Polticas de Segurana e Defesa da Fronteira Brasileira no Contexto de Integrao Regional:

os casos das fronteiras Brasil-Paraguai e Brasil-Uruguai

Autor: Maurcio Kenyatta Barros da Costa 15/0003633

Orientador: Prof. Dr. Alcides Costa Vaz

Universidade de Braslia, Instituto de Relaes Internacionais

Braslia, 22 de maro de 2017

MAURCIO KENYATTA BARROS DA COSTA

POLTICAS DE SEGURANA E DEFESA DA FRONTERA BRASILEIRA NO

CONTEXTO DE INTEGRAO REGIONAL: OS CASOS DAS FRONTEIRAS BRASIL-
URUGUAI E BRASIL-PARAGUAI.

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Relaes
Internacionais (PPGRI) em Poltica
Internacional da Universidade de Braslia
(UnB), como parte das exigncias para
obteno do ttulo de Mestre.

Linha de Pesquisa: Poltica Internacional

Orientador: Prof. Dr. Alcides Costa Vaz

BRASLIA DF
2017

MAURCIO KENYATTA BARROS DA COSTA

POLTICAS DE SEGURANA E DEFESA DA FRONTERA BRASILEIRA NO

CONTEXTO DE INTEGRAO REGIONAL: OS CASOS DAS FRONTEIRAS BRASIL-
PARAGUAI E BRASIL-URUGUAI.

Dissertao apresentada ao programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais em

Poltica Internacional da Universidade de Braslia, Campus Darcy Ribeiro, como requisito
final para a obteno do ttulo de Mestre. Aprovada em ___/____/____, com conceito
_______.

BANCA EXAMINADORA

_____________________________________________________
Orientador:
ALCIDES COSTA VAZ
(UNIVERSIDADE DE BRASLIA)

_____________________________________________________
(Presidente)

____________________________________________________
(Avaliador Externo)

_____________________________________________________
(Avaliador Interno)

BRASLIA - DF
2017

AGRADECIMENTOS

O trabalho acadmico, por mais que envolva suas horas solitrias de leituras e de
escrita, nunca um trabalho individual. As pessoas ao seu redor, so a base para que tudo isso
seja possvel. O suporte desde o lado profissional, sentimental, intelectual, sempre
acompanhado de boas risadas, de momentos de descontrao e de boas conversas, s vezes,
duras e com crticas, so o que nos fazem caminhar, aprender e avanar nas nossas
capacidades. Algumas pessoas passam por momentos em nossas vidas, mas mesmo assim
deixam sua marca e sua contribuio para que cheguemos nos nossos resultados.
Eu no poderia chegar onde cheguei, sem a contribuio de meus pais, Divina de Lima
Barros e Geraldo da Costa Junior, os quais foram decisivos para a minha formao humana e
intelectual, sempre com muita compreenso e amor. O suporte deles tem sido essencial e
motivacional desde que me entendo por gente. Ambos j passaram tambm pela docncia e o
exemplo e carinho com os estudos algo que carrego como a minha maior herana e guia
para boa parte de meus passos.
No ltimo ano de mestrado, tive a oportunidade de conhecer o meu objeto de pesquisa
pessoalmente. Viver um pouco da fronteira e estar por dentro de sua segurana. Apesar da
curta experincia, gostaria de registrar minha gratido aos profissionais da Polcia Federal e
da Receita Federal de Foz do Iguau e Guara. Agradeo ao meu primo Eduardo de Oliveira
Barros em nome de todos esses profissionais, os quais tm a difcil misso de manter nossas
fronteiras seguras mesmo em meio s diversas dificuldades. Desse modo, agradeo ao meu
primo por ter me levado em diversos pontos focais da atuao brasileira e de ter me recebido
em sua casa por alguns dias.
Os colegas que fiz nesses dois anos, alguns que se tornaro bons amigos, da Ps-
Graduao e da Graduao da UnB dividiram comigo agonias, risos, discusses tericas e
boas cervejas que com certeza auxiliaram nesse caminho e no processo de desenvolvimento e
produo acadmica, sempre dividindo o que nos possvel e estendendo uma mo nos
momentos delicados. Outros tantos colegas de eventos acadmicos, com os quais pude trocar
boas discusses tambm foram importantes ao longo desses dois anos de pesquisa. Alm
disso, cabe destacar os amigos fora dessa vida acadmica que me auxiliaram com boas
conversas tambm.
Essa pesquisa teve origem, eu diria, em 2013 quando o professor Alcides Costa Vaz
informou de uma vaga de estgio no Ministrio da Justia para a Secretria de Segurana
Pblica no departamento ENAFRON. Nesse estgio, eu pude conhecer o Alex Jorge das

Neves, com o qual dei os primeiros passos nessa jornada acadmica sobre as fronteiras
brasileiras. No departamento ENAFRON, aprendi e conheci excelentes profissionais, todos
eles envolvidos e preocupados com a questo securitria em nossas fronteiras.
No mestrado, o Grupo de Estudos e de Pesquisa em Segurana Internacional (GEPSI)
da UnB, apesar de recente, teve importncia fundamental pelas discusses com os colegas. O
envolvimento destes em nossas pesquisas e as distintas contribuies nas diversas dinmicas
pelas quais o Grupo passou durante esse tempo de pesquisa. Em nome da gratido que tenho
aos colegas de GEPSI e de UnB, gostaria de agradecer aos professores Antnio Jorge, Pio
Penna, Thiago Gehre, Juliano Cortinhas, Daniel Jatob e Cristina Yumie, os quais enriquecem
sempre com boas conversas e a dedicao destes profissionais, e aos colegas Matheus, Luiz
Gustavo e Bruno pelas iniciativas no GEPSI. Em especial, gostaria de fazer uma meno ao
professor Alcides Costa Vaz que tanto foi paciente, quanto motivador, na difcil labuta
acadmica, determinante para os avanos dessa pesquisa. A sua orientao me instruiu
academicamente e humanamente por fazer-me entender que o processo de produo de
conhecimento um processo de idas e vindas, no qual erramos e acertamos, a capacidade de
reflexo e de saber recomear so importantes para o aprendizado. Por fim, mas, no menos
importante, muito pelo contrrio, deixo um carinho e agradecimento a toda equipe da
secretaria do Instituto de Relaes Internacionais por serem sempre to cordiais e prestativos
comigo, cito em especial a Vanessa e o Vanderlei que me auxiliaram em distintos momentos
com as questes burocrticas durante esses dois anos.
Abaixo segue uma poesia escrita durante minha viagem s fronteiras em Guara na
data de 20 de outubro de 2016 em forma de carinho e de respeito s pessoas e profissionais
que vivem nas fronteiras, e buscam fazer de lugar to fascinante uma regio melhor para se
viver:

Fronteiras indivisas

Fronteira invisvel e intransponvel

Parece dividir dois continentes,
Dois mundos totalmente diferentes,
Naes autnomas e independentes.

Tal muro no posso pular,

Os deuses no me deram assas para voar,
Os reis esconderam as lunetas para eu no enxergar
A verdade que do outro lado do muro est.

Essas divisas que me separam de mim,

Tornam-me estrangeiro em meu prprio ser,

Nmade errante incapaz de ver
Que todos somos um, sim!

Apesar das diferenas e especificidades,

A humanidade produto comum.
No so as linhas imaginrias do homem
Sejam elas na terra ou no mar,
Na conscincia ou no pensar,
Que nos impediro de amar.

Quem se define, se limita.

Dizem os poetas do dia-a-dia.
Que as fronteiras sejam ento vivas.
No sejam o fim da histria.
Mas o comeo do reencontro.
Com o elo perdido em ns mesmos.
Com a reconciliao das dores que no outro jogamos,
Culpando-o por sermos incapaz de inexistentes limites cruzar.

Autor: Maurcio Kenyatta Barros da Costa.

ABREVIATURAS

ABIN - Agncia Brasileira de Inteligncia

ACI - rea de Controle Integrado
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento
CDCZF - Comisso para o Desenvolvimento Conjunto das Zonas Fronteirias
CDIF - Comisso Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao da Faixa de Fronteira
CDN - Conselho de Defesa Nacional
CDS - Conselho de Defesa Sul-Americano
CENSIPAM - Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia
CEPAL - Comisso Econmica para Amrica Latina
CF - Comit de Fronteira
CGC - Comisso Geral de Coordenao
CINDACTA IV - Quarto Centro Integrado de Defesa Area e Controle de Trfego Areo
CIP - Comit Interministerial de Populao
CIZOSEF - Comisso Interinstitucional da Zona de Segurana Fronteiria
CLM - Comisso da Lagoa Mirim
COC - Centro de Operaes Conjuntas
CREDEN - Conselho de Relaes Exteriores e Defesa Nacional
CSN - Conselho de Segurana Nacional
CTMDBRQ - Comisso Tcnico Mista Uruguaio-Brasileira para o Desenvolvimento da Bacia
do Rio Quara
DEFRON - Delegacia Especializada de Represso aos Crimes de Fronteira
DETER - Deteco de Desmatamento em Tempo Real
DNPPF - Dirrecin Nacional de Pasos de Frontera
DOF - Departamento de Operaes de Fronteiras
DPF Departamento da Polcia Federal
ENAFRON - Estratgia Nacional de Fronteiras
END - Estratgia Nacional de Defesa
EUA Estados Unidos da Amrica
FAB - Fora Area Brasileira
FARC Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FOCEM - Fundo para Convergncia Estrutural do Mercosul

GAHIF - Grupo Ad Hoc sobre Integrao Fronteiria

GAN - Grupo de Alto Nvel Brasil-Uruguai
GEFRON - Grupo Especial de Fronteira
GGIF - Gabinete de Gesto Integrada da Fronteira
GT - Grupo de Trabalho
GTI - Grupo de Trabalho Interministerial
IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis
INPE - Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IRV - reas Crticas de Segurana Pblica
LOA Lei Oramentria
MD- Ministrio da Defesa
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MIDES - Ministrio do Desenvolvimento Social
MIN - Ministrio da Integrao Nacional
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MS Mato Grosso do Sul
NACDF - Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento Fronteirio
NECVU - Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana
OPA - Operao Pan-Americana
OTCA - Organizao do Tratado de Cooperao Amaznia
PCC - Primeiro Comando da Capital
PCN - Programa Calha Norte
PDFF - Programa de Promoo de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
PDN - Poltica de Defesa Nacional
PEF - Plano Estratgico de Fronteiras
PEFRON - O Projeto de Policiamento Especializado na Fronteira
PEFRONs - Unidades mveis de policiamento fronteirio
PF Polcia Federal
PL Projeto de Lei
PNSP - Plano Nacional de Segurana Pblica
PPIF - Programa de Proteo Integrada de Fronteiras
PR Paran
PRONASCI - Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
RAN Reunio de Alto Nvel Brasil-Uruguai

RS Rio Grande do Sul

SENASP - Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SIPAM - Sistema de Proteo da Amaznia
SISDABRA - Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro
SISFRON - Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras
SisGAAZ - Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul
SIVAM - Sistema de Vigilncia da Amaznia
SUSP - Sistema nico de Segurana Pblica
TACC - Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio
TCA - Tratado de Cooperao Amaznica
TCADLM - Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e/ou
Desenvolvimento da Lagoa Mirim
TCU Tribunal de Contas da Unio
TEC - Tarifa Externa Comum
UFRJ - Universidade Federal do Rio de Janeiro
UG - Unidade Gestora
UNASUL - Unio de Naes Sul-Americanas
UNODC, sigla em ingls - Escritrio das Naes Unidades sobre Drogas e Crime

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Faixa de Fronteira ....................................................................................................34

Figura 2 O Salto das Sete Quedas aps criao do Lago de Itaipu......................................138

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Paradigmas das Relaes Internacionais aplicados s fronteiras ...........................51

Quadro 2 Transformaes da Faixa de Fronteira nas Constituies de 1824 a 1988 ............61
Quadro 3 Acordos e Atos Bilaterais com os vizinhos brasileiros (1985-2014) .....................89
Quadro 5 Principais negociaes de fronteiras entre Brasil e Uruguai ...............................157
Quadro 6 Tipologia das interaes das cidades-gmeas de Uruguai-Brasil ........................161
Quadro 7 Postos de Controle Integrado entre Brasil e Uruguai...........................................177

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Distribuio dos Muncipios por estado e por Arco Fronteirio .............................61
Tabela 2 Limites do Brasil em Quilmetros ..........................................................................62
Tabela 3 Crimes mais Incidentes nos Municpios que fazem Fronteira Direta do Brasil com
o Uruguai em 2012 e 2013 ......................................................................................................162

LISTA DE MAPAS

Mapa 1 A Tipologia das Interaes na Faixa da Fronteira ....................................................68

Mapa 2 Faixa de Fronteira: reas Crticas de Segurana Pblica (IRV) ..............................73
Mapa 3 O Contrabando Internacional de Armamentos .........................................................78
Mapa 4 Homicdios no Mundo em 2012 ...............................................................................79
Mapa 5 Aglomeraes urbanas (> 1 milho de hab.) segundo classe de tamanho Amrica
do Sul - 1970, 1990, 2014 e perspectiva para 2030 ..................................................................88
Mapa 6 Arcos e Sub-regies da Faixa da Fronteira ...............................................................95
Mapa 7 Valor dos convnios do ENAFRON dos estados e municpios da Faixa de Fronteira
(2012-2013).............................................................................................................................118
Mapa 8 Abrangncia geogrfica do Diagnstico SENASP/ENAFRON (2012) .................120
Mapa 9 Arco Central Brasileiro: Densidade Demogrfica em 2010 ...................................137
Mapa 10 Apreenses de Maconha (kg) pelo DPF, 2000-2012 ............................................142
Mapa 11 Apreenses de cocana pelo DPF, 2000-2012 ......................................................143
Mapa 12 Cidades-Gmeas na Fronteira Brasil-Uruguai ......................................................159
Mapa 13 Arco Sul: Densidade Demogrfica (2010)............................................................160
Mapa 14 Efetivo total de policiais militares por 100 mil habitantes Arco Sul .................165
Mapa 15 Efetivo total e policiais civis por 100 mil habitantes Arco Sul .........................166

LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Circulao de mercadorias na fronteira entre Brasil e pases vizinhos .................75

Grfico 2 A apreenso de cocana pela PF na fronteira brasileira e demais estados .............76
Grfico 3 Apreenses de armas de fogo ps Estatuto do Desarmamento Fronteira e outros
estados .......................................................................................................................................77
Grfico 4 O Fantasma do Trfico na Fronteira ......................................................................82

RESUMO

A segurana nas fronteiras realidade multifacetada em que questes locais articulam-se com
problemas nacionais, regionais e internacionais A presente dissertao analisa os desafios de
segurana brasileiros nas fronteiras e as respostas a esses desafios tal como depreendidas das
iniciativas e polticas assumidas desde o Governo Jos Sarney at o Governo Dilma Rousseff.
Desenvolve-se, em particular, dois estudos de caso, concernentes s fronteiras com o Uruguai
e com o Paraguai. Questiona-se se as polticas brasileiras e suas iniciativas, notadamente nos
campos da Defesa e da Segurana Pblica, mostram-se adequadas aos desafios presentes nos
Arcos Sul e Central das fronteiras brasileiras, refletindo suas respectivas peculiaridades, e se
incorporam vetores explcitos de cooperao e integrao com os pases vizinhos. O
argumento central que a falta de articulao e coordenao internamente retiram eficcia das
iniciativas governamentais no campo fronteirio e comprometem a atuao coordenada com
os pases vizinhos.

Palavras-chaves: Fronteira Brasil-Paraguai. Fronteira Brasil-Uruguai. Fronteiras. Segurana

Pblica. Segurana Internacional.

ABSTRACT

Border security is a multifaceted reality in which local issues are intertwined with those
defined at the national, regional and international domains. The present dissertation analyses
Brazilian security challenges in its borders and the policy responses to them put forward from
Jos Sarneys to Dilma Rousseffs governments. It draws the main analysis from two case
studies, namely, Uruguays and Paraguays borders with Brazil. It asks whether Brazilian
initiatives to foster security through its borders and to address security challenges in its
southern and central border arches have been effective and whether they reflect their
peculiarities and hold explicit vector of cooperation and integration with both neighbor
countries. The central argument holds that that the lack of articulation and coordination
domestically in border issues jeopardizes the possibility of a coordinated relation with
neighboring countries in that domain.

Key-words: Brazil-Paraguay Border. Brazil-Uruguay Border. Borders. Public Security.

International Security.

SUMRIO

INTRODUO.......................................................................................................................18
1 DISCUTINDO E REPENSANDO AS FRONTEIRAS: APONTAMENTOS E
PERSPECTIVAS ....................................................................................................................24
1.1 FRONTEIRAS: SUAS LINHAS, ZONAS E FAIXAS .............................................29
1.2 A DICOTOMIA DOS CONCEITOS FRONTEIRIOS ...........................................39
1.3 AS DIMENSES INTERNAS E EXTERNAS E A PROBLEMATIZAO DOS
DESAFIOS FRONTEIRIOS ..............................................................................................45
1.4 ABORDAGEM POLTICA DAS RELAES INTERNACIONAIS PARA AS
FRONTEIRAS ......................................................................................................................48
1.5 CONCLUSO PARCIAL ............................................................................................55
2 AS FRONTEIRAS BRASILEIRAS: CARACTERIZAO E DESAFIOS .................57
2.1 CARACTERIZAO E FORMAO DAS FRONTEIRAS BRASILEIRAS .......57
2.2 DESAFIOS DE SEGURANA NAS FRONTEIRAS BRASILEIRAS ...................65
2.2.1 Vulnerabilidades nas Fronteiras Brasileiras ..................................................67
2.2.2 Desafios Segurana Pblica ..........................................................................71
2.2.3 Desafios Defesa Nacional ...............................................................................83
2.2.4 Desafios Fiscalizao Tributria ..................................................................85
2.2.5 Desafios Poltica Externa ...............................................................................87
2.3 CONCLUSO PARCIAL .........................................................................................92
3 RESPOSTAS BRASILEIRAS AOS DESAFIOS FRONTEIRIOS NO PERODO
DEMOCRTICO (1985-2016) ..............................................................................................94
3.1 O GOVERNO JOS SARNEY (1985-1989) ............................................................96
3.1.1 Apreciao do Governo Sarney .......................................................................99
3.2 OS GOVERNOS FERNANDO COLLOR (1990-1992) E ITAMAR FRANCO
(1992-1994) ...........................................................................................................................99
3.2.1 Apreciao dos Governos Collor de Melo e Itamar Franco .......................101
3.3 O GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002) .....................101
3.3.1 Apreciao do Governo FHC .........................................................................103
3.4 O GOVERNO DE LUS INCIO LULA DA SILVA (2003-2010) .......................104
3.4.1 Atualizao do Programa Calha Norte .........................................................106
3.4.2 O Projeto de Policiamento Especializado na Fronteira (PEFRON) ..........108
3.4.3 Apreciao do Governo Lula .........................................................................109



3.5 O GOVERNO DILMA ROUSSEFF (2011-2016) ..................................................111

3.5.1 O Plano Estratgico de Fronteiras ................................................................112
3.5.2 Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras (ENAFRON) ..116
3.5.3 O CENSIPAM na estrutura do Ministrio da Defesa .................................122
3.5.4 O Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras ..............................124
3.5.5 O Amaznia SAR ............................................................................................127
3.5.6 Apreciao do Governo Dilma.......................................................................128
3.6 CONCLUSO PARCIAL .......................................................................................129
4 A FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI ...........................................................................132
4.1 BREVE CARACTERIZAO DA FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI E SEUS
PRINCIPAIS DESAFIOS DE SEGURANA ...................................................................135
4.2 INICIATIVAS FRONTEIRIAS DO PARAGUAI ...............................................144
4.3 COMPARANDO AS POLTICAS FRONTEIRIAS DE BRASIL E PARAGUAI:
POSSVEL COOPERAR?...............................................................................................145
4.4 CONCLUSO PARCIAL ............................................................................................153
5 A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI .............................................................................156
5.1 BREVE CARACTERIZAO DA FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI E SEUS
PRINCIPAIS DESAFIOS DE SEGURANA ...................................................................157
5.2 INICIATIVAS FRONTEIRIAS DO URUGUAI ..................................................168
5.3 COMPARANDO AS POLTICAS FRONTEIRIAS DE BRASIL E URUGUAI:
POSSVEL COOPERAR? ..................................................................................................171
5.4 CONCLUSO PARCIAL ............................................................................................179
CONCLUSO .......................................................................................................................182
ANEXO A GOVERNO MICHEL TEMER (APENAS CONSIDERADO O ANO DE
2016) .......................................................................................................................................186
ANEXO B - Entrevista sobre o perodo de gesto do Programa Estratgia Nacional de
Segurana Pblica (ENAFRON) da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP) do Ministrio da Justia nos anos 2011-2014 ..................................................189
ANEXO C - QUESTIONRIO SOBRE ENAFRON ........................................................194
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................195

 18

INTRODUO

A acepo moderna de fronteiras foi concebida a partir da paz de Vesteflia (1648),

que encerrou os conflitos religiosos na Europa e fundou a predominncia do Estado soberano
como entidade poltica principal na organizao das relaes internacionais. O Estado
soberano composto por trs elementos: territrio, povo e soberania. As fronteiras so os
limites territoriais estabelecidos para separar os elementos dessas organizaes polticas
soberanas. Atualmente, h acepes mais abrangentes das fronteiras, do territrio, da
soberania e do prprio Estado (GROVOGUI, 2012; MALLAVARAPU, 2012; LPES-
ALVES, 2012) que abordam a constituio social, poltica e cultural da fronteira em
conjuno com a transformao de sua percepo poltica no tempo. Estas encontram respaldo
no desenvolvimento de abordagens ps-positivistas, teis para compreender a complexidade
das fronteiras em um cenrio de transformaes securitrias aps a Guerra Fria.
Princpios geogrficos, naturais, sociais, polticos e culturais foram utilizados para a
definio das fronteiras. Na Amrica do Sul, o uti possidetis de facto e de juris foram
conceitos divergentes que embasaram as negociaes polticas e os conflitos regionais por
pores territoriais (CERVO, 2010). O argumento da fronteira natural tambm foi invocado
diversas vezes. Porm, independentemente do princpio utilizado, as fronteiras so fatos
polticos estabelecidos por meio de relaes humanas (HOUTUM, 2005), as quais, na
perspectiva externa, propem-se a separar indivduos e, na perspectiva interna, a congreg-los
por intermdio de prticas de discurso e das relaes polticas (PAASI, 1996). Essa
delimitao territorial produzida histrica, social e politicamente ao longo do tempo
(HOUTUM, 2005) constituda e reconstituda em termos de percepo, de importncia e de
ao na fronteira conforme o pensamento poltico ou a lente analtica adotada
(MORACZEWSKA, 2010).
Na Amrica do Sul, as polticas e as estratgias sobre fronteiras, muitas vezes,
subordinam a responsabilidade administrativa proteo e gesto territorial fundadas na
invocao da soberania. No entanto, a insuficincia de investimento estatal, de cooperao
regional e bilateral nas regies de fronteira atesta que essas regies no esto na agenda
principal de preocupaes polticas, apesar do aumento recente da preocupao acadmica e
poltica sobre o tema, em grande medida devido ao de atores que produzem discursos para
securitizar as fronteiras (BUZAN; WAEVER; WILDE, 1998). Alm disso, as prprias
alteraes securitrias no nvel global, regional e local que se seguiram ao fim da Guerra Fria,
ao avano da globalizao e dos processos de integrao regional fazem com que os planos

 19

nacional e local, tratados em perspectiva regional, em termos securitrios, sejam o nvel de

anlise preferencial.
Nesta dissertao, a escolha de duas fronteiras ser pertinente para a verificao de
uma realidade com maiores desafios transnacionais de segurana e com baixos ndices de
integrao fronteiria e de outra com menores desafios e maiores ndices de integrao
fronteiria. Sero analisadas a fronteira entre Brasil e Paraguai no primeiro caso, e, por outro
lado, no segundo caso, a fronteira entre Brasil e Uruguai.
Esta dissertao tem como questo central: (a) como incidem as respostas brasileiras
aos desafios de segurana fronteiria no plano da cooperao e integrao com os pases
vizinhos? Essa questo ser guiada por trs questionamentos auxiliares: (b) quais os principais
desafios para a segurana e a defesa brasileira nos Arcos Fronteirios, principalmente, no
Arco Central e Sul? (c) quais tm sido as respostas securitrias brasileiras aos desafios
segurana fronteiria do Brasil entre o governo Jos Sarney e o fim do mandato Dilma
Rousseff, em 2016? E (d) as polticas brasileiras se mostram adequadas aos desafios presentes
nos Arcos de Fronteira, de modo que reflitam suas respectivas peculiaridades, e incorporem
vetores explcitos de cooperao e integrao com os pases vizinhos?
A pergunta central descritiva por questionar a maneira que o Brasil tem respondido
aos desafios securitrios em um contexto de integrao regional, ressaltando nas respostas
brasileiras os elementos de cooperao e integrao em suas iniciativas. As perguntas (b) e (c)
so de enunciao e descrio. Desse modo, a resposta da pergunta (b) enuncia e descreve os
principais desafios na fronteira brasileira e a resposta da pergunta (c) corrobora com a da (a),
mas restringe-se apenas ao plano interno de enunciar e descrever as polticas sem coloc-las,
necessariamente, em um contexto de integrao regional.
Em relao s perguntas (a), (b) e (c), essa dissertao descritiva, pois, segundo
Antnio Carlos Gil (2008), tem como objetivo principal o estabelecimento da relao entre
variveis para a descrio das caractersticas de um fenmeno. Nesse caso, conceitos
bidimensionais, como soberania e fronteira, so propriamente definidos com o intuito de
estabelecer em que medida eles podem ser relacionados para auxiliar na compreenso da
segurana fronteiria. A descrio dos desafios e das respostas brasileiras a esses desafios, j
que levam em considerao essa dupla dimenso (interna e externa) guiam a resoluo desses
trs questionamentos. A parte descritiva utilizar a inferncia descritiva (KING, KEOHANE e
VERBA, 1994), pois utiliza observaes do mundo para apreender fatos despercebidos, os
quais propiciam a generalizao com base em uma amostra de um universo de casos para a
criao de conceitos complexos sobre a estrutural social.

 20

Nesse sentido, os passos adotados para responder a essas trs perguntas so os de (1)
definio de quais so os desafios; (2) quais so as respostas aos desafios; e (3) quais os
impactos dessas respostas no contexto de integrao. O argumento desenvolvido que, apesar
de as fronteiras terem uma dimenso nacional e outra internacional, as respostas brasileiras
no comportam a bidimensionalidade dos desafios que buscam responder e, portanto, torna-se
difcil alcanar os resultados a que se propem.
A pergunta (d), por sua vez, pode ser desmembrada em trs perguntas, uma (1) que
trata da adequao das polticas aos desafios; (2) outra que questiona se ela reflete as
peculiaridades; e (3) outra que questiona se incorpora vetores explcitos de cooperao e
integrao que permitam maior alinhamento das iniciativas fronteirias brasileiras com os
pases vizinhos. Nesse sentido, a operacionalizao dessas perguntas dar-se- com base nas
hipteses desenvolvidas para cada uma, no intuito de responder (d1), (d2) e (d3) e que
buscaremos comprovar ou refutar ao longo da dissertao. Todas as perguntas so de natureza
causal. A pergunta (d1) : Por que as polticas brasileiras no se mostram adequadas aos
desafios presentes em cada Arco de Fronteira? A pergunta (d2) : Por que essas polticas no
refletem as respectivas peculiaridades de cada Arco? A pergunta (d3) : Por que elas no
incorporam vetores explcitos de cooperao e integrao com os pases vizinhos tendo em
vista as fronteiras com Paraguai e Uruguai?
O mtodo utilizado para responder as perguntas (d1), (d2) e (d3) o mtodo dedutivo
(GIL, 2008), o qual parte de uma provocao cientfica tomada, inicialmente, como verdade
acerca do pressuposto da inadequao das iniciativas brasileiras para responder aos desafios
securitrios em suas fronteiras. Caracterizamos, assim, que as iniciativas brasileiras esto
localizadas majoritariamente no Paradigma da Teoria Realista das fronteiras, o que no
impede a cooperao, mas impede a real integrao fronteiria no campo das polticas de
segurana e defesa. Essa parte da pesquisa caracterizada como uma pesquisa explicativa por
buscar os fatos que determinam a inadequao das iniciativas brasileiras para se responder aos
desafios securitrios (GIL, 2008). Nesse sentido, o argumento para essas perguntas de que
as iniciativas brasileiras se mostram inadequadas para resolver os problemas gerais e
especficos da segurana fronteiria.
No intuito de responder s perguntas (d1), (d2) e (d3) sero lanadas trs hipteses,
uma para cada pergunta. Nesse sentido, h as seguintes hipteses: (h1) as polticas brasileiras
no so adequadas aos desafios presentes em cada Arco por no conterem em sua
implementao efetiva articulao entre as burocracias internas e a efetiva cooperao com os
pases vizinhos nessa temtica; (h2) as polticas foram concebidas de maneira generalista e

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unilateralmente, de modo que no compreendem as especificidades de cada fronteira e no

incorporam, assim, as vicissitudes e a realidade fronteiria, mas apenas a problemtica geral,
o que acaba por afetar tambm os grandes centros; (h3) as distintas percepes (ou a falta
destas) de cada pas sobre suas fronteiras (comprovada pela falta de polticas claras sobre suas
fronteiras), a diferena de legislao e tributao e a falta de mecanismos institucionais que
permitam superar esses problemas fazem que vetores explcitos de cooperao e integrao
com os vizinhos no sejam implementados de fato.
A sustentao argumentativa das perguntas (d1), (d2) e (d3) ser feita por partes. Em
relao (d1) e (h1), o mais importante verificar a adequao ou a inadequao das polticas
aos desafios. Os elementos para a sua resposta esto nas perguntas (a), (b) e (c), pois a
descrio efetivada nas respostas dessas perguntas permitir que, ao responder (d1), se
verifique se as respostas brasileiras conseguiram cumprir com seus objetivos e serem efetivas,
caso no tenham sido, ser esclarecido o porqu disso. Em relao (d2) e (h2), analisar-se-
o as polticas descritas para ressaltar os pontos que tratam das especificidades de cada Arco,
com nfase no Arco Central e Sul, ou se no tratam dessas especificidades para confirmar ou
refutar (h2). Em relao (d3) e (h3), verificar-se-, nas iniciativas, em que momentos so
feitas referncias cooperao com os vizinhos; com base nessas informaes, ser
investigado o que se efetivou ou se utilizou de Acordos que possibilitam essa cooperao e
ser verificado qual o alcance da cooperao e integrao nessas iniciativas luz dos dois
casos abordados nessa dissertao.
As perguntas presentes nesta dissertao atuam em duas frentes. A primeira frente
caracteriza-se pela descrio e a explorao dos problemas. Nesse sentido, busca posicionar
um problema no campo de estudo. Destaca-se a descrio dos desafios, das respostas aos
desafios e do impacto em um contexto de integrao, o que exige a necessria descrio do
que h de cooperao e do que no h, alm da verificao do impacto de realizar essa
cooperao e integrao nas iniciativas de segurana e defesa. A segunda frente caracteriza-se
por perguntas que buscam constituir uma relao causal com hipteses que visam ir alm do
estudo exploratrio e descritivo para um estudo que visa a um desenvolvimento terico-
analtico a partir dos achados das primeiras perguntas.
Essa dissertao utilizou-se da Teoria de Relaes Internacionais e dos estudos da
Geografia e Geopoltica sobre fronteira para os seus principais desenvolvimentos terico-
conceituais. Alm disso, a sustentao da argumentao dessa dissertao est alicerada em
documentos oficiais, artigos acadmicos, dissertaes e teses produzidas na rea e tambm em
pesquisas e trabalhos desenvolvidos por grupos de pesquisa independentes ou servio de

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consultorias para a Administrao Pblica. O uso de uma entrevista e de um questionrio

tambm foi realizado para aprofundar uma das sees do trabalho. Por fim, documentos dos
Sindicatos da Polcia Federal e da Receita Federal, assim como notcias da mdia, foram
utilizados para embasar uma postura mais crtica em relao aos documentos oficiais.
Os dois casos escolhidos para estudo foram as fronteiras do Brasil com Uruguai e do
Brasil com Paraguai. O primeiro caso exemplifica uma situao de melhor estruturao do
ponto de vista institucional no que tange ao enlace entre polticas domsticas e o tratamento
bilateral das questes securitrias no espao fronteirio; alm disso, o Brasil tem uma
institucionalidade mais avanada em relao s polticas de cooperao e integrao
fronteiria com o Uruguai e uma dinmica securitria nas fronteiras intensa, mas com desafios
considerados menos emergenciais do que nos demais Arcos. O segundo caso foi escolhido
devido ao fato da fronteira entre Brasil e Paraguai ser composta por uma srie de desafios
transfronteirios em meio a sobrevivncia dos sentimentos e ressentimentos nacionais gerados
na Guerra envolvendo Brasil e Paraguai. Posteriormente, protagonizou um momento de
aproximao durante o governo Stroessner (1954-1989) com o Brasil, culminando na
construo de uma hidreltrica (Itaipu), que resolveu um problema de fronteira ao custo da
criao de problemas distintos (CERVO, 2010; MORO GOMES, 2011). Trata-se de caso em
que se observam importantes adensamentos dos fluxos transfronteirios de distintas naturezas,
com desdobramentos importantes no plano securitrio, e forte assimetria no que tange s
capacidades nacionais, sendo uma das fronteiras de maior ateno no plano da segurana
pblica.
A dissertao seguir trs passos para alcanar os objetivos e os resultados
esperados: 1) caracterizar os desafios de segurana e de defesa de maneira generalizada e
depois de modo especfico com base nos casos; 2) identificar as respostas do Estado brasileiro
aos principais desafios de segurana; e 3) identificar e analisar o papel da integrao e da
cooperao com os pases vizinhos e da articulao interna em meio s respostas do Estado
brasileiro aos desafios de segurana na fronteira. No passo 1, a distino de segurana e
defesa relevante para entender os diferentes desafios existentes soberania brasileira; alm
disso, a compreenso do fator externo na problematizao desses desafios importante para
que se produzam respostas adequadas. No passo 2, a identificao das principais instituies
envolvidas nas relaes securitrias na fronteira deve ser efetuada para verificar os nveis das
respostas do Estado (federal, estadual e municipal). No passo 3, com base nos passos 1 e 2,
ser analisado o papel da integrao e da cooperao com os vizinhos e da articulao interna

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entre agentes de segurana pblica e defesa nacional nas respostas s vulnerabilidades, s

inseguranas e s ameaas na fronteira baseado nos casos em questo.
Nesse sentido, esta dissertao composta por cinco captulos para alm da
introduo e da concluso. No primeiro captulo, as fronteiras so discutidas histrica,
politica, terica e conceitualmente. Nesse sentido, apresenta-se os principais debates acerca
do conceito de fronteira e sua evoluo ao longo do tempo. Alm disso, realizada a distino
de outros conceitos prximos, como o de limite. Em termos tericos, so apresentadas
algumas abordagens da Geopoltica e constatada a marginalidade desse debate nas Relaes
Internacionais. Nesse sentido, busca-se fortalecer esse incipiente debate, aportando algumas
contribuies, principalmente, a da abordagem poltica das fronteiras, a qual utiliza as Teorias
das Relaes Internacionais com base em conceitos geogrficos para formular um modelo
prprio de anlise para as polticas nesse campo de estudo. No segundo captulo, h uma
breve narrativa histrica das fronteiras brasileiras e sua, posterior, caracterizao. O foco do
segundo captulo est centrado na descrio dos desafios securitrios presentes nas fronteiras
para que se tenha um quadro da realidade securitria que ser discutida a seguir. No terceiro
captulo, sero abordadas as iniciativas brasileiras que transcorrem ao longo dos governos
democrticos no Brasil, de Jos Sarney (1985-1989) at Dilma Rousseff (2011-2016). No
quarto captulo, ser analisado o caso da fronteira entre Brasil e Paraguai em termos de suas
caractersticas, desafios e iniciativas que mais incidem, de modo que se verifique o alcance e
os limites da cooperao e da integrao das polticas de segurana e defesa nessa fronteira.
No quinto captulo, o processo realizado ao longo do captulo 4 aplicado fronteira entre
Brasil e Uruguai.

 24

1 DISCUTINDO E REPENSANDO AS FRONTEIRAS: APONTAMENTOS E

PERSPECTIVAS

Atualmente, vive-se em um mundo marcado por divises polticas e geogrficas que,

por mais que paream naturais, no o so. As fronteiras, como partes essenciais dos Estados
nacionais soberanos, podem ser compreendidas como elemento caracterstico da humanidade;
entretanto, no o so. Elas so, antes, uma escolha poltica, nem sempre consensual, mas que
chegaram contemporaneidade como elementos marcantes do Estado nacional e, devido s
interseces entre Estados, tambm consistem em elementos marcantes da ordem e do sistema
internacional (DIENER; HAGEN, 2012). O estabelecimento de fronteiras envolve uma srie
de processos polticos e sociais, sejam eles o conflito, a negociao, os interesses dos pases
fronteirio, das potncias internacionais e da vida dos cidados que vivem no interior dessas
fronteiras. Desse modo, a compreenso das dinmicas fronteirias passa pela existncia das
relaes internacionais cotidianas em seu nvel local com as inflexes que podem advir da
poltica de poder global, uma relao entre nveis no necessariamente intermediada pelos
Estados fronteirios.
Foucher (1991) destaca a evoluo do significado temporal das fronteiras, as quais
passaram a existir a partir da formao das coletividades humanas, com um significado
mstico e religioso com o intuito de separar ns e eles e, assim, conformar a identidade de
ns. A partir da Paz de Vesteflia (1648) acrescentar-se-ia uma concepo poltico-
territorial para a administrao do territrio, com base no princpio da soberania que garantiria
a existncia de um poder dominante e independente em cada territrio, garantindo a
conformidade da identidade de um povo em detrimento de outros (CARNEIRO, 2007).
Independentemente das distines temporais e das necessidades de cada povo, ainda na
atualidade as necessidades poltico-territoriais das fronteiras misturam-se com os discursos de
apropriao do espao territorial, sejam esses discursos ideolgicos, religiosos, morais ou
nacionalistas. Os limites ainda hoje urgem pela conformao de uma identidade unificadora.
A territorialidade em si uma prtica ideolgica e discursiva que transforma os
espaos. Criam-se histrias nacionais, culturas, possibilidades de sucesso econmico e
definem-se os recursos delimitados em determinado espao (PAASI, 2011). O nacionalismo
a mais significante e explorada forma de ideologia territorial. O nacionalismo, a identidade
nacional e o patriotismo so algumas das prticas e discursos que ganham fora por meio do
contraste entre a comunidade (ns) e o outro (eles). A cultura popular, os programas
educacionais e outras formas de conscientizao e aprendizado atuam nesse processo de

 25

diferenciao, que se inicia em alguns casos e, em outros, consolida-se com o traar dos
limites e a definio das fronteiras (PAASI, 2011). Nesse sentido, as fronteiras representam a
territorializao de um determinado espao e das relaes sociais empreendidas nele. A
fronteira ganha a sua importncia por conta da territorialidade enquanto princpio organizador
da vida social e poltica (ANDERSON; ODOWD, 1999).
O processo de produo de fronteiras no comea ou para na demarcao de linhas
no territrio. As fronteiras no so um ponto fixo no espao e no tempo; antes, simbolizam a
prtica social de diferenciao (HOUTUM; NAERSSEN, 2002). A produo de um lugar
deve ser compreendida como um ato de purificao, que arbitrariamente justificvel por
uma coeso fronteiria de um povo e de suas atividades nesse espao, as quais podem ser
contrastadas e comparadas com outras unidades espaciais (HOUTUM; NAERSSEN, 2002), o
que gera uma cultura dominante que busca posio de dominao sobre outras que havia
naquele territrio. Desse modo, a fronteira cria uma nova verdade para alm da realidade
anterior: a verdade, ou melhor, a realidade nacional (HOUTUM, 2011).
A fronteira, inicialmente, desumaniza o territrio, sobrepondo o Estado sobre a vida
daqueles que ali viviam, criando uma realidade baseada na diferena (HOUTUM, 2011). A
violncia por detrs da conformao territorial com base na coerncia de uma identidade
nacional acaba por reeditar o estado de natureza hobbesiano, justificando o mito do Leviat
por conta do medo que se dissemina da violncia pela falta de Estados. Aps as Guerras
Mundiais, a violncia interestatal que se desenrolou com os levantes nacionais e as formaes
de novos Estados est razoavelmente controlada, enquanto que o estado de natureza persiste
em existir mesmo mediante a existncia dos Estados.
Segundo Claude Raffestin (1993, p. 165), desde que o homem surgiu, as noes de
limites e de fronteiras evoluram consideravelmente, sem nunca desaparecer. Entretanto, a
tcnica da linearidade e a concepo de limites rgidos seriam uma inovao que surgiria com
o advento da formao dos Estados nacionais (FOUCHER, 1986). As fronteiras so, assim,
uma instituio que precede o Estado nacional, uma instituio histrica h muito presente no
desenvolvimento poltico da humanidade. Mesmo tendo modificaes em suas concepes ao
longo do tempo, elas tm sido, desde ento, fundamentais na organizao do modo de vida
humano. Nesse sentido, as transformaes do conceito de fronteira acompanham os
desenvolvimentos cartogrficos e das tcnicas de linearidade, as quais desenvolveram-se em
conjunto com a formao dos Estados nacionais. Esses desenvolvimentos elevaram o
potencial do Estado como estrutura espacial elementar, de forma linear, com funo de
ruptura ou descontinuidade geopoltica das demais unidades, contando, assim, com duas

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faces: uma interna e outra externa. Desse modo, o objetivo no seria apenas separar o espao,
mas tambm o tempo das histrias, das sociedades, das economias, dos Estados, das lnguas,
entre outras separaes (FOUCHER, 1991, p. 38).
Foucher, em Obsesso por Fronteiras (2009), trata de quatro episdios que
significaram a mundializao das fronteiras enquanto componentes da estrutura interestatal. O
primeiro momento foi o do Tratado de Tordesilhas, de 1494 e o do Tratado de Zaragoza, de
1529, que dividiram o mundo entre os reinos de Portugal e de Espanha, no contexto das
Grandes Navegaes. O segundo momento foi a Conferncia de Berlim (1884-1885), em que
o continente africano foi partilhado entre as potncias imperialistas. O terceiro acontecimento
refere-se Cortina de Ferro, que representa a bipolarizao que separava a Europa ocidental
da oriental durante a Guerra Fria. Por fim, o quarto momento refere-se queda do muro de
Berlim, em 1989, que, em conjunto com o fim da Guerra Fria, reconhecida como marco do
fim da polarizao e do incio de um mundo livre. Deve-se, entretanto, questionar at que
ponto o mundo resultante livre, de fato. A histria nos reservou uma srie de novos muros
como os que surgem entre Israel e Palestina, entre Estados Unidos da Amrica e Mxico,
entre Europa e os refugiados da frica e do Oriente Mdio, entre outros exemplos (VALLET;
DAVID, 2012)1. Ainda assim, a organizao de Foucher (2009) interessante em termos
didticos e exemplifica a internacionalizao do padro fronteirio contemporneo para o
restante do mundo.
Esta dissertao vai na contramo de alguns autores, os quais apontam o advento da
globalizao como o fim das fronteiras interestatais. Nesse sentido, concorda-se com
Maristela Ferrari (2014), que destaca que no h o fim das fronteiras, mas uma ressignificao
ou renovao do conceito de fronteira, j que os conceitos tendem a mudar com o tempo,
assumindo caractersticas prprias s necessidades e viso poltica de diferentes momentos
histricos. Nesse sentido, as fronteiras, no ps-Guerra Fria, esto cada vez mais vivas e
dinmicas, sendo necessrio estudar-se a mudana de seu significado e seus efeitos prticos,
ao invs de decretar seu fim (PAASI, 1999).
Segundo Lia Osrio Machado (2002), diante dos novos agenciamentos polticos e
econmicos do espao fsico mundial ocasionados no contexto de globalizao, a
problemtica das fronteiras aparece como questo central das relaes internacionais,
sobretudo no interior dos blocos econmicos, o que gera a necessidade de se ter uma nova
compreenso acerca do papel das mesmas. No Brasil, mesmo em contexto de intensa

1
O artigo de Vallet e David interessante por ilustrar o reaparecimento dos muros nas Relaes Internacionais
ps-11 de setembro de 2001, tendo em 2005 e 2006 um marco para uma significativa elevao dos muros.

 27

internacionalizao de seu territrio, h crescente densidade normativa, tcnica e poltica

sobre o tema. Machado (2002) aponta que essas transformaes internacionais que incidem
sobre a compreenso da fronteira tornam necessrio repensar a distino de limites e
fronteiras.
Na geopoltica, diversas classificaes foram elaboradas, como as de fronteiras
naturais, fronteiras polticas, fronteiras como linha, fronteiras como movimento em Ratzel,
fronteiras na conformao do espao vital em Haushofer, fronteira espiritual em Jacques
Ancel com o princpio de inviolabilidade das fronteiras, fronteiras em movimento em
Turner, fronteiras moles e duras, fronteiras quentes e frias, fronteiras vivas e mortas
(MARTIN, 1997; KNAUSS, 2004). Andr Martin (1997) cita diversos esforos em classificar
as fronteiras, como os destacados acima. Para alm das j citadas, cabe ainda mencionar o
esforo de Richard Hartshorne, Dervent Whittlesey e Stephen B. Jones de classificar em
fronteiras antecedentes, fronteiras subsequentes, fronteiras superimpostas e fronteiras
consequentes. Alm dessas, existem as classificaes de Jacques Ancel de fronteiras amorfas,
morfolgicas plsticas e movedias, assim como a classificao de Whitemore Boggs, de
fronteiras fsicas, geomtricas, culturais e complexas, compostas por diversos elementos e
fatores. Armando Corra da Silva tambm apresenta uma interessante classificao das
fronteiras naturais e artificiais a partir do trinmio natural, linear e espiritual em sua anlise.
(MARTIN, 1997).
Com esse breve panorama das diversas classificaes existentes nos estudos
fronteirios, possvel ilustrar a riqueza do campo, assim como um desafio atual que alguns
estudiosos tm se proposto: a busca por uma teoria das fronteiras. Isso se deve vontade de
alguns pesquisadores de superar a diversidade de classificaes e a multidisciplinariedade dos
estudos fronteirios que tem se desdobrado em diversas reas do conhecimento, como a
Geografia, Antropologia, Sociologia, Cincia Poltica e Relaes Internacionais, no intuito de
formar um campo do conhecimento mais coeso, ainda que multidisciplinar. Essa riqueza
terico-conceitual por si s j seria merecedora de investigao cientfica, a qual, contudo,
no ser desenvolvida nesta dissertao. Nesse sentido, partiremos da abordagem poltica das
fronteiras, entre vrias outras, por consider-la mais adequada para o estudo do objeto de
pesquisa, que o papel da cooperao ou a implicao de sua falta na segurana e defesa das
fronteiras brasileiras.
A abordagem poltica das fronteiras foi criada nos anos 1970 por cientistas polticos
(KOLOSSOV, 2005), e, recentemente, trata da relao entre os Paradigmas das Relaes
Internacionais e as funes das fronteiras dos Estados (KOLOSSOV, 2005). Nessa

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abordagem, os trs Paradigmas so o Realista, o Transnacional (de caracterstica liberal) e o

Global, os quais discutiremos a seguir neste captulo (MORACZEWSKA, 2010). A escolha
dessa abordagem pertinente por conta do foco desta dissertao nas iniciativas e polticas
brasileiras para as suas fronteiras, tendo em vista a existncia ou ausncia de cooperao com
dois de seus vizinhos, Paraguai e Uruguai. Isso permitir verificar o componente externo
dessas polticas, compreendendo se esto alinhadas com a poltica externa do pas e se elas
alcanam os resultados a que se propem.
As fronteiras sero tratadas aqui como instituies que compem as instituies
territoriais partes do Estado. Por instituio, entende-se como um conjunto de regras internas
que governam o seu comportamento, sendo que muitas dessas regras perpetuam-se e se
tornam resistentes mudana (NEWMAN, 2003). As fronteiras so mais do que linhas; como
instituies de diferenciao e de mediao, possuem as suas prprias instituies que dirigem
o grau de incluso ou de excluso, de permeabilidade e as leis que governam os movimentos
transfronteirios (NEWMAN, 2003). As fronteiras como instituies so estabelecidas por
decises polticas e reguladas por textos legais (PAASI, 2011). As fronteiras tambm so
instituies no sentido poltico, uma vez que nenhuma vida econmica, poltica e social
vinculada s regras poderia ser organizada sem elas (PAASI, 2011).
As fronteiras, assim como tudo aquilo que divide e cria diferenas, so compostas
por relaes de poder e pela necessidade de governana e gerenciamento dessa diferena
(PAASI, 1999). As fronteiras no s separam, mas tambm mediam e constituem e
simbolizam prticas institucionais que conectam e ordenam as interaes entre membros de
grupos sociais (PAASI, 2009). Essas prticas so baseadas em relaes sociais de poder,
desde que elas provenham regras sobre quem pode cruzar ou no as fronteiras, sobre o
intercmbio de pessoas e de bens (PAASI, 2009). Nesse sentido, as fronteiras criam um tipo
de ordem baseado na diferena tanto no mbito interno quanto no externo (PAASI, 2009;
NEWMAN, 2003).
A prpria produo e reproduo das fronteiras acontece, em parte, por conta da
institucionalizao dos territrios no processo em que o formato territorial, simblico e
institucional determinado (PAASI, 1991). O discurso sobre as fronteiras pode tornar-se
materializado, como pode ser visto nas iconografias das fronteiras que se manifestam na
legislao, nos memoriais, nas novelas e na educao, o que produz, expressa e reproduz a
territorialidade, assim como as fronteiras mais concretas no terreno (PAASI, 1999; 1996). As
fronteiras no so instituies que se reproduzem apenas nos espaos fronteirios, sendo,

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muitas vezes, mais contundentes simblica e politicamente nos centros por meio da introjeo
da nao no indivduo (PAASI, 1999;1996)
As fronteiras terrestres, que so o foco dessa pesquisa, no so o nico tipo de
fronteiras existentes. preciso ressaltar que h outras fronteiras como as martimas, areas, e
at mesmo, novas fronteiras que alcanam o espao, a Antrtida e o espao virtual,
demonstrando que a necessidade humana por levantar muros e estabelecer propriedades
alcana inclusive espaos desterritorializados. Esse comportamento, que aparenta ser natural
ao comportamento poltico das comunidades humanas, ser discutido ao longo desse primeiro
captulo por meio de quatro sees. Na primeira seo sero discutidos os conceitos de
fronteiras, limites, zona de fronteiras e faixa de fronteiras, alm de apontamentos sobre as
cidades-gmeas para que se compreendam as interseces e contradies presentes nesses
conceitos. Na primeira seo, cabe, tambm, destacar a definio de conceito de fronteira que
ser utilizada nessa dissertao. Na segunda seo ser discutida a dicotomia de conceitos
relacionados s fronteiras para se entender a dinmica e a complexidade dos problemas que se
desdobram nessas regies, principalmente, no que tange segurana internacional, regional e
nacional. Na terceira seo, sero tratadas a segurana pblica e a defesa nacional enquanto
filtros securitrios que precisam ser ajustados para a coordenao e cooperao externa, assim
como a importncia da poltica externa na operacionalizao das polticas fronteirias. Por
fim, na quarta seo ser apresentada uma abordagem poltica das fronteiras que permita
classificar as fronteiras brasileiras consoante suas polticas e relaes exteriores. Essas sees
compem a abordagem terica que guiar essa dissertao e ser alinhada com o Captulo 2
para formulao de uma viso analtica precisa para as fronteiras brasileiras.

1.1 FRONTEIRAS: SUAS LINHAS, ZONAS E FAIXAS

Segundou Foucher (1991), a palavra frontire em francs, teria surgido no comeo

do sculo XIV como adjunto feminino do substantivo front. Inicialmente, a palavra front,
derivada do antigo latim para indicar parte do territrio situado frente, foi utilizada no meio
militar devido proteo que esses exerciam do territrio nos fronts de batalha,
estabelecendo, assim, o limite temporrio e flutuante que separava dois grupos combatentes
ou dois domnios territoriais distintos (FBVRE, 1962 apud GROUPE FRONTIRE, 2004).
Desse modo, o front ou a fronteira assumiria duas funes estritamente militares. A primeira,
espacial, como frente entre duas organizaes, e a outra, como linha de defesa marcada pelas
construes das fortificaes que eram equipadas militarmente (FERRARI, 2014). O front e a

 30

fronteira representavam, assim, a proteo de uma determinada coletividade, demarcando seu

espao, mas tambm a possibilidade de expanso desse espao conforme os interesses da
coletividade e sua interao com as demais coletividades. Conforme destaca Machado (1998),
a origem desse conceito no est associada a um conceito legal ou formulao poltica ou
intelectual, e sim prtica de apropriao do espao.
Segundo Furquim Junior (2007), a gnese da noo de fronteira est associada s
prticas territoriais dos imprios Romano e Chins. Os romanos no tinham interesse em
definir seus limites; por isso, as suas fronteiras conhecidas como limes eram um sistema
defensivo contra os ataques brbaros, sendo uma regio aberta expanso. Os chineses, por
sua vez, construram um muro que separava as sociedades sedentrias das nmades. Os povos
sedentrios que interseccionavam com os chineses eram mais fceis de serem dominados por
eles, enquanto que os nmades, povos brbaros, representavam uma ameaa da qual os
chineses precisavam defender-se. O nvel tecnolgico e de mobilidade da poca
possibilitavam, assim, que a fronteira pudesse funcionar como zona de separao, com o
intuito de conteno e proteo, mas tambm como zona de separao aberta expanso e
projeo de poder. O advento das Grandes Navegaes e, posteriormente, avanos
tecnolgicos e estratgicos na rea de emprego das foras militares possibilitaram descolar a
projeo de poder da continuidade territorial e da exclusividade blico-militar. Alm disso,
cabe destacar que essas duas concepes originais advm de dois imprios expansionistas, de
modo que as fronteiras para povos mais isolados e no expansivos tero outras
representaes.
O Estado nacional moderno surgido da paz de Vesteflia (1648), que fomenta limites
cartograficamente precisos entre as unidades polticas soberanas, responsvel pela
ressignificao da concepo de fronteiras. O fim das guerras mundiais e o comear da Guerra
Fria, com a separao ideolgica do globo, trouxeram novas concepes de fronteira, assim
como, o fim da Guerra Fria e o avano da globalizao e dos blocos de integrao regional
nos anos 1990 impactaram, tambm, a concepo de fronteiras. Em meio aos processos de
transformao conceitual, vale destacar que a fronteira, que era imprecisa no imprio romano,
era vista ento como zona de expanso. J nos sculos XIX e XX, Ratzel e, posteriormente,
Haushofer tambm enxergam a fronteira como zona; a fronteira, , portanto, uma fronteira
mvel, que representa o primeiro passo na aquisio de espao vital na nao. Suas
formulaes atestam a longevidade de certas concepes clssicas, assim como sua mutao
temporal de significado.

 31

No contexto de integrao, a fronteira como zona deixa de ser espao de expanso

para espao de cooperao e de intercmbio. O importante, nesse sentido, que as fronteiras
em suas zonas, retratam, ao longo da histria, diversos tipos de interaes, sejam conflituosas,
sejam harmnicas.
A fronteira como limite, ou seja, a linha de fronteira, outra concepo que, por um
tempo, tentou absorver a problemtica das interaes para silenciar as fronteiras no mbito
dos povos e reserv-la para alta poltica, por isso faz-se necessrio distinguir limites de
fronteiras (MACHADO, 2000).
O termo fronteira, assim, designava uma regio a frente, flexvel e mvel, a depender
das mudanas ocorridas no territrio. A impreciso e a dificuldade em se estabelecer uma
linha definitiva fazia com que a fronteira fosse percebida como um limite que designa o
comeo de uma dada coletividade. Essa confuso de percepo de fronteira como limite, em
geral, leva concluso precoce e errnea de que os dois termos seriam sinnimos. Para
Martin (1997, p. 47), a identificao entre limite e fronteira internacional decorre
provavelmente da mobilidade e da impreciso cartogrfica que na maior parte do tempo
acompanharam o desenvolvimento das sociedades. Desde tempos de impreciso cartogrfica,
as demarcaes lineares representando uma realidade poltico-territorial diferenciada
estariam associadas noo de fronteira.
A demarcao linear realizada por meio dos marcos fronteirios colocados pelas
comisses mistas de demarcao territorial aps negociaes polticas, o que permite
identificar o fim ou o comeo de um domnio poltico-territorial. Desse modo, o limite
compreende a linha de controle legal de um Estado-nao, ao passo que a fronteira tida
como zona geogrfica entre dois sistemas estatais diferenciados (FERRARI, 2014).
A constante confuso entre fronteira e limite tambm se deve ao fato desses
conceitos estarem intrinsecamente correlacionados ao de territrio. Machado (2000)
diferencia limites e fronteiras ao argumentar que os limites so um tema da alta poltica, da
esfera diplomtica e militar, enquanto que as fronteiras so do domnio dos povos. Entretanto,
o fato de limites e fronteiras estarem correlacionados ao territrio demonstra que os efeitos
discursivos, polticos, sociais, econmicos e culturais de ambos se confundem, ainda que
sejam ideias distintas, o que gera efeitos que, empiricamente, urgem uma compreenso e
abordagem conjunta. A concepo simblica dos limites incide diretamente no viver
fronteirio, at porque, como afirma Raffestin (1993, p. 164):

 32

Diariamente, em todas as fases de nossa existncia, somos confrontados com a

noo de limite: traamos limites ou esbarramos em limites. Entrar em relao com
os seres e as coisas traar limites ou se chocar com limites. Toda relao depende
de delimitao de um campo, no interior do qual ela se origina, se realiza e se
esgota.

Segundo Machado (1998, p. 42), o termo limite, de origem latina, foi empregado
para indicar o fim daquilo que mantm coesa uma unidade poltico-territorial, ou seja, sua
ligao interna. Essa conotao poltica foi reforada pelo moderno conceito de Estado, no
qual a soberania corresponde a um processo absoluto de territorializao. A autora esclarece
que o limite jurdico do Estado

criado e mantido pelo governo central, no tendo vida prpria e nem mesmo
existncia material, um polgono e no est ligado presena de gente, sendo uma
abstrao generalizada na lei nacional, sujeita s leis internacionais, mas distante,
freqentemente (sic), dos desejos e aspiraes dos habitantes da fronteira
(MACHADO, 1998, p. 42).

Segundo Martin (1997, p. 47), hoje o limite reconhecido como linha, e no pode,
portanto, ser habitada, ao contrrio da fronteira, que [...] constitui uma zona, muitas vezes
bastante povoada onde os habitantes de Estados vizinhos podem desenvolver intenso
intercmbio, em particular sob a forma de contrabando. Nesse contexto, o limite poltico
territorial cria um lugar de ao social que instrumentalizado pela atuao do poder, no
sentido de que esse poder governa, controla, regula e restringe determinadas aes no espao
delimitado, alm de excluir outros poderes no pertencentes a essa lgica de participarem
desse circuito, por detrs disso est a ideia de soberania consagrada conjuntamente com a
constituio do Estado moderno.
O limite no pode ser visto fora do mapa, sendo uma realidade cartogrfica,
simbolizada pelos marcos fronteirios no espao fsico com o intuito de se criar uma linha
imaginria, mas com efeitos prticos comprovados (FERRARI, 2014). Segundo Raffestin
(1993, p. 169-70), os limites so portadores de uma informao que consome energia, para
ser criado, controlado e mantido, no concernem somente ao invlucro espao temporal. Eles
fazem parte do nosso jogo de reproduo social: produo, troca, consumo. Por outro lado, a
fronteira perceptvel quando se pensa em uma zona geogrfica, consubstanciada pelas
cidades, populaes e relaes que nela se estabelecem.
Conforme Claude Raffestin (1993, p. 165)

O limite um sinal ou, mais exatamente, um sistema smico utilizado pelas

sociedades para marcar o territrio: o da ao imediata ou da ao diferenciada.

 33

Toda propriedade ou apropriao marcada por limites visveis ou no, assinalados

no prprio territrio ou numa representao do territrio: plano cadastral ou carta
topogrfica. Toda funo tambm marcada por limites frouxos ou rgidos que
determinam sua rea de extenso ou de ao. Nesse caso, os limites esto em
estreitas relaes com o trabalho, portanto, com o poder. Limites de propriedade e
limites funcionais podem coincidir, superpondo-se, ou, ao contrrio, se recortarem.
Mas v-se logo que, na qualidade de sistema smico, os limites so utilizados para
manifestar os modos de produo, isto , para torn-los espetaculares. O limite
cristalizado se torna ento ideolgico, pois justifica territorialmente as relaes de
poder.

Machado (1998, p. 41-42) afirma que as diferenas entre limite e fronteira so claras,
enfatizando que elas no podem realmente serem tratadas como sinnimos. Desse modo, a
fronteira corresponde s foras centrfugas, as quais esto voltadas para fora, enquanto os
limites esto orientados para dentro, foras centrpetas. A autora argumenta: enquanto a
fronteira pode ser um fator de integrao, [...], o limite um fator de separao. O limite
seria assim um princpio organizador do sistema interestatal e capitalista, que diferencia
regies e permite que o trabalho seja dividido e que o mundo seja organizado. Machado
(1998) prossegue afirmando que enquanto a fronteira constante alvo de ateno dos
governos no sentido de controle e vinculao, os limites, depois de estabelecidos, no so
mais to problemticos por j estarem definidos. Os limites representam, assim, a linha
simblica que separa Estados e imputa obrigaes aos cidados e tambm ao prprio Estado
para com aquela populao, enquanto que a fronteira continua a viver o local, a realidade
fronteiria, ainda que o ordenamento incida sobre essas prticas. Desse modo, Machado
(1998) deixa clara a distino entre limites e fronteiras para que se possa estudar suas
diferentes dinmicas.
J que limite e fronteira so conceitos distintos, verifica-se que a ideia de fronteira se
prende noo de zona. Conforme Machado (2005, p. 260) a zona de fronteira apresenta
uma posio geogrfica singular, a saber, sua proximidade a linha-limite que divide estados
soberanos. Para Raffestin (1993, p. 167), a zona fronteiria a demonstrao de uma
interface biossocial, ou seja, uma regio geogrfica que oculta o limite. Desse modo, o limite
uma linha que divide, enquanto a fronteira uma regio composta pelas zonas fronteirias
de ambos os lados.
A fronteira, como interface, representa o plano de contato entre sistemas ou
conjuntos diferentes, onde costuma surgir fenmenos originais e a influncia de eles em
ns, o que cria os particularismos sociais das zonas fronteirias, quando habitadas. No
plano internacional, a zona geogrfica da fronteira representa um lugar de contato e de
interao espontnea a partir das aes cotidianas vivenciadas pelas pessoas e instituies que

 34

ali habitam; entretanto, muitas dessas relaes tendem a acontecer no plano informal e a
integrao pode se ver dificultada quando as instituies e o plano legal no preveem essas
relaes e quando, por questes histricas, possa haver sentimentos de desconfiana entre as
populaes (FERRARI, 2014).

Figura 1 - Faixa de Fronteira

Fonte: Brasil. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Programas Regionais. Programa de

Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (2005).

A fronteira, enquanto zona de fronteira, est compreendida no que foi brevemente

discutido acima acerca da mutao que o conceito de fronteira experimentou ao longo do
tempo. Em um contexto de integrao regional e globalizao, a fronteira, entendida como
zona, percebida como uma poro territorial que emerge do limite institucionalizado. Ela
est na confluncia entre dois territrios nacionais, mas no significa a clssica ideia de
diviso entre grupos a partir da relao de identidade/alteridade. Desse modo, a zona de
fronteira remete ligao entre os territrios, distinguindo-se da concepo clssica de
territrio nacional e compreendendo assim um territrio transnacional, submetido a uma srie
de influncias locais e internacionais que reconfiguram esse espao dividido.
Tendo distinguido fronteiras de limites, cabe conceituar fronteira para que se possa
melhor distingui-la de suas zonas e faixas. Segundo Guttemberg Silva (2008), a fronteira um

 35

permetro instaurado por um poder soberano cujo projeto poltico afirmar-se e distinguir-se
de outras entidades territoriais. Desse modo, a fronteira um lugar privilegiado de afirmao
e reconhecimento de poderes polticos, os quais tm o poder de fixar limites, muitas vezes, de
maneira imposta (SILVA, 2008). Nesse sentido, o conceito de fronteira abraado nesta
pesquisa uma sntese daqueles que apontam fronteiras enquanto limites e os que indicam
fronteiras enquanto zonas. Isso implica que as foras de agregao e as polticas de
cooperao e integrao convivem com as foras de desintegrao e as polticas de barreiras,
gerando frices e resultados insuficientes, sendo necessrio unir essas duas faces de uma
mesma moeda conceitual para sintetizar a abordagem de fronteiras que aqui ser utilizada e
poder vislumbrar duas situaes que, aparentemente, so contraditrias, mas, de fato,
complementam-se.
As fronteiras sero aqui consideradas como fatos polticos estabelecidos por meio de
relaes humanas (HOUTUM, 2005), as quais, na perspectiva externa, propem-se a separar
indivduos e, na perspectiva interna, a congreg-los por intermdio de prticas de discurso e
das relaes polticas (PAASI, 1996). Essa delimitao territorial produzida histrica, social e
politicamente ao longo do tempo (HOUTUM, 2005) constituda e reconstituda em termos
de percepo, de importncia e de ao na fronteira conforme o pensamento poltico ou a
lente analtica adotada (MORACZEWSKA, 2010).
Na literatura consagrada sobre fronteiras, o principal debate consiste em saber, como
questiona Gottmann (apud FOUCHER, 2009), se a fronteira uma linha ou uma zona. Para
ele, a linha um conceito poltico e jurdico e a zona seria, portanto, um conceito geogrfico
(FOUCHER, 2009). Nesse sentido, importante ter em mente a afirmao de Raffestin (1993,
p. 165), na qual

O limite, a fronteira a fortiori, seria assim a expresso de uma interface biossocial,

que no escapa historicidade e que pode, por consequncia, ser modificada ou at
mesmo ultrapassada. De fato, desde que o homem surgiu, as noes de limites e
fronteiras evoluram consideravelmente, sem no entanto, nunca desaparecem.

Desse modo, cabe destacar que essa pesquisa no fugir a esse debate e utilizar
definio derivada da conceituao dada acima, a qual se baseia em Paasi (1996), Houtum
(2005) e Moraczewska (2010), e que melhor possa abordar as fronteiras pela tica de suas
polticas e dos principais desafios em termos de segurana pblica e defesa nacional. Nesse
sentido, reconhece-se a diferena entre fronteiras e limites, mas unem-se essas duas
concepes para lidar com a contradio existente na prtica fronteiria que trata,

 36

cotidianamente, com o movimento duplo de integrao e desintegrao, de fluidez e de

barreira, entre outros.
A unio de conceitos distintos em um nico, primeira vista, contraditria, mas
quando empregada realidade fronteiria, mostra-se justo com esta por considerar seus
elementos de agregao e de desagregao. Alm disso, esse conceito consegue incorporar as
modificaes histricas, polticas e sociais pelas quais passam a prtica e a conceituao
fronteiria por conter em si a maleabilidade conceitual que permite capturar os fenmenos que
ali ocorrem. Para a presente anlise, tal conceito ser importante para tratar as iniciativas
brasileiras voltadas para as suas fronteiras e para lidar com a intrnseca bidimensionalidade
dessa regio.
As concepes que distinguem limites e fronteiras podem ser didaticamente
relevante para se compreender fenmenos distintos e estudar as peculiaridades que cada um
desses conceitos representa na prtica dos Estados e dos povos. Entretanto, nesta dissertao,
ao tratar as fronteiras de modo conjunto, incluindo limites e faixa de fronteira2, assume-
se que as problemticas e os desafios fronteirios envolvem uma lgica complexa e
multifacetada que deve ser absorvida em seu todo para que possamos compreender esses
desafios e as respostas polticas que so dadas a eles.
Ainda assim, e no intuito de melhor conformar a compreenso das fronteiras
brasileiras, quando necessrio assumiremos pontualmente a separao entre limites,
fronteiras, zonas de fronteiras e faixas de fronteira; porm, o entendimento adotado o
de que a fronteira deve ser tratada de maneira bidimensional, como discutido acima. Desse
modo, e por uma necessidade de ordem conceitual, pertinente diferenciar expresses
correntes na bibliografia sobre o tema, quais sejam limite fronteirio, zona fronteiria e faixa
fronteiria. O limite fronteirio uma linha da zona de fronteira composta por pores
territoriais de cada lado de tal limite, sendo a extenso dessa linha restringida
geograficamente a algumas dezenas de quilmetros; a zona de fronteira termina caracterizada
por um componente de similaridade, mas acaba dividida por uma linha imaginria, que gera
efeitos prticos. Segundo o Grupo Retis (2005):

Na Amrica do Sul, grande parte delas possuem: i) um baixo nvel de

desenvolvimento, ii) pequena densidade de populao, iii) tendncias monocultura,

2
A faixa de fronteira corresponde a parte nacional da zona de fronteira, quando se quer falar da fronteira
brasileira exclusivamente. Por outro lado, quando se quer ter a real compreenso da fronteira que por essncia
binacional ou multinacional deve-se referenciar zona de fronteira que inclui pores territoriais dos pases
limtrofes.

 37

e iv) forte dependncia em termos comerciais, financeiros e polticos dos principais

centros de deciso de seus respectivos pases.

As zonas de fronteira, por sua vez, constituem espaos de interaes entre os Estados
por meio da vinculao social e cultural, incorporando reciprocamente ao indivduo
fronteirio usos, costumes, valores e expresses idiomticas que so prprias dessas zonas,
distinguindo-as em certa maneira das cidades do centro do pas e aproximando-as por meio
desse modo prprio de interagir da comunidade poltica que est do outro lado da fronteira, o
que permite a ocorrncia de verdadeiras sociedades transfronteirias (SILVA, 2008;
FARRET, 1997). Conforme Berta Becker (2006, p. 57), as zonas de fronteira so

uma zona de interpenetrao mtua e de constante manipulao de estruturas scio-

polticas e culturais distintas, cada lado da fronteira apresenta estruturas culturais,
sociais, econmicas, polticas e demogrficas diferenciadas. Caracterizam-se (...) por
serem locais de instabilidade e mutabilidade, onde podem surgir reaes e conflitos
de diferentes naturezas (nacionalistas, libertadores, econmicas, etc.), a partir tanto
das aspiraes das populaes que vivem nessas zonas, como de presses externas.

Becker (2006) tambm afirma que as regies fronteirias, enquanto pontos de

interpenetrao, so ressignificadas em meio ao contexto de integrao, o que impe o
redirecionamento da ao pblica, influenciando diretamente a geopoltica regional. O
interessante dessa ressignificao a mescla de processos de incluso e de excluso, de foras
agregadoras e desagregadoras que criam processos complexos e inflamveis e que demandam,
por sua vez, adequada ateno s regies fronteirias.
J a faixa de fronteira, em comparao zona de fronteira, refere-se a uma poro
territorial que tem uma extenso territorial maior em relao a da zona fronteiria. Porm,
diferentemente da zona fronteiria, seu alcance restringe-se a cada Estado-Nao, ou seja, o
programa das aes conjuntas se define para ser aplicado s jurisdies polticas internas de
cada pas. As faixas de fronteiras so tambm denominadas de regies de programao
(VALENCIANO, 1996) as quais podem incluir considervel poro territorial, como no caso
brasileiro. Abreu (2009) afirma que a maioria dos pases do mundo no utiliza a figura
jurdica da faixa de fronteira, o que no exclui a existncia de legislaes especficas, na
maioria dos casos, para viabilizao da defesa nacional.
A territorialidade sul-americana com as suas fronteiras originalmente como
instituies desagregadoras concebidas como barreiras, tendo os centros nacionais voltados
para os mares , passa por momento crucial de ressignificao de suas instituies territoriais,
mormente as prprias fronteiras, tanto quanto ao grau dessas barreiras e o nvel de incluso e

 38

excluso como quanto autoconscincia territorial em relao s comunidades indgenas e

importncia dos recursos naturais. Entretanto, essas transformaes no conformam uma
evoluo linear, mas composta por avanos e retrocessos. As fronteiras esto no cerne dos
movimentos das foras locais e internacionais, em busca da unidade nacional em meio
multiplicidade dos interesses envolvidos. Nesse sentido, as fronteiras, enquanto instituies, e
as prprias instituies que nela se estabelecem tm muito a informar quanto cooperao e a
integrao na regio em assuntos sensveis e estratgicos, para alm de possibilitar a
configurao de um desenho securitrio que supere aqueles das abordagens tradicionais.
A faixa de fronteira brasileira a mais extensa dos pases estudados nesta
dissertao, sendo estabelecida em 150 km de largura (Lei n 6.634 de 02/05/1979), paralela
linha divisria terrestre do territrio nacional. A largura da faixa brasileira expressa uma
preocupao securitria com essa poro territorial. No Uruguai, discute-se uma legislao
que estabelea uma faixa de 50 km apenas para fins fundirios e de controle ambiental, mas o
que existe, concretamente, uma zona de 20 km, estabelecida por meio de um Acordo com o
Brasil na fronteira entre os dois pases. No Paraguai, legislao recente restringe a aquisio
de imveis rurais por estrangeiros em uma faixa de 50 km, afetando, principalmente, os
brasiguaios3 instalados nas terras fronteirias, ainda que algumas aquisies anteriores sejam
preservadas (SILVA, 2008).
Observa-se, portanto, que a adoo de uma faixa de fronteira uma opo poltica
sobre o tratamento a ser dispensado poro territorial prxima aos pases vizinhos, enquanto
a zona de fronteira uma realidade definida por meio das interaes existentes no espao
fronteirio. Nessa escala local e regional, as cidades-gmeas so as que melhor caracterizam a
realidade da zona fronteiria, por condensarem em si os potenciais de integrao e de conflito
que afetam o restante da fronteira e do pas em escala espacial reduzida. Alm disso, elas
possibilitam avaliar os impactos dos fluxos transfronteirios nos grandes centros urbanos do
pas (BRASIL. MINISTRIO DA INTEGRAO, 2005).
Em 2014, o Brasil estabeleceu uma conceituao clara de cidades-gmeas para
direcionar polticas especficas. Segundo essa definio, os municpios que se inserem nessa
categoria devem ser cortados pela linha de fronteira, seca ou fluvial, articulada ou no por
obra de infraestrutura e ter populao individualmente superior a dois mil habitantes, alm de
haver integrao econmica e cultural com o pas vizinho (BRASIL. MINISTRIO DA
INTEGRAO, 2014). A nomenclatura cidades-gmeas, importante porque esclarece e

3
Denominao dada aos brasileiros e seus descendentes residentes no lado paraguaio da fronteira entre Brasil e
Paraguai.

 39

direciona a viso brasileira sobre cidades-gmeas, no encontra respaldo nos pases vizinhos,
que podem ter outras definies. Alm disso, cidades que no tenham nveis desejados de
integrao no sero consideradas cidades-gmeas, deixando de atender essas localidades
estratgicas por polticas direcionadas.
No Brasil, existem 32 cidades-gmeas, incluindo Porto Mau (RS) e Santo Antnio
do Sudoeste (PR), que passaram a integrar esse grupo em 2016. No total, 16 dessas cidades
concentram-se na Regio Sul, 8 na Regio Central e 8 na Regio Norte do pas (BRASIL.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2016). As cidades-gmeas, ainda que sejam
locais de grande possibilidade de integrao, tambm sofrem com os limites impostos pelos
Estados e pelos conflitos que emergem dessas interaes, sendo, nesses casos, necessrio
tambm o olhar bidimensional acerca da fronteira.
No Uruguai, h 6 cidades-gmeas com o Brasil (NAVARRETE, 2006; RTULO;
DAMIANI, 2010). Segundo a definio brasileira, podemos acrescentar, ainda, Uruguaiana,
totalizando 7 cidades-gmeas brasileiras com o Uruguai. J o Paraguai possui 4 cidades-
gmeas com o Brasil, 1 com Brasil e Argentina e 2 com a Argentina, totalizando 7 cidades-
gmeas. Do lado brasileiro, h 10 cidades-gmeas com o Paraguai (BRASIL. MINISTRIO
DA INTEGRAO NACIONAL, 2016). Cabe uma ressalva terico-conceitual: a ideia de
cidades-gmeas distingue-se da de cidades irms. Estas fazem parte de um processo de
aproximao cultural e cooperativo entre cidades geograficamente distantes, diferente das
cidades-gmeas que so prximas em termos geogrficos. As cidades irms esto dentro de
uma lgica solidria de aproximao de laos entre cidades distantes (ALVES, 2015).

1.2 A DICOTOMIA DOS CONCEITOS FRONTEIRIOS

O contexto internacional do ps-Guerra Fria condiciona a compreenso de novos

desafios para a conformao das respostas defensivas e securitrias dos regimes democrticos
sul-americanos. Desse modo, a presente anlise utiliza a relao das faces externas e internas
de alguns conceitos que as comportam em sua vertente securitria para explicar a
complexidade dos desafios securitrios e a problemtica das polticas brasileiras que
procuram lidar com esses desafios.
Os conceitos dicotmicos (soberania, identidade, ordem e jurisdio) que aqui sero
discutidos, assim como o conceito de fronteiras, tiveram suas formulaes alteradas conforme
o prprio sistema internacional se modificava. Nesse sentido, abordagens mais clssicas
desses conceitos sero exploradas para realizar o contraste com as iniciativas brasileiras. Estas

 40

ainda se pautam largamente em abordagens mais clssicas, e, por conseguinte, encontram

dificuldade em superar as delimitaes tradicionais para que sejam desenhadas polticas que
compreendam melhor os enlaces entre contextos locais, regionais e internacionais retratados
em localidades que apresentam desafios binacionais ou multinacionais.
A relao de conceitos que comportam a face interna e externa, como soberania e
fronteira, na perspectiva da segurana, permite lidar com desafios mistos que atuam tanto no
campo internacional as quais necessitam de respostas da defesa nacional como no campo
interno, que exigem respostas no mbito da segurana pblica. Desse modo, uma maior
articulao entre os rgos de defesa, de segurana, de fiscalizao, de inteligncia e de
poltica externa em cooperao com seus homlogos vizinhos para temas fronteirios
diminuiria a vulnerabilidade do pas e aumentaria sua capacidade em lidar com os desafios
securitrios. Nesta seo do trabalho, ser feita a discusso do conceito de soberania e
fronteira com demais conceitos dicotmicos, relacionando-os para que, na seo seguinte, seja
feita relao desses conceitos com os de defesa, segurana pblica e poltica externa, dentro
de um contexto de segurana regional.
Atualmente, o conceito de soberania tem passado por crticas, e tem sido
relativizado, assim como os prprios conceitos de Estado-nao e de fronteiras; alguns
crticos, inclusive, decretaram seu fim (OHMAE, 1996). Para fins desta dissertao, o
conceito de soberania considerado vlido, ainda que tenha se transformado ao longo do
tempo, por ainda ser determinante nos acontecimentos atuais do sistema internacional
(MARTINELLI, 2006).
O conceito de soberania ser tratado em suas duas dimenses, interna e externa para
evidenciar que as iniciativas brasileiras so restritas ao mbito interno, tendo dificuldade em
implementar iniciativas binacionais ou multinacionais em regio estratgica de seu territrio,
como as fronteiras. A dimenso interna faz aluso hegemonia exercida na ordem interna
(AZEVEDO, 1970; SANTOS; BARROS, 2016). Nesse sentido, o Estado o aparato poltico
e administrativo que detm o uso legtimo de fora (WEBER, 1919). A dimenso externa faz
aluso independncia do Estado em relao aos demais Estados soberanos, o que significa
que no h subordinao, mas sim igualdade entre as soberanias (AZEVEDO, 1970;
SANTOS; BARROS, 2016).
Abordar a soberania evidenciando suas duas dimenses (interna e externa) a
maneira escolhida para problematizar as iniciativas de segurana e defesa do Estado brasileiro
de modo misto em meios aos fluxos e processos internos e externos que compem o cenrio
complexo que afeta o Brasil e a segurana sul-americana como um todo. Esta dissertao no

 41

entrar no mrito da discusso acerca do conceito de soberania, mas o aborda restritamente

para a visualizao do conceito tradicional em suas faces internas e externas como ainda
sendo determinante para as iniciativas brasileiras para as fronteiras, as quais so
implementadas de modo unilateral para resoluo dos desafios fronteirios.
O uso de conceitos dicotmicos tambm refora a clssica funo da fronteira como
barreira e separao, reforando a instituio da diferenciao entre unidades nacionais. O
desenvolvimento de funes e de instituies voltadas para a integrao e cooperao, o que
permitiria a resoluo mais eficiente e abrangente do problema, torna-se difcil com a
predominncia de vises dicotmicas que impeam abordagens e instituies que possam
compreender simultaneamente e de modo complementar, as faces internas e externas das
realidades e problemas fronteirios.
Essa dicotomia tambm perceptvel no plano das identidades, as quais desdobram-
se em identidades locais, nacionais e transnacionais, gerando frices entre a identidade
nacional promovida desde os centros polticos com as identidades locais e transnacionais nos
casos das fronteiras. A dificuldade do Estado em alcanar essas localidades fragiliza a adeso
dessas localidades em seu projeto poltico e estratgico, demonstrando ser a identidade sul-
americana uma opo que corrobora com a integrao e a valorizao de identidades locais
transnacionais que possam ter seu espao resguardado numa tica de integrao regional.
As regies fronteirias, ainda que convivam diariamente com a presena fsica da
fronteira, nem sempre sofrem de maneira to forte seus impactos simblicos quanto os centros
nos quais residem o poder e uma maior penetrao da ideia da nao nos indivduos. Santos e
Barros (2016) tratam da concepo de resilincia enquanto elemento agregador da unidade
nacional em torno de sua identidade, o que torna vulnervel as localidades perifricas do
ponto de vista dessa coeso. O desenvolvimento e a adoo da uma identidade sul-americana
seria uma maneira de diminuir essa vulnerabilidade simblica nas fronteiras ao adotar outra
que permita maior integrao e cooperao, o que auxiliaria nos problemas fronteirios
nacionais, mas transportaria essas tenses para as fronteiras da regio, como no caso europeu
em relao s crises migratrias.
A soberania interna garantida por meio do uso legtimo da fora para a proteo do
Estado e de sua populao (WEBER, 1919). No caso em questo das fronteiras brasileiras, a
soberania interna seria de responsabilidade dos rgos e agentes de segurana pblica e
fiscalizao que atuam na regio com o fim da manuteno da lei e da ordem nessas regies.
A soberania externa, no caso brasileiro, resguardada por meio da defesa nacional, a qual

 42

responsabilidade primordial das Foras Armadas, amparadas subsidiariamente na inteligncia

e na diplomacia, e amplamente aceita por meio de reconhecimento internacional
A Lei Complementar 97 de 1999, alterada pela Lei Complementar 117 de 2004
confere s Foras Armadas, em especial ao Exrcito, o poder de polcia na faixa de fronteira
na atividade de preservao da segurana pblica. Essa atividade subsidiria torna as Foras
Armadas aptas a atuarem na defesa da soberania, tanto em mbito interno quanto externo. Isso
no as tornam as nicas responsveis por tal misso, sendo necessrio que o Estado melhore
as condies, o preparo e o contingente de agentes de segurana pblica nessas regies. Por
fim, tais agentes da defesa nacional e da segurana pblica conformam a capacidade
securitria do Brasil. A capacidade, como poder do Estado, em resguardar sua soberania
interna e externa (WALTZ, 1979) est baseada em prover segurana internamente e a em
influenciar externamente a poltica internacional. Entretanto, no que concerne s fronteiras
cabe ressaltar que outras formas de poder, para alm do material, devem ser consideradas,
como as descritas por Bourdieu (1989) acerca do poder simblico, principalmente, no que
concerne conformao das prticas de identidade a partir dos smbolos e discursos de poder,
os quais compem uma nao e a distingue de outras em termos de tempos, espaos e prticas
em uma mesma localidade.
A clebre frase de Clausewitz (1979) de que a guerra seria a continuao da poltica
por outros meios e a definio de Aron (1986) de que um bom diplomata sempre deixa a porta
aberta para o militar e vice-versa so importantes para retratar a interdependncia entre uso da
fora e da negociao para a resoluo de interesses polticos e problemas de segurana. A
capacidade de dissuadir, de prover segurana ou de projetar poder precisa estar em
consonncia com os interesses e o envolvimento poltico, tanto no mbito interno quanto no
externo. Desse modo, a proteo da soberania interna no depende apenas da capacidade dos
agentes de segurana pblica, mas tambm do envolvimento das autoridades polticas para a
resoluo dos problemas. Nesse sentido, h a necessidade de se vislumbrar a superao de
produo de polticas para as fronteiras visando uma soberania interna, j que os problemas
so compartilhados nas regies que perpassam as fronteiras e acabam por afetar o processo de
integrao regional.
A abordagem que conjuga soberania interna e externa complexa por necessitar que
o Estado articule diferentes capacidades para lidar com os diversos problemas na fronteira e
evitar que estes ganhem maiores propores e evidenciem as vulnerabilidades brasileiras.
Nesse sentido, segurana pblica e defesa nacional (as capacidades) devem ser
compreendidas em conjunto com as diversas polticas e iniciativas que incidem sobre as

 43

fronteiras. A articulao dessas distintas burocracias nacionais e a cooperao com seus

homlogos um passo adiante e relevante para a resoluo dos desafios fronteirios.
As prprias fronteiras, enquanto instituies, so criadoras de uma ordem baseada na
diferena e no contraste com o outro. A fronteira como instituio e as burocracias que dela
emergem nada mais so do que reflexos da prpria criao do sistema internacional. Nesse
sentido, o Estado emerge com suas fronteiras no intuito de estabelecer uma ordem interna
baseada na hegemonia e, inicialmente, uma ordem externa baseada na anarquia que poderia
ser regulado pelo equilbrio de poder (MORGENTHAU, 2003; WALTZ, 1979). Essa srie de
instituies nacionais e internacionais que aparentemente parecem contrastar ou competir
entre si, so, na verdade, complementares, tanto que as transformaes no sistema
internacional ou nos elementos bsicos do Estado tendem a gerar novas transformaes e
processos que fazem com que esses conceitos sejam reavaliados.
Ainda assim, importante destacar o poder que a trade elementar do Estado
(territrio, povo e soberania) exerce sobre a produo de conhecimento por meio das teorias
polticas e das relaes internacionais: ainda que confrontem esses pressupostos, as teorias
no conseguem fugir deles, pois so cerne simblico e prtico da organizao poltica interna
das comunidades polticas contemporneas. Desse modo, Scherma (2015) est correto em sua
preocupao acerca do fato de as fronteiras no serem amplamente abordadas na teoria das
relaes internacionais, ainda que nelas as relaes internacionais se faam cotidianamente.
Desse modo, Scherma (2015) procura contribuies das principais teorias das relaes
internacionais para satisfazer seus questionamentos. Dessa maneira, o que se apresenta que
as fronteiras no so tema corrente nas teorias do campo, mas que no podem ser olvidadas
quando se trata do componente territorial da acima aludida trade elementar. Percebe-se que
as fronteiras comportam dualidades diversas por meio de suas foras centrpetas e centrfugas
e que reverberam tambm no conceito de soberania (interna e externa), no de povo (nacional e
estrangeiro) e na prpria compreenso de aparente ordem interna e ordem internacional.
Os limites, tal como discutidos na seo anterior, atuam como foras centrpetas em
favor da coeso estatal, na medida que so estabelecidos por um poder soberano; definem
quem so os nacionais e quem no pertence essa identidade nacional. Os limites tambm
definem o alcance da jurisdio estatal e do ordenamento jurdico ptrio, alm do alcance no
qual o poder soberano pode utilizar da fora para impor o cumprimento das leis. Os limites e a
soberania interna so, nesse sentido, foras agregadoras de uma coletividade, mas so
desagregadoras em relao a quem no est por eles alcanados.

 44

Por outro lado, as fronteiras atuam tambm como fora centrfuga que definem
espaos contguos linha de fronteira aos quais designamos zona de fronteira, onde se dilui a
questo da nacionalidade, j que, muitas vezes, as zonas fronteirias costumam engendrar
prticas sociais e culturais distintas dos centros polticos dos pases (SILVA; FERREIRA,
2013). Alm disso, a concepo de soberania externa, a qual necessita do reconhecimento
internacional, e o ambiente internacional, com uma ordem anrquica, passa a impresso de
haver mais caos do que no ordenamento interno. Entretanto, essa aparente distino, por
vezes, impede a compreenso das similaridades e de desafios comuns que superam a
capacidade explicativa de conceitos que persistem em separar o interno e o externo.
Com o avano da globalizao e da tecnologia, as dinmicas, as inseguranas e os
conflitos internos elevam seu potencial de transbordamento, mesclando, muitas vezes, os
desafios securitrios internos com os regionais, ou at internacionais. Nesse sentido, diversas
concepes de fronteira coexistem na realidade social contempornea. A caracterstica
histrica dos imprios romanos e chineses, a fronteira como regio de expanso por meio da
projeo de poder ainda se mantm. Alm disso, a fronteira entendida como muro constitudo
por meio de barreiras nessas regies convive com as fronteiras compreendidas como canais e
meios de comunicao e integrao. Um nico pas pode ter fronteiras com essas diversas
caractersticas, e uma mesma fronteira operando de modo distinto conforme o momento e os
interesses em questo.
Nesta seo do trabalho, o principal objetivo foi apresentar e discutir conceitos
dicotmicos que se mostram til para a compreenso de fenmenos internos e externos, mas
se demonstram distintos e dicotmicos a depender da anlise voltada para o mbito interno ou
externo (como soberania e fronteira, entre outros). Desse modo, foi proposta a superao da
dicotomia para uma compreenso bidimensional que enlace o mbito interno e externo como
caractersticas complementares, e no opostas, de um mesmo fenmeno. O interno e o externo
se conectam e se influenciam mutuamente.
As fronteiras so o melhor exemplo de que o internacional, o regional, o nacional e o
local coexistem em uma mesma realidade ainda que as fronteiras simblicas dos diversos
nveis polticos insistam em operar distines. Nesse sentido, esta seo ilustrou os conceitos
que tm sido absorvidos de maneira dicotmica na separao das esferas internas e externas, e
como isso gera um problema poltico para o desenvolvimento e implementao de polticas
que precisem superar essas dicotomias. Isso permitir observar as iniciativas brasileiras para
as suas fronteiras sob uma tica que busca compreender o mago dos desafios que estas
buscam responder.

 45

1.3 AS DIMENSES INTERNAS E EXTERNAS E A PROBLEMATIZAO DOS

DESAFIOS FRONTEIRIOS

Como argumentado anteriormente, as fronteiras so ocorrncias polticas geradas a

partir de relaes sociais, as quais, externamente, visam separar as coletividades e,
internamente, unir um grupo por meio de prticas de discurso e das relaes polticas, sociais,
econmicas e culturais (HOUTUM, 2005; PAASI, 2996). Essa delimitao territorial
produzia ao longo do tempo constituda e reconstituda em termos de percepo, de
importncia e de ao na fronteira segundo o pensamento poltico ou a abordagem analtica
utilizada (HOUTUM, 2005; MORACZEWSKA, 2010). Nesse sentido, a compreenso
brasileira e de seus vizinhos dos desafios em suas fronteiras e os modos pelos quais as aes
desses pases podem reverberar na emisso de sinais que acentuem ou minem a sensao de
segurana um do outro so considerados nesse trabalho como fatores relevantes para a
resoluo dos problemas fronteirios.
Os desafios internos de segurana distinguem-se dos desafios externos, sendo
necessrios meios e mecanismos distintos para responder a esses problemas. Entretanto,
quando se trata da questo fronteiria, muitos desses problemas so transnacionais, j que
envolvem tanto questes internas quanto externas, sendo necessariamente desafios
bidimensionas, necessitando de respostas combinadas. Desse modo, a natureza transnacional
dos desafios de segurana nos espaos fronteirios coloca em questo a clssica diviso de
trabalho no mbito das foras de segurana do Estado, segundo a qual cabem s foras
policiais a segurana pblica enquanto, tradicionalmente, a defesa nacional responsabiliza-se
pela manuteno da independncia e da soberania poltica da unidade nacional frente a
ameaas externas.
Em termos de relaes de poder, ainda h outra problemtica que incide sobre as
questes fronteirias: a influncia extraterritorial por parte de grandes potncias sobre os
espaos fronteirios de terceiros estados. No caso da Amrica do Sul, os Estados Unidos da
Amrica a potncia hegemnica tradicional, estendendo sua influncia sobre os pases da
regio por meio do posicionamento de bases militares ou por meios mais brandos de poder,
no relacionados aos meios militares, como o uso de sua influncia poltica e econmica para
obter vantagens dos pases da regio (NYE, 2011). Atualmente, outros pases como a China e
a Rssia tm sido visualizados como pases que exercem certa influncia na regio.

 46

As ameaas tradicionais e as novas ameaas, que caracterizam parte desses

desafios com os quais as polticas fronteirias tm de lidar, so definidas aqui enquanto uma
representao, um sinal, uma disposio, gesto ou manifestao percebida como o anncio de
uma situao no desejada ou de risco para a existncia de quem percebe (SAINT-PIERRE,
2004, p. 23). Dessa maneira, a ameaa uma relao na qual deve-se analisar o emissor da
ameaa, a sua emisso e o receptor dessa ameaa. A ameaa concretiza-se para determinado
Estado a partir do filtro que este exerce sobre emisses de possveis ameaas. A partir disso
importante notar que as dimenses de segurana pblica e defesa nacional possuem diferentes
filtros e, por isso, percebem e respondem s ameaas de maneiras distintas. Nesta dissertao,
como o intuito superar algumas dessas barreiras entre nacionais e homlogos estrangeiros,
ser utilizado mais o termo desafios de caracterstica abrangente com o intuito de
compreender os diversos desafios securitrios, sejam eles tradicionais (como inteno de
invaso de outro Estado) ou desafios no estatais que afetem a segurana das fronteiras.
A segurana, de modo mais amplo, entendida na Poltica Nacional de Defesa
(PND) brasileira como uma

condio de preservao da soberania e da integridade territorial livre de presses e

ameaas. Essa condio deve ser garantida pela Defesa Nacional que conjunto de
medidas e aes do Estado, com nfase militar, para defesa do territrio, da
soberania e dos interesses nacionais do Brasil (MINISTRIO DA DEFESA, 2012).

O aparato da segurana pblica, conforme o artigo 144 da Constituio Federal de

1988, composto pela Polcia Federal, Rodoviria Federal, Ferroviria Federal, Civil, Militar
e Corpos de Bombeiros Militar e tem o intuito de preservar a ordem pblica e a incolumidade
das pessoas e dos patrimnios. Nesse sentido, o processo desencadeado pelo emissor de uma
ameaa passa pela emisso dessa ameaa e pelo filtro dessa ameaa nas instituies de defesa
nacional e/ou de segurana pblica, sendo percebida pelo receptor da ameaa, que podem ser
os cidados, os prprios rgos de segurana e defesa, assim como as autoridades polticas.
A defesa nacional e a segurana pblica, cada uma em seu escopo, fornecem os meios
de ao contra uma ameaa ou de preveno contra riscos. No que tange s questes externas,
a poltica externa relevante por utilizar da capacidade militar e transform-la em sinal de
ameaa para outros pases, assim como para alterar percepes de outros pases sobre essa
capacidade por meio de dilogos e de cooperao, como nos mecanismos de consulta 2 + 2
(entre ministros da defesa e das relaes exteriores de dois pases). No que tange s ameaas
externas ou transnacionais, a diplomacia pode atuar cooperativamente para mudanas de

 47

percepes conjuntamente com outros pases para que se possa dirimir potenciais conflitos e
otimizar resultados conjuntos.
A fronteira, devido conjugao das dimenses internas e externas em seu cotidiano,
um local no qual as ameaas tradicionais e as novas ameaas podem se mesclar. No caso
das fronteiras brasileiras, h a preocupao quanto projeo de poder de potncias externas,
como os Estados Unidos. Alm desses riscos, h o temor de invaso do territrio de um pas
por parte de um vizinho, mesmo que em carter temporrio ou em uma ao especfica. A
esses riscos conjugam-se uma modalidade que tem recebido ateno mais recentemente como
o descaminho, o contrabando, o trfico de pessoas e de drogas, entre outros ilcitos
transnacionais, os quais, por vezes, estabelecem-se por meio de aes em redes, como tem
sido evidenciada a ao do Primeiro Comando da Capital (PCC) em diversos estados
brasileiros e em pases vizinhos (GODOY, 2013). Ainda que alguns desses desafios se
repitam em relao aos nossos vizinhos, pode-se perceber algumas distines. No caso
paraguaio, h uma grande preocupao com as questes fundirias e do meio ambiente em sua
fronteira. No caso uruguaio, percebemos preocupaes com o abigeato e tambm doenas
fitossanitrias.
Esses riscos, aqui definidos pelo seu potencial incerto e probabilstico de se causar
danos, perdas ou consequncias prejudiciais (ESCORREGA, 2009), podem tornar-se ameaas
quando conjugados s vulnerabilidades dos Estados, que podem no conseguir atuar de modo
efetivo no provimento de segurana e no desenvolvimento das regies de fronteira. Nesse
sentido, os problemas de segurana pblica transnacional, que, domesticamente, so questes
dos rgos de segurana pblica, terminam por necessitar de suporte das Foras Armadas para
atuao martima, area e terrestre para lidar com a vastido e diversidade de agentes ilegais
que atuam nessas regies.
O Itamaraty, instituio central na articulao da poltica externa brasileira, ainda que
no atue no plano operacional de proteo da fronteira necessria para constituir parte dos
meios de resoluo dessa problemtica bilateral ou multilateral. Unir esforos pode gerar
resultados mais positivos do que a cooperao internacional isolada das Foras Armadas, das
Polcias e dos rgos judicirios. Nesse sentido, o silncio, rompido recentemente com o ex-
Chanceler Jos Serra, no Itamaraty sobre as fronteiras, dificultava a criao de regimes
fronteirios que propiciassem um locus institucional para a discusso dos possveis pontos de
atritos e de cooperao em espaos fronteirios (NEVES; COSTA, 2016). Os casos da
fronteira entre o BrasilParaguai e BrasilUruguai so emblemticos por demonstrarem que
as questes prioritrias para cada pas nem sempre coincidem, mas a resoluo desses

 48

problemas no pode ser alcanada por via unilateral. Desse modo, ainda que a segurana
pblica e a defesa nacional sejam filtros para possveis riscos e ameaas, a poltica externa
deve conjugar esforos na busca de alterao de percepes para que visem cooperao e
reduo de arestas bilaterais no relacionamento dos pases.
A bidimensionalidade das fronteiras e dos conceitos analisados na seo anterior
explicitam uma situao na qual o Estado necessita manter a ordem interna e a sua
independncia externa. Desse modo, h questes de segurana pblica que transbordam e, por
vezes, necessitam do envolvimento internacional, assim como h a possibilidade de atuao
de Estados vizinhos ou potncias extrarregionais nas fronteiras. Nesse sentido, os filtros das
burocracias precisam estar ajustados aos interesses polticos e nacionais que representam,
assim como aos desafios fronteirios e devem permitir que as burocracias nacionais cooperem
entre si e tambm com seus homlogos dos pases vizinhos.

1.4 ABORDAGEM POLTICA DAS RELAES INTERNACIONAIS PARA AS

FRONTEIRAS

Scherma (2015) ressalta a baixa incidncia das fronteiras nas teorias de relaes
internacionais. No intuito de lidar com esse problema, esta dissertao utilizar a abordagem
poltica das fronteiras de Moraczewska (2010), que utiliza alguns paradigmas das relaes
internacionais para o estudo das fronteiras. Nessa abordagem, as fronteiras so observadas
pela perspectiva poltica com base em autores clssicos da geografia como Victor Prescott e
Julian Minghi e nos fatores que influenciam o ambiente internacional, como globalizao,
processos transnacionais e a dicotomia desterritorializao/reterritorializao
(MORACZEWSKA, 2010). Nesse sentido, como descrito anteriormente, as fronteiras sero
analisadas tambm como instituies. Nessa seo, ser trabalhada essa abordagem que
embasar a compreenso das polticas para as fronteiras brasileiras.
Em relaes aos autores clssicos dos estudos fronteirios, a autora considera que as
fronteiras so responsveis pela ordem no ambiente interno e externo do Estado e por
constituir os limites do Estado soberano, conforme o pensamento de Prescott. Em relao aos
conceitos de Minghi, a autora utiliza-se, principalmente, da evoluo funcional das fronteiras.
Nesse sentido, o Estado adapta suas fronteiras a um ponto timo de sua poltica externa e de
seu regime poltico, considerando suas relaes com outros pases e atores no estatais. O
fluxo transfronteirio pode ser menos ou mais controlado pelo Estado (MORACZEWSKA,
2010). Assim, as concepes de ordem interna e externa, que tradicionalmente so distintas e

 49

separadas na literatura de relaes internacionais, na verdade, complementam-se e esto

conectadas por meio dos processos e fluxos transnacionais que so territorialmente
representados pelas fronteiras, mas tm seus efeitos para alm das regies fronteirias.
O uso dessa abordagem deve-se compreenso das fronteiras enquanto instrumento
de polticas estatais no sentido de que alteraes de fronteiras (expanso ou reduo) ou de
suas funes (mais abertas ou mais fechadas) alteram os benefcios, as interaes e os
desafios que um Estado e sua populao podem ter dos fluxos transfronteirios. Alm disso, o
controle que o Estado exerce sobre determinada fronteira tambm um determinante poltico
de suas relaes e afeta a vida dos povos envolvidos. Por fim, as fronteiras so consideradas
os limites da coeso nacional e da formao da identidade nacional de um povo, estando nas
origens de muitos mitos nacionais.
A escolha desse modelo permitir indicar o papel da fronteira para cada Paradigma, a
forma como os governos influenciam as funes da fronteira, e identificar o processo de
transio de funo da fronteira (MORACZEWSKA, 2010). Desse modo, essa abordagem
poltica, em conjuno com o que foi at aqui discutido, permitir analisar o papel da
cooperao nas iniciativas fronteirias do pas, tendo em vista o relacionamento externo com
seus vizinhos.
Antes de prosseguir com a abordagem que aqui ser utilizada, cabe a crtica de
Agnew e Corbridge (1995, p. 84), que identificam trs concepes sobre a territorialidade
estatal que configuram a chamada armadilha territorial: 1) os territrios do Estado tm sido
reificados como conjunto ou unidades fixas do espao soberano; 2) o uso de polaridades
domstico/externo que obscurece a interao entre processos que operam em diferentes
escalas e 3) a ideia de um territrio estatal existente anterior sociedade e como continente da
mesma. Desse modo, esta pesquisa prope uma abordagem que considera o Estado como
integrante de uma realidade social. O entendimento da segurana e defesa na fronteira deve
considerar a dupla dimenso, interna e externa, como duas faces que se mesclam e se
complementam em um processo nico e multifacetado. Esta dissertao tem o intuito de
estudar a segurana fronteiria com base em seus prprios pressupostos, utilizando a
abordagem poltica para enfocar os desafios e as iniciativas brasileiras para as suas fronteiras.
Como mencionado, o modelo elaborado por Moraczewska (2010) coloca a
percepo, a importncia e a ao na fronteira em relao aos Paradigmas Realista,
Transnacional e Global das Relaes Internacionais. A percepo das fronteiras pode diferir
conforme as pessoas, a sua posio na hierarquia ou lugar onde vivem, sendo, muitas vezes, a
percepo do centro que prepondera na viso oficial e nas polticas pblicas, ainda que se

 50

difira de quem viva na fronteira. A percepo pode ser alterada ao longo do tempo de uma
linha para uma zona, de uma fronteira fsica para uma fronteira intangvel, como a cultural, de
uma fronteira espacial para uma fronteira funcional ou at de uma fronteira impermevel para
uma permevel (MORACZEWSKA, 2010).
A importncia da fronteira relaciona-se muito com a sua funo, sendo que esta pode
ser alterada em caso de participao em blocos regionais, em organismos internacionais e a
prpria interao com outros Estados e atores no estatais. Essas relaes geram novos
interesses e novos compromissos assumidos que podem alterar a funcionalidade da fronteira
(MORACZEWSKA, 2010). A percepo e a importncia da fronteira possuem tanto sua
dimenso discursiva quanto prtica, pois discursos podem pregar uma integrao, enquanto a
infraestrutura na fronteira pode aparentar persistente desconfiana entre os vizinhos, como no
caso do Acordo para a criao de reas de Controle Integrado (ACI) no MERCOSUL que, no
caso da fronteira Brasil-Paraguai, no est plenamente integrado.
A ao na fronteira refere-se ao tomada para operacionalizar a funo de
desintegrao, de fragmentao ou de integrao. Nela, prepondera o carter prtico das
iniciativas adotadas. O ambiente internacional dinmico, o que pode mudar os interesses dos
Estados e at seus papis no sistema, tornando o processo de transio de funo das
fronteiras mais circular do que linear. Assim, a ao na fronteira muda conforme o ambiente
internacional em que o Estado est inserido e os interesses cambiantes das elites governante
(MORACZEWSKA, 2010).
Os paradigmas utilizados pela autora so baseados em teorias representativas do
campo e suas possibilidades analticas para as polticas fronteirias, tendo como base Knusten
(1997), Maghroovi e Ramberg (1982) e Dougherty e Pfaltzgraff (1990) (MORACZEWSKA,
2010). O Paradigma Realista caracterizado pelo Estado como ator principal, pela
desconfiana mtua e pela securitizao da fronteira. O Paradigma Transnacional
caracterizado pela interdependncia entre Estados e atores no estatais e pela mescla de
polticas que abrem e fecham as fronteiras a depender do fluxo transnacional. O Paradigma
Global caracterizado pelo cosmopolitismo, reduo das fronteiras e liberalizao dos
diversos fluxos.
A percepo de ameaas em cada Paradigma tambm distinta. No realista, a
ameaa estatal e h desconfiana entre os atores. No transnacional, h ameaas estatais e
no estatais, mas os benefcios da abertura das fronteiras e a crescente interdependncia
resultam que o fechamento das fronteiras no seja uma possibilidade desejvel. No paradigma

 51

global, h condies homogneas entre os Estados, bem como a ausncia de ameaas, o que
permite a abertura das fronteiras e liberdade de fluxos materiais e no materiais.
Abaixo segue a tabela de Moraczewska (2010, pp. 333) que contribui para anlise
dos casos escolhidos por esta dissertao. Nesse sentido, as iniciativas, os discursos e a
efetiva implementao das polticas para as fronteiras permitiro verificar, por meio da
percepo, da importncia e da ao delas na fronteira o nvel de confiana entre os vizinhos
fronteirios, de integrao regional e de alinhamento das polticas fronteirias com essa
integrao regional. A percepo de ameaas na fronteira e, principalmente, a percepo da
fronteira do pas em si so determinantes para a produo de polticas fronteirias. A
importncia da fronteira mensurada com base nas infraestruturas consideradas em relao
proteo e ao fechamento da fronteira. Por fim, a ao na fronteira relaciona-se ao do
Estado e dos diversos fluxos que perpassam por ela.

Quadro 1 - Paradigmas das Relaes Internacionais aplicados s fronteiras

Paradigma Realista Transnacional Global

Linha virtual, uma
Linha porosa, um linha demarcatria
Linha divisora,
elemento do sistema vista apenas no
Percepo da determinante de
possibilitando a mapa; as fronteiras
Fronteira nacionalidade e
penetrao dos desaparecem a
separao.
Estados. favor das fronteiras
do mercado.

Muito importante;
Menos importante; No importante;
como uma barreira
como uma ponte no funciona como
contra ameaas;
Importncia entre Estados e barreira para fluxos
guarda da soberania;
da Fronteira atores no estatais; internacionais;
elemento rentvel do
funo de funo de
sistema; funo de
fragmentao. integrao.
desintegrao.

Construo de Abolio gradual da Sem infraestrutura

infraestrutura; infraestrutura; ou infraestrutura
Ao na securitizao da abertura de canais irrelevante; tornando
Fronteira fronteira e para fluxos de bens, heterogneo o
militarizao desta pessoas, dinheiro e sistema de mercado
quando h conflitos. informao. e o sistema legal.
Fonte: Moraczewska (2010, p. 333).

 52

As trs funes da fronteira (desintegrao, fragmentao e integrao), presentes na

tabela acima, refletem o comportamento dos atores internacionais ao escolher configuraes
espaciais favorveis e o timo geopoltico deles no ambiente internacional
(MORACZEWSKA, 2010). As polticas fronteirias e a funo adotada para as fronteiras de
um Estado podem ser consistentes com o timo geopoltico do Estado, quando voluntrias, ou
podem estar em conflito com esse timo geopoltico, quando impostas (MORACZEWSKA,
2010). As polticas para as fronteiras podem apresentar a preponderncia de determinada
funo para as fronteiras, mas a relaes com vizinhos ou demais pases podem fazer que
essas funes se alterem a depender do caso ou dos organismos internacionais aos quais o pas
est vinculado.
No Paradigma Realista, a percepo da fronteira a de que esta seja apenas uma
linha superimposta e divisria entre ns e eles, sendo baseada nos conceitos geogrficos e
polticos tradicionais de territrio e Estado. Nesse Paradigma, as principais ameaas so os
demais Estados, sendo o ator estatal o mais relevante (MORACZEWSKA, 2010). A fronteira
muito importante por conta de sua funo de guarda da soberania, dos valores e da coeso
nacional, por isso deve ser protegida. A funo de desintegrao da fronteira tem o intuito de
proteger o Estado. A elite poltica conservadora busca isolar o Estado e promover a funo de
barreira da fronteira. Apenas os acordos bilaterais podem alterar essa funo da fronteira, em
alguns casos (MORACZEWSKA, 2010).
No Paradigma Realista, a ao na fronteira visvel por um processo bem definido
de demarcao ou de litgios fronteirios para que as fronteiras sejam demarcadas conforme o
interesse nacional, alm de infraestruturas de proteo e de procedimentos rgidos para
controle dos fluxos de pessoas e bens. Em dado momento de normalizao de relaes, as
barreiras fronteirias podem diminuir, mas em caso de conflito nas relaes, elas podem ser
facilmente militarizadas e serem protegidas com muros. Essa fronteira apresenta a funo
original de barreira. As pessoas precisam de vistos ou outros documentos para adentrarem os
territrios. Em caso de ameaas, procedimentos especiais para a entrada no pas podem ser
adotados. A segurana prevalece sobre os benefcios econmicos da cooperao
transfronteiria (MORACZEWSKA, 2010).
No Paradigma Transnacional, a fronteira percebida como uma linha porosa, que o
Estado tenta controlar os fluxos, de modo que sejam aceitos aqueles que lhe so benficos. A
cooperao transfronteiria possvel. Atores no estatais tendem a defender essa percepo.
A fronteira ainda importante porque representa uma ponte, isto , quer-se ultrapassar a ideia
de fronteira enquanto barreira (MORACZEWSKA, 2010). A funo de fragmentao da

 53

fronteira significa que o Estado adota uma atitude de permeabilidade em relao a alguns
fluxos e de impermeabilidade em relao a outros dados os benefcios e vulnerabilidades da
interdependncia (MORACZEWSKA, 2010).
No Paradigma Transnacional, a ao na fronteira caracterizada pela interao entre
Estados e atores no estatais de diversas nacionalidades. A infraestrutura de proteo na
fronteira permanece, mas reduzida gradualmente; h a proliferao de pontos que permitam
o cruzamento da fronteira e crescente facilitao de transio dos diversos fluxos (criao de
rodovias, abolio de tarifas e taxas, reduo da burocracia na entrada e sada e uniformidade
dos processos administrativos na hora de travessia da fronteira). Regies transfronteirias so
estabelecidas, e h uma dinmica cooperao entre as cidades fronteirias. Ao mesmo tempo,
as elites estatais esto preocupadas de que decises tomadas fora de seu territrio tenham que
ser implementadas ou afetem em seu interior. As fronteiras servem como filtro para os fluxos
de fatores porque a gradual centralizao e concentrao levam a acumulao, e alcana o
ponto em que a continuao do desenvolvimento requer ir alm das fronteiras nacionais. Esse
tipo de fronteira aparece na maioria dos grupos de integrao regional (MORACZEWSKA,
2010).
No Paradigma Global, a percepo da fronteira a de uma linha virtual existente
apenas no mapa livre para os diversos fluxos. A fronteira continua conectada com o
territrio, mas muda suas funes; pode dividir uma zona de outra, mas no est relacionada a
um Estado-Nao em si, mas sim a um mercado integrado. H mais uma concepo de
espao dos fluxos do que de espao dos lugares. A ideia de mundo sem fronteiras no se
aplica nesse Paradigma, porque apesar da reduzida relevncia continuam a existir e a separar
mercados distintos. A simetria entre os Estados envolvidos grande e a ao de um no
percebida como ameaa para o outro, nem aos fluxos provenientes de cada um deles. Esses
fluxos so dinmicos e difceis de serem controlados (MORACZEWSKA, 2010). A fronteira
tem importncia apenas simblica por no constituir uma barreira em nenhuma dimenso,
sendo livre para bens, capitais, informaes e pessoas. As fronteiras passam a ser entre
mercados econmicos ao invs de ser entre naes. A Funo de integrao da fronteira
marca a conexo de Estados com interesses comuns, inter-relaes e valores. Os mais
interessados nesse tipo de fronteira so atores no estatais, transnacionais e no territoriais.
Esse tipo de fronteiras mais provvel em territrios especficos por motivos comerciais
(MORACZEWSKA, 2010).
No Paradigma Global, a ao na fronteira descrita pela abolio da infraestrutura
de proteo da fronteira e ampla liberdade de movimentao por ela. Geralmente, seus

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defensores so atores no territoriais das relaes internacionais e veem maiores vantagens na

abertura das fronteiras. Em alguns casos, se houver infraestrutura na fronteira no ser uma
que funcione como barreira. O processo de desterritorializao pode ser ligado a esse
Paradigma, e ocorre quando alguns atributos e deveres do Estado vo para alm de suas
fronteiras ou quando ameaas podem cruzar facilmente as fronteiras. Quando o Estado amplia
o processo de integrao econmica, padroniza normas legais e regras de funcionamento de
mercado por meio da participao em organizaes internacionais e em estruturas
comunitrios, os deveres e ameaas mencionadas acima aumentam. Se o governo decide por
uma fronteira com funo de integrao com outro pas, esses pases tm de ter um nvel de
desenvolvimento compatvel e no devem coloca-los em situao de risco com ameaas
perceptveis. Esse tipo de fronteira no existe no mundo real, apenas no espao ciberntico
(MORACZEWSKA, 2010).
Moraczewska (2010) argumenta que os tipos de fronteira propostos no precisam ser
tangveis nem no presente, nem no passado. As fronteiras so um fenmeno dinmico,
percebidas mais como um processo do que um elemento esttico do Estado. O processo de
transio da funo da fronteira (desintegrao, fragmentao e integrao) circular, sendo
alguns Estados mais suscetveis s mudanas internacionais que possam influenciar a posio
do governo em relao funo adotada. O governo o principal responsvel pela ao na
fronteira, que um dos indicativos de manuteno ou alterao da funo adotada conforme
polticas e iniciativas para a fronteira e as relaes externas do pas sejam adotadas. Ainda que
haja mudanas nos conceitos de fronteira e soberania, o Estado continua a ser o nico det-los
no sistema internacional (MORACZEWSKA, 2010).
Esse modelo permite sintetizar a discusso deste captulo, j que as fronteiras do
Paradigma Realista enfatizam mais as noes de limites discutidas anteriormente de separao
do externo e de coeso interna. Por outro lado, o Paradigma Global possui mais
predominncia da ideia de fronteira como zona voltada para a integrao e a valorizao das
interaes fronteirias. J o Paradigma Transnacional a sntese desses paradigmas que
enfatizam a separao e os limites ou a integrao e a zona fronteiria. No Paradigma
Transnacional, o qual a referncia para as fronteiras brasileiras percebe-se o convvio dos
vetores de integrao e desintegrao, assim como da complementariedade entre limites e
zonas fronteirias.
A classificao com base nessa abordagem possibilitar analisar as polticas para as
fronteiras do Brasil, principalmente as pertinentes segurana, com base na teoria das
relaes internacionais. Nesse sentido, a percepo, a importncia e a ao na fronteira sero

 55

utilizados para verificar em qual Paradigma se encaixa a estratgia para as fronteiras de

Brasil-Uruguai e Brasil-Paraguai. Por fim, permite verificar qual a funo adotada para as
fronteiras brasileiras por meio de discursos, polticas e iniciativas, permitindo a verificao se
h cooperao securitria na fronteira e em que medida isso possvel.

1.5 CONCLUSO PARCIAL

Ao longo do primeiro captulo, foi conformada a abordagem terico-conceitual que

ser utilizada nesta dissertao. No captulo seguinte, buscar-se- unir a teoria e os conceitos
com a histria e a realidade brasileira para empreender a anlise do cenrio de segurana e
defesa das fronteiras brasileiras.
Como visto neste captulo, a criao de fronteiras no uma prtica natural. Ainda
que a histria das fronteiras seja antiga, elas so construtos sociais utilizados para
sistematizar, organizar e criar uma determinada ordem. A ordem criada por fronteiras baseia-
se na diferena e na separao, muitas vezes impostas por quem detm o poder. Essa funo
primria de diferenciao persiste na atualidade, mas, ao longo da histria, floresceram outras
funes para as fronteiras. Desse modo, a fronteira que distingue e separa tambm pode ser
uma fronteira que media e conecta. Entretanto, importa saber que essa mediao ocorre com
base na premissa de que somos distintos, mas que preciso cooperar. Alguns paradigmas,
como o global, podem minar essa funo de distino e diferenciao da fronteira, mas isso
significa suprimir as prprias fronteiras polticas em prol da prevalncia das fronteiras do
mercado.
A fronteira uma instituio. Essa instituio responsvel por criar uma ordem que
distingue os que esto dentro daqueles que no esto inclusos na fronteira. Alm disso, com a
institucionalizao da territorialidade por meio do Estado nacional, emergem instituies
especficas para lidar com a realidade fronteiria no intuito de fiscalizar e controlar a entrada e
sada do territrio, para alm de toda uma legislao que regula a diferena e os fluxos no
pas. Nesta dissertao, interessam mais as instituies de defesa, segurana, fiscalizao e de
relaes exteriores diretamente relacionadas s fronteiras.
O conceito de fronteiras utilizado nesta dissertao, assim como os demais conceitos
bidimensionais citados nesse captulo, demonstra que lidar com concepes dicotmicas
centradas na diferenciao entre o interno (nacional) e o externo (internacional) um
problema tanto intelectual como poltico. Conceitos dicotmicos se constroem com base na
distino do ambiente interno do externo, como se fossem estes opostos e desconexos,

 56

contrariando, frequentemente, a prpria realidade dos espaos fronteirios, onde estas

dimenses se encontram intensamente interligadas. Por essa razo, a perspectiva assumida
nesta dissertao vai na contramo desse pensamento, ao considerar que a criao de
fronteiras, seja entre Estados, seja as que se estabelecem entre nveis de anlise (local,
nacional, regional e internacional) envolve lgicas de poder que perpetuam interesses, vises
e dinmicas polticas, econmicas, societrias e funes especficas entrelaadas em mltiplos
nveis e espaos, o que dificulta o acatamento de concepes dicotmicas de fronteiras to
presentes na literatura, como explicitado nas sees precedentes.
Desse modo, no mbito dessa pesquisa, mesmo reconhecendo um certo apelo
didtico em concepes de fronteiras centradas na diferenciao entre o interno e o externo,
recorre-se a diferentes concepes de fronteiras (as abordagens realista, transnacional e
global), tal como apresentados por Moraczewska (2010), derivadas de distintas correntes
tericas. O recurso a tais concepes permite compreender as fronteiras simultaneamente
como instrumentos de poder e de polticas nacionais especficas do Estado e que reforam o
sentido da soberania nacional; mas permite tambm visualiz-las como objetos e canais de
cooperao e integrao ainda induzidas pelo Estado com o fito de controlar/regular fluxos e
processos transfronteirios, eventualmente em proveito de interesses polticos, econmicos,
sociais e de segurana compartilhados. Finalmente, as fronteiras podem ser entendidas como
espaos inteiramente permeveis a fluxos econmicos de origem e alcance global frente aos
quais a possibilidade de conteno ou de regulao que possam propiciar virtualmente nula.
Nesse sentido, a percepo, a importncia e a ao nas fronteiras nos informam que,
a depender das prticas, discursos e polticas nelas praticadas, concepes mais prximas de
fronteira enquanto limite podem sobrepor-se de fronteira enquanto espaos de integrao;
ou que esta mesma noo pode ser suprimida em favor de outra concepo na qual se
privilegiem os fluxos de natureza global em detrimento da importncia da dimenso espacial e
territorial. Nesta dissertao, importa verificar as iniciativas brasileiras e as prticas
securitrias para analisar desde esse prisma analtico, o que feito nos captulos subsequentes.

 57

2 AS FRONTEIRAS BRASILEIRAS: CARACTERIZAO E DESAFIOS

2.1 CARACTERIZAO E FORMAO DAS FRONTEIRAS BRASILEIRAS

O que hoje se conhece por Brasil, antes mesmo de seu descobrimento, j possua
suas primeiras fronteiras estabelecidas pela Bula Inter Caetera, emitida pelo Papa Alexandre
IV em 1493 e que assegurava a posse espanhola da totalidade do que seria a Amrica
(meridiano que passa a 100 lguas de Cabo Verde). O rei portugus, Dom Joo II, protestou e
conseguiu sucesso com a assinatura do Tratado de Tordesilhas em 1494, que foi ratificado por
meio da bula papal E Aquae Pro Bono Pacis. Esse tratado dividia as possesses ibricas no
Atlntico pelo meridiano que passa 370 lguas a oeste do arquiplago de Cabo Verde. As
terras ao Leste seriam de Portugal, e, ao Oeste, da Espanha (GOES, 1991). O Tratado de
Tordesilhas a primeira iniciativa de exportao do Estado europeu por meio da delimitao
de fronteiras lineares fora da Europa. Martin (1997, p.36) considera a fronteira linear como a
primeira concepo geogrfica moderna, e como prova de que se trata de uma poca com
novas noes de espao e de tempo (...].
Outro marco da formao territorial brasileira o movimento das bandeiras, que
praticamente triplicaram o tamanho do territrio brasileiro em relao ao disposto no Tratado
de Tordesilhas (SCHERMA, 2015). argumentado na literatura que a Coroa Espanhola tenha
tido certa indiferena em relao ao bandeirantismo e expanso que este possibilitou sobre o
meridiano de 370 lguas. Durante a Unio Ibrica (1580-1640), a invaso de uma das partes
mais produtivas da Coroa Portuguesa (Pernambuco, pelos holandeses) gerou falta de escravos
e necessidade por explorar outras opes econmicas. Os interesses espanhis no el dorado
hispnico diminuam tambm o interesse por outras regies no to rentveis, como se
acreditava ento (GOES, 1991).
O estabelecimento das fronteiras que viriam a compor os limites do Brasil buscava
legitimao mediante o interesse portugus. Um dos mitos surgidos poca foi o da ilha
Brasil, que traava a ideia de ligao de dois grandes rios, um rio ao norte e outro ao sul,
responsveis por separar a Amrica portuguesa da espanhola. Inicialmente, o rio Tocantins e o
rio Paran foram considerados esses dois grandes rios (GOES, 1991). Posteriormente, com a
fundao de Belm, em 1616, alterou-se a ideia para a qual o rio norte seria, na verdade, o
afluente do rio madeira-amazonas (GOES, 1991). Esse mito baseia-se na eficcia das
fronteiras naturais na conformao de um territrio dspar do espanhol, reservando os recursos

 58

da ilha Brasil para os portugueses e contando com limites naturais que serviriam aos
propsitos de proteo desse territrio (GOES, 1991).
Synsio Goes (1991) destaca dois movimentos distintos na conformao territorial
do Brasil. Ao Norte, o Rio Amazonas como a fronteira conquistada e, ao Sul, o Rio do Prata
como a fronteira desejada. Os espanhis chegaram primeiro ao Amazonas, mas no fixaram
possesses devido aos obstculos dos Andes para conectar a regio ao restante da colnia. J
no Prata, os portugueses chegaram primeiro, mas o interesse espanhol naquela regio fez com
que os dois imprios entrassem numa srie de conflitos que fizeram com que os portugueses
no alcancem a fronteira almejada. Conflitos esses que transpostos, de certa maneira, do
perodo colonial para o ps-independncia na regio e que influenciariam os rumos futuros da
conformao territorial dos pases do Cone Sul. As mones na regio central da colnia
portuguesa foram um movimento importante ligado ao bandeirantismo que, por vias fluviais,
permitiu a interiorizao da colnia portuguesa para empreendimentos no que viria a ser o
Centro-Oeste brasileiro.
Dentre os marcos histricos da conformao territorial brasileira cabe destacar o
Tratado de Madrid, assinado, ratificado e promulgado em 1750, mas que, j em 1761, foi
anulado pelo Tratado de El Pardo, vindo a ser retomado, em 1777, quase integralmente, pelo
Tratado de Santo Idelfonso (exceto pela fronteira sul, no Prata). Posteriormente, esse tratado
foi anulado pelo Tratado de Badajoz em 1801. Ainda assim, o Tratado de Madrid
emblemtico por trazer a noo de propriedade da esfera privada no Direito Romano (uti
possidetis) para a esfera pblica para garantir as possesses territoriais (GOES, 1991). Alm
disso, os seus efeitos prticos so a legalizao da posse do Rio Grande do Sul, do Mato
Grosso e da Amaznia (reconhecimento da defasagem de Tordesilhas) para os portugueses.
Esse tratado tambm troca a colnia de Sacramento, hoje no Uruguai, pelos Sete Povos das
Misses, no atual Rio Grande do Sul. A importncia do Tratado de Madri reside no alto grau
de incerteza que havia sobre a delimitao das colnias (GOES, 1991). O Brasil, por causa da
cana-de-acar no Nordeste, do ouro de Minas Gerais, de Cuiab e de Gois e os produtos
pecurios que representavam fonte de riqueza para a Coroa portuguesa, precisava ter essas
novas regies asseguradas. Desse modo, a consagrao do princpio do uti possidetis e das
fronteiras naturais a partir das concepes de Alexandre de Gusmo so um marco na
formao territorial do Brasil (GOES, 1991; FURQUIM JUNIOR, 2007).

 59

Nesse sentido, as fronteiras foram demarcadas conforme os princpios do uti

possidetis4 e das fronteiras naturais. Havia, nesse momento, a concepo de que a fronteira
um espao que fecha limites, e a ocupao efetiva gera direito sobre o territrio, sendo, assim,
uma fonte de garantia. Nesse contexto, no h muita abertura para a concepo de conflitos e
guerras entre Estados como fonte determinante de fronteiras. O que existe a concepo de
ocupao do territrio e o uso de fronteiras naturais para consagrar a separao desses
espaos. A fora dessa concepo diplomtica deve ser compreendida luz do poder que a
ocupao e as fronteiras naturais tm em gerar o direito de posse pacificamente, ao contrrio
da concepo das fronteiras polticas que rompem com a organicidade local e regional,
gerando conflitos que precisam ser administrados. Essa situao pode ser vislumbrada a partir
da formao territorial ao norte e ao sul do Brasil. As questes amaznicas envolvem
problemas mais internos, nos quais as fronteiras so divididas conforme o uti possidetis e as
fronteiras naturais, enquanto as questes platinas foram mais internacionalizadas, e as
fronteiras com formao poltica mais litigiosa em sua gnese (GOES, 1991).
De Tordesilhas Badajoz percebe-se que as fronteiras brasileiras iniciam sua
formao a partir do projeto portugus de manuteno da colnia brasileira. Esse projeto
visava a garantia do grande territrio por meio da consolidao das fronteiras coloniais e da
legitimao do acesso aos recursos presentes. A consolidao territorial era uma maneira de
Portugal se afirmar no cenrio europeu, principalmente, para dissuadir os desejos de conquista
da Espanha sobre Portugal (GARCIA, 2009). Aps a independncia, o Brasil, monarquia e
nico pas sul-americano que conseguiu manter seu territrio em meio dissoluo territorial
das repblicas vizinhas, recorreu ideia de nacionalidade para criar o mito da grandeza
nacional (CERVO, 2010). Desse modo, o largo territrio brasileiro visto como uma maneira
de autoafirmao nacional que cristalizava a ideia de uma nacionalidade introvertida baseada
na vastido do territrio e na riqueza dos recursos naturais, diferentemente do caso norte-
americano, o qual vislumbrou no mito de sua fronteira a ideologia nacional para a expanso
de suas bordas s custas do territrio de seus vizinhos (CERVO, 2010).
A consequncia ideolgica desse mito sobre a prtica poltica das fronteiras
brasileiras seria a sobreposio da concepo de limites sobre a de fronteiras, como zonas de
integrao ou expanso, nas bordas divisrias brasileiras, o que caracterizaria as fronteiras do
Brasil mais por suas funes de desintegrao do que de fragmentao ou integrao,
funcionando, at o fim do regime militar brasileiro, como muro simblico de separao dos

4
um princpio do direito internacional que reconhece a legalidade e a legitimidade do poder estatal que de fato
exerce controle poltico e militar em territrios que estejam em litgio (GOES, 1991).

 60

povos, ainda que a prtica cotidiana dos povos desconhecessem esses muros em certa medida;
politicamente, esses muros eram reais e, de fato, a cooperao e coordenao poltica nas
regies de fronteiras no foram utilizadas como meios de desenvolv-las.
Na histria das fronteiras brasileiras, no pode passar desapercebido o
desenvolvimento da percepo do Estado acerca de suas fronteiras, principalmente, luz da
concepo de faixa de fronteira. Na Constituio de 1824, por exemplo, no est expressa a
ideia de fronteiras. Uma ideia prxima concepo da faixa de fronteira aparecer pela
primeira vez na legislao brasileira na Lei 601, de 18/09/1850, conhecida tambm como Lei
de Terras, que definiu uma faixa fronteiria para efeito de concesso de terras, distinguindo-a
do restante do territrio nacional. Desse modo, ficava estabelecida uma zona de 10 lguas,
equivalentes a 66 km, na qual se destinava ao estabelecimento das colnias militares. As
Constituies de 1891 e de 1934 mantm uma faixa fronteiria de 66 km, tendo ambas
mantidas a preocupao com a definio e delimitao de regies especiais defesa nacional,
ainda que s a partir da Constituio de 1934 tenha sido empregada a expresso faixa de
fronteira. Antes da Constituio de 1934, a designao era de rea de reserva Unio de
territrio indispensvel para defesa da fronteira, como expresso na Constituio de 1891
(BORBA, 2013).
A constituio de 1937 representa outro marco para os estudos fronteirios, uma vez
que ampliou essa faixa de fronteira para 150 km, mas manteve sob jurisdio federal apenas
os 66 km que j haviam sido estabelecidos na Constituio anterior. A Carta de 1946
transferiu a delimitao da faixa de fronteira para a Lei 2597, de 12/09/1955, que consolidou a
faixa de 150 km como indispensvel defesa do pas. Essa a poltica para a faixa de
fronteira que seria consolidada com a Constituio de 1988. Abaixo segue um quadro
esquematizando as transformaes legais acerca do instituto da faixa de fronteira no Brasil
(BORBA, 2013).

 61

Quadro 2 Transformaes da Faixa de Fronteira nas Constituies de 1824 a 1988

Constituio Artigo Largura da faixa

66 km (= 10 lguas)
Constituio Poltica do Imprio do Brasil
- (Lei 601 de
25/03/1824
18/8/1850)
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
64 no define
Brasil 24/02/1891
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
166 100 km
Brasil 16/6/1934
Constituio dos Estados Unidos do Brasil
165 150 km
10/11/1937
Constituio dos Estados Unidos do Brasil 150 km (Lei 2.597
176 / 180
18/9/1946 de 12/9/1955)
150 km (Lei 6.634
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 02/5/1979 e
89
24/01/1967 Decreto 85.064 de
26/8/1980)
Constituio da Repblica Federativa do Brasil
20 / 91 150 km
05/10/1988
Fonte: baseado em Borba (2013) e Neves (1996).

Atualmente, a faixa de fronteira brasileira corresponde aproximadamente 27% do

territrio nacional, compreendendo 10 estados, 588 municpios, 120 localizados na linha de
fronteira. Da totalidade de municpios, 32 so cidades gmeas, abrigando cerca de 11 milhes
de pessoas e margeando 10 pases da Amrica do Sul. A linha limtrofe da fronteira do Brasil
com seus vizinhos chega a ter 16.886,5 km (h variaes a depender da fonte5),
compreendendo a terceira maior extenso de uma fronteira no planeta (BRASIL.
MINISTRIO DA INTEGRAO, 2005).

Tabela 1 Distribuio dos Muncipios por estado e por Arco Fronteirio

NMERO DE
MUNCIPIOS
ARCO
ESTADO NA FAIXA
FRONTEIRIO
DE
FRONTEIRA
Rio
Grande do 197
ARCO SUL Sul 82
Catarina 139
Paran
ARCO Mato 28

5
Essas variaes podem ocorrer devido a atualizao de critrios, uso de equipamentos mais precisos ou at
mesmo por modificaes que possam vir ocorrer nas Comisses Brasileira de Demarcao Territorial.

 62

CENTRAL Grosso 44
Mato 27
Grosso do
Sul
Rondnia
Acre 22
Amazonas 21
ARCO NORTE Amap 8
Roraima 15
Par 5
TOTAL 588
Fonte: IBGE (2010).
Fonte: elaborado pelo autor.

Na tabela acima, verifica-se que a maioria dos municpios em faixa de fronteira esto
localizados no Arco Sul, totalizando 418, o que representa cerca de 71% dos municpios
fronteirios. Nesse sentido, o Arco Sul a regio demograficamente mais densa,
especialmente se considerada sua extenso em relao do Arco Norte, extenso, mas pouco
populoso. O Arco Central contm 99 municpios e, apesar de no ter a mesma quantidade de
municpios que o Arco Sul, caracterizado por grande quantidade de fluxos na fronteira. Por
fim, o Arco Norte contm 71 municpios, sendo o arco fronteirio com menos fluxos e menos
densidade demogrfica.

Tabela 2 Limites do Brasil em Quilmetros

RIOS E DIVISOR
PAS LAGOAS GEODSICAS TOTAL
CANAIS DE GUAS
GUIANA
427,20 303,20 730,40
FRANCESA
SURINAME 593,00 593,00
GUIANA 698,20 907,60 1.605,80
VENEZUELA 90,00 2,109,00 2.199,00
COLMBIA 808,90 612,10 223,20 1.644,20
PERU 2.003,10 283,50 708,70 2.995,30
BOLVIA 2.609,30 63,00 750,90 3.423,20
PARAGUAI 928,50 436,90 1.365,40
ARGENTINA 1.236,20 25,10 1.261,30
URUGUAI 608,40 140,10 57,60 262,00 1.068,10
TOTAL 9.319,80 203,10 1.794,10 5.568,90 16.885,70
Fonte: BRASIL. Ministrio Das Relaes Exteriores (2011)6 apud Sindifisco Nacional (2011).

6
Mais informaes ver tambm o site da FUNAG: http://www.funag.gov.br/ipri/images/analise-e-
informacao/fronteiras-terrestres-brasil-13052015.pdf, acessado em 25/02/2017.

 63

A tabela acima ilustra a diversidade dos limites brasileiros em termos geogrficos.

De fato, h limites terrestres, limites definidos por algum divisor de guas ou geodsicos, por
lagos, rios ou canais. Percebe-se, assim, a necessidade de diferentes medidas para que sejam
protegidas as fronteiras. Ademais, nota-se algumas das complicaes que cada tipo de
territrio impe para sua proteo, j que limites fluviais como os que separam Tabatinga
(Brasil), Letcia (Colmbia) e Santa Rosa (Peru) geram uma dinmica distinta de uma
fronteira terrestre como entre Ponta Por (Brasil) e Pedro Juan Caballero (Paraguai).
O Conselho de Defesa Nacional (CDN), organismo que substituiu o Conselho de
Segurana Nacional (CSN), o rgo executor do aparato legal referente faixa de fronteira.
A Constituio de 1988 atribui legislao ordinria a regulamentao do uso da faixa de
fronteira. As leis responsveis por tal regulamentao so anteriores atual Constituio e
foram incorporadas ao novo ordenamento constitucional contemporneo. A Lei 6.634/1979 e
o Decreto 85.064/1980 fixam controles prvios pelo Conselho de Defesa Nacional nas reas
indispensveis segurana nacional.
Alguns exemplos de usos regulados na Lei sobre faixa de fronteira so a exigncia de
em iniciativas industriais, um no mnimo, 51% do capital nacional e de dois teros dos
trabalhadores de mo de obra brasileira. No caso de pessoas fsicas ou empresas individuais
que queiram atuar nessas regies, s podem brasileiros. A alienao ou concesso de terras
pblicas no pode exceder 3.000 hectares, sendo que s sero permitidas com anuncia prvia
do CDN. Alm disso, exigiro anuncia prvia do CDN: a) a abertura de vias de transportes;
b) a instalao de meios de comunicao; c) a construo de pontes; d) a construo de
estradas internacionais; e) os campos de pouso; f) o estabelecimento ou a explorao de
indstrias de interesse segurana nacional; g) a pesquisa, lavra e explorao de recursos
minerais, exceto os destinados construo civil; h) a colonizao e loteamento rural; i) a
transao de imveis por estrangeiros; j) a participao, a qualquer ttulo, de estrangeiros, na
propriedade de imveis rurais (BORBA, 2013).
Segundo Abreu (2009), a maioria dos pases do mundo no utiliza o instituto da faixa
de fronteira como maneira de diferenciar essa poro territorial das demais. Porm, na maioria
dos casos, h uma legislao especial que permite aes militares em caso de necessidade. No
Brasil, o instituto da faixa de fronteira tem sido debatido. O deputado federal Matteo Chiarelli
(Democratas-RS) apresentou o Projeto de Lei (PL) n 2275/07 que prope a alterao da faixa
de fronteira. Segundo o PL do deputado, essa alterao seria devida ao contexto de integrao
e de reduo das ameaas soberania territorial do pas. Desse modo, na regio sul do pas a
faixa de fronteira deveria ser reduzida para 50 km, enquanto na regio norte e centro-oeste,

 64

devido sua maior vulnerabilidade, deveria ser reduzida para 100 km. Segundo o deputado,
as necessidades securitrias seriam atendidas por meio da manuteno da faixa de fronteira,
mas em uma poro territorial reduzida para que sejam potencializados a integrao e o
desenvolvimento econmico nessas regies (SILVA, 2008).
O PL do deputado Matteo Chiarelli justifica-se pelas necessidades de
desenvolvimento em muitas das regies fronteirias e pelos impeditivos legais em que elas
esbarram. Entretanto, cabe destacar um trecho do artigo de Milton Santos, intitulado O
retorno do territrio (1996, p. 15), em que o autor afirma que

Antes, era o Estado, afinal, que definia os lugares de Colbert a Golbery dois
nomes paradigmticos da subordinao eficaz do Territrio ao Estado. O Territrio
era a base, o fundamento do Estado-Nao que, ao mesmo tempo o moldava. Hoje,
quando vivemos uma dialtica do mundo concreto, evolumos da noo, tornada
antiga, de Estado Territorial para a noo ps-moderna de transnacionalizao do
territrio. Mas, assim como antes tudo no era, digamos assim, territrio
estatizado, hoje tudo no estritamente transnacionalizado. Mesmo nos lugares
onde os vetores da mundializao so mais operantes e eficazes, o territrio habitado
cria novas sinergias e acaba por impor, ao mundo, uma revanche. Seu papel ativo
faz-nos pensar no incio da Histria, ainda que nada seja como antes. Da essa
metfora do retorno.

Essa metfora do retorno utilizada por Milton Santos interessante porque retrata o
dilema de integrao e de proteo das fronteiras, demonstrando que o territrio ainda um
local privilegiado de relaes de poder e de interesses distintos, importantes no s para a
geopoltica das naes, mas tambm para as relaes polticas e sociais, seja dentro do espao
territorial delimitado pelas fronteiras, seja cruzando-as por meios transnacionais. Desse modo,
pertinente a discusso acerca da faixa de fronteira brasileira, particularmente no contexto
internacional atual, no qual se discutem os avanos e recuos da globalizao em meio a uma
realidade na qual o iderio liberal tambm avanou com a expanso dos blocos regionais e a
busca de liberalizao dos mercados. Ressalta-se, contudo que no se trata de um processo
linear, se considerados os retrocessos dessa dinmica de globalizao e integrao, o
fortalecimento do Estado e da territorializao em contraponto desterritorializao associada
globalizao.
Essas novas dinmicas internacionais incidiram sobre o territrio brasileiro, de modo
que, segundo Machado (2000), o Estado afrouxa a rigidez das fronteiras e estabelece zonas
francas e zonas de livre-comrcio, inclusive no espao amaznico, o que gera maior fluidez
nas transaes. Desse modo, as fronteiras, enquanto corredores, seguem mais a lgica de uma
rede internacionalizada e hierarquizada de zonas francas do que de uma lgica estritamente
estatal. O resultado que os fluxos econmicos constrangem as polticas de base territorial,

 65

que precisam se adaptar a esse novo cenrio. Nesse sentido, Becker (2006) afirma que as
regies fronteirias constituem pontos de interpretao, em que so ressignificadas em meio
ao contexto de integrao, impondo o redirecionamento da ao pblica, com reflexos na
geopoltica. Esse processo pode ser percebido na proliferao de polticas de segurana,
defesa e fiscalizao brasileiras voltadas para as fronteiras a partir da dcada de 1990, assim
como tambm o aumento de relevncia dessa pauta nos vizinhos que sero focalizados nessa
dissertao (Paraguai e Uruguai).

2.2 DESAFIOS DE SEGURANA NAS FRONTEIRAS BRASILEIRAS

A dimenso dos desafios fronteirios proporcional extenso das fronteiras

brasileiras. Isso significa, por um lado, que h uma vasta regio que, por suas caractersticas e
proximidade do meio externo, tratada de modo distinto no ordenamento jurdico-territorial
nacional. A fronteira uma regio que, por suas caractersticas prprias, exige um tratamento
diferenciado tambm pelo prisma poltico-estratgico, mas que, paradoxalmente, ficou por
muito tempo esquecida nesse mbito. Por essas razes, os desafios na fronteira brasileira so
diversos, englobando desde questes educacionais, sanitrias, ambientais e culturais at
problemas de segurana pblica, defesa nacional e de relacionamento com os pases vizinhos.
Nesse sentido, sero enfocados nesta seo os desafios securitrios presentes nas fronteiras
brasileiras, considerando, ainda que de modo breve, a incidncia, no plano da segurana, de
temas afetos infraestrutura, ao desenvolvimento e sociedade que tenham implicaes
diretas ou indiretas na segurana das fronteiras. Contudo, o foco e a maior parte dessa seo
sero dedicados aos desafios diretos de segurana pblica, de fiscalizao tributria, de defesa
nacional e de poltica externa.
O principal objetivo desta seo entender porque, mesmo as fronteiras sendo
geograficamente extensas, s receberam ateno efetiva das autoridades brasileiras partir do
final da dcada de 1980, com o Programa Calha Norte, que ser abordado mais
cuidadosamente no Captulo 3. Ser argumentado que essa ateno nas ltimas dcadas
decorre, em termos conjunturais, do fim da Guerra Fria e o avano da globalizao marcam
uma srie de processos de aumento da interdependncia entre os pases e de elevao dos
fluxos internacionais e formao dos blocos regionais. Essa nova realidade internacional e
regional deu novo relevo s dinmicas e fluxos ilegais que j existiam nas fronteiras, mas que
passaram a ter maior envolvimento de organizaes criminosas e do estabelecimento de redes
internacionais de ilcitos que impactam diretamente a segurana pblica e a prpria soberania

 66

nacional, notadamente em relao ao controle de recursos e de determinados espaos do

territrio.
Regionalmente, a intensificao das relaes poltico-econmicas na Amrica do Sul
como um todo e, principalmente no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) envolveu, em
grande medida, o incremento das relaes brasileiras com os seus vizinhos. No mbito do
MERCOSUL, um importante desafio em tal contexto a implementao da Tarifa Externa
Comum (TEC) e a eliminao da bitributao. Bilateralmente, o Brasil e o Paraguai adotaram
o Regime de Tributao Unificado em 2009, internalizado no Brasil pela Lei n 11.898/2009
(SALLA; ALVAREZ; OI; ROCHA, 2014). Esses so alguns exemplos da reduo das
barreiras tarifarias que permitem o adensamento das relaes econmicas e a elevao dos
fluxos regionais. Alm dos resultados positivos, h uma srie de riscos que acompanham
essas mesmas rotas dos fluxos transnacionais.
O Relatrio do Escritrio das Naes Unidades sobre Drogas e Crime (UNODC)
sobre a globalizao do crime em 2010, ao abordar as principais economias ilegais, aponta o
Brasil como principal corredor de escoamento da cocana produzida na regio andina
(UNODC, 2010). As principais rotas de entrada estariam no Arco Norte e no Arco Central do
pas. Entretanto, a funo do pas no mercado ilcito das drogas no se resume de corredor:
o pas tambm um dos principais mercados de consumo da cocana, j que cerca de 1 milho
dos consumidores dos 2,4 milhes de consumidores da Amrica Latina esto no Brasil
(UNODC, 2010). No relatrio mundial sobre drogas da UNODC de 2016, o Brasil manteve-
se como rota para os mercados europeus da cocana, mas tambm de outras drogas, e como
rota para metanfetaminas advindas do mercado europeu para a regio latino-americana e para
mercados asiticos (UNODC, 2016).
Essa dupla situao de corredor e de mercado consumidor da cocana conjuga-se
com a problemtica de outras drogas, como a da maconha, na qual o Brasil tambm se afigura
como produtor. O polgono da maconha, situada no Nordeste brasileiro, responsvel por
40% do consumo interno do pas (PELLEGRINI, 2015). Essa situao atraiu grupos
internacionais e propiciou a formao de grupos locais que disputam os mercados de varejo
nas grandes metrpoles brasileiras, assim como o mercado de atacado, principalmente, para
exportao (SALLA; ALVAREZ; OI; ROCHA, 2014). Um fato mais recente o avano
desses grupos organizados rumo fronteira, antes restrita lgica local. Tal avano objetiva
projetar a atuao de tais grupos nos pases vizinhos e, assim, obter maior controle sobre as
redes de ilcitos transnacionais que integram. O relatrio da UNODC destaca, tambm, o

 67

importante papel negativo que o Brasil tem no trfico de mulheres, sendo um dos principais
lugares de sada para a Europa (UNODC, 2010).
Na Amrica do Sul, no perodo de 1998 a 2014, a apreenso de cocana mais do que
dobrou. O Brasil o terceiro pas que mais apreende essa droga, aps Colmbia e Equador. O
relatrio da UNODC (2016) revela que esse aumento no Brasil se deve a uma combinao de
leis mais rgidas com o aumento da comercializao da cocana interna e externamente por
meio de sua venda via martima para outros pases (UNODC, 2016). Nesse mesmo perodo, o
Brasil foi considerado o pas no europeu que mais exporta cocana para a frica e para a
Europa (UNODC, 2016). O Brasil tambm se destaca no mercado asitico como principal
exportador da Amrica do Sul (UNODC, 2016).
Esse contexto contribuiu para retratar as regies fronteirias como reas sensveis,
tendo se convertido em pauta de debate nas eleies presidenciais em 2010 e em 2014 no
Brasil. Esse debate permitiu sociedade entrever que os portos e aeroportos brasileiros so
reas extremamente sensveis entrada e sada de ilcitos, mas tambm que as fronteiras
esto desguarnecidas, com baixos investimentos e desprotegidas em toda sua extensa
dimenso (SALLA; ALVAREZ; OI; ROCHA, 2014). Ganhou impulso, tanto no seio das
Foras Armadas quanto em outras esferas de polticas pblicas de segurana, a discusso
sobre os mecanismos mais adequados para a proteo das fronteiras brasileiras, cujos termos e
iniciativas sero discutidos no prximo captulo. Nas sees subsequentes trataremos dos
desafios com os quais as polticas fronteirias, de maneira geral, tm de lidar.

2.2.1 Vulnerabilidades nas Fronteiras Brasileiras

No primeiro captulo, foram discutidas as definies de riscos e ameaas utilizadas

nesta dissertao. Neste captulo, enfoca-se tambm a concepo de vulnerabilidade, que no
pode ser dissociada das concepes de risco e ameaa. Nesse sentido, a vulnerabilidade de um
Estado representa seus pontos fracos (carncia de recursos, limitaes quanto ao acesso e
presena no territrio, dificuldades de articulao com os entes federados, dentre outras),
advindos das opes polticas ou da falta delas e que debilitam a segurana do pas
(RODRIGUES, 2013). O Mapa 1, elaborado pelo Grupo Retis7, na Proposta de

7
O Grupo Retis um grupo de pesquisa alocado no Departamento de Geografia da Universidade Federal do Rio
de Janeiro, contando com pesquisadores e estudantes da instituio e associados de outras instituies. Esse
Grupo apresenta uma srie de pesquisas e trabalhos desenvolvidos em torno da temtica fronteiria. Para maiores
informaes: http://www.retis.igeo.ufrj.br/.

 68

Reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, elucida algumas

vulnerabilidades fronteirias nacionais.

Mapa 1 A Tipologia das Interaes na Faixa da Fronteira

Fonte: MINISTRIO DA INTEGRAO (2005).

 69

O mapa 1 apresenta uma tipologia das faixas de fronteiras com cinco categorias: a)
margem; b) zona-tampo; c) frentes; d) capilar; e) sinapse8. Essa tipologia cria um modelo
analtico que possibilita analisar a diversidade na fronteira de um pas com base em suas
interaes na faixa de fronteira. Na margem, h pouco contato entre os dois lados do limite,
em razo da ausncia de infraestrutura que conecte os dois lados da fronteira e da pouca
existncia de pistas transitveis de maneira permanente. Esse tipo de fronteira marcado pela
ausncia de cooperao transfronteiria entre os Estados e baixa presena deste nessas
localidades (BRASIL. MINISTRIO DA INTEGRAO, 2005).
Na zona-tampo, h obstculos institucionais ou naturais que impedem a
movimentao corriqueira nessas regies. Desse modo, reservas indgenas ou ambientais
podem ser responsveis pela criao de zonas-tampo, que limitam o acesso a essas regies
com o intuito de garantir a soberania e a segurana desses territrios. Nas frentes, que tambm
so conhecidas como frentes pioneiras, h uma iniciativa de penetrao e de fixao
territorial, seja por meio de uma frente de caracterstica cultural, seja indgena ou militar, que
visam ocupar determinada localidade fronteiria (BRASIL. MINISTRIO DA
INTEGRAO, 2005).
Na zona capilar, h a existncia de trocas, interaes e intercmbios fronteirios no
nvel local, com baixa interveno do Estado nessas relaes, com exceo de alguns pontos
mais movimentados de transito fronteirio. Na sinapse, h alto grau de troca entre as
populaes, e o intercmbio apoiado ativamente pela presena dos Estados fronteirios, que
constroem infraestruturas para promover a troca e tambm marcar a presena do Estado
nessas regies (BRASIL. MINISTRIO DA INTEGRAO, 2005).
Com base na tipologia acima, percebe-se que cada tipo de fronteira possui, tambm,
seus tipos particulares de vulnerabilidades. Na margem, verifica-se que a baixa presena do
Estado deixa essa localidade vulnervel social e economicamente, sem o devido acesso aos
servios pblicos, alm da parca estrutura de segurana pblica, fiscalizao e defesa. Na
zona-tampo, h tambm baixa penetrao do Estado nessas localidades e a possibilidade de
potenciais conflitos com os indgenas. Reservas indgenas e ambientais em regies de
fronteiras, muitas vezes, so localidades vulnerveis atuao de grupos que queiram
explorar recursos ali existentes ou cruzar essas regies sem a devida interferncia do Estado;
entretanto, cabe ao Estado respeitar os direitos indgenas e preservar suas reservas ambientais.

8
Para maior detalhe dessa tipologia ler as pginas 144-151 da Proposta de Reestruturao do Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira de 2005 elaborado pelo Ministrio da Integrao Nacional em parceria
com o Grupo Retis de pesquisa.

 70

Percebe-que na regio norte do pas, a estratgia do Calha Norte perdeu flego para a
estratgia de criao de zonas-tampes, por onerarem menos o Estado em termos financeiros
(BRASIL. MINISTRIO DA INTEGRAO, 2005).
Nas frentes, h iniciativas pioneiras com baixa presena do Estado, o que torna a
regio vulnervel aos interesses de outros atores sobre essa regio, mas tambm aos fluxos
com baixo potencial de controle do Estado. Nas zonas capilares, as principais
vulnerabilidades advm da baixa presena do Estado e do surgimento de uma economia
informal com potencial tambm de abrigar a economia ilegal justamente pela falta de amparo
do Estado para as populaes dessas localidades. Por fim, nas sinapses, verifica-se que a
principal vulnerabilidade advm da dificuldade em controlar um intenso fluxo de pessoas e
mercadorias transfronteirias.
Ao conjugar a Tipologia das Interaes na Faixa de Fronteira com a discusso dos
Paradigmas das Relaes Internacionais aplicados s fronteiras, apresentadas no Captulo 1,
possvel avanar na caracterizao das fronteiras brasileiras com base no prisma da segurana.
A fronteira tipo margem no cabe no modelo de Moraczewska (2010), pois nele os
paradigmas so constitudos em funo das interaes que os Estados desenvolvem em suas
fronteiras. Nesse sentido, o no desenvolvimento de interaes fronteirias no constitui
poltica ativa, mas passiva, que valoriza a funo natural de barreira existente na concepo
de fronteiras. No tipo margem, a fronteira enquanto instituio opera plenamente a
diferenciao naturalizada nessa separao. Entretanto, a ausncia de instituies que tornem
efetiva a fronteira como barreira e que exeram a funo de controle sobre o territrio abre
espao para a atuao de agentes que esposem interesses diversos daqueles Estado em tais
espaos. Nas fronteiras de tipo zona-tampo e frentes, destaca-se que a noo de fronteira,
enquanto instituio de diferenciao, se mantm. Entretanto, a presena do Estado, ainda que
mnima, pode ser verificada por meio das reservas que so constitudas legalmente pelo
Estado nas zonas-tampo ou pelas frentes pioneiras para povoao de territrios fronteirios.
Nesses dois tipos de interao fronteiria, no necessariamente haver grandes estruturas de
controle fronteirio, mas o pouco que houver ser no sentido de ocupao territorial e de
manuteno da soberania sobre as fronteiras, evitando, dessa maneira, possveis interesses de
Estados vizinhos sobre as pores fronteirias do Estado.
Nas fronteiras de tipo capilar e sinptica, a noo de fronteira enquanto barreira e
instituio de diferenciao se mantm; entretanto h interaes que extrapolam a barreira
imposta pela fronteira. No caso da fronteira capilar, o Estado no est muito presente,
excetuando os pontos de maior movimentao, para controlar e fiscalizar os fluxos. Nesse

 71

sentido, percebem-se alguns elementos da funo de desintegrao, como a presena na

fronteira para garantir soberania; em contrapartida, h uma srie de interaes e de fluxos no
controlados, alguns at desejados, pelo Estado, o que demonstra a existncia tambm da
funo de integrao nessa fronteira. A juno dessas duas funes caracterizada pela
funo de fragmentao, a qual caracteriza o Paradigma Transnacional das fronteiras. J na
fronteira sinptica, a presena mais consolidada do Estado nas fronteiras e o seu suporte s
interaes caracterizam uma fronteira plenamente consolidada no Paradigma Transnacional, a
qual a depender do aumento dos fluxos transfronteirios, das relaes bilaterais e dos
interesses dos Estado poderia at evoluir para uma fronteira do Paradigma Global.

2.2.2 Desafios Segurana Pblica

Os desafios segurana pblica sero abordados nesta dissertao por meio dos
trabalhos do Grupo Retis e do Ncleo de Estudos da Cidadania, Conflito e Violncia Urbana
(NECVU)9, ambos da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), em parceria com o
Ministrio da Justia para a produo da pesquisa Segurana Pblica nas Fronteiras:
Diagnstico Socioeconmico e Demogrfico. Nesse sentido, sero apresentados os resultados
que demonstram quais as reas crticas e quais os principais desafios presentes nos diferentes
pontos da fronteira brasileira.
O modelo das reas crticas de fronteira composto em funo de trs fatores: 1) a
incidncia de homicdios e/ou violncia; 2) a rede de proteo (infraestrutura e gesto de
segurana pblica); e 3) a vulnerabilidade socioeconmica da populao (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA, 2016a), o que gera a seguinte funo:

C = (IRV)

Na funo acima, I = Incidncia de homicdio / registros de violncia; R = Rede de

proteo; e V = Vulnerabilidade socioeconmica. Com base na mesma, as reas crticas em
relao segurana pblica na faixa de fronteira so definidas conforme os seguintes
indicadores: a taxa mdia de homicdios (2009-2011), o efetivo das Polcias Estaduais (2013),
a gesto municipal de segurana (2012) e a vulnerabilidade socioeconmica da populao

9
Ncleo fundado em 1999 com pesquisadores, docentes e alunos das Cincias Sociais e Filosofias dedicados,
principalmente, ao estudo e pesquisa da violncia urbana, considerando as aes prticas que possam impactar
nas polticas pblicas. Para maiores informaes: http://necvu.tempsite.ws/.

 72

(2010). Os pesquisadores definiram quais seriam os dados de criticidade para formar os piores
resultados e, baseados neles, gerar uma gradao que pudesse ser aplicada.
Os indicadores e os limiares para se definir a criticidade dos muncipios de fronteira
so os seguintes: 1) taxa de homicdio superior a 10 por 100 mil habitantes e mais de 3
homicdios entre 2009 e 2011; 2) efetivo da polcia militar + guarda municipal menor que 2
por 1 mil habitantes em 2013 e efetivo da Polcia Civil menor que 0,5 por 1 mil habitantes em
2013; 3) Gesto municipal de segurana sendo inexistente ou incipiente em 2012; e 4) ndice
de vulnerabilidade socioeconmica maior que 5 em 2010. Desse modo, a conjugao de
elevao de homicdios com baixa infraestrutura de segurana pblica e baixa gesto
municipal de segurana e alta vulnerabilidade socioeconmica geram os piores resultados.
Com base nesses indicadores e limiares, o Mapa 2 foi constitudo.

 73

Mapa 2 Faixa de Fronteira: reas Crticas de Segurana Pblica (IRV)

Fonte: Brasil. Ministrio Da Justia E Cidadania (2016b).

No mapa acima, pode-se verificar que a fronteira com a Bolvia e com o Paraguai so
as que apresentam os ndices mais crticos; a fronteira com o Peru, Venezuela e Guiana

 74

Francesa tambm apresentam trechos crticos. Nos captulos especficos sobre a fronteira
Brasil-Paraguai (Captulo 4) e Brasil-Uruguai (Captulo 5), adentrar-se- na realidade
securitria desses casos; neste ponto, contudo, suficiente apresentar esse modelo das reas
crticas para apontar os pontos de maior criticidade da fronteira brasileira.
De um lado, verifica-se a vulnerabilidade socioeconmica e alta taxa de homicdios
como resultado, em certos casos, e agravante, em outros, da violncia na fronteira ocasionada
por padres locais e especficos de cada regio, mas que se agravam nos casos em que se
envolvem intensa disputa pelo comrcio e pontos estratgicos do trfico. A rentabilidade
desses ilcitos, conjugada com a falta de oportunidades socioeconmicas, so fatores que
atraem os jovens para a delinquncia. Locais com estrutura precria na rea de segurana
pblica e de gesto repetem os padres de precariedade de outros servios pblicos,
demonstrando a dificuldade em lidar com os problemas sociais daquela localidade. Esta
subseo focar em alguns desafios especficos segurana pblica da fronteira que incidem
direta ou indiretamente sobre as variveis adotadas pelo IRV e ajudam melhor a compreender
a criticidade em determinados ponto da fronteira brasileira.
Os fluxos fronteirios esto em destaque em diversas partes do mundo. Os fluxos
fronteirios impem um dilema ao governo, pois alguns deles so desejados, quando lcitos e
benficos ao pas (turismo, mo de obra qualificada e investimento no pas por exemplo);
outros, por outro lado, como o trfico de drogas e de pessoas, descaminho e contrabando so
indesejados, porque ilcitos e malficos economia, sociedade e soberania do pas. Nesse
sentido, algumas elites polticas defendem a necessidade de selar ou blindar as fronteiras
quanto aos fluxos indesejados. Entretanto, to presente quanto essa necessidade de controle
a incapacidade de realiza-la plenamente, pois, mesmo em pequenas fronteiras, os fluxos
transfronteirios so distintos e as maneiras de burlar a fiscalizao tambm. Desse modo,
alguns autores j demonstram a relao direta entre o aumento da fiscalizao e a capacidade
de burl-la com a consequente adaptao dos fluxos ilegais s iniciativas de controle e de
fiscalizao, o que gera uma escalada em termos de estratgias e de meios de ao e reao
nesse jogo de proteo e de burla a essa proteo (REUTER, 1988; BIGO, 2010 apud
BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a).
Em relao aos desafios de segurana pblica, percebe-se que h grupos conectados
a uma lgica global do crime e aqueles que atuam localmente. Independentemente do alcance
e do tipo de organizao, ambos ignoram a fronteira como barreira, bem como as instituies
que visam controlar e fiscalizar, pois sua atuao e seus benefcios econmicos dependem de
uma percepo da fronteira como linha virtual; as fronteiras dos mercados ilcitos so as que

 75

mais importam nesse jogo. Desse modo, podemos perceber que os grupos que atuam na
fronteira nacional a vem como um caminho para integrao e conexo com diversos outros
mercados. Desse modo, nesse jogo de proteo e de burla, percebe-se fronteiras de tipo
realista e transnacional pelo Brasil, e de tipo global, para os grupos ilcitos, o que altera a
dinmica securitria.

Grfico 1 Circulao de mercadorias na fronteira entre Brasil e pases vizinhos

Fonte: Pesquisa Segurana nas Fronteiras, UFRJ/NECVU e MJ (2013) apud Brasil. Ministrio Da Justia E
Cidadania (2016a).

Os dados trabalhados pelo NECVU-UFRJ demonstram quais so as mercadorias

ilcitas que mais circulam nas fronteiras brasileiras com os pases vizinhos conforme dados
colhidos com as Polcias Civis e Militares dessas regies. Nesse sentido, verifica-se que os
produtos que mais entram no Brasil so, em ordem decrescente, cigarros, cocana e pasta
bsica, e maconha, seguidos, por eletroeletrnicos e produtos de informtica (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a). Nota-se que os cigarros so o
principal produto de entrada no Brasil, mesmo que sejam comercializados licitamente dentro
do pas; entretanto gozam de uma tributao que equivale a 80% do seu valor (FIEP, 2016),
tornando a importao ilegal lucrativa. Esses dados geram um alerta para o debate acerca da

 76

liberalizao da maconha no pas, pois caso ocorra, altos impostos sobre o produto podem,
como no caso do comrcio ilcito de cigarros, fortalecer o crime organizado. Na mesma
direo, cabe ressaltar os eletroeletrnicos e os produtos de informtica que entram na lista
devida elevada tributao no pas.
Em relao aos produtos que saem do Brasil para seus vizinhos, os veculos
aparecem em primeiro lugar, seguidos, respectivamente, por alimentos, moeda, animais e
madeira. H uma forte relao do roubo de carros no Brasil e seu uso para posterior venda do
outro lado da fronteira. Esses carros so utilizados no trfico de cigarros. Tambm so
utilizados no transporte da cocana, da maconha e demais ilcitos, em escala menor. Alm
disso, cabe destacar o elevado preo de gneros alimentcios no outro lado da fronteira, o que
torna interessante a compra no Brasil para ser consumido do outro lado. A moeda brasileira,
bastante utilizada nas cidades fronteirias para compra de produtos como os eletroeletrnicos
e os produtos de informtica que sero trazidos para o Brasil faz parte dessa mesma lgica.
Por fim, cabe destacar os crimes ambientais de transporte de animais e de madeira brasileira
para os pases vizinhos.
Dois outros dados interessantes levantados pela pesquisa (BRASIL. MINISTRIO
DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a) so a comparao da apreenso de cocana e de armas
de fogo na fronteira com demais regies brasileiras, demonstrados nos seguintes grficos:

Grfico 2 A apreenso de cocana pela PF na fronteira brasileira e demais estados

 77

Fonte: Polcia Federal E Ministrio Da Justia (2013) apud BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E
CIDADANIA (2016a).

Grfico 3 Apreenses de armas de fogo ps Estatuto do Desarmamento Fronteira e outros

estados

Fonte: Sistema Nacional de Armas/DPF/MJ (2013) apud BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E

CIDADANIA (2016a).

Os Grficos 2 e 3 mostram um problema com o qual lidam os estados e municpios

fronteirios. Em primeiro lugar, destaca-se a alta apreenso de cocana nas regies fronteirias
em comparao s demais localidades; nota-se, tambm o interessante resultado de que
quanto maior a apreenso nas regies, menor a apreenso nas regies no fronteirias, fato
que corrobora o Grfico 1, que coloca a cocana como um dos principais produtos que entram
pelas fronteiras brasileiras. Em segundo lugar, em relao s armas de fogo, pode-se verificar
uma relao menos precisa, ainda que, como afirmado na pesquisa (BRASIL. MINISTRIO
DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a), percebe-se a reduo da capacidade de apreenso de
armas de fogo na fronteira. No entanto, como os dados no so muito precisos, torna-se difcil
tirar maiores apontamentos.

 78

Mapa 3 O Contrabando Internacional de Armamentos

Fonte: Sanderson (2016).

O Mapa 3, disponibilizado no site da Federao Nacional dos Policiais Federais,

contribui para iluminar os dados sobre a entrada de armas no pas. Trs portos (de Santos, de
Sepetiba e de Paranagu) so focos martimos para a entrada de armas, alm das 17 cidades
fronteirias pelas quais esse armamento entra. Segundo dados apurados pela Revista Veja
(2011), 5% das armas que entram no Brasil o fazem pelos portos citados; entretanto, cabe
destacar que 39,94% das armas importadas legal e ilegalmente pelo Paraguai entram pelos
portos brasileiros com a classificao de canal de conferncia verde da Receita Federal
Brasileira, o que permite que os containers com direo ao Paraguai no sejam vistoriados;
dessa maneira, boa parte dos ilcitos que adentram assim acabam por retornar ao Brasil
(ABBUD, 2011). Segundo essa mesma reportagem, 68% das armas que chegam aos
criminosos brasileiros entram pelas fronteiras paraguaias, enquanto que menos de 2%
adentram o pas por meio da fronteira com a Argentina e outros menos de 2% adentram ao
pas pela fronteira com o Uruguai. Reforando essa percepo, em 2006, a Comisso
Parlamentar de Inqurito, baseada em dados da Polcia Federal e do Ministrio da Justia,
afirma que 66% do armamento contrabandeado adentra o pas pelas fronteiras com o Paraguai
(ABBUD, 2011). Alm disso, cabe destacar que 8% das armas vieram da Bolvia e que,
segundo a reportagem, 17% das armas em poder dos criminosos advieram do Suriname.

 79

Mapa 4 Homicdios no Mundo em 2012

Fonte: UNODC (2013).

Apesar de alguns desses dados alertarem sobre os inmeros desafios com os

quais lida a segurana pblica na fronteira, preciso redimensionar o problema e equacion-
lo, de modo que no se estigmatize ou se incorra no risco de securitizar a fronteira (BUZAN;
WEAVER; WILDE, 1998) para alm da real dimenso de seus desafios securitrios. Nesse
sentido, cabe o posicionamento de Neves (2016), que utiliza os dados do UNODC sobre as
taxas de homicdios no mundo para destacar a relao entre o nvel de entrada de armas
ilegais com as elevadas taxas de homicdio existentes no pas. Segundo a UNODC, o abuso de
lcool e de outras drogas, em conjuno com a disponibilidade de armas de fogo, seria o
principal responsvel por altas taxas de homicdios no pas. De fato, dos 437.000 homicdios
computados em todo mundo, 50.108 ocorreram no Brasil, o que representaria algo em torno
de 11% do total global, um ndice epidmico, segundo as Naes Unidas (UNODC, 2013).
Entretanto, ainda que as fronteiras tenham um papel central na segurana pblica do pas,
cabe destacar que outros fatos sociais e culturais, para alm dos desafios fronteirios, incidem
sobre a alta taxa de homicdios no Brasil. Trata-se de comportamentos e aes que se repetem
no s nas fronteiras, mas tambm nos demais centros urbanos do pas, sem necessariamente
estarem conectados a uma criminalidade especfica de fronteira ou transfronteiria. O que vale
destacar que as armas e drogas que entram no pas, sejam por fronteiras secas ou fluviais, ou
ainda reas ou porturias, tendem a ser combustveis para uma situao de violncia
previamente existente na regio (NEVES, 2016).

 80

Uma das concluses mais importantes alcanadas na pesquisa sobre segurana

pblica (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a, p. 24), que esta
dissertao reitera , justamente, a problematizao da viso unificada e a representao de
uma faixa de fronteira homognea, a partir de caractersticas que definem problemas e
dinmicas comuns. Nesse sentido, a ilustrao dos desafios segurana pblica at aqui tem
seguido a lgica de representao geral dos desafios, seguindo a prpria percepo das
iniciativas brasileiras para as fronteiras que tendem a ser generalizantes e abrangentes. Essa
diferenciao importante para se evitar uma percepo equivocada e generalista das
fronteiras que as visualizem como localidades privilegiadas de ilcitos (terra sem lei), que
convivem com intensa insegurana cotidiana e onde atuam organizaes criminosas
internacionais. Esse retrato equivocado estigmatiza a populao, principalmente, as parcelas
mais vulnerveis dessa regio, e no permite um olhar mais realista sobre os verdadeiros
problemas que tangenciam a vida e a segurana nas fronteiras brasileiras (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a). A criminalidade no um problema
s fronteirio; naturalmente, neste trabalho, busca-se examinar suas peculiaridades a fim de
entender sua faceta transnacional que acaba por exigir aes que envolvam tambm os
Estados vizinhos.
A tipologia das interaes fronteirias, j descrita nesse trabalho, que consta na
Proposta de Reestruturao do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira de 2005,
evidencia algumas das diferenas existentes em diversos trechos da fronteira brasileira.
Constata-se que, nos trechos capilares e sinpticos, h uma dimenso sociocultural binacional
mais acentuada, principalmente, nas fronteiras sinpticas. Os casos mais emblemticos das
cidades-gmeas possibilitam verificar que a fronteira tem uma vida prpria, uma dimenso
distinta, do ente nacional. Nessas localidades, os clculos de vantagens comparativas so
rotineiros, assim como a arbitragem, termo econmico que designa a compra de produtos em
locais mais baratos para a venda em locais mais caros, o que incorpora o descaminho e por
vezes o contrabando prtica econmica cotidiana dessas localidades. Desse modo, a
facilidade de se realizar a arbitragem e gerar renda em conjunto com falta de oportunidades e
cenrios de vulnerabilidade socioeconmica gera situaes de baixo ou difcil controle e
fiscalizao. Em tais casos, operar fora da economia formal costumeiro, facilitando o
avano da economia ilegal, de modo a suprir no s as necessidades bsicas, mas tambm as
advindas da economia de consumo, que se relacionam ao bem-estar pessoal e ao gozo de certo
prestgio. Esse delicado cenrio ocorre em outras localidades do Brasil que no a fronteiria,
mas a proximidade com outro pas e outros povos introduz uma dimenso internacional que

 81

torna mais complexa essa realidade e diminui o impacto de solues unilaterais por parte de
um nico Estado.
No cenrio descrito acima, identifica-se um descompasso entre as polticas de
segurana pblica desenhadas em mbito federal com as efetivas necessidades e o modo de
atuao da segurana pblica em nvel local. O nvel local caracterizado por acordos
informais entre as policiais de cada lado da fronteira, dada a dificuldade em se materializar e
operacionalizar as iniciativas federais (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E
CIDADANIA, 2016a). Algumas das polticas que sero estudadas em maior detalhe no
prximo captulo, como o PEFRON e a ENAFRON, buscaram dirimir as dificuldades de
operacionalizao dessa poltica por meio do treinamento e profissionalizao de profissionais
para atuao na fronteira, assim como, pelo repasse de recursos para desenvolvimento da
infraestrutura e aumento de contingente nessas regies. Verifica-se, porm, que, apesar da
melhora, os resultados ainda foram insuficientes, o que no nega a importncia de tais
iniciativas. Alm disso, a diferena entre legislaes dos pases vizinhos cria situaes nas
quais algumas condutas e produtos so criminalizados de um lado da fronteira, mas no de
outro (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a). Alm dessas
diferenas jurdicas, h as que se relacionam ao desenvolvimento econmico e social
desigual, alm das diferenas polticas, por conta dos diferentes status que possam gozar as
cidades fronteirias e suas autoridades polticas em cada pas, o que gera impactos
considerveis na segurana pblica dessas regies (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E
CIDADANIA, 2016a).
Quando se discute segurana pblica nas fronteiras nacionais, uma das temticas
mais abordadas o trfico de drogas. Nesse sentido, cabe ressaltar a distino entre o trfico
varejista e o trfico atacadista. O trfico varejista, segundo a publicao do Ministrio da
Justia (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a, p.26),
desorganizado, feito por jovens e pessoas em situao de vulnerabilidade social, no qual a
disputa entre pequenos grupos e a transitividade entre uso e consumo parece tambm impactar
em outros tipos de crimes como, por exemplo, furtos, roubos e latrocnios. O trfico
chamado atacadista, por sua vez

destina-se ao consumo dentro do territrio brasileiro, mas tambm para a exportao

em direo a outros pases. Este tipo de trfico, de forma geral bem organizado e
profissional, feito por grupos poderosos que no desejam estar em evidncia e,
portanto, essa circulao de drogas em escala atacadista tem pouco impacto na rea
de segurana pblica dos pequenos municpios por onde transitam (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a, p.26).

 82

De modo geral, parece no ser frequente a articulao entre redes atacadistas e

varejistas, que ocorre de modo pontual (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA E
CIDADANIA, 2016a). Em termos de violncia e de reduo da sensao de segurana das
pessoas, o trfico de drogas varejista se mostra como problema social mais difuso e complexo
por envolver adictos, usurios recreativos, pequena delinquncia juvenil e desordens sociais
aliadas precariedade social das camadas mais pobres da populao fronteiria (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a). Nesses casos, percebe-se que a
violncia oriunda dessas situaes deve ser enfrentada por meio de maior envolvimento da
sociedade civil organizada, do Conselho Tutelar, do Ministrio Pblico e da Justia e dos
rgos de sade e assistncia social, j que as atividades repressivas dos rgos policiais no
tm sido e no so, evidentemente, a melhor maneira de enfrentar essa situao (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a).
Em relao ao trfico atacadista, os principais problemas devem-se intermitncia
entre a cooperao e o conflito de grupos nacionais, internacionais e transnacionais, o que
pode gerar dinmicas que elevem os padres da violncia (BRASIL. MINISTRIO DA
JUSTIA E CIDADANIA, 2016a). A ao desses grupos motivada, principalmente, por
razes econmicas, o que pode gerar disputas entre grupos rivais ou at entre grupos aliados
devido alta instabilidade dos acordos firmados entre esses grupos quando o assunto envolve
seus respectivos interesses econmicos, seja por disputa de mercado ou espaos estratgicos,
entre outros. Esse problema gera outro, pouco examinado, que consiste na figura dos grupos
de extermnio, compostos por policiais que matam traficantes, que ficam curtos perodos nos
presdios brasileiros, devido ao cumprimento de parte da pena ou ao pagamento de fiana.
Esse problema aponta para um lado mais crtico, o envolvimento desses grupos de extermnio
no prprio mercado da droga, seja buscando controle, seja por meio da corrupo de agentes
pblicos com o objetivo de prestar servios diversos para as entidades traficantes (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a).

Grfico 4 O Fantasma do Trfico na Fronteira

 83

Fonte: Relatrio da Confederao nacional dos Muncipios apud FENAPEF (2016).

O grfico acima mostra as externalidades causadas pelo trfico, demonstrando como

a juno das duas dimenses, varejista e atacadista, podem, sua maneira, gerar outros
resultados perversos na sociedade, gravemente prejudicada pela lgica econmica e social
desse ilcito. Desse modo, volta-se a um ponto discutido anteriormente, qual seja, relao
entre a entrada ilegal de cigarros, cocana e maconha no Brasil e a sada de veculos do pas.
Nesse sentido, violncia, roubo, furto e aliciamento de crianas e adolescentes so apontados
como as principais externalidades do trfico no Brasil.
Outro desafio presente nas fronteiras, em parte relacionado com os pontos
considerados acima a superlotao dos presdios. O sistema carcerrio brasileiro aglutina,
em um mesmo espao, presos por razes distintas, entre eles os envolvidos com o trfico
internacional de drogas, o que pode gerar troca de informaes e permitir a articulao de
redes criminosas com base nas penitenciarias. Alm disso, percebe-se que a precariedade e a
limitao do sistema prisional nas regies fronteirias so uma parte desse mesmo cenrio que
se verifica na infraestrutura de atuao em campo da segurana pblica e no baixo
contingente de profissionais, dada a dimenso e os desafios presentes na fronteira (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016a). A necessidade de maior envolvimento
das lideranas polticas e comunitrias outro desafio que precisa ser superado, alm das
limitaes de dilogo com essas autoridades do outro lado da fronteira brasileira.

2.2.3 Desafios Defesa Nacional

 84

Os principais desafios s Foras Armadas Brasileiras no que concerne as fronteiras

do pas esto relacionados proteo da soberania nacional, para que se evite que pases
vizinhos ou potncias extrarregionais aventurem-se nas fronteiras brasileiras com interesses
nos recursos do pas ou em seu territrio. Alm disso, cabe subsidiariamente s Foras
Armadas garantir a Lei e a Ordem, competncia legislada para atuao na fronteira pelo
Decreto n 7.496/2011, que prev o poder de polcia das Foras Armadas na fronteira
brasileira. Para alm desse cenrio geral, da dupla misso das Foras Armadas, sero
abordados alguns desafios defesa nacional nas fronteiras, apontados na Poltica de Defesa
Nacional (PDN) e na Estratgia Nacional de Defesa (END), que foram apreciadas no
Congresso Nacional em 2012.
Na PND, no mbito internacional, as fronteiras so apontadas como fonte de disputas
e litgios devido ocupao de boa parte dos territrios do planeta. Em relao ao Brasil, a
PND alerta para o perfil heterogneo do Brasil, tanto territorial quanto martimo, pois trata-se
de um pas de dimenses continentais, o que exige das Foras Armadas capacidade de atuao
em diversos tipos de cenrios. Do ponto de vista estratgico, pode ser percebido que, tanto na
PDN quanto na END, o Arco Norte fronteirio em especial a regio amaznica um dos
focos de proteo, devido ao seu grande potencial de riquezas minerais e de biodiversidade,
que a torna foco da ateno internacional (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2012b,
p.23). Isso ocorre devido grande riqueza natural e de recursos existentes na regio em
conjuno com seu baixo desenvolvimento e densidade populacional, o que tem chamado a
ateno para o aumento da presena das Foras Armadas na regio e gradual reduo na
regio sul do pas.
Na END, descreve-se a principal funo das Foras Armadas nas fronteiras, que
dissuadir a concentrao de foras hostis nas fronteiras terrestres e nos limites das guas
jurisdicionais brasileiras, e impedir-lhes o uso do espao areo nacional (BRASIL.
MINISTRIO DA DEFESA, 2012b, p.47). Dada a dimenso territorial do pas e a extenso
da faixa de fronteira, torna-se um desafio, tambm, a mobilidade das tropas em vasta regio,
tanto para treinamento quanto para casos de necessria defesa da soberania. Nesse sentido, a
mobilizao de contingentes reservas, assim como a atuao integrada das trs Foras com os
meios e o treinamento necessrio para atuao em regies de fronteira, principalmente na
regio amaznica, torna-se um imperativo. Outro desafio elevar a presena das trs Foras
nas regies fronteirias (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2012b).
Em tempos de paz, um importante desafio que se apresenta s trs Foras o de
monitorar e controlar o espao areo, as fronteiras terrestres e as guas jurisdicionais

 85

brasileiras (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2012b). Nesse sentido, o Sistema

Integrado de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON), o Sistema de Proteo da Amaznia
(SIPAM), o Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM), o Centro Integrado de Defesa
Area e Controle de Trfego Areo (CINDACTA), o Sistema Brasileiro de Defesa
Aeroespacial Brasileiro (SISDABRA), o Amaznia SAR, o Amaznia Azul e o Sistema de
Gerenciamento da Amaznia Azul (SisGAAZ) so algumas iniciativas nessa direo que
compreendem esses desafios de controle e monitoramento, os quais, entretanto, sofrem com
os cortes oramentrios recorrentes, muito embora sejam fundamentais para a proteo da
soberania do pas.
Dentre as hipteses de emprego das Foras Armadas citadas na END, cabe destacar
que trs relacionam-se ao seu emprego nas fronteiras do pas. So elas o emprego das Foras
Armadas em perodo de paz para controle e monitoramento do espao areo, das fronteiras
terrestres, do territrio e das guas jurisdicionais brasileiras; ameaa de penetrao do
territrio brasileiro ou abordagem em guas jurisdicionais; e, por fim, participao em
operaes internas para suporte Justia Eleitoral ou para Garantia da Lei e da Ordem, o que
tambm se v na funo subsidiria das Foras Armadas na fronteira brasileira. Cabe destacar,
tambm, o compromisso das trs Foras com a estabilidade regional por meio da cooperao
fronteiria, que um desafio, dado as dificuldades em se aprofundar os mecanismos de
cooperao binacional. Por fim, cabe destacar os desafios infraestruturas com os quais lidam
as Foras Armadas para desdobrar alguns de seus meios de defesa em regies fronteirias,
como o Pantanal ou em matas muito fechadas, havendo a dificuldade de se agir com
determinados meios de combate nessas regies. Alm disso, a infraestrutura local com a qual
a populao de fronteira dispe uma preocupao, que tenta ser respondida, de certo modo,
pelo Calha Norte e outros programas do Governo Federal (BRASIL. MINISTRIO DA
DEFESA, 2012b).

2.2.4 Desafios Fiscalizao Tributria

Nesta seo, utilizaremos os livros-reportagens e os documentrios do Sindicato

Nacional dos Analistas da Receita Federal (SINDIRECEITA), que lanou, em 2010, o
Fronteiras Abertas: um retrato do abandono da Aduana Brasil, e do Sindicato Nacional dos
Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (SINDIFISCO NACIONAL) que lanou, em
2011, o Projeto Fronteira em Foco. Ambas as iniciativas retratam a situao precria da
Receita Federal Brasileira na faixa de fronteira em meio diversidade de desafios com os

 86

quais impossvel lidar eficientemente com os recursos humanos e matrias que possuem
atualmente.
As Aduanas tm a funo de assegurar que tudo que advenha do comrcio
internacional circule em territrio nacional conforme as leis vigentes e em condies
econmicas compatveis com as do mercado interno, preservando a sua segurana por meio
da verificao da regularidade dos produtos que adentram o pas (SINDIFISCO NACIONAL,
2011). Nesse sentido, a Receita Federal Brasileira (RFB) promove o controle dos fluxos dos
produtos comercializados entre o pas e o exterior, verificando sua adequao ao ordenamento
interno (SINDIFISCO NACIONAL, 2011).
Na funo precpua da RFB, est o seu primeiro desafio, o de fiscalizar, monitorar,
controlar e regular os fluxos do comrcio que perpassam os mais de 16 mil quilmetros de
fronteiras brasileiras com 10 pases vizinhos, alm das fronteiras aeroporturias e dos portos
martimos. Evidenciando as fronteiras terrestres, essa misso herclea, devido aos dados
apresentados nos dois livros da situao crtica em que se encontram as estruturas da RFB na
fronteira. Em alguns casos, inexiste proteo de agentes de segurana pblica: prdios com
marcas de tiros de contrabandistas armados no so incomuns; a infraestrutura precria, seja
por pssimas condies dos prdios ou por uma estrutura limitada para apreenso de veculos
e produtos ilegais ou usados para o crime (SINDIFISCO NACIONAL, 2011; GODOI;
CASTRO, 2010).
A jurisdio dos servios aduaneiros incorpora duas zonas: as zonas primrias e as
secundrias. As zonas primrias, demarcadas por autoridades aduaneiras, so compostas, nos
portos alfandegrios, por reas terrestres ou aquticas, contnuas ou descontnuas; nos
aeroportos alfandegados, por reas terrestres; e tambm a rea terrestre nos pontos fronteirios
alfandegados. As zonas secundrias envolvem todo o demais territrio aduaneiro, incluindo
guas territoriais e espao areo (SINDIFISCO NACIONAL, 2011). Toda mercadoria
destinada exportao ou importao s poder transitar pelos pontos de fronteira
alfandegados, quando isso no ocorrer, ser ilcita (SINDIFISCO NACIONAL, 2011).
Essa abrangncia do escopo das atividades aduaneira e de fiscalizao exigem
quantitativa e qualitativamente dos recursos humanos disponveis para lidar com tais tarefas
no espao fronteirio. Os documentos citados, contudo, mostram outra realidade: por um lado,
nota-se a da falta de profissionais; h inclusive postos da RFB fechados ou funcionando
parcialmente por conta da falta de funcionrios; por outro, comum haver profissionais
despreparados para lidar com criminosos armados ou que no tm o treino devido para a
fiscalizao de determinadas drogas (SINDIFISCO NACIONAL, 2011; GODOI; CASTRO,

 87

2010). O baixo nmero de funcionrios da RFB nas fronteiras faz com que as zonas primrias
sejam o foco da presena fiscal brasileira. As zonas secundrias ficam, assim, s margens da
fiscalizao, sendo alcanadas, normalmente, apenas quando so realizadas operaes
especiais que contem com a ajuda de profissionais de outros postos ou at mesmo da
segurana pblica ou das Foras Armadas. (GODOI; CASTRO, 2010).
Compete RFB organizar o planejamento, a coordenao e a realizao das
atividades de represso ao contrabando, ao descaminho, contrafao e pirataria, ao trfico
ilcito de entorpecentes e de drogas afins, e lavagem e ocultao de bens, direitos e valores
(SINDIFISCO NACIONAL, 2011). A ao da RFB contra os ilcitos tambm protege a
indstria nacional dos produtos ilegais. Alm disso, a ao de fiscalizao na fronteira permite
proteger o emprego gerado no pas em detrimento da informalidade (SINDIFISCO
NACIONAL, 2011).
A RFB, quando plenamente operante, protege o pas e seu povo em diversos
aspectos: a indstria nacional e a competitividade do produto nacional (combatendo o
contrabando, o descaminho, a falsificao, etc); o patrimnio cultural (combatendo o trfico
do acervo cultural tombado e stios arqueolgicos), a fauna e a flora (combatendo o trfico
ilegal de animais e plantas, incluindo a biopirataria); a sade (combatendo as falsificaes, o
controle de licenciamentos); o trabalho nacional (em setores de importncia estratgica ou de
grande potencial competitivo internacional). Nesse sentido, a atividade aduaneira uma
interveno deliberada do Estado na economia interna e externa (SINDIFISCO NACIONAL,
2011).
Os ilcitos citados acima representam tambm desafios para a RFB por conta da
vastido da fronteira e da precariedade das condies de trabalho desses profissionais. Na
atualidade, os crimes citados acima tendem a aumentar por conta do prprio aumento dos
fluxos comerciais lcitos entre o Brasil e seus vizinhos. O desenvolvimento da infraestrutura
de transporte e a melhora das condies em conjuno com o aumento do comrcio
potencializa e cria novas brechas em meio ao comrcio lcito para os ilcitos (SINDIFISCO
NACIONAL, 2011).

2.2.5 Desafios Poltica Externa

Historicamente, os pases sul-americanos tm suas principais aglomeraes urbanas

em suas costas martimas, com exceo de Bolvia e Paraguai. Essa caracterstica deve-se s
origens coloniais e do posterior imperialismo sobre o continente sul-americano, que

 88

resultaram no fato de os pases da regio estarem mais prximos econmica, poltica e

culturalmente dos polos globais de poder, aos quais se liga por vias martimas. H, nesse
sentido, favorecimento histrico o eixo Norte-Sul de relaes poltico-econmicas
internacionais em detrimento das relaes regionais (SANTOS; BARROS, 2016). O mapa
abaixo ilustra o desenvolvimento urbano na Amrica do Sul nos anos 1970, 1990, 2015 e
perspectivas para 2030.

Mapa 5 Aglomeraes urbanas (> 1 milho de hab.) segundo classe de tamanho Amrica
do Sul - 1970, 1990, 2014 e perspectiva para 2030

Fonte: ONU (2014), elaborado por MOURA (2015) apud MOURA; PGO (2016).

At as primeiras dcadas do sculo XX, a relao do Brasil com os seus vizinhos era
marcada pela distncia mtua. Datam do governo de Getlio Vargas e de Juscelino
Kubitscheck as primeiras aproximaes com a Argentina (SANTOS; BARROS, 2016). Anos
depois, a Declarao de Iguau (1985), a Ata de Integrao (1986) e o Tratado de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento (1988) marcaram o comeo dos entendimentos mais
profundos entre Brasil e Argentina. A construo da binacional Itaipu e a resoluo da
utilizao desse recurso junto a Argentina possibilitou que o Brasil se aproximasse dos
argentinos e paraguaios. A redemocratizao dos pases do Cone Sul foi outro importante
acontecimento na aproximao desses pases, culminando no advento do MERCOSUL em
1991 (SANTOS; BARROS, 2016).
Em meio a esse contexto de integrao regional, destacam-se os avanos nos
entendimentos bilaterais entre o Brasil e seus vizinhos. Os trs pases com o qual o Brasil

 89

mais celebrou acordos entre 1985 e 2014 foram os pases membros do MERCOSUL. A
Venezuela, que entrou no MERCOSUL em 2012, aparece em quarto lugar.

Quadro 3 Acordos e Atos Bilaterais com os vizinhos brasileiros (1985-2014)

Todos os
Pas Fronteira Principais temas de fronteira
assuntos
Localidades fronteirias; comisso de
Argentina 92 11
desenvolvimento e cooperao em fronteira.
Bolvia 68 3 Implantao do comit de fronteiras.
Colmbia 42 3 Comisso de vizinhana.
Guiana 38 0 Nenhum.
Guiana
25 1 Utilizao de ponte.
Francesa
Paraguai 90 3 Comit de fronteiras e aes de cooperao em Itaipu.
Comit de fronteiras e voos de monitoramento na
Peru 74 4
fronteira.
Suriname 35 0 Nenhum.
Cidades fronteirias (estudo, trabalho, residncia) e
Uruguai 112 8 comisso de desenvolvimento e cooperao em
fronteira comits de fronteiras.
Comit de fronteiras e voos de monitoramento na
Venezuela 79 2
fronteira.
Fonte: Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) apud SANTOS; BARROS
(2016).

A agenda fronteiria aparece ainda de modo incipiente na agenda poltica brasileira

com seus vizinhos, representando cerca de 10% dos atos bilaterais celebrados. Seguindo a
classificao de Santos e Barros (2016, p. 59), as relaes bilaterais para as fronteiras
consistem em trs nveis: i) elevado: so aqueles pases em que h uma sinergia considerada
de integrao; ii) moderado: so aqueles pases em que existe uma integrao mediana e/ou
iniciante; e iii) baixa: so aqueles pases em que no h nenhuma integrao oficial ou
inexistem aes conjuntas.
Em relao aos pases cujas relaes com o Brasil so estudadas nesta dissertao,
pode-se destacar o Uruguai, cuja relao fronteiria com o Brasil pode ser considerada
elevada, devido sinergia entre os diversos nveis do governo, tanto federal quanto local.
Destacam-se a ocupao territorial intensa na regio de fronteira e a aproximao cultural
mtua (SANTOS; BARROS, 2016). O Paraguai, por sua vez, um pas de nvel moderado.
Por possuir acordos para o fomento de iniciativas de cooperao e para a criao de uma

 90

agenda bilateral comum, o foco reside em temas segurana e defesa (SANTOS; BARROS,
2016).
Percebe-se que mesmo nos casos considerados como nvel elevado, os temas
fronteirios ainda so insuficientemente tratados, havendo limitaes nas esferas legais de
ambos os pases e a necessidade de se avanar nos entendimentos bilaterais para melhor
resolver os problemas comuns e lidar com os desafios fronteirios de maneira no soberanista
e bilateral, principalmente, no campo da segurana, fiscalizao e defesa. Desse modo,
percebe-se que aprofundar a agenda fronteiria bilateralmente um dos desafios da poltica
externa brasileira.
Multilateralmente, destaca-se o MERCOSUL. O Acordo sobre Trnsito Vicinal
Fronteirio de 1999 e a criao Subgrupo de Trabalho de Integrao Fronteiria (SGT n 18),
no mbito de seu o Grupo do Mercado Comum (GMC) pela Resoluo n 59/2015 do
MERCOSUL merece destaque (SANTOS; BARROS, 2016). No Arco Norte, tem-se a criao
da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica em 1998. No mbito regional como
um todo, a principal iniciativa a Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Regional Sul-
Americana (IIRSA), que est sob responsabilidade do Conselho Sul-Americano de
Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da UNASUL.
As iniciativas multilaterais demonstram que o desafio da poltica externa brasileira
para as fronteiras no reside apenas no nvel bilateral, mas tambm no multilateral,
principalmente pela dificuldade de se implementar algumas iniciativas, alm do escopo
limitado das iniciativas de integrao multilateral, o que deixa alguns temas pertinentes para
as fronteiras fora da agenda poltica regional. Em alguns casos, a prevalncia dos acordos
bilaterais sobre os acordos multilaterais para as questes fronteirias remonta diversidade
das fronteiras brasileiras e de suas relaes com seus vizinhos. O tradicional mtodo
soberanista de lidar com as questes fronteirias de modo bilateral, em detrimento de arranjos
multilaterais ou regionais. Entendimentos regionais e o avano da confiana entre os pases e
suas instituies supranacionais poder auxiliar em entendimentos e prticas comuns para a
integrao, ainda que respeitem as diversidades locais.
Um exemplo que merece destaque o do Consrcio Intermunicipal de Fronteira
(CIF), composto pelos muncipios brasileiros de Barraco (Paran), Bom Jesus do Sul
(Paran), Dionsio Cerqueira (Santa Catarina) e Bernardo de Irigoyen (Missiones, na
Argentina). Esse Consrcio possibilitou a elaborao de uma proposta de desenvolvimento
para a regio, principalmente, nos temas educao, turismo, agroecologia e produtos locais
(SANTOS; BARROS, 2016). O CIF tem possibilitado captar investimentos pblicos e

 91

privados na regio para projetos que possam atender as diversas localidades, o que tem
possibilitado o desenvolvimento da regio e melhora de alguns ndices sociais. Entretanto, os
limites do CIF devem-se ao fato dos Consrcios s poderem realizados no mbito do direito
interno brasileiro. Nesse sentido, a cidade argentina participa com base to somente em um
compromisso poltico, o que fragiliza essa relao e impede que a distribuio de parte desses
recursos alcance o outro lado da fronteira, ainda que o planejamento seja compartilhado.
Nesse sentido, percebe-se o limite de boas prticas cooperativas locais por conta da legislao
(SANTOS; BARROS, 2016).
Os principais desafios para a poltica externa brasileira em relao agenda
fronteiria so a necessidade de fazer o tema prioridade para a poltica externa do pas, a
superao de desconfiana com os vizinhos para temas sensveis e a construo progressiva
da confiana, o entendimento mtuo sobre as fronteiras comuns com os vizinhos, a resoluo
conjunta de crises polticas, migratrias, econmicas e outras que possam transbordar para os
pases vizinhos e a superao das barreiras legais e polticas que dificultam ou impossibilitam
boas prticas de cooperao e integrao fronteiria.
Nesse sentido, cabe destacar, ainda que brevemente, que Jos Serra, primeiro
chanceler do governo Temer, colocou as fronteiras em destaque em seu discurso de posse,
qualificando-as como a 11 diretriz, ou diretriz adicional s dez destacadas pelo Chanceler.
O ex-ministro enfocou a articulao com os Ministrios da Justia e da Defesa e a cooperao
com os pases vizinhos, o que sinaliza uma mudana da percepo brasileira sobre suas
fronteiras (NEVES; COSTA, 2016). Contudo, ser preciso verificar se essa mudana afetar a
mudana das aes e da importncia da fronteira brasileira, de modo que gere resultados
concretos que incidam sobre a mudana de percepo dos vizinhos para o desenvolvimento de
entendimentos comuns na fronteira.
Considerando os Paradigmas das Relaes Internacionais para as fronteiras, percebe-
se, no caso brasileiro, a prevalncia dos Paradigmas Realista e Transnacional para as suas
fronteiras, o que demonstra que a prevalncia do realismo mostra um menor nvel de
confiana enquanto que o transnacional mostra maior confiana entre os atores. O nvel de
confiana entre os atores nacionais e vizinhos relevante para a resoluo dos problemas
fronteirios por possibilitar estratgias e aes conjuntas em reas sensveis ao interesse
nacional. A dificuldade em se estabelecer polticas e aes para as fronteiras que demonstrem
maior confiana com os vizinhos um exemplo das limitaes que precisam ser superadas
tanto no plano estratgico e poltico quanto no prtico e dirio das aes cotidianas de

 92

segurana pblica, de defesa nacional e de fiscalizao tributria, que, muitas vezes,

desenvolvem arranjos informais de cooperao.
A crise de desabastecimento vivida pelo Estado venezuelano um exemplo atual que
afeta as fronteiras brasileiras e que pode apresentar propores ainda maiores, a depender do
prolongamento e do agravamento da crise. Gneros alimentcios que esto mais baratos no
Brasil em termos relativos tm tido grande demanda pelos venezuelanos. Alm disso
percebe-se aumento do fluxo de venezuelanos no Brasil em busca de melhores condies de
vida (VAZ, 2016). As dificuldades geradas pelo caso venezuelano atual demonstram o desafio
e a necessidade da poltica externa em aprender conjuntamente a lidar com situaes de crise,
sem que haja maiores danos s relaes bilaterais e s vidas das pessoas afetadas por essas
crises.

2.3 CONCLUSO PARCIAL

Neste Captulo foi discutido, inicialmente, a formao histrica das fronteiras

brasileiras, em que foi realizada breve caracterizao do processo, ressaltando a evoluo do
tratamento da faixa de fronteira com base em seus desafios de segurana. A formao
histrica e a caracterizao da fronteira, os municpios fronteirios, a grande extenso e a
evoluo do instituto da faixa da fronteira possibilitam verificar os desafios naturais que se
impem segurana fronteiria, no s por conta de sua dimenso continental e da variedade
de pases que ela margeia (10 ao todo), mas tambm devido extenso da faixa de fronteira,
que representa 27% do territrio nacional. Tambm foi apontada a diversidade da fronteira em
termos geogrficos, geopolticos, sociais e econmicos, o que impe a compreenso
generalizada destas, enquanto limites, mas diferenciada e localizada enquanto regies
fronteirias que possuem seus prprios desafios e pontos positivos.
Os principais desafios discutidos neste captulo foram os relacionados ao trfico de
drogas, como o de cocana e metanfetamina, em que o Brasil como rota e destino. Alm do
trfico de drogas, outro importante trfico no pas o trfico de armas, o qual tem como
principais pontos de vulnerabilidade os portos martimos e as fronteiras secas do Paraguai.
Por fim, o trfico de pessoas no deve ser menosprezado, principalmente, o de crianas e o de
mulheres, o qual tem despertado muita preocupao nas autoridades de segurana pblica e na
sociedade de modo geral.
O trfico de drogas impacta na violncia de modo geral, no trfico de pessoas e de
armas, na explorao sexual e nos homicdios, alm de ter efeito nos casos de roubo, furtos e

 93

aliciamento de crianas e jovens para o mundo do trfico. O trfico de armas est diretamente
associado a elevao de homicdios. Todos esses problemas continuam a gerar outros, o que
leva ao acmulo e multiplicao das dificuldades enquanto no sejam combatidas as razes
do problema, vinculadas a questes de vulnerabilidade socioeconmica e de insuficincia de
condies de atuao dos rgos de segurana pblica, fiscalizao e defesa nacional.
O contrabando, o descaminho, a falsificao, o trfico do acervo cultural tombado e
de stios arqueolgicos, o trfico ilegal de animais e plantas (incluindo a biopirataria), a
falsificao de remdios e outros produtos danosos sade humana so uma outra dimenso
dos problemas fronteirios que se relacionam diretamente s questes de segurana pblica,
mas afetam, principalmente, a economia do pas, debilitando o mercado nacional e trazendo
produtos de qualidade duvidosa que podem afetar, inclusive, a sade de seus consumidores.
Alm disso, a retirada de recursos minerais e ambientais que so caros ao pas, sem a devida
tributao uma ofensa direta a soberania nacional.
Atualmente, ainda que os desafios de segurana e fiscalizao, mais relacionados
elevao dos fluxos globais e transnacionais, tenham comeado a ganhar mais destaque em
relao aos temas de segurana fronteiria, no podemos desconsiderar a questo migratria
que no possui grande debate no Brasil, mas tem sido um desafio na Europa e nos Estados
Unidos, colocando em discusso a criminalizao da mobilidade transnacional e
internacional.
Desafios militares, como a proteo da soberania nacional, a dissuaso de potenciais
inimigos na fronteira e o controle e monitoramento de regio to vasta posicionam-se
enquanto desafios latentes. Alm disso, no caso brasileiro, as Foras Armadas tm sido
convocadas, cada vez mais, a atuarem em aes de Garantia da Leia e da Ordem e em auxlio
justia eleitoral em regies de fronteira.
Em relao poltica externa, foi destacado que os principais desafios so o
aprofundamento da agenda fronteiria, tanto bilateralmente quanto multilateralmente.
Atualmente a agenda esbarra em uma srie de impeditivos legais para a realizao de solues
transnacionais, que no sigam a lgica unilateral, para desafios que tm caractersticas
transnacionais e globais. A superao da desconfiana, assim como a resoluo de crises
polticas, migratrias, econmicas e outras com potencial de transbordamento de modo
conjunto so alguns fatores que podem promover maior integrao poltica e estratgica no
nvel diplomtico.

 94

3 RESPOSTAS BRASILEIRAS AOS DESAFIOS FRONTEIRIOS NO PERODO

DEMOCRTICO (1985-2016)

Nos ltimos anos do regime militar, mas, principalmente, a partir da

redemocratizao efetiva do Brasil, iniciou-se um novo momento das iniciativas brasileiras
para suas fronteiras. No presente captulo, sero discutidas as principais iniciativas e polticas
brasileiras do perodo que compreende do governo Jos Sarney (1985-1990) at o governo
Dilma Rousseff (2011-2016), destacando o contexto poltico e o intuito dessas iniciativas.
Desse modo, ser perceptvel, ainda que com certas oscilaes, o aumento de importncia da
pauta fronteiria na agenda das polticas governamentais. Entretanto, a crescente importncia
dessa pauta no deve esconder que, em meio s diversas iniciativas, as mais preocupadas com
o desenvolvimento regional tm tido menos nfase, enquanto as preocupaes e iniciativas
nas reas da segurana pblica e da defesa nacional mantm-se em evidncia. Isso demonstra
a dificuldade de se articular polticas mais abrangentes e de responder aos principais
problemas da insegurana nas fronteiras, uma vez que tal propsito demanda aes articuladas
em diferentes domnios de polticas pblicas. Alm disso, o recorrente afastamento da poltica
externa das questes fronteirias tem sido outro limitador das iniciativas para as fronteiras.
Cabe recordar que so enfatizadas as iniciativas dos diferentes governos nos campos
da segurana pblica, defesa nacional, poltica externa e fiscalizao tributria com o intuito
de atender de maneira mais estrita os objetivos dessa pesquisa, tomando-se em conta a diviso
das fronteiras brasileiras nos arcos sul, central e norte, como j referido nos captulos
anteriores.
No intuito de melhor compreender o contexto geogrfico em que transcorrem essas
iniciativas brasileiras para as suas fronteiras, cabe considerarmos os trs arcos e as sub-
regies fronteirias que foram estabelecidas no Programa de Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira em 2005 pelo Ministrio da Integrao Nacional (MIN) em parceria com o Grupo
Retis. O Arco Norte abrange os estados do Amap, Par, Roraima, Amaznia e Acre e
compreende fronteiras com a Frana por meio do departamento ultramarino da Guiana
Francesa , Suriname, Guiana, Venezuela, Colmbia, Peru e parte da Bolvia. O Arco Central,
composto pelos estados de Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, faz fronteira com
grande parte da Bolvia e do Paraguai. Por fim, o Arco Sul, que abrange os estados do Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul, estabelece fronteira com parte do Paraguai, Argentina e
Uruguai. O Mapa 6 apresenta a diviso dos arcos fronteirios.

 95

Mapa 6 Arcos e Sub-regies da Faixa da Fronteira

Fonte: Brasil. Ministrio da Integrao Nacional. Secretaria de Programas Regionais. Programa de

Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (2005).

Considerando os Arcos Fronteirios e as iniciativas brasileiras para as fronteiras que

sero discutidas ao longo deste captulo, descortina-se um conjunto relativamente amplo e
diverso de propostas e iniciativas governamentais. Em relao ao Arco Norte, ser discutido o
Programa Calha Norte, o SIVAM, o SIPAM e o Centro Gestor e Operacional do Sistema de

 96

Proteo Amaznica (CENSIPAM). Em termos de ao regional, destaca-se o Tratado de

Cooperao Amaznica (1978) que, posteriormente, passou a ser gerido pela Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica (1998). Em relao ao Arco Central, destacam-se a
ampliao do Calha Norte para parte do Arco Central em 2016 e a utilizao do SISFRON,
em relao ao qual existe expectativa de que seja utilizado para todos os arcos quando estiver
em pleno funcionamento. O MERCOSUL a iniciativa regional que propicia a cooperao
nos Arcos Central e Sul. Com a adeso da Venezuela ao grupo em 2012, abre-se a
possibilidade que o MERCOSUL incorpore entendimentos fronteirios no Arco Norte entre
esses dois pases. No h iniciativas federais especficas para as fronteiras no Arco Sul.
Para alm do panorama regional das iniciativas brasileiras, considerar-se-o
iniciativas nacionais que, direta ou indiretamente, incidiram sobre as fronteiras brasileiras, tais
como a Polticas de Defesa Nacional, a criao do Ministrio da Defesa e do Conselho
Nacional de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, o Plano Nacional de Segurana Pblica,
o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, o Programa de Desenvolvimento
da Faixa de Fronteira, o Projeto de Policiamento Especializado na Fronteira, a Comisso
Permanente para Desenvolvimento e Integrao da Faixa de Fronteira, o Programa da
Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras, o Plano Estratgico de Fronteiras e
o Programa de Proteo Integrada de Fronteiras. Esses dois ltimos so as iniciativas
fronteirias mais abrangentes com desdobramentos locais, regionais e nacionais. No plano
regional, e com alcance mais amplo, sero abordadas a Iniciativa de Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), o Conselho Sul-Americano de Planejamento
e Infraestrutura e o Conselho de Defesa Sul-Americano, todos amparados pela UNASUL.
Com base nesse panorama inicial, abordar-se-o, em seguida, como essas iniciativas
brasileiras foram implementadas ao longo de diferentes governos, para que se tenha uma
viso temporal do processo. Esse movimento permitir uma compreenso geral e localizada
das iniciativas brasileiras com o intuito de entender as diferenas no trato de algumas
fronteiras em relao s outras.

3.1 O GOVERNO JOS SARNEY (1985-1989)

No plano interno, o governo Sarney foi marcado pela consolidao da transio

democrtica. No que concerne s relaes exteriores, destacou-se pela aproximao com o
governo argentino para minar as rivalidades histricas regionais (CRTES, 2010). No plano
da segurana, reafirmou-se a importncia estratgica do espao amaznico, mas tambm

 97

despontou a preocupao com a questo ambiental e social na regio. O Projeto Calha Norte
(PCN) foi a principal iniciativa e procurou incorporar essas agendas ao lado das preocupaes
com a segurana fronteiria no Arco Norte.
Criado por meio da Exposio de Motivos n 018/85, o Projeto Calha Norte, cujo
nome oficial Desenvolvimento e Segurana na Regio ao Norte das Calhas dos Rios
Solimes e Amazonas, tinha como objetivo principal o resguardo da soberania brasileira em
uma zona identificada como estratgica para as fronteiras nacionais. O Projeto abrangia uma
rea de 1.219.000 km, abarcando fronteiras com cinco pases Colmbia, Guiana, Guiana
Francesa, Suriname e Venezuela e alcanava 94 municpios. Sua gesto estava a cargo dos
extintos Ministrios Militares e do Interior, em parceria com o Ministrio das Relaes
Exteriores. Os ministrios compunham um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) para
propor medidas para o desenvolvimento da regio, (LOURENO, 2003, p. 47).
Quando o projeto foi concebido, a segurana da fronteira norte estava, tambm,
condicionada por temas como a questo indgena, a garimpagem de metais preciosos e o
trfico de drogas (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). Internacionalmente, o mundo vivia
o perodo da Guerra Fria, e havia o temor de transposio do conflito Leste-Oeste para a
regio norte da Amrica do Sul e a ocorrncia de disputas fronteirias notadamente entre
Venezuela, Guiana e Suriname e da emergncia de lideranas personalistas nesses pases ou
da projeo dos movimentos revolucionrios do Caribe na regio (NEVES; SILVA;
MONTEIRO, 2016). Scherma (2015) cita Diniz (1994, p. 89-90), que apresenta em seu
trabalho as oito ordens de necessidades fundamentais e imediatas contidas na EM 18/85 que
o GTI acima referido considerou:

incremento das relaes bilaterais; ii) aumento da presena militar na rea; iii)
intensificao das campanhas de recuperao dos marcos limtrofes; iv) definio de
uma poltica indigenista apropriada para a regio; v) ampliao da infraestrutura
viria; vi) acelerao da produo de energia hidreltrica; vii) interiorizao dos
polos de desenvolvimento econmico; e viii) ampliao da oferta de recursos
bsicos.

Inicialmente, a vertente militar do PCN teve maior relevncia, devido ao componente

estratgico de ocupao da regio, caracterizada por baixa densidade demogrfica,
desenvolvimento e penetrao do Estado. Tratava-se, portanto, de uma regio entendida como
suscetvel a ameaas, tais como a presena estrangeira em territrio brasileiro, os conflitos
com vizinhos e a penetrao do comunismo. A colonizao, o desenvolvimento, o controle
territorial, a salvaguarda da defesa nacional e as relaes bilaterais com os pases vizinhos

 98

representavam, sob essa tica, os principais objetivos do PCN (NEVES; SILVA;

MONTEIRO, 2016).
A integrao regional e as iniciativas sociais ficaram em segundo plano, no
recebendo nfase ao longo do desenvolvimento do Projeto (NEVES; SILVA; MONTEIRO,
2016). Inclusive, o PCN encontrou certa resistncia inicial por no ter contado com a consulta
s comunidades locais e por ter afetado a vida de populaes indgenas, como das tribos
Tikuna, Tukano e Yanomami, que tiveram seus territrios tradicionais reduzidos
drasticamente (SCHERMA, 2015). Posteriormente, a atualizao do PCN, em um contexto de
maior solidez democrtica, buscou sanar esses dficits com diversos programas que visavam
assistncia das populaes indgenas e ribeirinhas.
A soberania e o desenvolvimento ordenado da regio estavam relacionados, na
concepo do Projeto Calha Norte, maior presena do Estado, ao controle do territrio e
fixao da populao na Amaznia. Alm dessas motivaes estratgicas, que se
relacionavam com o esvaziamento demogrfico da regio e com a capacidade de defesa dessa
parte do territrio, cresceram em importncia os ilcitos transnacionais, o que motivou o
reconhecimento de uma realidade securitria para alm da dimenso militar e que perpassava
questes sociais, ambientais e de segurana pblica, resultando na ampliao do escopo dessa
iniciativa (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
O PCN representou um marco inicial de uma estratgia civil e militar para a proteo
das fronteiras brasileiras. A vertente civil e a integrao com os pases vizinhos, ainda que no
tenham se efetivado nesse perodo, ganharam pelo menos destaque discursivo e poltico.
Entretanto, o avano dessas agendas se viu limitado em meio aos condicionantes estratgicos
que se impunham de maneira prioritria para os tomadores de deciso.
pertinente ressaltar que o PCN vai ao encontro do Tratado de Cooperao
Amaznica (TCA), firmado em 1978 no governo Ernesto Geisel por Brasil, Bolvia, Equador,
Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, com o intuito de aproximar os pases da regio por meio
da integrao fsica e da cooperao tcnica (SCHERMA, 2015). O TCA reafirmava a
soberania dos pases contratantes sobre seu territrio e buscava dirimir eventuais riscos e
ameaas aos pases nessa regio (TORRECUSO, 2004). Desse modo, o TCA e o PCN so
marcos por colocar a regio amaznica como ponto estratgico no Brasil e na Amrica do Sul,
demonstrando as potencialidades e vulnerabilidades da regio. Ambos foram significativos
para as iniciativas de defesa, desenvolvimento e cooperao regional para desenvolvimento de
regies fronteirias.

 99

3.1.1 Apreciao do Governo Sarney

O Projeto Calha Norte, principal iniciativa do governo Sarney, inovou em sua

concepo, ao colocar a preocupao com a sociedade e a infraestrutura nas fronteiras em
conjunto com a necessidade de cooperar com os pases vizinhos. Em que pese seu carter
inovador, o PCN reafirmou caractersticas da tradicional percepo brasileira acerca das
fronteiras, uma vez que estava subordinado exclusivamente aos militares e enfatizava
essencialmente a vertente estratgica. A face cooperativa no teve muitos avanos e a
interface do Projeto com o TCA no se mostrou profcua naquele contexto.
As fronteiras compreendidas pelo PCN exibiam elevado grau de vulnerabilidade, o
que se constitua, na viso fortemente influenciada por preocupaes de ordem militar, um
risco soberania brasileira. Naquele perodo, a fronteira norte no estava coberta por nenhum
dos paradigmas da abordagem poltica utilizada nesta dissertao, porque o vazio
demogrfico conjugado com a baixa interao do Brasil com seus vizinhos do Norte fazia
com que no houvesse um nvel de relacionamento suficiente para se caracterizar a
abordagem s fronteiras desde o prisma da segurana segundo a tipologia de Moraczewska
(2010).
O PCN almejava minimizar as vulnerabilidades do vazio da presena do Estado e da
baixa taxa demogrfica da regio, percebendo-as como comprometedoras da soberania
nacional. Nesse sentido, era uma iniciativa de contornos realistas, ainda que contivesse, em
sua formulao, preocupaes com o desenvolvimento (que no foram contempladas
efetivamente) e com a fixao de populaes na regio. Ao lado do TCA, o PCN se
preocupava em estimular relacionamentos que eram praticamente inexistentes entre o Brasil e
seus vizinhos naquele espao. Desse modo, possvel afirmar que foram perspectivas
realistas que prevaleceram no Governo Sarney no que diz respeito concepo sobre
segurana nos espaos de fronteira.
3.2 OS GOVERNOS FERNANDO COLLOR (1990-1992) E ITAMAR FRANCO (1992-
1994)

Em 1991, durante o governo Collor foi formado o MERCOSUL. A redemocratizao

do pas transcorria, assim, em um cenrio de crescente cooperao com os pases do cone sul
(SALLUM JR, 2011). A integrao regional abriu espao para a visualizao de projetos
comuns na fronteira, tanto por via da integrao fsica quanto pela soluo de problemas
comuns. Entretanto, os limites dessa incipiente integrao para temas fronteirios podem ser

 100

comprovados no processo de criao do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo

da Amaznia (CENSIPAM), criado para gerenciar o Sistema de Proteo da Amaznia
(SIPAM) junto com o Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM). Inicialmente, o
CENSIPAM gerou certa desconfiana dos pases vizinhos por no ter sido objeto de
informao e de consulta prvia (MIYAMOTO, 2011).
Fruto da demanda por maior fiscalizao da regio amaznica, o Centro Gestor e
Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia foi idealizado durante o governo Collor
para atender necessidades de maior presena estatal na Amaznia Legal, que inclui a regio
Norte, o estado de Mato Grosso e parte do Maranho. A idealizao desse Centro deveu-se
necessidade de gerir o SIPAM e o SIVAM, que tinham sido pensados na poca do governo
Sarney para proteger as fronteiras e os recursos do norte do pas em conjunto com o Calha
Norte. Mas o breve governo Collor no foi capaz de efetivar tais iniciativas. Apenas durante o
governo de Itamar Franco (1992-1994) ocorreu
o primeiro processo de licitao do sistema de radares do SIVAM. No governo Fernando
Henrique Cardoso (1995-98), esse processo foi cancelado para reformulao e adequao da
licitao, gerando atraso na implantao de ambos os Sistemas.
A Exposio de Motivos n 194 do Ministrio da Aeronutica, da Secretria de
Assuntos Estratgicos (SAE) e do Ministrio da Justia de 1990 deram incio ao SIPAM-
SIVAM. O objetivo era criar um sistema eficiente de produo e processamento de
informaes qualificadas da regio amaznica para auxiliar na coordenao e elaborao de
aes governamentais para a regio (LOURENO, 2003). Os desafios que estimularam
ambas as iniciativas foram a incidncia e a perspectiva de aumento dos ilcitos na regio, tais
como os crimes ambientais, a explorao de recursos minerais de maneira indevida e o trfico
de drogas (LOURENO, 2003).
O Ministrio da Aeronutica ficou responsvel pela gesto do SIVAM e sua
integrao com o SIPAM. Com apoio do Ministrio da Justia, elaborou-se o Projeto Pr-
Amaznia para aprimorar a capacidade de ao da Polcia Federal na regio amaznica
(LOURENO, 2003). Na Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento de 1992, conhecida tambm como Eco-92 e Rio-92, o SIPAM-SIVAM
ganhou conhecimento internacional enquanto iniciativa promissora na proteo do meio
ambiente e no auxlio ao desenvolvimento sustentvel (LOURENO, 2003). Entretanto,
devido aos problemas na licitao, sua implementao sofreu atraso e se deu apenas em 2002,
no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso.

 101

3.2.1 Apreciao dos Governos Collor de Melo e Itamar Franco

As iniciativas para as fronteiras do Governo Collor foram, principalmente,

desdobramentos de projetos originados no governo Sarney. O Programa Calha Norte teve
continuidade, mas sofreu cortes em seu oramento, alm de enfrentar dificuldades em sua
continuidade. O SIPAM e o SIVAM, tambm idealizados no perodo Sarney, avanaram em
sua implantao com as licitaes no governo Collor. Essas iniciativas restringiam-se,
contudo, ao Arco Norte das fronteiras brasileiras e estiveram circunscritas notadamente
esfera militar, ainda preponderante na coordenao das iniciativas para as fronteiras
brasileiras. De fato, a esfera militar, coadjuvada pela Polcia Federal, foi a nica a mobilizar
recursos e a se voltar para as fronteiras.
Os governos Collor e Itamar Franco foram marcados, no que diz respeito aos temas
fronteirios, por baixos recursos destinados ao Calha Norte e pelas dificuldades de
implementao do SIVAM-SIPAM. Percebe-se a continuidade da agenda fronteiria do
perodo Sarney com crescente ateno s questes ambientais na poltica externa, muito
embora sem traduo consequente no tratamento dos problemas nos espaos fronteirios.
Desse modo, a colonizao da Amaznia e o desenvolvimento sustentvel afirmavam-se
como vetores por vezes contraditrios das preocupaes com a Amaznia e, por extenso,
com a regio fronteiria. A viso soberanista se manteve paralelamente ao comeo da
integrao no Cone Sul, com a criao do MERCOSUL. Nesse sentido, h, no perodo, dois
movimentos: a) o de desenvolvimento e consolidao das estruturas de defesa e segurana nas
fronteiras, principalmente, no arco norte e b) a aproximao dos centros polticos em torno de
um movimento de integrao regional com pases limtrofes ao arco sul e central do Brasil.

3.3 O GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002)

A busca de autonomia pela integrao (VIGEVANI; OLIVEIRA; CINTRA, 2003)

no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) deve ser compreendida como estratgia de
insero internacional de cunho liberal-hbrida, pois valorizava o multilateralismo e a
integrao regional conjuntamente (CERVO, 2008). No governo FHC, foram criados a
Poltica de Defesa Nacional (PDN) em 1996, e no mesmo ano, o Conselho de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional (CREDEN) tendo, entre as suas funes, a integrao
fronteiria. Em 1999, criado o Ministrio da Defesa (MD). Essas iniciativas no
expressavam relao funcionalmente articulada entre a diplomacia e as Foras Armadas, mas

 102

forneceram as bases para uma melhor coordenao em perodos subsequentes com grande
repercusso para o tratamento das questes afetas segurana e ao desenvolvimento das
regies de fronteira (OLIVEIRA; BRITES; MUNHOZ, 2012).
Alm do aprimoramento da institucionalidade da defesa nacional mediante a indita
Poltica de Defesa Nacional e a criao do Ministrio da Defesa, o Governo FHC adotou o
Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), em 2000, com o objetivo de fortalecer o
sistema de segurana pblica brasileiro. Essa foi a primeira iniciativa a pensar a segurana
pblica nacionalmente e em suas dimenses municipais, estaduais e federais de modo
integrado e a contemplar, mesmo que parcialmente, as necessidades securitrias da fronteira
brasileira ao incorporar o combate ao trfico de drogas (ADORNO, 2003) como foco
prioritrio.
Trs anos depois, o Ministrio da Justia criaria o Sistema nico de Segurana
Pblica (SUSP), com o objetivo de integrar as aes federais, municipais e estaduais, sem que
houvesse interferncia na autonomia de cada esfera. O SUSP foi regulamentado somente em
2007 pelo Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI). Alm
dessas iniciativas, em 1998, foi lanado um plano geral de segurana para a trplice fronteira
(Brasil, Paraguai e Argentina), por meio do qual se concebeu uma abordagem integrada para o
enfrentamento ilcitos, como a lavagem de dinheiro, o terrorismo, a imigrao ilegal, o
comrcio de carros roubados, narcotrfico e o contrabando (OLIVEIRA; ONUKI, 2000).
importante destacar que, no Governo FHC, a integrao econmica era o objetivo principal no
marco regional, de modo que as questes securitrias, inclusive na fronteira, eram
secundrias.
Em 1998, o Protocolo de Emenda ao Tratado de Cooperao Amaznica, criou a
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), que incorporou as modificaes
que o TCA sofrera ao longo dos anos 1990, em particular quanto ao ganho de proeminncia
do o desenvolvimento sustentvel e das questes ambientais (TORRECUSO, 2004).
O Programa Calha Norte no registrou muitos avanos durante o governo FHC,
tendo recursos contingenciados durante esse perodo. Destaca-se, no entanto, sua mudana de
Projeto para Programa em 1997, atestando sua continuidade na agenda poltica do governo
(ALMEIDA, 2015). Ao mesmo tempo, houve a implantao efetiva do SIVAM e do SIPAM,.
Observa-se, assim, um panorama disforme em relao s iniciavas herdadas de governos
anteriores.
Uma iniciativa tambm que no pode ser omitida o Programa Social da Faixa de
Fronteira, concebido no mbito da Secretaria de Desenvolvimento Regional do Ministrio da

 103

Integrao Nacional (SDR/MI) em 1999, contemplando o desenvolvimento e as questes

sociais e de infraestrutura nas fronteiras. Essa iniciativa um avano em relao ao Programa
de Auxlio Financeiro dos Municpios da Faixa de Fronteira (PAFMFF) que teve baixo
impacto durante os anos 1990. Ela serviria de base para as polticas futuras de
desenvolvimento social da fronteira (STEIMAN, 2002; NEVES; SILVA; MONTEIRO,
2016).
Em 2002, o SIVAM e o SIPAM foram oficialmente ativados. O SIVAM entrou em
funcionamento com cerca de 75% de sua estrutura (LOURENO, 2003). Nesse mesmo ano,
com o Decreto n 4.200, de 17 de abril de 2002, foi criado o Centro Gestor e Operacional do
Sistema de Proteo da Amaznia (CENSIPAM), para substituir a Secretaria-Executiva do
Conselho Deliberativo do Sistema de Proteo da Amaznia. O CENSIPAM teve como
propsito gerenciar o SIPAM, de modo a propor, acompanhar e executar as polticas,
diretrizes e aes voltadas ao sistema (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2012).
Nesse mesmo perodo, os servios de inteligncia brasileira haviam mapeado a
presena de cinco cartis do trfico internacional de drogas (Zapater, Rivera, Porras, Mendoza
e Marin) nos limites noroeste e norte do Brasil (LOURENO, 2003). O Plano Colmbia,
apoiado pelos Estados Unidos para a guerra ao narcotrfico na Colmbia, gerou um efeito
multiplicador de narcotraficantes e guerrilhas no Equador e no Peru, sendo que alguns destes
grupos apoiaram efetivamente as aes das Foras Armadas Revolucionrias Colombianas
(FARC) (LOURENO, 2003). Desse modo, as iniciativas securitrias na Amaznia e no
arco fronteirio norte assumidas no Governo FHC emergiram em momento de tenso na
regio e com o risco de ao de grupos guerrilheiros e vinculados ao crime organizado
transnacional no lado da fronteira brasileira.

3.3.1 Apreciao do Governo FHC

O governo FHC foi relevante, na perspectiva fronteiria, por ter implantado o Plano
Nacional de Segurana Pblica e por, pela primeira vez, ter inscrito as fronteiras no mbito
das polticas de segurana pblica na esfera. Alm disso, deve-se destacar a continuidade nas
iniciativas do Calha Norte e do SIVAM-SIPAM. Em relao ao PCN, o mais importante foi a
continuidade da iniciativa e sua transformao em Programa, ainda que os investimentos
tenham sido mantidos em patamares baixos, semelhana dos governos Collor e Itamar, em
detrimento aos altos investimentos verificados no perodo Sarney. J em relao ao SIVAM-
SIPAM, destaca-se o fim do conturbado processo de licitao e sua efetiva ativao em 2002.

 104

Os principais avanos deste perodo, contudo, esto na seara institucional. Nesse

campo, pode-se destacar a criao do Ministrio da Defesa e a apresentao da primeira
Poltica de Defesa Nacional, assim como a primeira Poltica Nacional de Segurana Pblica.
Esses movimentos so marcos de um processo por meio do qual temas de defesa passam a
tambm ser de interesse civil. Isso permitiria maior aproximao da Defesa com outras pastas
do Executivo, bem como a gradual aproximao da ateno da populao e os assuntos de
defesa.
Apesar do foco na regio norte e no Arco Norte das fronteiras brasileiras, a maior
parte da estrutura de defesa nacional e dos rgos de segurana pblica e de fiscalizao
continuava concentrada nos arcos fronteirios sul e central do pas. Assim, a anlise dos
governos de Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso permite observar que as regies sul e
central estavam permeadas, no que diz respeito s concepes de segurana, pelo paradigma
realista. Os esforos de supresso de barreiras comerciais e o maior fluxo de bens, servios e
de pessoas que acompanhava o processo de integrao que se incrementara a partir dos anos
1990 no Cone Sul permitiram o gradual traslado das concepes de segurana nas fronteiras
para o paradigma transnacional, ainda que de modo incipiente. Os avanos institucionais da
defesa e da segurana pblica tambm seriam indutores do processo de superao das
desconfianas e de aprofundamento de relaes com os vizinhos do Cone Sul.
No Arco Norte, constata-se que, apesar do surgimento de preocupaes com a
sustentabilidade ambiental, da criao da OTCA e de algumas iniciativas voltadas para o
desenvolvimento econmico e social, prevalecia, ainda, o Paradigma Realista no que tange ao
tratamento dos desafios presentes nos espaos fronteirios. A existncia de grupos
narcotraficantes e guerrilhas em meio baixa penetrao do Estado nessas regies mostra que
o nvel de relacionamento com os vizinhos era insuficiente para se estabelecer estratgias
conjuntas de enfrentamento. As iniciativas para o Arco Norte esto permeadas de
desconfianas e mais preocupadas com o desenvolvimento regional de modo soberanista ao
separar os riscos e ameaas existentes no Brasil daqueles dos nossos vizinhos.

3.4 O GOVERNO DE LUS INCIO LULA DA SILVA (2003-2010)

A poltica externa do governo Lus Incio Lula da Silva foi caracterizada pela busca
da autonomia pela diversificao. Esse paradigma caracteriza-se pelo desgnio de uma
insero internacional autnoma com base na diversificao de parcerias e na criao de
novos foros multilaterais de negociao, principalmente, com os pases em desenvolvimento

 105

(VIGEVANI; CEPALUNI, 2007). As fases da insero internacional do Brasil democrtico

sob a perspectiva da segurana internacional devem ser compreendidas tendo em
considerao dois fatores: o amadurecimento institucional da democracia brasileira e a busca
do desenvolvimento de maneira autnoma. O primeiro aspecto engloba as transformaes
institucionais vivenciadas no perodo democrtico e que se expressam na consolidao do
poder civil sobre as Foras Armadas mediante a criao do Ministrio da Defesa e a
promulgao de documentos de Defesa; na esfera da defesa nacional, e dentre as iniciativas
do Governo Lula da Silva, destacam-se a atualizao da Poltica de Defesa Nacional (PDN)
em 2005 e a criao da Estratgia Nacional de Defesa (END) em 2008. Na PDN, a fronteira
aparece enquanto regio de profundidade geoestratgica devido sua grande extenso e como
espao que deve ter sua vigilncia, controle e fiscalizao aprimorados. Na END, as fronteiras
aparecem enquanto espaos estratgicos nos quais as Foras Armadas devem adensar sua
presena, elevar sua capacidade de mobilidade e dissuadir a presena de foras hostis
(NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
O segundo aspecto est relacionado ao processo histrico de busca pelo
desenvolvimento, que alternou abordagens ora de corte nacional-desenvolvimentista, ora de
corte mais liberal. Os diferentes enfoques e estratgias de desenvolvimento condicionaram
significativamente as percepes governamentais sobre os desafios a serem enfrentados nos
espaos fronteirios e o sentido a ser imprimido s relaes com os pases vizinhos. No que
tange ao desenvolvimento das regies de fronteiras, a principal iniciativa do Governo Lula da
Silva foi a implantao, por meio do Ministrio da Integrao Nacional (MIN), em 2003, do
Programa de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF), que procura gerar
condies para o desenvolvimento socioeconmico daquele espao por meio da conjugao
de esforos em diferentes campos de poltica pblica, com envolvimento dos setores
produtivos locais e regionais apoiados por rgos de fomento federal.
Devido s dificuldades enfrentadas em sua implementao, o PDFF passou por uma
reformulao em 2005 conhecida como proposta de reestruturao do PDFF que visava
descentralizar os recursos e focalizar nas cidades-gmeas (NEVES; SILVA; MONTEIRO,
2016). Na proposta de reestruturao, destaca-se a conexo entre segurana e
desenvolvimento, pois assumia-se a premissa de que as ameaas ao Estado soberano
provinham do progressivo esgaramento do tecido social, da misria, do crime organizado e
da falta de integrao entre pases vizinhos. Essas seriam as principais ameaas na faixa de
fronteira, sendo o desenvolvimento regional a estratgia para manter a soberania e promover a
integrao com os vizinhos. Desse modo, esse programa vislumbrava a vertente interna e

 106

externa das fronteiras com o intuito de abordar a questo securitria de modo mais complexo
(HIRATA, 2015).
Em 2010, foi criada a Comisso Permanente para o Desenvolvimento e a Integrao
da Faixa de Fronteira (CDIF), no mbito da Secretaria de Desenvolvimento Regional do
Ministrio da Integrao Nacional, com o intuito de aperfeioar a gesto das polticas pblicas
para o desenvolvimento de municpios na faixa de fronteira. A CDIF deu origem a onze
ncleos estaduais de integrao da faixa de fronteira responsveis pela elaborao de polticas
(FILHO; RUCKERT, 2015). Nesse sentido, essa Comisso tem a atribuio de articular as
iniciativas do governo com foco nas aes coordenadas para gerar desenvolvimento e a
sustentabilidade das polticas para as fronteiras (BRASIL. SENASP, 2014). A CDIF
representa, de certo modo, a continuao das medidas de desenvolvimento regional iniciadas
no PDFF, assim com o fim desse programa aps sua absoro pela CDIF (NEVES; SILVA;
MONTEIRO, 2016).
A CDIF organizou os atores locais dos muncipios e estados em Ncleos Estaduais
de Fronteira e induziu a criao de Planos Estaduais de Desenvolvimento e Integrao da
Faixa de Fronteira (PDIF). Os Ncleos funcionam como interlocutores da CDIF com os
estados e so responsveis por reverberar e induzir polticas para o desenvolvimento da faixa
de fronteiras em seus respectivos estados (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). Entretanto,
as dificuldades em articular os diversos rgos e atores envolvidos com iniciativas para as
fronteiras brasileiras e a descentralizao existente nas polticas e aes para essas regies tm
minado o efetivo impacto da CDIF na avaliao e implementao da gesto das polticas
fronteirias.

3.4.1 Atualizao do Programa Calha Norte

Durante o governo Lula da Silva, em 2012, o Programa Calha Norte foi atualizado e
teve fortalecida sua vertente civil, relativizando, assim, o peso de sua vertente militar.
Tambm foi expandido seu campo de ao, particularmente para o mbito social. Isso
aumentou a importncia do programa para os gestores municipais. Assim, o Programa passou
a abranger, desde ento, 194 municpios em seis estados Acre, Amap, Amazonas, Par,
Rondnia e Roraima , com uma extenso de fronteira de 10.938 km (quase o dobro se
comparado a seu incio). Ademais, oito milhes e oitocentos mil habitantes vivem na rea
tangenciada pelo PCN, sendo que 30% correspondem populao indgena. Em 2015, o
Ministro da Defesa Aldo Rebelo indicou a expanso do PCN para os estados do Mato Grosso

 107

e do Mato Grosso do Sul. Em 2016, no ms de maio, foi aprovada a Exposio de Motivos

que afirma que o PCN acrescentar 141 novos muncipios no Mato Grosso e 44 no Mato
Grosso do Sul, passando a entrar em vigncia a partir do ano de 2017 (BRASIL.
MINISTRIO DA DEFESA, 2016c).
O PCN composto por duas ramificaes: a civil e a militar. A primeira,
denominada de Apoio s Aes do Governo na Promoo do Desenvolvimento Regional, tem
como objetivo a manuteno e criao de infraestrutura (centros de convivncia, creches,
escolas, unidades de sade, etc.), a aquisio de equipamentos e o acesso energia eltrica
para comunidades ribeirinhas. Desse modo, busca-se aumentar o nvel de desenvolvimento
humano na regio, caracterizado como baixo. A partir de 2005, observou-se que esse ramo do
Calha Norte comeou a obter mais recursos financeiros do que a parte militar, dando ao
Programa uma natureza mais social10. Isso ocorreu devido a um aumento do aporte das
emendas parlamentares da Bancada da Amaznia e por conta da credibilidade do PCN junto
aos governos e sociedades locais (BRASIL. CALHA NORTE, 2016a).
A segunda vertente, chamada de Manuteno da Soberania e Integridade Territorial,
marcada por estratgias voltadas para o controle territorial, para a represso ao narcotrfico
e ao contrabando de armas, biopirataria e explorao ilegal de madeiras e minrios. Os 28
pelotes especiais de fronteira que atualmente compe o PCN se beneficiam do oramento
atravs de melhorias na infraestrutura e na aquisio de novos equipamentos. Alm disso,
espera-se aumentar o nmero de pelotes ao longo do tempo para aumentar a cobertura da
regio. As trs foras tm misses especficas no PCN: 1) a Marinha do Brasil responsvel
pelo controle e navegao fluvial e pelo apoio s comunidades carentes da regio; 2) o
Exrcito Brasileiro pela implantao de infraestrutura bsica e de unidades militares, pela
conservao das rodovias e pela manuteno de pequenas centrais eltricas e da infraestrutura
instalada dos pelotes de fronteiras; e 3) a Fora Area Brasileira pela implantao de
unidades militares, pelo apoio logstico s aes do PCN e pela manuteno de aerdromos
(BRASIL.MINISTRIO DA DEFESA, 2016b).

10
O aumento de relevncia do PCN pode ser comprovado pelos oramentos de 2003 e 2004 em comparao aos
oramentos seguintes de 2005 e 2006. Em 2003, o PCN contou com 42.445.611,00 reais pela Lei Oramentria,
sendo descentralizados, devido aos cortes do MD, apenas 14.330.430,68 reais para as duas vertentes (BRASIL.
MINISTRIO DA DEFESA, 2003). Em 2004, a LOA previu 67.327.280,00 reais, sendo descentralizados
41.606.205,47 reais para as duas vertentes (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2004). Em contrapartida, a
partir das mudanas em 2005, a LOA prev 235.694.311,00 e o MD descentraliza 132.901.367,70 reais para as
duas vertentes, demonstrando significativo aumento (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2005). Em 2006, a
LOA prev 191.531.197,00 para as duas vertentes e o MD descentraliza 15.593.532,00 para a vertente militar
(BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2006), sendo o restante do montante financeiro de responsabilidade das
Emendas Parlamentares, as quais sero responsabilizadas por grande parte do aporte financeira nos anos
seguintes do PCN.

 108

Em 2012, foi criada a Unidade Gestora (UG) do Programa, que possibilitou a

gerao de recursos oramentrios e financeiros provenientes de emendas parlamentares. A
criao da UG possibilitou alocao mais efetiva desses recursos, contribuindo para o
desenvolvimento dessa iniciativa Durante 2012, o oramento disponvel para o programa em
sua vertente civil foi de 216 milhes, enquanto na vertente militar o valor gasto foi de quase
10 milhes (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2016 d).
Pode-se perceber que, em contraposio a seu objetivo inicial, como exposto por
Mrcio Augusto Scherma (2015, p.127), o Programa Calha Norte d mais nfase o papel
social do que o militar. As ameaas soberania arroladas em 1985, como a forte presena de
guerrilhas nas eminncias das fronteiras brasileiras, deram lugar a uma maior preocupao
com a melhoria da qualidade de vida da populao presente na rea. Considera-se mais
relevante manter-se presente na regio por meio da fixao da populao e da prestao de
servios bsicos povo do que permanecer para fins de dissuaso.

3.4.2 O Projeto de Policiamento Especializado na Fronteira (PEFRON)

Em 2008, no intuito de fortalecer a segurana pblica na fronteira, a Secretaria

Nacional de Segurana Pblica (SENASP) criou o Projeto de Policiamento Especializado na
Fronteira, tambm conhecido como PRONASCI FRONTEIRAS, que integra o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI), para lidar com alguns crimes
tpicos dessa regio. O PEFRON uma iniciativa que teve como inspirao o Grupo Especial
de Fronteira (GEFRON) do estado do Mato Grosso, criado para engendrar uma articulao
entre as polcias militar e civil no combate aos ilcitos fronteirios no estado. Essa iniciativa
teve respaldo da populao e resultados positivos nos indicadores de segurana pblica
(MAUROZAN, 2003). O GEFRON possibilitou uma abordagem focalizada nos principais
problemas da segurana pblica fronteiria do estado do Mato Grosso, mas algumas
limitaes, como as de efetivo, e a necessidade de articulao com outros rgos demonstram
os desafios persistentes. O Exemplo do GEFRON serviu como base para a formulao do
PEFRON com o intuito de minimizar o impacto dos ilcitos transfronteirios na segurana
brasileira.
O Departamento de Operaes de Fronteiras (DOF), criado em 1996, mas herdeiro
das atribuies do Grupo de Operaes de Fronteira criado em 1987, do estado do Mato
Grosso do Sul, responsvel pela fronteira entre Brasil e Bolvia, passou a contar, a partir de
2006, com a Delegacia Especializada de Represso aos Crimes de Fronteira (DEFRON), que

 109

tambm serviu como exemplo para o estabelecimento do PEFRON. De fato, alguns estados
brasileiros, assim como as Foras Armadas, j vinham atuando no policiamento fronteirio. O
Exrcito Brasileiro possui os Pelotes Especiais de Fronteira, que so destacamentos
responsveis por monitorar e proteger o territrio nacional, sendo a parte mais a frente das
Foras Armadas, eles tambm atuam para conter a entrada de ilcitos nas fronteiras norte do
pas. Um avano legal nesse intuito foi a alterao da Lei Complementar 97 de 1999 pela Lei
Complementar 117 de 2004, conferindo s Foras Armadas, em especial ao Exrcito, o poder
de polcia na faixa de fronteira na atividade e preservao da segurana pblica. Esses
avanos desenham o contexto no qual o PEFRON estabelecido.
O PEFRON contempla a criao de unidades mveis de policiamento (PEFRONs)
equipadas com avies anfbios, helicpteros e lanchas aptas a se deslocarem com rapidez.
Esperava-se a instalao de 11 unidades mveis no primeiro ano. Em seu marco, foram
treinados 1048 policiais e gastos 21.591.778,65 reais entre 2009 e 2010 (BUENO, 2014). O
Em um primeiro momento, o projeto abriu caminho para as operaes integradas entre foras
policiais e representou importante marco na ao governamental, visando segurana nas
fronteiras. A experincia contribuiu diretamente para a articulao, em 2010, do Plano
Estratgico de Fronteiras, o qual incorporaria os aprendizados do PEFRON como uma de suas
frentes de ao dentro de um escopo mais amplo de segurana pblica para as fronteiras.
A principal crtica ao PEFRON sustenta que sua criao foi realizada sem a busca de
harmonizao e interlocuo com as Foras Armadas, que historicamente so responsveis
pela proteo fronteiria (BRITO, 2009), mas tambm pode-se destacar a busca pela
uniformidade das polcias de fronteiras, as quais apresentam necessidades distintas em termos
de vestimenta, acessrios e equipamentos conforme as caractersticas de cada fronteira. Alm
disso, o propsito dessa iniciativa, inserida no contexto de vastido das fronteiras brasileiras,
da estrutura defasada e da falta de recursos humanos e materiais para o policiamento das
fronteiras minaram seu impacto e eficcia. Posteriormente, o PEFRON ser reformulado e
incorporado na Estratgia Nacional de Segurana Pblica para as Fronteiras (ENAFRON),
iniciativa do Governo Dilma e que ser discutida posteriormente. Os principais mritos do
PEFRON so a articulao entre a polcia militar, a polcia civil e os peritos para a atuao na
fronteira e o pensamento incipiente sobre um policiamento de fronteira com contornos
nacionais. Essa poltica permitiu adicionar e qualificar novos atores para alm dos militares na
segurana das fronteiras brasileiras.

3.4.3 Apreciao do Governo Lula

 110

O governo Lula o marco de uma srie de iniciativas voltadas paras as fronteiras

com o intuito de desenvolver e proteger essas regies e tambm os grandes centros urbanos
afetados, de diversos modos, pelas permeabilidades fronteirias. No perodo, vislumbra-se o
adensamento das bases de segurana pblica e de defesa que conformam a capacidade do
Estado para atuar na promoo da segurana nas zonas fronteirias. Internacionalmente,
importante destacar a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL) e de seu
respectivo Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), ambos em 2008. Nesse contexto, a
diplomacia militar passa a ser um canal importante de dilogo no mbito sul-americano, tanto
bilateralmente quanto multilateralmente (MEDEIROS FILHO, 2009).
Os governos Lula foram marcados por uma srie de avanos nas iniciativas para a
fronteira brasileira. Na segurana pblica, o PEFRON a primeira poltica voltada
exclusivamente para as regies fronteirias com o intuito de fortalecer os recursos humanos
na atuao aos ilcitos fronteirios e transnacionais. Na defesa nacional, a atualizao da
Poltica de Defensa Nacional e o lanamento da Estratgia Nacional de Defesa, em 2005 e
2008, respectivamente, so marcos importantes pelos balizamentos polticos que estabelecem
para o tratamento da segurana nas reas de fronteira. O governo Lula da Silva
caracterizado, sobretudo, pelo avano das iniciativas federais que serviram de base para o
Plano Estratgico de Fronteiras. Desse modo, o PDFF, a CDIF e o PEFRON so iniciativas
que olham as fronteiras terrestres como um todo, ou seja, ao longo dos trs arcos,
considerando suas particularidades. O Calha Norte, o SIVAM e o SIPAM persistiram nesse
governo e permaneceram focadas no arco fronteirio norte.
Na vertente do desenvolvimento, a instaurao do PDFF representou significativo
avano na abordagem das polticas fronteirias. A criao da CDIF representou esforo de
articulao interinstitucional mediante o qual se procuraria harmonizar as diferentes agendas
para a promoo do desenvolvimento fronteirio. Entretanto, a inexistncia de articulao e
de efetiva cooperao entre as diferentes iniciativas minaram muito de seus efeitos,
demonstrando que a sobreposio da concepo de limites sobre a de fronteiras continuava a
perpetuar a lgica das polticas fronteirias, sempre voltadas para dentro e com baixo grau de
articulao, reduzindo consideravelmente a realizao de seus objetivos e metas.
O avano das instituies de barreira e a tentativa de aumento da presena do Estado
na fronteira conviveu com o contexto de integrao regional e com tentativas incipientes de se
buscar a cooperao fronteiria. O Paradigma Realista das fronteiras predomina, portanto, no
governo Lula, ainda que algumas aes na fronteira indiquem uma transio para um

 111

Paradigma Transnacional, principalmente, nos Arcos Sul e Central, com base na ao dos
Estados no campo da integrao econmica.

3.5 O GOVERNO DILMA ROUSSEFF (2011-2016)

O Governo Dilma Rousseff deu seguimento e ampliou iniciativas herdadas de seus

antecessores, alm de colocar em marcha um conjunto de novas iniciativas que objetivavam
conferir maior organicidade ao do Estado nos espaos fronteirios. Exemplo do primeiro
aspecto se depreende da execuo oramentria do Programa Calha Norte. Em 2013, o
Programa obteve um dos seus maiores oramentos, dispondo de cerca de 63 milhes para a
vertente militar e de cerca de 312 milhes para a vertente civil, contando com 461 convnios
firmados com o MD (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2014). Entretanto, esse fato no
se repetiu ano seguinte, tendo se registrado uma queda brusca no oramento. Em 2014, a
vertente civil teve uma despesa executada de 209 milhes, enquanto a militar obteve apenas
54 milhes (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2016 d). Por fim, apesar das
instabilidades polticas e econmicas que o pas viveu em 2015, o Programa voltou a ter mais
recursos alocados. Naquele ano, o Calha Norte garantiu sua maior despesa executada, com um
total de R$ 408 milhes, dos quais R$ 357 mi foram investidos na parte civil e os outros R$
51 mi foram designados para a militar (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2016d).
No Governo Dilma Rousseff, houve a primeira iniciativa de carter nacional mais
abrangente para a proteo das fronteiras. Nesse sentido, os avanos obtidos ao longo do
perodo democrtico nas iniciativas fronteirias, finalmente, consubstanciam-se em um
esforo de maior envergadura para lidar com os desafios e as inseguranas fronteirias. Essa
iniciativa o Plano Estratgico de Fronteiras (PEF). Destaca-se, tambm, sua reverberao na
segurana pblica por meio da Estratgia Nacional de Segurana Pblica para as Fronteiras
(ENAFRON), que um marco para a segurana pblica na faixa de fronteira e na articulao
securitria com outros Ministrios e com os estados federados. O Plano tambm reverbera em
operaes que compem as iniciativas mais ostensivas de proteo da fronteira, como a
Operao gata, a Operao Fronteira Blindada e a Operao Sentinela.
O PEF e a ENAFRON merecem destaques por serem iniciativas pioneiras que
marcam o contexto de segurana das fronteiras. O PEF o primeiro Plano mais abrangente
que considera a articulao entre defesa nacional, fiscalizao tributria e segurana pblica.
O plano tambm ressalta a necessidade de se cooperar com os pases vizinhos. A ENAFRON,
por sua vez, representa a primeira estratgia articulada para lidar com a segurana pblica na

 112

fronteira como um todo, buscando desenvolver os mecanismos de pactuao com os Estados e

de articulaes com outros Ministrios e com pases vizinhos. Ainda que sejam evidentes os
limites dessas iniciativas, o impacto gerado de transformao na agenda poltica, na mudana
gradual das relaes entre instituies que atuam na fronteira e no prprio espao que o tema
ganha perante a opinio pblica demonstram as virtudes dessas iniciativas e o
desenvolvimento de uma nova abordagem para as fronteiras brasileiras.
Outras iniciativas a transferncia do CENSIPAM para o Ministrio da Defesa,
consolidando os avanos do SIPAM e SIVAM, e a criao do SISFRON em conjuno com a
continuao da CDIF e do Calha Norte tambm demonstram o carter estratgico e o flego
das iniciativas fronteirias nesse perodo. Destacam-se, principalmente, as inciativas voltadas
para a segurana e defesa por conta, dentre outros motivos, da aproximao dos grandes
eventos que ocorreriam, como a Jornada Mundial da Juventude em 2013, Copa das
Confederaes em 2013, Copa do Mundo em 2014, Olmpiadas em 2016 e Paraolimpadas
em 2016.

3.5.1 O Plano Estratgico de Fronteiras

No Governo Dilma foi criado, em 2011, o Plano Estratgico de Fronteiras (PEF)

destinado preveno, ao controle, fiscalizao e represso dos delitos transfronteirios,
por meio da atuao integrada dos rgos de segurana pblica. O Decreto n 7.496, de 8 de
junho de 2011, instituiu o PEF, sob a coordenao do Vice-Presidente da Repblica Michel
Temer, e procurava integrar as aes dos diversos Ministrios e dos poderes pblicos locais.
Esse Plano foi criado devido aos principais desafios com os quais lidavam os rgos pblicos
para a efetivao e sustentabilidade das polticas para as fronteiras: a ao articulada e
integrada no mbito nacional e a cooperao com os pases vizinhos (BRASIL. SENASP,
2014).
O PEF representa, no campo da segurana pblica, o ponto de convergncia das
iniciativas deslanchadas com o Programa Calha Norte, de inciativas anteriores da Receita
Federal contra o contrabando na faixa de fronteira e daquelas empreendidas a partir de 2009,
envolvendo a criao dos PEFRONs e, paralelamente, do crescente envolvimento das Foras
Armadas com as questes de segurana pblica nas fronteiras. O Plano objetivou integrar
vertentes distintas de segurana pblica e de defesa nacional com o intuito de combater os
ilcitos por meio da coordenao dos projetos dos Ministrios da Fazendo, Justia e Defesa.

 113

O PEF tem como diretriz a articulao interna dos diversos agentes de segurana
pblica, de fiscalizao e da defesa nacional, assim como a integrao, no mbito externo,
com os pases vizinhos. Desse modo, a construo de confiana torna-se central nesse Plano.
Alm disso, a melhoria estrutural e o aumento de pessoal tambm so relevantes. No sentido
de se alcanar esses objetivos, o PEF conta com dois rgos para realizar a articulao
poltica interna: o Gabinete de Gesto Integrada da Fronteira (GGIF) e o Centro de Operaes
Conjuntas (COC). Ambos os rgos tm a funo de implementar o PEF, articulando e
integrando, conforme as atribuies de cada um, os diversos atores envolvidos com a
segurana fronteiria.
A interlocuo com os estados e municpios estabelecida pelos Gabinetes de
Gesto Integrada de Fronteiras (GGIFs), instncias colegiadas integradas, que foram criadas
nos estados e que so compostos por autoridades federais e estaduais que atuam na preveno,
no controle, na fiscalizao e na represso de delitos transfronteirios. Os GGIFs esto
incumbidos, dentre outros aspectos, de definir as reas prioritrias de sua atuao, propor e
coordenar a integrao das aes nos estados, de apoiar as secretarias e polcias estaduais, a
Polcia Federal e os rgos de fiscalizao municipais, de propor aes integradas de
fiscalizao e segurana urbana no mbito dos municpios situados na faixa de fronteira
(BRASIL Decreto n 7.496, 2011).
No trabalho de Neves (2016), constata-se que apesar da importncia do GGIF para as
polticas de fronteiras h um paradoxo, representado, de um lado, pelo avano na integrao
que o GGIF possibilita, mas, de outro, pelas srias limitaes dessa integrao entre as
instituies brasileiras e dessas com as instituies vizinhas. A falta de governana nas esferas
polticas mais elevadas que pudessem articular os rgos envolvidos no Plano, assim como o
no comprometimento das principais autoridades polticas envolvidas com o PEF fragilizam o
GGIF e seu alcance. Alm disso, Neves (2016) aponta uma srie de fatores que dificultam a
integrao por meio do GGIF, como a falta de maturidade institucional, de mecanismos de
estabelecimento de pactos, controle, avaliao e de cooperao internacional que permitam
aes integradas e a mudana de mentalidade sobre o assunto.
No plano operacional, o Plano Estratgicos de Fronteiras apoia-se nos Centros de
Operaes Conjuntas, integrados por representantes de todas as Foras participantes de
operaes. Trs operaes tm sido conduzidas no marco do Plano, sob a gide do Ministrio
da Defesa, do Ministrio da Justia e do Ministrio da Fazenda, respectivamente. O
Ministrio da Defesa lidera a Operao gata, conduzida pelas Foras Armadas em
coordenao com outros rgos federais e estaduais na faixa de fronteira para combater

 114

delitos transfronteirios e ambientais. O Ministrio da Justia mantm uma operao de

carter permanente, a Operao Sentinela, que envolve fundamentalmente a Polcia Federal,
as polcias civis e militares dos estados, a Polcia Rodoviria Federal, as Foras Armadas, a
Fora Nacional de Segurana Pblica e a Receita Federal. O Ministrio da Fazenda, por meio
do Departamento da Receita Federal lidera a Operao Fronteira Blindada, que j existia em
carter reduzido anteriormente ao PEF, mas que ganhou maior abrangncia e passou a buscar
a articulao com demais rgos na faixa de fronteira, sendo uma operao tambm de carter
permanente. Essas operaes se tornaram a face mais visvel das aes federais nas fronteiras,
sendo responsveis diretas pelo significativo aumento da apreenso de drogas, armas e
contrabando observado desde sua implementao.
As Operaes gata ocorrem em perodos pr-determinados, sendo os pases
vizinhos comunicados previamente e convidados a auxiliar nas atividades das operaes
(ZAIA, 2013)11. Uma das principais crticas em relao s Operaes gatas que estariam

11
A Operao gata 1, que ocorreu de 5 a 20 de agosto de 2011, combateu os crimes transfronteirios e
ambientais na regio de Tabatinga e Cachorro Grande na divisa com a Colmbia. Entre os objetivos dessa
operao estavam a reduo dos ndices de criminalidade na regio, a coordenao do planejamento entre
militares e agentes da segurana pblica, aumento da presena do Estado e apoio a populao residente na faixa
de fronteira (ZAIA, 2013).
A Operao gata 2, ocorreu de 12 a 16 de setembro de 2011, nas fronteiras sul e centro-oeste com o Paraguai,
Argentina e Uruguai, entre Guara e Chu. As principais metas foram a checagem de aeronaves e de combustvel,
atracadouros clandestinos, patrulha naval na calha dos rios, bloqueio e controle das estradas, reconhecimento
especializado da fronteira, revista de veculos, embarcaes, interceptao de aeronaves suspeitas (ZAIA, 2013).
A Operao gata 3, ocorreu entre 22 de novembro a 7 de dezembro de 2011, atuando em mais de seis mil
quilmetros de Bahia Negra, em Mato Grosso do Sul, at Tabatinga, no Amazonas, margeando o Paraguai, a
Bolvia e o Peru (ZAIA, 2013).
A Operao gata 4, ocorreu entre 2 e 17 de maio de 2012, nas fronteiras com Venezuela, Guiana, Suriname e
Guiana Francesa. O principal objetivo dessa operao foi mapear essa rea fronteiria, que considerado um
ponto cego para o pas devido baixa presena estatal na regio, para adensar a presena do Estado nessas
fronteiras (ZAIA, 2013).
A Operao gata 5, ocorreu entre 6 e 20 de agosto de 2012, na faixa de fronteira brasileira com a Argentina,
Uruguai e Paraguai entre as cidades de Chu em Rio Grande do Sul e Corumb no Mato Grosso do Sul. O seu
principal objetivo era intensificar a presena brasileira na fronteira e combater os ilcitos transfronteirios e
ambientais, ao mesmo tempo, em que se melhora a interoperabilidade entre as Foras e as demais agncias de
segurana e fiscalizao (ZAIA, 2013; DEFESA NET, 2012).
A Operao gata 6, ocorreu entre 6 e 22 de outubro de 2012, nas fronteiras do Brasil com Peru e Bolvia,
abrangendo os estados do Acre, Rondnia, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul de Coimbra (MS) at Gilbratar
(AC) (ZAIA, 2013).
A operao gata 7, ocorreu entre 18 de maio e 6 de junho de 2013, nas fronteiras com Guiana Francesa,
Guiana, Suriname, Venezuela, Colmbia, Bolvia, Peru, Paraguai, Argentina e Uruguai, sendo a mais abrangente
at ento, incluindo as fronteiras brasileiras do Oiapoque ao Chu. Essa Operao ocorreu s vsperas da Copa
das Confederaes e antes da Jornada Mundial da Juventude com o intuito de passar um pente fino nas
fronteiras, combater os ilcitos transnacionais e aprofundar a presena do Estado nessas regies (ZAIA, 2013).
A Operao gata 8, ocorreu entre 5 e 21 de maio de 2014, por toda a fronteira brasileira, em semelhana
Operao gata 7, mas dobrando o nmero de apreenses quando comparada Operao anterior. A Operao
gata 8 ocorreu anteriormente a Copa do Mundo com o intuito de proteger a fronteira antes de um evento de
grande porte, para alm de seus objetivos tradicionais (OLIVEIRA, 2014; BRASIL. MINISTRIO DA
DEFESA, 2014).
Operao gata 9, ocorreu entre 21 de julho e 1 de agosto de 2015, nas fronteiras brasileiras com a Bolvia e o
Paraguai, abrangendo a extenso territorial dos muncipios de Vista Alegre do Abun (RO) at Foz do Iguau

 115

voltadas aos grandes centros do pas, tentando interromper os fluxos que vo em direo a
eles, afetando severamente a economia local quando realizadas. Criticamente, atuariam de
forma a criminalizar as prticas fronteirias que, aps o fim das operaes pontuais, voltam a
transcorrer naturalmente e sem alterar significativamente a realidade securitria de quem vive
na fronteira (ALMEIDA, 2015). J a Operao Sentinela e a Fronteira Blindada existem desde
antes do PEF, sendo readequadas aps 2011, para compor as iniciativas sob a tica desse
Plano (ALMEIDA, 2015).
O Plano Estratgico de Fronteiras une Defesa, Segurana Pblica e Receita Federal e
tornou-se o marco legal que guia as polticas de segurana para a faixa de fronteira, mas
encontra seu limite no que diz respeito ao estabelecimento de instncias de atuao conjunta
entre os rgos federais e estaduais. A articulao entre rgos um dos fundamentos do
PEF, mas a falta de elaborao de um modelo de atuao conjunta para as operaes dirias
que evite a sobreposio ou a lacuna de funes pelos diversos rgos envolvidos demonstra a
baixa institucionalizao da articulao. No PEF, no claro quais devam ser os atores
envolvidos e como devem ser coordenados, o que significa que a articulao interna e a
cooperao e integrao com os pases vizinhos ocorre de modo informal com base nas
afinidades interpessoais. Desse modo, o PEF induz a articulao e a cooperao, mas no
fornece as bases sustentveis para sua continuao, o que impede que seus objetivos sejam
plenamente alcanados, j que no foram emitidos documentos oficiais posteriores que
sistematizem a coordenao interna e externa (BRASIL.TCU, 2015).

(PR). Os objetivos dessa operao se mantm em relao s demais, como intensificao da presena brasileira e
combate aos diversos ilcitos fronteirios. A principal novidade dessa Operao foi a utilizao do Sistema
Integrado de Monitoramento das Fronteiras (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2015a).
A Operao gata 10, ocorreu entre 21 e 30 de outubro, simultaneamente em duas localidades do arco
fronteirio norte. A primeira, engloba os 9,6 mil quilmetros que vo desde o muncipio de Acrelndia (AC) at
a cidade de Caroebe (RR) e os 1,8 mil quilmetros nos limites do estado do Par e Roraima com o muncipio de
Oiapoque (AP), margeando, no primeiro caso, os pases de Bolvia, Peru, Colmbia, Venezuela e Guiana; e, no
segundo caso, os pases da Guiana, Suriname e Guiana Francesa. A diferena dessa Operao se deveu
realizaes de aes pontuais e surpresas, e avanos no uso da inteligncia interinstitucional para efetivao das
aes em campo. Os principais objetivos dessa Operao foram atuar contra o crime ambiental, o garimpo ilegal,
o contrabando e o descaminho, desativar pistas de pouso clandestinas e reprimir o trfico de drogas e a pesca
predatria (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2015b).
A Operao gata 11, ocorreu entre 13 e 22 de junho de 2016, sendo a ltima realizada no escopo dessa
pesquisa. Essa operao ocorreu simultaneamente nas reas dos Comando Militares da Amaznia (CMA), do
Oeste (CMO) e do Sul (CMS), englobando as dos 11 estados brasileiros fronteirios, margeando a fronteira com
dez pases (Uruguai, Argentina, Paraguai, Bolvia, Peru, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana
Francesa) (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2016e). Essa operao abrangente deveu-se a necessidade de
proteger as fronteiras do pas antes da realizao dos eventos das Olmpiadas e Paraolimpadas, para alm de
seus tradicionais objetivos. importante ressaltar que todas as operaes possuem sua dimenso social, a qual
responsvel pela entrega de remdio, tratamento bucal, atendimento mdico, vacinao, entre outras aes
sociais.

 116

Em entrevista que consta no Apndice B dessa dissertao, Alex Jorge das Neves, ex-
coordenador da ENAFRON, vai na mesma direo do relatrio do TCU, ao afirmar que o
Plano foi uma poltica que no deu certo por no contar com mecanismos de articulao entre
os Ministrios e por ser incapaz de induzir uma articulao no plano operacional consolidada
e cooperao significativa com os pases vizinhos. Esses fatores contriburam para minar a
existncia dessa poltica ao fim do Governo Dilma Rousseff. Entretanto, Neves destaca a
importncia do Plano como um marco para se pensar a articulao, a cooperao e a
integrao fronteiria no mbito da segurana pblica por ele ser responsvel por induzir
iniciativas nesse sentido. Alm disso, as fronteiras so inscritas na pauta poltica (NEVES,
2017).

3.5.2 Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras (ENAFRON)

Na rbita do Ministrio da Justia, o PEF apoia-se em projetos e aes da Secretaria

Nacional de Segurana Pblica, do Departamento de Polcia Federal, do Departamento da
Polcia Rodoviria Federal e da Secretaria Nacional de Justia. Do ponto de vista do
planejamento de polticas de segurana pblica para as fronteiras, tem como componente
central neste Ministrio um programa especfico, a Estratgia Nacional de Segurana Pblica
nas Fronteiras (ENAFRON), entabulada desde a Secretaria Nacional de Segurana Pblica
com os objetivos de promover a articulao dos atores governamentais, das trs esferas de
governo e incentivar e fomentar polticas pblicas de segurana, uniformizar entendimentos e
aes para otimizar o investimento de recursos pblicos nas regies de fronteira. Tambm
com o propsito de ensejar essa articulao e de estimul-la nas esferas estaduais, foi
solicitado a cada estado formular seu Plano Estadual de Segurana nas Fronteiras, o qual deve
tambm servir para o planejamento de repasse de recursos da Unio nos anos vindouros. A
ENAFRON propicia, portanto, a reverberao poltica do Plano Estratgico de Fronteiras na
dimenso da segurana pblica.
O Programa ENAFRON formado por um grupo de projetos que se relacionam e
so gerenciados de maneira coordenada para a obteno de benefcios e controle que no
seriam possveis se eles fossem realizados individualmente. A ENAFRON foi baseada em
seis eixos: a) diagnstico, acompanhamento e avaliao; b) integrao sistmica e
cooperao; c) poltica nacional uniforme; d) inovaes tecnolgicas; e) poltica de pessoal; e
f) inteligncia de segurana pblica. Esses seis eixos se desdobram em uma srie de
iniciativas e aes e se baseiam-se nos sucessos e limites de aes anteriores para a segurana

 117

das fronteiras (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA, 2012). O objetivo geral do Programa

melhorar a preveno e o combate aos delitos transfronteirios e praticados na faixa de
fronteira conjuntamente com os estados e muncipios (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
A ENAFRON tem entre seus objetivos tambm aperfeioar o combate
criminalidade, principalmente com base em medidas de preveno, assistncia, represso e
fortalecimento das aes integradas para coibir o trfico de pessoas, drogas, armas, lavagem
de dinheiro e corrupo, enfrentando, assim, os ilcitos caractersticos da regio de fronteira e
intensificando a fiscalizao do fluxo migratrio (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). No
intuito de se alcanar esses objetivos era necessrio conseguir a pactuao com todos os
estados fronteirios, o que foi alcanado plenamente em 2012. Essa coordenao gerou
responsabilidades mtuas entre a Unio e os estados no combate aos crimes fronteirios,
possibilitando a realizao de vrios projetos, como criao dos Gabinetes de Gesto
Integrada de Fronteiras, etc12.
A crescente relevncia do tema da segurana pblica para as fronteiras percebida
pela elevao do oramento da ENAFRON em relao ao oramento do PEFRON. Em 2012,
quando o oramento atinge seu nvel mximo para declinar nos anos seguintes13, o pice
oramentrio da ENAFRON. Em relao parceria estabelecida entre a ENAFRON e os
estados fronteirios pode-se destacar a padronizao de processos de coleta, tratamento e
anlise de dados criminais conforme as diretrizes do Ministrio da Justia (NEVES; SILVA;
MONTEIRO, 2016). Alm disso, pode-se destacar a figura do interlocutor estadual, que
responsvel por manter o contato contnuo da ENAFRON com os estados, auxiliando-os e
negociando a pactuao necessrio para alcance dos resultados.
O Mapa 7 mostra a disperso e o grau de investimentos, conforme o valor dos
convnios firmados, por estado e muncipios na faixa de fronteira. Inclui 219 muncipios,
considerando tambm 41 muncipios que ainda tinha convnios firmados com o PEFRON,

12
Auxlio ao reaparelhamento dos rgos estaduais de segurana pblica; capacitao de profissionais que atuam
na fronteira; procedimentos operacionais para atuao na fronteira; grupo de trabalho de radiocomunicao
integrada; sistema de radiocomunicao digital; diretrizes da poltica de pessoal para os profissionais de
segurana pblica que atuam na fronteira (PNUD); pesquisa sobre segurana pblica nas fronteiras (UFRJ
Retis e NECVU); Sistema de Videomonitoramento nas fronteiras; e consultorias sobre as boas prticas das
polticas, planos, programas e projetos no Brasil, Estados Unidos, Mxico, Unio Europeia, China, Rssia e
ndia, que possam ter relao com o PEF e a ENAFRON (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
13
O primeiro ano da ENAFRON, 2011, teve um oramento 84% maior do que no ltimo ano, 2010, do
PEFRON. O oramento da ENAFRON de 2011 at 2014 girou em torno de 412.281.117,68 reais, sendo que em
2011 o oramento foi de 76.444.650,50; em 2012 foi de 192.962.341,54; em 2013 foi de 83.858.694,00; e em
2014 foi de 59.018.431,64. Desse modo, o ENAFRON teve seu auge oramentrio em 2012 e um constante
declnio posteriormente (BUENO, 2014). Os anos de 2011, 2012 e 2014 so os mais marcantes do ponto de vista
de financiamento para a estruturao das Polcias Militares, Civis e Percia nos muncipios prioritrios da faixa
de fronteira (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).

 118

para alm dos 178 firmados com a ENAFRON (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
Percebe-se pelo mapa que as cidades-gmeas tendem a captar maiores recursos devido a sua
posio estratgica, o que torna os Arco Central e Sul mais densos em termos de
investimentos, devido ao prprio nvel de urbanizao fronteiria dessas regies.

Mapa 7 Valor dos convnios do ENAFRON dos estados e municpios da Faixa de Fronteira
(2012-2013)

Fonte: Neves; Silva; Monteiro (2016).

 119

A ENAFRON representou um importante avano em um sentido que no foi

alcanado por outras iniciativas. Ela foi capaz de inscrever os temas de fronteira como
prioridade nas agendas dos governos estaduais por meio da combinao de componentes de
planejamento dado pelos planos estaduais de segurana pblica nas fronteiras e do
provimento de recursos financeiros e materiais combinados com o monitoramento dos dados
que permitam auferir a eficcia na sua aplicao e, assim, retroalimentar a prpria poltica.
Alm disso, a ENAFRON, no mbito da SENASP, foi a nica instituio que buscou
promover efetivamente a articulao; outras iniciativas no mbito do PEF no buscaram a
efetiva articulao com demais atores. Nesse sentido, a falta de um mecanismo de articulao
no mbito poltico minou muito dos resultados e do avano da articulao no mbito tcnico-
operacional das iniciativas de segurana pblica para as fronteiras (NEVES, 2017).
A implantao dos GGIFs no marco dos Estados e municpios deve tambm ser
destacada pelo que representa no engajamento destes com aes federais, assim como a
cooperao entabulada com as universidades para a obteno e anlise de dados que
subsidiem o planejamento das polticas pblicas no campo da segurana nas diferentes esferas
de governo.
Apesar desses importantes avanos e sucessos quanto coordenao e ao
envolvimento dos Estados, a ENAFRON enfrenta, desde sua criao, alguns problemas de
articulao com as unidades federativas, dada a reticncia dos governos estaduais para com a
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), j que aes passadas no haviam tido
sucesso, na viso dos governos estudais, por dificuldades de execuo do prprio Governo
Federal. A forma encontrada para vencer tais reticncias e minimizar os problemas de
execuo foi a abertura de editais estaduais para trabalho em 60 muncipios fronteirios
considerados os mais problemticos. Visava-se estabelecer condies que assegurassem que
as aes fossem implementadas efetivamente nas reas mais crticas, no somente nas
capitais. Posteriormente, ainda que as dificuldades na interlocuo com estados no
estivessem plenamente superadas, a pactuao com os estados permitiu avanar na expanso
da ENAFRON, tendo a Portaria Ministerial n 12, de 16 de maro de 2012, definido 178
muncipios prioritrios, incluindo So Caetano de Odivelas (PA), Abaetetuba (PA) e Tef
(AM) que no fazem parte da faixa de fronteira, mas so considerados estratgicos (NEVES;
SILVA; MONTEIRO, 2016). O Mapa 8 apresenta uma noo do alcance da ENAFRON na
faixa de fronteira.

 120

Mapa 8 Abrangncia geogrfica do Diagnstico SENASP/ENAFRON (2012)

Fonte: NECVU/Retis (2013) apud Neves; Silva; Monteiro (2016).

Uma das vias de dilogo entre o governo federal e os Estados transcorre por meio
dos GGIF e de Cmaras Temticas Estaduais, uma vez que nem todos os estados implantaram
os GGIF. Ocorrem Reunies Nacionais anualmente para analisar o andamento do programa e
promover o intercmbio de experincias e boas prticas a nvel federal. Trata-se de uma
coordenao mais prxima do processo, pois muitos gargalos so derivados de problemas de

 121

articulao entre os rgos. Nesse sentido, o suporte prestado pela ENAFRON para a
instalao dos GGIF foi extremamente importante para o prosseguimento das demais
iniciativas do Programa (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
As visitas tcnicas, os Simpsios Estaduais e os Encontros Tcnicos da ENAFRON
realizados nas fronteiras, normalmente nas cidades-gmeas, pela ENAFRON-SENASP, em
parceria com os estados, busca aproximar a percepo federal da fronteira das percepes
locais, que julgam a realidade fronteiria de maneira distinta, criticando, muitas vezes, o
distanciamento da Unio dos desafios presentes na fronteira. Desse modo, a ENAFRON age
diretamente na alterao da percepo do centro sobre a segurana na fronteira, assim como
busca aproximar a fronteira, enquanto periferia do sistema poltico, do processo de gesto
poltica para produzir polticas mais ajustadas s necessidades daquela realidade (BRASIL.
SENASP, 2014).
No PEF e na ENAFRON, persiste uma rea a ser melhor trabalhada, o dilogo e a
coordenao entre os estados da faixa de fronteira e aquelas cuja populao mais consomem
drogas. No mesmo sentido, os recentes balanos dos resultados das operaes deflagradas no
marco do Plano Estratgico de Fronteiras retratam avanos na represso ao crime organizado
nas fronteiras brasileiras, mas ainda persistem lacunas importantes como a ausncia de uma
viso de segurana pblica integrada e de uma cultura de cooperao entre polcias. As
sucessivas operaes conjuntas so essenciais para alterar essa realidade, mas a mudana de
cultura institucional se produz em uma escala de tempo maior. Outra falha observada o
dficit de articulao com o MRE, tradicionalmente afastado das questes afetas segurana
pblica para alm do que compreende a atividade consular.
A articulao da ENAFRON com o MRE considerada insuficiente na viso dos
gestores do Programa e por agentes diplomticos, que apontam ser ainda preciso maior
esforo diplomtico para uniformizao da poltica de segurana pblica nas fronteiras em
nvel bilateral e regional e para que o dilogo e a articulao formal do Brasil com os vizinhos
possa se dar por meio de operaes e exerccios conjuntos para alm da doao de
equipamentos, capacitao de profissionais, intercmbio de informaes, temas que pautam as
aes no presente (NEVES, 2017). H, portanto, importante dficit em matria de integrao
transfronteiria, cuja superao requer um mais estreito relacionamento entre as instncias
polticas da segurana pblica nos diferentes planos de governo e o aparato diplomtico.
Enquanto isso, alguns GGIFs abrem espao para que representantes das foras policiais
presentes nos municpios lindeiros de pases vizinhos que participem, a convite, de suas
reunies, abrindo, assim, uma frente de dilogo que, por sua relativa informalidade, vista

 122

com reservas pelo MRE (NEVES, 2016). Nesse sentido, a cooperao em matria de
segurana com os pases vizinhos ocorre de maneira espordica em meio desconfiana, sem
que haja planejamento mais amplo que conte com a intermediao do Ministrio das Relaes
Exteriores (NEVES, 2017; BRASIL.TCU, 2015).
Os recursos prprios da ENAFRON duraram at o ano de 2014, aps essa data
continua suas funes mediante os estados que pactuaram junto a SENASP, mas tem,
gradativamente, suas atribuies e funcionamento mudado em relao ao perodo de 2011-
2014. Em 2016, a ENAFRON absorvida pelo Programa de Proteo Integrado das
Fronteiras (PPIF), institudo pelo Decreto 8.903/2016, que subordina a gesto de polticas
pblicas de segurana pblica nas fronteiras do Ministrio da Justia ao Gabinete da
Segurana Institucional da Presidncia da Repblica (GSI) por meio da participao da
SENASP no Comit Executivo do Programa de Proteo Integrado de Fronteira (PEREIRA,
2017).
O Programa ENAFRON, nos termos que foi criado, no teve continuidade por conta
da alterao que as polticas fronteirias passaram no mbito de gesto poltica, como o fim
do PEF e o comeo do PPIF, e as consequncias disso na gesto poltica da segurana e
defesa das fronteiras. Nesse sentido, Neves (2017) afirma que

o que eu vejo que essa poltica parou nesse estgio, no incio da consolidao.
Ento voc me pergunta deu certo? Eu acredito que ela estava no caminho certo,
mas a poltica de uma forma geral, ela no deu certo porque no teve continuidade,
se uma poltica no tem continuidade ela no prospera, ainda que tenha tido
resultados. No deu certo por contar com severas limitaes e por no contar com
mecanismos de priorizao e de articulao, esta minha viso.

Entre os motivos citados por Neves (2017) na entrevista, podemos destacar a falta de
articulao no nvel poltico e maior envolvimento das autoridades com a poltica e a falta de
sinergia dos outros Ministrios para o desenvolvimento de esforos conjuntos nas fronteiras.
Nesse sentido, os avanos tcnicos e operacionais transcorreram dentro dos limites que foram
impostos, conseguindo, ainda assim, mudanas substanciais na maneira que a segurana
pblica para as fronteiras era gestada anteriormente (NEVES, 2017).

3.5.3 O CENSIPAM na estrutura do Ministrio da Defesa

 123

O CENSIPAM foi inaugurado em 2002, sendo vinculado Casa Civil da Presidncia

da Repblica. Seu objetivo fundamental gerenciar o SIPAM e o SIVAM. Desse modo, a
gesto oriunda desse Centro aumentaria o nvel de informaes da regio amaznica,
auxiliando a implementao de polticas e tomadas de deciso. O compartilhamento de dados
ajudaria os rgos atuantes a definirem estratgias conjuntas, otimizando o combate a
possveis crimes e delitos.
A partir de 2011, o CENSIPAM passou a ser de responsabilidade do Ministrio da
Defesa com base no Decreto n 7.424, de 5 de janeiro de 2011. Com isso, h um maior
comprometimento do rgo com outros programas do MD, como as Operaes gata, bem
como um alinhamento com as diretrizes da Estratgia Nacional de Defesa. Apesar do carter
militar que lhe muitas vezes conferido, o Centro participa diretamente em mbitos sociais,
como o programa Terra Legal e a Operao Arco Verde no intuito de promover a
sustentabilidade e a regularizao da terra (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2012a).
notvel o amadurecimento da instituio para adoo de polticas desde sua
criao, h mais de uma dcada. Atualmente, referncia no uso de sensoriamento remoto, o
que possibilita parcerias e aproximaes com outros pases, como foram os casos do
Seminrio Sul-Americano de Monitoramento de reas Especiais promovido pelo
CENSIPAM para a discusso de um gerenciamento comum da regio amaznica, o qual foi
um desdobramento IV Reunio do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS/Unasul), e a
negociao entre Brasil e China em 2014. Na ocasio, os pases celebraram um acordo na
jurisdio do SIPAM para o fomento da cooperao em matria de defesa (BRASIL. SIPAM,
2016a). Esse amadurecimento, desde a criao do SIPAM at a inaugurao do CENSIPAM,
representa uma mitigao das desconfianas apontadas por Miyamoto (2011) quando da
criao do SIPAM no governo Collor sem a consulta dos demais pases vizinhos na regio, o
que demonstra um avano para uma percepo securitria que inclua elementos de
cooperao e de integrao com os demais vizinhos e outros pases do globo.
Apesar de ser uma instituio relativamente nova, o CENSIPAM conta com trs
Centros Regionais (Belm, Manaus e Porto Velho) e uma coordenao, situada em Braslia, o
que redireciona um oramento significativo para os seus projetos, como o Cartografia da
Amaznia, para qual j foram investidos R$ 333 milhes. Ademais, seus equipamentos
principalmente as antenas de monitoramento auxiliam em dois mbitos: o militar, como j
explicitado, e o social, por meio de ao conjunta com o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, no qual 166 antenas (das 540 totais) so utilizadas para o

 124

cadastramento das famlias em programas sociais como o Bolsa Famlia (BRASIL. SIPAM,
2016b).
Apesar da sua importncia, o CENSIPAM passa por uma fase crtica em seus
oramentos. De 2012 at 2015, os recursos alocados para o setor de investimento no rgo
diminuram consideravelmente, indo de 13 para 8 milhes de reais (com exceo de 2014,
quando os gastos foram de 16 milhes). Ademais, seu custeio cresceu, passando de cerca de
R$ 9 milhes em 2012 para R$ 39 milhes em 2015 (BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA,
2016d).
Apresentando-se com uma das principais ferramentas do CENSIPAM, o SIVAM
adquiriu a funo de reforo para a Fora Area Brasileira (FAB) no monitoramento do
espao areo brasileiro na Amaznia Legal. A operacionalidade do SIVAM decorre de um
projeto multidisciplinar de estrutura comum e integrada a fim de adquirir, visualizar,
processar, armazenar e difundir dados e imagens para a utilizao dos rgos da regio. Os
dados e imagens produzidos so referentes ao sensoriamento remoto por satlite e ao
sensoriamento areo para a vigilncia e controle de trfego areo e de superfcie, auxlio
navegao area, monitoramento de comunicaes, redes de telecomunicaes e tratamento e
visualizao de dados. Essa grande base dados armazenada e difundida entre os rgos
envolvidos no SIPAM (FAGUNDES, 2013 apud SCHERMA, 2015).
Criado com um investimento de 1.4 bilho de dlares, quantia alta poca, o sistema
tecnolgico proveniente do Sistema desponta como um dos principais alicerces na coleta de
informaes para as tomadas de deciso. Entretanto, tornou-se mais conhecido publicamente
aps uma srie de denncias sobre trficos de influncia de parlamentares brasileiros
envolvendo as empresas que estavam na disputa da licitao do projeto no governo FHC.
Apesar do seu incio conturbado, o SIVAM se desenvolveu e em 2005 e j auxiliava no
projeto de criao do Quarto Centro Integrado de Defesa Area e Controle de Trfego Areo
(CINDACTA IV), ampliando a soberania brasileira na regio e melhorando os aportes de
comunicao e controle de fluxo areo (BRASIL. CINDACTA IV, 2016). Mesmo sendo
considerado um dispositivo chave para a proteo das fronteiras, o SIVAM conta com um
oramento baixo. Em 2012, as despesas executadas pelo Ministrio da Defesa foram de
apenas R$ 909 mil, sendo subtrado ainda mais em 2014, com R$ 66 mil.

3.5.4 O Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras

 125

Outra importante iniciativa para a proteo fronteiria o Sistema Integrado de

Monitoramento de Fronteiras (SISFRON). Concebido como um sistema integrado de
sensoriamento, auxlio tomada de deciso e de emprego operacional com o objetivo de
fortalecer o papel do Estado na faixa fronteiria, o SISFRON surgiu por meio da demanda de
uma estratgia capaz de estabelecer comunicao com diversos rgos e que pudesse abranger
toda a fronteira brasileira. Sua idealizao surgiu em 2009 como parte da Estratgia Nacional
de Defesa, na qual h a orientao para o seguimento do trip mobilidade,
monitoramento/controle e presena territorial (VASCONCELOS FILHO, 2014, p. 42).
Alm da END, que prev o substrato estratgico para o planejamento e
implementao do SISFRON, outros dois pontos podem ser citados como antecedentes desse
Sistema. Primeiro, as transformaes legais que alteram as atribuies das Foras Armadas;14
segundo, o lanamento do PEF, que prev aes das Foras Armadas e articulao com os
rgos de segurana pblica e de fiscalizao (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). Esses
pontos embasam a constituio e a implementao do SISFRON enquanto projeto estratgico
para o Exrcito Brasileiro, mas com impactos diretos para os rgos de segurana pblica e
fiscalizao.
O SISFRON , assim, um sistema de comando e controle, comunicaes,
computao, inteligncia, vigilncia e reconhecimento que visa dotar a Fora Terrestre de
meios e habilitadores a uma presena efetiva na faixa de fronteira brasileira (EXRCITO
BRASILEIRO in SCHERMA, 2015). O principal objetivo desse sistema o fortalecimento da
defesa territorial do pas e a manuteno da soberania nacional na faixa de fronteira, o que
propiciaria um aumento decisivo do controle dessa regio. O Arco Central, e especificamente
a cidade de Dourados (MS), tendo como base a rea da 4 Brigada de Cavalaria Mecanizada,
foi escolhido como regio piloto para a implantao do programa. Essa escolha justifica-se
por uma regio crtica para a segurana e por no haver nela outro programa operando, como
o SIVAM no Arco Norte (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
O SISFRON tambm descrito como um sistema de sensoriamento, de apoio
deciso e de atuao operacional com o intuito de fortalecer a presena e a capacidade de ao
do Estado na faixa de fronteira (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). O subsistema de
sensoriamento tem a misso de vigiar a faixa de fronteira, coletar e transmitir dados que

14
A Lei Complementar n 117/2004 que altera a Lei Complementar n 97/1999 com o intuito de conceder novas
funes subsidirias para as Foras Armadas. O inciso IV da LC de 2004 citada alterada, posteriormente, pela
Lei Complementar n 136/2010, em especfico em seu Artigo 16, que trata especificamente da faixa de fronteira
terrestre, considerando os delitos transfronteirios e os ambientais, alm da forma de atuao por meio de aes
preventivas ou repressivas, isoladas ou coordenadas.

 126

possibilitem a deteco, a identificao e o monitoramento remoto dos eventos de interesse

(NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). O subsistema de apoio deciso objetiva suprir as
operaes na faixa de fronteira com conhecimentos relevantes produzidos a partir desse
Sistema (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). Por fim, o subsistema de atuao visa
realizar aes de defesa, de segurana, de preveno e de represso contra delitos
transfronteirios e ambientais na faixa de fronteira (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016).
De incio, esse sistema gerou desconfianas por dois motivos principais. Em primeiro
lugar, devido preocupao de pases vizinhos em relao ao uso do SISFRON sobre seus
territrios. Havia, alm disso, a desconfiana em repassar ao Brasil informaes e dados
estratgicos. Entretanto, o potencial desse projeto em assegurar a segurana das fronteiras em
suas diversas dimenses, como segurana pblica, ambiental, entre outras, bem como a busca
em dirimir as desconfianas com os pases fronteirios tm aproximado o Brasil de seus
vizinhos.
No que concerne a esses objetivos, o SISFRON prev a atuao em conjunto com
sistemas similares, como o SIPAM, o Sistema de Gerenciamento da Amaznia Azul
(SisGAAZ) e o Sistema de Defesa Aeroespacial Brasileiro (SISDABRA), contemplando
mbitos das trs foras nacionais. Destarte, opera por meio de um complexo sistema que est
previsto para ser completamente implantado em dez anos, a partir da sua data de criao, em
2012 (NEVES; SILVA; MONTEIRO, 2016). Entretanto, a complexidade do projeto e os
recursos incertos podem fazer com que o prazo de completa implementao do sistema seja
adiado.
Por se tratar de um projeto relativamente novo, h mais prospeces de cenrios
possveis com tal empreendimento do que resultados slidos. Cabe ressaltar, no entanto, que
os benefcios que esse Sistema pode trazer ajudar a desenvolver toda a regio-alvo,
principalmente no que tange integrao regional, cooperao com pases vizinhos,
gerao de empregos, ao fortalecimento da soberania, ao auxlio a outros rgos e ao fomento
do desenvolvimento tecnolgico. Ademais, esse Sistema impacta sobre todo o
desenvolvimento do aparato militar do Exrcito, devido s necessidades de manuteno e
proteo dessa infraestrutura tecnolgica, alm de estimular a indstria nacional (NEVES;
SILVA; MONTEIRO, 2016).
Apesar de seu carter preponderantemente militar, h aspectos ambientais e sociais
que devem ser levados em conta, como a assistncia s comunidades pouco habitadas e/ou
afastadas, a utilizao de recursos tecnolgicos a fim de levar educao distncia e
melhorias na comunicao. Dessa forma, pretende-se que o Estado esteja mais presente no

 127

somente por meio das Foras Armadas para a defesa, mas tambm para a melhoria da
qualidade de vida da populao.
O SISFRON no tem recebido o oramento previsto em sua concepo15. A primeira
fase, que iria abranger 650 km de fronteira (dos 16.886 inicialmente previstos), est atrasada,
com previso de concluso adiada de 2016 para 2017. O atraso impacta direta e
negativamente no combate aos crimes de maior preponderncia na faixa fronteiria. Apesar
das adversidades, o SISFRON tem conseguido estabelecer boas relaes com outras reas de
segurana, entre elas, a energtica: desde 2015, h um estudo sobre uma provvel parceria
entre o Sistema e a Usina de Itaipu, para que esta coopere com um programa de baterias de
sdio a fim de garantir que haja recursos energticos para os equipamentos de monitoramento
em localidades de difcil acesso.

3.5.5 O Amaznia SAR

O projeto mais ambicioso vinculado ao CENSIPAM, atualmente, o Amaznia

SAR, que tem como objetivo combater o desmatamento ilegal e outros crimes por meio de um
radar orbital que monitorar aproximadamente 950 mil km da regio, o que equivale a 17%
da Regio Amaznica. Apesar de j ter sido utilizado em 2013, o alto custo devido ao uso de
radares aerotransportados na aeronave R-99 da Fora Area Brasileia (FAB) prejudicou sua
continuidade, paralisando-o por dois anos. Entretanto, devido retomada gradual das taxas de
desmatamento aps 2013, o projeto ganhou fora e voltou a ser posto em pauta, sendo
apreciado, em 2015, com um investimento de R$ 63,9 milhes proveniente do Fundo
Amaznia via BNDES para os seis anos de vigncia (dois anos para o incio das atividades e
quatro para a sua plena ao) (BRASIL. FUNDO AMAZNIA, 2016).
Os investimentos iniciais so importantes no curto prazo para adquirir imagens de
radares para o CENSIPAM, e o principal uso dos recursos do Banco Nacional de
Desenvolvimento (BNDES) sero para a construo da primeira antena e da infraestrutura
necessria na cidade de Braslia para que se possa realizar um monitoramento sistemtico.
Estima-se que a partir de 2018 esse equipamento esteja em funcionamento e, em 2019, possa-

15
Com uma estimativa de investimento de R$ 1 bilho por ano, o Sistema conta com R$ 300 milhes anuais, em
mdia, inviabilizando a aquisio de equipamentos e o avano nas demais fases de sua estruturao. Com os
atrasos, o projeto tende a encarecer-se, gerando um efeito bola de neve, que tem como resultado, na maioria
das vezes, a inviabilizao do negcio. Ademais, apesar do projeto ter obtido em 2013 e 2014 um oramento
relativamente alto, de R$ 242 milhes e R$ 256 milhes, respectivamente, em 2015 no houve como escapar dos
cortes governamentais. Com uma despesa executada de 160 milhes de reais, o SISFRON enfrenta um grande
desafio para continuar sendo um projeto de ponta a ser entregue em um prazo prximo ao que fora pretendido
em sua concepo.

 128

se avanar na construo desse projeto em conjunto com o Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Renovveis (IBAMA) e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(INPE).
Espera-se que a implementao do Amaznia SAR possa ajudar outro sistema com
objetivo anlogo, chamado de Deteco de Desmatamento em Tempo Real (DETER). Com
isso, esse se beneficiaria das imagens capturadas pelo radar orbital e fomentaria a fiscalizao
e o combate a esse crime.

3.5.6 Apreciao do Governo Dilma

O governo Dilma caracterizado como o auge das iniciativas brasileiras de

segurana para as suas fronteiras. O Plano Estratgico de Fronteiras e a Estratgia Nacional de
Segurana Pblica paras as Fronteiras so as principais iniciativas desse perodo. O Plano
importante por criar uma diretriz geral de direcionamento das polticas de segurana para as
fronteiras, com base nos Ministrios da Justia, Defesa e Fazenda. Alm disso, a previso de
articulao e cooperao externa so outros marcos do PEF, ainda que por falta de
operacionalidade muitos de seus objetivos tenham sido incompletos ou no alcanados. A
ENAFRON emerge como programa responsvel por operacionalizar o PEF no seio do
Ministrio da Justia. O foco do PEF na segurana fronteiria coloca o Ministrio da Justia
em posio de destaque, j que a pasta responsvel pela segurana pblica. Por essa razo, a
ENAFRON ganha destaque mediantes as demais aes do PEF no plano de gesto de
polticas federais para as fronteiras, buscando o compromisso dos Estados, patrocinando a
criao e o desenvolvimentos dos GGIFs, alm de incentivar a articulao com o Ministrio
da Defesa e da Fazenda.
O escopo no qual a ENAFRON foi criada, contando com limitaes de pessoal e de
atribuio, alm de no ser institucionalmente consolidada resulta em sua limitao frente a
desafios institucionais e na resistncia de instituies de maior maturidade institucional que
possuem seu prprio modus operandi. Como apontado no relatrio do TCU (2015), a
dificuldade em se criar mecanismos slidos que embasem a articulao dos diversos rgos
em campo e gesto de polticas e iniciativas para as fronteiras foram os principais limitadores
do PEF, e barreiras que limitaram a ENAFRON e demais Ministrios envolvidos com a
segurana fronteiria.
O Amaznia SAR, o SISFRON, a transferncia do CENSIPAM para o MD, a
continuao da CDIF e a expanso do Calha Norte demonstram a proliferao das iniciativas

 129

brasileiras no campo da segurana e defesa das fronteiras. Nesse sentido, cabe destacar que
iniciativas no campo do desenvolvimento social, importantes para o desenvolvimento da faixa
de fronteira, no tiveram o mesmo vigor que as iniciativas voltadas para as reas de segurana
e defesa. Isso pode ser explicado pela ocorrncia dos grandes eventos, como a Copa do
Mundo e as Olimpadas, o que tornou a necessidade por proteo e blindagem das fronteiras
um imperativo mediante a ascenso do terrorismo na cena internacional, principalmente, em
eventos internacionais e de grande fluxo de pessoas. Os grandes eventos potencializam a
crescente priorizao das fronteiras, mas ressaltam os aspectos operacionais de segurana e
defesa em detrimento dos aspectos de desenvolvimento social e reduo das vulnerabilidades
socioeconmicas.
Pode-se identificar aqui a transio plena em termos de documentos de polticas de
segurana e defesa para as fronteiras do Paradigma Realista para o Paradigma Transnacional
das fronteiras do pas, ainda que haja um reforo das instituies e estruturas de barreira,
fiscalizao e controle da fronteira para evitar a entrada de fluxos indesejados.
Concomitantemente, h um forte estimulo para a entrada de investimentos e pessoas entre
turistas e imigrantes qualificados , fluxos considerados desejveis. Um olhar atento para as
iniciativas deslanchadas e continuadas nesse perodo constata a consolidao de uma mudana
iniciada no perodo Sarney com o Calha Norte: a gradual mudana do Paradigma Realista
para o Paradigma Transnacional das Relaes Internacionais para as fronteiras do pas. Essa
tendncia no significa necessariamente uma evoluo, j que essa mudana mais sensvel
nas iniciativas, no sendo plenamente operacional para todas as fronteiras porque cada
fronteira apresenta um nvel distinto de interao com o outro lado, alm disso essa transio
sensvel a retrocessos tambm.

3.6 CONCLUSO PARCIAL

Este captulo discutiu as principais iniciativas brasileiras no campo da segurana e

defesa para as fronteiras brasileiras, do incio do governo Sarney at o fim do governo Dilma.
O perodo Sarney um marco por conta do Projeto Calha Norte, com suas duas vertentes
militar e civil. Inicialmente, a vertente militar preponderou, de modo que se verificou a
continuidade de uma poltica fronteiria soberanista, sob o marco do Paradigma Realista, ao
estabelecer a fixao da populao no Arco Norte e melhorar as infraestruturas de proteo. A
grande inovao dessa iniciativa deve-se ao fato de haver preocupao com o mbito social e
o desenvolvimento da regio, mesmo que esse aspecto tenha sido marginal at a atualizao

 130

dessa iniciativa em 2005. Ressalta-se, contudo, que o mero fato de a preocupao existir
desde sua gnese assinalava uma pretenso inovadora.
Percebemos que no transcorrer do perodo democrtico, a maioria das iniciativas
regionais para as fronteiras brasileiras foram destinadas ao Arco Norte por conta de suas
imensas vulnerabilidades associadas s grandes riquezas que existem naquele territrio. Nesse
sentido, o Arco Norte insere as fronteiras na agenda poltica contempornea, principalmente,
pela vertente militar e de defesa da soberania, mas que, gradualmente, migra para outros
campos, como o social e o da segurana pblica. preciso constatar que a securitizao das
fronteiras ainda prepondera, mas pelo vis da segurana pblica como fator principal, que se
distingue de uma agenda estritamente militar e soberanista. A agenda de segurana pblica, ao
mesmo tempo que securitiza as fronteiras, tambm atenta para demandas sociais que
precisam ser resolvidas de modo que se previnam e amenizem os problemas de segurana
pblica de alcance e natureza transnacional e global.
O avano da globalizao e dos processos regionais de integrao possibilitaram um
aumento dos fluxos transfronteirios. Com isso, tambm ocorreu um aumento dos fluxos
ilcitos. Ao considerarmos os desafios retratados no Captulo 2, podemos verificar que muitos
dos desafios com os quais se busca lidar na fronteira apresentam uma caracterstica
transnacional ou global. Isso significa que a fronteira vista, desde tal perspectiva, como
desnecessria e ruim. Nesse sentido, ignoram-se as fronteiras e suas instituies para a
realizao de lucro. Alm de grupos mais internacionalizados, h os grupos locais ou cidados
individuais que buscam tambm lucrar com a debilidade das fronteiras, ignorando sua funo
de barreira e as instituies de controle e fiscalizao para a vivncia das prticas sociais
naturalizadas nessas localidades.
As iniciativas brasileiras tinham, inicialmente, uma preocupao em resguardar a
soberania e proteger o territrio nacional de ideologias ou potncias estrangeiras. O fim da
Guerra Fria e o processo de redemocratizao no pas alteraram essa percepo
exclusivamente soberanista para uma preocupao com o desenvolvimento da regio
fronteiria e de sua segurana em termos de segurana pblica e fiscalizao tributria.
Percebemos que o PEF um marco na busca de consolidar um Paradigma Transnacional para
as fronteiras, o que pode gerar, inciativas que realmente incorporem de modo efetivo os
vetores de articulao interna e cooperao externa para enfrentamento dos desafios
fronteirios.
Polticas para as fronteiras que estejam alinhadas ao Paradigma Transnacional
podero contribuir para minar a insegurana nos espaos fronteirios. Esse aspecto no

 131

implica, necessariamente, o comprometimento da soberania no que tange s funes bsicas

que o Estado deva cumprir naqueles espaos ainda que se flexibilize o controle para a entrada
de determinados fluxos. Entretanto, na medida que as questes de segurana permaneam
como objeto central de ateno nos espaos fronteirios, o avano das concepes de
segurana fronteiria rumo ao Paradigma Transnacional tende a permanecer condicionado,
quando no contido, por impulsos provindos de concepes realistas que, por sua vez,
restringem as condies para a consecuo de objetivos e propostas de cooperao e
integrao com os pases vizinhos nessa matria.
Este captulo descreveu as iniciativas brasileiras e como elas se inserem em um
contexto de integrao regional. Por fim, podemos constatar que apesar das mudanas
institudas a partir do PEF, percebe-se que as hipteses h1 e h2 descritas na introduo dessa
dissertao foram confirmadas, j que (h1) as polticas brasileiras no so adequadas aos
desafios presentes em cada Arco por no conterem, em sua implementao, articulao
efetiva entre as burocracias internas e dessas com os pases vizinhos nessa temtica. Alm
disso, (h2) as polticas foram concebidas de maneira generalista e unilateralmente, de modo
que no compreendem as especificidades de cada fronteira e no incorporam, portanto, as
vicissitudes e a realidade fronteiria, limitando-se problemtica geral, vinculadas sobretudo
aos grandes centros, afastados das fronteiras. Verifica-se a falta de polticas desenvolvidas a
partir do envolvimento de quem est na ponta no processo poltico de desenho e a ausncia de
efetiva articulao dos mbitos polticos entre si e destes com as reas operacionais, bem
como nota-se a falta de polticas binacionais desenhadas para uma zona comum, o que mina o
alcance e a efetividade de tais polticas.
O relatrio do TCU (2015) e a maneira como as Operaes gata, Sentinela e Fronteira
Blindada transcorrem no marco do PEF parecem estarem mais conectadas s dinmicas de
insegurana dos grandes centros do que da prpria fronteira (ALMEIDA, 2015).
Considerando a abordagem terica utilizada aqui percebemos a desconsiderao por completo
dos elementos de Paradigma Global existentes na fronteira, quando olhado por ticas no
estatal. Por outro lado, as polticas no conseguem abarcar plenamente a prpria dimenso
Transnacional, a qual as iniciativas mais recentes analisadas aqui se propuserem. Prevalecem,
assim, os elementos do Paradigma Realista em muitas polticas e principalmente na
implementao destas. Em suma, percebe-se que a cooperao e a integrao fronteiria ainda
so desafios que precisam ser superados.

 132

4 A FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI

A fronteira com o Paraguai (1872) foi a ltima estabelecida no Imprio. Isso no

ocorreu por acaso. Os entraves polticos e securitrios que giravam em torno do jogo
geopoltico na regio levaram os pases do Cone Sul maior guerra presenciada no
continente: a Guerra do Paraguai. Esse conflito possibilitou a primeira demarcao de
fronteiras entre o Brasil e o Paraguai aps a independncia de ambos; entretanto, esse tratado
no foi suficiente para dirimir os problemas de fronteira e, muito menos, os problemas que
continuariam a serem ameaas segurana e soberania de ambos os pases.

Quadro 4 Principais negociaes de fronteiras entre Brasil e Paraguai

Tratado de Limites 9.jan.1872
Tratado Complementar 21.mai.1927
Protocolo de Instrues 9.mai.1930
Ata de Foz de Iguau 22.jun.1966
Protocolo Adicional ao Tratado de 1927 4.dez.1975
Notas Ilhas do Rio Paraguai 15.fev.1978
Fonte: Furquim Jnior (2007, p. 112).

A fronteira oeste brasileira com o Paraguai esteve historicamente isolada do restante

do Brasil, estando prxima de uma realidade republicana, de lngua espanhola, sem
escravido e que era de difcil acesso para os brasileiros que quisessem chegar quela
regio16. A integrao daquele espao ao restante do Brasil ocorreu a partir dos acordos de
livre navegao no rio Paraguai firmados em 1856 e adendados em 1858 (GARCIA, 2009). A
rivalidade entre Brasil e Argentina e os atritos com Uruguai e Paraguai impulsionavam o
anseio brasileiro de integrar essa regio, ocupando-a militarmente e almejando projetar poder
por meio da abertura da navegao. Diferentemente destas, as fronteiras do Arco Norte se
mantinham pouco povoadas e o interesse brasileiro era de manter a navegao na regio
amaznica fechada visando a diminuir a circulao das potncias estrangeiras na regio
(CERVO, 2010).

16
A dificuldade em manter a soberania sobre a regio do atual Mato Grosso pode ser percebida pelo caso de
Chiquito em 1825, quando Dom Pedro I evitou que o Brasil entrasse nessa situao conflituosa por temer que a
tenso pudesse transbordar para as regies de fronteira brasileira, que seriam difceis de serem defendidas
(GARCIA, 2009).

 133

Em relao defesa, a fronteira recebeu um tratamento especial a partir da Lei

Imperial n 601/1850, que proibia a venda de terra na faixa de 10 lguas das fronteiras
(SZOCHALEWICZ, 2014). As foras armadas tm presena na fronteira com o Paraguai,
mesmo antes da guerra. Em 1827, iniciaram-se as atividades formais da Marinha por meio da
criao do arsenal de Marinha da provncia do Mato Grosso (SZOCHALEWICZ, 2014). O
Exrcito tambm j estava presente na regio antes do conflito por meio de uma guarnio
que contava com Corpo de Artilharia, Caadores, Cavalaria Ligeira e, a partir de 1861, com a
Companhia de Pedestre (SANTOS, 2010). Essa presena das Foras Armadas representa uma
frente militar de ocupao, que no significava, necessariamente, que as fronteiras estivessem
protegidas. O nmero baixo de militares e as condies reduzidas em meio a um vasto
territrio tornavam a fronteira oeste brasileira extremamente vulnervel, fazendo com que as
relaes amistosas com o Paraguai se tornassem fonte de segurana e estabilidade nas
fronteiras entre ambos. Esse cenrio mudou com a Guerra do Paraguai, quando as Foras
Armadas passaram por uma reestruturao e a fronteira passou a ter uma presena militar
maior que anteriormente.
A fronteira entre Brasil e Paraguai voltou a ganhar mais ateno a partir da imigrao
brasileira para o pas vizinho no final da dcada de 1950, que foi intensificada nas dcadas de
60 e 70 a partir do contexto da construo da hidreltrica de Itaipu e da receptividade do
governo paraguaio em relao aos brasileiros nas regies de fronteira (ALBUQUERQUE,
2005). Esse fluxo de brasileiros faz parte da marcha para o oeste que aconteceu,
principalmente, durante o governo Juscelino Kubitscheck e o Regime Militar com o objetivo
de povoar o Brasil central e oeste. Do lado do governo paraguaio, ocorreu La marcha para
Este durante o governo Alfredo Stroessner (1954-89) (MACHADO, 2010). Essas duas
polticas tinham como objetivos estratgicos povoar as regies fronteirias e permitir a
expanso do capital e do desenvolvimento nacional. A dimenso externa dessa poltica de
Kubitscheck envolvia a projeo dos interesses brasileiros na Amrica Latina, o que inclua as
polticas de cooperao com o Paraguai. Essa aproximao permitiu, tambm, trazer o pas
vizinho para a esfera de influncia brasileira em detrimento da argentina, alterando a balana
de poder na regio. Do lado paraguaio, havia o interesse de romper com a dependncia da
Argentina e as possibilidades de poder reequilibrar as suas relaes internacionais na
dimenso regional (ALBUQUERQUE, 2005).
A imigrao de brasileiros para o Paraguai, assim como a marcha para o oeste,
tambm seguiu a lgica das fronteiras territoriais descrita por Cervo (2010). O autor relaciona
a histria das fronteiras com a histria do capitalismo dependente, que agrega novos espaos

 134

s necessidades do sistema produtivo. A fronteira de produo, muitas vezes agrcola, e de

ocupao parte dos centros urbanos tradicionais transportando tenses antigas que se
reproduzem de modo mais intenso nas fronteiras, onde h baixa presena do Estado. O caso
dos brasiguaios emblemtico por transportar as tenses internas para a esfera internacional.
Nesse caso, as tenses brasileiras se somam s paraguaias, elevando o potencial conflitivo na
regio.
Nesse contexto, a dcada de 1950 marcou a mudana da reciprocidade para a
coletividade no sistema interamericano de segurana, capitaneada pela influncia norte-
americana em alinhar o Brasil e os pases da regio s suas concepes e preocupaes
securitrias (HIRST, 2003). A Operao Pan-Americana (OPA) encaixava-se nessa estratgia
de unir segurana e desenvolvimento dentro de uma concepo que colocava os Estados
Unidos na liderana da regio com o objetivo de ampliar seus investimentos na Amrica do
Sul. Ainda que essa operao no tenha produzido todos os resultados almejados, influenciou
a criao da Aliana para o Progresso que capturaria a essncia da OPA (VIZENTINI, 1994).
O distanciamento brasileiro em relao aos pases latino-americanos refletia um
desconhecimento da identidade latino-americana no plano cultural e a dificuldade em
arquitetar posies conjuntas de longo prazo no plano poltico. O impacto que isso teve sobre
as fronteiras foi a constatao de um marcante silncio. As fronteiras foram importantes no
processo de demarcao dos limites territoriais brasileiros, mas, aps isso, os seus processos
de conflito e de cooperao foram secundrios ou inexistentes. Em relao aos conflitos, o
Brasil atuou visando a encapsular possveis conflitos regionais que pudessem incidir sobre a
fronteira brasileira. Por sua vez, a cooperao ocorreu voltada aos centros polticos, no
considerando a fronteira como relevante.
A valorizao da fronteira significa a valorizao da realidade geogrfica. Nas
relaes internacionais, isso significa a valorizao das relaes com os vizinhos, mas,
durante a maior parte do tempo, as relaes preferenciais do Brasil estiveram voltadas para
Europa e EUA. O engajamento e a defesa do multilateralismo por meio das instituies no
plano internacional tardaram a acontecer na Amrica do Sul. Isto se deve, principalmente, ao
posicionamento realista do Brasil para a regio, que valorizava mais a balana de poder do
que mecanismos institucionais. Essa dinmica favorecia o Brasil na regio, mas era um
entrave para o desenvolvimento de iniciativas de cooperao para a fronteira brasileira
(PINHEIRO, 2000). Desse modo, as dinmicas securitrias na fronteira entre Brasil e
Paraguai ficaram restritas, nesse perodo, aos choques das tenses internas transbordadas por
meio dos fluxos migratrios na fronteira, captura dos processos na fronteira BrasilParaguai

 135

por uma dinmica regional de rivalidade entre Brasil e Argentina que incidia sobre a
distribuio de poder na regio , segurana energtica e ao papel estratgico de Itaipu na
geografia regional.
No Regime Militar, a importncia estratgica do Paraguai aumentou para o Brasil.
Entretanto, assim como as relaes bilaterais aumentaram, os focos de conflito tambm. Na
dcada de 1960, o Brasil ocupava um territrio fronteirio de cerca de 20 km que estava em
litgio. O representante paraguaio foi expulso da regio e os pases ficaram prximos de entrar
em um conflito. Essa situao resolveu-se apenas quando os dois pases chegaram a um
entendimento acerca do aproveitamento comum do potencial energtico das Sete Quedas, o
que daria origem ao projeto de construo da hidroeltrica de Itaipu. Esse projeto inundou um
problema fronteirio, porm criaria outros problemas (ALBUQUERQUE, 2005; GOMES,
2011).
O projeto nacional escolhido pelo Estado paraguaio em meio s diversas crises
polticas que o pas vivenciou at alcanar certa estabilidade, o que aconteceu no governo
Stroessner, fez com que o pas percorresse um caminho distinto de Brasil e Argentina, que
seguiram a via desenvolvimentista. O Paraguai, por ser um pas agrrio at a dcada de 1980,
destacava-se mais enquanto pas fornecedor de servios e produtos estrangeiros nas fronteiras,
onde residem 70% de sua populao (ALBUQUERQUE, 2005). Esta realidade faz com que
as fronteiras brasileiras sofram forte influncia do pas vizinho, tanto por meio dos fluxos
lcitos quanto dos fluxos ilcitos, sejam eles originados no Paraguai ou que transitem por esse
pas para alcanar o Brasil. A questo fundiria outra fonte de tenso, podendo ser ilustrada
por meio do estatuto agrrio de 1963, que liberava a venda de terras na fronteira para
estrangeiros, estimulando o fenmeno dos brasiguaios e aumentando conflitos sociais na
regio. O Estatuto foi alterado em 2004 pela lei de segurana fronteiria, que no atingiu os
direitos adquiridos, mas afetou uma ampla poro de brasileiros que no possussem ttulos de
propriedades ou no os tm reconhecidos (ALBUQUERQUE, 2005).

4.1 BREVE CARACTERIZAO DA FRONTEIRA BRASIL-PARAGUAI E SEUS

PRINCIPAIS DESAFIOS DE SEGURANA

O Paraguai possui uma fronteira de 3.425 km com trs pases, Argentina, Bolvia e
Brasil. A fronteira com o Brasil composta de trechos terrestres e fluviais. Os limites fluviais
esto conformados pelos rios Paran, Paraguai e Apa, enquanto os limites terrestres so
conformados pela cordilheira de Mbaracay, de Amambay e pelo Salto do Guair. As

 136

fronteiras paraguaias foram estabelecidas por meio de conflitos, alguns que envolveram perda
territorial, como a Guerra do Paraguai (1864-1970), e outros que envolveram ganhos, ainda
que possam ser relativizados, como a Guerra do Chaco (1932-1935). Esses conflitos foram
seguidos de tratados que dariam o traado original das fronteiras paraguaias, que, ao longo do
tempo, foram ajustadas ou acordadas em alguns pontos em que persistia o litgio, como foi o
caso da rea que foi alagada pelo lago de Itaipu para a construo da hidroeltrica.
O Paraguai possui dezessete departamentos: Concepcin, San Pedro, Cordillera,
Guair, Caaguaz, Caazap, Itapa, Misiones, Paraguar, Alto Paran, Central, eembuc,
Amambay, Canindey, Presidente Hayes, Alto Paraguay e Boquern, sendo 5 destes
fronteirios com o Brasil (Alto Paraguay, Concepcin, Amambay, Canindey e Alto Paran)
(GEMELLI, 2013). Em relao Canindey e ao Alto Paran, so departamentos com alta
densidade populacional, principalmente, Alto Parana. J em relao ao Alto Paraguai, temos
uma fronteira com baixa densidade demogrfica do lado paraguaio (GEMELLI, 2013).

 137

Mapa 9 Arco Central Brasileiro: Densidade Demogrfica em 2010

Fonte: Brasil. Ministrio da Justia e Cidadania (2016b).

 138

Do lado brasileiro, pode-se destacar que a regio do estado do Paran,

principalmente, prximo a Foz do Iguau, onde h maior densidade demogrfica, o que
coincide, tambm, com a elevada concentrao populacional do lado paraguaio (BRASIL.
MINISTRIO DA JUSTIA E CIDADANIA, 2016b). A marcha para o oeste, a construo
de Itaipu e a colonizao fundiria das fronteiras brasileiras e paraguaias majoritariamente por
brasileiros esto entre as origens do crescimento demogrfico atual da regio.
A fronteira entre Brasil e Paraguai possui caractersticas emblemticas para alm dos
pontos densamente povoados, que tambm tendem a se relacionar com os pontos de intenso
fluxo lcito, bem como ilcito, o que torna essa regio fronteiria dinmica (GEMELLI, 2013).
Esses fatores, conjugados s caractersticas de colonizao e assentamento dessas regies
fronteirias, contribuem para a diversidade tnica e cultural da regio, que famosa pela
existncia de comunidades islmicas, de descendentes europeus, alm dos indgenas, nativos e
pessoas advindas de diversas regies (GEMELLI, 2013; FOGEL, 2008).

Figura 2 O Salto das Sete Quedas aps criao do Lago de Itaipu

Fonte: Nunes (2010).

A construo da Hidroeltrica de Itaipu foi extremamente importante para

compreendermos as modificaes que se operaram nessa fronteira, tanto pelas alteraes na
natureza, como podemos visualizar no desaparecimento do Salto das Sete Quedas, como
tambm os impactos causados nas vidas das pessoas que j habitavam essas regies e foram
deslocadas. Ademais, h a realidade das pessoas que foram para a regio devido construo
da Hidroeltrica e daquelas que foram em fluxos anteriores ou posteriores sem conexo com a
construo da Hidroeltrica para a colonizao dessas terras. Alm disso, Itaipu apresenta um

 139

componente estratgico e de extrema importncia geopoltica para o Brasil e Paraguai

diretamente, mas tambm para os ribeirinhos inferiores como a Argentina e o Uruguai.
A economia paraguaia dependente da soja, que representa 50% das exportaes do
pas (MASI, 2006 apud GEMELLI, 2013). Todavia, Gemeli (2013) argumenta que o
comrcio de triangulao pela reexportao, seja de produtos advindos do Brasil ou da
Argentina, assim como produtos norte-americanos e dos mercados asiticos, para posterior
revenda para o mercado brasileiro e argentino um dos tipos de comercializao mais comum
naquele pas. Esse tipo de comrcio alimenta, tambm, as prticas de contrabando e
descaminho nas fronteiras com o Brasil, devido diferena de preos entre os produtos no
mercado paraguaio e brasileiro, mesmo esse tipo de comrcio sendo to praticado no tem
sido substancial para o desenvolvimento da economia paraguaia (GEMELLI, 2013).
A frgil situao econmica paraguaia em conjuno com a concentrao de parte da
renda e das terras produtivas nas mos de brasileiros, conhecidos como brasiguaios, gera uma
presso fundiria sobre o campesinato paraguaio, que acusa os brasileiros de roubarem suas
terras (FOGEL, 2008; ALBUQUERQUE, 2005). A crtica contrria de que os campesinos so
responsveis pela invaso de terras produtivas e pela violncia na regio tambm existe, mas
os principais prejudicados nesse conflito social so os brasiguaios pobres e os campesinos,
que ficam sem terras e lidam com a represso do Estado paraguaio (ALBUQUERQUE, 2005).
O avano progressivo dos latifndios nas fronteiras paraguaias fez com que muitos
nativos fossem deslocados para os grandes centros urbanos, como Ciudad del Este, em busca
de outras alternativas econmicas (FOGEL, 2008). O mercado informal e ilegal acabou por
capturar muitos jovens que se encontravam sem muitas perspectivas de crescimento no
contexto em que se inseriam. Atualmente, os movimentos campesinos do Brasil e da
Argentina tm prestado apoio aos paraguaios por conta do avano das concentraes de terra
para alm das regies fronteirias paraguaias, alcanando regies mais centrais do pas, assim
como de seus vizinhos (FOGEL, 2008).
A presena dos brasiguaios vista como uma presena imperialista do Brasil no pas
vizinho, que mantm viva a memria da Guerra do Paraguai por conta de religiosos e
polticos populistas que alimentam ideologicamente os movimentos campesinos
(ALBUQUERQUE, 2005). As relaes entre Brasil e Paraguai so inevitveis, porm ainda
so carregadas de tenses mal resolvidas, o que contribui para que algumas lideranas
paraguaias responsabilizem o imperialismo brasileiro ou a invaso dos brasiguaios como
razo para as crises polticas e econmicas do pas. Isto dificulta, em certa medida, a
aproximao dos povos em meio aos discursos xenfobos que surgem de paraguaios em

 140

relao a brasileiros, assim como de discursos preconceituosos de brasileiros em relao aos

paraguaios.
Algumas das implicaes negativas da expanso dos latifndios nessas regies
devem-se ao uso intensivo de agrotxicos que poluem o ambiente, afetando a vida de nativos
e indgenas que vivem prximos a essas reas. Alm disso, constata-se, tambm, a poluio
do Aqufero Guarani, que um dos maiores depsitos subterrneos de gua doce do mundo,
causando um grande dano a um recurso natural valioso, situado 70% em territrio brasileiro,
6% em territrio paraguaio, 19% em territrio argentino e 5% no uruguaio (FOGEL, 2008;
OLIVEIRA, 2008).
O avano dos latifndios, ainda que possa trazer benefcios econmicos, se no for
sustentvel social e ambientalmente, pode ter custos elevadssimos, ainda mais se conjugado a
outras prticas econmicas no sustentveis. A poluio do ar e do Aqufero Guarani e as
tenses fundirias so questes centrais na temtica de segurana fronteiria paraguaia. Por
isso, esta questo tratada militarmente pela Comisso Interinstitucional da Zona de
Segurana Fronteiria (CIZOSEF), que subordinada ao Ministrio da Defesa paraguaio e
tem como funo delimitar os 50 km de segurana fronteiria, mapear a fronteira e controlar a
legalidade das possesses fundirias na faixa de fronteira paraguaia (PARAGUAY.
MINISTERIO DA DEFENSA NACIONAL, 2016).
A questo do Aqufero Guarani de extrema sensibilidade por ser um recurso
valioso de gua doce no mundo. Esse contexto faz com que essa regio encerre um potencial
de conflitividade, j que a gua, assim como o petrleo, um dos recursos mais valiosos do
mundo. Nesse sentido, a sua poluio e o interesse de potncias extrarregionais sobre o tema
tornam-se um desafio s soberanias dos Estados responsveis pelo Aqufero. Inclusive, a
alegada presena de grupos terroristas nessa regio pelos EUA, assim como o treinamento de
militares norte-americanos em parceira com os paraguaios, em 2005, trouxe tona a
preocupao de uma potncia extrarregional sobre esse espao. (FOGEL, 2008; OLIVEIRA,
2008; TALAVERA, 2008).
Pela perspectiva paraguaia, verifica-se que o contrabando (de droga, de armas e de
outros bens), a expanso da produo de soja por produtores brasileiros, o controle da
biodiversidade por atores extraregionais e o controle e assdio da comunidade islmica por
atores de fora da regio so fatores que dificultam a integrao fronteiria e geram
desconfianas em relao ao vizinho brasileiro. Alm disso, cabe destacar que as diferenas
aduaneiras geram tenses no plano diplomtico, mas tambm alimentam a rentabilidade dos

 141

ilcitos transfronteirios que assolam o Brasil. Esses so os principais desafios paraguaios em

suas fronteiras com o Brasil (FOGEL, 2008).
Outros desafios que devemos destacar referem-se renegociao do acordo de
Itaipu. Apesar da renegociao empreendida no perodo Lugano-Lula, ainda alvo de crticas
entre os paraguaios (GEMELLI, 2013). Para o Brasil, o trfico de maconha e de cocana que
adentram o pas pelo Paraguai so as principais preocupaes em relao a essa fronteira
(GEMELLI, 2013). Alm disso, podemos destacar o trfico de armas e de cigarros. Por fim,
as diferenas tributrias que geram o efeito da arbitragem, fazem com que a vantagem
comparativa entre os pases induza o ingresso ilegal de produtos, incluindo as drogas, em
territrio brasileiro. Os centros comerciais de Pedro Jun Cabalero e Salto del Guair so
centrais nesse aspecto.
O mapa abaixo destaca o estado brasileiro do Mato Grosso do Sul como o principal
local de apreenses de maconha no Brasil, seguido pelo Paran, estados que fazem fronteira
com o Paraguai. Como j discutido no Captulo 2, o Brasil grande produtor e consumidor de
maconha, ao mesmo tempo em que essa droga tambm apresenta entrada considervel pela
fronteira oeste brasileira (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA, 2016b).

 142

Mapa 10 Apreenses de Maconha (kg) pelo DPF, 2000-2012

Fonte: Brasil. Ministrio Da Justia (2016b).

Em relao cocana, os estados brasileiros que mais relatam apreenses so Mato

Grosso, Mato Grosso do Sul e So Paulo. A rota de entrada da cocana no pas, a qual advm,
principalmente, da Colmbia, adentra o pas pelo Paraguai e pela Bolvia, indo em direo aos
grandes centros, como So Paulo. So Paulo o principal destino por conta dos portos e
aeroportos que costumam ser as principais rotas de sada para seus destinos finais na Europa e
na frica (BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA, 2016b; UNODC, 2016).

 143

Mapa 11 Apreenses de cocana pelo DPF, 2000-2012

Fonte: Brasil. Ministrio Da Justia (2016b).

Dois desafios emergem da lgica do trfico: a corrupo e a dificuldade de

cooperao nas operaes de represso ao trfico na fronteira. Os casos de corrupo afetam
tanto servidores brasileiros quanto paraguaios, incluindo autoridades polticas. O dinheiro
movimentado pelo trfico grande e incide sobre a economia, a poltica e as leis fronteirias
(FOGEL, 2008; JORNAL NACIONAL, 2011; GACHA, 2015). A dificuldade em se
cooperar em operaes de represso ao trfico na fronteira tem gerado alguns incidentes,
como a acusao formal do Governo Paraguaio de soldados brasileiros cruzarem a fronteira
paraguaia e trocarem tiros com contrabandistas em solo paraguaio e, inclusive, com soldados
paraguaios; assim como tambm h queixas brasileiras sobre a Marinha Paraguaia cruzar a

 144

fronteira e trocar tiros contra Policiais Federais Brasileiros em territrio do Brasil (DINIZ,
2015; CUCOLO, 2015; TRINDADE, 2013 apud PODER NAVAL, 2013).
Os desafios apresentados acima mostram que a atuao das Foras Armadas nessa
fronteira capturada pelas dinmicas de segurana pblica, principalmente, por meio das
Operaes gatas, j que as hipteses de conflitos entre os dois pases so consideradas nulas.
Desse modo, para alm dos desafios de segurana pblica restam os desafios de
monitoramento e controle da fronteira, sendo o SISFRON importante aliado nessa misso
para as Foras Armadas e as instituies de segurana pblica e fiscalizao presentes nas
fronteiras.

4.2 INICIATIVAS FRONTEIRIAS DO PARAGUAI

No Paraguai, em 2005, foi adotada a primeira lei nacional a respeito de suas

fronteiras. A Lei n 2.532 de 2005 foi editada no Governo de Nicanor Duarte Frutos e possui
teor sucinto e voltado, basicamente, para o estabelecimento de uma Zona de Segurana
Fronteiria. Esta corresponde a um espao de 50 quilmetros adjacentes s linhas de fronteira
terrestre e naval (Art. 1) no qual se veda a propriedade, o uso fruto ou a participao
condominial por parte de estrangeiros ou de pessoas jurdicas integradas majoritariamente por
estrangeiros oriundos dos pases vizinhos (Art. 2). A lei incumbe ao Ministrio da Defesa
realizar as diligncias necessrias para o estabelecimento da Zona de Segurana e para o
inventrio dos imveis rurais nela existentes (Art. 6 e 7). Esta lei, ao restringir-se questo
fundiria, dista muito de ser um dispositivo que alcance o diversificado conjunto de temas
presentes nas fronteiras paraguaias. Sua edio foi amplamente interpretada como resposta
crescente presena de brasileiros exercendo atividades agrcolas nas regies fronteirias e no
foi acompanhada, ento, da edio de outros dispositivos ou de medidas que denotassem
preocupao mais ampla com controles fronteirios.
Outras leis relacionadas ao exerccio do controle fronteirio que interessam citar so
a Lei de Migrao, Lei n 978 de 1996 e regulamentada pelo Decreto n 18.295 de 1997, a Lei
de Defesa e Segurana Interna, Lei n 1.337 de 1999 e regulamentada pelo Decreto Sete e as
Leis n 525 de 2011 e n 2.422, que dispem sobre o Regulamento Aduaneiro. A Lei de
Migrao foi o primeiro dispositivo a dispor sobre um tema que incide sobre as fronteiras ao
regular a entrada e sada de estrangeiros do Paraguai, porm seu contedo ainda era limitado
por no garantir direitos polticos e sociais aos imigrantes. Em relao Lei de Segurana
Interna, cabe ressaltar que, apesar da importncia da territorialidade expressamente

 145

reconhecida tanto na dimenso de defesa nacional quanto na de segurana interna, as

fronteiras e regies adjacentes no so objeto de consideraes especficas. Alm disso, a
segurana das fronteiras, que tratada de modo similar ao das demais regies, sendo
desdobrada em duas frentes: uma por meio das Foras Armadas e outra atravs da Polcia
Nacional, no havendo articulao entre ambas. Desse modo, percebe-se um retrato similar ao
caso brasileiro devido falta de articulao entre os atores de segurana e defesa para a
proteo das fronteiras.
No Paraguai, a ausncia de foco sobre as fronteiras no marco legal encontra
correspondncia no tratamento setorial para as questes de segurana, desenvolvimento e
integrao fronteiria. Nesse pas, observa-se apenas a preocupao com o fortalecimento dos
controles fronteirios, com enfoque no campo migratrio e aduaneiro. Ainda no h um
modelo de gesto das fronteiras paraguaias, que esto cobertas por polticas setoriais que, em
alguns casos, so de caractersticas gerais e no direcionadas s fronteiras. Alguns exemplos a
ser destacados so o Plano de Ordenamento Territorial, o Plano Quinquenal 2013-2017 para a
Trplice Fronteira, o Programa Nacional Integrado de Impacto para o Paraguai 2011-2014 e o
Plano Estratgico do Estado Paraguaio de Combate Lavagem de Ativos, Financiamento do
Terrorismo e da Proliferao de Armas de Destruio de Massa.
Durante o governo do Presidente Lugo, foi criado o Comit Interministerial de
Populao (CIP), sob a coordenao do Ministrio do Interior, para cuidar das polticas de
povoao e fronteira. O objetivo geral do CIP conduzir um programa para o efetivo
ordenamento e desenvolvimento territorial do pas e suas zonas de fronteira com base no
fortalecimento dos governos locais, considerando, principalmente, as cidades-gmeas
paraguaias (RHI-SAUSI; ODDONE, 2009).
O CIP segue as seguintes metas: presena do Estado nas cidades de fronteira,
preferencialmente nas cidades-gmeas e em novos municpios; o acesso s rodovias e meios
de comunicao; o fortalecimento dos centros de sade; a capacitao da mo-de-obra jovem;
a cobertura de registro civil e identificaes; e a instalao de postos da Direo Nacional de
Migraes e da Direo Nacional de Aduanas (RHI-SAUSI; ODDONE, 2009). Desse modo,
o CIP exerce importante funo no desenvolvimento das regies fronteirias paraguaias.

4.3 COMPARANDO AS POLTICAS FRONTEIRIAS DE BRASIL E PARAGUAI:

POSSVEL COOPERAR?

 146

A aproximao entre Brasil e Paraguai acentuou-se com a construo da Ponte

Internacional da Amizade, em 1965, o que permitiu quele pas ter acesso ao Atlntico por
meio da conexo das rodovias de ambos os pases. A Hidroeltrica de Itaipu e a migrao de
brasileiros para a fronteira adensaram as relaes entre os dois pases, unindo-os
estrategicamente a partir da gesto binacional de recurso energtico, que representa cerca de
76% do consumo paraguaio e de 17% do consumo brasileiro17. A criao do MERCOSUL e o
aprofundamento da integrao entre os pases propiciou que o comrcio bilateral entre os
pases aumentasse em mais de 300% de 2002 at 2013, passando de 942 milhes de dlares
para 4 bilhes de dlares (BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2016).
Em 2012, devido destituio de Fernando Lugo da presidncia do Paraguai, as relaes
bilaterais sofreram um abalo que culminou na suspenso temporria do Paraguai no
MERCOSUL. Em 2013, as relaes diplomticas foram retomadas.
A agenda bilateral composta por uma diversidade de pautas, como cooperao
tcnica, desenvolvimento fronteirio, temas comerciais e iniciativas de combate pobreza,
sendo as questes de segurana pblica e assuntos fronteirios, temas com elevado potencial
de crescimento na agenda bilateral (BRASIL. PLANALTO, 2013). Um interessante exemplo
a ratificao do Mecanismo 2+2 de Consulta Poltica e Avaliao Estratgica em abril de
2016. Esse mecanismo possibilitou a aproximao dos Ministros das Relaes Exteriores e de
Defesa de Brasil e Paraguai. Nesse mesmo encontro, em 04 de abril de 2016, foi prorrogado
por mais cinco anos o acordo de cooperao militar de 1995. Entre os temas de interesse
conjunto, encontram-se os exerccios e operaes combinadas ou simultneas na fronteira
(BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA, 2016a).
Consideramos nessa dissertao o levantamento realizado por Santos e Barros
(2016), que cita seis acordos entre Brasil e Paraguai sobre fronteiras. Os principais temas
versam acerca de aes de cooperao em relao Hidreltrica de Itaipu e do Comit de
Fronteira. Os trs Comits de Fronteira que existem no so efetivos. Entretanto, cabe
destacar que no foi considerada uma srie de Acordos que esto em tramitao ou que no
esto na categoria de fronteiras no Sistema de Atos Internacionais do Ministrio das
Relaes Exteriores do Brasil. Dessa forma, no so considerados os acordos sobre ilcitos,
como o trfego de aeronaves envolvidas com atividades ilcitas, o trfico de madeiras e de
veculos ou, ainda, outros na rea de sade animal e em relao s aduanas. Alm de alguns
dispositivos acordados no seio do MERCOSUL.

17
Para maiores informaes verificar o site da Itaipu Binacional: https://www.itaipu.gov.br/energia/geracao.

 147

No mbito do MERCOSUL, foram criadas as reas de Controle Integrado. Na

fronteira entre Brasil e Paraguai, podemos destacar quatro reas: na fronteira entre Foz do
Iguau (Brasil) e Ciudad del Este (Paraguai), Ponta Por (Brasil) e Pedro Juan Caballero
(Paraguai), Mundo Novo, Guara (Brasil) e Salto del Guair (Paraguai) e Santa Helena
(Brasil) e Puerto Indio (Paraguai). Entretanto, apenas na rea de Santa Helena e Puerto Indio
h integrao na parte de trnsito vicinal e turismo e na de modal rodovirio. As demais no
apresentam nenhuma integrao (BRASIL. RECEITA FEDERAL DO BRASIL, 2015).
H iniciativas locais que tambm merecem destaque, como a assinatura de uma
mono para a criao de um marco normativo de cooperao na fronteira entre Ministrio
Pblico Brasileiro e Paraguaio, Defensoria Pblica Estadual e membros do Poder Judicirio
para regular o contato direto entre autoridades jurdicas e possibilitar o trabalho em redes de
cooperao para o combate a crimes transnacionais (BRASIL. MPF-MT, 2015). Outra
iniciativa local, que completar 20 anos em 2018, o Comando Tripartite da Trplice
Fronteira, que foi criado em 1998 para congregar iniciativas policiais comuns de inteligncia
e operao em campo de Argentina, Brasil e Paraguai contra os delitos transnacionais em suas
fronteiras (EBC, 2002).
Pela perspectiva paraguaia, h alguns pontos no relacionamento bilateral que se
desenvolvidos, ou melhor discutidos, podem potencializar a integrao entre os dois pases: a
atividade comercial que inclui a comunidade islmica de Ciudad del Este; a Operao da
Hidroeltrica Binacional de Itaipu; e os estudos sobre o Aqufero Guarani patrocinados pelo
Banco Mundial (FOGEL, 2008). Esses so pontos sensveis e importantes na agenda de
interesses paraguaia para a integrao fronteiria.
Multilateralmente, a principal iniciativa em termos de cooperao e integrao
fronteiria so aquelas desdobras a partir do MERCOSUL. Antes, cabe destacar que as
relaes fronteirias j existiam antes do MERCOSUL; entretanto, essa organizao
aumentou a ateno sobre as fronteiras. Isto incidiu diretamente sobre as relaes sociais na
fronteira, que, antes, transcorriam com a baixa presena do Estado e o estabelecimento de
relaes sociais e comerciais sem a presena da fiscalizao aduaneira e a distino do que era
lcito de um lado e ilcito de outro (RHI-SAUSI; ODDONE, 2009).
No mbito do MERCOSUL, destaca-se o Grupo Ad Hoc sobre Integrao Fronteiria
(GAHIF), criado em 2002, o Foro Consultivo de Muncipios, Estados Federados, Provncias e
Departamentos do MERCOSUL (FCCR), criado em 2004, e o Grupo de Trabalho de
Integrao Fronteiria (GTIF) em 2007. O objetivo do GAHIF dar fluidez e harmonia aos
relacionamentos entre as comunidades fronteirias dos Estados do MERCOSUL em suas

 148

vrias dimenses de integrao. O FCCR, a partir de seus Comits, tem o intuito de propiciar
a criao de uma viso comum sobre o desenvolvimento territorial sob o marco da integrao.
Esta viso deveria caracterizar-se por um desenvolvimento equilibrado, com sustentabilidade
ambiental e coeso social, alm de contemplar as particularidades das reas fronteirias. O
intuito do GTIF de construir uma agenda comum sobre as fronteiras mercosulinas (RHI-
SAUSI; ODDONE, 2009).
Os limites dessas iniciativas no mbito do MERCOSUL so evidentes. O GAHIF, por
exemplo, se reuniu poucas vezes e obteve poucos xitos. Isso se deve, tambm, ao
envolvimento exclusivo dos governos nacionais sem a participao das unidades subnacionais
e de representantes das populaes fronteirias, em uma lgica totalmente top-down. Entre os
temas tratados, esto assistncia mdica hospitalar, os regimes aduaneiros e as denominadas
comunidades fronteirias vinculadas (RHI-SAUSI; ODDONE, 2009). J em relao ao
FCCR, o principal problema a diferena institucional das autoridades envolvidas de cada
pas membro, o que impede que a discusso seja encarada da mesma maneira entre os pases-
membros e no mesmo tom de prioridade (RHI-SAUSI; ODDONE, 2009).
A construo de confiana e o avano da cooperao em rea to sensvel quanto as
fronteiras entre Brasil e Paraguai passa por alguns desafios, como a falta de confiana entre os
pases devido existncia de corrupo por parte de policiais de ambos os lados. Alm disso,
as megaoperaes realizadas pelo Brasil em suas fronteiras e a constante presena das Foras
Armadas geram uma assimetria de poder que dificulta a ruptura da desconfiana, pois, durante
boa parte da histria do Brasil, o pas atuou de modo soberanista nas fronteiras sem
preocupar-se em desenvolver canais de dilogo e envolvimento do pas vizinho em suas aes
na fronteira. A falta de comunicao pode ser percebida pelas acusaes do Governo
Paraguaio de invaso de suas fronteiras por policiais e militares brasileiros, bem como atravs
de outros conflitos que vo desde a questo sanitria dos rebanhos que circulam na regio at
os conflitos sociais por terras.
A redemocratizao e o MERCOSUL ensejam alguns acordos incipientes dentro de
uma lgica de integrao que vem tentando se firmar em meios s preocupaes soberanistas
de cada nao. A fronteira, em ambos os casos, persiste como regio estratgica do ponto de
vista da proteo da soberania e do territrio. O que distingue cada caso que, no Brasil, h
uma transio para o Paradigma Transnacional entre avanos e recuos, enquanto que, no
Paraguai, h polticas e aes pontuais que no indicam ainda uma transio, restringindo-se,
assim, ao Paradigma Realista. O esquecimento da fronteira tambm uma maneira de
esquecer as relaes com o outro e ignorar as inseguranas que surgem de relaes mais

 149

prximas. Desse modo, a ao na fronteira varia entre presena e ausncia, mas sempre com a
preocupao em manter o territrio e a soberania. A ausncia destacada em alguns casos
retrata menor preocupao com a perda do territrio e da soberania, os quais j estariam
assegurados, no fornecendo grandes preocupaes em relao a soberania do pas.
No Brasil, o Programa Calha Norte um marco para as polticas de fronteira, criado
em 1985, enquanto que, no Paraguai, o marco a Zona de Segurana Fronteiria, que foi
criado em 2005. Ambas as polticas podem ser caracterizadas como pertencentes linha do
Paradigma Realista por prezarem a proteo da soberania e do territrio fronteirio de seus
pases por meio da fixao de nacionais na fronteira em detrimento de estrangeiros
conjuntamente com o desenvolvimento de instituies fronteirias que elevem o significado
de barreira da fronteira. Essas polticas percebem as fronteiras como o limite de seus Estados,
que devem ser resguardados para seus cidados, separando o pas de seus vizinhos. Ambas as
polticas consideram as fronteiras regies importantes por serem estratgicas. Nessas
polticas, as fronteiras so securitizadas por estarem sob responsabilidade de seus respectivos
Ministrios da Defesa, sendo os militares responsveis pela implementao e a proteo da
fronteira.
Essas duas polticas possuem uma distncia temporal de vinte anos, mas retratam um
aspecto interessante: o despertar inicial para a produo de polticas para as fronteiras deve-se
s questes de segurana, principalmente, no mbito militar de preservao do territrio.
Essas duas polticas esto no Paradigma Realista, sendo que as prximas polticas analisadas
retrataro se h manuteno do Paradigma Realista para as fronteiras de ambos os pases ou se
h uma mudana que permita a cooperao com o intuito de uma integrao das polticas para
as fronteiras semelhantes entre esses pases.
No Brasil, o Programa Calhar Norte, o CENSIPAM, o SIPAM e o SIVAM
representam, em um primeiro momento, o Paradigma Realista das polticas brasileiras para as
fronteiras. Essas iniciativas emergem em um perodo caracterizado pela transio para um
sistema democrtico e o incio da integrao regional. O aumento dos fluxos intensificou os
temores advindos do avano dessa integrao regional. O contexto de transformaes
polticas vividas pelo pas contrastou com o conservadorismo das polticas fronteirias que
persistiam no Paradigma Realista por separar os pases vizinhos, ressaltar a importncia de
proteo da fronteira e por securitiz-la.
As polticas brasileiras mencionadas at ento so voltadas para o Arco Norte, que no
corresponde fronteira com o Paraguai, mas demonstra que a vulnerabilidade da fronteira
norte do Brasil puxou a agenda fronteiria do pas, inicialmente, por uma perspectiva

 150

soberanista que buscava fixar o Paradigma Realista nas fronteiras norte que eram
consideradas, em termos gerais, muito pouco adensadas. Em relao s fronteiras do Arco
Central, j havia fluxos transfronteirios constantes, contando com regies de elevada
interao. Entretanto, no havia polticas especficas, o que significa que existia prevalncia
dos arranjos locais com instituies e povoaes suficientes que resguardassem a soberania
territorial, ao mesmo tempo em que se estabelecia uma clara porosidade das fronteiras e baixa
presena do poder pblico, principalmente, federal.
O PNSP um marco inicial e incipiente das mudanas que viriam. A importncia era
de trazer a preocupao dos desafios nas fronteiras para o campo da segurana pblica
tambm. O PDFF e o PEFRON representaram o amadurecimento do PNSP por ressaltar a
preocupao com a segurana pblica e incluir a dimenso do desenvolvimento social em
reas como sade, educao e infraestrutura para, efetivamente, dirimir vulnerabilidades e
elevar a segurana dessas regies. Nesse sentido, o PNSP representou uma nova securitizao
da fronteira no mais de carter militar como vinha ocorrendo no Arco Norte, mas sim pelo
vis da segurana pblica, que reconhece novos atores para alm dos Estados e a necessidade
em distinguir os fluxos ruins dos bons.
O PEF o marco que une as transformaes citadas para um esforo de articulao
interna dos agentes responsveis pela fronteira e de cooperao com os pases vizinhos. Desse
modo, os GGIFs, os COCs e as Cmaras Temticas de Fronteira atuam no esforo de articular
os atores nacionais e de fomentar a cooperao com os pases vizinhos. A policializao das
Foras Armadas (Decreto n 7.496/2011) e as Operaes gata, Fronteira Blindada e
Sentinela foram vetores de articulao interna e que possuam espao para a cooperao
tambm. Polticas mais antigas, como o Calha Norte, Censipam, SIPAM e SIVAM ganharam
nova roupagem ao se abrirem para a cooperao com outros pases e reforarem suas
dimenses sociais. As vertentes civis das atuaes militares tambm demonstram uma
preocupao antiga, que sistematizada por meio dessas polticas, com atuar em outras
vulnerabilidades relacionadas ao desenvolvimento e a fixao do homem nas regies de
fronteira por meio da presena do Estado e do acesso aos servios pblicos bsicos.
Entretanto, cabe destacar que tanto a articulao interna quanto a cooperao externa so
desafios no superados que buscam amparos legais, institucionais e polticos para que possam
efetivamente se consolidar como prticas.
No Paraguai, um silncio mais prolongado acerca das preocupaes com suas
fronteiras demonstra a preocupao em apenas resguard-las, sem manifestar maiores
preocupaes com outras ameaas transnacionais. No Brasil, enquanto o regime militar

 151

buscou uma perspectiva soberanista e militar para as fronteiras, no Paraguai, o perodo

Strossner foi caracterizado pela povoao das fronteiras, abrindo-as para estrangeiros,
principalmente brasileiros, e reforando as prticas de contrabando e comrcio triangular nas
regies de fronteira, o que implicou o atraso do desenvolvimento de uma conscincia
territorial por parte do Paraguai (FOGEL, 2008). No Paraguai, a Zona de Segurana
Fronteiria e uma lei anterior, a de imigrao, demonstram uma maior preocupao com os
estrangeiros de pases vizinhos. Alm dos problemas com o fluxo de pessoas e com a
ocupao de terras, h uma posterior preocupao de natureza fiscal. Entretanto, os
avanoscom a segurana pblica e o desenvolvimento fronteirio existentes no Brasil
encontram-se em um estgio inicial no Paraguai. O Paraguai tem produzido polticas de
ordenamento territorial; de sade; de combate ao crime, s drogas, lavagem de dinheiro, ao
financiamento do terrorismo; e de ao dos militares ao apoio de cidados em fronteiras que
estejam isolados. Todavia, a prpria eficcia e operacionalidade dessas polticas questionada
pela situao econmica do pas e pela dificuldade em agir coordenadamente com os pases
vizinhos e de articular os prprios agentes pblicos paraguaios em aes conjuntas.
No Brasil, O PNSP um primeiro indicativo de mudana e a CDIF, o PEF e a
ENAFRON representam o amadurecimento de transio para polticas fronteirias que
estejam sob o Paradigma Transnacional. Isso demonstrado pelo fato de as fronteiras
continuarem sendo importantes, mas no tanto pelo foco estratgico de separao das demais
naes. As fronteiras adquiriram a funo de fragmentao por serem porosas, permitindo
alguns fluxos e barrando outros. A infraestrutura de proteo importante, porm o pas no
quer privar-se dos fluxos econmicos e de pessoas que sejam benficos ao desenvolvimento.
No h reduo da infraestrutura na fronteira; pelo contrrio, h maior preocupao e
aumento desta, ao mesmo tempo em que h o desejo de se negociar infraestruturas
compartilhadas. Desse modo, as preocupaes do Paradigma Realista existem e persistem,
mas h um esforo, contextualizado pela integrao regional, de superar as desconfianas para
que se possa cooperar na fronteira. A cooperao existente pelo lado brasileiro limitada e
ainda no indica possibilidades bvias de uma integrao, porm indica uma possibilidade
remota que precisa ser amadurecida.
No Paraguai, o Paradigma Realista predominante. A preocupao com o controle
fronteirio recente e emergente no pas. O crescente discurso xenofbico em relao aos
brasileiros, ou brasiguaios, como so chamados, em conjuno com os discursos nacionalistas
de terras paraguaias para os paraguaios indicam tenses que favorecem polticas mais
realistas. H algumas polticas pontuais e no articuladas que comeam a considerar

 152

elementos de segurana pblica e de desenvolvimento social nas fronteiras, mas, assim como
o PNSP no Brasil, elas representam o incio do que pode vir a ser o marco para
transformaes mais profundas. A questo fundiria na fronteira paraguaia ressalta a
preocupao principal em manuteno do territrio em detrimento de avanos na integrao.
A cooperao, mesmo no Paradigma Realista, possui seu lugar. A questo que a
predominncia do Paradigma Realista nas polticas para as fronteiras impede uma cooperao
que gere integrao. A cooperao no Paradigma Realista permite uma coordenao pontual
que mina as pretenses estatais de ambos em relao ao territrio do outro. Entretanto, a
cooperao para a integrao parte de uma considerao mtua de amizade e de relaes
profundas que permitam a soluo de problemas comuns e cotidianos que existem na fronteira
de ambos os pases. No Brasil, o PEF e seus desdobramentos ensejam a articulao interna e a
cooperao externa, mas como apontou o Relatrio do TCU, a articulao limitada e a
cooperao ainda mais restrita (BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2015).
No Paraguai, a articulao interna e a cooperao externa so muito limitadas tambm. Alm
disso, a transio para um Paradigma Transnacional ainda mais incipiente do que no caso
brasileiro.
O Brasil busca, por meio de suas iniciativas fronteirias, consolidar de momo geral o
Paradigma Transnacional para as suas fronteiras, mas cabe distines relativas ao nvel de
interao transfronteiria e de relacionamento poltico existente entre o Brasil e o seus
vizinhos, o que pode facilitar ou dificultar a transio para o Paradigma Transnacional e sua
consolidao. O Arco Sul pode ser destacado como um local de consolidao do Paradigma
Transnacional, enquanto que o Arco Central est em busca de consolidao do Paradigma
Transnacional por ainda ter muito peso o Realista. J o Arco Norte por sua vez, est
localizado no Paradigma Realista por conta do nvel incipiente de integrao fronteiria nessa
regio. A poro focalizada da fronteira paraguaia com o Brasil est predominantemente
sobre o Paradigma Realista. No entanto, cabe destacar que esses Paradigmas so baseados na
percepo, na importncia e na ao dos centros polticos dos dois pases e em suas iniciativas
para as fronteiras. Desse modo, encontramos um de seus principais problemas: a perspectiva
top-down das polticas e de como as fronteiras so abordadas politicamente.
Os agentes que promovem os ilcitos transfronteirios e, inclusive, aqueles que levam
uma vida normal na fronteira desconhecem, em parte, as foras centrpetas dos limites
impostos pelo Estado com o intuito de controlar os fluxos transfronteirios. Os cidados
fronteirios vivem uma lgica local, que, na maioria das vezes, transnacional, sendo que
isso nem era encarada como tal at a intensificao da presena do Estado e de suas

 153

instituies desagregadoras. Em relaes aos ilcitos, h os que atuam de maneira local,

conformando aes transnacionais; enquanto outros grupos que comearam a se posicionar
atualmente na fronteira atuam de maneira global, conectados em redes com diversos outros
mercados para alm da Amrica do Sul.
A constatao que o modelo aqui utilizado permite verificar que a predominncia do
Paradigma Realista por parte do Paraguai designa certo nvel de desconfiana e o uso da
fronteira (entre outros elementos territoriais e nacionais) para justificar um discurso
nacionalista. Alm disso, demonstra ser real a percepo de imperialismo brasileiro e da
ameaa representada pelos brasileiros ao territrio paraguaio, o que dificulta fortemente o
aprofundamento da cooperao. A busca pela consolidao do Paradigma Transnacional na
fronteira brasileira com o Paraguai no esconde, tambm, as dificuldades em se confiar e
aprofundar a integrao com o vizinho, bem como, por outro lado, demonstra o interesse e a
necessidade de integrao com o Paraguai por questes econmicas.
A agenda fronteiria dos dois pases distinta, tendo alguns pontos em comum.
Contudo, se o problema do vizinho no for tratado como o seu problema, a cooperao e,
muito menos, a integrao transfronteiria tero espaos efetivos na agenda poltica bilateral.
Nesse sentido, o MERCOSUL, os acordos bilaterais e o desenvolvimento da agenda
fronteiria em cada pas demonstram que possvel cooperar, mas que essa cooperao ainda
enfrenta srios limites, que podem ser superados a depender dos avanos em mbito nacional
e bilateral. A aproximao das autoridades fronteirias das autoridades federais e tambm
com os homlogos vizinhos de maneira comprometida e continuada um dos caminhos para
o avano dessa temtica. Ainda assim, a consolidao do Paradigma Transnacional nos dois
pases no seria suficiente para lidar com a problemtica fronteiria, sendo necessrio pensar
em uma abordagem que traga elementos do Paradigma Global para lidar com grupos e uma
realidade que, muitas vezes, desconhece ou age de modo a desconhecer/ superar as barreiras
fronteirias.

4.4 CONCLUSO PARCIAL

O caso da fronteira entre Brasil e Paraguai demonstra a necessidade de esforos

articulados entre os atores dentro de cada pas para elevar a capacidade dos Estados de agirem
interna e externamente, que pode ser potencializada por meio do envolvimento das
autoridades polticas visando a alcanar os resultados esperados de modo cooperativo interna
e externamente. No Paraguai, as maiores plantaes de maconha e as maiores redes de

 154

corrupo so comandadas pelo PCC e o Comando Vermelho (MACHADO, 2010), o que

demonstra a articulao do crime transnacional articulado em rede com os centros urbanos
brasileiros. Entretanto, as fronteiras com o Paraguai no so apenas corredores, sendo afetadas
diretamente pelas dinmicas de insegurana regionais de grupos do crime organizado que
utilizam o Paraguai como rota. Por isso, a atuao em rede do crime organizado requer
atuao cooperativa dos agentes de segurana de ambos os pases.
O Plano Estratgico de Fronteiras tornou-se o marco legal que guia as polticas de
segurana para a faixa de fronteira, mas tem o seu limite quando se trata do estabelecimento
de instncias de atuao conjunta entre os rgos federais e estaduais. A articulao entre
rgos um dos fundamentos do PEF, porm a falta de elaborao de um modelo de atuao
conjunta para as operaes dirias que evite a sobreposio ou a lacuna de funes pelos
diversos rgos envolvidos demonstra a baixa institucionalizao da articulao. O PEF no
claro sobre quais devem ser os atores envolvidos e como devam ser coordenados, o que
significa que a articulao interna, a cooperao e a integrao com os pases vizinhos
depende de afinidades dos atores locais. Desse modo, o PEF induz articulao e
cooperao, mas no fornece as bases pelas quais deva ocorrer, impedindo que esses objetivos
sejam plenamente alcanados j que no foram emitidos documentos oficiais posteriores que
sistematizassem a coordenao interna e externa entre os atores brasileiros e seus vizinhos na
fronteira (BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2015).
No Paraguai, o quadro geral das polticas fronteirias demonstra a baixa
institucionalizao das fronteiras dentro do marco legal e nas polticas estatais, o que dificulta
discernir a viso estratgica do pas sobre suas prprias fronteiras. Alm disso, a articulao
interna entre os agentes de segurana e defesa paraguaios e a cooperao com seus homlogos
brasileiros no propicia um modus operandi para atuao nas fronteiras, o que tambm limita
os resultados no combate aos ilcitos. Alm disso, a economia paraguaia e das regies
fronteirias entre Brasil e Paraguai esto, em certa medida, capturadas pela economia ilegal
gerada pelo trfico internacional, o que dificulta a ao estatal devido corrupo de alguns
agentes, ou a falta de interesse do Estado em acabar com um tipo de economia local, a qual
no encontra equivalente legal que a substitua e permita uma maior qualidade de vida para
essas regies.
Um primeiro passo para a resoluo desse problema seria a criao de uma poltica
nacional para as fronteiras e de um programa de cooperao transfronteirio, que seriam
necessrios para que se estabelecessem polticas e marcos normativos de integrao. A
importncia disso se deve aos casos de regies que, separadas, muitas vezes, apenas por uma

 155

linha, e possuindo marcos legais e institucionais distintos, enfrentam os mesmos problemas e

no possuem solues comuns (SOUZA, 2013). O desenvolvimento de polticas nacionais
que apresentem claramente a percepo do pas sobre suas fronteiras, facilitaria e tornaria
transparentes as percepes e aes de cada Estado sobre suas fronteiras, seus desafios e
solues para tais. Esse seria um caminho importante para o desenvolvimento de programas
de cooperao transfronteirios que articulem os diversos nveis (nacional, estadual, regional
e local) em diversas reas para alm da segurana pblica e da defesa nacional (SOUZA,
2013).

 156

5 A FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI

Historicamente, o Uruguai foi percebido pelo Brasil como pas fronteira, isto , a
fronteira entre a rivalidade brasileiro-argentina no Prata. A frase que enuncia o Uruguai como
o algodo entre os dois cristais (Brasil e Argentina), dita, pela primeira vez, por Lorde
Ponsomby, mediador ingls da Guerra da Cisplatina, ecoa at hoje nos discursos polticos,
ainda que no seja para exemplificar a rivalidade no Prata. O ex-presidente Mujica, quando
arguido sobre sua relao com as presidentes poca da Argentina, Cristina Kirchner, e do
Brasil, Dilma Rousseff, reutilizou essa frase que, em partes, traduz a sensibilidade da atuao
da poltica externa uruguaia frente a duas naes representativas do contexto regional
(OLIVEIRA, 2012).
Aps a independncia uruguaia, o Brasil continuou intervindo na poltica do pas
vizinho, assim como Argentina e Paraguai. A oposio entre partidrios blancos e colorados
no Uruguai envolvia brasileiros do sul e argentinos do norte e nordeste do pas. Em 1864, uma
esquadra brasileira foi enviada para cobrar reparaes aos pecuaristas do sul brasileiro. Esse
perodo marcou o sequestro da poltica externa brasileira pelos problemas ao sul do pas, que,
aps a reao paraguaia contra a interveno brasileira no Uruguai, levaria o Cone Sul a uma
das maiores guerras da regio, a Guerra do Paraguai em 1864. A fluidez das fronteiras em
meio aos interesses nacionais que no cooperavam, mas sim competiam, foram fatores
determinantes que impossibilitaram uma sada negociada, sendo a guerra uma extenso da
poltica para a resoluo dessa questo.
Um conjunto de cinco acordos responsvel pela definio dos limites entre Brasil e
Uruguai: Tratado de Aliana; de Extradio; de Prestao de Socorro; de Comrcio e
Navegao, e de Limites. Esses acordos encerraram as pretenses brasileiras acerca do
territrio uruguaio, sendo que, em 1870, com o fim da Guerra do Paraguai, chegada ao fim a
ingerncia brasileira sobre a regio. O Uruguai adotou uma postura de retraimento e de
aproximao com a Gr-Bretanha (ALLENDE, 2015).
Em 1909, Brasil e Uruguai firmaram o Tratado Relativo s Fronteiras na Lagoa
Mirim e no Rio Jaguaro e ao Comrcio e Navegao nessas Paragens. Nesse acordo, o
Chanceler brasileiro, Baro do Rio Branco, cedeu o condomnio das guas e os pases
definiram seus usos, o que melhorou substancialmente as relaes entre ambos os pases
(ALLENDE, 2015). Esse clima de cordialidade prosseguiu ao longo dos prximos cinquenta
anos, que foram marcados, especialmente, pelos anos de 1916 e 1918, nos quais ambos os
pases assinam os acordos acerca da Conveno para melhor caracterizao da fronteira, o

 157

Tratado de Extradio de Criminosos, a Conveno de Arbitragem Geral Obrigatria e,

posteriormente, o Tratado sobre Fixao e Liquidao da Dvida de 1918, no qual destinou a
dvida histrica do Uruguai para com o Brasil para a construo de infraestrutura comum nas
fronteiras.

Quadro 5 Principais negociaes de fronteiras entre Brasil e Uruguai

Tratado de Limites 1851
Tratado da Lagoa Mirim e Rio Jaguaro 1909
Conveno para modificar no Arroio So
1913
Miguel a Fronteira
Estatuto Jurdico da Fronteira 1933
Notas Reversais do Lateral Martimo
1972
Brasil/Uruguai
Ajuste Complementar ao Estatuto da
1997
Fronteira
Fonte: Navarrete (2006).

O Quadro 5 ilustra as principais negociaes para a conformao das fronteiras entre

Brasil e Uruguai. Ainda assim, alguns contenciosos persistem como os da ilha Brasileira e o
de Rinco de Artigas. A maior parte das fronteiras entre os dois pases seca e sem grandes
acidentes naturais, o que facilita o trnsito transfronteirio, pois mesmo nas localidades onde
h rios, existem pontes, o que facilita os fluxos pelas fronteiras (NAVARRETE, 2006).

5.1 BREVE CARACTERIZAO DA FRONTEIRA BRASIL-URUGUAI E SEUS

PRINCIPAIS DESAFIOS DE SEGURANA

As fronteiras terrestres do Uruguai tm a extenso de 1.564 km, dos quais 495 km

so com a Argentina e 1.069 km so com o Brasil, sendo que 320 km de fronteiras so secas e
o restante composto por cursos fluviais, canais e lagoas (PUCCI, 2010). A fronteira Brasil-
Uruguai marcada, na parte oeste, pelo Rio Quara, afluente do Rio Uruguai, assim como
pelas Coxilhas de Santana. Na parte leste, a fronteira definida pelo Rio Jaguaro at seu
desgue na Lagoa Mirim e tambm pela poro sul dessa lagoa at o Rio Chu. O estado
brasileiro do Rio Grande do Sul compreende essa poro territorial lindeira com o Uruguai,
tendo os municpios de Chu, Santa Vitria do Palmar, Jaguaro, Erval, Acegu, Bag, Dom
Pedrito, Santana do Livramento, Quara, Uruguaiana e Barra do Quara na fronteira com o

 158

vizinho uruguaio. Por sua vez, o Uruguai tem cinco departamentos lindeiros: Rocha, Treinta y
Trs, Cerro Largo, Rivera e Artigas (PUCCI, 2010).
Diferentemente do Brasil, o qual tem prescrita em sua legislao a existncia de uma
faixa de fronteira na extenso de 150 km, o Uruguai no apresenta tal instituto. O mais
prximo a isso para delimitar as pores fronteirias uruguaias o Acordo de Permisso de
Residncia, Estudo e Trabalho na Fronteira Brasil-Uruguai que estabelece uma faixa de 20
km para o interior de cada um dos Estados a partir da linha divisora (ALMEIDA, 2015;
RTULO; DAMIANI, 2010). Nos 20 km uruguaios, em 2010, havia cerca 150 mil
habitantes, enquanto no lado brasileiro, no mesmo perodo, havia cerca de 180 mil habitantes
(RTULO; DAMIANI, 2010).
As cidades-gmeas entre esses dois pases so as que mais sintetizam os desafios de
ambas as naes em suas fronteiras. Essas cidades so urbanizadas, ndice de 81% no Uruguai
e 84% no Brasil, e apresentam nvel populacional considervel, afora o trnsito constante de
turistas e no residentes dessas regies. As cidades-gmeas so adensamentos populacionais
divididos por uma linha formal e administrativa, mas que, na prtica social daqueles povos,
no existe (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2005).
H pontos de contatos urbanos contguos, que so Santana do Livramento-Rivera,
Acegu-Acegu e Chu-Chuy. Alm dessas, h outras trs conexes por meio de ponte:
Quara-Artigas ligadas pela Ponte Internacional da Concrdia (1968), Barra do Quara-Bella
Unin por uma ponte ferroviria (1915) e pela Ponte Rodoviria Internacional Rio Quara
(1976) e Jaguaro-Rio Branco que se ligam pela Ponte Internacional Baro de Mau (1930).

 159

Mapa 12 Cidades-Gmeas na Fronteira Brasil-Uruguai

Fonte: Cmite Binacional de Sade de Santana do Livramento/Rivera apud Rtulo; Damiani (2010).

A populao uruguaia gira em torno de 3.241.003 milhes de habitantes. A maior

concentrao populacional est em Montevidu, com 53% dos uruguaios (ALMEIDA, 2015).
Considerando os cinco departamentos fronteirios com o Brasil do Uruguai, temos 25,5% do
territrio uruguaio com um total de 329.657 habitantes, o que significa cerca de 10% da
populao do pas, conforme o censo populacional do Uruguai (MAZZEI; SOUZA, 2012, p.
17-18 apud SPANIOL, 2014). Em relao ao lado brasileiro da fronteira, a do Arco Sul a
mais densamente povoada quando comparada aos demais Arcos.

 160

Mapa 13 Arco Sul: Densidade Demogrfica (2010)

Fonte: Brasil. Ministrio Da Justia (2016b).

 161

A densidade demogrfica, as caractersticas geogrficas e a histria bilateral de

relaes desses dois pases ilustram a trajetria poltica, social e econmica desses vizinhos e
de suas fronteiras. Nesse sentido, a Tipologia de Interaes Fronteirias da Faixa de Fronteira
apresentada no Captulo 2 ser utilizada aqui para caracterizarmos as interaes entre as
cidades-gmeas de Brasil e Uruguai.

Quadro 6 Tipologia das interaes das cidades-gmeas de Uruguai-Brasil

Tipo de
Tipo de
Interao
Cidade Cidade Tipo de Zona
Populao Populao Fronteiria
Uruguaia Brasileira Conexo Fronteiria
entre
Brasileira
Cidades
Bella 13.187 Barra do
3.776 hab. Ponte Sinptica Sinptica
Unin hab. Quara
41.687 22.552
Artigas Quara Ponte Sinptica Sinptica
hab. hab.
64.426 Santana do 83.479 Fronteira
Rivera Sinptica Sinptica
hab. Livramento hab. Seca
Fronteira
Acega 1.493 hab. Acega 4.138 hab. Capilar Capilar
Seca
Rio 13.456 27.944
Jaguaro Ponte Sinptica Capilar
Branco hab. hab.
10.401 Fronteira
Chuy Chu 5.278 hab. Sinptica Capilar
hab. Seca
Fonte: adaptao deste autor da tabela de Rtulo; Damiani (2010)18.

As interaes fronteirias entre Brasil e Uruguai so significativas com base no nvel

de interaes fronteirias. H a presena de interaes capilares com baixa presena do
Estado. Alm disso, tambm h a presena significativa de interaes sinpticas que indicam
elevado nvel de interao com ao ativa do Estado em promover a interao fronteiria
(RTULO; DAMIANI, 2010).
Essa fronteira percebida pelos tomadores de deciso brasileiros como um exemplo
a ser replicado para as demais reas fronteirias do pas, dado que o contexto geogrfico que
melhor caracteriza uma zona de fronteira aquele integrado ou formado por cidades-gmeas,
como o caso da fronteira uruguaio-brasileira (RTULO; DAMIANI, 2010). Nesse sentido,
as fronteiras caracterizadas por cidades-gmeas possuem elevado fluxo fronteirio e maiores

18
Esses autores utilizam a Tipologia das Interaes da Faixa de Fronteira com base em BRASIL. MINISTRIO
DA INTEGRAO, 2005. Alm disso, os autores destacam que como no h uma legislao de faixa de
fronteira no Uruguai, ento no foi estabelecido uma definio para as zonas de fronteira uruguaia.

 162

ndices sociais, que potencializam a possibilidade de cooperao transfronteiria e de arranjos

binacionais para os desafios transnacionais.
Em meio a esse contexto, podemos citar os principais desafios destacados pelo
Uruguai, segundo dados do Observatrio Nacional sobre Violncia e Criminalidade de 2013
do Ministrio do Interior do Uruguai, de que os crimes mais incidentes so homicdios, com
destaque para Rivera. No caso de furto, podemos destacar Rocha e Artigas; no de roubo,
destaca-se Rivera; enquanto que o crime de abigeato mais destacado em Artigas, Rivera e
Treinta y Tres (SPANIOL, 2014). A problemtica dos crimes fronteirios que, muitas vezes,
os grupos atuam em ambos os lados, sendo que as cidades brasileiras apresentam elevados
ndices desses crimes tambm.

Tabela 3 Crimes mais Incidentes nos Municpios que fazem Fronteira Direta do Brasil com
o Uruguai em 2012 e 2013

TOTAL
OCORRNCIAS ANO ANO % POR TOTAL
MUNICPIOS POR
CRIMINAIS 2012 2013 CRIME GERAL
CRIME
Abigeato Furto 26 33 59 98,33
Homicdio Doloso 0 1 1 1,67
ACEGU Roubos 0 0 0 - 60
Trfico de
0 0 0 -
Entorpecentes
Abigeato Furto 21 18 39 88,63
Homicdio Doloso 0 0 0 -
BARRA DO
Roubos 1 3 4 9,09 44
QUARA
Trfico de
0 1 1 2,27
Entorpecentes
Abigeato Furto 13 18 31 63,26
Homicdio Doloso 0 1 1 2,04
CHU Roubos 6 4 10 20,40 49
Trfico de
4 3 7 14,28
Entorpecentes
Abigeato Furto 71 44 115 63,18
Homicdio Doloso 0 0 0 -
JAGUARO Roubos 39 21 60 32,96 182
Trfico de
3 4 7 3,84
Entorpecentes
Abigeato Furto 62 60 122 67,40
Homicdio Doloso 5 1 6 3,31
QUARA Roubos 28 9 37 20,44 181
Trfico de
11 5 16 8,83
Entorpecentes
Abigeato Furto 227 217 444 60,16
SANTANA DO
Homicdio Doloso 8 9 17 2,30 738
LIVRAMENTO
Roubos 119 102 221 29,94

 163

Trfico de
17 39 56 7,58
Entorpecentes
TOTAL 1.128 1.073 2.201 - 2.201
Fonte: Secretaria de Estado de Segurana Pblica/Rs. Diviso De Estatstica Criminal apud Spaniol (2014).

A tabela acima, com dados da Secretaria de estado de Segurana Pblica do Rio
Grande Sul, ressalta o abigeato, o homicdio doloso, os roubos e o trfico de entorpecentes
como os principais desafios fronteirios na fronteira com o Uruguai, o que h
correspondncias com os principais desafios destacados pelo Uruguai. Cabe destacar o
abigeato como um dos principais ilcitos transfronteirios nessa regio. Os dados da Polcia
Federal, destacados por Spaniol (2014, p. 45), ressaltam, principalmente, os crimes
ambientais, os crimes que se encaixam na Lei contra entorpecentes e, no estatuto do
desarmamento, o contrabando, o descaminho, o estelionato e a falsidade ideolgica.
No intuito de lidar com esses desafios, Brasil e Uruguai assinaram o Acordo de
Cooperao Policial em Matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos Delituosos,
que estabelece a possibilidade de cooperao policial para investigao e diligncias sobre
situaes e pessoas que possam estar vinculadas a algum delito. Apesar de importante, esse
Acordo no compreende em si a realidade fronteiria, esbarrando nos limites dos Estados. No
caso hipottico de perseguio policial em que o perseguido cruze a fronteira, os policias
deveriam cessar a perseguio e entrar em contato com a polcia do outro lado para auxiliar na
captura do fugitivo, o que dificulta as aes policiais nessas regies, j que no h canais
diretos e eficientes de comunicao entre as autoridades policiais dos dois pases (ALMEIDA,
2015).
Almeida (2015) discute a distino entre ilcito e crime no sentido de que, na
fronteira entre Brasil e Uruguai, muitos ilcitos no so criminalizados, sendo considerados
legtimos por conta das prticas cotidianas na fronteira de mtua dependncia entre as
cidades-gmeas de cada lado da fronteira e das pessoas que ali vivem. Nesse sentido,
destacam-se o uso dos cassinos uruguaios, a compra de armas, drogas e agrotxicos que so
vendidos no territrio uruguaio e so proibidos no territrio brasileiro; assim como a compra
de produtos que so lcitos no Brasil, mas que so trazidos ao territrio sem o pagamento dos
tributos. A autora tambm destaca o choripan, que vendido por ambulantes e feito com o
chorizo uruguaio e o po brasileiro, o que demonstra a fragilidade da ideia de ilegalidade do
contrabando ou descaminho nessas regies, bem como a dificuldade (ou at impossibilidade)
de se atuar contra prticas sociais enraizadas nessas fronteiras (ALMEIDA, 2015).

 164

Outros desafios em relao fronteira entre Brasil e Uruguai no mbito da segurana

pblica podem ser visualizados com base nos dois grficos abaixo. Em relao ao efetivo da
Polcia Militar, verifica-se que, a fronteira de Santana do Livramento, conta com efetivo mais
razovel em relao s demais. Em relao Polcia Civil, pode-se destacar Quara, Santana
do Livramento e Bag como pontos de maiores contingentes policiais na faixa de fronteira.
Segundo o Mapa 2, que est no Captulo 2, as fronteiras com o Uruguai so caracterizadas
como capilares e sinpticas, o que demonstra um intenso fluxo nessas fronteiras. Porm,
quando comparadas com a fronteira Brasil-Paraguai, esse intenso fluxo no se traduz no
similar intenso fluxo de ilcitos transfronteirios. Isso pode ser analisado por duas ticas. A
primeira constata a existncia de menor efetivo policial nessas fronteiras, o que gera menor
apreenso e uma aparente ideia de desafios menores nessa fronteira. Por outro lado, a segunda
tica, que tambm pode corroborar os fatos da primeira, de que a maior sensao de
segurana nessa fronteira faz que sejam necessrios menos efetivos e menor foco do que na
fronteira paraguaia.

 165

Mapa 14 Efetivo total de policiais militares por 100 mil habitantes Arco Sul

Fonte: Pesquisa Segurana Nas Fronteiras, UFRJ/NECVU/RETIS E MJ, 2013 apud Brasil. Ministrio Da Justia
(2016a).

 166

Mapa 15 Efetivo total e policiais civis por 100 mil habitantes Arco Sul

Fonte: Pesquisa Segurana nas Fronteiras, UFRJ/NECVU/RETIS e MJ, 2013 apud Brasil. Ministrio Da Justia
(2016a).

 167

A fronteira entre Brasil e Uruguai tem como seu principal desafio o seu principal
trunfo que a integrao fronteiria. Essa integrao que, muitas vezes, teve incio
espontaneamente, tendo o estado como indutor dessa integrao no perodo mais recente,
permite adequar melhor as polticas pblicas realidade fronteiria. Entretanto, esse trunfo
que representa o avano da integrao fronteiria est na raiz de seus principais desafios
securitrios pelo fato de a dimenso de segurana pblica, fiscalizao e defesa nacional no
andarem no mesmo compasso, ainda que estejam em busca dessa integrao.
Nesse sentido, preciso identificar os principais fatores de violncia na fronteira, que
nem sempre so causados pelos ilcitos transfronteirios. Ademais, importante ter uma
compreenso macropoltica de que os ilcitos transfronteirios podem gerar impactos em
outras localidades que no as fronteiras. Por essa razo, citaremos os principais desafios de
segurana na fronteira (com caractersticas locais) e os principais transfronteirios (que
perpassam a fronteira, afetando no s ela, mas outras localidades) para se ter uma ampla
viso dessa dupla dimenso que demanda respostas sem incorrer no risco de sobrepor certas
inseguranas ou certas realidades (a do centro sobre a fronteira ou a da fronteira sobre o
centro). Em relao aos desafios mais comuns na fronteira sul do pas, podemos destacar:

violncia domstica, principalmente a violncia contra a mulher; a expanso do

consumo de drogas, especialmente em segmentos juvenis, e sua vinculao com
crimes conexos tais como furtos e roubos; o consumo de lcool e sua vinculao
com episdios de violncia interpessoal, muitas vezes impactando diretamente na
violncia domstica e; a posse de armas e sua utilizao em episdios de violncia
(BRASIL. MINISTRIO DA JUSTIA, 2016a).

Em relao s dinmicas fronteirias ressaltam-se o descaminho, o contrabando, o

trfico de drogas e de armas. Alm desses, cabe destacar o abigeato, que o fruto de animais
de campo, e o contrabando de agrotxicos. Por fim, na dimenso tradicional dos assuntos
defesa e poltica externa, cabe destacar os contenciosos da Ilha Brasileira, ilha fluvial
localizada no Rio Uruguai entre Brasil, Argentina e Uruguai, e do Rinco de Artigas, rea
entre o Rio Quara e o Arroio Invernada, na regio de Santana do Livramento (DEARO,
2014). O Uruguai alega que Argentina e Brasil no consideraram sua vontade na conformao
das fronteiras envolvendo a Ilha Brasileira; j em relao ao Rinco de Artigas, o Uruguai
alega que o territrio foi demarcado equivocadamente em 1856.
A violncia local, ainda que no seja transfronteiria, em conjunto com os ilcitos
que geram efeitos em outras localidades devem ser combatidos sem a criminalizao da
fronteira, atravs da busca de uma atuao integrada das instituies de ambos os lados em

 168

consonncia com o interesse pblico, tanto das pessoas dos grandes centros, como das
pessoas fronteirias. Nesse sentido, necessria uma quantidade adequada de efetivos
policiais com um treinamento especfico para essa realidade, em conjunto com uma gesto de
segurana pblica que aborde essa problemtica, tendo, assim, as dimenses formuladoras e
implementadoras da segurana pblica articuladas entre si e cooperando com seu vizinho em
conjuno com outras polticas que desenvolvam a regio. Esses pontos so indicadores de
um caminho para se ter uma melhor abordagem por parte dos Estados de seus desafios
fronteirios.

5.2 INICIATIVAS FRONTEIRIAS DO URUGUAI

Diferentemente do Brasil, que possui um processo gradativo de desenvolvimento de

polticas e legislao acerca de sua prpria fronteira, o Uruguai no dispe de marcos
jurdicos, institucionais e polticos especficos para as fronteiras, o que demonstra que a
questo fronteiria no chega a ser uma situao problemtica para o desenvolvimento social
e econmico do pas. O fato de 53% da populao uruguaia morar em Montevidu explica o
foco das polticas e recursos destinados s regies politicamente centrais do pas. O tema da
criminalidade muito presente no pas, chamando ateno para a grande distncia da
percepo de insegurana da populao, que elevada, em contraste com os ndices de
segurana pblica que caracterizam o Uruguai como um dos melhores pases nesse quesito na
Amrica do Sul (ALMEIDA, 2015). O fato de os maiores desafios securitrios estarem na
capital faz com que esta seja o foco das aes securitrias. Estratgias heterogneas tanto no
campo tradicional de segurana e defesa, como iniciativas de desenvolvimento das regies
fronteirias tm sido os meios de se abordar a situao fronteiria nas aes governamentais
(ALMEIDA, 2015).
O Ministrio da Defesa Uruguaio, com as Foras Armadas (Exrcito Nacional,
Armada Nacional e Fora Area Nacional) e as Polcias Naval e Aeronutica, e o Ministrio
do Interior, com a Polcia Nacional, so responsveis pelas polticas de segurana para as
fronteiras do pas (ALMEIDA, 2015). No intuito de agilizar os procedimentos burocrticos de
entrada e sada do territrio, o Uruguai possui em suas fronteiras os Pasos de Frontera, onde
esto presentes o Ministrio do Interior, o Ministrio da Defesa, o Ministrio da Economia e o
Ministrio da Ganaderia (ALMEIDA, 2015).
Os Pasos de Frontera esto subordinados Dirrecin Nacional de Pasos de
Frontera (DNPPF), que est dentro da estrutura do Ministrio da Defesa Nacional. Desse

 169

modo, o DNPPF tem por misso coordenar, operacional e administrativamente, as atividades

desenvolvidas por organismos nacionais e dos Estados-parte do MERCOSUL que atuam na
rea de Controle Integrado ou no Paso de Frontera sem prejudicar as competncias de cada
um visando a facilitar o trnsito de pessoas e de bens pelas fronteiras terrestres. Nesse sentido,
a criao dos Pasos est em consonncia com as normativas do MERCOSUL para o controle
integrado de alguns pontos da fronteira, sendo internalizada e operacionalizada por meio de
decretos, resolues e leis no Uruguai (URUGUAY. MINISTRIO DA DEFENSA
NACIONAL, 2017; ALMEIDA, 2015 p. 111 e 112).
Nos Pasos, o Ministrio do Interior, por meio da Policia Nacional, responsvel pelo
controle migratrio e pelo trnsito ilegal de pessoas e mercadorias. As Polcias Aeronuticas e
Navais, que so militares com funes policiais, so responsveis pelo controle areo e fluvial
nas fronteiras. O Ministrio da Economia responsvel pelo controle aduaneiro, a cobrana
de impostos e a permisso ou no do ingresso de mercadorias no territrio uruguaio. J o
Ministrio da Ganaderia responsvel pela fiscalizao agropecuria de biossegurana, pois,
para o Uruguai, a pecuria e a produo de laticnios de suma importncia para a sua
economia, sendo essa uma questo de segurana para o pas (ALMEIDA, 2015).
Os espaos fronteirios uruguaios so regidos pela Lei de Ordenamento Territorial e
Desenvolvimento Sustentvel, que rege a questo territorial do pas como um todo. Essa a
Lei 18.308 de 30 de junho de 2008, que, dentre outros aspectos, dispe sobre a definio de
estratgias de desenvolvimento sustentvel, uso e manejo do territrio em funo de objetivos
econmicos, sociais, urbansticos e ecolgicos e estabelece critrios para a localizao de
atividades econmicas e sociais. Essa lei fortalece o papel do Estado e estimula a articulao
do planejamento territorial nas esferas central, departamentais e municipais, ainda que no
distinga regies centrais das fronteirias. Essa lei em conjunto com legislaes pontuais
acerca da aquisio de propriedades agrcolas por estrangeiros em 2007 e os acordos
estabelecidos bilateralmente entre Brasil e Uruguai e desses pases no mbito do Mercosul
acabam por conformar a o conjunto de regras e polticas estabelecidas para as polticas e
aes uruguaias na fronteira.
A criao do Ministrio do Desenvolvimento social (MIDES), em 2005, trouxe para
a agenda poltica o tema do desenvolvimento social nas fronteiras com base no argumento de
que a transnacionalidade dos ilcitos atua na criao de riqueza, mas no na diminuio da
pobreza, o que aumenta a desigualdade social nas fronteiras e perpetua a lgica de cooptao
dos mais vulnerveis e do prprio ilcito transnacional (ALMEIDA, 2015). Considerando esse
contexto complexo, o MIDES criou o Programa de Fronteira com o intuito de coordenar aes

 170

entre organizaes sociais e instituies estatais dos pases fronteirios. Desse Programa,
emerge seu principal mecanismo que o Grupo de Fronteiras para o debate e a participao
poltica de membros do Uruguai, Argentina e Brasil para o trato deste tema (ALMEIDA,
2015).
Almeida (2015) traz um caso interessante de 2013, quando a ADUANA (Ministrio
da Economia) realizou a operao Cero Kilo, na qual as fronteiras com a Argentina foram
fechadas, interrompendo o fluxo de alimentos argentinos para o Uruguai, o que levou os
sacoleiros daquele pas a protestarem contra o Governo, que alegava estar realizando um
pente fino contra o descaminho e contrabando, mas que acabou por gerar desemprego e fome
nas cidades fronteirias uruguaias, sendo necessria a ao do MIDES para socorrer as
pessoas da regio. Essa situao demonstra que a vida na fronteira binacional e que prticas
ilcitas esto no centro da economia e da existncia das cidades fronteirias. Alm disso,
suspeita-se que o fechamento das fronteiras tenha sido mais uma mensagem poltica ao
governo argentino do que, necessariamente, devido a uma situao emergencial de segurana
no pas (ALMEIDA, 2015).
Do lado brasileiro, destaca-se que, a partir dos incentivos da ENAFRON, houve duas
iniciativas brasileiras que afetaram a segurana pblica na fronteira com o Uruguai: a criao
do GGIF e do Plano Estadual de Segurana Pblica com Cidadania para a Fronteira do Rio
Grande do Sul. Na rbita do GGIF, foi possvel aproximar diversos rgos pblicos e
entidades da sociedade civil, incluindo, tambm, membros do pas vizinho, para prevenir,
mapear e combater a criminalidade na fronteira. Por sua vez, o Plano Estadual possibilitou
maior engajamento poltico do Rio Grande do Sul nas questes segurana pblica em suas
fronteiras, articulando diversos atores e criando mecanismos de interlocuo (SPANIOL,
2014).
As iniciativas militares nessa fronteira so capturadas pelas questes de segurana
pblica. As Foras Armadas Brasileiras so amparadas legalmente para atuarem como polcia
na faixa de fronteira, principalmente, quando realizada as Operaes gatas ou na atividade
dos pelotes de fronteira. As Foras Armadas Uruguaias, por sua vez, no possuem o amparo
legal para essa atuao, ficando restritas s funes de controle, observao e garantia da
soberania do pas, chamando as foras policiais quando necessrio para atuar em alguma
questo de segurana pblica que afete o pas. Essas distines tambm so importantes para
verificar a ao das duas Foras militares que atuam de maneira distinta na fronteira comum.
A falta de polticas especficas dificulta o trato poltico das fronteiras do pas, pois,
mesmo que o Uruguai seja um pas unitrio, as polticas e aes para as fronteiras so

 171

descentralizadas, o que dificulta a articulao interna dos atores uruguaios para a resoluo
dos problemas fronteirios, como a sua segurana. Essa falta de polticas deve-se ao fato de
as fronteiras serem parte viva do cotidiano do pas. Montevidu no se encontra distante das
fronteiras com o Brasil e as dimenses do pas tornam as fronteiras mais prximas dos centros
polticos e econmicos, o que faz com que o pas no tenha uma viso, consubstanciada em
termos de iniciativas, distinta de suas fronteiras (ALMEIDA, 2015). A dificuldade de
articulao interna tambm limita o avano da cooperao com o Brasil, mesmo ambos
buscando, cada vez mais, integrar seus pases a partir de suas fronteiras.
Almeida (2015) destaca que Brasil e Uruguai esto em processo de democratizao
de seus respectivos aparatos de Justia, o que inclui seus componentes de segurana pblica.
Nesse contexto, as polticas de ambos se aproximam em alguns pontos e se distanciam em
outros. Distanciam-se em relao s concepes e aos processos de gesto e governabilidade
da segurana pblica; assim como se aproximam quanto continuidade da cultura tradicional
de segurana e defesa que tem dificuldades em operacionalizar mecanismos de troca e dilogo
articuladamente com outros rgos nacionais e cooperativamente com seus homlogos na
fronteira (ALMEIDA, 2015).

5.3 COMPARANDO AS POLTICAS FRONTEIRIAS DE BRASIL E URUGUAI:

POSSVEL COOPERAR?

A integrao fronteiria entre Brasil e Uruguai tem sido implementada,

principalmente, em dois mbitos. O primeiro, o das cidades-gmeas, tal como discutido
anteriormente, enquanto localidades em que as relaes internacionais so cotidianas e as
cidades so mutuamente dependentes entre si para sua sobrevivncia. O segundo refere-se
Bacia da Lagoa Mirim, que uma extensa regio com superfcie de 62.250 km, sendo que
cerca de 53% da Bacia est do lado uruguaio e o restante, do lado brasileiro. A cooperao
binacional na Lagoa Mirim teve incio em 1963 com o interesse dos dois pases em aproveit-
la para navegao e controlar seu regime fluvial em 1963 (RTULO; DAMIANI, 2010).
Rtulo e Damiani (2010) estabelecem trs geraes de polticas de cooperao e
integrao fronteiria entre Brasil e Uruguai. A primeira gerao vai de 1973 at 1984,
perodo em que h os regimes militares em ambos os pases. Essa gerao caracterizada por
polticas soberanistas localizadas no Paradigma Realista. A segunda gerao vai de 1985 at o
fim dos anos 1990, e motivada pelo contexto de integrao regional. Essa gerao
caracterizada pela mudana na percepo de fronteira de local de separao para local de

 172

encontro e aproximao, sendo caracterizada como um momento de transio do Paradigma

Realista para o Paradigma Transnacional, que era o objetivo dos pases. A terceira gerao vai
de 2000 at os dias atuais e passou por dois momentos. O primeiro de um ps-crise do fim
dos anos 1990, com gradual reaproximao em 2002 nos governos de Jorge Batlle e Lula da
Silva. O segundo momento transcorre a partir dos governos Tabar Vsquez e Lula da Silva,
em 2005, com maior aproximao no campo bilateral e seus efeitos nas polticas fronteirias
(RTULO; DAMIANI, 2010). A terceira gerao caracterizada como a consolidao do
Paradigma Transnacional a partir da Nova Agenda de Cooperao e Desenvolvimento
Fronteirio.
Na primeira gerao, destacam-se o Tratado de Amizade, Cooperao e Comrcio
(TACC), de 1975, e o Tratado de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais
e/ou Desenvolvimento da Lagoa Mirim (TCADLM) de 1977. No marco do TACC, criou-se a
Comisso Geral de Coordenao (CGC) com o objetivo de fortalecer a cooperao entre os
pases, analisar os assuntos de interesse comum e propor aos respectivos governos as medidas
que o CGC julgasse pertinente. O TCADLM foi criado para a integrao na fronteira molhada
para sistematizar as normas jurdicas existentes e impulsionar o desenvolvimento da Bacia da
Lagoa Mirim (RTULO; DAMIANI, 2010).
No marco do TCADLM, a Comisso da Lagoa Mirim (CLM), existente desde 1963,
recebeu novo impulso, o que corresponde s novas responsabilidades assumidas pelo Tratado
de 1977. Nesse sentido, a agenda de polticas de desenvolvimento e modernizao regional
ampliada para uma agenda desenvolvimentista, que considera, principalmente, os aspectos
produtivos e tecnolgicos no processo de desenvolvimento, bem como e a construo de
infraestrutura como mecanismo de crescimento da promoo e produo de desenvolvimento
(RTULO; DAMIANI, 2010).
Nas polticas de cooperao e integrao fronteiria de primeira gerao, a gesto era
realizada pelos Ministrios das Relaes Exteriores de ambos os pases, tendo a CLM e a
CGC como instituies de gesto no nvel tcnico; entretanto, a CGC no se reuniu duranto o
perodo dos regimes militares. Por fim, as polticas foram implementadas por cada governo de
maneira autnoma e unilateral e sem coordenao em suas respectivas jurisdies territoriais
por conta da falta de uma percepo integradora da fronteira (RTULO; DAMIANI, 2010,
p.18).
Em 1991, no governo Collor, Uruguai e Paraguai acompanham Brasil e Argentina
para a formao do MERCOSUL. O incio desse processo de integrao encontrou-se em um
contexto de adeso dos pases s concepes do regionalismo aberto propagado pela

 173

Comisso Econmica para Amrica Latina (CEPAL), o que seria uma forma de transitar do
perodo de protecionismo dos governos militares para um momento democrtico de adeso ao
comrcio internacional de maneira a reduzir as assimetrias dessa insero (ALLENDE, 2015).
Com o fim dos regimes militares, caracteriza-se a, partir de 1985 at o final dos anos
1990, em meio ao contexto de integrao regional do MERCOSUL, a segunda gerao de
polticas de cooperao e integrao fronteiria entre Brasil e Uruguai (RTULO;
DAMIANI, 2010). A Subcomisso para o Desenvolvimento Conjunto das Zonas Fronteirias,
criada em 1985, no mbito da CGC, ganha destaque nesse perodo, tornando-se uma
Comisso (CDCZF) em 1991. A CDCZF tem o objetivo de analisar as possibilidades de
cooperao e integrao fsica, de complementao econmica e de desenvolvimento social.
Ainda no mbito da Subcomisso, antes de tornar-se Comisso, so criados os Comits de
Fronteira (CF) em 1989. Os CFs foram criados como foros abertos para discutir os temas de
interesse das populaes locais (RTULO; DAMIANI, 2010).
Em 1993, foi criado o estatuto de funcionamento da Comisso Tcnico Mista
Uruguaio-Brasileira para o Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara (CTMDBRQ) sob a
chancela do Acordo de Cooperao para o Aproveitamento dos Recursos Naturais e o
Desenvolvimento da Bacia do Rio Quara de 1991. A CTMDBRQ, diferentemente da CLM,
foi concebida para tratar uma ampla agenda, que inclua temas como a infraestrutura de guas
e tambm temas ambientais (RTULO; DAMIANI, 2010).
A estrutura institucional para a formulao de polticas pblicas de integrao
fronteiria entre Brasil e Uruguai de segunda gerao apresentam-se na base os Comits de
Fronteira (CF de Jaguaro-Rio Branco, CF de Chu-Chuy, CF de Santana do Livramento-
Rivera, CF de Quara-Artigas, CF de Acegu-Acegu e CF de Barra do Quara-Bella Unin),
que esto subordinados CDCZF, que apresenta nvel hierrquico semelhante j existente
CLM e a nova CTMDBRQ. Essas trs Comisses esto subordinadas CGC, que responde
aos Ministrios das Relaes Exteriores de ambos os pases (RTULO; DAMIANI, 2010, p.
23).
Por conta dos CFs, houve um grande aumento de participao da sociedade civil
local no processo de tomada de decises, sendo estas participaes canalizadas pelos Comits
de Fronteira locais. Diferentemente da primeira gerao, que caracterizada por um modelo
de gesto top-down, a segunda gerao caracterizada por um modelo misto que mescla as

 174

polticas top-down com as bottom-up19 (SABATIER, 1986), possibilitando, assim, o

aparecimento de novos temas a partir dos CFs (RTULO; DAMIANI, 2010).
O contexto poltico nacional (redemocratizao) e regional (integrao) pelos quais
os pases passavam tambm foi responsvel por alterar ou comear a alterar a percepo deles
e suas aes para as fronteiras. Nesse contexto, as vises geopolticas clssicas que
preponderavam na elaborao das polticas pblicas para as fronteiras param de ser
hegemnicas, abrindo espaos para novas concepes. Estas novas concepes percebem a
fronteira como espao territorial de encontro e convergncia entre os povos e comunidades
vizinhas. Desse modo, a agenda fronteiria bilateral afetada tanto em sua gesto poltica,
quanto na quantidade de temas que abordava (RTULO; DAMIANI, 2010).
Os principais limites das polticas de segunda gerao devem-se falta de um
planejamento estratgico coordenado em relao ao funcionamento dos CFs, j que a
frequncia das reunies e o seu funcionamento foi muito irregular, pois dependiam dos
integrantes locais de cada CF. Por fim, o fracasso dos CFs se deu pela falta de coordenao
entre as instncias locais e a administrao central, que no conseguiram se articular da
maneira devida para solucionar os desafios presentes nessa fronteira. Os prprios desafios
pelos quais a integrao regional passou ao fim dos anos 1990 incidiram sobre o sucesso e as
polticas de cooperao e integrao fronteiria de segunda gerao (RTULO; DAMIANI,
2010).
A partir dos anos 2000 at a data de 2010, quando Rtulo e Damiani escrevem,
houve polticas de cooperao e integrao fronteiria de terceira gerao. Pode-se atualizar
essa data para a do escopo dessa pesquisa, incluindo, ento, at os anos de 2016. Tanto no
Brasil, quanto no Uruguai, no presente momento, h uma continuidade e um avano das
polticas de segurana fronteiria, mas com destaques para o no avano nas polticas de
desenvolvimento e integrao social no Brasil e o distanciamento dessas polticas das de
segurana e defesa no Uruguai.
A terceira gerao caracterizada pela reverso das polticas de integrao
fronteiria, que emergiram no contexto de euforia da integrao regional ao final dos anos
1990. Nesse sentido, Rtulo e Damiani (2010) destacam dois momentos na terceira gerao.
O primeiro vai de 2002 at 2005 e coincide com o Governo de Jorge Batlle no Uruguai e o

19
Modelo top-down: separao das fases de deciso e de implementao, baseada numa abordagem funcionalista
e tecnicista, na qual a poltica formulada na esfera pblica e deve ser implementada conforme sua formulao.
Modelo bottom-up: maior atuao dos burocratas e das redes de atores na formulao e implementao das
polticas, o que permite maior liberdade de quem implementa em fazer ajustes nas polticas para sua maior
eficcia (SABATIER, 1986).

 175

incio do Governo de Lula da Silva no Brasil. Nesse perodo, h a retomada das polticas de
integrao fronteiria em um novo formato amparado pela Nova Agenda de Cooperao e
Desenvolvimento Fronteirio (NACDF) iniciada em 2002. Com base na NACDF, se
estabeleceu um novo desenho institucional para superar os problemas que ocorreram na
segunda gerao. O segundo momento, de 2005 at o perodo analisado, foi marcado pela
aproximao poltica bilateral no Governo de Tabar Vzquez com o Governo Lula. Nesse
perodo, a agenda de integrao entre os pases cresceu, houve o relanamento do
MERCOSUL e a integrao fronteiria passou a ocupar um lugar de destaque (RTULO;
DAMIANI, 2010).
Entre os resultados da NACDF, merece ateno o Acordo de Permisso de
Residncia, Estudo e Trabalho para Fronteirios que possibilitou a concesso do documento
especial de fronteirio para brasileiros e uruguaios que morassem nas localidades vinculadas,
estabelecendo, assim, a faixa de 20 km de cada lado da fronteira para qual esse Acordo tem
validade (CLEMENTE, 2010). Esse acordo representou um importante avano nas relaes
fronteirias cotidianas daqueles que ali residem.
Institucionalmente, o estabelecimento da NACDF foi baseado no diagnstico da
experincia anterior de integrao fronteiria, que destacava a impreciso e superposio de
competncias das instituies, alm da baixa participao nessas instituies, diminuindo seu
poder de penetrao social (PUCCI, 2010; RTULO; DAMIANI, 2010). Considerando esse
diagnstico, foi estabelecido um novo sistema institucional para aumentar a participao dos
atores locais e melhorar a capacidade implementao de polticas. Nesse sentido, foram
criados os seguintes rgos intergovernamentais: Reunies de Alto Nvel (RAN) da NACDF
e os Grupos de Trabalho (GTs) (RTULO; DAMIANI, 2010).
Segundo Rtulo e Damiani (2010), as RAN constituram uma mudana significativa
por substiturem as recomendaes emitidas pelos CFs pela participao de representantes da
administrao central, que possuem maior capacidade decisria e de articulao com os atores
de governos subnacionais. Os GTs tambm representaram uma importante inovao por
contemplar uma gama variada de temas como Sade, Meio Ambiente e Saneamento,
Cooperao Policial e Jurdica e Desenvolvimento Integrado (dividido, posteriormente, em
Educao e Formao Profissional e Prestao de Servios) (PUCCI, 2010; RTULO;
DAMIANI, 2010).
A nova institucionalidade para a formulao de polticas pblicas de cooperao e
integrao fronteiria entre Brasil e Uruguai, denominada aqui como terceira gerao, est,
principalmente, embasada nos GTs das temticas descritas acima e no Comit Binacional de

 176

Sade de Santana do Livramento e Rivera que esto subordinados RAN, que, por sua vez,
est subordinada CGC que responde aos Ministrios das Relaes Exteriores dos dois pases
(RTULO; DAMIANI, 2010, p. 29). Nesse novo modelo, o aumento do poder da sociedade
civil foi estimulado desde os governos mediante a promoo do desenvolvimento das redes de
atores transfronteirios, alm de haver a integrao de elementos de gesto top-down e
bottom-up por meio da presena e ao articulada dos poderes locais com a administrao
central do Estado (RTULO; DAMIANI, 2010). Esse novo modelo possibilitou uma
mudana em relao abordagem da integrao fronteiria, que se concentrou em um
conceito moderno de desenvolvimento, integrando diversas dimenses, como meio ambiente,
sade, territrio, poder cidado e desenvolvimento social. Essa mudana teve o objetivo de
instaurar nas comunidades locais processos sustentveis a longo prazo por meio do
fortalecimento das capacidades institucionais (RTULO; DAMIANI, 2010).
A partir da NACDF, foi criado um novo sistema de gesto de implementao de
polticas pblicas que promoveu a melhora da coordenao entre organizaes, atores locais e
administraes centrais. O principal objetivo desse novo sistema foi melhorar a
implementao das polticas a partir da articulao dos atores locais e centrais. Nesse sentido,
a fase de implementao passava a ser a fase crtica da poltica pblica, j que ela requer um
trabalho entre vrios atores organizados em rede, conformando, assim, uma implementao
conjunta (RTULO; DAMIANI, 2010).
Em 2012, as relaes entre Brasil e Uruguai entraram em uma nova etapa a partir do
estabelecimento de uma associao estratgica baseada em um novo paradigma de integrao
bilateral com o Grupo de Alto Nvel Brasil-Uruguai (GAN). A criao do GAN teve o intuito
de executar o Plano de Ao para o Desenvolvimento Sustentvel e a Integrao, cujo
objetivo a intensificao de diversos projetos de integrao, bem como a complementao
produtiva e a cooperao (ALLENDE, 2015). Desse modo, o GAN estabeleceu um novo
momento na integrao bilateral entre os dois pases que corroboraram com o fortalecimento
do novo modelo de gesto das polticas de cooperao e integrao fronteiria.
No mbito do MERCOSUL, cabe destacar duas iniciativas: o Fundo de
Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM) e as reas de Controle Integrado (ACIs).
O FOCEM, a partir de 2005, possibilitou a canalizao de fundos para investimentos em
iniciativas de integrao na regio. Muitas iniciativas fronteirias entre Brasil e Uruguai
receberam aportes do FOCEM, o que tornou esse Fundo um importante mecanismo de
integrao fronteiria na regio (CLEMENTE, 2010). J as ACIs com o Uruguai tm
enfrentado dificuldades. Em 2004, a Polcia Federal Brasileira decidiu remover seus agentes

 177

alegando falta de recursos. Em 2008, eles criaram um grupo de trabalho com seus agentes
para estudar as condies relacionadas instalao e ao funcionamento das ACIs, Centros de
Inteligncia e Centros Regionais de Inteligncia. Ao fim do trabalho, eles elaboraram um
relatrio com 27 sugestes de aprimoramento para o exerccio da funo dos policiais federais
em solo em estrangeiro e dos policiais estrangeiros em solo brasileiro20 (PUCCI, 2010).

Quadro 7 Postos de Controle Integrado entre Brasil e Uruguai

Fonte: Ata 01/08 da Reunio Bilateral Uruguai-Brasil, no mbito do Subcomit Tcnico de Controle e
Operaes em Fronteiras (SCT), do CT-2CCM (Rivera, 2 e 3.12.2008) apud Pucci (2010).

Como podemos verificar na tabela acima, as cabaceiras nicas de Chu-Chuy,

Quara-Artigas e Barra do Quara-Bella Unin no se encontravam em nada integradas no
perodo de 2008. Em Jaguaro-Rio Branco e Acegu-Acegu, somente a cabeceira de cargas
estava integrada, enquanto que em Santana-Rivera tanto a cabeceira de cargas como a de
turismo estavam integradas, ainda que a de turismo estivesse parcialmente (PUCCI, 2010).
Segundo os dados da Receita Federal Brasileira de 2015, Chu-Chuy, Barra do Quara-Bella

20
Para maiores detalhes ver a obra de PUCCI (2010) nas pginas 51, 52 e 53.

 178

Unin e Acegu-Acegu continuam do mesmo jeito. Quara-Artigas passa a estar integrado na

cabeceira de cargas, Jaguaro-Rio Branco apresentam um retrocesso ao apresentar integrao
parcial na cabeceira de cargas e Santana-Rivera com retrocesso na cabaceira de turismo de
parcialmente integrada para no integrada (BRASIL. RECEITA FEDERAL DO BRASIL,
2015).
Bilateralmente, Santos e Barros (2016) consideram as relaes entre Brasil e Uruguai
para o tema fronteirio como elevadas por possurem oito acordos especficos para o tema
assinados, atrs apenas da Argentina com 11 Acordos. Entretanto, cabe salientar que acordos
com temas conexos e multilaterais no so considerados nesta classificao. Os principais
Acordos entre Brasil e Uruguai esto na temtica das cidades fronteirias (estudo, trabalho e
residncia), alm dos temas de desenvolvimento e cooperao na fronteira. Merece meno o
Acordo sobre Cooperao Policial em Matria de Investigao, Preveno e Controle de Fatos
Delituosos que entrou em vigor em 2008.
Nacionalmente, o Uruguai no tem polticas especficas para as fronteiras. A Lei de
Ordenamento Territorial e Desenvolvimento Sustentvel, por no se dedicar especificamente
fronteira, mas a evidenciar elementos de controle territorial, no induz a integrao
fronteiria. Outras iniciativas como os Pasos de Frontera, visam articulao interna e
integrao externa, sem conseguir alcanar plenamente esses objetivos, inclusive, no mbito
interno do pas. Internamente, o MIDES a instituio que melhor evidencia o
desenvolvimento da fronteira e a integrao fronteiria por meio do Grupo de Fronteiras. A
falta de polticas especficas para as fronteiras no significa que elas no sejam importantes.
Contudo, por outro lado, no evidencia claramente qual a percepo do Estado uruguaio sobre
elas. Isso indica que o Paradigma Realista persiste na percepo uruguaia sobre suas
fronteiras pelo fato de que as fronteiras so partes integrantes de toda a territorialidade do pas
e importantes para a sua soberania.
A Operao Cero Kilo evidenciou que a falta de polticas especficas para as
fronteiras tambm se deve ao fato de melhor poder manejar as fronteiras conforme o interesse
poltico do momento e a relao do governo com o pas vizinho, indicando uma prevalncia
do Paradigma Realista nesse sentido. Entretanto na fronteira entre Brasil e Uruguai h uma
srie de mecanismos bilaterais que suprem a falta de mecanismos nacionais por parte do
Uruguai e faz com que a fronteira entre esses dois pases se consolide no Paradigma
Transnacional.
O perodo caracterizado pelas polticas de primeira gerao foi marcante pela
predominncia do Paradigma Realista nas fronteiras. Por sua vez, no perodo das polticas

 179

fronteirias de segurana gerao, as iniciativas de integrao regional impulsionaram a

mudana do Paradigma Realista para o Transnacional. Todavia, essa transio no foi
completa como se pode evidenciar atravs da crise do MERCOSUL e das polticas de
integrao fronteiria que geraram um recuo nesses avanos. Entretanto, a partir das polticas
de terceira gerao houve uma retomada do avano da integrao fronteiria. As agendas
sociais e de integrao entre os fronteirios avanou consideravelmente, porm, no campo da
segurana e defesa, os avanos ainda no so plenos. Isso demonstra que mesmo no
Paradigma Transnacional ainda h pontos que se precisam avanar para aprofundar a
integrao em meio s iniciativas de fortalecimento da soberania desses Estados em suas
fronteiras.
A intensidade das interaes transfronteirias e a dinmica dos desafios fronteirios
entre Brasil e Uruguai reforam uma realidade que melhor se encaixaria ao Paradigma Global.
A assinatura do Acordo de Permisso de Residncia, Estudo e Trabalho para Fronteirios que
cria a zona de 20 km uma iniciativa que incorpora esses elementos globais, ainda que
restrito aos fronteirios, mas j um avano significativa no campo social para compreender a
fronteira em sua prpria realidade. Entretanto, esse esprito da fronteira precisa ainda alcanar
as polticas de segurana e defesa para lidar com os desafios que operam nessas localidades
sem incorrer na criminalizao das prticas e do modo de vida fronteirio.

5.4 CONCLUSO PARCIAL

Historicamente, a Cisplatina, que viria a ser o Uruguai, e as suas fronteiras foram

locais de conflitos, sendo a Guerra do Paraguai o mais representativo deles. Desse modo, o
cenrio de constante interferncia de Brasil e Argentina no Uruguai, as desconfianas mtuas
e a rivalidade na regio marcam a preponderncia do Paradigma Realista para as aes
polticas na fronteira sul do Brasil e norte do Uruguai no relacionamento histrico entre
ambas as naes. O perodo republicano, a partir do perodo do Chancelar Baro do Rio
Branco, contempla o contexto de aproximao entre Brasil e Uruguai. Uma aproximao que
gerou entendimentos diplomticos, como alguns j citados no comeo desse Captulo, mas
que no foram suficientes para superar o Paradigma Realista por conta do predomnio da
viso soberanista de ambos.
A vida das cidades-gmeas e a existncia de desafios comuns entre esses pases
impunham que a lgica realista se alterasse para que esses problemas fossem resolvidos. O
fim dos regimes militares e o incio da integrao regional representaram bilateralmente esse

 180

novo flego que possibilitaria uma nova apreenso dos espaos fronteirios e da realidade
fronteiria. Iniciava-se, assim, uma aproximao temporal dos centros polticos dos tempos de
suas fronteiras, que pareciam funcionar em lgica distinta daquela das polticas que vinham
das capitais.
Garantida a independncia e a soberania do Uruguai, as fronteiras no foram objetos
de polticas especficas. O tamanho do pas e a baixa incidncia de crimes transnacionais no
panorama geral da violncia fizeram com que as fronteiras fossem tratadas em meio s
polticas territoriais gerais. Alm disso, o embate poltico sobre qual instituio deveria ser a
principal responsvel pelas polticas fronteirias (Ministrio da Defesa Nacional ou Ministrio
do Interior) impediu que uma burocracia liderasse sozinha ou que burocracias liderassem
conjuntamente uma abordagem mais clara e objetiva de suas fronteiras (ALMEIDA, 2015).
Esses problemas no mbito poltico tambm so perceptveis no plano operacional, j que nos
Pasos no ocorreram a devida articulao que deveria fazer parte da funo original para o
qual o Paso foi institudo.
Esses desafios tanto no mbito poltico quanto no operacional no so de
exclusividade do Uruguai, estando presentes tambm no Brasil. Podemos visualizar esta
realidade no Plano Estratgico de Fronteiras, que une Defesa, Segurana Pblica e Receita
Federal e tornou-se o marco legal que guia as polticas de segurana para a faixa de fronteira,
encontrando seu limite no que se trata do estabelecimento de instncias de atuao conjunta
entre os rgos federais e estaduais. A articulao entre rgos um dos fundamentos do
PEF, mas a falta de elaborao de um modelo de atuao conjunta para as operaes dirias
que evitasse a sobreposio ou a lacuna de funes pelos diversos rgos envolvidos
demonstra a baixa institucionalizao da articulao. O PEF no claro sobre quem devem
ser os atores envolvidos e como devem ser coordenados, o que significa que a articulao
interna, a cooperao e integrao com os pases vizinhos depende de afinidades dos atores
locais. Desse modo, o PEF induz a articulao e a cooperao, mas no fornece as bases
atravs das deva ocorrer, o que impede que esses objetivos sejam plenamente alcanados j
que no foram emitidos documentos oficiais posteriores que sistematizem a coordenao
interna e externa (BRASIL.TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2015).
A principal semelhana tanto no caso uruguaio quanto no brasileiro que decises
polticas e operacionais tm sido tomadas para que as barreiras (as fronteiras) institucionais
tambm sejam rompidas e que os limites impostos pelas fronteiras polticas tambm possam
ser superados para a resoluo dos desafios com os quais os dois pases tm de lidar. Ainda
que isso no seja um processo fcil e leve tempo para que ocorra o aprendizado

 181

interinstitucional, essas decises polticas pela articulao, cooperao e seus desdobramentos

operacionais no podem se perder, sendo necessrio um aprofundamento para que se alcance
um ponto timo na poltica fronteiria que permita ajustar as polticas de segurana e defesa
para as fronteiras em consonncia com os interesses locais e centrais, o que pode contribuir
para uma viso de nao mais integral, no to enfocada nos grandes centros.
Percebe-se que a cooperao na fronteira Brasil-Uruguai est em estgio mais
avanado do que na fronteira do Brasil com diversos outros pases da regio. Apesar das
limitaes das polticas internas de Brasil e Uruguai, percebe-se que ambos os pases
caminham ao seu tempo para um mesmo paradigma a respeito de suas fronteiras. Isso pode
ser melhor percebido quando consideramos o desenrolar as trs geraes de polticas pblicas
de cooperao e integrao fronteiria discutas anteriormente, destacando que, apesar das
dificuldades, os dois pases tm estado comprometidos com o avano de suas polticas de
cooperao e integrao em sua fronteira comum.
Desse modo, os esforos cooperativos por meios bilaterais e do MERCOSUL
completam lacunas nas polticas fronteirias desses pases, induzindo-os a discutirem a
cooperao e a integrao fronteiria tambm em seus mbitos internos. Os efeitos prticos na
regio ainda so poucos, mas o caso da fronteira entre Brasil e Uruguai demonstra que
possvel, aos poucos, incorporar os entendimentos multilaterais para a formao de polticas e
iniciativas binacionais para as fronteiras dos pases.

 182

CONCLUSO

Historicamente, os Estados sul-americanos so costeiros e com maiores ndices de

densidade populacional nas cidades litorneas. Essa situao gerou dificuldades no que
concerne interiorizao das dinmicas econmicas e sociais. Assim, os Estados estudados
nessa dissertao se desenvolveram, em grande medida, de costas para suas fronteiras.
Paraguai e Uruguai, a despeito de suas propores territoriais, enfrentaram o mesmo desafio.
Os Estados se mantiveram de costas uns para os outros, mas no os povos. As cidades-gmeas
e as cidades em faixa de fronteira se desenvolveram, em boa medida, distanciadas das
preocupaes estatais, com exceo da preocupao militar de garantir a posse sobre essas
regies.
Os casos das fronteiras Brasil-Uruguai e Brasil-Paraguai so emblemticos por serem
aqueles com maiores nveis de interao do Brasil, embora contenham caractersticas
distintas. Na fronteira com o Uruguai, em particular nos espaos adjacentes s cidades
gmeas, no so as questes de segurana pblica conexas condio fronteiria em si o
principal desafio, mas antes a violncia ligada a questes sociais. A fronteira Brasil-Paraguai,
por outro lado, possui relevante conexo de seus problemas de segurana pblica com as
dinmicas transfronteirias. Essa fronteira o principal ponto de passagem de armas, cocana,
maconha e cigarros para dentro do pas. Essas distines podem ser percebidas pela posio
estratgica que o Paraguai ocupa, como o corao da Amrica do Sul, em conjunto com a
Bolvia. Esses dois pases esto no centro do continente sul-americano e possuem as
condies propicias para conectar mercados ilcitos da regio. O Brasil, por conta de imenso
mercado consumidor e da sua grande costa atlntica, acaba sendo alado condio tanto de
destino final como de rota de trnsito dos ilcitos, sobretudo para os mercados europeus e
africanos.
Apesar das distines entre os casos da fronteira Brasil-Uruguai e Brasil-Paraguai,
algumas semelhanas so relevantes. Tanto Paraguai quanto Uruguai no possuem uma
poltica nacional para as suas fronteiras, sendo que as polticas voltadas para a segurana e
proteo fronteiria so pontuais e buscam lidar com problemas especficos em cada
realidade. No caso paraguaio, busca-se lidar com o problema fundirio ocasionado pela
grande migrao de brasileiros para as fronteiras paraguaias. O crescimento e adensamento
populacional nessas fronteiras aliados s condies socioeconmicas locais no s
possibilitam, como tambm incentivam o descaminho e o contrabando na vida cotidiana, o
que tem atrado grupos criminosos de fora da regio, bem como fortalecido os grupos locais e

 183

alimentado elevados ndices de violncia nessa fronteira. No caso uruguaio, a principal

preocupao so as questes fitossanitrias por conta, principalmente, dos rebanhos de gado
que cruzam as fronteiras e que, em caso de doenas, podem prejudicar as exportaes do pas.
O gado um problema tambm do lado brasileiro, pois um dos principais crimes do lado
brasileiro conexo com a fronteira o abigeato, um dos crimes transfronteirio de maior
incidncia no Uruguai tambm por conta da facilidade dos criminosos em cruzar as fronteiras.
O que demonstra que no s as questes fitossanitrias so um problema, mas tambm o
prprio furto de animais.
Um aspecto importante desta dissertao e dos casos considerados o funcionamento
da fronteira como uma instituio, conforme discutido no Captulo 1. A fronteira, como
instituio territorial, cria uma ordem e cumpre a funo de separar e distinguir,
configurando-se como uma ordem de diferenciao. Entretanto, o contexto de integrao
regional e de redemocratizao dos Estados no Cone Sul ensejou uma ressignificao das
fronteiras e a busca por uma nova ordem regional (fim de disputas hegemnicas e rivalidades)
que, por sua vez, incidiu sobre em uma nova compreenso dos Estados sobre seus prprios
territrios. Esta foi uma ressignificao histrica, pois as fronteiras da regio sempre tiveram
a funo de barreira para os Estados, funo que passa ser questionada e alterada lenta e
gradualmente, com avanos e retrocessos durante o processo.
As instituies territoriais que emergiram para proteger as fronteiras enquanto
instituies de proteo e separao tambm so interpeladas com a transformao das
fronteiras. Nesse sentido, a crescente importncia das questes fronteirias na agenda poltica
e no debate pblico aponta para um despertar da conscincia territorial que, inicialmente,
levou a gesto de segurana e de defesa das fronteiras recorrer lgica da separao para lidar
com os desafios securitrios. Isso se altera, gradativamente, com a percepo de resultados
insuficientes e com o avano da mentalidade de integrao.
Formulaes conceituais binrias que comportam a face interna e externa, como
soberania e fronteira, tm servido de base para lidar com inseguranas e ameaas de carter
transnacional que, por sua vez, ativam respostas nos planos da defesa nacional e da segurana
pblica. Nesse sentido, os dois casos estudados conformam fronteiras sinpticas e capilares
com caractersticas transnacionais e, em alguns casos, at globais. Devido a isso, deveriam
contar com polticas que absorvam essa realidade e que tenham instncias de governana que
permitam, no longo prazo, reduzir as barreiras, tornando essas fronteiras espaos de maior
integrao e prosperidade, confrontando a viso pejorativa que as criminaliza. Nesse sentido,
a corrupo e a desconfiana nessas regies devem ser minadas para se construir um ambiente

 184

institucional binacional que propicie os avanos necessrios proteo e ao desenvolvimento

dessas regies.
Porm, como visto, os desafios de segurana nas fronteiras possuem natureza e
escalas distintas, em um amplo espectro que comporta trs ordens de considerao: aqueles
relacionados s prticas sociais e econmicas de origem e alcance local e que fazem parte da
vida cotidiana das populaes e que no se definem precipuamente desde a condio
fronteiria; aqueles de natureza transnacional, mas de origem nacional e alcance regional
cujas dinmicas e impactos incidem em espaos distanciados das fronteiras, notadamente os
grandes centros urbanos dos respectivos Estados, e, por fim, aqueles de maior alcance,
relacionados aos trficos atacadistas diretamente vinculados s redes globais de ilcitos. Essas
trs ordens de fenmenos tm em comum, de acordo com o que foi desenvolvido no segundo
captulo, a ruptura da funo de barreira da fronteira, mas ainda representam desafios s
instituies de segurana e fiscalizao nela presentes. As propores, as motivaes e a
maneira de se responder aos desafios so distintas, requerendo mecanismos institucionais
complexos, dinmicos, articulados e que ensejem formas de coordenao e de cooperao
entre os vizinhos. Os casos estudados exemplificam como a conjugao dessas trs ordens de
fenmenos d origem a condies de insegurana diferenciadas e, muitas vezes, no
reconhecidas nas prprias polticas nacionais e nos esforos de cooperao bilaterais e
regionais.
Tal descompasso depreendido da anlise das iniciativas brasileiras em relao s
suas fronteiras e condio de insegurana encontrada nesses locais. Conforme o terceiro
captulo, historicamente, as iniciativas polticas brasileiras voltadas para as fronteiras so
formuladas desde o centro, no considerando as peculiaridades de cada Arco de Fronteira e de
diferentes espaos em cada um deles. O mesmo captulo aponta a significativa segmentao
das cadeias de formulao e implementao de polticas, mormente aquelas voltadas para a
segurana. Essa segmentao ainda persiste, a despeito dos esforos entabulados nos ltimos
anos, em particular, a partir do Plano Estratgico de Fronteiras, em prol de uma crescente
interao e coordenao entre rgos de segurana e defesa e entre as trs esferas de poder da
Unio.
Ao mesmo tempo, permanecem limitadas as iniciativas e os mecanismos de
cooperao e, mais ainda, de integrao entre o Brasil e os pases vizinhos em geral, percebe-
se grande dificuldade em incorporar a integrao nas polticas do pas para as fronteiras,
sendo mais fcil realiza-las por meio de acordos bilaterais, a depender de cada situao. Os
casos apresentados nos captulos 4 e 5 corroboram essa afirmativa e a aprofunda. Neles

 185

percebe-se que as iniciativas brasileiras no incorporam de forma efetiva em sua

implementao vetores de articulao e de cooperao, ainda que esse processo tenha se
iniciado. A fronteira entre Brasil e Paraguai demonstra maiores dificuldades quanto
incorporao desses vetores dado o grande peso das condies, caractersticas e afinidades
locais em diferentes pontos da mesma e incipincia e fragilidade dos mecanismos de
cooperao e integrao no campo securitrio. J na fronteira entre Brasil e Uruguai, h um
conjunto de mecanismos de cooperao e integrao fronteiria binacional que se
desenvolveram separadamente das iniciativas brasileiras para as suas fronteiras como um
todo, o que significa que os entendimentos bilaterais, no caso da fronteira brasileiro-uruguaia
esto mais avanados, servindo como inspirao para as demais, mas as polticas nacionais de
ambos os pases voltadas para as suas fronteiras ainda exibem graves limitaes para
incorporar os vetores de cooperao e integrao.
Desse modo, confirma-se a hiptese que norteou esta pesquisa de que as distintas
percepes (ou a falta destas) de cada pas sobre suas fronteiras (comprovada pela falta de
polticas claras), as diferenas de legislao e de regimes de tributao e a falta de
mecanismos institucionais que permitam superar esses problemas inibem a implementao de
vetores de cooperao e integrao com os vizinhos de modo geral, como exemplificado no
captulo 2 ao considerar o Consrcio Intermunicipal de Fronteiras, e no plano da segurana
em particular, como visto no captulo 3. Entretanto, o caso da fronteira entre Brasil e Uruguai
demonstra que iniciativas bilaterais podem compensar, mesmo que parcialmente, as
limitaes das polticas nacionais, permitindo que os nveis de cooperao e, eventualmente,
de integrao se aprofundem.
Finalmente, o estudo, mesmo reconhecendo os enlaces entre desafios de segurana
nos espaos fronteirios e a condio de segurana interna, aponta a necessidade de melhor
compreenso e tratamento das peculiaridades das dinmicas securitrias fronteirias em cada
espao ou arco para que haja maior efetividade e eficcia das iniciativas voltadas para a
promoo da segurana e para o resguardo da soberania naqueles espaos.

 186

ANEXO A GOVERNO MICHEL TEMER (APENAS CONSIDERADO O ANO DE

2016)

O ano de 2016, ainda em curso, marcante pelo perodo de transio pelo qual passa o
pas. As polticas voltadas para as fronteiras brasileira vm lidando com o contexto de
restrio oramentria, assim como um momento de transio poltica no qual a Presidente da
Repblica eleita do pas passou por um processo de julgamento de impeachment, sendo
definitivamente afastada do cargo. No que concerne ao perodo do governo do Presidente
Michel Temer, pode-se destacar para a segurana das fronteiras brasileira os discursos de
posse dos Ministros da Justia, da Defesa e das Relaes Exteriores. Principalmente, o do
Chanceler Jos Serra acerca da criao da diretriz adicional da poltica externa que contempla
a proteo das fronteiras em conjunto com os demais Ministrios. Os desdobramentos desses
discursos de posse tm reverberado at ento na criao do Comit de Controle de Fronteiras
com representantes do Ministrio da Defesa, da Fazenda, da Casa Civil, da Justia e das
Relaes Exteriores, alm de membros da Polcia Federal, da Receita Federal, da Agncia
Brasileira de Inteligncia (ABIN) e do Gabinete de Segurana Institucional.
Internacionalmente, destaca-se o encontro do dia 16 de novembro em Braslia entre membros
de Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Paraguai e Uruguai (RICHARD, 2016) para a discusso
dentre outros temas a pauta fronteiria, a qual era central nessa reunio. O marco dessas
mudanas o Programa de Proteo Integrada das Fronteiras (PPIF) que substitui o PEF.
O discurso do Chanceler Jos Serra emblemtico pela incluso de uma nova diretriz,
a qual aqui ser definida como a 11 diretriz, e que representa uma inovao na Grande
Estratgia de Poltica Externa Brasileira por incluir um tema de interesse da poltica interna,
mas que apresenta forte interseco com diversas pastas, incluindo o MRE por conta da
necessidade de se negociar e conformar posies com nossos vizinhos para resolver
problemas interdependentes, justamente, por serem transfronteirios (NEVES; COSTA,
2016).
Em maio, o Governo Federal anunciou a criao do Comit-Executivo de
Coordenao e Controle de Fronteira reunindo o Ministrio da Defesa, da Justia e Cidadania
e das Relaes Exteriores, com apoio da Polcia Federal, da Receita Federal, da Abin e das
Foras Armadas. Esse Comit foi criado para integrar as polticas e mecanismos de combate
ao contrabando de produtos e armas, trfico de drogas ilegais e crimes de descaminho. Esse
Comit tem importante papel na nova poltica de fronteiras que substitui o PEF.

 187

O Programa de Proteo Integrada de Fronteiras

O Decreto n 8.903, de 16 de novembro de 2016, institui o Programa de Proteo
Integrada de Fronteiras (PPIF) e organiza a atuao da administrao pblica para sua
execuo. Essa nova poltica para as fronteiras uma resposta ao relatrio do Tribunal de
Contas da Unio (TCU) (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2015) que aponta diversas
falhas no PEF e nas polticas e aes decorrentes dele. O PPIF busca retirar da experincia das
diversas polticas fronteirias um aprendizado para continuar avanando na
institucionalizao e na proteo das fronteiras brasileiras. A principal inovao do PPIF
deve-se a criao do Comit-Executivo do Programa de Proteo Integrada das Fronteiras que
conta com os mesmos membros presentes no Comit-Executivo de Coordenao e Controle
de Fronteira, o qual serviu como prottipo para o que seria lanado posteriormente por essa
nova poltica. Alm disso, a incluso da Abin e de possibilidades de articulao entre as
burocracias brasileiras e de cooperao com os vizinhos enseja otimismo em relao ao
avano das polticas fronteirias. Entretanto, o PEF tambm soou muito otimista quando da
sua criao. Desse modo, o envolvimento de autoridades que impulsionem as polticas e
coordenem a articulao e cooperao pode ser, caso seja concretizada, o principal motivo
para elevar a eficincia das polticas fronteirias.
A participao do MRE no PPIF possibilita que este possa ser utilizado como um
instrumento de integrao com os pases vizinhos em matria de inteligncia, segurana,
fiscalizao e defesa das fronteiras, transbordando para outros temas, alm dos
transfronteirios, a aproximao dos contatos de alto nvel e expandindo a capacidade de
concertao poltica para questes estratgicas. Percebe-se que ainda h uma srie de
dificuldades com as quais o PPIF no lida, mas o Programa prev que os rgos envolvidos
possam sugerir e adotar medidas que possibilitem a concretizao dos objetivos buscados por
essa nova poltica.
Muito do que est presente do PPIF estava concebido tambm no PEF; entretanto o
PPIF busca aprofundar a integrao das instituies, comeando por uma maior integrao no
alto nvel, criando assim uma instncia de alto nvel para articular-se com os nveis estaduais
e municipais. Desse modo, espera-se aumentar o potencial poltico de implementao das
polticas voltadas para as fronteiras. Alm disso, a cooperao com os pases vizinhos tambm
j preconizada no PEF, ganha corpo com a incluso do MRE, da Abin e da CDIF nessa nova
poltica de fronteiras. O PPIF privilegia o mbito federal e seu potencial articulatrio em
detrimento do maior peso que havia o mbito local e regional no PEF por meio do foco que
era dado nos GGIFs e COCs que saem do centro das polticas fronteirias, por agora haver

 188

uma instncia articulada de nvel federal. Alm disso, as fronteiras fluviais e martimas so
consideras nessa nova poltica. E a criao do Comit-Executivo d maior flexibilizao ao
PPIF que fica como marco, mas no marco definitivo, j que o Comit-Executivo ter a
responsabilidade de efetivar a ao integrada dos rgos e a real implementao dessa
poltica. O principal ponto negativo a mudana de nome de uma poltica que , em linhas
gerais, a continuidade do PEF, aps as crticas feitas pelo relatrio do TCU (BRASIL.
Tribunal de Contas da Unio, 2015). Alm disso, cabe ressaltar que as crticas realizadas no
relatrio do TCU (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2015) no foram plenamente
atendidas, criando uma expectativa de que mecanismos futuros sejam criados para san-las e
dar continuidade as iniciativas brasileiras nessas regies.
O perodo Temer iniciou-se em 2016, sendo ainda recente avaliar as iniciativas
iniciadas e continuadas para as fronteiras brasileiras. Desse modo, essa pesquisa estar
limitada pelo tempo de sua realizao e publicao, mas trazendo alguns apontamentos que
permitam iluminar os prognsticos futuros acerca das polticas brasileiras para as suas
fronteiras. Desse modo, os discursos de posse dos ministros da Defesa, da Justia e das
Relaes Exteriores, principalmente, este ltimo pela inovao concedida ao tema em sua
pauta. Assim como a criao de uma instncia de nvel federal para articular as autoridades de
nvel Federal e elevar a vontade poltica em torno dessas aes para as fronteiras, assim como
a sua primeira realizao, a qual est materializada no PPIF so as principais contribuies
para a proteo e segurana das fronteiras brasileiras at o ms de dezembro de 2016.

 189

ANEXO B - Entrevista sobre o perodo de gesto do Programa Estratgia Nacional de

Segurana Pblica (ENAFRON) da Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP) do Ministrio da Justia nos anos 2011-2014

Entrevistador: Maurcio Kenyatta Barros da Costa

Entrevistado: Alex Jorge das Neves
Cargo e perodo: Gerente da Estratgia Nacional de Segurana Pblica nas Fronteiras de 2011
a 2014 e Coordenador Geral de Planejamento Estratgico em Segurana Pblica, Programas e
Projetos Especiais de 2015 a 2016 no Ministrio da Justia.
Data: 21/02/2017

Primeira Pergunta
Maurcio: Boa noite, Alex. Tudo bom? Eu farei quatro perguntas sobre ENAFRON
relacionado a sua grande experincia, perodo de chefia e liderana no assunto de segurana
pblica na fronteira. A primeira pergunta :
- Qual o Principal mrito, na sua opinio, e o principal problema da ENAFRON
durante o seu perodo de gesto e pelo o que voc pode vivenciar l? Em relao a essa
mesma pergunta qual as mudanas necessrias para ser mais eficiente na promoo e na
induo de polticas e o que voc indicaria e o que deveria ser aprimorado para alcanar
melhores resultados?

Alex: Em relao ao primeiro item sobre qual foi o principal avano e o principal
entrave. Primeiro, eu acho que o principal avano do Plano Estratgico de Fronteiras foi o
incio e o fortalecimento de uma ao mais estruturante de integrao. Eu verifiquei in loco,
na minha dissertao21, que isso unanimidade entre as instituies, que a integrao
melhorou logicamente e o Plano contribuiu para isso, por mais que j existisse iniciativas, e
existem n, nesse sentido. Mas o grande legado do Plano foi a integrao, o esforo para
integrar as instituies envolvidas no assunto. Essa a minha viso.
O principal problema, na minha viso, mas ainda falando dos avanos, no incio dos
anos de 2011 e 2012, um outro avano que o assunto entrou na pauta poltica. Mas o que eu

21
NEVES, Alex Jorge das. Plano Estratgico de Fronteiras, Rumos e Desafios da Integrao e Cooperao
em Segurana Pblica no Contexto dos Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteiras. UFMS: Programa de
Ps-Graduao/Mestrado em Estudos Fronteirios da Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campus do
Pantanal CPAN. Corumb MS, 2016.

 190

verifiquei, e a j um problema, que a prpria Presidncia da Repblica no dava

prioridade ao assunto, a Presidente Dilma nunca participou de nem um evento do Plano
Estratgico de Fronteiras, a no ser no seu lanamento, onde ela nomeou, verbalmente, o
prprio Vice-Presidente como seu coordenador. Ele sim participava de vrios eventos, em
detrimento disso, ele d uma prioridade maior ao assunto. O primeiro passo no avano foi
mesmo a integrao, esse processo de comear a entrar na pauta poltica.
O grande problema que ficou s na pauta. Quem tinha o poder de deciso, como os
Ministros e a prpria Presidente, que tinham de priorizar o assunto, eu percebi, que no
priorizaram. Ficou muito entre as reas tcnicas, SENASP, Polcia Federal, PRF, em fim. A
falta de priorizao e a falta de continuidade no permitiram que essa pauta poltica se
transformasse em prioritria e efetiva. Outra coisa era a falta de uma estrutura de governana
centralizada no Governo Federal. Existia e o Plano previa os GGIF nas fronteiras, mas no
previa uma estncia de coordenao entre as instituies federais. Isso foi o grande problema
da poltica, tanto que aquele relatrio do TCU, auditoria de natureza operacional que o TCU
fez, ele comprovou isso, na minha dissertao fala isso tambm, ou seja, a falta de uma
estrutura federal de articulao foi impactante negativamente para o prprio Plano, entendeu.
Ento atribuo a esses trs aspectos: a integrao como grande fator; a entrada na pauta
poltica, mas tendo o grande problema que que essa pauta no teve continuidade, ela acabou
que se esfacelou; e a falta de estrutura nacional de governana.

Segunda e terceira pergunta:

Maurcio: A segunda pergunta ela est relacionada ao cenrio poltico em si.
- Qual os efeitos polticos da criao da ENAFRAN na gesto da segurana pblica
para as fronteiras? E se essa gesto propiciou uma melhora na articulao nos entes Federados
entre si e a nvel Ministerial?

Alex: A articulao entre os Estados pode at ter melhorado, mas ainda algo muito
incipiente. Os Estados se conectam, se articulam, eventualmente, quando h necessidade, na
realidade, quando aparecem questes pontuais, no quando aparece a necessidade, pois a
necessidade constante. Inclusive, voltando pergunta um. Eu esqueci de falar, um dos
grandes desafios que no foi possvel ainda de alcanar com o Plano Estratgico de Fronteiras
foi a articulao com os pases vizinhos, isso ainda muito incipiente, no avanou muito,
houve uma melhora da integrao entre os rgos brasileiros, mas no entre os brasileiros e os
rgos vizinhos. Isso depende muito de questes pontuais, onde j existia uma relao como

 191

no Acre, que j existe uma boa relao com a Bolvia e o Peru; na regio do Foz do Iguau,
que tem aquela estrutura que voc conheceu22.
Voltando a segunda questo sobre a articulao entre os Estados, por mais que ns
tenhamos forado essa articulao, o nico rgo que trabalhou nisso foi a SENASP, pois no
mbito do Plano Estratgico de Fronteiras isso no foi trabalhado, nem no mbito da
Presidncia da Repblica, nem em outro lugar, nem no mbito do Ministrio. S a SENASP
fazendo isso foi muito difcil, ento assim, interestadual isso melhorou, as pessoas se
conheceram mais, acontece que os secretrios mudaram, a pessoas mudaram e o trabalho no
teve continuidade, exatamente pela falta de prioridade que te falei antes. Porm, com o
advento dessa segunda fase do Plano23, uma das questes que foi colocada como empecilho
que a falta de uma estrutura nacional de governana, talvez essa articulao possa ser
potencializada.
Em relao aos aspectos interministeriais, no Plano Estratgias de Fronteiras faltou
uma estrutura nacional de governana, como eu te falei. Ento a relao entre os Ministrios
continuou da mesma forma, entende, o que melhorou foi que no caso da SENASP, no mbito
da ENAFRON, essa articulao foi feita sozinha com a CDIF, com o Ministrio da Integrao
Nacional, com outros rgos, em fim, mas no mbito do Governo Federal faltou essa
articulao federal. Isso ficava s no papel, entre Ministrio da Justia, Defesa e Fazenda.
Nem entre esses trs ministrios havia uma sinergia, imagina entre o resto, ento esse um
problema que no avanou com o Plano, talvez nesta nova fase agora possa melhorar.

Quarta questo:
Maurcio: A ENAFRON foi um Programa, uma poltica que deu certo? Sei que essa
pergunta bem subjetiva, mas justamente para saber a viso de quem esteve por dento, para
saber se ela conseguiu trazer transformaes e quais transformao tendem a se perpetuar
enquanto poltica? Ou se a ENAFRON no deu certo no sentido de mudar a mentalidade dos
gestores de polticas pblicas em segurana pblica? E se esse modo de pensar a segurana
fronteiria tender a se perpetuar ou se ela no conseguiu se consolidar em termo de
importncia?

22
Referncia ao Comando Tripartite visitado pelo entrevistador em Foz do Iguau.
23
Essa segunda fase faz referncia ao Programa de Proteo Integrado das Fronteiras (PPIF) institudo pelo
Decreto n 8.903, de 16 de novembro de 2016, no Governo Michel Temer.

 192

Alex: Na minha opinio, a ENAFRON, como Programa da Secretaria Nacional de Segurana

Pblica, importante deixar claro essa diferena. A ENAFRON foi criada na SENASP,
inclusive por sugesto minha, que fosse apenas da SENASP no contexto bem maior que era o
Plano Estratgias de Fronteiras. Eu penso que dentro das suas limitaes era um Programa
que apesar das necessidades de ajustes e adequaes, pois no existe algo que j surja
perfeito, no existe forma mgica para isso, no possui manual para isso, era um Programa
que estava no caminho certo para se consolidar, ele estava sendo consolidado em bases, na
minha opinio, de maneira correta, de ouvir os Estados, de ouvir os parceiros, de tentar
consolidar as parcerias com os entes, mas com muita limitao, porque no havia o
envolvimento das demais reas que haviam necessidades, no havia integrao com as demais
polticas. E o que eu vejo que essa poltica parou nesse estgio, no incio da consolidao.
Ento voc me pergunta deu certo? Eu acredito que ela estava no caminho certo, mas a
poltica de uma forma geral, ela no deu certo porque no teve continuidade, se uma poltica
no tem continuidade ela no prospera, ainda que tenha tido resultados. No deu certo por
contar com severas limitaes e por no contar com mecanismos de priorizao e de
articulao, esta minha viso.
Agora, se voc olha assim os resultados que a gente alcanou, o que a gente conseguiu
fazer, posso dizer que deu certo, mas a poltica, que mais importante, ela no deu certo
porque no teve continuidade. Porm, o que vejo que apesar de no ter tido continuidade por
causa de no ser prioridade, por causa da crise poltica, por causa de uma srie de coisas, o
Governo seguinte retomou a discurso, repaginou a poltica de uma forma assim, bem
superficial, que na minha viso no mudou, praticamente, nada, mas mudou uma coisa que na
minha viso era algo muito ruim no Plano anterior, que era a falta de articulao entre os
prprios rgos federais. S que se a diretriz dessa poltica for apenas essa de articulao
entre os rgos federais, a distncia dos entes federados pode aumentar e a poltica no vai
funcionar, porque ela no funciona sem o envolvimento de quem est na ponta dos
municpios, dos estados e dos outros pases. Essa a minha opinio: deu certo? Estava no
caminho certo.
O Plano Estratgico de Fronteiras de maneira geral estava no caminho certo? Eu
acredito que no, porque no havia uma interseco entre as polticas, uma articulao entre
os trs membros do Plano, ento na realidade a ENAFRON uma pequena iniciativa que
estava tentando trilhar um caminho, mas que no deu muito certo, mas que apesar disso, eu
vejo, que ela alcanou resultados fantsticos, ela ajudou a melhorar a integrao entre rgos,
a trilhar um caminho de articulao. Onde isso foi levado a srio trouxe resultados. At hoje

 193

as pessoas se renem, os agentes de fronteiras se renem. Mudam as pessoas, entram outras,

mas continuam ali atuando, ento assim estava no caminho certo, mas a poltica no teve
continuidade, e assim a gente tira boas lies de como deveria construir uma boa poltica que
de baixo para cima, conversando com quem est na ponta. Acho que a gente estava no
caminho certo, mais faltou o que no era possvel ser alcanado pela prpria SENASP, que
algo que est inerente a quem tem a caneta na mo como o Ministro da Justia, a Presidente
da Repblica, os outros Poderes Constitudos, os Governadores dos Estados. Essa vontade
poltica que no depende de reas tcnicas, entendeu. A rea tcnica limitada neste ponto.

 194

ANEXO C - QUESTIONRIO SOBRE ENAFRON

Entrevistado: Edivaldo Fortunato Pereira

Cargo na ENAFRON e perodo: Coordenador de Segurana Pblica de Fronteira 2011 a
2017.
Entrevistador: Maurcio Kenyatta Barros da Costa
Data: 03/03/2017

01) O Programa ENAFRON ainda est em atividade? Conta com recursos prprios?

R: O projeto de Fronteiras continua em atividade, agora por fora do Decreto n 8.903/2016.

A gesto do projeto est a cargo do GSI Gabinete da Segurana Institucional da Presidncia
da Repblica. A Senasp representada por este signatrio como membro do Comit
Executivo do Programa de Proteo Integrado de Fronteira.

02) O ENAFFRON foi uma poltica que deu ou est dando certo? Por qu?

R: Enquanto perdurou seus investimentos, at meados de 2014, a poltica empreendida na

regio de fronteira, resultou em diversos relatrios da CGU e dois Acordos do TCU, cujos
estudos e avaliaes demonstraram que a poltica apesar de tmida nos investimentos foi
bastante concisa em seus propsitos e resultados.

03) A funo e as atribuio do ENAFRON se mantm? Qual a influncia do

ENAFRON no quadro de gesto das polticas de segurana fronteiria
atualmente?

R: A Gesto do Programa em pouco difere das atribuies e demais procedimentos

estabelecidos no antigo Decreto 7.496/2011. Na atual conjuntura, o PPIF Programa de
Proteo Integrada de Fronteira, institudo pelo Decreto 8.903/2016, composto pelos
entes: Senasp/MJ, DPF, DPRF, Receita Federal, CDIF, Casa Civil/PR, Abin. Nesse contexto,
O programa sob a tutela da Senasp, tem o condo de fomentar e apresentar as polticas
pblicas no somente de segurana da fronteira como tambm, de propor o desenvolvimento
das reas envolvidas nessa faixa de fronteira, que ao longo dos anos vem carecendo, no
somente de polticas de segurana pblicas para os diversos crimes transfronteirios, mas,
tambm de polticas sociais voltadas para o desenvolvimento dessas regies atacadas.

 195

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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