ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N° 5921

Requerente: Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil

Requeridos: Governador e Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de

Pernambuco

Relator: Ministro Marco Aurélio

,I,!inistério f'úhlico. Di.ljJositil'os da Lei

('omplemel7lar n" 381/20 I 8 do Esllldo de
f'ernamhuco, que imtitui o auxílio saúde /10 lÍmhito
do Mil/istérío f'úhlico daquele el7le .federa/i\'{).
Alegada l'iolaç-<loaos artigos I'~parágra/iJ IÍnico: 37,
caput: 39, ,lI' -1": e 12S. ,lI' 5'~ il/ciso I, alíl/ea "c ", todos
da ('ar/a da Repúhlica. A \'erha il/stituída pela lei
complementar estadual tem nature::a ilf(leni::at,;ria,
de modo tlile sell pagamento aos membros do
Ministério f'úhlico el/col/tra amparo 1/0 artigo 37, "I'
lI, do Texto ('omtituciol/a/. Além disso, .fiJi
re."apeilal!o o princípio da reservlI lep.lIl. nos termos
prel'istos pelo artigo 50. il/ciso XII, da Lei 1/"
S. 625/1993. iv!al/i/estaç-<lopela improcedêl/cia do
pedidofiml/ulado pelo requerel7le.

Egrégio Supremo Tribunal Federal,

A Advogada-Geral da União, tendo em vista o disposto no artigo 103,

~ 3°, da Constituição da República, bem como na Lei nO9,868, de 10 de novembro
de 1999, vem, respeitosamente, manifestar-se quanto à presente ação direta de

inconstitucionai idade,
1- DA AÇÃO DIRETA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do

Brasil, tendo por objeto o artigo 1 ° e, por arrastamento, os at1igos 2°, 3° e 4°, todos

da Lei Complementar nO381, de 08 de janeiro de 2018, do Estado de Pernambuco.

Eis, em destaque, o teor dos dispositivos questionados:

Art. I" O art. 61 da Lei Complementar n" 12, de 27 de dezemhro de

199-t - Lei Orl(iinica do Ministério Púhlieo de Pernamhuco passa a
vigorar con) a seguinte redação:

"Art. 61. Ao Memhro do Ministério Púhlico será paga

indenização:
I- .
1I - ..•.•..•..•..•..•..•.••.••.••••.••..••..•.••....•.•..•.•.•..•.•.•.•.•..•.•.•.•.•.•.•.•..•...•.•.
III - .
I V - ..•..•..•.•.•.•..•.•.•...•..•.•.•..•.•..•.•..•.•..•.•.•..•...•.•......•.•.•....•.•.•.•.•..•.•..
V -•..•.••.•..•..•..•..•..•....•..•.•.•..•..•.•..•.•.•..•.•.•..•.•.•.•.•.•..•.•.•.•..•.•...........
V I - •..•..•..•..•..•.•..•..•.•..•..•.•.•..•..•.•..•.•.•.•..•.•..•...•.•.•.•..•.•.•.•..•...•.•.•.•..
V II - .
VIII - .
IX - para atender as despesas com assistência il saúde,
extensiva aos inativos, assim entendido como auxilio saúdc,
scndo pal(amcnto mensal cm pccúnia, na forma cstahelccida
por ato rel(ulamentar do Procurador Gcral dc .Justiça."

Art. 2" O Ministério Púhlico dc Pcrnamhuco, no scu ,imhito, fica

autorizado a disciplinar por Rcsolução, o auxílio-saúde, ohscn'ados
os limites orçamentários e ICl(ais.

Art. 3" O Auxilio saúde tem natureza indenizahiria e não sc

incorpora ao suhsídio, não cstando sujcito à incidência do imposto
dc rcmla c contrihuição prcvidenciária.

Art. -t" Os cfcitos financciros desta Lci Complemcntal' cOrJ'erão à

conta dc dotação orçamcntária pnipria.

ArL 5° Esta Lci Complcmcntar cntra C111 vIgor na data dc sua

puhlicação.

O requerente alega, em síntese, que as normas questionadas

violariam o disposto nos artigos 1°, parágrafo único; 37, caplll; 39, ~ 4°; e 128, ~

AO! 11" j91/. Nd .. \lin. ,\tarco Aurélio

 5°, inciso I, alínea "c", todos da Carta da Repúblical.

Nessa linha, salienta que a Emenda Constitucional n° 19, de 04 de

junho de 1998, teria modificado o sistema remuneratório dos agentes públicos ao

estabelecer o subsídio como contraprestação para determinadas categorias, de

modo a assegurar o controle sobre sua remuneração.

Após sustentar a impossibilidade do pagamento de adicionais e

gratificações aos agentes públicos remunerados por subsídio, o requerente afirma

que, "para que seja possível a cumulaçlío do subsídio com outra vantagem

peCUl1lana, é necessário que esta decorra do desempenho de atividades

extraordinárias, ou seja. proveniente de indenização por aquilo que nlío constitua
atribuição regular desempenhada pelo servidor" (fi. 05 da petição inicial).

Em seu entendimento, o auxílio saúde previsto na lei atacada

possuiria natureza remuneratória, na medida em que "as verbas indenizatórias se

prestam para custear situações temporárias, a fim de recompor um gasto

excepcional e necessário, sem o qual nlío seria possivel o exercício da fimçlío"

I "Ar'. /"( ... )

rarlÍgrt~/iJ lÍnico. Todo () poder t,!mana c/o !UH'O, que () exerce por meio tle repn'!Si!I1fWlh'." ell!iros ou din'loIllI!J1It',
nos lermos desta C(}J1s1ifUi~'l70."

"Ar'. 37. A a£!mini.\'lrlu,:'IO plÍhliell direta e im/b'da de qualquer dos Poderes da Unhio, dos Estados. do Ois/rito
Federal I! dos ,\Il11úcípios ohl!decerá aos princípios de legalidade. impes.walidmlt:. moralidade. puhlicidadl! f.!
ejiciêl1cia e. lumhJm. ao seguinte:"'

"Ar/. 39. (... )

,\,'-I"() memhro til! Poder. O detentor de manda/o eleliro, os l\linistros de Esfado f.! os SI!('/'t!llÍrios ESlat!uuis I!
Municipais serJo rt!JI1uneradosexclusil'umel1ll! por suhsídio .lixado em parcela única, l'edado o acréscimo de
(Iualquer grat[lh'açcio. adicional, ahO/m. premio, l'erha de repre.\.entaçüo 011 olt1ra espécie rel1lltllt!ratária,
ohl!dl!cido. e111 quahluer caso. o disposto 110art. 37, .\' e ,,\'!. ..

",IrI. flS. (...)

,\" 5" Lás cOll1plemeJ1laresda Ullicio e dos Estados, cl~iainiciati\'£l é /acultada aos respe"tin)s Procuradores-
Gaais, estahelecel'lio a organi::açüo, as alrihuh;aes t' o estatuto de em/a i\fillistério PlÍh!ico, ohsen'adas,
relath'ameme a sell.\.JlJl!mhros:
/ - as seguintes garantias:
( ... )
c) irredutihilidade de suhsidio, fixado na/orma do art. 39, ,," -r e ressah'odo o disposto nos arts. 3i. X e XI, 150,
1'
li. /53.11/. /53 .. l". /;"
,
ADI n"591 I, ReI. ,\Iil1. J\farco Aurélio
-'
(fl. 07 da petição inicial).

o autor assevera, ademais, que o pagamento do auxílio saúde aos

membros do Ministério Público do Estado de Pernambuco seria incompatível com

o princípio republicano, uma vez que se caracterizaria como privilégio

injusti ficável.

Aduz, ainda, que haveria ofensa ao postulado da moralidade

administrativa, pois "a deturpação de verba remuneratória como indenizatória

com o pretexto de aumento de remuneração. em última análise. evidencia a

intenção Faudulenta. data venia. de Gl!ferir benefício em prol de toda a
coletividade e em contrariedade aos ditames constitucionais" (11. I I da petição
inicial).

Com esteio nesses argumentos, o requerente pede a concessão de

medida cautelar para suspender a eficácia das disposições impugnadas e, no

mérito, a declaração definitiva da sua inconstitucionalidade.

o processo foi distribuído ao Ministro Relator Marco Aurélio, que,

nos termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei nO 9.868/1999, solicitou

informações aos requeridos, bem como determinou a oitiva da Advogada-Geral

da União e da Procuradora-Geral da República.

Em atendimento à solicitação, o Governador do Estado de

Pernambuco informou que o processo legislativo referente ao diploma hostilizado

teria tram itado regularmente na Assembleia Legislativa após sua deflagração pelo
Procurador-Geral de Justiça estadual. Salientou, ainda, que, em razão do
transcurso do prazo para sanção do Chefe do Poder Executivo, o projeto de lei
respectivo haveria sido sancionado pelo Presidente daquela Casa Legislativa.

ADIo" 591/. RI!/. ,\Iil1. Marco Aurélio 4

 Ademais, o requerido transcreveu a justificativa da proposição que

dera origem ao ato normativo questionado, em cujos termos o auxílio saúde já

teria sido regulamentado em relação a diversas carreiras remuneradas por subsídio

e possuiria caráter indenizatório.

De seu turno, o Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de

Pernambuco também ressaltou a regularidade do processo legislativo concernente

à Lei Complementar n° 381/20 18, a qual, a seu ver, dispõe sobre verba de natureza

indenizatória.

Na sequência, vieram os autos para manifestação da Advogada-Geral

da União.

11 - MÉRITO

Conforme relatado, o requerente sustenta que os artigos I° a 4° da Lei

Complementar nO381/2018 do Estado de Pernambuco seriam incompatíveis com

os al1igos 1°, parágrafo único; 37, caput; 39, ~ 4°; e 128, ~ 5°, inciso I, alínea "c",
da Lei Maior, porquanto teriam instituído, em fàvor dos membros do Ministério
Público daquele Estado-membro, o pagamento de verba de natureza
remuneratória diversa do subsídio.

A respeito do tema, cumpre ressaltar que o artigo 39, ~ 4°, da Carta

Magna define o subsídio como espécie remuneratória fixada em parcela única.

Veja-se:

Ar\. 39. (...)

~ 4° O membro de Poder. o delenlor de mandalo clelivo. os Ministros

de Eslado e os Secrelários Esladuais e Municipais serão remunerados
exclusivamenle por subsídio fixado em parcela única. vedado o

A D/n" 59]1. Rei. ,\/il1. ,\farco Aurélio 5

 acréscimo de qualquer gratificação. adicionai. abono. prêmio. verba de
representação ou outra espécie remuneratória. obedecido. cm qualqucr
caso. o disposto no art. 37. X e XI. (Grifou-se).

Do dispositivo transcrito é possível extrair as balizas para a

compreensão do instituto em exame: o subsídio caracteriza-se como (i) uma única

parcela paga mês a mês; (ii) obrigatoriamente a determinados agentes públicos e

facultativamente a outros; e (iii) que não pode ser cumulada com outras espécies

remuneratórias.

De tàto, o subsídio foi estabelecido pela Emenda Constitucional nO

J 9, de 04 de junho de 1998, "com o intuito de tornar mais visível e controlável a

remuneração de certos cargos. impedindo que fosse constituida por diversas

parcelas que se agregassem de maneira a elevar-lhes o montante"2.

Nesses termos, o agente público remunerado mediante subsídio não

pode perceber, pelo exercício regular das funções atinentes ao cargo que ocupa,

nenhuma parcela remuneratória adicional, nos termos do mencionado artigo 39, ~

4°, da Lei Maior. Esse regime remuneratório é de aplicação obrigatória aos

membros do Ministério Público, conforme se depreende do disposto no artigo

J 28, ~ 5°, inciso I, alínea "c", da Constituição Federal, in verbis:

Ar!. 128. (... )

~ 5° Leis complementares da União e dos Estados. cuja iniciativa é

facultada aos respectivos Procuradores-Gerais. estabelecerão a
organização. as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público.
observadas. relativamente a seus membros:
I - as seguintes garantias:
( ... )
c) irredutihilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, ~ -t". e
ressalvado o disposto nos arts. 37. X e XI. 150.11. 153.111. 153. ~ 2°.
I: (grifou-se).

1 MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17[1ed. São Paulo: Malhciros. 2005. p.
249.

ADI n" j91/. Rei. l\lil1. I\lal"('o AurJlio 6

 Por outro lado, podem ser cumuladas com o subsidio verbas

pecunlanas derivadas do desempenho extraordinário de funções pelo agente

público ou decorrentes de uma situação gravosa que ele deva suportar a bem do

interesse público. Nesse sentido, confira-se o entendimento de José Afonso da

Silva":

A proibição expressa de acréscimo dc qualquer gratificação. adicional.

abono. prêmio. vcrba de rcpresentação ou outra cspécie remuneratória
reforça o repúdio ao conceito tradicional e elimina o vezo de fragmentar
a remuneração com múltiplos penduricalhos. que desfiguram o sistema
retributório do agente público. gerando desigualdades e injustiças. Mas
o conccito de "parcela única" só repele os acréscimos de espécies
remuneratórias do trabalho normal do servidor. Não impede que ele
aufira outras verbas pecuniárias que tenham timdamentos diversos.
desde que consignadas em normas constitucionais. (Grifou-se).

Com efeito, a própria Constituição da República, em seu artigo 39, ~

3°\ preve hipóteses de cumulação válida do subsidio com outras parcelas

pecuniárias, assegurando aos servidores públicos alguns dos direitos SOCIaiS

previstos no al1igo 7° da Carta Republicana5 (tais como a gratificação natalina e o

.•SILVA. Jose Afonso da. Comentário contcxhlô1l à Constituição. r ed. São Paulo: Malhciros. 2010. p. 360.

"'Ar/. 39. (...)

,,"]" Aplica-se aos sClTie/ores ocupantes de carxo público o disposto 110arl. 7(~11', 1'11.1'111.I.r XI!. XI/I .. \T .. \'1'/.
.\'1''' .. \'1'111. XIX .\T. .\:\'11 e XX\", podendo (J lei estahelecer requisitos d((erenciados de admissilo quantlo a
naWre::a do cargo o f!xigir ...

~ "Art. r S"iiodireitos dos Irahal/lllc/ores urhanos e rllrais, além de oll1ros que \'i.\'L'111Ú melhoria de SIIU COJ1diç't/o
social:
( ... )
/I' - ,Hilário mínimo, .flrado f!m /f!i, naciol1a/mf!l1ff! lIn(/lcado, capa: de atendf!r a suas I1txessidadf!s I'itais húsicas
eis de slla/úmília com moradia. alimel1laçiio, educaçiio, saúde, /a:er, \'estuúrio, higiel1e, transporte i.! prn'idencia
i.!
social, com reuiustf!s periádicos que lhe preser\'em o podf!r Ulluisitil'o, sendo \'f!dUl/asua \'il1culaçiio para </lIuhllll.,'r
.1,m:
( ... )
"11 - garul1lia de sa/úrio, nunca i,?rerior ao mínimo, para os que percehem rf!I1IUI1l!l'açcio\'arhh'e/:
1'11/- décimo terceiro sa/úrio com hase l1a rf!mul1eruçiio il1legru/ ou no \'a/or da aposel1ladoria:
/X - rf!l11l1l1eraçiiodo trahal/IO noturno superior ei do diurl1o:
( ... )
XII - sa/lÍrio-família pago em ra:iio do dependel1le do IrahalllOdor de haixa renda nos tamos da /f!i:
XIII - duraçiio do Iraha/ho l1orma/mio superior a oito horas diárias e (lual'el1la e (l'Ul{rOsemal1ais. júcu/{ada a
compensaç(io de honirios e a reduçiio da jornada. meJial1le acordo ou C011\'f:nç(iocO/f!ti\'a de {rahal/IO:
( ... )
,\T - rl!Jwu.WJsf..'mal1a/remul1erado, prt:.ferencialmf..'l1Ieaos domil1gos:
.\'1'/- remul1eraç'iio do Sf!fTiço f..'x{raordinlÍl'iosuperior, no míl1imo, em ci11£I,"il!l1la
por cel1lo ei do normal:
.\'1'11- go:o defàias U1wais remuneradas com, pdo menos, um terço u mais do que o sa/úrio normal:
.\'1'III-/icel1ça ei gf!s{anff!, sem prejuí:o do f!mprf!go e do sa/lÍrio, com a duraçiio de cen{o e \'infe dias:
X/X -/icf!nça-patal1idadf!. 11tH'{ermosjlxados em/ei:

:ID/ n" 5921. Rd ,\lin. Afarco Aurélio 7

 salário-Iàmília). Não há óbice ao pagamento desses valores juntamente com o
subsídio, pois decorrem de fundamentos diversos e não possuem o escopo de
remunerar o servidor pelo exercício regular das atribuições de seu cargo.

Além disso, o artígo 37, ~ 11, da Constituição da República dispõe

que "m/o serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata
o inciso XI do caput deste artigo. as parcelas de caráter indenizatório previstas
em lei".

Na espécie, o requerente questiona a validade de verba pecuniária

prevista em lei e revestida de caráter indenizatório. De fàto, o artigo I° da Lei
Complementar na 381/2018 acrescentou o inciso IX ao artigo 61 da Lei
Complementar n° 12, de 27 de dezembro de 1994, ambas do Estado de
Pernambuco, para autorizar o pagamento de indenização aos membros do
Ministério Público desse ente federado destinada a "atender as despesas com
assistência à saúde. extensiva aos inativos. assim entendido como auxílio saúde,
sendo pagamento mensal em pecúnia. na jórma estabelecida por ato
regulamentar do Procurador Geral de Justiça".

Como se nota, a lei em exame é clara ao estabelecer que referida

verba possui caráter indenizatório, não se incorporando ao subsídio dos agentes
públicos beneficiados.

Ressalte-se, outrossim, que a Lei n° 8.625, de 12 de fevereiro de

1993, que "institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, dispõe sobre
normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e dá outras

.\T - profeçcio do mercado de 'rahalho da mulher. mediame incemi\'o.\' e.\pec[jico.\'. uos lermos da Id:
( ... )
XXII - ri'dll~'ü() dos riscos il1/!rentes ao Irahalho, por meio dI! normas de saúde, higiene e ,H.'gurança:
( ... )
X\~\" - proihiçtio de d~fert..'nçadI.! xa/lÍrios, dI! exercício deluJ1çiies e de critério de admissiio por lIIoli\'o de sexo.
idad/.!. cor ou esfado cil'iI:"

ADJ n" 591 /. Rei. i\/in ,\/arc() AurlÍ/io 8

providências"", autoriza, em seu artigo 50, inciso XII, a outorga aos membros do

Ministério Público de outras verbas além das expressamente enumeradas em tal

dispositivo, desde que haja previsão legal nesse sentido. Confira-se:

Ar!. 50. Além dos vencimentos. poderão ser outorgadas. a membro do

Ministério Público. nos termos da lei. as seguintes vantagens:
I - ajuda de custo. para despesas de transporte c mudança:
11- auxílio-moradia. nas Comarcas em que não haja residência olicial
condigna para o membro do Ministério Público:
111- salário-tàmilia:
IV - diárias:
V - verba de representação de Ministério Público:
VI - gratificação pela prestação de serviço à Justiça Eleitoral.
equivalente àquela devida ao Magistrado ante o qual oliciar:
VII - gratilicação pela prestação de serviço à Justiça do Trabalho. nas
Comarcas em que não haja Junta de Conciliação e Julgamento:
VIII - gratificação adicional por ano de serviço. incidente sobre o
vencimento básico e a verba de representação. observado o disposto no
~ 3° deste artigo e no inciso XIV do art. 37 da Constituição Federal:
IX - gratificação pelo eletivo exercício em Comarca de dificil
provimento. assim definida e indicada em lei ou em ato do Procurador-
Geral de Justiça:
X - gratillcação pelo exercício cumulativo de cargos ou limções:
XI - vcrba de representação pelo exercício de cargos de direção ou de
confiança junto aos órgãos da Administração Supcrior:
XII - outras vantagens previstas em lei, inclusive as concedidas aos
servidores púhlicos em I:eral. (Grifóu-se).

Na mesma linha, o artigo 6°, inciso I, da Resolução n° 09, de 05 de

junho de 2006, do Conselho Nacional do Ministério Público estabelece o seguinte:

Ar!. 6° Estão sujeitas ao teto constitucional todas as parcelas

remuneratórias. inclusive as vantagens pessoais. exceto as seguintes
verhas:
I - de caráter indenizatório:
a) ajuda de custo para mudança e transporte:
h) auxílio-alimentação;
c) auxílio-moradia:
d) diárias;
e) auxílio-funeral:
l) indenização de férias não gozadas:
g) indenização de transporte:
h) licença-prêmio convertida em pecúnia:
i) outras parcelas indenizatÍlrias previstas em lei. (Gril()u-se).

ADI n° 59.!/. Rei. ,\lin. ,\IarcoAurJlio 9

 As normas transcritas devem ser interpretadas em harmonia com o

disposto pelos al1igos 39, ~ 40; e 3 7, ~ 11, da Constituição da República, de modo

que não respaldem práticas incompatíveis com o regime de remuneração por

subsídio. No presente caso, como visto, a verba questionada tem natureza

indenizatória e foi instituída mediante lei editada pelo Estado de Pernambuco. em

observância ao princípio da reserva legal e â autonomia dessa unidade federativa.

Dessa maneira, constata-se a compatibilidade da Lei Complementar

n° 381/2018 do Estado de Pernambuco com o Texto Constitucional.

IIJ - CONCLUSÃO

Ante o exposto, a Advogada-Geral da União manifesta-se pela

improcedência do pedido formulado pelo requerente.

São essas, Excelentíssimo Senhor Relator, as considerações que se

tem a fazer em face do artigo I03, ~ 30, da Constituição Federal, cuja juntada aos

autos ora se requer.

Brasília,v 1de maio de 2018.

GRACE MARIA FE(] ANo"ES MENDONÇA

AdVOgada~ da União

ISAD0RAiifR~~~
Advogada da União
Secretária-Geral de Contencioso

HENRIQUE 26~ut F~REDO

Advogado da União
FULGÊNCIO

Assinado de forma digital por

ISADORA MARIA ISADORA MARIA BELEM ROCHA
BELEM ROCHA CARTAXO DE ARRUDA:61648639372
DN: c=BR, o=ICP-Brasil, ou=Secretaria

A DI 0
j91 /. Rei. ;\/in. .\larco A IInHio
CARTAXO DE da Receita Federal do Brasil - RFB,
10
11 ou=ARCORREIOS, ou=RFB e-CPF A3,
ARRUDA:6164863937 cn=ISADORA MARIA BELEM ROCHA
CARTAXO DE ARRUDA:61648639372
2 Dados: 2018.05.04 18:02:08 -03'00'