populao para pleno usufruto dos servios de telecomunicaes em evoluo. Em segundo lugar, a poltica fiscal do Estado no pode atuar contra a poltica setorial de telecomunicaes. De um lado, a carga tributria sobre bens e servios do setor atua no sentido de aumentar ainda mais o gargalo de capacidade financeira da populao usufruir deles (subseo 3.4). De outro lado, o crescente contingenciamento de recursos da Unio para o setor prejudica a atuao prativa dos rgos responsveis pela elaborao de polticas e pela implementao e fiscalizao destas (subsubseo 2.5.5). Desta forma, recomenda-se a desonerao dos bens e servios da cadeia de valor do setor que estejam alinhados com

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a poltica setorial de massificao do uso de servios de telecomunicaes, assim como a aplicao dos recursos da Unio oriundos da explorao dos servios de telecomunicaes no prprio setor, eliminando o contingenciamento do Fistel e do FUST. A privatizao da explorao dos servios de telecomunicaes foi benfica para os cofres pblicos por meio do aumento ano a ano da arrecadao fiscal, entretanto, o controle da qualidade e a universalizao dos servios ainda representam srios gargalos ao pleno usufruto dos benefcios econmicos que a infraestrutura de telecomunicaes poderia gerar para o pas. Em terceiro lugar, a poltica cientfica e tecnolgica deve dar suporte s necessidades do setor. Neste sentido, recomenda-se a expanso de programas existentes de pesquisa e desenvolvimento de solues de TICs alinhadas evoluo esperada do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes de servios de telecomunicaes. Tais programas devem visar a incorporao de requisitos de ubiquidade, banda larga e foco no usurio nos bens e servios do setor, desenvolver solues voltadas s necessidades especficas da populao brasileira para promover sua incluso digital, desenvolver novas tecnologias para reduzir o impacto ambiental das TICs e criar aplicaes de TICs de forma horizontal em outros setores da economia, como as infraestruturas econmicas tratadas neste livro. Tal recomendao embute uma outra: a eliminao do contingenciamento dos recursos do Funttel e sua aplicao no fomento a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) nos pontos citados. Em quarto lugar, as polticas setoriais das demais infraestruturas econmicas tratadas neste livro devem incluir aes especficas para a incorporao de TICs nos seus processos produtivos. Recomenda-se que isto seja feito por meio de aes transversais que incluam as demais recomendaes citadas anteriormente, ou seja, os programas e aes dos demais setores devem incluir aspectos especficos do setor de TICs no mbito educacional, fiscal, cientfico e tecnolgico. Finalmente, a poltica industrial tem importante papel na sustentao do desenvolvimento dos servios de telecomunicaes. Atualmente, esta poltica denominada Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) (BRASIL, 2009c). As TICs so consideradas uma das reas estratgicas desta poltica e so alvo de programas para fortalecer a competitividade nos seguintes tpicos: softwares e servios de TI, microeletrnica, mostradores de informao (displays), incluso digital e adensamento da cadeia produtiva. Seus respectivos programas objetivam posicionar o Brasil como produtor e exportador relevante de software e servios de TI, ampliar a produo local e as exportaes de componentes microeletrnicos, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e as produes locais em displays e seus componentes, ampliar o acesso da populao infraestrutura

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digital, fomentar o desenvolvimento tecnolgico e as produes locais em equipamentos e componentes prioritrios para ampla difuso da banda larga, equipamentos de informtica e TV Digital e reduzir o dficit comercial dos setores de TICs no Brasil. Tais programas possuem instrumentos e iniciativas abrangentes, muitas das quais esto em linha com diversos elementos analisados ao longo deste documento. Tendo em vista que os instrumentos e iniciativas perpassam inmeras instncias do poder pblico, como ministrios e outros rgos, fundamental que sua coordenao no gere os mesmos gargalos da falta de articulao e at antagonismo presente no nvel das polticas pblicas de promoo dos servios de telecomunicaes. Neste sentido, recomenda-se que a PDP continue sendo implementada e que se alinhe s demais polticas pblicas que lidam com os servios de telecomunicaes, tanto as polticas setoriais, quanto as demais polticas mencionadas nesta subsubseo. A articulao entre cada uma destas polticas (TICs, setoriais, educacional, fiscal, cientfica e tecnolgica e industrial) gera um potencial de incremento em outra varivel dos cenrios prospectivos: aumentar a capacidade de investimento do setor por meio de maior atuao do setor pblico.
4.3.2 Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia

Quando se tm como variveis, usurios, demanda, aplicaes, capacidade de investimento dos diferentes atores setorias, ambiente de competio e formas de promover a massificao dos servios estas so consideradas na composio de um cenrio desejvel para o futuro, torna-se claro que o setor de telecomunicaes brasileiro possui um carter heterogneo. Conforme discutido na subsubseo 4.1.3.3, dependendo de quais variveis so consideradas, surgem diferentes segmentos com caractersticas muito distintas em termos de necessidades e solues para atend-las. Naquela discusso, concluiu-se que o papel do Estado e os desafios que enfrenta na elaborao de polticas pblicas de promoo da massificao dos servios de telecomunicaes variam conforme os diferentes elementos so considerados e que, portanto, no h uma soluo nica para este objetivo. Por exemplo, a atuao do Estado em massificar os servios de telefonia em reas densamente povoadas, prximas de outros grandes centros urbanos e com populao de alto poder aquisitivo mdio no pode ser a mesma para massificar a TV por assinatura em reas isoladas e com populao carente. Recomenda-se que haja uma definio clara do papel do Estado em cada segmento do mercado de servios de telecomunicaes, com aes baseadas nas diferentes caractersticas utilizadas para definir cada segmento. Os cenrios prospectivos colocam como uma das variveis o papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes, conforme a discusso da subseo 4.2. Entretanto, a sinergia entre as polticas pblicas para visar o alinhamento e a coordenao entre as diferentes aes associadas a elas deve ser complementada com uma definio clara acerca de qual papel o Estado possui na prestao de servios

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de telecomunicaes. Isto porque, a indefinio desta varivel gera incertezas nos atores setoriais e na forma como se articulam para investirem na explorao dos servios de telecomunicaes. Atualmente, a atuao do Estado complementar, tanto na prestao de servios de telecomunicaes (subsubseo 2.1.3.1), quanto no investimento em infraestrutura (subseo 3.2). Entretanto, a existncia de lacunas na prestao dos servios de acesso internet em banda larga em regies pobres, remotas ou de baixa densidade demogrfica, tem gerado, recentemente, a proliferao de iniciativas governamentais para a participao direta do poder pblico na prestao deste servio (BRASIL, 2009a). A crescente importncia deste servio e a existncia de lacunas em todos os outros servios de telecomunicaes podem levar ou no a uma participao maior do poder pblico como um ator relevante na prestao de servios, por exemplo, por intermdio de uma empresa pblica ou de parceria pblico-privada. Recomenda-se que haja uma definio clara do papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes, para evitar eventuais incertezas por parte dos atores privados e tenses no quadro regulatrio. Tal recomendao deveria ser iniciada com um estudo sobre o assunto, que estipule, no mnimo, diferentes alternativas de atuao do Estado como prestador de servios com seus prs e contras.
4.3.3  Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para a prestao de servios de telecomunicaes

A discusso sobre a atuao do Estado na prestao de servios de telecomunicaes remete a outras formas de contratao da iniciativa privada pelo setor pblico, alm do modelo atual de concesses, autorizaes e permisses. Uma delas so as parcerias pblico-privadas (PPPs), normatizadas na Lei no 11.079/2004 e em diversas leis estaduais sobre o tema. Uma das diferenas entre PPPs e o modelo atual de concesses, autorizaes e permisses, reside no fato de que o Estado se compromete a remunerar o parceiro privado caso as fontes de remunerao deste ltimo no sejam suficientes. Isto pode ser interessante em regies geograficamente afastadas ou onde no haja demanda agregada para arcar com o investimento dos atores privados, o que seria uma alternativa ao FUST. Outra vantagem reside no fato da lei prever que a remunerao do parceiro privado esteja vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos no contrato (BRASIL, 2004). Recomenda-se que as PPPs sejam consideradas como uma alternativa ao atual modelo de prestao de servios de telecomunicaes em regies geograficamente afastadas, ou cuja demanda agregada seja pequena ou onde haja pouca competio. Isto exige um estudo sobre a necessidade de se adequar o marco legal e regulatrio atual para a utilizao de PPP especfica para o setor de telecomunicaes. A ttulo de exemplo, na Frana j existem PPPs para contratao de um operador de rede neutro que presta servio no atacado (OPTICAL REFLECTION, 2009).

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4.3.4 Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a metas e avaliaes de impacto

Conforme j citado em outros pontos deste documento, a atual atuao do Estado na prestao de servios de telecomunicaes complementar a do setor privado, focalizando principalmente os acessos coletivos e a reduo de desigualdades regionais e sociais. Apesar de complementar, esta atuao fundamental para realizar o papel benfico que as TICs podem trazer economia. Por um lado, o Estado, enquanto grande usurio potencial de TICs, melhora a qualidade, a relevncia e a utilidade dos servios governamentais online. Por outro lado, os programas de incluso digital so de grande relevncia para localidades afastadas ou para aquelas cuja populao no tem condies de usufruir dos servios de telecomunicaes por meios prprios ou cuja explorao no remunere o investimento dos atores privados em infraestrutura. Neste sentido, recomenda-se que as aes de polticas pblicas voltadas promoo do governo eletrnico e incluso digital sejam intensificadas. Adicionalmente, visando avaliar se os programas governamentais atendem os objetivos declarados, recomenda-se que estas aes prevejam metas especficas e pragmticas, bem como metodologias de avaliao de impacto em diferentes dimenses, como a social e a econmica.
4.3.5 Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios

A articulao entre as aes de diferentes esferas do governo uma outra forma de promover o alinhamento entre as polticas pblicas. A ausncia de arcabouo institucional perene acaba por criar duas facetas da atuao do Estado (subseo 3.3). Em uma delas, atores pblicos das trs esferas trabalham em conjunto para a promoo de servios de telecomunicaes, principalmente por meio de parcerias entre Unio e municpios em programas de incluso digital. Em outra, as aes de diferentes esferas so realizadas de forma estanque, sem interao aparente entre elas. Entretanto, a LGT estabelece que cabe Unio lidar com os servios de telecomunicaes, logo, cabe a ela articular suas iniciativas com as das demais esferas. A sinergia entre aes de diferentes esferas pode trazer benefcios para o setor, como a reduo do desperdcio de recursos governamentais em aes redundantes ou at mesmo conflitantes , a possibilidade dos investimentos pblicos serem realizados com recursos menores, por meio do uso do poder de compra do Estado no nvel agregado, e a considerao de necessidades especficas de cada regio, conhecidas mais a fundo nos rgos municipais e estaduais.

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4.3.6  Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga

No cenrio proposto, as aplicaes de voz do servio de telefonia deixam de ser o principal direcionador das telecomunicaes e cedem espao para as aplicaes baseadas no servio de acesso internet em banda larga. Nos ltimos anos, este tipo de servio vem ganhando importncia na agenda poltica de diversos pases de industrializao avanada, o que tem motivado o surgimento de vrios programas de disseminao do acesso em banda larga (QIANG, 2009). Um estudo anterior ao do Ipea (DE SOUZA et al., 2009) concluiu que, devido a limitaes estruturais, o mercado brasileiro de banda larga no chegar ao patamar de densidade socialmente desejado sem que haja aes externas. Por este motivo, recomenda-se que seja implementado um programa nacional de massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga. Esse mesmo estudo sugere quatro instrumentos de poltica pblica, que por sua vez poderiam fazer parte de tal programa. O primeiro o fomento competio e ao desenvolvimento tecnolgico, por meio da promoo de novas tecnologias e do incentivo a pequenos provedores de acesso. O segundo so os instrumentos legais e regulatrios para atribuio de novas concesses de TV por assinatura, distribuio de novas frequncias e efetiva implementao da desagregao de redes de acesso. O terceiro diz respeito ao investimento pblico por meio da desonerao fiscal de equipamentos e servios, do uso do FUST e de subsdios. Finalmente, a capacitao deve ser considerada para utilizao, gerao de contedo, suporte e manuteno (DE SOUZA et al., 2009). Em 2009, o Ministrio das Comunicaes lanou seu Plano Nacional de Banda Larga (BRASIL, 2009b), o qual estabelece metas de massificao deste servio e mecanismos para tal. Um conjunto deles direcionado ao estmulo do investimento privado, enquanto outros dizem respeito a aspectos regulatrios e de reduo tributria e a aes do governo federal, estadual e municipal e da sociedade civil. Outro estudo (BRASIL, 2009a) tambm oferece um extenso exame de alternativas disponveis para a massificao da banda larga. Em primeiro lugar, discute os prs e os contras da criao de um novo servio em regime pblico, da prestao do SCM em regime pblico e da aplicao do conceito do STFC. Em segundo lugar, elenca diferentes formas de participao do poder pblico na prestao da banda larga. Sobre a atuao direta, cita as iniciativas de estados, municpios e empresas pblicas, de reativao da Telebrs e de programas de incluso digital da Unio. J a atuao indireta discutida em diversas instncias: uso dos recursos do FUST; aplicao da tarifa social; desonerao tributria; obrigaes de cobertura; criao de parcerias pblico-privadas e incentivos; destinao de frequncias para a banda larga sem fio;

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e estmulo disseminao das lan houses. Finalmente, cita ainda o incentivo aos projetos de cidades digitais e sugere a centralizao de aes governamentais. Essas e outras alternativas devem fazer parte da elaborao do plano de massificao da banda larga, o qual dever considerar os gargalos apontados neste documento, bem como as interfaces das polticas pblicas com as variveis do setor.
4.3.7 Solucionar obstculos utilizao do FUST

A utilizao do FUST na busca do cumprimento dos objetivos para o qual foi criado repleta de obstculos (subsubseo 2.5.3). Recomenda-se que os imbrglios do FUST sejam solucionados por meio da anlise e da aplicao de alternativas para tal. Uma delas a aplicao de um modelo de custos que sirva de base para determinar a parcela no recuparvel pela explorao dos servios. Adicionalmente, o escopo de servios passvel de uso dos recursos do FUST poderia ser ampliado, por exemplo, indo alm da telefonia fixa ofertada por concessionrios do STFC e programas, projetos e atividades descritos no decreto que regulamentou o fundo. Finalmente, poderiam ser criadas opes na legislao para que seja possvel a oferta de subsdios e servios diferenciados para a populao de baixa renda ou isolada geograficamente, algo no permitido no texto da LGT.
4.3.8  Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes

As telecomunicaes e as TICs em geral trazem tanto impactos positivos quanto negativos ao meio ambiente (subsubseo 2.2.2), entretanto, as interfaces das polticas pblicas com estas questes so tnues (subseo 3.5). Recomendase que seja implementada uma regulao ambiental que preveja os impactos ao meio ambiente oriundos da prestao de servios de telecomunicaes, reduzindo os negativos e fomentando os positivos. Esta regulao deve, necessariamente, englobar todo o ciclo de vida dos bens necessrios oferta e utilizao dos servios de telecomunicaes.
4.3.9 Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor

fundamental que o Estado garanta um ambiente de competio que traga benefcios sociedade em termos de preo, qualidade, disponibilidade de acesso e inovaes, em um setor, hoje, caracterizado por oligoplios formados por grandes grupos privados. Neste sentido, recomenda-se que seja promovido o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor. Por um lado, h os defensores do modelo de competio entre servios, no qual os operadores sem infraestrutura oferecem seus servios por intermdio de uma nica rede de propriedade de um outro operador, o qual remunerado pelo aluguel de capacidade de rede no atacado, com preos regulados (KATZ, 2009).

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A lgica deste modelo a de que um operador de rede no possa criar barreiras entrada de novos competidores, que por sua vez poderiam utilizar a infraestrutura do primeiro para a prestao de servios concorrentes. Conforme mencionado nas sees 2.5.2 e 4.1.3.2, o setor de telecomunicaes brasileiro possui um ambiente de competio em que h monoplios regionais (STFC) e oligoplios no mbito de cada servio (SMP, SCM e TV por assinatura) e oligoplio de quatro grupos empresariais no mbito agregado. Alm disso, a ausncia de instrumentos claros para promover a separao entre as funes de prestao de servios e a operao da infraestrutura faz que a primeira seja indissocivel da segunda (subsubseo 2.5.2). Olhando para esta realidade atual, as concessionrias de STFC guardam semelhanas com aquele que o modelo define como o operador que seria obrigado a oferecer sua infraestrutura para que outros atores prestem servios por meio dela. Entretanto, a competio entre servios s poderia ser estabelecida caso fossem feitos ajustes no marco regulatrio. Podem ser citados: i) anlise de diferentes formas de separar servios e infraestruturas: separao estrutural, funcional e empresarial; ii) regulamentao da desagregao dos elementos da infraestrutura de telecomunicaes, com o estabelecimento de metodologia de clculo dos custos do seu uso por terceiros e regulao de preos; iii) regulamentao da revenda de capacidade de rede e da operao virtual por meio de infraestrutura de terceiro, permitindo, assim, ampliar a oferta de servios similares concorrentes por meio de uma mesma infraestrutura; iv) regulamentao da neutralidade da infraestrutura alugada, visando garantir isonomia na sua utilizao por atores concorrentes; e v) assimetrias regulatrias para fortalecer pequenos e mdios prestadores de servios de telecomunicaes. Por outro lado, existe tambm o modelo de competio entre plataformas. Neste modelo, atores com distintas infraestruturas autnomas competem entre si por servios de mesma natureza, mas de diferentes formas ou modos. Por exemplo, uma prestadora de servios de TV a cabo tambm poderia oferecer servios de telefonia e acesso internet por meio de sua infraestrutura. Para que este tipo de competio seja efetivo as seguintes caractersticas devem estar presentes: i) existncia de mais de um operador servindo um mesmo mercado com suas prprias infraestruturas; ii) operadores integrados verticalmente, controlando os recursos para oferecer servios ao mercado; iii) dinmica competitiva multidimensional: preos, servios e qualidade; iv) preos estabilizados e competio pela diferenciao dos produtos; v) existncia de estmulo competitivo para que cada operador aumente os investimentos em sua prpria infraestrutura; vi) benefcios operacionais resultantes do controle de infraestrutura e da cadeia de fornecimentos prprios; vii) ausncia de conluio tcito entre operadores devido a alta taxa de inovao e competio entre pacotes de servios; viii) grande parte dos ajustes regulatrios baseados em mecanismos de mercado e no sobre regulao ex ante; e ix) mecanismos de co-regulao pela diviso de responsabilidades entre o regulador e as empresas operadoras (KATZ, 2009).

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A primeira, segunda, quinta e sexta caractersticas, at certo ponto, existem no setor de telecomunicaes brasileiro. A existncia de mais de um operador competindo pela diferenciao dos produtos e com estmulo para aumentar seus investimentos, de forma geral, ocorre em regies com mercados atraentes, como os densamente povoados. Os operadores so integrados verticalmente e controlam seus recursos, mas, dependendo do servio, ainda competem principalmente em preos e pecam na qualidade. Alm disso, no podem competir em servios em que a regulamentao no permite. A sexta caracterstica de difcil avaliao e demandaria um estudo especfico. As duas ltimas podem ser vistas como resultado e objetivo ltimo de um marco regulatrio maduro, algo que ainda no uma realidade no Brasil. De forma geral, o que mais se assemelha no Brasil a este modelo a competio entre as plataformas de STFC e SMP para aplicaes de voz e entre as plataformas de STFC, SMP e TV a cabo para acesso internet, no entanto, ambas no renem todas as caractersticas do modelo. Algumas medidas poderiam ser tomadas para caminhar na direo deste modelo. Uma delas avaliar as restries impostas na regulamentao dos servios de telecomunicaes a respeito de que atores podem ou no explor-los. Isto permitiria que uma infraestrutura, originalmente ligada outorga de um determinado servio, possa ser utilizada para competir em iguais condies com a infraestrutura de um ator concorrente utilizada para outro servio. Tambm poderiam ser criadas assimetrias regulatrias entre os prestadores de servio para garantir que plataformas tecnolgicas dominantes no tragam um poder de mercado tal que crie entraves competio. Outro ajuste importante e complexo seria a prpria reviso do modelo de outorgas, hoje atreladas a determinados servios de telecomunicaes e a plataformas tecnolgicas especficas, em prol de um modelo simples, que aproveite a convergncia tecnolgica e de servios, e flexvel, a ponto de no engessar a evoluo dos usurios, da demanda e das aplicaes e impedir a adoo de novas tecnologias. Como elementos de promoo do debate, entre as diferentes formas de ampliar a competio no setor, sugere-se a elaborao de um estudo que avalie os impactos de cada um destes modelos e que sirva de base para uma clara definio do modelo de competio adotado pela Anatel na regulao da prestao de servios de telecomunicaes no Brasil.
4.3.10Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio

Ao longo deste documento, foram apresentados um diagnstico do setor e as interfaces das polticas pblicas, os quais permitiram constatar como o marco regulatrio no acompanhou os reflexos da convergncia tecnolgica e de servios. Recomenda-se, portanto, que seja criado um amplo debate para a modernizao e simplificao do marco regulatrio em diferentes dimenses.

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Uma delas diz respeito s regras de prestao dos servios de telecomunicaes. Ao longo de todo o documento foram apresentados exemplos de diferenas importantes entre os servios de telecomunicaes em alguns aspectos de seus regulamentos. Apenas a telefonia fixa prestada em regime pblico, por meio de concesses do STFC que incluem metas de universalizao, garantia de continuidade e reversibilidade dos bens Unio. Alm disso, o nico servio passvel de uso dos recursos do FUST. Estas condies no fazem parte do regulamento dos demais servios neste ponto analisados. Entretanto, voltando ateno para a universalizao dos demais servios, a ltima licitao de radiofrequncias para o SMP imputou metas aos vencedores e o novo PGMU do STFC incluiu metas de implantao de infraestrutura para a interligao das redes de acesso ao ncleo da rede, permitindo assim o acesso internet em banda larga. J a TV por assinatura no possui instrumento algum para promoo da universalizao. O acesso internet pode ser oferecido com ou sem mobilidade. No primeiro caso, considerado um servio de valor adicionado e, portanto, no possui regulamento especfico, como o do servio que lhe d suporte, no caso, o SMP. No segundo caso, o acesso internet prestado via licena de SCM, tendo, portanto, regulamento prprio, alm de possuir diversas restries nas caractersticas do servio para que este no se confunda com os demais servios de telecomunicaes regulamentados, como a ausncia de plano de numerao e a restrio ao encaminhamento de trfego telefnico. Com relao qualidade dos servios, o acesso internet o nico servio que no possui um PGMQ estabelecido pela Anatel. Alm disso, uma comparao entre a estrutura de cada PGMQ dos demais servios mostra que ela no homognea. Cada um possui diferentes formas de tratar um mesmo aspecto de qualidade ou at mesmo de no trat-lo como outro servio. Por exemplo, somente o STFC possui meta de modernizao de rede. A TV por assinatura prestada em diversas modalidades tecnolgicas com regulamentos distintos. O servio de TV a cabo possui uma lei prpria, enquanto os demais DTH, MMDS e UHF codificado so considerados servios especiais. Isto cria assimetrias entre obrigaes e demais regras para a prestao de servios similares entre si. H tambm diferenas entre as regras para formao dos preos dos servios neste ponto tratados. Por ser prestado em regime pblico, o STFC possui tarifas reguladas, enquanto os demais servios so prestados em regime de liberdade de preos. Alm disso, um importante componente do preo dos servios de telecomunicaes, o ICMS, varia entre os estados. Junto com as diferenas entre as alquotas de ISS e os outros tributos cobrados por municpios, so criadas assimetrias de preos para o mesmo servio em diferentes regies do pas.

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Essas e outras diferenas em aspectos bsicos dos servios de telecomunicaes, como obrigaes de universalizao, caractersticas do servio, regras de qualidade e de formao de preo, poderiam ser reduzidas para simplificar o marco regulatrio. Tendo em vista a convergncia entre setores, tecnologias e servios, cada vez mais tnue a separao das caractersticas desejveis de cada servio. Conforme resumido na subsubseo 4.1.1, a cesta de servios de telecomunicaes deve convergir para a comunicao multimdia, a qual ser utilizada para diferentes aplicaes de voz, dados e vdeo. Recomenda-se, portanto, uma anlise da atual regulamentao de cada servio, visando a unificao das regras de prestao de servios nos aspectos horizontais a todos eles, mantendo diferenas, no mximo, em caractersticas intrnsecas da definio de cada um deles. Uma outra dimenso da modernizao e simplificao do marco regulatrio a nfase no papel central do usurio como parmetro para definio de regras de qualidade de servio. Conforme mencionado na subsubseo 4.1.1, a evoluo dos usurios, demanda e aplicaes embute requisitos que se traduzem na crescente importncia do papel do usurio de servios de telecomunicaes, mais especificamente em termos de custo, qualidade, segurana, interatividade e simplicidade. Em primeiro lugar, importante que o SCM possua um PGMQ, algo que no existe hoje. Em segundo lugar, os PGMQs poderiam homogeneizar sua estrutura, de modo que todos levassem em considerao os mesmos aspectos de qualidade de servio. Em terceiro lugar, os aspectos a serem considerados nos PGMQs devem incluir no somente a qualidade do servio, mas tambm a qualidade da experincia do usurio do servio, incorporando requisitos como segurana, interatividade e simplicidade. Finalmente, recomenda-se que as metas de modernizao das redes tambm faam parte da regulamentao dos outros servios de telecomunicaes, e no somente o STFC, e que estejam atreladas aos novos paradigmas tecnolgicos da infraestrutura de telecomunicaes, e no a paradigmas do passado. A meta de modernizao do STFC diz respeito digitalizao da infraestrutura, algo relevante no sculo passado, mas no para o presente, muito menos para o futuro. A gesto do espectro de radiofrequncias outra dimenso a ser considerada na modernizao e simplificao do marco regulatrio. A subsubseo 4.1.1 mostrou que a evoluo dos usurios, demanda e aplicaes traz requisitos que ampliam o conceito de mobilidade para incorporar a ubiquidade de abrangncia temporal, geogrfica e de servio: a qualquer lugar, qualquer instante e qualquer mdia. Esta tendncia vai na direo de um uso intenso das radiofrequncias, entretanto, estas so um recurso limitado e um bem pblico (subsubseo 2.4.5). Por este motivo, recomenda-se que a gesto do espectro de radiofrequncias, atribuio da Anatel, seja realizada de forma flexvel e tecnologicamente neutra, permitindo que a difuso de diferentes tecnologias e servios no seja amarrada por gargalos indesejveis.

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5 CONSIDERAES FINAIS

O objetivo deste captulo servir de plataforma de sistematizao e de reflexo acerca dos desafios e oportunidades do desenvolvimento nacional, de forma a fornecer ao Brasil o conhecimento crtico necessrio tomada de posio frente aos desafios da contemporaneidade mundial, mais especificamente da rea de infraestrutura econmica do setor de telecomunicaes. Para tanto, partiu de um diagnstico sinttico deste setor para, em seguida, promover um dilogo com o mundo das polticas pblicas correspondentes e seus impactos ou sua capacidade de enfrentar os principais problemas diagnosticados. Esta anlise culminou em um conjunto de diretrizes para reorganizar a orientao e a ao governamental federal por meio de suas principais polticas pblicas. O diagnstico do setor mostrou que a convergncia entre tecnologias, bens e servios de setores antes separados telecomunicaes, tecnologia de informao e contedo e o processo global de liberalizao comercial e regulatrio permearam transformaes tecnolgicas e institucionais que trouxeram reflexos na evoluo recente das telecomunicaes no Brasil. Houve uma nova atribuio de papis para os setores pblico e privado, cabendo a este ltimo a explorao comercial e ao primeiro a formulao e implementao de polticas, diretrizes, objetivos e metas. Com a privatizao veio a modernizao da infraestrutura e o aumento do acesso da populao aos servios de telecomunicaes, mas tambm a alta concentrao do mercado em alguns poucos grupos econmicos, em sua maioria de capital originalmente estrangeiro. Vieram tambm transformaes estruturais que fizeram que a infraestrutura de telecomunicaes no possa mais ser vista apenas como aquela necessria prestao de servios de telefonia para aplicaes de voz e fax, fazendo parte de um setor maior de tecnologias de informao e comunicaes e contedos de informao audiovisual. Neste setor ampliado, novos atores competem com os atores tradicionais, forando estes ltimos a diversificarem seus servios, por exemplo, pela incluso de servios de TV por assinatura e acesso internet. Com isto, os prestadores de servios de telecomunicaes assumem tambm o papel de manter uma infraestrutura que os tornem capazes de oferecer no somente telefonia, mas tambm novos servios de valor adicionado e suas aplicaes ao consumidor final, bem como garantir que aqueles que exploram os novos servios multimdia possam faz-lo a partir desta mesma infraestrutura. Finalmente, o carter transversal do setor faz que este seja responsvel por impactos econmicos positivos nas demais reas de infraestrutura econmica tratadas neste livro, por meio de aplicaes avanadas de servios de telecomunicaes. Por outro lado, tambm resulta em impactos ambientais, mas que tambm podem ser mitigados pelo prprio uso das TICs. O diagnstico mostrou ainda que o Brasil est em uma posio intermediria em relao ao resto do mundo em diversos indicadores de evoluo dos servios de telecomunicaes e que no pas h graves disparidades geogrficas, entre

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as diferentes regies e as zonas urbana e rural. Depois de uma breve apresentao dos marcos legais e regulatrios de uma seleo de servios de telecomunicaes (telefonia fixa e mvel, TV por assinatura e acesso internet) foi identificada uma srie de gargalos que reduz a capacidade de habilidade da infraestrutura de telecomunicaes de dar suporte a servios compatveis com os desafios contemporneos: i) preos de bens e servios de telecomunicaes incompatveis com a renda mdia da populao brasileira, relativamente baixa e m distribuda; ii) baixos indicadores de escolaridade e proficincia no uso de TICs em boa parte da populao brasileira; iii) ambiente de competio pouco dinmico e com amarras regulatrias; iv) imbrglios ligados ao uso do FUST; v) baixa qualidade de servio percebida por usurios; vi) heterogeneidade regulatria entre os servios no tratamento da qualidade; vii) crescimento das redes de telecomunicaes no foi acompanhado de aumento dos recursos do ator responsvel pelas atividades de fiscalizao da qualidade dos servios prestados; e viii) ausncia de uma poltica setorial articulada com outras aes do Estado, por exemplo, a poltica fiscal. Em seguida, o documentou aprofundou a identificao das interfaces das polticas pblicas com os pontos diagnosticados anteriormente. Em termos de mecanismos de financiamento, seu quadro pode ser resumido como uma combinao de recursos maciamente privados, com uma parcela pequena de recursos originrios do BNDES. J tem termos de nvel de investimento, no modelo de prestao de servios atual, cabe ao setor privado a maior parte deste papel e vislumbra-se para os prximos anos, no mnimo, sua manuteno, com possibilidade de crescimento direcionado pela necessidade dos prestadores de servio se manterem competitivos frente aos seus concorrentes. J o investimento pblico complementar, atuando no financiamento via BNDES e na implementao de programas pblicos voltados a acessos coletivos e reduo de desigualdades regionais e sociais. O Estado ainda atua na varivel investimento pela imposio de regras de universalizao aos prestadores de servios e, potencialmente, poderia atuar por meio do uso dos recursos do FUST. A tendncia de investimento pblico positiva, motivada pela proliferao de programas ligados ao acesso internet. No que concerne as parcerias entre esferas de governo, h duas facetas do Estado: uma em que h articulao entre as esferas, por exemplo, entre municpios e Unio e outra em que cada esfera atua independente das demais. A anlise das interfaces das polticas pblicas com a formao de preos e tarifas mostrou que: i) h diferenas regulatrias entre os servios nas regras para formao dos preos dos servios; ii) a poltica tributria no atua a favor da proliferao de bens e servios de telecomunicaes, comparando-os, em alguns casos, com itens suprfluos e armas de fogo; e iii) h assimetrias e falta de clareza nos marcos legais e regulatrios quanto prtica de diferentes tipos de subsdio por parte dos prestadores de servio. Finalmente, a anlise da interface das polticas com os

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potenciais impactos dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes sobre a eficincia econmica e na sustentabilidade ambiental, mostrou que, por um lado, h baixa eficcia no combate aos gargalos de renda e capacitao da populao e de preos dos bens e servios, pouca articulao entre polticas e timidez na incorporao de aspectos relacionados ao impacto no meio ambiente no marco legal e regulatrio do setor. Por outro lado, h setores que inovaram com o uso de TICs, como o financeiro, e o prprio Estado tem promovido novos servios por meio de aes de governo eletrnico. Com base nos achados das anlises anteriores, o estudo ofereceu algumas perspectivas que serviram de insumo para a elaborao de cenrios. As perspectivas foram colocadas em termos de variveis pertencentes a diferentes dimenses do sistema setorial de inovao de telecomunicaes, mas que coevoluem: i) usurios, demanda e aplicaes; ii) investimentos; iii) competio; iv) massificao; v) legislao ambiental; e vi) papel do poder pblico. Diferentes alternativas de comportamento futuro destas variveis possibilitaram a escolha dos seguintes cenrios:
Varivel Papel do poder pblico Usurios, demanda e aplicaes Investimentos Competio Massificao Legislao ambiental Cenrio As TICs so alvo de polticas pblicas articuladas. A participao do Estado na prestao de servios continua complementar do setor privado ou o Estado passa a ser um ator relevante na prestao de servios, por meio de empresa pblica A cesta de servios convergentes uma realidade para a maioria da populao. Outros setores utilizam amplamente as aplicaes desenvolvidas sobre os servios de telecomunicaes A capacidade de investimento cresce por meio de maior atuao do setor pblico, visando reduzir desigualdades regionais e sociais. O mercado nacional explorado por diversos atores em ampla concorrncia O acesso a banda larga o principal servio que ser aplicado para a comunicao entre indivduos O surgimento e a aplicao rigorosa de novo arcabouo regulatrio para lidar com os impactos ambientais das TICs

Por sua vez, esses cenrios foram o guia da construo de uma lista de recomendaes de polticas pblicas e exemplos de aes e instrumentos para cada uma. A seguir apresentado um resumo das recomendaes. Exemplos de aes e instrumentos so oferecidos no anexo. 1) Promover sinergia entre polticas pblicas. 2) Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia. 3) Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes. 4) Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a metas e avaliaes de impacto.

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5) Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios. 6) Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga. 7) Solucionar obstculos utilizao do FUST. 8) Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes. 9) Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor. 10) Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio. A anlise realizada ao longo deste documento permite inferir algumas concluses adicionais, em termos de implicaes para a formulao de polticas pblicas de promoo dos investimentos na infraestrutura de telecomunicaes. Em primeiro lugar, imprescindvel a existncia de polticas pblicas voltadas ao setor de telecomunicaes e utilizao de seus bens e servios nos demais setores da economia. Sem aes externas dificilmente as telecomunicaes, as TICs em geral e os contedos de informao audiovisual permitiro que o pas alcance e usufrua todos os benefcios da economia que seu carter transversal permite em termos potenciais. Em segundo lugar, ficou patente que as telecomunicaes so um setor com variveis heterogneas e que no pode haver uma soluo nica para o papel do Estado e suas polticas pblicas de massificao dos servios. Adicionalmente, isto quer dizer que a simples traduo de prticas oriundas de outros pases no necessariamente trar efeitos similares no pas. A utilizao de conceitos e frmulas estrangeiras deve ser cuidadosamente analisada sob a tica das condies especficas do setor de telecomunicaes brasileiro e suas diversas variveis e dimenses. Este relatrio procurou alertar para as especificidades setoriais das telecomunicaes em suas diferentes dimenses. Para tanto, utilizou um modelo de anlise que oferece uma viso no somente multidimensional, mas tambm integrada e dinmica, utilizando diferentes tradies tericas transformao setorial, ligaes e interdependncias que determinam as fronteiras setoriais, os sistemas de inovao e a teoria evolucionista. Seu objetivo, especificamente para este trabalho, foi o de levar em conta o papel das organizaes extra-firma, das relaes entre os atores e das transformaes setoriais em termos de fronteiras, atores, produtos e estrutura. Com isso, oferece uma riqueza de insumos para a elaborao de polticas pblicas de telecomunicaes que levem em considerao a dinmica sistmica dos elementos que compem o setor ou que tm relao com este. Por outro lado, existem limitaes neste trabalho de pesquisa. Uma delas a prpria escolha

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de determinadas dimenses, unidades de anlise e indicadores para a composio da anlise. A escolha de outro conjunto de elementos poderia trazer resultados diferentes. Outra limitao a prpria metodologia utilizada, baseada, em grande parte, em fontes secundrias, as quais podem no oferecer informaes no nvel necessrio de detalhe, preciso ou iseno de opinio. Este trabalho permitiu que fossem identificadas as futuras direes para o aprofundamento deste tema de pesquisa. Uma delas reduzir eventuais limitaes da metodologia utilizada por meio de levantamento de dados de fontes primrias, por exemplo, com consulta a representantes dos diferentes atores setoriais. Uma outra, aprofundar o modelo de anlise utilizado, considerando outros elementos e variveis utilizados na construo dos cenrios. Aspectos de uma poltica industrial, que trate especificamente de questes relacionadas indstria de transformao do setor de telecomunicaes, como a fabricao de tele-equipamentos, poderiam enriquecer a anlise. Finalmente, as recomendaes de polticas pblicas neste ponto explicitadas oferecem campo para seu detalhamento posterior, em termos de aes e instrumentos especficos, algo no tratado em exausto neste trabalho.

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Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

ANEXO Exemplos de aes e instrumentos de polticas pblicas


Recomendao Exemplos de aes e instrumentos Poltica educacional: O ensino de matemtica e cincias, bem como o de habilidades para uso de TICs, deve fazer parte da poltica educacional Poltica fiscal tributria: Desonerao dos bens e servios da cadeia de valor do setor que estejam alinhados com a poltica setorial de massificao do uso de servios de telecomunicaes Poltica fiscal oramentria: Aplicao dos recursos da Unio oriundos da explorao dos servios de telecomunicaes no prprio setor, eliminando o contingenciamento do Fistel e do FUST Promover sinergia entre polticas pblicas Poltica cientfica e tecnolgica: Expanso de programas existentes de pesquisa e desenvolvimento de solues em TICs alinhadas evoluo esperada do comportamento dos usurios, da demanda e das aplicaes de servios de telecomunicaes. Eliminao do contingenciamento dos recursos do Funttel e sua aplicao no fomento a P&D nos pontos citados Polticas setoriais: Programas e aes dos demais setores devem incluir aspectos especficos do setor de TICs no mbito educacional, fiscal e cientfico e tecnolgico Poltica industrial: Que o PDP continue sendo implementado e que se alinhe s demais polticas pblicas que lidam com os servios de telecomunicaes, tanto as polticas setoriais, quanto as demais polticas (educacional, fiscal, cientfica e tecnolgica e industrial) Definio clara do papel do Estado em cada segmento de mercado de servios de telecomunicaes, com aes baseadas nas diferentes caractersticas utilizadas para definir cada segmento Definio clara do papel do Estado na prestao de servios de telecomunicaes Considerar as parcerias pblico-privadas como alternativa para prestao de servios de telecomunicaes Intensificar programas de governo eletrnico e de incluso digital atrelados a metas e avaliaes de impacto Promover a sinergia entre Unio, estados e municpios Promover a massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga Estudo sobre a necessidade de se adequar o marco legal e regulatrio atual para a utilizao de PPP especfica para o setor de telecomunicaes

Definir as funes do Estado no novo contexto de convergncia

Atrelar metas e metodologia de avaliao de impacto aos programas

Unio deve articular programas pblicos das diferentes esferas Implementar um programa nacional de massificao do uso e do acesso infraestrutura de telecomunicaes em banda larga Aplicao de um modelo de custos que sirva de base para determinar a parcela no recupervel pela explorao dos servios

Solucionar obstculos utilizao do FUST

Ampliar escopo de servios passvel de uso dos recursos do FUST Criar opes na legislao para que seja possvel a oferta de subsdios e servios diferenciados para a populao de baixa renda ou isolada geograficamente

Implementar regulao ambiental sobre todo o ciclo de vida dos bens de telecomunicaes

Regulao ambiental que preveja impactos ao meio ambiente oriundos da prestao de servios de telecomunicaes, reduzindo os negativos e fomentando os positivos
(Continua)

Desafios e Oportunidades do Setor de Telecomunicaes no Brasil


(Continuao)

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Recomendao

Exemplos de aes e instrumentos Elaborao de um estudo que avalie os impactos de modelos de competio entre servios e plataformas Anlise de diferentes formas de separar servios e infraestruturas (separao estrutural, funcional e empresarial) Regulamentao da desagregao dos elementos de infraestrutura de telecomunicaes, com o estabelecimento de metodologia de clculo dos custos do seu uso por terceiros e regulao de preos

Promover o debate entre as diferentes formas de garantir a competio no setor

Regulamentao da revenda de capacidade de rede e da operao virtual por meio de infraestrutura de terceiro, permitindo, assim, ampliar a oferta de servios similares concorrentes por meio de uma mesma infraestrutura Regulamentao da neutralidade da infraestrutura alugada, visando garantir isonomia na sua utilizao por atores concorrentes Assimetrias regulatrias para fortalecer pequenos e mdios prestadores de servios de telecomunicaes Avaliar as restries impostas na regulamentao dos servios de telecomunicaes a respeito de que atores podem ou no explor-los Reviso do modelo de outorgas, em prol de um modelo simples e flexvel Anlise da atual regulamentao de cada servio, visando a unificao das regras de prestao de servios nos aspectos horizontais a todos eles PGMQ para SCM Homogeneizao entre PGMQs de diferentes servios

Promover o debate para modernizar e simplificar o marco regulatrio

Incluir nos PGMQs a qualidade da experincia do usurio do servio, incorporando requisitos como segurana, interatividade e simplicidade Incluir nos PGMQs metas de modernizao das redes atreladas aos novos paradigmas tecnolgicos Gesto do espectro de radiofrequncias flexvel e tecnologicamente neutra

CAPTULO 6

PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O TRANSPORTE AREO NO BRASIL E NO MUNDO

1 INTRODUO

Um dos maiores desafios para um pas como o Brasil com grande extenso territorial e no limiar de um novo ciclo de desenvolvimento o de consolidar a ocupao sustentvel do territrio e promover a integrao de suas regies. Trata-se de impulsionar, no mbito de um vasto territrio, o desenvolvimento nas suas vertentes econmica, social e ambiental, reduzindo os desequilbrios existentes entre os principais centros promotores do avano socioeconmico e as fronteiras agrcolas e regies remotas de ocupao mais recente. O desafio torna-se ainda mais complexo, quando a integrao diz respeito s reas localizadas em meio a biomas pressionados pela explorao desordenada e predatria, como a Amaznia e o Pantanal. O transporte areo tem sido por dcadas e dever ser ainda por muito tempo o meio de integrao nacional por excelncia em pases com dimenses continentais e cenrios geogrficos extremamente variados. Sua infraestrutura de apoio irradia-se de forma pontual pelo territrio, uma vez que no tem o carter linear dos modais terrestres de transporte (ferrovirio e rodovirio), o que permite vencer os obstculos naturais sem grande dificuldade e com menores danos ambientais. A velocidade de operao, por sua vez, propicia a ligao de extremos de pases continentais em um mesmo dia. Uma vantagem adicional da escolha das aeronaves, que pode adaptar-se facilmente s condies da demanda. So muitas, portanto, as vantagens comparativas e competitivas do transporte areo, como elemento estratgico para a integrao do territrio nacional. No entanto, ao lado de suas vantagens como um meio de transporte rpido, tambm aquele que torna mais visveis e sbitas as suas fragilidades. Considerem-se, neste caso, especialmente, aquelas relacionadas: i) viabilidade econmica decorrente, tanto das estreitas margens de rentabilidade das operaes das empresas areas quanto do ritmo acelerado das mudanas tecnolgicas; e ii) dificuldade que tm os gestores das infraestruturas aeroporturia e aeronutica1 de acompanharem o rpido crescimento das necessidades dos usurios, intermedirios e finais, da aviao civil.
1. Instalaes de controle e segurana do espao areo e de proteo ao voo.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

O Brasil passa por um momento promissor, com perspectivas muito favorveis de continuidade do seu desenvolvimento. Neste sentido, o transporte areo tem respondido rapidamente mudana de perfil socioeconmico do pas. De fato, h mais pessoas utilizando os servios areos, seja voltando a utiliz-los por terem recuperado renda, seja por os utilizarem pela primeira vez, em razo de alternativas mais acessveis de preos e financiamento das passagens. O mercado de carga area, por sua vez, vem crescendo consistentemente, em paralelo ao transporte de passageiros, embora de forma menos visvel. Isto, devido sua caracterstica de transportar cargas discretas, com volumes reduzidos e alto valor agregado por unidade de peso. Outro importante fator de crescimento da carga area tem sido a difuso, em escala global, do chamado e-commerce, ou seja, do comrcio eletrnico. Muito provavelmente, a demanda por servios de transporte areo continuar crescendo e pressionando as infraestruturas existentes. Isto poder ser uma medida de sucesso ou de fracasso, dependendo da abordagem da questo. Sucesso, porque um nmero maior de pessoas, a quem o acesso ao avio era negado devido barreira econmica, poder viajar, a lazer ou a trabalho, refletindo mas tambm estimulando o crescimento da economia brasileira. Fracasso, se os investimentos pblicos e privados no setor de aviao civil no acompanharem as crescentes exigncias do mercado. Convm ressaltar que o transporte areo de passageiros e cargas tem sido um importante fator de suporte globalizao. No que se refere movimentao de cargas, ele vem induzindo cadeias logsticas complexas voltadas tanto para o atendimento das compras pela internet quanto para a dinmica de mercadorias que exigem rapidez na sua entrega e cujo valor justifica o deslocamento areo. Os grandes aeroportos destinaram reas cada vez maiores para a transferncia e embarque deste tipo de carga, valendo-se dos grandes avanos ocorridos na tecnologia aeronutica, bem como nos mtodos de unificao e preservao da carga area. No transporte de passageiros, por sua vez, tambm houve grande crescimento das escalas de movimentao em funo, principalmente, dos aumentos de produtividade e barateamento das passagens areas. A difuso do transporte areo, com fluxos crescentes de viagens de negcios e turismo, propiciou maior presena e agregao de valor complexa cadeia produtiva da aviao civil. Note-se que os pases que fortaleceram esta cadeia, por meio de polticas consistentes, aumentaram seu potencial de barganha em acordos internacionais, bilaterais ou multilaterais. Na globalizao, portanto, a logstica e o transporte passaram a atuar como fatores essenciais para uma insero mais plena no comrcio mundial, reduo de assimetrias e adio de valor s cadeias produtivas nacionais. A existncia de infraestruturas adequadas, sistemas operacionais eficientes e empresas nacionais privadas de porte para a logstica e o transporte hoje condio essencial para que as negociaes entre pases e blocos possam ser feitas em bases de maior reciprocidade (BARAT, 2007c).

Panorama e Perspectivas para o Transporte Areo no Brasil e no Mundo

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Este captulo se prope, portanto, a traar um panorama e propor solues para um dos setores seguramente mais desafiadores, no que diz respeito ao desenvolvimento futuro do pas. No h insero nos mercados globais sem propagao, velocidade e eficincia. No h cidades prsperas e ativamente participantes da economia internacional, sem que seja propiciado um amplo acesso a quem queira visit-las. Desta forma, obedeceu-se no texto lgica apontada para o transporte areo como suporte estratgico, tanto para a ocupao sustentvel do territrio e a integrao regional como tambm para a crescente insero do Brasil como protagonista de peso na economia mundial.
2 PANORAMA E DIAGNSTICO DO SISTEMA DE AVIAO CIVIL 2.1 Contexto histrico geral

Em uma perspectiva mundial e de longo prazo, a extraordinria expanso do transporte areo dependeu da conjugao de uma multiplicidade de fatores. Foram sucessivas dcadas de significativos avanos tecnolgicos e grandes mudanas organizacionais, no sentido de ampliar a mobilidade das pessoas e mercadorias, em escala domstica e mundial. O dinamismo e a crescente competitividade do mercado propiciaram ao transporte areo a incorporao de tecnologias de ponta geradas nas mais variadas reas do conhecimento. Podem ser citados os seguintes exemplos dos avanos alcanados nos ltimos 50 anos: os avanos da termodinmica aplicados s turbinas; as combinaes de materiais para as estruturas e componentes das aeronaves; o notvel desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao aplicado cadeia produtiva do transporte areo; as avanadas tcnicas de gesto de estoques e materiais; as grandes conquistas obtidas nas tcnicas de gesto empresarial; as sofisticadas tcnicas de comercializao, notadamente nos sistemas de reservas e emisso de passagens; e as condies de financiamento de aeronaves e seus componentes.

As mudanas significativas na dinmica e escala do transporte areo ocorreram, na verdade, desde os anos de 1960 na direo de expressivos ganhos em eficincia. Tais ganhos decorreram cumulativamente: i) da evoluo tecnolgica das aeronaves e dos sistemas de propulso (eficincia tecnolgica); ii) do melhor gerenciamento dos recursos financeiros, humanos e materiais das empresas areas (eficincia gerencial); iii) dos aumentos persistentes da produtividade dos empregados das empresas areas (eficincia profissional); e iv) do melhor relacionamento institucional entre o poder pblico concedente e as empresas operadoras, em termos da modernizao e adequao da funo reguladora (eficincia institucional).

342

Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Uma avaliao mais agregada dos impactos dessas mudanas nas tendncias de longo prazo do transporte areo mundial permite fazer duas importantes constataes: i) a queda sistemtica dos custos unitrios e das tarifas em termos reais; e ii) o aumento contnuo dos nveis de produtividade nas operaes. Com relao ao primeiro fator responsvel pelos ganhos em eficincia, qual seja, o da evoluo tecnolgica dos equipamentos de voo, a tabela 1 mostra o que ocorreu em funo dos avanos, tanto na tecnologia de propulso quanto na maior capacidade das aeronaves. Aps a Segunda Guerra Mundial e nas dcadas subsequentes, as mudanas tecnolgicas foram de tal monta que propiciaram um extraordinrio e contnuo crescimento da produtividade das aeronaves. Consequentemente, os melhores desempenhos contriburam para a tendncia de decrscimo continuado do yield2 em termos reais.
TABELA 1
Evoluo tecnolgica dos equipamentos de voo 1950, 1985 e 2004
1950 Eficincia dos combustveis dos motores1 Nmero mdio de passageiros transportados por voo Velocidade mdia por voo
2

1985 47,6 168 418

2004 110,2 256 641

33,5 48 205

Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. Notas: 1 Assentos/milha disponveis por galo consumido de combustvel. 2 Milhas/hora de voo.

Um segundo fator que, em longo prazo, contribuiu para os ganhos de eficincia das empresas areas foi a melhor utilizao dos seus recursos financeiros, humanos e materiais, por meio do aumento da extenso das etapas de voo e do nmero de assentos disponveis. Neste sentido, a etapa mdia por passageiro e os assentos mdios por decolagem cresceram continuamente em escala mundial. O terceiro fator foi a evoluo dos nveis de produtividade dos empregados das empresas areas. Os perodos de crescimento rpido da produtividade ocorreram, via de regra, por ocasio da incorporao de um grande nmero de aeronaves novas e de maior capacidade s frotas das empresas areas. A maior oferta de assentos sem a necessidade de mais contrataes de pessoal induziu aumentos expressivos de produtividade, intercalados por perodos de maior estabilidade. Houve, tambm, crescimento da eficincia do trabalho por ocasio dos ajustes chamada desregulamentao, especialmente nos Estados Unidos e Reino Unido, estendendo-se, posteriormente Unio Europeia. Por conta dos ajustes, muitas empresas areas fizeram acordos com os sindicatos, obtendo concesses que
2. Receita operacional obtida por passageiro-quilmetro transportado.

Panorama e Perspectivas para o Transporte Areo no Brasil e no Mundo

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resultaram em aumentos de produtividade. Com custos unitrios da mo de obra sensivelmente menores, as empresas areas reduziram o yield, propiciando a atrao de passageiros e, ao mesmo tempo, a rentabilidade do negcio. Neste sentido, as formas inovadoras de relacionamento institucional entre os poderes pblicos e as empresas operadoras, tambm contriburam para os ganhos de eficincia. Pelo aumento da etapa mdia de voo e do nmero mdio de assentos, as empresas areas tornaram-se mais aptas a enfrentar os problemas decorrentes dos aumentos de escala, presentes na operao das modernas aeronaves. As novas tecnologias, como a Ultra-High Bypass (UHB) proporcionando redues entre 25% e 40% do consumo de combustveis e as aeronaves wide-bodies-twin aisles grande porte e dois corredores , permitiram custos operacionais unitrios muito inferiores. As contnuas renovaes de frota, portanto, permitiram s empresas areas tirar partido das economias de escala propiciadas pela operao das modernas aeronaves de alta capacidade, reduzindo seus custos operacionais unitrios.
3 PANORAMA INTERNACIONAL 3.1 Evoluo do mercado mundial

Em 2009, havia 230 empresas filiadas International Air Transport Association (Iata), representando 93% do transporte areo regular de passageiros e cargas, e baseadas em 139 pases. Deste total, as dez maiores empresas as chamadas megacarriers3 atenderam cerca de um tero (32,6%) da demanda mundial em termos de passageiros-quilmetro transportados em voos domsticos e internacionais. Outras 15 grandes empresas responderam por 26,4% do total; sendo que as restantes, 205 couberam atender a 41% da demanda do transporte regular. No caso das cargas, as dez maiores empresas foram responsveis por 15% das toneladasquilmetro movimentadas no mundo em voos domsticos e internacionais. O trfego areo mundial passageiros-quilmetro pagos em voos regulares internacionais e domsticos distribui-se por sete grandes regies, da forma apresentada na tabela 2. Em 2008, a Amrica do Norte respondia por 32,4% da movimentao mundial, seguida da Europa includa a ex-Unio Sovitica europeia com 28,5%. O mercado da sia e do Pacfico tinha uma participao com 26,8% e a Amrica Latina e Caribe de 4,4%. Esta distribuio permite constatar a grande concentrao da demanda mundial aproximadamente 61% do transporte areo regular do mundo nas rotas internas dos Estados Unidos Canad e da Comunidade Econmica Europeia. Acrescentando-se s rotas internacionais do Atlntico Norte aquelas do Pacfico Sudeste e Asitico Japo, a concentrao do trfego mundial chega aos 88%.
3. A tendncia que as mega-carriers sejam cada vez mais os grandes conglomerados ou holdings de empresas areas resultante de fuses e aquisies. Por exemplo: Air France/KLM/Alitalia.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

TABELA 2

Trfego areo mundial para voos regulares internacionais e domsticos de passageiros 1996-2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro transportados/ano)
Mercado Amrica do Norte Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) sia, Extremo Oriente e Pacfico Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio frica Total mundial Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. 1996 1.012,3 712,7 526,7 89,4 58,0 19,3 2.418,4 % 41,8 29,5 21,8 3,7 2,4 0,8 100 2008 1.385,8 1.220,9 1.149,7 189,7 233,5 103,3 4.282,8 % 32,4 28,5 26,8 4,4 5,5 2,4 100,0 Taxa de crescimento (% 2008-1996) 36,9 71,3 118,3 112,2 302,6 435,2 77,1

No que diz respeito ao transporte de cargas (cargas areas, correios e malas postais), o trfego areo mundial expresso em toneladas-quilmetro nos voos regulares internacionais e domsticos distribuiu-se pelas sete grandes regies, de forma aproximada do trfego de passageiros. A exceo a de um percentual pouco mais elevado da sia e Pacfico, como pode ser visto na tabela 3, a seguir. Com efeito, em 2008, a Amrica do Norte respondia por 30,7% da movimentao mundial, seguida da Europa includa a ex-Unio Sovitica europia com 27,7%. O mercado da sia e do Pacfico tinha uma participao com 29,4% e a Amrica Latina e Caribe de 4%. Ente 1999 e 2008, o trfego areo de cargas cresceu 48%, sendo que na Amrica Latina e Caribe o crescimento foi de 73%.
TABELA 3
Trfego areo mundial para voos regulares internacionais e domsticos de cargas 1999 e 2008
(Em bilhes de toneladas-quilmetro transportados/ano)
Continente Amrica do Norte Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) sia, Extremo Oriente e Pacfico Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio frica Total mundial Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. 1999 146,7 106,3 88,5 12,6 9,6 6,7 370,4 % 39,6 28,7 23,9 3,4 2,6 0,7 100,0 2008 168,9 152,4 161,4 21,8 33,2 12,1 549,7 % 30,7 27,7 29,4 4,0 6,0 2,2 100,0 Taxa de crescimento (% 2008-1999) 15,1 43,4 82,4 73,0 245,8 80,6 48,4

Panorama e Perspectivas para o Transporte Areo no Brasil e no Mundo

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Das dez empresas que atenderam os 32,6% da demanda mundial de passageiros, seis so norte-americanas, sendo que somente elas atenderam 21% dos passageiros-quilmetro transportados em voos domsticos e internacionais. As restantes so trs europeias e uma asitica. Configura-se, hoje, uma ntida tendncia ao reforo da posio predominante dos chamados mega-carriers no mercado mundial. So 25 as empresas que movimentam mais de 80 bilhes de passageiros-quilmetro ao ano (a.a.). No transporte areo de cargas ocorre uma concentrao menor, das dez empresas que respondem por 15% da movimentao mundial, apenas duas so norte-americanas e atenderam a 5% da movimentao mundial. Das restantes, cinco so asiticas e trs europeias. Note-se, no entanto, que a Federal Express e a United Parcel Service (UPS) respondiam por um tero da movimentao de cargas realizada pelas dez maiores empresas mundiais. As tabelas 4 e 5, a seguir, mostram a participao das dez maiores empresas de passageiros e cargas, respectivamente.
TABELA 4
Dez maiores empresas areas de passageiros no trfego domstico e internacional 2008
(Em milhes de passageiros-quilmetro pagos)
Empresa American Airlines United Airlines Delta Airlines Air France Continental Airlines Lufthansa Southwest Airways British Airlines Nortthwest Airlines Emirates Dez maiores Brasil total Total mundial Fonte: Iata (2009). Elaborao prpria. Mpassag/km 211.987 176.706 169.895 131.845 129.433 126.267 118.272 115.734 114.608 100.672 1.395.419 68.950 4.282.850 % 4,95 4,13 3,97 3,08 3,02 2,95 2,76 2,70 2,68 2,35 32,58 1,61 100,00

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

TABELA 5

Dez maiores empresas areas de cargas no trfego domstico e internacional 2008


(Em milhes de toneladas-quilmetro pagos)
Empresa Federal Express UPS Korean Cathay-Pacific Lufthansa Singapore Airlines Emirates Air France Cargolux China Airways Dez maiores Brasil total Total mundial Fonte: Iata (2009). Elaborao prpria. Mt/km 15.122 10.977 8.890 8.245 8.206 7.486 6.013 5.820 5.334 5.261 81.354 8.404 549.700 % 2,75 2,00 1,62 1,50 1,49 1,36 1,09 1,06 0,97 0,96 14,80 1,53 100,00

As vantagens comparativas que favorecem as mega-carriers tm, na verdade, um efeito cumulativo, em detrimento das empresas menores, especialmente as situadas nos pases menos desenvolvidos. Entre as mais importantes, so citadas a seguir. Sistemas de reservas dominantes, altamente informatizados, que propiciam facilidades para os agentes de viagens, responsveis por mais de 80% das emisses nos Estados Unidos e na Unio Europeia. Ofertas diversificadas de servios conjuntamente com as reservas de passagens areas, tais como reservas de hotis, locao de automveis, refeies especiais bordo, entre outros. Disponibilidade de bancos de dados acoplados aos sistemas de reservas, que permitem maior previsibilidade no comportamento dos usurios, fidelizao da demanda e oferta de descontos. Disponibilidade de maior volume de recursos para a promoo de campanhas publicitrias. Maior capacidade de obteno de leasing de novas aeronaves especialmente as de grande capacidade wide-bodies e de permanente atualizao tecnolgica, inclusive obtendo descontos junto aos fabricantes. Maior insero nas rotas e grandes polos geradores de trfego areo de negcios e turismo.

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s empresas dos pases menos desenvolvidos, ou fora das principais rotas de trfego areo, restaram as opes de estabelecer alianas estratgicas, planos conjuntos de rotas, coordenao na compra de aeronaves e centralizao do treinamento de pessoal de voo e terra. Estas foram, em muitos casos, as alternativas encontradas para enfrentar a competio das grandes empresas. Nos ltimos 50 anos, a crescente integrao do Pacfico e Extremo Oriente aos polos dinmicos da economia mundial (situados na Amrica do Norte e Europa Ocidental) a partir da transformao da economia japonesa na segunda maior do mundo alterou profundamente os fluxos de transporte areo. O posterior crescimento da Coreia, Cingapura, Malsia e Taiwan e, mais recentemente, as extraordinrias expanses das economias da China e da ndia reforaram esta tendncia. Outra mudana importante foi a gradual transformao que sofreu a Unio Europeia no sentido de tornar-se uma grande unidade de cabotagem como os Estados Unidos procurando abandonar a concepo tradicional de rotas internas por pas. Finalmente, as prsperas economias exportadoras e altamente competitivas do Sudeste Asitico foram capazes de gerar recursos para financiar macios investimentos em infraestruturas aeroporturias e frotas de aeronaves de alta capacidade. A localizao privilegiada dos aeroportos, a elevada qualificao dos empregados e a atualizao tecnolgica das aeronaves tornaram os chamados Tigres e Baleias Asiticos um segmento importantssimo do mercado mundial e suas empresas areas competitivas. Em 1978, a participao da sia, do Extremo Oriente e do Pacfico no total do trfego areo mundial era de aproximadamente 14%. Em 1996 esta participao elevou-se para cerca de 22%, atingindo o percentual de 26,8% em 2008. Nesta perspectiva de longo prazo, entre 1978 e 2008, a participao percentual da Amrica do Norte decresceu (de 45,6% para 32,4%), a Europa includa a ex-Unio Sovitica manteve uma posio relativamente estvel, enquanto que a contribuio da Amrica Latina e Caribe no trfego areo mundial teve um decrscimo de 5,2% para 4,4%, conforme indica a tabela 6.
TABELA 6
Tendncia do trfego areo mundial no transporte areo regular 1978, 1988, 1996 e 2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro)
Continente Amrica do Norte Europa (inclusive ex-Unio Sovitica) sia, Extremo Oriente e Pacfico Amrica Latina e Caribe Oriente Mdio frica Total mundial Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria. 1978 425 262 230 49 28 28 932 % 45,6 28,1 13,9 5,2 3,0 3,0 100,0 1988 753 419 315 82 48 43 1.661 % 45,4 25,2 18,9 5,0 2,9 2,6 100,0 1996 1.012 713 527 89 58 19 2.418 % 41,9 29,5 21,8 3,7 2,4 0,8 100,0 2008 1.386 1.221 1.150 190 234 103 4.283 % 32,4 28,5 26,8 4,4 5,5 2,4 100,0

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Cabem, por fim, algumas observaes sobre o transporte areo nos pases menos desenvolvidos, em que a aviao civil tem a tradio de ser por imposio da realidade socioeconmica um servio quase-governo, uma vez que cumprem funes de ocupao do territrio e apoio s populaes no assistidas por outros meios de transporte. De modo geral, houve um comprometimento da construo de aeroportos e aerdromos com as estratgias de defesa nacional e de desenvolvimento econmico. Por outro lado, as empresas operadoras de linhas internacionais de longo curso praticavam, frequentemente, subsdios cruzados em favor das operaes internas. Durante dcadas, o contexto da aviao civil foi, portanto, de maior interveno estatal e de reduzida competio (HOFTON, 1989). Note-se que o Brasil, na dcada de 1990, comeou a direcionar-se mais para os paradigmas vigentes no Primeiro Mundo, porm flexibilizando com cautela a interveno estatal. A participao da Amrica Latina como um todo e do Brasil no mercado mundial do transporte areo de pequena expresso. O continente sul americano e o pas, na verdade, esto margem das principais rotas mundiais de negcios e turismo, bem como distantes dos mais importantes polos de irradiao do desenvolvimento globalizado. As empresas areas brasileiras, por exemplo, foram responsveis, em 2008, por apenas 1,6% dos passageiros-quilmetro transportados no mundo, nos voos regulares domsticos e internacionais. Comparando, todavia, o crescimento do volume de trfego das empresas areas brasileiras com a expanso mdia ocorrida na Amrica Latina Caribe, na Amrica do Norte e no Mundo empresas filiadas Iata , entre 1978 e 2008, a expanso do mercado brasileiro pode ser considerada bastante expressiva, conforme mostra a tabela 7.
TABELA 7
Transporte areo regular domstico e internacional 1978, 1988, 1996 e 2008
(Em bilhes de passageiros-quilmetro transportados)
Regio Brasil Amrica Latina e Caribe Amrica do Norte Total mundial 1978 11,0 41,1 338,2 817,9 % 1,3 5,0 41,4 100,0 1988 23,7 78,7 720,9 % 1,4 4,6 42,4 1996 38,3 89,4 1.012,3 % 1,6 3,7 41,9 2008 68,9 189,7 1.385,8 % 1,6 4,3 36,2 Taxa de crescimento (% 2008-1978) 526,4 361,6 309,8 423,6

1.698.7 100,0

2.416,5 100,0

4.282,8 100,0

Fonte: Oaci (2009). Elaborao prpria.

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Em funo do extraordinrio crescimento do mercado, as nossas empresas areas buscaram reduzir o distanciamento que existia em termos dos padres de produtividade e qualidade vigentes nos pases mais desenvolvidos. Houve, assim, grande avano nas concepes relativas a: i) sistemas operacionais e aproveitamento das aeronaves; ii) estratgias de conquista de novos nichos de mercado; e iii) aplicao de tecnologia da informao para reservas, emisso e venda de passagens. Quanto aos sistemas de segurana de voo e de proteo do espao areo, eles sempre foram bem conceituados internacionalmente e tidos como de padres considerados elevados.
3.2 Globalizao e o transporte areo

Em uma viso mais abrangente, o processo de globalizao, associado evoluo tecnolgica acelerada, alterou radicalmente as caractersticas da produo de bens e servios. A fragmentao das cadeias produtivas globais operou uma dispora na forma de produo de componentes, partes e montagens finais, espalhando-a por vrios pases e multiplicando geometricamente os fluxos de deslocamento de matrias primas e produtos acabados. Este fenmeno compreendido como uma forte integrao horizontal das cadeias produtivas, principalmente por meio da terceirizao de servios e da produo de partes e componentes. Dois fenmenos importantes decorreram desta nova lgica: Fizeram-se necessrias novas logsticas de abastecimento e escoamento contineres e transporte multimodal , que reduziram as necessidades de estoques, inclusive gerando sistemas de estocagem just in time. As aglomeraes industriais deixaram de ser relevantes para os processos produtivos, que passaram, inclusive, a ser afetados pelas chamadas deseconomias de aglomerao.

Com isso, os conceitos tradicionais de territorialidade tendem a desaparecer. Neste sentido, tornou-se cada vez mais presente a formao de redes de empresas fornecedoras e produtoras em localidades ou pases diferentes, com o objetivo de encadear conjuntos de atividades voltadas para o atendimento de mercados globalizados. A formao de complexas cadeias produtivas em escala mundial deu origem a cadeias logsticas igualmente complexas e dispersas, para o abastecimento e escoamento de insumos e produtos. O transporte , obviamente, um dos mais importantes elos destas cadeias logsticas, que exigem tcnicas modernas de acondicionamento, manuseio, estocagem, transferncia e deslocamento das mercadorias. No que diz respeito carga area cabe notar que se formaram, igualmente, cadeias logsticas complexas para a movimentao de mercadorias com alto valor agregado por unidade de peso. Os grandes aeroportos vm destinando reas cada

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vez maiores para a transferncia e embarque deste tipo de carga, valendo-se dos grandes avanos ocorridos, tanto na tecnologia aeronutica quanto nos mtodos de unificao, preservao e transferncia da carga area (BARAT, 2007a). Por outro lado, como foi visto, ampliaram-se as escalas de movimentao de passageiros em funo das grandes mudanas na economia mundial e, principalmente, dos aumentos de produtividade e barateamento das passagens areas. A disseminao do transporte areo, com fluxos crescentes de viagens de negcios e turismo, vem permitindo maior presena e agregao de valor complexa cadeia produtiva do transporte areo. Com isto, aumentou o potencial de barganha em acordos internacionais, para os pases que fortaleceram esta cadeia por meio de polticas pblicas consistentes. No panorama mundial, o transporte areo de longo curso tornou-se, portanto, importante instrumento de resposta e induo aos crescentes fluxos de passageiros e cargas decorrentes da globalizao. O mesmo pode ser dito em relao aos aeroportos em especial os grandes hubs (aglutinadores) regionais e a indstria aeronutica. Pode-se dizer que um sistema de aviao civil forte e estruturado desempenha um importante papel na ampliao dos fluxos de negcios e turismo (BARAT, 2007c). Por fim, cabe notar que o uso das tecnologias intensivas em informao e comunicao tornou-se a base do desenvolvimento tecnolgico acelerado dos processos produtivos, das logsticas de escoamento da produo e comrcio internacional. No bojo destas mudanas que propiciaram a intensificao dos deslocamentos de pessoas e mercadorias o papel do transporte areo foi, sem dvida, decisivo como suporte chamada globalizao. Pode-se dar como exemplo, a extraordinria capacidade de resposta do transporte areo s complexas exigncias das logsticas inclusive processos just-in-time , impostas pela globalizao e expanso do chamado e-commerce.
4 PANORAMA NACIONAL 4.1 Evoluo e caractersticas do setor areo

No Brasil, o transporte areo civil desenvolveu-se de forma pioneira na primeira metade do sculo XX. Teve como funo primordial a integrao nacional, isto , a comunicao fsica entre os principais centros econmicos do pas e entre estes as reas mais remotas. Oitenta anos depois da fundao da Viao Area Rio-Grandense (VARIG), a primeira empresa area brasileira, o transporte areo continua suprindo as carncias de cobertura territorial dos outros modais. Da fase pioneira, com precrio suporte tecnolgico, passou-se era da informatizao, tanto das cabines de comando quanto da previso das condies meteorolgicas

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e do controle do espao areo. Um transporte cuja operao s era vivel pela movimentao de passageiros abastados e cargas muito restritas passou a operar aeronaves com extraordinria oferta, tanto de assentos quanto de espao para uma ampla diversidade de cargas. Contudo, se houve uma mudana drstica de paradigmas, especialmente no que se refere operao e gesto das empresas, o transporte areo continua no se destacando quantitativamente na matriz de transportes brasileira, como pode ser verificado no grfico 1. A explicao mais aceitvel parece estar relacionada, no caso do transporte de passageiros, tanto aos custos comparativos de acesso ao modal areo dado o ainda baixo poder aquisitivo da populao quanto forte competio do modal rodovirio (nibus e automveis) nas curtas e mdias distncias. No que diz respeito s cargas, os custos e os pequenos volumes movimentados condizentes com os espaos oferecidos nas aeronaves explicariam a pequena participao relativa. Note-se que as grandes distncias a serem vencidas no pas, ao menos teoricamente, favoreceriam a maior participao do modal areo na matriz de transportes. Em contrapartida, a concentrao populacional e de renda nas regies Sudeste e Sul favorece uma matriz de transportes mais bem distribuda.
GRFICO 1
(Em %)

Previso de evoluo da matriz de transportes de carga no Brasil 2005-2025

Fonte e elaborao: Brasil (2008).

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H que se considerar, contudo, que as perspectivas de evoluo do mercado para o transporte areo no Brasil so bastante promissoras. Isto, apesar dos graves problemas evidenciados inicialmente pelo chamado apago areo, com seus desdobramentos, e mais recentemente pela instabilidade da ao reguladora. De fato, na ltima dcada, a existncia de uma forte demanda reprimida, ao lado de uma regulao mais flexvel, propiciou a busca da adequao da oferta em um ambiente mais competitivo. Abriram-se novos nichos de mercado e a ampliao da escala da demanda trouxe ganhos inquestionveis, tanto para as empresas quanto para os consumidores. Neste sentido, o Brasil tornou-se um dos pases emergentes com maior potencial de desenvolvimento do transporte areo, em virtude de uma conjugao favorvel de fatores: i) dimenso continental do territrio; ii) alta mobilidade geogrfica e social da sua populao; iii) acelerado deslocamento das fronteiras econmicas; iv) insero competitiva nos mercados globais em vasta gama de bens e servios; e v) estabilidade monetria no longo prazo e o consequente aumento persistente do poder aquisitivo dos consumidores. Note-se que o que torna o pas atraente para investimentos no setor o fato da pujana do mercado brasileiro abranger, praticamente da mesma forma, o transporte areo em todos os seus nveis, ou seja, internacional, domstico, regional, txi areo, assim como as aviaes geral e executiva. A evoluo desse mercado, todavia, vem colidindo com obstculos e gargalos de ordem institucional, legal, infraestrutural e operacional. Na verdade, o crescimento acelerado da demanda no foi acompanhado por: i) adequado planejamento de longo prazo para o sistema de aviao civil como um todo; ii) polticas pblicas consistentes; iii) marco legal e regulador mais condizente com o novo ambiente competitivo; e iv) superao das notrias deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica. Alm do mais, no se tem uma definio clara de estratgias para a aviao brasileira nos prximos 30 anos e, sobretudo, no se tm polticas e regras de regulao econmica que balizem a evoluo dos mercados internacional, domstico e regional. Mas, apesar de tudo e em meio a fortes turbulncias, houve alguns avanos importantes. O Ministrio da Defesa, por meio da Secretaria de Aviao Civil, passou a exercer uma coordenao mais efetiva das aes das organizaes a ele vinculadas. Assim, a Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia (Infraero), o Departamento de Controle do Espao Areo (Decea) e a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) tm procurado estabelecer uma linguagem comum, de forma a ter melhor interlocuo. A Infraero vem buscando, inclusive, um planejamento estratgico que permita balizar seus investimentos no longo prazo e o Conselho Nacional de Aviao Civil (CONAC), por sua vez, passou a se reunir com mais frequncia e a compreender melhor o seu papel de formulador de polticas pblicas e no de regulador ocasional.

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As empresas areas, por seu turno, se fortaleceram, apesar dos grandes tumultos ocasionados pelo apago areo. A compra da nova VARIG pela GOL Linhas Areas Inteligentes representou um avano em relao soluo anteriormente idealizada por setores do governo. Enquanto a velha VARIG perdeu-se na obscuridade de uma recuperao judicial equivocada, as operaes da nova VARIG GOL trouxeram maior visibilidade no mercado, resgatando, em boa medida, a tradio da marca. Por outro lado, a entrada da Azul Linhas Areas Brasileiras e o crescimento da Webjet Linhas Areas reforaram a competitividade do mercado, abrindo, ainda mais, o transporte areo para a absoro de novos usurios. Por fim, a Empresa Brasileira de Aeronutica (Embraer) vem conseguindo algum xito na busca de suporte ao financiamento necessrio para a colocao de suas aeronaves no mercado brasileiro.
4.2 Evoluo das polticas para o setor areo no Brasil

Alm da regulao de mbito mundial decorrente de convenes e acordos internacionais, bem como de normas da Organizao da Aviao Civil Internacional (Oaci) os pases tm mecanismos de regulao prprios que implicam em maior ou menor grau de interveno dos governos na dinmica de seus mercados. Em linhas gerais, ocorreram no Brasil, ao longo de seis dcadas, duas grandes reformas na regulao do transporte areo. A primeira, no incio da dcada de 1970, por meio do intervencionismo e da regulao estrita, conhecida como competio controlada e associada a polticas e mecanismos de integrao territorial e desenvolvimento regional. A segunda foi formulada no incio da dcada de 1990, sob a forma de poltica de flexibilizao, com vista maior liberdade de ao do mercado, alterando os rgidos padres de controle de linhas, frequncias, reserva de mercado e entrada de empresas e preos. Segue uma anlise sumria das principais caractersticas das reformas:
4.2.1 Perodo 1973-1986: regulao com interveno

O elevado grau de interveno governamental na aviao civil brasileira esteve ligado, por um longo perodo, s necessidades estratgicas de induo do desenvolvimento nacional e da ocupao territorial, por ser considerada atividade pioneira. A grande proliferao de empresas areas nas dcadas de 1950 e 1960 gerou um ambiente de competio predatria, cujas graves consequncias foram penosamente corrigidas custa de um grau ainda maior de intervencionismo (BARAT, 2007a). Estas tendncias cristalizaram, nas autoridades aeronuticas brasileiras, um compreensvel receio pela liberdade mais ampla dos mecanismos de mercado.

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importante, todavia, no esquecer que, ao lado das razes objetivas e prticas que conduziram a maiores graus de restrio da ao das foras do mercado, prevaleceu no Brasil e a aviao civil no era uma exceo a tradio do intervencionismo estatal como promotor do desenvolvimento, o que inibiu o esprito empresarial competitivo. Esta tradio se acentuou com, e deu sustentao , prpria industrializao do pas a partir de 1930. Paradoxalmente, mais recentemente este intervencionismo constituiu-se, em uma das principais restries retomada do desenvolvimento e alcance de estgios mais avanados da industrializao, em razo dos mecanismos de protecionismo, reserva de mercado e consequente perda de competitividade da indstria. Do ponto de vista do transporte areo, o perodo de 1973 a 1986 o mais representativo da era de regulao rgida e de carter intervencionista do setor. Os objetivos foram os de implementar instrumentos de regulao e mecanismos de poltica desenvolvimentista anlogos, em grande medida, aos aplicados s indstrias. Operavam, neste perodo, quatro empresas areas nacionais e cinco regionais, no mbito do Sistema Integrado de Transporte Areo Regional (Sitar).4 Note-se que, em tal ambiente intervencionista, as variveis como preo e frequncias de voo eram definidas pelas autoridades aeronuticas. A entrada de novas empresas no era permitida e o pas era dividido em cinco grandes reas, correspondentes a monoplios especialmente concebidos para a operao das empresas regionais. Neste sentido, no havia competio entre empresas que operavam ligaes nacionais ou regionais. Desta forma, as empresas nacionais atuavam apenas em ligaes troncais, em contraposio s ligaes alimentadoras das empresas regionais. Prevalecia, assim, um regime de competio controlada, implantado por meio de uma sequncia de encontros setoriais, denominados de Conferncias Nacionais de Aviao Civil (CONACs) e fortalecidos a partir do Decreto no 72.898/1973, que atribua toda a operao s quatro grandes companhias areas de mbito nacional (OLIVEIRA, 2007). Cabe lembrar que, com a criao do Sitar em 1975, os mecanismos protecionistas da poltica industrial foram mais plenamente inseridos no arcabouo de regulao da aviao civil. A partir da houve a criao de cinco monoplios regionais para a operao de companhias areas subsidiadas por suplementao tarifria, em rotas de baixa densidade, sobretudo alimentadoras de linhas troncais, e com incentivo de linhas de crdito, ao uso de aeronaves produzidas no pas pela Embraer. importante ressaltar, por outro lado, que o perodo 1973-1986 representou a primeira e ltima tentativa do governo de estruturar, planejar e fomentar, de maneira sistemtica e global, o desenvolvimento da aviao civil, bem como de estabelecer polticas pblicas para a aviao regional (OLIVEIRA, 2007).
4. Decreto no 76.590, de 12 de novembro de 1975.

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4.2.2 Perodo 1986-1992: regulao com tentativas de polticas de estabilizao

Na dcada de 1980, com o colapso do Estado Desenvolvimentista e frente inflao descontrolada e aos crescentes problemas de ordem macroeconmica, as polticas de estabilizao constituram a prioridade de governo e sociedade. O abandono do planejamento das polticas setoriais de longo prazo e dos projetos de desenvolvimento industrial pelo Estado afetou significativamente o setor de aviao civil. As tentativas de polticas de estabilizao, a partir de 1986, provocaram fortes impactos na atividade econmica, entre elas: Medidas de desvalorizao real da taxa de cmbio, visando o aumento da rentabilidade das atividades exportadoras compensando a falta de competitividade e a reduo das importaes. Interferncias na formao de preos das atividades voltadas para o mercado interno, provocando tenses entre as estruturas de custos e os preos de mercado.

A consequncia, para as empresas areas, foi o comprometimento da rentabilidade, em razo da defasagem de preos imposta pelo rgido controle do Conselho Interministerial de Preos (CIP). Alm disso, houve a forte presso dos custos, devido alta correlao existente entre os insumos das empresas areas e a taxa de cmbio.
4.2.3 Perodo 1992-1997: liberalizao com estabilizao

Um novo contexto econmico de abertura comercial, menor interveno no mercado e busca de maior competitividade pela indstria nacional, alterou as prioridades na aviao civil. A rgida interveno governamental comeou a ser flexibilizada por uma srie de medidas tomadas a partir de 1992, que contriburam para melhorar a competio entre empresas areas em algumas rotas. Podem ser citadas as seguintes: i) o fim das restries territoriais para as empresas regionais; ii) o fim da exclusividade, para as empresas areas regionais, de operar os Voos Diretos ao Centro (VDC); e iii) a criao e ampliao do conceito de banda tarifria intervalo no qual as tarifas ao consumidor poderiam oscilar. O fim das restries territoriais talvez tenha sido uma das medidas mais significativas, pois permitiu que empresas de mdio porte competissem com as maiores nos trechos de longa distncia. De fato, entre 1992 e 1998, ocorreu um grande aumento na atuao de empresas regionais regulares, com o crescimento de algumas delas, em particular a de Transportes Areos Marlia (TAM) e a Rio-Sul. Houve, ainda, uma srie de aquisies de empresas regionais por grandes empresas que operavam em mbito nacional. Assim, se por um lado as medidas tomadas permitiram a entrada de novas empresas regulares, o potencial de competio destas empresas foi inibido pelo movimento de consolidao e fuso das grandes operadoras e a consequente reconcentrao do mercado (TAVARES, 1999).

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A liberalizao do setor de aviao civil ocorreu, portanto, de forma gradual, para evitar potenciais efeitos danosos de curto prazo, sobretudo pela possibilidade de um forte acirramento da competio no mercado (1999). No entanto, a chamada flexibilizao da aviao comercial, iniciada em 1992, por meio de um conjunto de portarias expedidas pelo Departamento de Aviao Civil (DAC), propiciou algumas das mais intensas movimentaes competitivas ocorridas no setor (SALGADO; OLIVEIRA, 2006). A Primeira Rodada de Liberalizao (PRL) resultou da V CONAC, realizada em 1991. Entretanto, a poltica de flexibilizao do setor comeou efetivamente em 1992, como parte integrante do Programa Federal de Desregulamentao do Governo Collor5. Em sntese, cabe ressaltar que, entre as modificaes ocorridas neste perodo, foram importantes: i) a adoo do conceito de banda tarifria; e ii) a eliminao de barreiras entrada de novas empresas no mercado domstico, devido extino oficial da poltica de separao das operaes entre companhias areas nacionais e regionais. Acrescente-se, por outro lado, que novas concepes dos sistemas operacionais das empresas areas contriburam para tornar o mercado mais competitivo. Note-se que neste perodo, em decorrncia da estabilizao econmica alcanada aps o Plano Real (1995), no houve necessidade de interveno mais forte das autoridades monetrias no mercado pela ausncia de maiores presses sobre os preos. Houve, ainda, maior previsibilidade dos custos, sendo que a taxa de cmbio manteve-se relativamente estvel, o que assegurou bases mais slidas para a expanso do setor areo.
4.2.4 Perodo 1998-2001: liberalizao com interveno

No fim da dcada de 1990 ocorreram dois importantes atos administrativos no sentido de acentuar a flexibilizao e estimular a competio das empresas areas. Trata-se de duas Portarias: i) a de no 986/DGAC, de 18 de dezembro de 1997, que liberou as empresas para a prtica de tarifas com descontos de at 65% sobre o valor de referncia fixado; e ii) e a de no 05/GM5, de 9 de janeiro de 1998, que acabou com a exclusividade do direito das empresas regionais operarem as chamadas Linhas Areas Especiais, o que deu origem Segunda Rodada de Liberalizao (SRL). Aps a Segunda Rodada foram concedidos maiores graus de liberdade, sobretudo na fixao de tarifas cheias e descontos, na entrada e sada das linhas do sistema e na operao de novas companhias areas. No entanto, em 1999, a instabilidade cambial e a brusca desvalorizao do real em relao ao dlar provocaram fortes
5. Decreto no 99.179, de 15 de maro de 1990.

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impactos nos custos operacionais das empresas areas e, consequentemente, necessidade de realinhamento de preos. A interveno de autoridades governamentais nos mecanismos de preos de diversos setores da economia representou um forte fator de limitao s estratgias empresariais, devido ao controle dos reajustes de preos.6
4.2.5 Binio 2001-2002: ambiente de quase-desregulamentao

Em 2001, instituiu-se a total liberalizao dos preos por meio das Portarias no 672/DGAC, de 16 de abril de 2001, e no 1.213/DGAC, de 16 de agosto de 2001. Com a Terceira Rodada de Liberalizao (TRL), acentuou-se a flexibilizao dos processos de entrada de novas empresas areas e de pedidos de novas linhas, frequncias de voo e aeronaves. Fato importante foi a entrada em operao da GOL, como primeira empresa area de tipo low cost , o que representou uma mudana to significativa nos parmetros do mercado quanto havia sido a quebra da dicotomia nacional regional pela TAM nos anos 1990. Cabe ressaltar, porm, que quando os processos de desregulamentao ou liberalizao da aviao civil no so planejados adequadamente, acabam por provocar efeitos indesejveis sobre o sistema como um todo. Podem, assim, afetar tanto os nveis de servios para os usurios quanto a rentabilidade das empresas areas. O problema das desregulamentaes mal conduzidas o de acarretar, frequentemente, novas tentativas de regulao mais rigorosas, voltando rigidez que se pretendia superar justamente com a flexibilidade (BARAT, 2006). Trata-se, portanto, de questo complexa que resulta, em grande medida, da condio peculiar da aviao civil: como atividade econmica, est sujeita dinmica altamente competitiva do mercado e, como servio pblico, deve subordinar-se s normas e procedimentos definidos pelo poder concedente (BARAT, 2006).
4.2.6 Perodo 2003-2005: ambiente de rerregulao

Em 2003, por meio de novas Portarias, em especial as de no 243/GC5, de 13 de maro de 2003 e a de no 731/GC5, de 11 de agosto de 2003, o DAC passou a exercer uma funo moderadora, de adequar a oferta de transporte areo, das empresas areas, evoluo da demanda com a finalidade de impedir uma competio danosa e irracional, com prticas predatrias de consequncias indesejveis sobre todas as empresas (OLIVEIRA, 2007). Este perodo chamado de rerregulao e imps a necessidade de novos estudos de viabilidade econmica prvia, devido a pedidos de importao de novas aeronaves, novas linhas e entrada de novas companhias areas. A nica diferena de um tpico perodo regulador foi a no rerregulao tarifria.
6. Necessitando de autorizao prvia do DAC e do Ministrio da Fazenda (MF).

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Apesar das oscilaes nas polticas pblicas, indubitvel que hoje o Brasil possui um transporte areo mais competitivo e eficiente. Para atingir nveis mais elevados de produtividade, as operaes passaram a se basear: i) na utilizao mais intensiva das aeronaves; ii) na concentrao em poucos aeroportos hubs; e iii) nas linhas mais rentveis e ligaes entre regies mais prsperas. Estes fatores acarretaram declnios nos yields e preos, alta induo do trfego areo e maior acessibilidade de novos segmentos de consumidores. Por outro lado, houve crescimento acelerado da demanda, que pressionou as infraestruturas, tanto aeroporturia quanto aeronutica (controle do espao areo). Estes desequilbrios desembocaram na chamada crise do apago areo e nos problemas enfrentados at o momento pelos consumidores como, cancelamentos e atrasos, filas e esperas em aeroportos congestionados, entre outros.
5 PERFIL INSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO DO SETOR AREO BRASILEIRO

A Agncia Nacional de Aviao Civil criada pela Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005 como autarquia especial de carter autnomo, na qualidade de organizao de Estado e vinculada ao Ministrio da Defesa, com a finalidade de regular a aviao civil brasileira. A ANAC sucessora do antigo Departamento de Aviao Civil, rgo de natureza militar, que era subordinado ao Comando da Aeronutica, deste herdando funes de regulao e quadros de pessoal tcnico especializado. A figura 1 apresenta a atual configurao institucional do transporte areo no Brasil. A transio do sistema de regulao do antigo DAC para a ANAC se deu de forma gradual, por meio do trabalho conjunto e cooperativo entre o Comando da Aeronutica e a Diretoria Colegiada e Superintendncias da ANAC. No novo ambiente de regulao, a opo adotada foi a de uma gesto compartilhada dos diversos segmentos que compem o Sistema Nacional de Aviao Civil, sob a necessria coordenao do Ministrio da Defesa. Cabe ressaltar que, desde 1941 vigorou a gesto centralizada, sob a gide do Ministrio da Aeronutica. Este tinha a responsabilidade sobre os segmentos de: controle do espao areo e proteo ao voo Decea; infraestrutura aeroporturia Infraero, Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo (DAESP) e demais administradoras; regulao da aviao civil, por meio da fiscalizao e controle DAC; navegao area internacional Comisso de Estudos Relativos Navegao Area Internacional (Cernai); preveno e investigao de acidentes aeronuticos Centro de Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos (Cenipa);

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homologao de aeronaves e componentes da indstria aeronutica nacional Instituto de Fomento e Coordenao Industrial (IFI) e Centro Tcnico Aeroespacial (CTA); e elaborao de estudos e pesquisas relacionados aviao civil Instituto de Aviao Civil (IAC).

Em decorrncia da criao do Ministrio da Defesa, todos estes segmentos ficaram sob a responsabilidade direta do Comando da Aeronutica exceto Infraero, Departamento Aerovirio do Estado de So Paulo e demais administradoras vinculadas a estados ou municpios , mantendo, em grande parte, seu carter centralizado e de comando nico. A reestruturao do setor contou tambm com a criao da Secretaria de Aviao Civil (SAC), rgo de assessoramento do ministro de Estado da Defesa no que concerne a coordenao e superviso dos rgos e das entidades ligados ao setor de aviao civil. Alm disso, a SAC atua como secretaria executiva do CONAC, rgo de assessoramento do presidente da Repblica para a formulao da Poltica Nacional de Aviao Civil. Na figura 1, est representado o organograma institucional do setor de aviao civil no Brasil.
FIGURA 1
Organizao da aviao civil aps a criao da ANAC

Fonte e elaborao: Ipea.

A opo pela criao da ANAC implicou uma forma descentralizada e autnoma de gesto, correspondente aos parmetros impostos pela legislao concernente s agncias reguladoras. Por outro lado, tanto o controle do espao areo e proteo ao voo Decea como a preveno e investigao

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

de acidentes aeronuticos Cenipa , permaneceram, acertadamente, sob a responsabilidade direta do Comando da Aeronutica. As infraestruturas aeroporturias ficaram sob a responsabilidade da Infraero, bem como das demais administradoras estaduais ou municipais. A Lei no 11.182/2005, Art. 2o, diz que cabe Unio, por intermdio da ANAC, regular e fiscalizar as atividades de infraestrutura aeronutica e aeroporturia. O novo modelo implicou na responsabilidade da ANAC pela regulao, fiscalizao e controle da aviao civil, observados os termos dos acordos internacionais, a homologao de aeronaves e componentes da indstria aeronutica nacional e a elaborao de estudos e pesquisas relacionados aviao civil. No entanto, a Agncia herdou do antigo DAC uma multiplicidade de funes tpicas de um departamento de carter executivo que a sobrecarregaram e acabaram por inibir sua principal funo de promover a regulao econmica de um mercado altamente dinmico. Apenas como exemplo, podem ser mencionadas as atividades de fomento escolas de aviao e entidades aerodesportivas e de fiscalizao de empresas de aviao geral, manuteno, servios auxiliares, txi areo e servios areos especializados. Pelas suas caractersticas, tais atividades ficariam, sem dvida, mais bem localizadas funcionalmente em departamento especializado do Comando da Aeronutica. Apesar dos percalos iniciais, as mudanas institucionais citadas no s no afetaram, como tambm fortaleceram a presena marcante e respeitada do Brasil no cenrio da aviao civil mundial. Signatrio da Conveno de Chicago e, trs anos aps, membro fundador da Oaci das Naes Unidas, o Brasil teve participao relevante na elaborao das normas de segurana para as operaes aeronuticas seguidas pelos pases membros. O Brasil, pelo mrito da sua atuao, faz parte h mais de 60 anos do chamado Grupo I do Conselho da Oaci, sendo referncia mundial em matria de segurana de operaes de voo. A criao da ANAC representou, de fato, a concluso de um longo processo de modernizao e busca da contemporaneidade do processo de regulao. De fato, como foi visto, desde as recomendaes da V Conferncia Nacional de Aviao Civil, realizada em 1992, ocorreu a gradual flexibilizao da regulao no sentido de propiciar maior liberdade tarifria, facilidades para a entrada de novas empresas no mercado, maior liberdade de operao de rotas, ambiente mais competitivo e surgimento de operaes de baixo custo. Como demonstrao da irreversibilidade deste processo, tais inovaes foram incorporadas Lei no 11.182/2005 de criao da ANAC e caminharam em direo oposta tradio intervencionista estatal, baseada em: i) rgidos controles de oferta e de preos; ii) barreiras entrada de novas empresas; e iii) restries explorao de novos nichos de mercado. A remoo de controles desnecessrios traduziu-se concretamente no: i) surgimento de um novo ambiente competitivo entre as empresas areas; ii) criao

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de malhas integradas de mbito nacional, racionalizando a oferta, dando melhor utilizao s aeronaves e reduzindo custos operacionais; e iii) declnio sistemtico das tarifas no longo prazo, em benefcio dos usurios. Desta forma, empresas que operavam sob a proteo de reservas de mercado e controles governamentais saram de cena, cedendo lugar a um novo modelo de gesto empresarial, reconhecido internacionalmente como altamente eficiente e seguro. Na qualidade de rgo de Estado, a ANAC foi, portanto, protagonista de objetivos de longo prazo, traduzidos em uma sequncia de polticas pblicas e diretrizes de carter estratgico que remontam viso do antigo Ministrio da Aeronutica desde 1992. Tais objetivos incorporaram, em seguida, as prioridades de polticas de Estado decorrentes da insero do Brasil no processo de modernizao e amadurecimento econmico. Com a estabilidade da moeda, houve o crescimento do mercado domstico, o fortalecimento da cadeia produtiva da indstria nacional, assim como a crescente universalizao dos servios pblicos. Apesar dos avanos, vale insistir, importante que se d maior ateno identificao clara e objetiva dos gargalos que afetam a aviao civil, especialmente no que diz respeito compatibilidade das infraestruturas aeroporturia e aeronutica relativamente ao crescimento da demanda, assim como ao desenvolvimento consistente da aviao regional. A persistncia destes gargalos poder reduzir, em prazo relativamente curto, tanto a pujana do crescimento da demanda quanto a atuao das empresas areas e da indstria aeronutica brasileiras, no atendimento aos novos nichos que claramente se apresentam para o transporte areo. Cabe salientar, por outro lado, que premente a realizao de investimentos que busquem eliminar os gargalos infraestruturais e as defasagens na oferta de equipamentos. sabida a carncia de recursos do Estado em prover uma infraestrutura bsica e sua manuteno. As infraestruturas, tanto aeroporturia quanto aeronutica, especialmente as que atendem a aviao regional so precrias ou mesmo inexistentes em cidades que polarizam economias regionais. No se pode vislumbrar solues baseadas exclusivamente em recursos pblicos. Tratase, portanto, de gerar um ambiente de: i) estabilidade institucional; ii) segurana jurdica; e iii) estmulo aos investimentos privados, de forma a ampliar a abrangncia das concesses e de viabilizar as parcerias pblico-privadas.
5.1 Carga tributria no transporte areo brasileiro

O chamado custo Brasil um fator de perda de competitividade para as empresas brasileiras, em geral, quando confrontadas com a realidade de outros pases economicamente concorrentes. Entre os fatores que impactam negativamente o setor areo civil nacional, evidenciam-se os gargalos de infraestrutura, abordados adiante, e a elevada carga tributria imposta s empresas de transporte areo, suas subsidirias e as prestadoras de servios conexos.

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A carga tributria sobre a aviao civil brasileira tem caracterstica semelhante quela incidente sobre outros setores produtivos: ocorre a cobrana em cascata, imposto sobre imposto, e nas trs esferas de arrecadao federal, estadual e municipal. um importante componente de custo para as empresas areas e frequentemente apontada como uma desvantagem competitiva em relao s congneres do exterior. Assim, no mbito federal h a incidncia do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) na aquisio de novas aeronaves, mesmo as da Embraer; Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ) sobre o lucro real; Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre os contratos de arrendamento internacional de aeronaves e peas, e sobre as remessas para pagamento de servios no exterior; Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) sobre os combustveis; Imposto de Importao (II) sobre peas e componentes; Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF); outros impostos, tarifas diversas e demais contribuies sociais e trabalhistas previstas em lei. Os estados cobram o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) sobre insumos, arrendamento de aeronaves, procedimentos fiscais no transporte da carga area e no comrcio de passagens areas. Deve-se mencionar tambm do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA) que incide sobre a frota prpria de automveis das companhias areas e sobre pequenos avies particulares. Finalmente, os municpios cobram o Imposto Sobre Servios (ISS) na exportao de insumos e servios pelas empresas areas. O Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) tem reduzido sua importncia na planilha de custos tributrios das empresas de aviao, desde que a existncia de lojas prprias em diversos endereos localizados em vrias cidades do pas tem se reduzido acentuadamente. Esses so os impostos, taxas e contribuies incidentes, via de regra, sobre o setor areo. Ocasionalmente os entes federativos, a ttulo de incentivo, podem suspender, isentar ou reduzir alquotas de tributos. comum que determinado estado, desejando atrair novos voos para seu(s) aeroporto(s), suspenda o ICMS cobrado sobre determinados servios utilizados ou prestados pelas companhias areas. O governo federal eventualmente, em condies especficas do ambiente econmico mundial ou domstico, pode alterar a alquota da Cide, por exemplo, com o intuito de reduzir a presso do custo dos combustveis para as empresas do setor. Na prtica, j em 2001, a carga tributria comprometia 37% de toda a receita da aviao civil brasileira, ante 17% nos EUA e 9% na Frana (LOPES, 2010). Mantido este ndice mdio o que provvel, visto que no houve reduo significativa de impostos nestes nove anos e comparado com a estimativa para a carga tributria em relao ao PIB de 2009, possvel afirmar que a arrecadao no setor areo nacional est acima da mdia dos setores produtivos. Segundo o jornal Zero Hora (CRISE..., 2010), estima-se que os tributos arrecadados em 2009 correspondam a 35,2% do PIB.

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De toda a tributao elencada nos pargrafos anteriores, as incidentes sobre o combustvel de aviao pelo seu peso na estrutura de custos e sobre o financiamento de aeronaves parecem ser as mais onerosas para o setor. Afetam diretamente os insumos essenciais para a atividade, seja na operao, seja na aquisio de bens de capital.
6 PERFIL ECONMICO E DE MERCADO DO SETOR AREO 6.1 As mudanas no mercado de passageiros

Como foi visto anteriormente, os principais fatores de gerao dos ganhos de produtividade no transporte areo comercial considerada uma perspectiva mundial e de longo prazo foram os seguintes: Utilizao de aeronaves com maior capacidade unitria (wide-bodies) e com maior economicidade em etapas de voo mais longas, tornando acentuadamente decrescentes os custos operacionais por assento-quilmetro oferecido ou passageiro-quilmetro transportado. Aumento persistente do rendimento dos motores das aeronaves resultando em tendncia crescente no nmero de assentos-quilmetro ou de passageiros-quilmetro transportados por litro de combustvel utilizado. Aumento persistente da produtividade da mo de obra, tanto a embarcada como a de terra, em decorrncia da introduo de procedimentos gerenciais mais modernos e da informatizao crescente das tarefas. Busca por melhor desempenho empresarial e gerencial em um mercado altamente competitivo e em rpida expanso, valendo-se de concepes operacionais inovadoras, como a hub and spoke.7 Induo e realimentao dos processos de avano tecnolgico tanto na indstria aeronutica quanto na infraestrutura aeroporturia e de proteo e segurana de voo.

Um aspecto importante a ser ressaltado o da elevada correlao entre o crescimento do PIB e o da demanda pelos servios de transporte areo, expressa em termos de passageiros-quilmetro transportados. Modelos economtricos procuram fazer projees da demanda com base nas elasticidades desta demanda em relao a hipteses de crescimento do PIB. Obviamente, para as projees de variveis endgenas ao transporte areo como o yield, deve-se levar em
7. Sistema de distribuio de voos baseado em aeroportos concentradores (hubs) que centralizam as operaes e conexes e outros que recebem apenas ligaes secundrias (spokes).

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considerao a anlise de cenrios econmicos, sociais e institucionais futuros. Muito importantes, neste sentido, so os parmetros legais, as estratgias governamentais e as diretrizes de polticas pblicas, especialmente no que diz respeito regulao (BARAT, 2007a). No existe um algoritmo para prever o crescimento do mercado de passageiros das empresas areas. A demanda, na verdade, dependente de um conjunto diversificado de variveis, podendo-se mencionar, entre as de carter macroeconmico, alm do PIB, a Renda Pessoal Disponvel. Entre as relacionadas com o mercado, destacam-se a populao urbana, a difuso do consumo de bens e servios selecionados, a eficincia dos atores envolvidos no sistema de aviao civil, a evoluo dos yields e a existncia ou no de gargalos nas infraestruturas (BARAT, 2007a; BAIN & COMPANY, 2007). Mas, em uma viso muito agregada e simplificada, o grfico 2 permite visualizar a evoluo do PIB, da renda per capita e a dos passageirosquilmetro transportados no perodo 1986-2008, caracterizado em grande parte, por uma longa desacelerao do crescimento econmico e estagnao da renda per capita.
Evoluo do PIB, renda per capita e demanda domstica de passageiros (nacional e regional) Brasil, 1986-20081

GRFICO 2

Fontes: Fundao Getulio Vargas (FGV), DAC e ANAC. Elaborao prpria. Nota: 1 ndices calculados com base 1986 = 100; PIB em bilhes de dlares e demanda domstica em passageiros-km pagos.

J o grfico 3, a seguir, d uma ideia da correlao entre o PIB e a demanda no perodo 1986-2008. De fato, em geral existe uma forte correlao entre os crescimentos do mercado e do PIB, vlida tambm para o Brasil, apesar de eventuais descolamentos da demanda em relao s variveis macroeconmicas.

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GRFICO 3

Correlao entre a evoluo do PIB e a demanda domstica (nacional e regional) Brasil, 1986-2008
(Em US$ bilhes e milhes de passageiros-km)

Fontes: FGV, DAC e ANAC. Elaborao prpria.

interessante notar dois tipos de descolamento. Um foi a queda abrupta de 1991 para 1992, seguida de recuperao inicial lenta, em decorrncia do fracasso do Plano Collor. O outro, mais duradouro e de crescimento, foi a partir de 1996, em decorrncia da conjugao de vrios fatores determinantes, entre os quais podem ser citados: i) a estabilidade econmica alcanada com o Plano Real, que elevou o poder de compra; ii) as novas formas de operao, acentuando a queda nos preos e facilidades de compra das passagens; iii) a conquista de novos nichos de mercado por parte das empresas areas; e iv) a gerao de um ambiente mais competitivo no mercado de transporte areo (BARAT, 2007a). Ampliou-se assim a escala da demanda, com a entrada de novos usurios em um mercado anteriormente relativamente mais restrito. Por outro lado, se considerado o PIB do setor de servios areos, observa-se, pelo grfico 4, um declnio persistente da sua participao percentual em relao ao PIB, no perodo 2000-2007. O PIB do setor de servios areos objeto de levantamento pela Pesquisa Anual de Servios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), no conceito de Receita Operacional Lquida (ROL). Este conceito inclui o transporte areo regular, no regular txi areo e atividades auxiliares aos transportes areos operao de aeroportos, controle de trfego areo, servio de limpeza de aeronaves e outros servios de apoio.

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

GRFICO 4

Correlao entre a evoluo da participao percentual do PIB do setor de servios areos e o PIB total Brasil, 2000-2007
(Em % e US$ bilhes)

Fontes: IBGE (2008). Elaborao prpria.

6.2 As mudanas no mercado de cargas

de relevncia crescente no mundo o papel da movimentao de cargas pelo modal areo, uma vez que as cadeias logsticas contemplam, cada vez mais, cargas de alto valor agregado em alguma etapa. Nos Estados Unidos, o modal areo responsvel por apenas 0,4% do volume da carga internacional transportada o qual, no entanto, representa cerca de 28% em valor (GANDRA, 2007). Como detalhado mais adiante, as inovaes trazidas pelas logsticas just in time em que a velocidade da entrega mais importante do que a acumulao de estoques nos locais de uso bem como a disperso das reas produtivas dos componentes de um mesmo bem, imprimiram um crescimento significativo da carga area, nos ltimos 15 anos. Nos Estados Unidos este crescimento foi de 265% e no Brasil de 193% (GANDRA, 2007). No Brasil, considerando uma perspectiva de longo prazo, pode-se constatar para os mercados de transporte areo domstico e internacional de cargas, uma tendncia de crescimento contnuo da demanda total, em termos de toneladas-quilmetro transportadas. Isto o que mostra o grfico 5, a

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seguir, para o perodo 1978-2008. Pequenas alternncias de crescimento na demanda total podem ser constatadas em 1998 e 2005. O trfego domstico de cargas ficou praticamente estagnado ao longo da dcada de 1990, passando a ter um crescimento continuado a partir de 1998. J o internacional teve tendncia inversa, com declnio de crescimento em 1996. Sua queda mais significativa foi em 2005, como resultado principalmente do incio da crise da VARIG. O mercado de transporte areo de cargas apresentou semelhanas com o de passageiros, tanto em relao s taxas de aproveitamento quanto s participaes relativas do domstico e do internacional na movimentao total. Entre 1996 e 2008, as taxas de aproveitamento apresentaram instabilidade, com aumentos e redues, e crescimento a partir do ano 2000 (grficos 5 e 6). importante notar que estas oscilaes ocorreram para ambos os trfegos, domstico e internacional.
Evoluo da demanda pelo transporte areo domstico e internacional1 de cargas Brasil, 1978-2008
(Em milhes de toneladas-km utilizadas)

GRFICO 5

Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria. Nota: 1 Trfego internacional por empresas areas nacionais.

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GRFICO 6

Evoluo das toneladas oferecidas (available T-K) e toneladas utilizadas (reported T-K) para os trfegos domstico e internacional1 Brasil, 1996-2008

Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria. Nota: 1 Trfego internacional por empresas areas nacionais.

7 ASPECTOS ECONMICO-FINANCEIROS E PROJEES DE INVESTIMENTO 7.1 Empresas areas

A anlise de alguns indicadores financeiros permite avaliar, de forma agregada, a eficincia operacional das empresas areas regulares brasileiras que operam no trfego domstico e internacional. De incio, interessante examinar a tendncia de longo prazo na evoluo do yield, ou seja, a receita operacional por passageiro-quilmetro transportado ou receita unitria, com repercusso no custo do assento-quilmetro. Pelo grfico 7 observa-se para o trfego areo domstico de mbito nacional e regional uma tendncia de queda dos valores do yield em termos reais no longo prazo, apesar da ocorrncia de fortes oscilaes conjunturais. O grfico 8 mostra esta tendncia, para o perodo 1990-2008, tanto no que diz respeito ao transporte domstico de passageiros, quanto ao de cargas. Este ltimo alcanou regularidade maior aps a consolidao do Plano Real e o primeiro, de forma mais persistente, aps 2003. importante levar em considerao esta tendncia de declnio dos yields como importante fator de induo da grande expanso do mercado do transporte areo.

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Evoluo do yield no transporte areo domstico (nacional e regional) de passageiros e cargas Brasil, 1990-2008
(Em R$ constantes de 2008)

GRFICO 7

Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria.

J a tabela 8 a seguir, apresenta a evoluo de alguns indicadores importantes de monitorao de desempenho das empresas areas nacionais para o perodo 1996-2008. Observam-se as fortes oscilaes na cobertura financeira relao entre receita e despesa de voo e na lucratividade relao entre o resultado e a receita de voo. Apesar de este perodo ter sido de grande incremento na demanda domstica, houve declnio na demanda internacional de bandeira nacional, em funo da prolongada crise da VARIG e sua posterior sada do mercado.
TABELA 8
Evoluo dos indicadores de cobertura financeira, lucratividade, aproveitamento, custo, yield e break-even nas empresas areas regulares brasileiras de trfego areo domstico e internacional Brasil, 1996-2008
Indicador Cobertura Financeira (%) Lucratividade (%) Aproveitamento (%) Custo/Ass.Km (R$) 1996 99,8 -0,20 61,0 0,08 0,13 61,2 1997 105,1 4,90 63,5 0,08 0,14 60,5 1998 100,8 0,80 62,5 0,08 0,14 62,1 1999 97,0 -3,00 58,0 0,11 0,19 59,7 2000 102,1 2,10 64,2 0,13 0,21 62,9 2001 92,0 -8,73 62,2 0,16 0,23 67,7 2002 93,7 -6,71 62,2 0,17 0,26 66,1 2003 97,5 2,52 66,2 0,18 0,29 64,4 2004 96,8 3,22 69,5 0,2 0,29 67,0 2005 99,4 0,62 74,0 0,18 0,25 73,0 2006 102,8 -1,17 73,2 0,19 0,26 73,0 2007 109,5 -9,55 68,0 0,17 0,24 74,0 2008 107,9 -7,93 67,2 0,19 0,26 72,0

Yield (R$) Break-even (%)

Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria.

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O grfico 8, por sua vez, mostra, entre 1996 e 2008, a evoluo expressa em percentagens da adequao entre o aproveitamento e o nvel de break-even,8 comparativamente cobertura financeira. Por outro lado, o grfico 9 apresenta os graus de rentabilidade das empresas areas brasileiras, frente cobertura financeira. A lucratividade se apresenta tanto positiva quanto negativa, como foi o caso dos anos de 1996, 1998, 2001-2002 e 2006-2008, acompanhando uma diversidade de fatores, como a cobertura financeira e os ndices de aproveitamento.
Aproveitamento, nvel de break-even e cobertura financeira das empresas areas regulares brasileiras Brasil, 1996-2008
(Em %)

GRFICO 8

Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria.

8. Ponto em que os custos e as receitas so iguais. No h perda nem ganho lquido. Na aviao, a ocupao mnima de assentos de uma aeronave para garantir que a receita de um voo ao menos compense os custos.

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GRFICO 9

Cobertura financeira e lucratividade das empresas areas regulares brasileiras de trfego areo domstico e internacional Brasil, 1996-2008
(Em ndices, 1997 = 100)

Fonte: DAC e ANAC. Elaborao prpria.

7.2 Infraestrutura aeroporturia e aeronutica

Os investimentos mdios totais valores constantes de dezembro de 2009 no setor areo brasileiro, no perodo de 2000 a 2009 foram de R$ 2,2 bilhes. Entretanto, esse valor s foi alcanado devido, particularmente, aos anos de 2006 e 2007, quando os montantes foram de R$ 5,1 bilhes e R$ 4 bilhes, respectivamente (grfico 10). Nos demais anos, exceto 2009, os investimentos permaneceram abaixo da mdia, particularmente em 2004, quando foram alocados apenas R$ 794 milhes.
GRFICO 10
Investimento no setor areo brasileiro 2000-2009
(Em R$ milhes)

Fontes: I nfraero, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (DEST). Elaborao: Ipea. Obs.: Valores constantes de dezembro de 2009, deflacionados pelo ndice Geral de Preos de Mercado (IGP-M).

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Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

Em relao infraestrutura aeroporturia, os investimentos mdios, no mesmo perodo foram de R$ 2,1 bilhes. Essa mdia se deve em grande parte aos recursos investidos em 2006 e 2007, quando os montantes alcanaram, respectivamente, R$ 5 bilhes e R$ 3,9 bilhes. O ano de menor investimento na srie foi o de 2004, quando foram alocados somente R$ 785 milhes. Quanto infraestrutura aeronutica (equipamentos, sistemas e insumos de controle de trfego e navegao), o investimento mdio no perodo compreendido entre 2000 e 2009 foi de apenas R$ 35 milhes. Em 2009, o investimento alcanou o pice da srie, com R$ 105 milhes. Os menores investimentos do perodo ocorreram em 2004 e 2006, com apenas R$ 8,6 milhes e R$ 3,3 milhes, respectivamente. O grfico permite concluir que os investimentos em ambas as infraestruturas (aeroporturia e aeronutica) foram inconstantes no perodo analisado. Os anos de 2006 e 2007 apresentaram os maiores investimentos totais, os quais se concentraram na infraestrutura aeroporturia. Destaca-se a pouca participao dos investimentos na infraestrutura aeronutica em toda a srie, com relao aos totais; alm disso, tal participao apresentou grande oscilao ao longo dos dez anos. Em perodo recente, verificou-se que os recursos investidos pela Infraero foram dispersos em sua rede de aeroportos e de certa forma atenderam a alguns dos casos mais crticos ainda que de forma insuficiente em relao ocupao de terminais e ao uso de ptios. o caso de Vitria (ES), cujo aeroporto recebeu cerca de 15% dos investimentos. Tambm o caso de Guarulhos (SP) e Goinia (GO), ambos com aproximadamente 12% dos investimentos cada um.9 A avaliao dos investimentos na infraestrutura aeroporturia realizados pela Infraero no pode ser feita apenas considerando os montantes de recursos aplicados. importante, tambm, levar em conta que houve: i) disperso de recursos por uma grande diversidade de aeroportos, sem critrios claros de prioridade em funo das necessidades reais da demanda; e ii) distribuio dos investimentos sem corresponder s necessidades da movimentao de passageiros e segurana, em termos de terminais, ptios, pistas e sistemas de aproximao e proteo ao voo (BARAT, 2007b). Ou seja, a questo crucial no planejamento dos investimentos na infraestrutura aeroporturia a da compatibilidade dos montantes investidos com as reais necessidades da demanda nos 67 aeroportos administrados pela Infraero.

9. Disponvel em: < http://www.infraero.gov.br/item_gera.php?gi=obra&menuid=inve>. Acesso em: 26 jul. 2010.

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8 PERSPECTIVAS E CENRIOS 8.1 Tendncias de longo prazo do transporte areo mundial

Tudo indica que os fatores que contriburam, no longo prazo, para a tendncia de declnio dos custos e maior eficincia das operaes, no demonstram sinais de enfraquecimento. As aeronaves continuaro a ser mais eficientes, as tecnologias de informao e comunicao alcanaro aplicaes inimaginveis, o capital investido continuar a aumentar a produtividade dos empregados e as empresas areas persistiro na busca de melhores prticas para gerenciar seus recursos financeiros, humanos e materiais. Tudo isto leva a acreditar que no h razes para se prever, em prazo mais longo, uma reverso da tendncia histrica de declnio do yield, mesmo que fatores imprevistos como os atentados de 11 de setembro de 2001, a grave crise financeira mundial de 2008-2009 etc. possam afetar severamente o transporte areo. Cabe, nesse sentido, ressaltar alguns argumentos. Primeiramente, os ganhos em eficincia tecnolgica continuaro a estimular a criao de aeronaves de maior capacidade e/ou com melhor desempenho operacional. Continuar a haver significativo progresso na eficincia dos sistemas de propulso, na eletrnica de bordo e no uso dos materiais compostos na construo de aeronaves, em ritmo provavelmente mais intenso que nas ltimas cinco dcadas. Na rea da eletrnica e tecnologia da informao e comunicao, os ganhos em eficincia tecnolgica tero resultado em voos cada vez mais precisos e eficientes. Com isto aumentar a disponibilidade dos servios e diminuiro sensivelmente os custos de equipamentos e operaes. Por outro lado, o aumento do uso de materiais compostos vem tornando as aeronaves mais leves, reduzindo, tambm, o consumo de combustvel. Finalmente, muitos projetos de novos avies resultaro em coeficientes de arrasto menores, aumento da eficincia em cruzeiros nos sistemas de hipersustentao e, consequentemente, aeronaves com desempenho muito mais eficiente (SCHAUFELE, 2000). No que diz respeito produtividade dos recursos humanos, tudo leva a crer que ela continuar a crescer no futuro. Primeiramente porque, em virtude da acirrada competio, as empresas areas e as administraes aeroporturias daro prosseguimento aquisio de equipamentos mais eficientes. As novas aeronaves e instalaes de apoio somaro produtividade dos funcionrios o progresso da qualidade dos equipamentos por eles operados. Adicionalmente, as empresas areas intensificaro ainda mais a automao das tarefas feitas pelo homem. Como exemplo, tem-se a internet, que possibilitou elevadssimo grau de informatizao na reserva, na compra e na emisso de bilhetes, bem como no check in, e tender a ser cada vez mais utilizada.

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Outro aspecto importante a considerar o do alcance da forte presso competitiva na atividade do transporte areo. Como se sabe, esta presso decorre ainda das importantes transformaes institucionais ocorridas a partir do movimento de desregulamentao nos Estados Unidos, e os consequentes movimentos de flexibilizao na Comunidade Europeia e outras regies do mundo. O fato de ter persistido uma crescente competio leva a admitir que os nveis de produtividade das empresas areas iro aumentar. Resta saber, no entanto, quais sero os limites da exacerbao competitiva e, consequentemente, quais os limites da ao reguladora, da reduo dos custos e do aumento dos ganhos de produtividade (PILARSKI, 2007). Se os yields continuaro a declinar, as razes provveis sero: i) a extraordinria fora da competio no transporte areo; ii) a ampliao dos mercados, decorrente da globalizao; e iii) a acelerao do desenvolvimento tecnolgico. Estes fatores promovero aumentos significativos de escala. Na verdade, o transporte areo essencialmente de natureza competitiva, embora as fatias do mercado sejam disputadas entre poucas empresas e, muitas vezes, objeto de aes oligopolistas. No entanto, o que vem ocorrendo h mais de duas dcadas que, se uma empresa area tenta aumentar seu yield, ampliando seu lucro, as outras no acompanharo a iniciativa e, ao contrrio, usaro este aumento para ampliar suas condies de participao no mercado, obviamente desde que apoiadas numa regulao adequada (PILARSKI; SCHAUFELE, 1989). Aparentemente no existem motivos, portanto, para que os yields e, consequentemente, as tarifas no continuem a decrescer no futuro, em termos reais. Desta forma, os gestores das empresas areas que souberem operar em um ambiente marcado por: i) tendncias decrescentes de receita por assento-quilmetro; ii) evoluo tecnolgica muito acelerada; e iii) contnua ampliao do mercado em geral e em novos nichos, estaro em melhores condies para enfrentar os desafios futuros da aviao comercial. Por outro lado, a reduo de custos do transporte areo associada aos desdobramentos da globalizao permitir que um nmero crescente de pessoas se agregue aos fluxos de viagens domsticas e internacionais de negcios e turismo.
8.2 Mercado e demanda no mundo

A anlise, ainda que sucinta, das tendncias de longo prazo e das repercusses da globalizao no transporte areo importante para indicar, com mais clareza, os cenrios que podero dar sustentao s previses da demanda. Ela envolve dificuldades em razo das aceleradas mudanas tecnolgicas e do ambiente competitivo. A maior parte dos analistas das agncias governamentais e internacionais, bem como da indstria aeronutica Federal Aviation Administration (FAA) norte-americana, International Civil Aviation Organization (Icao), Iata, Boeing e Airbus parecem concordar quanto viabilidade de uma taxa de crescimento de 5% a.a. para a evoluo, em escala mundial, da demanda pelo transporte areo para a prxima dcada.

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Considerando, todavia, que a indstria aeronutica vem tomando decises cruciais sobre o tamanho e as especificaes da prxima gerao de aeronaves, obviamente uma previso de dez anos insuficiente. Por certo, esta nova gerao no durar apenas uma, mas seguramente trs a quatro dcadas. Basta lembrar, por exemplo, que o Boeing 747 entrou em servio em 1970, tendo sido fabricadas, at hoje, mais de mil aeronaves desta classe. Os horizontes temporais, tanto de previso da demanda quanto de planejamento das infraestruturas devem, portanto, ser bem mais longos. No entanto, a dificuldade nestas previses a de dispor de informaes seguras quanto s tendncias das diferentes variveis que induzem a demanda pelo transporte areo. Em consequncia, torna-se difcil estabelecer cenrios referenciais para o conjunto destas variveis. As mais importantes e fundamentais para qualquer modelo de planejamento so, como foi visto, renda e populao, especialmente nas reas urbanas em que a renda pessoal e a diversificao das atividades econmicas impulsionam a demanda por viagens areas. Neste sentido e de forma simples, o modelo de previso de demanda deve estabelecer que os fluxos de viagens entre cidades ou grandes concentraes urbanas variam: i) diretamente em relao ao tamanho das populaes e os nveis e composio das rendas; e ii) indiretamente em relao s distncias entre elas. Em 2015, 14 regies metropolitanas em todo o mundo tero mais de 15 milhes de habitantes, sendo que quatro delas tero mais de 20 milhes: Tquio, Lagos, Bombaim e So Paulo. Cinco dos 14 maiores centros urbanos estaro no subcontinente indiano. Claro que as aglomeraes urbanas se caracterizam pela grande diversidade econmica, social e cultural, sendo grandes, portanto, as diferenas entre as metrpoles afluentes dos pases desenvolvidos e aquelas situadas nos pases em desenvolvimento ou emergentes. As concentraes de trfego areo potencial sinnimo das concentraes de atividade econmica e de riqueza podem, em princpio, ser mapeadas de forma a seguir a tendncia passada. Sem dvida, Estados Unidos, Unio Europeia e o Sudeste e Leste asiticos estaro em primeiro plano. Mas outras fontes importantes de gerao de trfego se aproximaro deste primeiro plano: ndia, China e o Cone Sul da Amrica do Sul, que emergiro com importantes contribuies para o trfego areo mundial. Em sntese, tendo em vista: i) o processo e os eixos da globalizao; ii) os padres da urbanizao mundial; iii) o crescimento das aglomeraes urbanas; e iv) a evoluo da renda e as mudanas na sua composio, muito provavelmente estes fatores excedero, em importncia, outras causas na determinao da evoluo do trfego areo. importante ter presente que o trfego areo internacional, medido em passageiros-quilmetro, cresceu de forma geomtrica, em mais de dez vezes, nos ltimos 40 anos. Provavelmente ele dobrar nos prximos 20 anos e quase

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dobrar ao longo dos 20 anos seguintes. A prxima gerao de avies necessitar atender, portanto, a um volume de trfego quase quatro vezes o atual. Considerando os sistemas de aviao civil como um todo, o maior problema no ser o da fabricao de um super Boeing ou de um super Airbus. Na verdade, o problema ser o de como ajustar as infraestruturas aeroporturias, os sistemas de controle de trfego areo e as instalaes de apoio aos impactos provocados pela entrada em operao destas aeronaves. Em suma, necessrio prever quais as mudanas fsicas, operacionais e de gesto que sero necessrias para atender ao acesso e movimentao de passageiros nos aeroportos. No longo prazo, o crescimento da demanda pelo transporte areo no poder ser simplesmente atendido por meio da adio de mais aeronaves. Esta abordagem pode proporcionar alvio temporrio, mas no solucionar o problema de crescimento acelerado da demanda. Existem hoje aproximadamente 20 mil aeronaves com mais de 40 assentos nas frotas areas mundiais, incluindo as mais antigas com turbopropulsores e pisto-motor. Se definida uma taxa mdia de crescimento a partir da tendncia histrica, o nmero dever se elevar para prximo de 35 mil aeronaves em 2025. Destas, cerca de 27 mil sero jatos, ou seja, quase o dobro do nmero atual. As consequncias so claras: as previses das especificaes de tamanho e alcance das aeronaves Boeing 787 e Airbus 380 concebidas como sucessoras dos Boeings 747, 767 e 777 ou dos Airbus 330 e 340 abrangem um horizonte de, pelo menos, at a metade da vida til desta nova gerao, ou seja, o ano 2030. Portanto, previses por prazos de dez ou 15 anos podero se revelar insuficientes (DAVIES, 2000). Cabe lembrar que os dois grandes fabricantes mundiais esto enfrentando este desafio com vises bem distintas na concepo das aeronaves do futuro. A Airbus europeia, com seu A380, de classe mista, com 650 assentos entendeu que a nica soluo para atender ao crescimento geomtrico da demanda a da construo de uma aeronave de capacidade indita pelos padres vigentes. Neste caso, a questo saber quantos sero os aeroportos do mundo que estaro preparados para receber esta nova classe de aeronave. J a Boeing, em uma viso mais pragmtica do mercado, concebeu o 787 Dreamliner com 250 assentos, autonomia de voo de 15 mil quilmetros e consumo de combustvel 20% inferior s aeronaves deste porte, o que lhe garante uma vantagem competitiva em um contexto de elevao dos preos do petrleo. As infraestruturas aeroporturias, sem dvida, estaro mais aptas a acolher esta aeronave. interessante assinalar que, quando o Boeing 707 iniciou seus servios, apenas uma dzia das grandes cidades mundiais possua aeroportos aptos a receb-lo com carga til total. Aps 30 anos, muitos aeroportos sequer esto preparados adequadamente para receber os 747.

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No que diz respeito aos aeroportos, os congestionamentos e as limitaes de acesso de aeronaves aos espaos areos em torno dos grandes complexos aeroporturios fizeram com que os centros aglutinadores de trfego inter-regional ou intercontinental ultrapassassem seus espaos prprios de operao. frequente, em muitos grandes aeroportos, o controle do trfego areo atingir nveis crticos. Desta forma, parte do trfego areo passou a ser desviado para aeroportos alternativos ou satlites, para dar vazo aos fluxos crescentes de passageiros. Nova York, por exemplo, depende hoje de trs aeroportos principais e trs alternativos. Londres, por seu turno, tem quatro principais e dois alternativos. Note-se que, nos Estados Unidos, somente Dallas e Denver possuem aeroportos do sculo XXI. Os demais grandes aeroportos estaro congestionados, com pouca expectativa de reduo da intensidade dos problemas, apenas pelos avanos da tecnologia de controle do trfego areo que j caminham para o monitoramento mais avanado por meio da utilizao de satlites geoestacionrios. Com isto, aumentaro os fatores de risco, nos pousos e decolagens das aeronaves, condicionados por fatores que transcendem o controle do trfego areo (DAVIES, 2000). O aeroporto de Madri, por exemplo, dobrou recentemente a sua capacidade para movimentar 70 milhes de passageiros/ano, enquanto j existem planos para a construo de novos aeroportos em Nova York, Chicago e Londres. Sabe-se que qualquer infraestrutura aeroporturia de servio internacional necessita de pelo menos dez quilmetros quadrados de rea, alm das instalaes para reduo de rudo na regio circunvizinha. A resposta para o futuro parece ser a de mega-aeroportos cada vez mais afastados das metrpoles e a elas conectados por trens de alta velocidade. Note-se que, atualmente, em viagens areas de curta e mdia distncia, pode-se despender mais tempo em terra para acessar o aeroporto do que na viagem area. Nas solues para os congestionamentos das infraestruturas aeroporturias, a Unio Europeia assim como o Japo buscou alternativas com os trens de alta velocidade. Foi possvel promover significativa transferncia de trfego areo para as ferrovias nas linhas de curta distncia, ou seja, com menos de 500 km. As empresas areas ficaram liberadas da presso do aumento contnuo da oferta nos servios de alta frequncia em rotas curtas, uma vez que tais servios, apesar da elevada densidade, frequentemente eram deficitrios. Essa opo foi, portanto, extremamente benfica no s e especialmente para muitas empresas areas que tinham necessidade de subsdios cruzados provenientes de ligaes mais longas e rentveis. Favoreceu tambm o sistema de aviao civil como um todo na medida em que ofereceu alvio aos congestionamentos do espao areo. Os Estados Unidos reconheceram esta tendncia e j comearam a voltar-se para o planejamento de solues de desenvolvimento de ferrovias interurbanas de alta velocidade, em lugar dos tradicionais trens AMTRAK.

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Assim como os aeroportos necessitam preparar-se para receber a nova gerao de aeronaves que entraro em operao na prxima dcada os Estados Unidos devero tambm seguir o exemplo europeu e asitico. A integrao dos aeroportos, tanto com os trens de alta velocidade nas conexes regionais quanto com os sistemas rpidos de transporte urbano viabilizaro melhor acessibilidade ao centro das cidades, origem ou destino final da maior parte dos viajantes (DAVIES, 1994). Em sntese, os fundamentos das previses e do planejamento do transporte areo no sculo XXI, sero balizados pelos seguintes critrios principais: inevitvel a tendncia de crescente concentrao populacional em grandes metrpoles, e mesmo em gigantescas megalpoles mundiais. Os nveis mais altos de renda, bem como a diversificao e os maiores valores agregados da produo de bens e servios se concentraro nestes espaos metropolitanos. Os fluxos de trfego areo de alta densidade se concentraro entre as grandes metrpoles ou megalpoles mundiais. Estaro em servio, tanto grandes aeronaves com 650 assentos quanto aeronaves de 250 assentos com maior autonomia de voo, sendo ainda muito reduzida a probabilidade da entrada de avies supersnicos. O planejamento dos grandes complexos aeroporturios mundiais j vem sendo implementado nas grandes metrpoles, levando em considerao horizontes temporais de 30 a 40 anos. Os grandes complexos aeroporturios necessitam incorporar trens de alta velocidade e estes devem substituir o transporte areo em ligaes de curta distncia. O acesso aos grandes complexos aeroporturios dever se apoiar cada vez mais nos sistemas rpidos de metrs e trens metropolitanos.

Um ltimo mas no menos importante aspecto a ser lembrado o do esforo que vem sendo induzido pelas entidades reguladoras internacionais no sentido de integrar as empresas areas nas iniciativas contra o aquecimento global. Trata-se de tema complexo, uma vez que envolve, tanto legislao e instncias reguladoras de mbito nacional como tambm aes coordenadas de alcance mundial. Atualmente, no mbito do objetivo estratgico da Oaci relacionado com o meio ambiente, esto previstas as seguintes medidas prioritrias (Oaci, 2009): Limitar ou reduzir, em escala mundial, o nmero de pessoas atingidas significativamente pelos nveis de emisso de rudo pelas aeronaves.

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Limitar ou reduzir os impactos das emisses de poluentes dos motores e turbinas das aeronaves sobre a qualidade local do ar. Limitar ou reduzir as repercusses dos gases de efeito estufa no clima mundial.

importante, tambm, a disposio da Oaci em colaborar com todas as organizaes mundiais envolvidas com a questo do meio ambiente, em especial com a Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, no que diz respeito aos impactos das contribuies do transporte areo.
8.3 Infraestrutura aeroporturia no Brasil

Uma viso panormica da amplitude e condies da infraestrutura aeroporturia no Brasil pode ser dada pelos dados que se seguem: O Brasil possui 4.263 aeroportos e aerdromos, sendo a segunda maior rede do mundo, apenas superada pela dos Estados Unidos, com 14.497. Dos 67 aeroportos operados pela Infraero, 31 so internacionais e 36 domsticos. Eles movimentaram, em 2008, um total de 113,3 milhes de passageiros e 1,5 milho de toneladas de cargas, inclusive mala postal. O nmero de passageiros em trfego domstico foi de 100 milhes e no internacional de 13,3 milhes. Na movimentao de cargas, 852,2 mil toneladas corresponderam ao trfego internacional e 646,4 mil ao domstico (2008).10 Do total da movimentao de cargas, o aeroporto de Guarulhos respondeu por 32,7%, Viracopos por 15,7% e Manaus por 9,6%. Os trs aeroportos concentraram nada menos que 63% da carga area movimentada no pas (2008).11 No que diz respeito movimentao de passageiros, os aeroportos de Guarulhos e Congonhas concentraram, em 2008, 30% do total do pas 18,2 e 12,1 milhes de passageiros/ano, respectivamente. Agregando-se Braslia e Galeo, a concentrao de passageiros elevouse a 49% do total.

Por outro lado, uma viso da posio dos aeroportos brasileiros quanto movimentao de passageiros e cargas, comparativamente aos maiores aeroportos mundiais, dada pela tabela 9.
10. Disponvel em: <www.infraero.gov.br>, dados de 2008. 11. Disponvel em: <www.infraero.gov.br>, dados de 2008.

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TABELA 9

Dados comparativos da movimentao de passageiros, cargas e aeronaves nos maiores aeroportos mundiais trfego domstico e internacional 2008
Dez maiores em passageiros (mil passageiros/ano) Atlanta (EUA) Chicago (EUA) Londres Tquio Paris Los Angeles (EUA) Dallas/Fort Worth(EUA) Beijing Frankfurt Denver (EUA) So Paulo1 Brasil 90.039 69.354 67.056 66.755 60.875 59.948 57.093 55.937 53.457 51.245 38.630 127.710 Dez maiores em carga (mil toneladas/ano) Memphis (EUA) Hong Kong Shangai Incheon Anchorage (EUA) Paris Frankfurt Tquio Louisville (EUA) Cingapura So Paulo1 Brasil 3.695 3.660 3.603 2.423 2.340 2.290 2.111 2.100 1.974 1.834 689 1.100 Dez maiores em movimento (aeronaves/ano) Atlanta (EUA) Chicago (EUA) Dallas/Fort Worth (EUA) Los Angeles (EUA) Denver (EUA) Las Vegas (EUA) Houston (EUA) Paris Charlotte (EUA) Phoenix (EUA) So Paulo1 Brasil 978.824 881.566 656.310 622.506 619.503 578.949 576.062 559.816 536.253 502.499 453.180 2.289.777

Fonte: CIA (2009) e Infraero. Elaborao prpria. Nota: 1 Inclui os aeroportos de Guarulhos, Campinas e Congonhas.

Consideradas as dimenses e posicionamento da infraestrutura aeroporturia brasileira e voltando questo da mudana de paradigmas na aviao civil, cabe lembrar que as transformaes mundiais no foram somente de natureza tecnolgica, gerencial e de mtodos e escalas das operaes. Diante das restries na capacidade de investimento pblico, novas formas de financiamento passaram a ser buscadas. Com relao a este aspecto, cabe lembrar que as duas ltimas dcadas trouxeram profundas modificaes no sistema financeiro internacional e nos fluxos de recursos para investimentos entre pases. Novas concepes de parcerias entre o setor pblico e a iniciativa privada, bem como de concesses, propiciaram mudanas significativas nos padres de investimento e operao das infraestruturas aeroporturias em escala mundial (BARAT, 2007a). Antes vistos apenas como um ponto de conexo entre diferentes modos de transporte, os aeroportos passaram a assumir um papel mais sofisticado em tempos de globalizao e informatizao. Tornaram-se entrepostos de comrcio, negcios e servios, competindo entre si, a exemplo das cidades a que servem. Na Europa, nos Estados Unidos e na sia, este fenmeno encontra-se consolidado, com a existncia de logomarcas, investimentos em marketing, incluso dos aeroportos, como agentes catalisadores, nos planos de desenvolvimento regional e nacional. No Brasil, esta ainda uma tendncia incipiente, mas h condies de se impulsionar uma nova filosofia que contemple investimentos crescentes e induza ao desenvolvimento econmico e social dos territrios sob influncia de grandes complexos aeroporturios.

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A criao destas condies depende fundamentalmente de uma mudana de viso por parte do Estado brasileiro. Como proprietrio e administrador dos aeroportos mais importantes do pas, necessria a compreenso, no somente da essencialidade das infraestruturas aeroporturias. preciso ter a perspectiva do seu papel como ferramenta para promover o desenvolvimento regional, alavancar a produtividade das empresas, gerar empregos, conectar as redes de transportes urbano e regional, valorizar bairros degradados recuperando a economia e a arquitetura destes locais e, finalmente, mas no menos importante, oferecer novas oportunidades de negcios. Em resumo, o gestor pblico deve entender que o aeroporto como o porto transforma as condies econmicas do stio em que est instalado e da sua regio de influncia. Para tanto, deve ser considerado como parte integrante do desenvolvimento regional e importante que lhe sejam dadas condies de modernizao e adaptao da estrutura fsica e do modelo de administrao s novas demandas dos usurios. As modernas infraestruturas aeroporturias so indispensveis para atender s crescentes exigncias de uma economia mundialmente integrada. A incapacidade da Infraero em acompanhar o ritmo de expanso da demanda pelo transporte areo no pas tornou-se notria, especialmente a partir de 2001, quando a GOL surgiu como a primeira empresa area nacional de baixo custo. Alm de operar com tarifas mais acessveis este modelo pressups a utilizao diria das aeronaves por maior nmero de horas que a operao tradicional, o que viria a ser seguido por outras empresas (VASCONCELOS, 2007). Outra caracterstica foi a reduo dos servios de bordo, o menor tempo de solo das aeronaves nas escalas (turn around time) e altos ndices de ocupao das aeronaves, a fim de assegurar a rentabilidade do negcio, embora oferecendo tarifas com descontos considerveis (BINDER, 2002). Cabe notar, por outro lado, que criado um ambiente de competio, a TAM intensificou suas operaes no sistema hub and spoke, utilizando Congonhas como aeroporto aglutinador, o que contribuiu ainda mais para estimular o crescimento da demanda. Adicionalmente, a disposio do governo federal em ampliar o volume e a variedade das exportaes brasileiras, criou demanda para mais voos cargueiros, maior utilizao dos ptios destinados a esta atividade nos aeroportos e maior utilizao das vias de acesso s instalaes aeroporturias. Considere-se que, no Brasil, os aeroportos dispem unicamente do modal rodovirio como meio de transporte terrestre para a transferncia de passageiros e cargas. Restries ambientais, crescimento urbano desordenado e a necessidade simultnea de ampliaes em vrios aeroportos, so alguns dos obstculos que impedem a Infraero de satisfazer as necessidades dos usurios e operadores areos. As tarefas de estender o comprimento ou fazer novas pistas, construir novos terminais e ampliar ptios de estacionamento esbarram nas

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dificuldades para obter licenciamento e desapropriar imveis que originalmente no deveriam estar na Zona de Proteo do Aerdromo (ZPA).12 Tambm vlido mencionar que diversas obras nos aeroportos sob responsabilidade da Infraero tm sido interrompidas pela ao do Tribunal de Contas da Unio (TCU), em parte por no atenderem s normas e exigncias de controle, mas tambm porque o Tribunal contesta os valores de referncia para a licitao de materiais adquiridos e servios. Como no h uma tabela especfica para obras e servios em aeroportos, a Infraero se vale de tabelas referentes a outras infraestruturas para balizar a anlise dos custos em instalaes e equipamentos usualmente mais caros de se construir e manter. Alm disso, a disponibilidade financeira da empresa no alcana a multiplicidade de obras necessrias para atender ao crescimento da demanda, o que agravado pela forte presso poltica por investimentos, acarretando, como foi visto, excessiva disperso de recursos. De acordo com Carvalho e Alves (2006),
(...) situaes preocupantes so aquelas em que o nvel de utilizao das instalaes suplanta 80% de sua capacidade. Os casos crticos, quando o nvel de utilizao das instalaes supera a capacidade instalada ocorre uma deteriorao do nvel de servio. Nesses casos, dependendo do percentual alcanado est-se beirando o colapso operacional.

Assim, analisando apenas a utilizao da capacidade declarada pela Infraero para os terminais de passageiros (TPS) de 20 aeroportos selecionados, evidencia-se a saturao em dez deles e a ocupao acima do limite da eficincia operacional (mais de 80% da capacidade) para outros seis aeroportos (grfico 11). O cenrio especialmente desfavorvel em Vitria (ES) e Goinia (GO), cujas obras de ampliao foram interrompidas nos ltimos dois anos. Particularmente, no caso desses dois aeroportos, a principal causa da paralisao reside na atuao por parte do TCU devido a questes oramentrias.

12. Regulamentada segundo a Portaria no1.141/GM5, de 08 de dezembro de 1987, que aprovou o Plano Bsico de Zona de Proteo de Aerdromos e o Plano Bsico de Zoneamento de Rudo.

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Capacidade dos terminais versus movimentao de passageiros em aeroportos brasileiros selecionados 2009

GRFICO 11

Fonte: Infraero. Elaborao: Ipea.

importante lembrar que o ano de 2009 foi particularmente surpreendente para a aviao civil brasileira. A despeito da crise financeira internacional e das projees para o mercado de transporte areo em funo do cenrio de recesso, o nmero de passageiros transportados cresceu a taxas de dois dgitos no segundo semestre. Em outubro de 2009, o nmero de passageiros transportados superou em 40% o volume do mesmo perodo de 2008. Em novembro de 2009, o crescimento foi de 38,4% em comparao com o mesmo ms de 2008 (ANAC apud COMPANHIAS, 2009). Adicionalmente ao crescimento da demanda por transporte areo de passageiros e cargas proporcionado pela consistente evoluo da economia brasileira, de se esperar que eventos mundialmente populares como a Copa das Confederaes, Copa do Mundo e os Jogos Olmpicos respectivamente em 2013, 2014 e 2016 incrementem ainda mais a movimentao nos aeroportos brasileiros. Note-se que acrscimos de movimentao ocorrero mesmo naquelas cidades que no estaro envolvidas diretamente com a organizao dos eventos. Isto porque, diversas secretarias estaduais e municipais de turismo e desenvolvimento econmico sinalizam investir em divulgao e atrao de negcios para as suas regies, e contam com o transporte areo como meio de ligao com as praas dos eventos.

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Presidentes e gestores de empresas areas afirmaram, em recente congresso13 da Associao Brasileira das Empresas de Transporte Areo Regional (Abetar), que aps o Brasil sediar os dois eventos, a movimentao nos aeroportos no retornar aos nveis anteriores. Para eles, a preocupao no o pico da demanda durante um perodo de tempo relativamente curto, no qual possvel adotar medidas de contingncia. O que os preocupa a visibilidade que o pas vai adquirir e com o grande gargalo que a infraestrutura aeroporturia pode representar para a economia a partir deste momento. No entanto, no se pode deixar de considerar que um acrscimo estimado, para So Paulo, de 600 mil visitantes em dois meses causar grandes transtornos em Guarulhos e Congonhas, se no forem removidos a tempo os gargalos que afetam estes aeroportos. Diante do quadro de saturao exposto, faz-se necessrio detalhar alguns aspectos sobre as dificuldades que ter a Infraero para investir satisfatoriamente na ampliao da infraestrutura aeroporturia. A Infraero uma empresa pblica, fundada em 1972 e vinculada ao Ministrio da Defesa, cujo objetivo administrar os principais aeroportos do Brasil. Seu capital fechado, isto , as aes pertencem Unio (88%) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento (11,2%), sob responsabilidade do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES). Suas receitas advm da explorao das atividades de apoio aviao e dos negcios conexos nos stios aeroporturios (INFRAERO, 2009). De acordo com Esprito Santo Jnior, Correia e Palhares (2001), as receitas no aeronuticas representavam cerca de 21% do faturamento anual da empresa em 2000, enquanto a mdia mundial era de aproximadamente 50%. Esta situao no se alterou muito a partir de ento. Isto significa que o balano financeiro torna-se muito suscetvel s variaes do mercado de aviao civil no pas e dependente da sade financeira do setor como um todo. Os resultados so tambm influenciados aumentando as despesas ou reduzindo o lucro pelo contingenciamento de verbas por parte do governo federal, devido disposio de cumprir a meta de supervit fiscal. Os investimentos realizados pela empresa esto dispersos por todo o territrio nacional, em um sistema aeroporturio no qual somente menos de um tero das unidades no so deficitrias (VASCONCELOS, 2007). H, portanto, um quadro configurado de subsdios cruzados, em que os aeroportos superavitrios financiam as ampliaes e a prpria manuteno dos aeroportos deficitrios. Este um argumento de dupla faceta, isto , serve aos interesses daqueles que defendem a autonomia administrativa dos aeroportos e tambm aos que so contra qualquer tipo de descentralizao, por considerar a centralizao vital para o sistema.
13. Realizado em Braslia nos dias 23 e 24 de novembro de 2009.

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Kuhn (2003) afirma que uma estrutura aeroporturia centralizada encerra ineficincias quando comparada com outras situaes em pases desenvolvidos. Nestes, as administraes aeroporturias so geralmente individualizadas por aeroporto, refletindo as demandas dos usurios individuais e corporativos de sua regio, alm de objetivarem maximizar suas receitas obedecendo a uma abordagem de aeroporto-empresa. De acordo com Palhares (2001) apud Kuhn (2003), a administrao aeroporturia deve ser a mais prxima possvel do modelo de administrao individualizada (uma autoridade por aeroporto), seja sob controle pblico ou privado. J Esprito Santo Jnior et al. (2001) apud Vasconcelos (2007) citam que a resposta oficial a esta proposta de modelo de administrao de que aeroportos menores dificilmente tero capacidade financeira para ampliaes e mudanas de vocao, como a implantao do projeto de aeroporto industrial, por exemplo.
8.4 Perspectivas para a Infraero

A Infraero uma empresa pblica que opera em 67 aeroportos, 80 unidades de apoio navegao area e 32 terminais de logstica de cargas. responsvel por nada menos que 97% da movimentao do transporte areo de passageiros e cargas no pas. A empresa investe na reforma e ampliao da capacidade dos aeroportos sob a sua responsabilidade por meio de receita prpria. Esta proveniente das seguintes fontes: i) tarifas de embarque de passageiros, pouso e permanncia; ii) armazenagem e capatazia de carga area; iii) concesso de espaos comerciais nos aeroportos; e iv) prestao de servios de comunicao e auxlio navegao area. Como empresa pblica, criada por lei federal em 1972, para a prestao de um servio pblico, no se exigiu poca que fosse celebrado um contrato de concesso com o poder concedente. Ou seja, atuando, em tese, como concessionria para a explorao da infraestrutura aeroporturia, a empresa era, de fato, a concedente de si mesma, como, alis, ocorreu com a maioria das empresas estatais prestadoras de servios pblicos. Desta forma, criaram-se lacunas e pendncias institucionais at hoje no resolvidas relacionadas com a regulao dos servios prestados pela Infraero. A este respeito, podem ser aventadas algumas questes importantes. Se no existe um contrato de concesso, a Infraero uma concessionria? Ela deve ser objeto de regulao? Esta regulao de competncia da ANAC? No caso de serem concedidos aeroportos para a explorao privada, a Infraero poder fazer a subconcesso? A Lei de criao da ANAC, em seu Art. 3o, diz que cabe ANAC observar e implementar orientaes, diretrizes e polticas estabelecidas pelo Conac, ressaltando, adiante em inciso: estabelecimento de um modelo de concesso da infraestrutura aeroporturia. No Art. 8o, Inciso XXIV, est dito que a ANAC

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concede ou autoriza a explorao de infraestruturas aeroporturias no todo ou em parte. O inciso XXV acrescenta: estabelecer o regime tarifrio das exploraes. A questo que se impe, neste caso : se a Infraero no uma concessionria, por no dispor de um contrato de concesso, a ANAC pode conceder ou autorizar a explorao dos aeroportos por ela operados, ou mesmo estabelecer o regime tarifrio? Neste sentido, ao se ventilar a possibilidade de explorao privada de alguns aeroportos da Infraero, cabe fazer algumas consideraes. Quais seriam, em tese, as possibilidades? As cinco principais hipteses so: 1. A simples abertura do capital da Infraero, tornando-a uma Sociedade Annima de capital aberto e aes negociadas em bolsa com maioria ou no do capital da Unio. Neste caso, mantm-se a gesto da infraestrutura aeroporturia como um sistema integrado e a preservao do mecanismo de subsdio cruzado aos aeroportos deficitrios. As vantagens desta alternativa so as de: i) exercer um controle maior sobre a aplicao de recursos, por meio de auditorias externas independentes; ii) reduzir as interferncias poltico-partidrias, tanto na gesto empresarial, quanto na dos recursos humanos e financeiros; e iii) dar maior racionalidade aos investimentos frente s presses concretas da demanda. Cabe ressaltar que a Presidncia da Repblica solicitou em 2008 ao BNDES que realizasse estudos visando abertura de capital da empresa. Os resultados ainda no so conhecidos. 2. A concesso por lotes de aeroportos rentveis e no rentveis, com encargos claramente definidos de investimentos em pistas, ptios, terminais e instalaes de apoio. Neste sentido, cabe lembrar que a explorao das infraestruturas aeroporturias um servio pblico e, portanto, no pode estar sujeita apenas regulao do mercado. Deve ser objeto de concesso de longo prazo e regulao por parte de um ente regulador autnomo. Nesta alternativa, pode-se, inclusive, conceber um sistema em que se mantm a Infraero como empresa holding, responsvel pelo planejamento e definio de estratgias globais, e empresas subsidirias que seriam privatizadas para a explorao dos lotes. 3. A concesso explorao privada apenas dos poucos aeroportos rentveis, por meio de concesses especficas. A questo adicional, nesta hiptese, a de como poderia o governo garantir de forma clara e prvia qual ser a fonte de recursos necessrios para os investimentos e a operao adequada e segura dos aeroportos no rentveis?

Panorama e Perspectivas para o Transporte Areo no Brasil e no Mundo

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4. A construo de novos terminais nos aeroportos saturados mediante parceria pblico-privada caso haja necessidade de contraprestao pblica ou concesso simples, em que o ente privado assumiria a construo e a operao do novo edifcio por tempo determinado, coexistindo com o terminal operado pela Infraero e retornando ao estado no final do contrato. Neste caso, o modelo adotado seria o Build-Operate-Transfer (BOT), em que o operador privado receberia a concesso do setor pblico para financiar, projetar, construir e operar a nova estrutura aeroporturia. A empresa seria remunerada pelas tarifas relacionadas ao uso do terminal, do ptio, instalaes etc. e tambm pelo arrendamento de espaos comerciais e outras facilidades do lado terra. 5. A construo de novos aeroportos pela iniciativa privada, via parceria pblico-privada ou concesso simples, com o intuito de complementar e competir com a Rede Infraero, naquelas localidades em que a demanda se justifica e a possibilidade de expanso dos aeroportos existentes esteja esgotada. Esta hiptese particularmente interessante para o desenvolvimento de uma moderna rede de aeroportos para a aviao regional. sempre oportuno lembrar que concesses bem sucedidas so aquelas pautadas por um duplo balizamento. De um lado, um marco regulador moderno e eficaz e, de outro, um planejamento de longo prazo acompanhado de polticas pblicas consistentes que abarquem as infraestruturas objeto de concesso. Olhando para o futuro, independente do tipo de cenrio projetado, os investimentos nas infraestruturas aeronutica e aeroporturia devero ser incrementados de forma significativa a mdio e longo prazo. Ser importante: i) conter a disperso de recursos por uma grande diversidade de aeroportos, sem critrios claros de prioridades decorrentes das necessidades da demanda; e ii) distribuir os investimentos de acordo com o que a demanda e a segurana exigem em termos de terminais, ptios, pistas e sistemas de aproximao e proteo ao voo. Desta forma, ser possvel estimular o crescimento do transporte areo e a sua popularizao, que devem ser vistos como positivos para o pas. Para viabilizar estes investimentos, h que se avaliar todas as possibilidades de financiamento, o que passa necessariamente pelo complexo debate e avaliao da experincia internacional acerca da privatizao, estatizao ou modelo misto de parcerias, para a explorao da infraestrutura aeroporturia em suas diversas formas possveis.

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8.5 Aviao regional

Com relao aviao regional, o maior problema o de identificar os principais gargalos que a atingem na atualidade e podero continuar a atingi-la no futuro, quais sejam: i) restries competitividade frente aos operadores do mercado nacional; ii) distores na configurao e economicidade das malhas areas regionais; iii) impedimentos ao desenvolvimento das empresas regionais no longo prazo; iv) elevao dos custos, especialmente os de combustveis; e v) dificuldades em inte