Faculdades de Campinas

Curso de Relações Internacionais

CATARINA RODRIGUES DULEBA

INTEGRAÇÃO REGIONAL NA POLÍTICA EXTERNA DO

GOVERNO LULA

CAMPINAS
2015
 RESUMO

O objetivo geral deste trabalho é analisar a integração da América do Sul a

partir da estratégia da política externa brasileira no governo do presidente Luiz Inácio
Lula da Silva. Nota-se que, enquanto presidente, Lula traçou sua posição diplomática
considerando a ideologia por trás de seu partido. No primeiro momento, as propostas
para a política externa do Partido dos Trabalhadores são examinadas a partir das três
candidaturas de Lula, antes do pleito vitorioso de 2002. O programa partidário sofreu
transformações graduais, porém as relações com a América do Sul sempre foram
prioritárias. No segundo momento, o governo de Lula é comparado com o governo de
seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso, observando as mudanças e
continuidades na política externa, em especial, nas questões de integração regional.
Percebe-se que durante a gestão de Lula, a integração regional saiu do plano retórico
para se fortalecer com a institucionalização. Se a política externa para a América do
Sul teve espaço estratégico no fim do governo de Cardoso, no governo seguinte foi
aprofundada e teve espaço de destaque. A diplomacia de Lula foi bem marcada pelo
multilateralismo, mas com uma clara preferência pelas relações Sul-Sul e o país teve
importante atuação em dois organismos que aqui serão tratados: o Mercosul e a
Unasul.

Palavras-chave: Integração Regional na América do Sul; Política Externa

Brasileira; Governo Lula.
 ABSTRACT

The aim of this study is to analyze the integration of South America from the
Brazilian foreign policy strategy under President Luiz Inacio Lula da Silva. Note that,
as president, Lula outlined his diplomatic position considering his party’s ideology. At
first, the proposals for the Partido dos Trabalhadores foreign policy are examined from
the three Lula candidatures before winning election in 2002. The party program has
undergone gradual changes, but relations with South America have always been a
priority. At second time, Lula's government is compared with the government of his
predecessor, Fernando Henrique Cardoso, observing changes and continuities in
foreign policy, particularly on issues of regional integration. It is noticed that during Lula
government, regional integration left the rhetorical level to strengthen the
institutionalization. If foreign policy for South America had strategic space at the end
of the Cardoso government, the next government have gone through it and had
prominent space. Lula's diplomacy was well marked by multilateralism, but with a clear
preference for South-South relations and the country played an important role in two
organisms that will be treated here: Mercosul and Unasul.

Keywords: Regional integration in South America; Brazilian Foreign Policy; Lula

government.
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ALCA – Área de Livre Comércio das Américas

ALCSA – Área de Livre Comércio Sul-Americana
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAF – Comunidade Andina de Financiamento
CAN – Comunidade Andina de Nações
Casa – Comunidade Sul-Americana de Nações
CSNU – Conselho de Segurança das Nações Unidas
EUA – Estados Unidos da América
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
Focem – Fundo para Convergência Estrutural e Fortalecimento Institucional do
Mercosul
G20 – Grupo dos 20
IBAS – Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul (ou G-3)
IIRSA – Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana
Mercosul – Mercado Comum do Sul
MRE – Ministério das Relações Exteriores
MTCR – Missile Technology Control Regime (Regime de Controle de Tecnologia de
Mísseis)
OEA – Organização dos Estados Americanos
OMC – Organização Mundial do Comércio
ONU – Organização das Nações Unidas
OTCA – Organização do Tratado de Cooperação Amazônica
PCB – Partido Comunista Brasileiro
PCdoB – Partido Comunista do Brasil
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PSB – Partido Socialista Brasileiro
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
TEC – Tarifa Externa Comum
TNP – Tratado de Não Proliferação de Armas Nucleares
UE – União Europeia
Unasul – União de Nações Sul-Americanas
 SUMÁRIO
Introdução ................................................................................................................... 1
Capítulo 1 - Antecedentes de Lula: As propostas do Partido dos Trabalhadores e a
Política Externa do governo anterior ........................................................................... 4
1.1. - A evolução das propostas do Partido dos Trabalhadores para a política
externa ..................................................................................................................... 6
1.2. - De Fernando Henrique Cardoso a Luiz Inácio Lula da Silva: Mudanças e
Continuidades na Política Externa Brasileira ......................................................... 15
Capítulo 2 - A Integração Regional na Política Externa de Lula ................................ 28
2.1. - A política externa para o Mercosul no governo Lula ..................................... 32
2.2. - O impulso para a integração regional no governo Lula a partir da Unasul ... 40
Conclusão ................................................................................................................. 46
Referências ............................................................................................................... 49
 INTRODUÇÃO

O Brasil tem um papel de relevância no cenário regional e tem grande

capacidade de mediação no cenário geográfico sul-americano. Também desempenha
certa liderança em alguns assuntos no plano internacional, como em negociações
comerciais multilaterais, e tem sido encarado como um importante ator no
desenvolvimento da economia mundial, principalmente por sua atuação em
organismos multilaterais.
Ao analisar a política externa de um país, tentamos encontrar padrões a
atuação internacional deste. Para entender a sua relevância no cenário regional e
suas limitações tratarei da política externa do Brasil no período do governo de Luiz
Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010). O país passou por mudanças sensíveis
como ator regional e global a partir do início dos anos 90 com o estabelecimento de
uma ordem mundial de mercados abertos e globais. Tais mudanças afetaram as
decisões tomadas por suas lideranças políticas e suas iniciativas de política externa.1
Esta pesquisa tem como objetivo analisar a política externa para a América do
Sul durante o governo de Lula, suas principais iniciativas, sua potencial atuação e
também as limitações encontradas. Considerando a condição de prioridade da
América do Sul na agenda da política externa, pretende-se discutir a participação
brasileira nos processos de integração sul-americana e a concepção de liderança
regional. Desta forma, irei tratar de dois aspectos: de qual maneira a política externa
deste período diferenciou-se de momentos anteriores e a importância que a
diplomacia brasileira deu à cooperação e à integração regional, principalmente a
importância dada à Unasul e ao Mercosul.
Através da comparação inicial entre as políticas externas dos governos
Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, com base nos fundamentos
gerais e nas decisões tomadas em temas da agenda internacional e regional, nota-se
que o governo Lula priorizou a construção da liderança regional.2
Irei descrever a expressiva evolução da política externa do Brasil fundamentada
em uma postura internacional e projeção de poder assertiva, realizando estratégicas
parcerias com países desenvolvidos e em desenvolvimento, analisando as prioridades

1
ALMEIDA, 2007, p. 3.
2
ALMEIDA, 2004, p. 163.
1
desta agenda na América do Sul e os potenciais relacionados a estes esforços de
cooperação.3
Por muitas vezes, a política externa do governo Lula recebeu críticas em âmbito
interno ao optar em posicionar-se de maneira solidária em relação a países vizinhos.
Porém, é dessa maneira que o Brasil conseguiu sustentar uma razoável liderança no
continente, de modo conciliador e pragmático. Além de aliar-se a certos governos, a
diplomacia brasileira deste período procurou dar preferência aos interesses nacionais,
atuando de modo autônomo, mesmo no exterior.
Devemos considerar que as relações Sul-Sul tiveram posição de destaque pela
política externa do governo Lula. Para agir estrategicamente em âmbito regional ou
multilateral, foi fundamental dar primazia a essas relações. A preferência por alianças
com países em desenvolvimento tem origem nas raízes ideológicas do Partido dos
Trabalhadores. A administração de Lula também ficou marcada pela
institucionalização de parcerias com países em desenvolvimento com o objetivo de
reduzir assimetrias, como o G-20.
Quanto às relações sobre a integração da América do Sul, podemos observar
certos propósitos para fomentar o desenvolvimento regional e a coordenação entre os
países vizinhos, procurando superar um distanciamento histórico da região. Desde
meados da década de 1980, o Brasil dirige de modo mais efetivo suas atitudes para a
América do Sul. Durante a administração Collor, em 1991, o Mercosul foi criado tendo
como objetivo integrar as economias de seus participantes. Futuramente, a partir de
sua própria ideologia partidária, a política externa de Lula destacou sua intenção de
estimular o processo de integração da América do Sul e do Mercosul.
Evidenciando a América do Sul na agenda externa e buscando soluções
políticas, econômicas e sociais de integração, é notável um projeto cooperativo,
desenvolvimentista, e de não-confrontação, consolidando o papel do Brasil de player
internacional e líder regional. Com o estímulo às ações de cooperação e coordenação
e intensificando entidades sul-americanas, a diplomacia brasileira pretendia promover
a integração regional com base no multilateralismo. Ao promover relações estáveis
com os vizinhos e buscando sempre o diálogo, a diplomacia de Celso Amorim

3
PECEQUILO, 2008, p. 153.
2
demonstrou habilidade em lidar com as diferentes correntes políticas e ideológicas da
região e, ao mesmo tempo, seguir os reais interesses nacionais.4
A presente pesquisa busca compreender as grandes linhas da diplomacia
brasileira sob a presidência Luiz Inácio Lula da Silva, destacando suas principais
ações no cenário internacional e principalmente na América do Sul e Mercosul a partir
de base bibliográfica. Irei discutir os fatores que influenciaram o papel potencial do
Brasil enquanto ator regional e global, assim como suas limitações neste plano.
Analisarei as posições assumidas por Lula em relação à política externa
enquanto ainda candidato pelo Partido dos Trabalhadores (PT) desde as eleições de
1989, até o pleito vitorioso de 2002. Para tanto, irei analisar os principais assuntos do
programa e da ideologia partidária e sua gradual e moderada evolução para uma
postura mais parecida à forma tradicional de atuação da diplomacia profissional.5
Pretende-se examinar da mesma forma, a política externa de Lula frente à de
seu predecessor, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) para entender se o
comportamento do primeiro se diferenciou do segundo no que tange a prioridade da
construção de liderança na América do Sul em várias frentes, especialmente
fortalecendo instituições regionais.

4
SOUZA, B. M. Breve balanço da Política Externa do Governo Lula para a América do Sul.
5
ALMEIDA, 2003, p. 87.
3
CAPÍTULO 1 - ANTECEDENTES DE LULA: AS PROPOSTAS
DO PARTIDO DOS TRABALHADORES E A POLÍTICA
EXTERNA DO GOVERNO ANTERIOR

Até conquistar o pleito vitorioso em 2002, Luiz Inácio Lula da Silva passou por
três candidaturas à Presidência da República à frente do Partido dos Trabalhadores.
Sua posição enquanto presidente (2003 – 2006 e 2007 – 2010) foi traçada levando
em consideração a ideologia por trás do partido que ajudou a fundar e no qual iniciou
sua carreira política. Desde a sua fundação, em 1980 o PT evoluiu gradativamente o
seu discurso nos principais temas do programa partidário e as propostas para a
política externa acompanharam esta evolução. Porém, historicamente, o partido
sempre enfatizou a preferência por alianças com parceiros do Sul.
Nas eleições de 2002, o candidato Lula abandonou o discurso enérgico do
passado para passar uma imagem mais moderada aos eleitores e aos observadores
externos. Assim, derrotou José Serra, do PSDB, partido do presidente anterior,
Fernando Henrique Cardoso. Dessa forma, em 2002, o PT definiu no programa
governamental os planos para a política externa que sugeria uma ruptura com o
modelo seguido desde a década de 1990, propondo transformações na condução da
diplomacia brasileira.6
Diante de todas as políticas governamentais formuladas e executadas na
administração de Lula, a política externa foi a que mais transmitiu as prioridades e
reproduziu as ideias e propósitos daquilo que o Partido dos Trabalhadores sempre
propagou. Em termos de política externa, nenhum outro campo está tão relacionado
aos programas do PT e em sua tradição, como a integração regional, principalmente
as relações com a América do Sul e com o Mercosul.7
Logo no primeiro mandato do presidente Lula (2003 – 2006) houve mudanças
importantes na postura externa do Brasil, com alterações no discurso e na maneira de
encarar a diplomacia, além de terem sido definidas novas alianças e novas
prioridades. Foi possível identificar pontos de continuidade e ruptura com o governo
anterior, mas ficou clara uma tendência contrária ao unilateralismo estadunidense.

6
PRADO, 2007, p. 52.
7
ALMEIDA, 2005, p. 21.
4
Assim, é estabelecida uma primazia na diplomacia Sul-Sul e na integração política e
econômica na América do Sul.
A partir dos anos 1990, o Brasil define a América do Sul como referência central
de identidade internacional e, especialmente a partir de 2000, passa a priorizar a
região na agenda de política externa. Durante o governo Fernando Henrique Cardoso,
a diplomacia para a região era encarada como instrumento para a inserção
internacional e adequada ao contexto da integração e globalização. Assim, o Mercosul
tornou-se o centro fundamental de projeção internacional do Brasil, primeiro na
América Latina, e depois no resto do mundo.8
Porém, sentindo os reflexos das crises financeiras do fim dos anos 1990 que
afetaram os países sul-americanos, o Mercosul ficou desgastado e voltou a ser
questionado. Ao mesmo tempo, persistiam as pressões dos Estados Unidos para o
estabelecimento de uma área de livre comércio no continente. Desse modo, o Brasil
determina sua estratégia na criação de um ambiente exclusivamente sul-americano,
que pudesse se articular em diversas áreas de interesse como bloco. Esta inflexão é,
então, impulsionada e desenvolvida no governo de Lula.9
No entanto, neste momento de transição entre governos, notam-se fortes
mudanças ao se prosseguir um projeto de integração sul-americano. Na gestão do
presidente Lula vemos a implementação de iniciativas que revelam a inclinação ao
multilateralismo, com a proposta da Comunidade Sul-Americana (Casa) e,
posteriormente em 2008, na instituição da União Sul-Americana de Nações (Unasul),
que indica a maneira diferente de lidar com as relações regionais entre o Governo
Lula e o Governo FHC.
É perceptível no governo Lula, a continuidade da importância dada ao Mercosul
e a região sul-americana, mas com certas transformações, como a preferência pela
institucionalização do multilateralismo regional. Ademais, outras transformações
foram verificadas como o estabelecimento de relações bilaterais e multilaterais para
impulsionar a capacidade de negociação política e econômica e para atenuar os
impactos do unilateralismo.
Aqui, vale a reflexão sobre como seguiu a política externa durante estes dois
governos para analisar as principais diferenças na estratégia diplomática e

8
SILVA, André Luiz Reis da, 2009, p. 1.
9
COUTO, 2010, pp. 23 – 24.
5
compreender a integração regional na política externa da gestão Lula. Nas próximas
duas seções, irei tratar dos antecessores do governo de Luís Inácio Lula da Silva,
abordando a ideologia do Partido dos Trabalhadores e as suas reflexões para a
política externa e também, os temas diplomáticos mais relevantes do governo anterior,
de Fernando Henrique Cardoso, sobretudo no que se refere à integração regional.

1.1. - A evolução das propostas do Partido dos Trabalhadores para a política

externa

Tendo Luiz Inácio Lula da Silva como seu representante para a candidatura do
maior cargo executivo, o Partido dos Trabalhadores evoluiu gradualmente o seu
discurso de 1989 até o pleito vitorioso em 2002. Assuntos fundamentais do programa
partidário sofreram mudanças gradativas para posturas de maior aprovação popular.
A ideologia do Partido dos Trabalhadores exerceu grande influência na
formulação dos fundamentos seguidos pelo governo Lula na política externa. O partido
foi fundado enquanto o Brasil ainda vivia sob a ditadura militar, na década de 1980,
por militantes de esquerda, entre eles o próprio Lula10. Neste contexto de fortes
mobilizações políticas, econômicas e sociais, o PT determinou seu propósito ligado
ao desenvolvimento nacional a partir de valores democráticos e na defesa da classe
trabalhadora11. À luz de sua ideologia partidária, o PT definiu diretrizes as quais o
Brasil deveria conduzir a política externa.
Para formular um pensamento em política internacional, o PT passou por
sucessivas transformações, alterando a tônica crítica dos seus discursos dos anos de
1980 para um tom mais conciliador na proposta para a campanha presidencial de
2002. Esse discurso mais moderado se confirmou no pronunciamento oficial de Lula,
como presidente eleito, em outubro de 2002 e logo depois, em janeiro de 2003 no seu
discurso de posse.12
No que concerne à política externa, consta no “Plano de Ação” do programa de
fundação do PT as linhas gerais de seu propósito para o tema, focando na
“Independência Nacional”, como a autodeterminação e a defesa de uma política
externa independente visando um papel soberano do Brasil no cenário mundial; o não-
alinhamento às potências globais; combate à “espoliação pelo capital internacional” e

10
Mais informações históricas sobre o Partido dos Trabalhadores disponíveis em: http://www.pt.org.br
11
PARTIDO DOS TRABALHADORES, Manifesto de Fundação do PT, 1980, p. 1.
12
ALMEIDA, 2003, p. 88.
6
à internacionalização da economia; e uma política internacional de solidariedade aos
povos oprimidos e o respeito mútuo entre as nações.13
Em seu programa oficial, aprovado na reunião de criação do PT, de 1980, foram
apresentadas tais ideias:

Quanto à relação entre as nações, o PT defende uma política internacional

de solidariedade entre os povos oprimidos e de respeito mútuo entre as
nações, que aprofunde a cooperação e sirva à paz mundial. O PT apresenta
com clareza a sua solidariedade aos movimentos de libertação nacional e a
todos os movimentos de âmbito internacional que visem criar melhores
condições de vida, justiça e paz para toda a humanidade. (PARTIDO DOS
TRABALHADORES. Programa e Plano de Ação. 1980, p. 4)

Desde a primeira declaração oficial do partido, é perceptível em seu discurso o

posicionamento ideológico para a política externa, pensando na representatividade da
classe trabalhadora. Durante a década de 1980 o partido manteve sua vocação
afirmadamente socialista com discursos críticos à predominância do imperialismo
norte-americano. A proposta petista de 1984 sustenta a ampliação de relações
comerciais e diplomáticas com países socialistas e de Terceiro Mundo, em especial
com países latinoamericanos. Em 1986, o mesmo assunto é abordado, associando a
posição da política externa brasileira aos movimentos revolucionários de países da
América Central por libertação contra a interferência dos Estados Unidos.14 No
entanto, o princípio orientador das propostas do partido não teve a aprovação da
população brasileira, como visto nas eleições presidenciais de 1989, 1994 e 1998.
Para a primeira disputa do candidato Lula, nas eleições presidenciais de 1989,
foi elaborado um amplo programa de governo a partir das resoluções políticas
apoiadas pelo PT em seu IV Encontro Nacional, com propostas como uma

política externa independente e soberana, sem alinhamentos automáticos,

pautada pelos princípios de autodeterminação dos povos, não-ingerência nos
assuntos internos de outros países e pelo estabelecimento de relações com
governos e nações em busca da cooperação à base de plena igualdade de
direitos e benefícios mútuos. (GPRI, 1989, apud ALMEIDA, 2003).

Nas eleições de 1989 o PT liderou uma coligação partidária formada pelo PC

do B e o PSB, chamada de Frente Brasil Popular. Tal composição com estes partidos,
qualificados em sua ideologia como de esquerda, buscava centralizar as
reivindicações por mudança das classes trabalhadoras. A Frente Brasil Popular
sustentava uma “política antiimperialista, prestando solidariedade irrestrita às lutas em

13
PARTIDO DOS TRABALHADORES. Programa e Plano de Ação. 1980, p. 5
14
FREITAS, 2008, p. 123
7
defesa da autodeterminação e da soberania nacional e a todos os movimentos em
favor da luta dos trabalhadores pela democracia, pelo progresso social e pelo
socialismo”.15 Também defendia iniciativas em busca da paz pelo desarmamento
nuclear e contra a corrida armamentista e enxergava os processos de integração
econômica como “um mecanismo que acabe com a subordinação e dependência dos
países mais pobres aos ricos”.16
O programa da Frente Brasil Popular ainda compreendia a questão da dívida
externa brasileira e do Fundo Monetário Internacional (FMI), assunto incisivo no
âmbito da política externa naquele ano. O PT considerava a dívida externa ilegítima e
propunha o não pagamento, além de um rompimento com o FMI. Para o partido, era
preciso suspender o pagamento da dívida para analisar os débitos e realizar uma
auditoria, uma vez que a evasão cambial impossibilitava a recuperação do
crescimento com distribuição de renda.17
Lula acabou derrotado por uma pequena diferença no segundo turno das
eleições presidenciais, em novembro de 1989. O discurso firme do candidato petista,
alinhado com o perfil de seu partido, pode não ter agradado o eleitorado que sentia
receio do país ficar excluído em relação ao resto do mundo, com a conquista de um
governo tradicionalmente de esquerda.18 Por conseguinte, Lula precisou adequar o
seu discurso na intenção de atrair os eleitores desconfiados com os ideais
revolucionários do PT, nas eleições de 1994.
A defesa de um regime socialista saiu do programa petista para dar lugar a
temas menos controversos. As proposições para a política externa expressam um
caráter multilateral, orientando-se na inserção soberana do Brasil no mundo a partir
da defesa da soberania nacional e da autodeterminação, visando uma transformação
nas relações de força internacionais para o desenvolvimento de uma ordem mundial
regida pelos princípios da democracia e justiça. (PARTIDO DOS TRABALHADORES
apud FREITAS, 2008)19
Conforme descrito no programa petista, o multilateralismo seria uma maneira
de encarar o novo cenário mundial no pós-guerra e seria aplicável com a ampliação

15
ALMEIDA, 2003, p. 89.
16
FREITAS, 2008, p. 125.
17
Ibid., 2008, pp. 125 – 126.
18
PRADO, 2007, p. 47.
19
PARTIDO DOS TRABALHADORES. Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo 1979-
2002. Bases do Programa de Governo de 1994. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2005, p. 72.
8
da Cooperação Sul-Sul, ou seja, a aproximação das relações comerciais e
econômicas com outros países localizados no hemisfério sul, como China, Índia,
África do Sul, países de língua portuguesa, entre outros. O programa também
destacava as relações com a América Latina, especialmente a América do Sul,
ampliando as relações com os países vizinhos, fortalecendo políticas de integração
regional, com ênfase no Mercosul.20
O campo diplomático foi bem evidenciado e associado a um plano nacional de
desenvolvimento compatível com o progresso democrático do Brasil, que consistia em
reformar e democratizar o Estado, universalizar a cidadania e promover o respeito aos
direitos humanos. Assim, reforçando a máxima de que a política externa é, antes de
tudo, uma questão de política interna, já que não é possível dissociar uma da outra
por serem partes de um projeto nacional amplo.21 Ainda sobre a política externa, o
programa tratava da democratização de organismos internacionais, sobretudo as
Nações Unidas, sustentando a tradicional direção da diplomacia brasileira, propondo
a reforma e ampliação do Conselho de Segurança e o fim ao direito de veto.
(PARTIDO DOS TRABALHADORES apud FREITAS, 2008)22
Ao contrário do programa anterior que sugeria o não-pagamento da dívida
externa, este pretendia analisar a origem, o valor e a legitimidade para renegociar o
seu pagamento. Também se difere do primeiro programa, a sua posição quanto ao
FMI. Não é mais pretendido um rompimento, no entanto o partido indica que é
inconcebível a interferência do FMI na constituição da política econômica brasileira.23
Porém, ainda que com propostas mais sólidas, a campanha do PT de 1994
parece não ter convencido o eleitorado, e Lula foi derrotado por Fernando Henrique
Cardoso. Então, em 1998, Lula se candidatou pela terceira vez, junto à coligação
“União do Povo Muda Brasil” com PT, PDT, PCdoB, PSB e PCB. Assim como em
outros momentos, foi destacada a ideia de mudança, sustentando a sua aliança
política com seu antigo concorrente, Leonel Brizola, líder do PDT. Apesar do discurso
mais enérgico de Brizola (como por exemplo, sua dura posição contrária ao capital

20
PRADO, 2007, p. 49.
21
Ibid., 2007, p. 48.
22
PARTIDO DOS TRABALHADORES. Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo 1979-
2002. Bases do Programa de Governo de 1994. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2005, p. 72.
23
FREITAS, 2008, p. 135.
9
estrangeiro e às privatizações), Lula buscou se situar em uma posição mais comedida,
evitando assuntos muito controversos. 24
Nas Diretrizes do programa de governo, uma das críticas ao governo FHC era
a abertura econômica promovida, considerada irresponsável e que teria gerado
desemprego e exclusão social. A questão fundamental do programa petista no âmbito
internacional era a desaprovação da perda de soberania econômica durante o último
governo. A tal crítica, associou-se à proposta de uma política externa mais consistente
para desenvolver a inserção do Brasil no mundo através do interesse nacional,
fundamentando-se no princípio da autodeterminação.25 Dessa forma, o partido
expressa a defesa de uma “presença soberana no mundo” para promover mudanças
nos organismos internacionais que sucederia em uma ordem internacional mais
justa.26
Seguindo esta linha, o PT queria discutir as desigualdades nas relações
internacionais, propondo:

...uma política de paz e de busca de construção de uma ordem econômica

internacional justa e democrática. Lutaremos pela reforma de organismos
multinacionais, como a ONU [Organização das Nações Unidas], FMI [Fundo
Monetário Internacional], BIRD [Banco de Reconstrução e Desenvolvimento],
BID [Banco Interamericano de Desenvolvimento], OMC [Organização
Mundial do Comércio], hoje a serviço do hegemonismo norte-americano.
Nossa política externa privilegiará as relações com a América Latina e África
Meridional, além de buscar uma articulação com países como a China, Índia,
Rússia e África do Sul. Uma política mais ativa em relação à União Europeia
permitirá aproveitar as contradições desta com os Estados Unidos e abrir
mais espaços internacionais. O princípio de reforçamento da soberania
nacional não se confunde com uma posição autárquica, de fechamento para
o mundo. Ao contrário, para viabilizar nosso projeto nacional deveremos ter
uma forte e ativa presença internacional, buscando alianças táticas e
estratégicas capazes de alterar a correlação de forças atual, desfavorável aos
países do sul. (PARTIDO DOS TRABALHADORES apud PRADO, 2007) 27

No tocante aos processos de integração e cooperação, o programa ressaltava

o propósito de reforçar as relações com países do Sul, principalmente com os da
América Latina, da África meridional e os de expressão portuguesa. Na linha de
continuidade, prevalece a defesa de reforma e ampliação do Mercosul, a fim de
corroborar seu potencial de implantar políticas comuns para o desenvolvimento de
grandes questões sociais da região.

24
ALMEIDA, 2003, p. 91
25
Ibid., p. 91.
26
FREITAS, 2008, p. 136.
27
PARTIDO DOS TRABALHADORES. Diretrizes para o programa de governo. Documento aprovado no Encontro
Extraordinário, p. 4, em 24 de Maio de 1998. Disponível em: http://www.ptgte.org.br/pt25anos.
10
 Ademais, neste documento, o PT apresentou a recusa ao projeto norte-
americano de livre-cambismo, a ALCA. Este tipo de crítica demonstra, novamente, a
orientação de esquerda do PT, mesmo que apresentada de forma mais moderada no
programa de 1998. Neste sentido, evitou-se falar de assuntos mais polêmicos como a
ilegitimidade da dívida externa e o rompimento com o FMI.28 Todavia, mesmo com as
mudanças do partido, as eleições de 1998 foram conquistadas por Fernando Henrique
Cardoso, que foi reeleito.
O quadro mudou consideravelmente nas eleições de 2002, quando Lula saiu
novamente como candidato pelo PT com um discurso ainda mais moderado, ao invés
dos discursos calorosos e efusivos. Isso também se refletiu nas propostas para a
política externa: a ideologia do partido, exaurida pelas derrotas eleitorais, deu lugar a
um realismo político. A nova imagem do PT ficou clara com as alianças políticas
formadas, desta vez não só com a esquerda, mas em particular envolvendo o Partido
Liberal, que disponibilizou José Alencar como candidato a vice-presidente. Tais
alianças tinham por intenção ensejar uma base de “centro” ao partido, que também
buscou junto a seu candidato, uma conduta mais cautelosa durante as eleições.29
Logo, é possível notar que desde a primeira disputa de Lula ao posto
presidencial em 1989, as propostas petistas para a esfera internacional foram
reformuladas no decurso do tempo, deixando o tom agressivo para despontar, em
2002, em intenções mais moderadas e pragmáticas, além de gradativamente,
renunciar à defesa do socialismo e às críticas ao imperialismo.30 O candidato petista
ainda fazia algumas críticas ao FMI e a ALCA na primeira fase da campanha, mas
pouco a pouco, suas prédicas foram alteradas para se adaptar às novas alianças e
atrair grupos nacionais mais moderados. Tal tática foi usada de forma consistente
praticamente logo após a derrota no pleito de 1998, e foi acordada entre as lideranças
do PT, inclusive o próprio Lula, o que o levou mais para o centro do meio político, e
permitiu maior audiência ao candidato.31
As proposições para o âmbito internacional foram consideradas a partir das
diretrizes definidas em dezembro de 2001, no XII Encontro Nacional do PT que traçou
o quarto Programa de Governo do PT. Neste encontro, o PT reiterou o amparo aos

28
FREITAS, 2008, p. 137
29
PRADO, 2007, pp. 52 – 53.
30
Ibid., 2007, p. 53.
31
ALMEIDA, 2003, p. 92.
11
fundamentos da soberania, do interesse nacional e a oposição à ALCA. Para o partido,
a rejeição ao projeto da ALCA era condição primordial para lograr o propósito de
diminuir a fragilidade e subordinação externa do Brasil. Consequentemente, foi
aprovada a resolução do então Deputado Federal Aloísio Mercadante (PT) que
propunha a interrupção das negociações e expor o assunto para análise no Fórum
Social Mundial de Porto Alegre e à sociedade civil, que poderia resultar até em um
plebiscito.32 Segundo as diretrizes,

a implantação da ALCA, como está sendo proposta, pode representar para

as economias latino-americanas a desestruturação de parte do seu sistema
produtivo e a anulação de sua soberania. A agenda de negociação não inclui
mecanismos democráticos de gestão, fundos de compensação para as
economias mais frágeis, como foram utilizados na União Europeia, garantias
para manutenção da capacidade industrial e agrícola, preservação do meio
ambiente e do nível de emprego. A assimetria na ALCA beneficiará os EUA,
que concentram 77% do PIB do hemisfério.33

Desse modo, as diretrizes indicam que para defender a soberania nacional é

preciso investir na cooperação e integração regional, mantendo sua vocação
multilateral comercial e incentivando o fortalecimento do Mercosul. Assim,
percebemos a defesa da soberania e da cooperação estimuladas pelo PT como
valores básicos na política externa, frente à doutrina neoliberal predominante. O
interesse nacional aparece inerente às proposições sobre integração regional no
quarto Programa de Governo. Através do princípio diplomático, a integração
econômica seria uma maneira de sobrepujar os desafios e barreiras impostos pela
assimetria do mundo globalizado.34
Em relação a tópicos financeiros, o partido retoma os assuntos da dívida
externa e do FMI, indicando ser necessário

denunciar o acordo com o FMI para liberar a política econômica das restrições
impostas ao crescimento e à defesa comercial do país, estabelecer
mecanismos transparentes de controle sobre a entrada e saída de capital,
estimular a reinvenção do investimento direto estrangeiro através da taxação
das remessas de lucros e dividendos e bloquear as tentativas de
reestatização da dívida externa, reduzindo a emissão de títulos da dívida
interna indexados ao dólar.35

32
FREITAS, 2008, pp. 138 – 139.
33
PARTIDO DOS TRABALHADORES, Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo 1979 –
2002. Resoluções do XII Encontro Nacional, 2005, p. 4.
34
FREITAS, 2008, p. 141.
35
PARTIDO DOS TRABALHADORES, Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo 1979 –
2002. Resoluções do XII Encontro Nacional, 2005, p. 18.
12
 Para o PT, o Brasil deveria se posicionar ativamente em âmbito internacional a
respeito das questões de dívida externa, articulando outros países como aliados para
incentivar meios de auditoria e renegociação de dívidas externas públicas.
Também foi adotada uma postura mais amena quanto ao capital estrangeiro,
que anteriormente era alvo de desconfiança pelo partido. O Programa de 2002 coloca
que o país não deve dispensar capitais e mercados externos, as empresas e
tecnologia e se espelhou em países como China e Índia que otimizaram seus
mercados internos sem prescindir de capitais estrangeiros. 36
Porém, o passado de críticas do PT e as declarações de recusas às instituições
financeiras internacionais promoveram oscilações no mercado financeiro logo no
início da campanha eleitoral. Em decorrência disso, a representação do partido
elaborou um pronunciamento mais comedido para seu candidato. As questões mais
controversas compreendidas no quarto Programa de Governo passaram por uma
revisão cuidadosa, rumo à “governabilidade”, derivando em um documento de
compromissos em que o PT firmava uma postura mais realista, o que proporcionou
um relacionamento melhor com instituições financeiras e investidores internacionais.37
Haja vista a Carta ao Povo Brasileiro, de junho de 2002, em que é perceptível
o compromisso com o posicionamento externo e a governabilidade. Em tal carta, Lula
afirma que o povo brasileiro “quer trilhar o caminho da redução de nossa
vulnerabilidade externa pelo esforço conjugado de exportar mais e de criar um amplo
mercado interno de consumo de massas”. O candidato ainda afirmou que “a premissa
dessa transição será naturalmente o respeito aos contratos e obrigações do País”. 38
Considerando este documento, é possível perceber que os argumentos mais
radicais sobre o capitalismo financeiro deram lugar a proposições mais brandas que
clamavam apenas por mais equilíbrio no comércio internacional e por mais estímulo
às relações com países em desenvolvimento, buscando minimizar a dependência
externa.
Por mais que tenha adotado um discurso mais brando e desistido da máxima
“fora FMI, não à ALCA”, o PT não deixou de condenar tais instituições, porém, com
mais cautela, pensando em angariar apoio eleitoral de outras parcelas da sociedade.

36
PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 9.
37
FREITAS, 2008, p. 144.
38
PARTIDO DOS TRABALHADORES, Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo 1979 –
2002. Carta ao Povo Brasileiro, 2005, pp. 1 – 2.
13
Assim, Lula atraiu a confiança de mais eleitores e de segmentos em que era
desaprovado, como empresário, analistas internacionais e investidores estrangeiros.39
Com base nestas propostas, é perceptível que o Programa de Governo do PT mantém
uma linha de continuidade com o padrão autônomo, como o elaborado gradativamente
no Brasil na década de 1930 até 1985, buscando o desenvolvimento econômico.40
O programa oficial de campanha foi anunciado em julho de 2002. Acerca de
política externa, estritamente, a promessa era de se aproximar de outros grandes
países em desenvolvimento, como Rússia, Índia, China e África do Sul. Já no plano
econômico, o intuito era de se estimular uma política comercial ativa visando reduzir
o grau de vulnerabilidade financeira do Brasil.41
Também pensando na dependência externa, outra proposta apresentada no
Programa de Governo era estreitar relações políticas, econômicas e culturais com
vários países, incluindo os pertencentes à União Europeia, ao Acordo de Livre
Comércio da América do Norte (NAFTA) e o Japão e seus aliados. O objetivo era de
contornar as restrições internacionais e determinar condições mais favoráveis para
inserir o Brasil ativamente no sistema internacional.42
A partir de sua plataforma diplomática, o candidato petista intentava transformar
o continente sul-americano. A proposta do partido era de formar uma aliança regional
de integração e abrir caminhos para um relacionamento estreito com todos os países
da América Latina. Pensando nisso, era

necessário revigorar o Mercosul, transformando-o em uma zona de

convergência de políticas industriais, agrícolas, comerciais, científicas e
tecnológicas, educacionais e culturais. Reconstruído, o Mercosul estará apto
para enfrentar desafios macroeconômicos, como os de uma política
monetária comum. Também terá melhores condições para enfrentar os
desafios do mundo globalizado. Para tanto, é fundamental que o bloco
construa instituições políticas e jurídicas e desenvolva uma política externa
comum.43

Por fim, temos que no ano eleitoral de 2002, foi notável o esforço de Lula no
sentido de uma posição mais realista quanto à política externa, mas também em
relação a linhas mais gerais de políticas econômicas, especialmente no trato com

39
FREITAS, 2008, p. 145
40
Ibid., 2008, p. 146
41
ALMEIDA, 2003, p. 93.
42
FREITAS, 2008, p. 142.
43
PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2002, p. 6.
14
investidores internacionais e o capital externo.44 Essa revisão de postura favoreceu o
candidato, que venceu no primeiro turno, e obteve enorme êxito no segundo turno.
Logo após a vitória, o discurso moderado de Lula se confirmou com o primeiro
pronunciamento como Presidente eleito, em outubro de 2002. A diplomacia proposta
pelo novo presidente não parecia fugir dos padrões da tradição diplomática, porém
merece destaque a ênfase na defesa da soberania e dos interesses nacionais 45:

É uma boa hora para reafirmar um compromisso de defesa corajosa de nossa

soberania regional. E o faremos buscando construir uma cultura de paz entre
as nações, aprofundando a integração econômica e comercial entre os
países, resgatando e ampliando o Mercosul como instrumento de integração
nacional, e implementando uma negociação soberana frente à proposta da
ALCA. Vamos fomentar os acordos comerciais bilaterais e lutar para que uma
nova ordem econômica internacional diminua as injustiças, a distância
crescente entre países ricos e pobres, bem como a instabilidade financeira
internacional que tantos prejuízos tem imposto aos países em
desenvolvimento.46

Já conhecida, a defesa ao multilateralismo persistiu: “Queremos impulsionar

todas as formas de integração da América Latina que fortaleçam a nossa identidade
histórica, social e cultural.” (SILVA, Luiz Inácio Lula da. 2002)

1.2. - De Fernando Henrique Cardoso a Luiz Inácio Lula da Silva: Mudanças e

Continuidades na Política Externa Brasileira

A diplomacia brasileira passou por inúmeras transformações no século XX,

porém, historicamente, o realismo se apresentou como um elemento comum a todos
os estilos de atuação de política externa. Quanto à atuação internacional do Brasil,
outro ponto de análise é a América do Sul. Principal referência quando se direciona
em âmbito internacional, a América do Sul é prioridade na agenda da política
internacional. Pensando na condução das decisões diplomáticas, conforme Sales
(2007), é possível observar momentos de continuidade e momentos de mudanças
durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) e de
Lula (2003-2006 e 2007-2010).

44
ALMEIDA, 2003, p. 95.
45
Ibid., 2003, p. 96.
46
SILVA, Luiz Inácio Lula da. 2002. Disponível em: <http://novo.fpabramo.org.br/content/vitoria-da-esperanca-
documentos>
15
 O final da Guerra Fria e a desestruturação do bloco soviético representaram
um marco nos estudos acerca de política internacional a partir da década de 1990. A
relevância de um país passou a ser mais considerada por sua projeção econômica
após o fim da Guerra Fria, e o antagonismo internacional passou a ser visto da ótica
econômica e não mais da perspectiva ideológica. Com a nova ordem mundial, desta
vez não mais ordenada pela bipolaridade leste/oeste, o Brasil reavaliou sua
diplomacia, passando a dar mais atenção a temas a como segurança, meio ambiente,
direitos humanos, migrações e interdependência econômica.47
A década de 1990 marca mudanças de paradigmas, com o emprego de
políticas econômicas neoliberais que restabelecem os processos de desenvolvimento
nacional. Uma vez que a hegemonia norte-americana está consolidada, era preciso
adotar novos padrões e seguir novos temas. O Brasil passa a aderir uma posição
diferente daquela que vinha seguindo no tocante à adesão a regimes internacionais e
arranjos cooperativos, acompanhando a tendência de formação de blocos, em um
mundo cada vez mais interligado.
Fernando Henrique Cardoso tomou posse da presidência em 1995, planejando
renovar os compromissos sociais entre Brasil e Estados Unidos. Buscou alinhar os
propósitos brasileiros aos interesses estadunidenses durante os seus dois mandatos
(1995-1998 e 1999-2002). Isto é, buscou viabilizar a inserção do Brasil à nova ordem
internacional unipolar e nos processos de globalização da economia. Este afinco
resultou na adesão de tratados assimétricos, como o Tratado de Não Proliferação
Nuclear (TNP), o Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR) e o apoio a
Organização Mundial do Comércio (OMC), que conferia a preponderância dos
Estados Unidos.48
Durante os dois mandatos de FHC, no plano da economia, o Brasil passou por
mudanças, com abertura econômica à globalização a partir de emendas
constitucionais e, consequente presença brasileira mais ativa no cenário mundial. O
país também aderiu em 1998, ao Tratado de Não Proliferação Nuclear, de 1968, que
foi encarado por trinta anos como discriminatório por militares e diplomatas. 49 Outra
marca da aproximação diplomática com os Estados Unidos foram as privatizações
estatais. Tais ações foram justificadas como parte do fortalecimento da democracia

47
SALES, 2007, p. 2.
48
BANDEIRA, 2005, p. 110
49
ALMEIDA, 2007, p. 6
16
no Brasil e na América do Sul, o fim da Guerra Fria e a tentativa de associar-se ao
mainstream das relações internacionais.50
Em seu primeiro governo, Fernando Henrique Cardoso estava muito
direcionado ao sistema internacional, com a ambição de exercer um papel relevante
e até reivindicar a tão almejada vaga a membro permanente no Conselho de
Segurança da Organização das Nações Unidas. Com a euforia da inserção brasileira
na globalização, cresceu a discussão do papel do nosso país no cenário internacional.
Sendo assim, o ministro Luiz Felipe Lampreia afirmou que o nosso país estava pronto
para assumir mais responsabilidades no CSNU como um membro permanente, caso
este fosse ampliado. Entretanto, o Brasil deixou de assumir uma candidatura
abertamente.51
Com o plano real consolidado, a política interna ficou assegurada e assim, foi
possível uma reorganização institucional envolvendo o sistema financeiro e o regime
comercial para propiciar crescimento econômico com aumento da produtividade a
partir de mais investimentos privados e de exportações. Dessa forma, havia três eixos
na estrutura da abertura comercial promovida pelo governo FHC: Um eixo nacional,
que compreendia políticas comerciais e industriais; um regional, fundamentado
principalmente no Mercosul; e internacional, no intento do crescimento econômico
brasileiro para a Organização Mundial do Comércio (OMC).52
Um dos reflexos da adaptação brasileira para a inserção internacional foram as
privatizações, que demonstraram como a adequação à nova ordem internacional
interferem na política interna de um país. As privatizações começaram no governo
Collor, persistiram com menor proporção no governo Itamar Franco e foram
plenamente seguidas no governo de Cardoso, sendo responsáveis pela maior parte
dos investimentos externos diretos no Brasil. Por conseguinte, estando mais ajustado
ao sistema internacional, o Brasil tornou-se mais suscetível às oscilações econômicas
externas, que reverberaram na economia nacional.53
Em artigo publicado pela Revista Brasileira de Política Internacional, Fernando
Henrique Cardoso (2001) trata das privatizações como parte de um processo de
transformações que a política externa brasileira passou. Cardoso descreve esse

50
VILLA, 2015, p. 15
51
SALES, 2007, p. 4.
52
Ibid., p.4.
53
SALES, 2007, pp. 4 – 5.
17
processo com três principais dimensões de mudança: a redemocratização, a abertura
de mercados e a estabilização da moeda. Com tais mudanças, o posicionamento
brasileiro no cenário internacional mudou, não só quanto a sua atuação, como
também quanto à percepção que outras nações tinham do Brasil. Com a volta da
democracia, em meados dos anos de 1980, mas principalmente a partir dos anos de
1990, o Brasil aproxima-se da comunidade internacional e melhora o seu
relacionamento, em especial acerca de causas como meio ambiente, não proliferação
nuclear, estabilidade e direitos humanos.54
Sobre as três transformações na política externa de FHC, citadas
anteriormente, Cervo (2002) expõe que o ex-presidente defendeu o conceito de
mudança para introduzir o que o autor chamou de paradigma do Estado normal. Tal
paradigma caracterizava-se por profunda dependência estrutural e adoção de
reformas exigidas pelo Consenso de Washington. Observa-se neste momento uma
grande articulação entre política externa e política econômica.55
Assim, foram aplicadas políticas de rigidez fiscal, reduziu investimentos
produtivos e benefícios do Estado do bem-estar e privatizou empresas públicas
visando atrair investimentos externos diretos. Em um segundo momento, facilitou a
entrada do empreendimento estrangeiro na atividade econômica. Em nome da boa
governabilidade, foram acolhidas as imposições dos Estados Unidos e instituições
financeiras internacionais, Banco Mundial e FMI, cedendo assim, à especulação
financeira internacional.56 Deste modo, segundo Cervo, percebe-se que a política
externa de Fernando Henrique Cardoso adota o modelo neoliberal e da globalização
econômica que privou significativamente os meios de poder do governo no cenário
internacional.
De maneira similar, Miyamoto (2000) relata que para que a

inserção na economia globalizada fosse possível, importância era atribuída à

estabilidade interna, tanto econômica quanto política, e à retomada do
crescimento do país. Para alcançar os objetivos de fazer do Brasil um país
desenvolvido e com capacidade de atuar satisfatoriamente no cenário
mundial, os esforços deveriam, portanto, levar na devida conta o realismo das
relações internacionais. Mas sem que houvesse quebra das regras do jogo,
porque a capacidade de barganha que o país detinha impedia a adoção de
comportamentos desta natureza. Mesmo porque tentativas nesta direção, ao

54
CARDOSO, Fernando Henrique, 2001, p. 6.
55
SALES, 2007, p. 5
56
CERVO, 2002, p. 8.
18
 invés de auxiliar, poderiam colocar o país fora do jogo. (MIYAMOTO, 2000,
p. 127)57

Segundo Flavia de Campos Mello (2000 apud SALES, 2007), o que se

predominava na política externa dos governos anteriores a Fernando Henrique
Cardoso era o paradigma universalista. Na definição deste paradigma, o país tem que
se manter aberto a outras nações no sistema internacional, por mais que haja uma
nação hegemônica. Os principais conceitos do universalismo de acordo com Flavia
de Campos Mello, são: diversificação, autonomia, universalismo e interdependência.
Para a autora, o universalismo é manifestado neste momento principalmente pelo
regionalismo. Assim, valorizando a união regional, o Brasil consegue ter mais
autonomia nos espaços internacionais. Através da integração regional, é possível ter
uma atuação mais relevante em âmbito internacional, que o Brasil não iria conseguir
ter isoladamente.
Mello, então defende que a autonomia é um conceito fundamental para a
compreensão da atuação internacional do Brasil quando Fernando Henrique Cardoso
foi presidente da República. Assim, a ação externa passou a ter dois alicerces: a
integração sul-americana na expectativa de inserir o Brasil de maneira autônoma
internacionalmente e a autonomia em relação aos Estados Unidos, sem descartar, de
modo algum, as relações bilaterais mantidas com o governo deste país. Enquanto
ministro das Relações Exteriores, Lampreia (1999 apud VIGEVANI, 2003, pp. 37 - 38)
definiu esta tática de “autonomia pela integração”, uma “autonomia articulada com o
meio internacional”58, em oposição à “autonomia pela distância”59, do período da
Guerra Fria.
A autonomia pela integração buscava um reconhecimento positivo dos regimes
internacionais, como FMI, ONU e OMC, tendo o regionalismo como fator determinante
na participação de organismos multilaterais. O intuito era combinar a identidade de
um país continental, bem posicionado regionalmente, para se inserir
internacionalmente como global trader.

57
Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v43n1/v43n1a06.pdf
58
LAMPREIA, 1999, p. 11. Diplomacia brasileira. Rio de Janeiro, Lacerda Editora
59
Conceitualmente, Cepaluni e Vigevani (2007, p. 283) definem “autonomia pela distância” como “uma política
de não-aceitação automática dos regimes internacionais prevalecentes e, [...] uma diplomacia que se
contrapõe a certos aspectos da agenda das grandes potências para se preservar a soberania do Estado
Nacional”.
19
 Na esfera regional, a grande meta da autonomia pela integração, era sem
dúvida, fortificar o Mercosul, encarado como meio de desenvolvimento nacional, bem
como um meio de legitimação das ações externas brasileira no campo regional. O
objetivo era uma maior projeção global, pensando o Mercosul como mecanismo para
lidar com a globalização e assim, aumentar o poder de barganha no meio
internacional. Para Amado Cervo (2002) o desenvolvimento da integração regional no
Mercosul foi o ambiente que o governo Fernando Henrique Cardoso pôs em prática a
diplomacia realista. Neste período, houve um grande empenho em adequar os
propósitos econômicos da integração com o estímulo à estabilidade democrática nos
países da extensão sul-americana e do Mercosul.60
Na política externa brasileira da década de 1990, Flavia de Campos Mello
enxerga que podemos verificar elementos de continuidade e também de ruptura. Para
a autora61, isso é evidente na reiteração do universalismo, da diversificação e dos
objetivos do não-alinhamento. Nesta visão, houve um processo de “continuidade na
mudança” ou um “processo ambíguo e ambivalente de integração e incorporação da
nova agenda internacional” (MELLO, 2000 pp. 2-3).
Na política externa do governo Cardoso vemos que a aspiração ao
desenvolvimento vem acompanhada à adaptação dos princípios hegemônicos
admitidos mundialmente. Bernal-Meza (2002) acredita que a diplomacia do governo
FHC é coerente à política interna, com uma aproximação do governo estadunidense
logo nos primeiros anos. Isto fica evidente quando o Brasil optou por arquivar o projeto
da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), entendida como um projeto que
competia com a ALCA, para não enfrentar os Estados Unidos.62
Assim, buscava-se consolidar o Mercosul para avançar na integração
hemisférica, além da diversificação de parcerias para fortalecer a postura
multilateralista e a presença na Organização Mundial do Comércio. A agenda
governamental intentava também estabelecer relações mais enfáticas com a União
Europeia e alcançar um peso equivalente a sua importância no processo de decisões
internacionais.63

60
VILLA, 2005, p. 15.
61
MELLO, Flavia de Campos. Regionalismo e inserção internacional: continuidade e transformação da política
externa brasileira nos anos 90. Tese de doutorado, Departamento de Ciência Política da Faculdade de Filosofia,
Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo. 2000.
62
BERNAL-MEZA, 2002, p. 58. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v45n1/a02v45n1.pdfl
63
SALES, 2007, p. 7.
20
 No entanto, a centralidade dos interesses diplomáticos brasileiros está na
América do Sul. Ao longo do governo de FHC os assuntos dominantes para a região
consistiam na integração (consolidação do Mercosul, relação com a Comunidade
Andina e a ALCA); na questão energética (gás natural, petróleo e hidrelétrica); na
segurança (questões sobre as fronteiras, narcotráfico, e a vigilância da Amazônia); e
nos processos políticos (principalmente o fortalecimento democrático).64 A política
externa para esta região teve espaço estratégico no fim da gestão Cardoso e foi
aprofundada no governo Lula.
Ao longo do primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-
2006), o Brasil viveu significativas mudanças na postura externa, com clara
transformação de discurso, novas alianças, e novo modo diplomático, quiçá mais em
substância, com reformas de prioridades no começo do segundo mandato (2007).
Para Almeida (2007), embora grande parte do programa diplomático demonstrou mais
fundamentos de continuidade do que de ruptura, comparando com a política anterior,
alguns princípios inovadores devem ser ressaltados por identificar novas
prioridades.65
Já para Menezes (2010), neste governo, não existem dúvidas de que a
mudança predominou-se sobre a continuidade, considerando a estabilidade da
trajetória histórica da política externa brasileira.66 Isto ficou perceptível com as
escolhas do ex-presidente para constituir sua equipe diplomática. Os responsáveis
pela formulação da nova política externa procuraram diferenciar-se da prática
diplomática do governo anterior, demonstrando um ativismo nas relações
internacionais.67
A indicação para a pasta das Relações Exteriores ficou para o embaixador
Celso Amorim, que já havia ocupado a pasta no governo Itamar Franco. A escolha por
Amorim foi prestigiada pela ala mais desenvolvimentista do Itamaraty, conhecida pelo
seu caráter autonomista. Já a Secretaria Geral do Itamaraty ficou para o também
embaixador, Samuel Pinheiro Guimarães, que corroborou pelo viés mais autonomista
da nova política externa. Guimarães passou por diferentes cargos públicos, tendo que
muitas vezes, deixá-los por defender suas convicções. Conhecido por ser contrário ao

64
SILVA, A. R., 2009, p. 9.
65
ALMEIDA, 2007, p. 7.
66
MENEZES, 2010, p. 80.
67
MENEZES, 2010, p. 81.
21
projeto da ALCA, em abril de 2001, foi destituído de seu cargo na direção do Instituto
de Pesquisas em Relações Internacionais (Ipri) do MRE, por suas posições políticas
opostas das adotadas pelo então governo do Brasil. Compondo o triângulo diplomático
formulador da nova política internacional, Marco Aurélio Garcia foi nomeado como
assessor especial de política externa da Presidência da República. Garcia foi um dos
principais assessores de Lula desde a fundação do PT em 1980, e chegou a ocupar
o cargo de secretário de relações internacionais do partido. O trio foi responsável pela
formulação estratégica da atuação internacional do governo Lula em seus dois
mandatos.68
No começo de seu primeiro mandato, o ex-metalúrgico do Partido dos
Trabalhadores preocupou-se em conquistar a confiança dos mercados internacionais.
Houve um esforço no sentido de manifestar que os contraints internacionais
restringem a capacidade de se realizar uma política doméstica completamente
autônoma, e assim, limitam o espaço de manobra de países emergentes no cenário
global.
Outro notório fator deste governo foi a prática diplomática bem ativa, tanto do
Ministério de Relações Exteriores, como da diplomacia presidencial.69 Em pouco mais
de dois anos, Lula esteve em mais países do que Fernando Henrique Cardoso (1994
– 2002) esteve em oito anos como presidente. O então ministro das Relações
Exteriores, Celso Amorim, publicou em artigo de 2005, que Lula esteve em 35 países
e fez 56 viagens. Além de ter recebido 52 visitas de chefes de Estado e de governos
de 39 países.70 Com isso, muitos acordos bilaterais e projetos foram firmados nessas
viagens em diferentes continentes.71
Além disso, merece destaque a figura presencial e sua dimensão simbólica. É
incontestável que Fernando Henrique Cardoso construiu uma imagem positiva do
Brasil a partir de sua trajetória intelectual. Já o prestígio pessoal de Lula foi bem
explorado como capital político a partir de sua atuação política e sua trajetória pessoal

68
Ibid., 2010, p. 80.
69
VILLA, 2005, pp. 15 – 16.
70
AMORIM, 2005, p. 1.
71
Rafael Duarte Villa ressalta a presença de Lula nestes dois anos na América Latina (Argentina, Bolívia, Chile,
Cuba, Equador, México, Peru e Venezuela); África (África do Sul, Angola, Moçambique, San Tomé e Príncipe e
Namíbia); Oriente Médio (Egito, Emirados Árabes, Líbano, Líbia e Síria); Europa (Alemanha, Espanha, França,
Portugal, Reino Unido e Suíça); Ásia (China e Índia) e nos Estados Unidos em diversas ocasiões. O então
presidente ainda esteve em fóruns multilaterais, como Davos, Eiva (G-8), Porto Alegre, ONU, UNCTAD e a
cúpula de Presidentes do Mercosul e da Íbero-América.
22
e de líder sindical. Assim, a gestão de Lula sustenta de maneira persistente que o
Brasil deve alcançar o grande espaço que lhe cabe no sistema internacional.72
Já tradicional na diplomacia do Brasil, torna-se evidente o multilateralismo
político, mas agora com clara inclinação “anti-hegemônica”, contra o unilateralismo
dos Estados Unidos e assim, é notável a preferência na diplomacia Sul-Sul. Mais uma
vez, vemos um grande esforço em ampliar e fortalecer o Mercosul, como alicerce da
integração política e de um ambiente econômico que una os países sul-americanos.
Fazem parte da base diplomática de Lula a incansável busca por uma cadeira
permanente no CSNU e a escolha por parceiros estratégicos – como África do Sul,
China, Índia e Rússia -, o retorno às relações com o “Terceiro Mundo”, além da
reiterada capacidade de integração regional.73 Rafael Duarte Villa (2005) descreve a
vasta participação brasileira em organismos multilaterais internacionais, na ONU,
OEA, FMI, Banco Mundial, entre outros. Porém, a partir dos anos 1990 três fóruns
multilaterais receberam destaque: o Conselho de Segurança da ONU, a OMC, e as
transações em torno da Área de Livre Comércio para as Américas (ALCA).74
O objetivo de ingressar como membro permanente no Conselho de Segurança
da ONU não é novo e é trabalhado desde a gestão de Itamar Franco, quando Celso
Amorim assumiu o Itamaraty (1992-1994). A representação diplomática do Itamaraty
e da diplomacia presidencial discutem que é imprescindível uma reforma na ONU que
contemple as transformações no ordenamento mundial. Dessa forma, defendem a
inclusão de novos atores estatais com grande influência ao menos nas questões
regionais que estão inseridos. A candidatura brasileira a um assento permanente no
CSNU parte do princípio da “democratização das relações internacionais”, em que a
inserção do Brasil e de outros países em desenvolvimento irão tornar a organização
mais representativa e, portanto, eficaz.75
Coerente com sua participação na organização, o Brasil já havia participado de
missões de paz da ONU em Timor Leste e Angola, durante o governo de Cardoso.
Então, em maio de 2004, ficou evidente o objetivo político brasileiro ao enviar e
comandar tropas no Haiti: manifestar participação ativa na organização, aspirando
uma cadeira permanente no Conselho de Segurança. Assim, é observado que o país

72
VILLA, 2005, p. 16.
73
ALMEIDA, 2007, p. 7.
74
VILLA, 2005, p. 16.
75
VILLA, 2005, pp. 16 – 17.
23
deixa o papel de mero espectador da política mundial, indo além da autonomia pela
integração. Alterando sua postura na condução da política externa, o Brasil inicia uma
autonomia pela afirmação da soberania dos interesses nacionais.76
Em relação à Organização Mundial do Comércio (OMC), a gestão de Fernando
Henrique Cardoso enxergou na organização a base para a atividade econômica
multilateral, como foro que melhor atende aos interesses nacionais na
regulamentação das atuações econômicas. Durante esta gestão, o Brasil teve êxito
em disputas significativas como a que envolveu a Bombardier, grande empresa do
ramo da aviação do Canadá, com a empresa brasileira Embraer, além da disputa com
multinacionais que fabricam medicamentos contra o vírus da Aids. Outra relevante
conquista brasileira, em âmbito multilateral, foi a decisão da OMC em abril de 2004,
que favoreceu o recurso que o Brasil moveu contra subsídios dados a 25 produtos
pelos Estados Unidos, que levavam a concorrência desleal.77
Quanto à ALCA, algumas estratégias de negociação se mantiveram desde os
governos de Cardoso, por exemplo, o fortalecimento de acordos regionais (como
Mercosul, Caricon, Comunidade Andina de Nações, Mercado Centro-Americano),
além de procurar negociar bloco a bloco ao invés de caso a caso (como a estratégia
estadunidense), para ter maior poder de barganha frente aos EUA. Contudo, no
governo Lula se propôs uma ALCA mais flexível, como alternativa ao modelo norte-
americano. A ALCA light (ou flexível) permitiria aos Estados manter suas políticas de
desenvolvimento enquanto regulam negociações comerciais conforme as
necessidades dos países e do seu nível de desenvolvimento.78
As grandes linhas da chamada autonomia pela integração, característica da
política externa de FHC, foram preservadas. No entanto, no governo Lula são visíveis
novos traços que se diferenciam de períodos anteriores, indicando um novo padrão
de alinhamento, que Rafael Duarte Villa (2005) chama de autonomia pela afirmação.
Os objetivos diplomáticos passam a ter uma metodologia, associados a ações
conducentes que não ficam só no discurso. Assim, há maior disposição para sustentar
um projeto de liderança regional ou a inserção brasileira como global player no CSNU.
Para alcançar tais metas são aprofundados projetos de integração na América do Sul

76
Ibid., 2005, p. 17
77
VILLA, 2005, p. 16
78
VILLA, 2005, p. 17
24
e determina-se uma participação mais ativa nas crises políticas da região sul-
americana.79
Já Cepaluni e Vigevani (2007) definem o direcionamento da administração de
Lula por autonomia pela diversificação, que prioriza as relações Sul-Sul a fim de
fomentar a participação internacional do Brasil e buscar um equilíbrio maior com os
países ricos do Norte. Isso fica claro com a preferência pela Cooperação Sul-Sul,
principalmente com alianças regionais, além da associação a parceiros não
tradicionais (África, Ásia-Pacífico, China, Europa Oriental, Oriente Médio, etc), visando
favorecer a capacidade de negociação nacional e diminuir as assimetrias nas relações
com países desenvolvidos.80
Considerando a aspiração em torna-se líder regional, já seria esperada a
iniciativa de tentar solucionar conflitos e crises regionais, buscando estabilidade
democrática. Outro efeito positivo destas ações é a melhora da imagem do país,
principalmente entre os vizinhos sul-americanos que por muito tempo olharam com
desconfiança as intenções brasileiras.
Ademais, é levado em consideração, tratando-se de segurança regional, a
responsabilidade de assumir a missão de paz no Haiti. Também houve um intento de
gerir ações coletivas com outros países em desenvolvimento do Sul, como a África do
Sul e a Índia. Neste sentido, houve a percepção de que só é possível lograr uma “nova
geografia comercial” se países em desenvolvimento, como o Brasil, desenvolverem
instrumentos políticos de gestão de políticas econômicas, admitindo os pressupostos
da globalização.81
Retomando a questão regional, irei tratar mais adiante, no próximo capítulo,
sobre blocos regionais. Porém, convém apresentar brevemente o assunto neste
momento para abordar as diferenças de gestão entre FHC e Lula. Assim sendo, em
2004 foi apresentado o projeto brasileiro de constituição da Comunidade Sul-
Americana de Nações (Casa), durante a Reunião de Presidentes da América do Sul.
O Brasil articulou a formalização da Casa com duro empenho nas negociações,
principalmente com a Colômbia e o Uruguai e, em menor escala, com o Chile. 82
Posteriormente, optou-se por renomear este projeto integracionista para União Sul-

79
Ibid., 2005, p. 18.
80
CEPALUNI; VIGEVANI, 2007, p. 283.
81
VILLA, 2005, p. 18 – 19.
82
COUTO, 2010, p. 33.
25
Americana de Nações (Unasul), que foi firmado em maio de 2008. 83 A
institucionalidade fez-se necessária devido a ampla agenda que o projeto pretendia
envolver.
Não obstante, há uma finalidade estratégica por trás da institucionalização do
multilateralismo regional, encarada pela diplomacia de Lula. Isso porque, conforme
Couto (2010):

Em primeiro lugar, é coerente com o objetivo, retomado na agenda da política

externa brasileira por Cardoso, de construção de um espaço sul-americano.
[...] Em segundo lugar, ao se criar uma instituição nos moldes da Unasul, dá-
se maior estabilidade e previsibilidade ao processo. Dessa forma, a
consolidação da América do Sul, no longo prazo, ficaria menos afeita ao
humor de novos governos que, eventualmente, pudessem ser mais
cautelosos quanto ao movimento de construção do espaço sul-americano.84

Portanto, esta disposição da diplomacia de Lula de institucionalizar o diálogo

multilateral, assume notável relevância na distinção com a forma de atuação do
governo anterior. Sem embargo, outras diferenças na linha de atuação diplomática
entre os dois governos ainda devem ser apontadas.
Em setembro de 2005, aconteceu a 1ª Reunião dos Presidentes e Chefes de
Governo dos países da Casa, em que se elaborou uma agenda que definiria as ações
da instituição, conforme as pautas já apresentadas em reuniões anteriores, mas
ampliando-se a discussão com assuntos sociais e sobre as assimetrias na região.
Foram abordados temas como integração física, integração energética, inclusão e
justiça social, assimetrias, diálogo político, instrumentos financeiros, entre outros. Na
expansão da agenda, tratou-se de ações como o fim da exigência de vistos para
turistas até a colaboração no combate à febre aftosa, o que Couto (2010) destacou
como um ponto de diferenciação entre as posições do governo de Lula quanto o
governo de FHC. Porém o principal aspecto de distinção entre os dois governos, neste
sentido, fica na atenção e reconhecimento dado às questões de assimetrias
regionais.85
Embora não entrassem para o discurso diplomático oficial, daí decorreram
ações como o plano de substituição competitiva de importações, que objetivava
aumentar a facilidade de acesso de produtos da América do Sul no mercado brasileiro.
Na mesma lógica, foi criado o Fundo para a Convergência Estrutural e Fortalecimento

83
Ibid., 2010, p. 37
84
COUTO, 2010, p. 38
85
COUTO, 2010, p. 38
26
Institucional do Mercosul (Focem), em 2006. Logo, nota-se uma transformação ao
lidar com os assuntos regionais, especialmente no sentido de um empenho em
idealizar alternativas para tratar das assimetrias no continente.86
A primazia da América do Sul na política externa pôde ser confirmada em vários
momentos e atuações durante a gestão de Lula, mas até nos pronunciamentos
públicos teve destaque. Conforme um estudo elaborado por Luís Cláudio Villafañe
Gomes Santos87, o uso da expressão “América do Sul” esteve presente em quase
todos os pronunciamentos, entrevistas e outras publicações acerca de assuntos
internacionais neste governo. Comparando com o governo anterior, em oitenta e cinco
textos do ex-presidente durante os oito anos da gestão FHC, a expressão aparece em
apenas doze textos do primeiro mandato. Já considerando somente os dois primeiros
anos do governo Lula, a expressão “América do Sul” é mencionada em cento e seis
textos, revelando o nítido propósito na questão regional em política externa.88
Assim, ficam evidentes as principais distinções no modo de tratamento das
questões diplomáticas mais relevantes entre o governo de Fernando Henrique
Cardoso e o de Luiz Inácio Lula da Silva. Rafael Duarte Villa destaca que a diplomacia
do momento transitório entre FHC e Lula alcançou alto nível de popularidade e isso
se deve a certos fatores. Primeiro, aos antecessores em política externa, do governo
de Itamar Franco até o segundo mandato de FHC, que criaram condições necessárias
para uma diplomacia mais afirmativa. Também se deve às raízes de esquerda da
doutrina do Partido dos Trabalhadores. Terceiro, à figura simbólica do presidente Lula
e seu capital político, bem explorado em reuniões internacionais. Por fim, ao perfil e
trajetória política dos condutores de política externa que estavam a frente do Ministério
de Relações Externas e da Secretaria Política do Itamaraty, que reforçaram o estilo
mais autônomo da diplomacia brasileira.89

86
Ibid., 2010, p. 39
87
SANTOS, Luís Cláudio Villafañe Gomes. A América do Sul no discurso diplomático brasileiro. Revista Brasileira
de Política Internacional. Brasília: IBRI, dezembro de 2005, p. 103.
88
CARVALHO, 2009, p. 52
89
VILLA, 2005, p. 19
27
 CAPÍTULO 2 - A INTEGRAÇÃO REGIONAL NA POLÍTICA
EXTERNA DE LULA

Até a metade do século XX a diplomacia brasileira encarava a América Latina

e a América do Sul de uma maneira limitada. A América Latina era vista de uma forma
muito ampla e vaga, considerada como área de pouco interesse brasileiro, por ser de
domínio estadunidense (América Central e México). Enquanto a América Central teria
preponderância dos Estados Unidos, a América do Sul seria área de influência do
Brasil. Logo, para a concepção brasileira, a região sul-americana era sua referência
de inserção regional e por isso, o Brasil preservaria como região de sua ascendência
e evitaria envolvimento com o resto da América.90
Ainda assim, a política externa do país manifestava maior interesse nos países
da Bacia do Prata, enquanto dava pouca prioridade aos países da Bacia Amazônica,
depois da negociação de fronteiras. Porém ao impulsionar o seu desenvolvimento
industrial, o Brasil voltou-se a esta região, pensando em atingir um potencial mercado
para escoar suas manufaturas. O desenvolvimento da Amazônia tornou-se elemento
central para a integração sul-americana, para ligar a economia industrial do Brasil aos
mercados das margens do Caribe e do Pacífico. Por sua vez, o desenvolvimento da
Amazônia estava sujeito às relações de cooperação com os países vizinhos. 91
O enfoque regional recebeu ainda mais relevância com as transformações da
década de 1980, como a redemocratização brasileira e o fim da Guerra Fria. Assim, o
Brasil passou a diversificar suas atenções e a questão regional tornou-se fundamental
para a inserção internacional do país. A partir desta conjuntura, ainda no governo de
Fernando Henrique Cardoso, idealizou-se uma união entre os países sul-americanos,
visando modificar o foco das relações diplomáticas através de um projeto de
integração regional que foi, por fim, empreendido no governo sucessor.
Nesta mesma direção, a Cooperação Sul-Sul foi sustentada de maneira
assertiva durante a administração de Lula, para a defesa dos interesses nacionais e
para conquistar maior projeção internacional. No fim da gestão de FHC foram
ensaiadas alianças neste sentido, mas foi na gestão de Lula da Silva que alianças

90
SILVA, André Luiz Reis, 2009, p. 1.
91
Ibid., 2009, pp. 1 – 2.
28
foram formalizadas, destacando-se a formação do G-20 e do IBAS (Índia, Brasil e
África do Sul). Na esfera comercial, foram constituídas parcerias na OMC e
aprofundados acordos com países do Terceiro Mundo, como no G20, em especial nos
assuntos acerca da proteção agrícola nos países emergentes. Para as áreas técnicas,
políticas e comerciais, o Brasil firmou coalizões com o G-3 (ou IBAS) e também se
aproximou de outras potências regionais como China e Rússia, além de outros países
da África.92
Também no fim do mandato de Cardoso, foi anunciado um acordo de livre
comércio entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN), mas não foi
firmado na sua administração. Lula prosseguiu com as negociações e o acordo entre
o Mercosul e a Comunidade Andina (Colômbia, Equador e Venezuela) foi assinado
em dezembro de 2003. Outro antecedente importante foi a reunião de Estados da
América do Sul, em 2000, que deu origem a Integração da Infraestrutura Regional Sul-
Americana (IIRSA), com a participação do BID. Com esta reunião e mais um encontro
em 2002, ainda no governo FHC, idealizou-se uma estratégia política que viria a ser
materializada no governo Lula, a Comunidade Sul-Americana de Nações (Casa), com
a participação do BNDES.93
Acompanhada de outras pautas, a integração regional constava como uma
diretriz estratégica nos discursos do ex-presidente Lula. Apoiando-se no
multilateralismo, a política externa pretendia consolidar a Cooperação Sul-Sul com
integração política, econômica e cultural com os países do Sul e integração energética
e de infraestrutura com países sul-americanos. Este direcionamento diplomático vai
de acordo com a chamada autonomia pela diversificação, que buscava impulsionar a
capacidade de negociação do Brasil e conquistar maior equilíbrio nas relações com
países do Norte desenvolvido.94
A estratégia destinava-se à participação da tendência mundial multipolar em
blocos, estabelecendo relações de cooperação com países do Sul, operando em foros
internacionais e enfraquecendo as chances de execução de acordos não favoráveis
aos interesses nacionais, como a rodada Doha da OMC e a ALCA. A relação com os

92
EIRAS, 2011, p. 13.
93
CEPALUNI; VIGEVANI, 2007, pp. 310 – 311.
94
CEPALUNI; VIGEVANI, 2007, p. 283.
29
EUA passa por uma reformulação que, embora evite um enfrentamento direto, procura
suprimir a intervenção estadunidense nos principais assuntos da região. 95
A diplomacia de Lula buscava na integração a consolidação de seu
posicionamento regional e tinha objetivos de médio a longo prazo. Acerca das
questões de infraestrutura, priorizaram-se instituições como a IIRSA e a OTCA
(Organização do Tratado de Cooperação Amazônica). As questões de cunho
econômico-comercial foram centralizadas no Mercosul e em seus arranjos com a
CAN. Já nas questões políticas, o foco estava na Casa e em seu desenvolvimento em
Unasul.96
Anterior à administração de Lula, a IIRSA surgiu como uma vertente neoliberal
no governo FHC, sob influência de agências de financiamento multilaterais como o
BID e a CAF (Comunidade Andina de Financiamento). O governo de Lula buscou
reassumir a capacidade de implementação da integração física e o controle das
negociações de energia, reduzindo a interferência das agências de financiamento e
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Além disso, em 2007, iniciou-se
a incorporação da IIRSA à Unasul, que foi concluída em 2009.97 Assim, o BNDES
passou a financiar alguns projetos e também foi criado o Banco do Sul, que possibilitou
investimentos com maior controle regional.
A OTCA é uma organização internacional intergovernamental formada por oito
Estados que partilham o território da Amazônia: Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador,
Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Sua origem está no Tratado de Cooperação
Amazônica, de iniciativa brasileira, firmado em julho de 1978, que objetivava a
preservação e o desenvolvimento sustentável da Amazônia através da cooperação
regional. Durante o governo Lula, o Itamaraty forneceu amplo suporte operacional às
atividades da organização, implantou sua Secretaria Geral em Brasília e buscou
exercer um domínio rígido sobre ela. A OCTA é relevante no âmbito da integração
devido à conexão norte da América do Sul.98
Bem destacada pelo governo Lula, a parceria estratégica entre Brasil e
Argentina é o eixo central do Mercosul. A partir desta aliança, surgiu o projeto de
ampliação da integração econômico-comercial com outros países sul-americanos.

95
COSTA, 2012, p. 8.
96
COSTA, 2010, p. 22.
97
Ibid., 2010, p. 190.
98
COSTA, 2012, p. 9.
30
Nos anos em que Lula esteve no comando do Brasil, houve um esforço no sentido do
fortalecimento do Mercosul como União Aduaneira e na formação do FOCEM para
garantir investimentos em projetos de infraestrutura e como instrumento de manejo
dos desequilíbrios regionais. Outra iniciativa de aprofundamento da integração foram
os acordos do bloco com os países da CAN, o Chile, a Guiana e o Suriname,
destacando-se o processo de adesão da Venezuela no bloco, que teve início em
2006.99
Completando o conjunto de organizações que marcaram a integração regional
no governo Lula, temos a Unasul, que sucedeu a Casa. Esta instituição tornou-se a
base do processo de integração por receber as cúpulas da América do Sul, incorporar
a IIRSA, institucionalizar a OTCA e a convergência entre o Mercosul e a CAN, Chile,
Guiana e Suriname. A Unasul aborda os mais variados temas como posições políticas,
segurança e defesa, saúde, cultura e tecnologia, e destina-se a tratar das questões
da América do Sul a partir da negociação e do consenso, sem a interferência externa,
principalmente dos EUA.100
A relevância dada a tais organismos de integração demonstram o caráter
proativo e afirmativo da política internacional de Lula da Silva. Em 2002, ao ser eleito,
Lula enfatizou o interesse estratégico de seu governo no Mercosul:

Estamos profundamente empenhados na integração da América do Sul.

Vemos essa integração não só do ponto de vista econômico e comercial.
Acreditamos em um amplo processo de aproximação política, social e cultural
entre os países da região, processo no qual o Mercosul tem papel de
destaque. O Mercosul é um projeto nacional e como tal, uma das principais
prioridades da política comercial externa brasileira. [...] O Mercosul é um
projeto estratégico e para seu aprofundamento existe vontade política de
todas as nações que o integram. (LULA DA SILVA, 2002a)

De maneira complementar, o chanceler Celso Amorim afirmou em discurso:

Consideramos essencial aprofundar a integração entre os países da América

do Sul nos mais diversos planos. A formação de um espaço econômico
unificado, com base no livre comércio e em projetos de infra-estrutura, terá
repercussões positivas tanto internamente quanto no relacionamento da
região com o resto do mundo. [...] Uma América do Sul politicamente estável,
socialmente justa e economicamente próspera é um objetivo a ser perseguido
não só por natural solidariedade, mas em função do nosso próprio progresso
e bem-estar. (AMORIM, 2003)

99
COSTA, 2010, pp. 197 – 200.
100
COSTA, 2012, p. 10.
31
 Ficou claro que a diplomacia brasileira viu a integração sul-americana como
pilar estratégico para o desenvolvimento da região, intensificando as relações políticas
e econômicas dos países da América do Sul, principalmente a partir de dois eixos: do
Mercosul e da Unasul.
Lula comparou a atenção dada ao Mercosul e à Casa: “Fizemos do entorno sul-
americano o centro de nossa política externa. O Brasil associa seu destino econômico,
político e social ao do continente, ao Mercosul e à Comunidade Sul-Americana de
Nações.” (LULA DA SILVA, apud CEPALUNI; VIGEVANI, 2007)101
As próximas seções são dedicadas à posição do governo Lula frente a estas
duas organizações.

2.1. - A política externa para o Mercosul no governo Lula

Quando Raúl Alfonsín (1983 – 1989) e José Sarney (1985 – 1990) pensaram
em um plano de integração entre o Brasil e a Argentina em 1985 – 1987, os
presidentes não pensavam somente em uma união aduaneira. Por trás do projeto,
também havia uma intenção estratégica e política para que os dois países formassem
um centro de um futuro mercado comum, base para a construção de uma união
econômica, como a União Europeia. Assim, em 26 de março de 1991, o Mercosul foi
estabelecido com o Tratado de Assunção, assinado nos governos de Fernando Collor
de Mello (1990 – 1992) e Carlos Menem (1989 – 1999), com marcas do neoliberalismo
e livre-cambismo, prevalecentes naquela época.102
O Mercosul tornou-se prioridade para a política externa brasileira desde então.
Na administração de Fernando Henrique Cardoso foi considerado meio de melhora
da participação econômica da região na inserção global. De acordo com Mello (1998,
apud CEPALUNI; VIGEVANI, 2007), o Mercosul é uma maneira de inserir melhor os
seus participantes não apenas baseando-se na competitividade de suas economias,
como também na ação conjunta externa.103

101
LULA DA SILVA, Luis Inácio. Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão
de Posse, no Congresso Nacional. Presidência da República, 1/1/2007. Brasília: MRE, 2007.
102
BANDEIRA, 2005, p. 103.
103
MELLO, Flávia de Campos. O Mercosul e a ALCA. In: ALBUQUERQUE, J. A. G.; OLIVEIRA, H. A. de (Org.). A
ALCA e os blocos internacionais. São Paulo: FTD, v. 2. 1998. p. 71.
32
 Mas ao contrário do otimismo que prevalecia nos primeiros anos do bloco, o
final da década de 1990 marca uma fase de instabilidade no Mercosul. Em 1999, a
desvalorização do real provocou uma forte queda nas exportações da Argentina para
o Brasil. O país vizinho também passou por uma complexa crise cambial, econômica,
social e institucional nos anos 2001-2002. A crise financeira e cambial brasileira e o
agravamento da recessão da Argentina e do Uruguai fizeram os países tomarem
medidas unilaterais para atender as suas necessidades internas. Isso enfraqueceu as
negociações do bloco, diminuiu o fluxo comercial e reduziu as chances de ampliação
da integração e de avanço da união aduaneira.
Neste momento, algumas limitações do bloco vieram à tona: as assimetrias, a
ausência de um país que assuma os gastos da integração, a ausência de um país em
desenvolvimento, a inexistência de instituições mais complexas que confiram mais
confiança ao processo decisório, assim como a falta de uma Política de
Desenvolvimento Regional.104 Ainda assim, não se tratava apenas de uma crise da
integração, mas também de uma crise do modelo econômico vigente à época e do
contexto internacional em que estava inserido.105
A partir de 2002, a economia internacional foi se recuperando e 2003 trouxe o
otimismo de volta para as economias do Mercosul. No Brasil, Lula tomou posse
prometendo revitalizar o bloco, conduzindo sua política externa com o objetivo de
estruturar uma América do Sul com relações políticas mais fortes e estreitas. Em seu
discurso de posse (2003), tal objetivo fica claro:

A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será a

construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida,
com base em ideais democráticos e de justiça social. Para isso é essencial
uma ação decidida de revitalização do Mercosul, enfraquecido pelas crises
de cada um de seus membros e por visões muitas vezes estreitas e egoístas
do significado da integração. O Mercosul, assim como a integração da
América do Sul em seu conjunto, é sobretudo um projeto político. Mas esse
projeto repousa em alicerces econômico-comerciais que precisam ser
urgentemente reparados e reforçados.106

Porém, alguns questionamentos surgiram principalmente devido às tensões

entre os dois maiores países da América do Sul. Os laços entre Brasil e Argentina
sempre foram fundamentais para o processo de integração da região. A despeito de
algumas adversidades e desentendimentos, os dois países sempre mantiveram uma

104
COSTA, 2010, p. 122.
105
VIZENTINI, 2007, p. 5.
106
LULA DA SILVA, 2003.
33
parceria de caráter estratégico. Neste período, no entanto, ocorreu um aumento
acelerado do comércio intrabloco. Batista Jr. (2006) esclareceu que a maior expansão
comercial foi do Brasil para Argentina, com superávits sucessivos para o nosso país,
o que de certo provocaria uma reação do país vizinho para proteger a sua indústria. 107
Assim, segundo o autor, os argumentos que Néstor Kirchner apresentava eram
legítimos, bem como os argumentos que o governo brasileiro apresentava em sua
defesa diante das assimetrias com os países ricos. Mesmo com forte integração entre
os países, é comum existirem exceções no processo de liberalização externa e, por
isso, a legislação internacional não impõe total ausência de barreiras tarifárias ou não-
tarifárias em acordos de livre comércio ou união aduaneiras. Batista Jr. chama a
atenção para as diferenças em vários sentidos (tamanho, estrutura, nível de
desenvolvimento) entre as nações participantes do Mercosul e que, portanto, o
modelo de integração seria melhor aplicado de maneira flexível, mas regulamento,
sujeito a restrições seletivas.108
Segundo o autor (2006), não seria possível o fortalecimento do Mercosul

se o Brasil insistir em aplicar os dogmas econômicos da década de 1990. Ao

contrário, bater nessa tecla enfraquecerá o bloco e minará a aliança com a
Argentina, que é fundamental para a integração sul-americana e a política
externa brasileira em seu conjunto. A agonia não é do Mercosul. O que está
agonizando é a concepção liberal de integração, que predominou na América
Latina nos anos 90.109

Diante das insatisfações da Argentina devido aos superávits comerciais

brasileiros e da aproximação do Uruguai e do Paraguai com os EUA, o Brasil resolveu
atender às demandas dos outros países. Para lidar com as assimetrias no comércio
bilateral, o Brasil adotou uma postura mais flexível. Um exemplo disso foi a
elaboração do Mecanismo de Adaptação Competitiva (MAC), em fevereiro de 2005,
que previa conceber proteção a um determinado setor que se sentisse afetado pela
concorrência de produtos vindos de outros países. Isso causou um mal estar com
empresários brasileiros e representou um atraso como união aduaneira, porém foi
determinante para incentivar o consenso em outros assuntos, para resguardar o
comércio bilateral, e para impedir que um desequilíbrio se tornasse um problema
maior.110

107
BATISTA Jr., 2006, p. 3.
108
Ibid., 2006, p. 4.
109
Ibid., 2006, p. 5.
110
ALEXANDRE; LEITE, 2007, p. 18.
34
 O Brasil e a Argentina também tiveram desavenças por contemplarem opiniões
contrárias sobre organismos financeiros internacionais e agentes privados. Com
representantes conservadores no Banco Central do Brasil e no Ministério da Fazenda,
Lula silenciou-se quando o país vizinho resolveu interromper temporariamente o
pagamento da dívida com o FMI em 2004 e também em 2005 quando buscou um
acordo com credores privados para renegociar a dívida pública.111
Mesmo com alguns desentendimentos, foi a aliança entre Lula e Kirchner que
recuperou o fôlego do Mercosul a partir de 2003. Neste ano, os representantes dos
dois países tiveram alguns encontros que resultaram em acordos como o Documento
de Brasília, que previa o desenvolvimento da integração através de reformas
institucionais e comerciais e melhorias na infraestrutura regional e nas relações
externas do bloco. Na cúpula do Mercosul, elaboraram o “Programa para a
Consolidação da União Aduaneira e o Lançamento do Mercado Comum, Agenda
2006”. Também firmaram o Consenso de Buenos Aires, abordando temas como
cooperação política e segurança, além dos mesmos temas dos acordos anteriores,
sustentando a aliança entre Brasil-Argentina em prol da integração sul-americana. Por
último, em dezembro de 2003, aprovaram o Programa de Trabalho 2004-2006 (PT
2004-2006), para articular soluções para as assimetrias e para o intercâmbio
comercial.112
Já no ano seguinte, todos os países da América do Sul (com exceção da
Guiana e do Suriname) entraram para o Mercosul como membros associados e o
México tornou-se membro observador. Do mesmo modo, os países do Mercosul
associaram-se à Comunidade Andina de Nações (CAN) e foi assinado o Acordo de
Cooperação Mercosul-CAN. Na ocasião, Celso Amorim disse em pronunciamento:

Creio que estamos dando um passo da maior importância para fazer da

América do Sul uma área de livre comércio. Isso será a base para constituição
de uma Comunidade Sul-Americana de Nações, que tem de se desenvolver
também institucionalmente. Queria dizer também que este ato culmina um
esforço de todos nós, de todos os países envolvidos, que soubemos
demonstrar as flexibilidades necessárias em prol de um projeto maior, que é
a nossa integração. (AMORIM, 2004)

Mas o grande destaque neste movimento de ampliação foi o processo de

ingresso da Venezuela como membro pleno do Mercosul, assim como a solicitação

111
Ibid., 2007, p. 15.
112
VÁZQUEZ; RUIZ, 2009 pp. 36 – 37.
35
de ingresso da Bolívia. O Protocolo de Adesão da Venezuela foi assinado em 2006, e
foi determinado que o país teria o prazo de quatro anos para adotar a TEC (Tarifa
Externa Comum) e demais normas do Mercosul, para assim, tornar-se membro efetivo
com direito a voto. Porém, foi só em 2012 que os países do bloco reconheceram a
adesão plena da Venezuela, quando o Paraguai foi temporariamente suspenso do
bloco devido à destituição do ex-presidente Fernando Lugo.
A próxima etapa do processo de ampliação da integração pode ser o ingresso
da Bolívia. Esta adesão tinha boa aceitação pelos governos da Argentina, do Brasil e
da Venezuela, além do próprio governo de Evo Morales. É certo que alguns conflitos
de interesses podem colocar em cheque o ingresso da Bolívia no Mercosul, como a
controvérsia na questão da exploração do gás boliviano entre Caracas e Brasília.
Em maio de 2006, a Bolívia decidiu nacionalizar os hidrocarbonetos, gerando
uma crise com o Brasil por expropriar os ativos da Petrobras. A escolha diplomática
de solucionar a questão através do diálogo desencadeou na imprensa e na opinião
pública brasileira uma série de críticas com um inesperado ímpeto nacionalista. Para
Batista Jr. (2006), o Brasil agiu corretamente de maneira moderada, já que a Bolívia
tinha argumentos que não poderiam ser ignorados. Ademais, não era interessante
acender um enfrentamento, já que a Bolívia sempre foi uma aliada, e conflitos
afetariam não só a relação bilateral com este país, mas também todo o processo de
integração sul-americana.113
Tal ocasião ilustra um dos desafios encontrados neste processo: a emergência
de governos de esquerda na região. Segundo Soares de Lima (2006 apud LEITE,
2011):

A chegada ao poder de governos de esquerda na América do Sul não gerou

necessariamente alinhamentos automáticos. Na verdade, as dificuldades de
cooperação regional foram ampliadas na medida em que esses governos, ao
contrário dos governos conservadores, tendem a ser mais sensíveis ao
atendimento das demandas de suas respectivas sociedades,
independentemente do efeito que suas ações possam ter sobre a cooperação
regional. 114

Outro fato equivalente sucedeu no segundo mandato de Lula quando o então

presidente do Paraguai, Fernando Lugo, reivindicou uma renegociação do Tratado de
Itaipu. Mais uma vez, o governo brasileiro optou pela via diplomática, agindo de modo

113
BATISTA Jr., 2006, pp. 6 – 7.
114
LIMA, Maria Regina Soares de. “Decisões e Indecisões: Um balanço da política externa no primeiro governo
do presidente Lula". In Carta Capital, 27/12/2006, p. 2.
36
cauteloso, para chegar a um acordo que não prejudicasse os dois lados. Foi levado
em consideração a instabilidade política do governo recém-eleito da nação mais pobre
do Mercosul. Lula teve a aprovação diplomática do Itamaraty e econômica do
Ministério da Fazenda para tomar uma decisão que não onerasse os interesses
nacionais e que atendesse politicamente o presidente Lugo.115 Assim, um acordo foi
firmado entre o Brasil e o Paraguai em 25 de julho de 2009, mesmo sendo novamente
duramente criticado pela imprensa brasileira.
Para Rangel Junior e Ruiz Ferreira (2015), tais episódios refletem o caráter
solidário da diplomacia empreendida por Celso Amorim, considerando os povos e
nações vizinhas e proporcionando consideráveis ganhos para o Brasil com
cooperações e alianças. Sobre a diplomacia da solidariedade, Amorim (2009) afirmou
em um discurso:

A política externa do Presidente Lula é orientada por uma combinação de

solidariedade internacional e de defesa dos valores e interesses brasileiros.
Tais elementos podem até parecer irreconciliáveis à primeira vista, mas, no
longo prazo é do interesse brasileiro que países vizinhos e amigos superem
a condição do subdesenvolvimento e não sucumbam diante de situações de
convulsão sociopolítica ou conflitos armados. É dessa visão de mundo que
surge a "não-indiferença". A "não-indiferença" não é propriamente um
princípio, mas constitui uma diretriz humanista de nossa política externa.

Para Batista Jr., o Mercosul só irá progredir se os países mais desenvolvidos

forem mais solidários e se dispuserem realmente em ceder e possibilitar tratamento
diferenciado aos sócios menores. Neste sentido, para o autor, é preciso que as
demandas do Paraguai e Uruguai sejam suficientemente atendidas.116 Deve-se
também atentar ao tempo burocrático para efetivar mecanismos para atenuar as
assimetrias da região.
É inegável que as relações do Brasil com o Paraguai e o Uruguai progrediram
no governo Lula. Foi necessário, inicialmente, ouvir as reivindicações destes países
para manter a coesão do bloco. Isso porque, os Estados Unidos se aproximaram dos
dois países com a possibilidade de acordos bilaterais de livre comércio que,
consequentemente, invalidariam a participação de ambos os países na união
aduaneira do Mercosul.
Considerando as disputas de interesse em uma união aduaneira, o Brasil queria
estimular a integração dos membros com a criação do Mercosul Político, uma iniciativa

115
CARDOSO, Guilherme Rios, 2011, p. 170.
116
BATISTA Jr., 2006, pp. 7 – 8.
37
para fomentar a legitimidade do bloco. O país aproveitou as duas vezes que ocupou
a presidência pro tempore no bloco, em 2004 e 2006, para consolidar dois projetos
ligados ao Mercosul Político: o Parlasul e o Focem.
No plano institucional, Brasil e Argentina consentiram às solicitações dos sócios
menores por representação paritária no Parlamento do Mercosul, definido em outubro
de 2005 pela Comissão Parlamentar Conjunta. Foi durante a presidência pro tempore
do Brasil, no segundo semestre de 2004, que esta comissão conquistou poder para
dirigir a instalação do Parlamento do Mercosul até 31 de dezembro de 2006. 117 O
Parlamento foi constituído em 2006, visando fortificar os laços políticos entre os países
membros, harmonizar as legislações e ser um instrumento de repercussão das
demandas sociais do bloco.
O Brasil também teve forte participação em outro importante projeto de grande
interesse do Paraguai e do Uruguai, o Fundo de Convergência Institucional (Focem).
Foram estabelecidos recursos anuais no valor de US$ 100 milhões para financiar
projetos de infraestrutura, principalmente, para os sócios menores. A composição
financeira foi definida nesta proporção: Brasil, 70%; Argentina, 27%; Uruguai, 2%; e
Paraguai, 1%.118 O regimento do fundo foi aprovado em dezembro de 2005 e durante
2006 os projetos-pilotos foram discutidos, para que em 2007, fossem aprovados.
O governo brasileiro expandiu o financiamento para exportar bens e serviços
nacionais, por meio de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social (BNDES), buscando ampliar a conta corrente brasileira e promover projetos
de integração física e energética regionalmente. Com isso, os incentivos foram
destinados às áreas que revelam gargalos estruturais no intento de estimular o
comércio regional e promover o desenvolvimento, como ligação rodoviária, ferrovias,
metrôs, aeroportos, gasodutos, hidrelétricas e linhas de transmissão.119
Algumas empresas brasileiras se favoreceram destes estímulos e aumentaram
suas atividades nos países da região. Os investimentos brasileiros em programas de
infraestrutura somaram US$ 4,5 bilhões em 2006, agregando aplicações na área de
mineração da Vale do Rio Doce na Argentina e no Peru, no setor de petróleo e gás da
Petrobrás na Argentina, Bolívia e Venezuela; na siderurgia da Gerdau na Argentina,
Chile, Colômbia, Peru e Venezuela; da construtora Camargo Correa na Argentina,

117
ALEXANDRE; LEITE, 2007, p. 17.
118
LEITE, 2011, p. 172.
119
LEITE, 2011, p. 173.
38
Bolívia, Chile, Colômbia, Peru e Venezuela; da Odebrecht na Bolívia, Equador, Peru
e Venezuela; Votorantim na Bolívia, Colômbia e Venezuela; e no setor eletromecânico
da Weg na Argentina, Colômbia e Venezuela. O país que mais recebeu os
investimentos das empresas brasileiras foi a Argentina, que absorveu US$ 2,3 bilhões
em 2006.120
Entre 2002 a 2006, as exportações brasileiras para o Mercosul mais que
quadruplicaram, elevando-se de US$ 3,3 bilhões para cerca de US$ 14 bilhões em
2006. Abrangendo toda a América do Sul, as exportações subiram de US$ 10 bilhões
em 2003 para US$ 26,6 bilhões em 2006. Calcula-se que mais de 90% da pauta
exportadora do Brasil foram de produtos manufaturados, principalmente telefones
celulares, automóveis, tratores e peças de veículos automotores.121
No que se refere às relações sul-sul, o Brasil buscou fomentar alianças
institucionais e econômicas, representando o Mercosul, e não de maneira unilateral,
logo, proporcionou ganhos ao bloco com um todo. Como resultado deste esforço,
foram assinados acordos de comércio preferenciais entre Mercosul e Índia, Mercosul
e União Aduaneira da África Austral (Sacu, na sigla em inglês). Também houve
negociações com Egito, Marrocos e o Conselho de Cooperação do Golfo (CCG, que
reúne Arábia Saudita, Bareine, Catar, Emirados Árabes Unidos, Kuaite e Omã).122
A atuação ativa do Brasil teve forte impacto para o Mercosul ao agregar os
demais integrantes do bloco em negociações comerciais multilaterais. Quanto à
Organização Mundial do Comércio (OMC), o Brasil esteve junto à África do Sul, China
e Índia na criação do G20, em 2003, para articular uma defesa no setor agrícola, tema
fundamental na Agenda de Desenvolvimento de Doha. Outros membros do Mercosul
constituíram o grupo, que também contou Bolívia, Chile e Venezuela. A constituição
do G20 marcou o intento brasileiro de incentivar a parceria sul-sul considerando a
nova geografia comercial a favor dos países em desenvolvimento, com a devida
atenção à eliminação de subsídios agrícolas.123
A agricultura também é tema de entrave no avanço das negociações entre o
Mercosul e a União Europeia (UE). A demanda central dos países do bloco sul-
americano concerne na redução dos subsídios no setor agrícola que representa

120
Ibid., 2011, p. 174.
121
Ibid., 2011, p. 174.
122
ALEXANDRE; LEITE, 2007, p. 23.
123
ALEXANDRE; LEITE, 2007, p. 24.
39
aproximadamente 50% de suas exportações para a UE. Já, a União Europeia
desejava uma maior abertura no ramo de serviços dos países do Mercosul,
dificultando, assim, o acordo entre as duas partes.124
O Brasil também manteve uma posição firme nas negociações da formação da
ALCA para manter o equilíbrio com a agenda do Mercosul, ao constatar que assuntos
diretamente relevantes do bloco como medidas anti-dumping e subsídios não estavam
incluídos no projeto estadunidense. Deste modo, em 2005, na IV Cúpula das
Américas, os países do Mercosul juntamente com a Venezuela, opuseram-se à
implementação da ALCA, buscando barrar possíveis desequilíbrios no setor de
serviços, propriedade intelectual e compras governamentais.125
Entretanto, mesmo com tais ações coordenadas em negociações comerciais e
com novos parceiros consolidados, o Brasil não conseguiu apoio nas candidaturas à
Diretoria-Geral da OMC e à Presidência do BID, além de sua pretensão a um assento
permanente no CSNU. Diante da falta de articulação com seus parceiros regionais, foi
preciso um esforço diplomático brasileiro para superar temores de desequilíbrio
regional e de uma suposta hegemonia na América do Sul.126
É possível notar que, apesar de alguns desencontros, a diplomacia brasileira
durante o governo Lula apresentou uma atuação positiva com seus parceiros do
Mercosul e com a sua agenda externa. Iniciativas como o Mercosul Político revelaram
o compromisso brasileiro com o desenvolvimento do bloco, principalmente com os
sócios menores, buscando reduzir das assimetrias internas e assim, conquistar maior
prestígio internacional. A revitalização do bloco foi marcada pelo esforço em ampliar
a integração regional e conceder relevância às pautas políticas e sociais. Sem
dúvidas, contribuiu para a coalizão de forças a afinidade de perspectivas político-
ideológicas dos governos no poder, com Lula da Sila no Brasil (2003), Néstor Kirchner
na Argentina (2003), Tabaré Vázquez no Uruguai (2005) e, posteriormente, Fernando
Lugo no Paraguai (2008).127

2.2. - O impulso para a integração regional no governo Lula a partir da Unasul

124
Ibid., 2007, p. 24.
125
Ibid., 2007, p. 25.
126
LEITE, 2011, p. 177.
127
DESIDERÁ NETO, 2014, pp. 113 – 114.
40
 De acordo com Leandro Freitas Couto (2010), a América do Sul “é uma região
a ser construída. Tanto no que diz respeito ao adensamento dos seus fluxos internos,
na construção de redes de conexões internas, quanto na intensificação de uma
integração social e, inclusive, de criação de identidade própria.” 128 Tratando a região
como prioridade, o governo brasileiro sabia que a construção de um espaço sul-
americano é uma missão de longo prazo. Em 2007, o presidente Lula abordou a
questão em um discurso no Instituto Rio Branco:

O processo de integração pode ser às vezes turbulento, mas é indispensável.

Não há outro caminho para a América do Sul que não seja o da construção
de um espaço econômico, político e social integrado. Estamos construindo
um projeto de longo prazo, que dependerá do empenho desta e das futuras
gerações. Não podemos nos render aos interesses imediatistas ou às
dificuldades conjunturais, mas a integração não pode ser assimétrica. Ela só
será efetiva se tivermos a ousaria de buscar soluções que atendam aos
objetivos de todos, especialmente para os menos favorecidos, afinal de
contas, isso é o que estamos fazendo no nosso próprio País. (LULA DA
SILVA, 2007).

Já se discutia há algum tempo a integração econômica sul-americana. Em

1993, o ex-presidente, Itamar Franco, apresentou a proposta do Acordo de Livre
Comércio da América do Sul (ALCSA), que não foi adiante. Já no governo de
Fernando Henrique Cardoso, ocorreu em Brasília a Primeira Reunião de Presidentes
da América do Sul para tratar das relações comerciais entre o Mercosul e a
Comunidade Andina. Dando sequência, em 2002, foi realizada uma segunda reunião,
em Guayaquil, no Equador, abordando também questões de infraestrutura.
Porém, foi apenas depois da eleição de Luiz Inácio Lula da Silva que a política
externa brasileira saiu do plano retórico e manifestou um esforço para a integração
regional. Em 2004, na terceira reunião entre os chefes de estados e governos sul-
americanos, em Cuzco, no Peru, foi apresentada a iniciativa brasileira de constituição
da Comunidade Sul-Americana de Nações.
A reunião de 2004 resultou na Declaração de Cuzco, que estabelece a Casa
como um espaço que fortifica a identidade sul-americana a partir de aspectos sociais,
políticos, econômicos, ambientais e de infraestrutura. A ideia por trás da Casa era de
ser um ponto de convergência entre os processos de integração que havia na América
do Sul, tendo como modelo a União Europeia. Logo, iria associar o Mercosul e
Comunidade Andina com a constituição de um Banco do Sul, além da possível criação

128
COUTO, 2010, p. 32.
41
de uma moeda comum. Em geral, a reunião definia, a priori, a integração a partir do
plano econômico, como a constituição de uma zona de livre comércio na América do
Sul. O objetivo era desenvolver o comércio na região e favorecer acordos econômicos
entre os países membros. No entanto, notou-se que era preciso articular uma união
política que levasse adiante tais propósitos.129
Em setembro de 2005, ocorreu em Brasília a 1ª Reunião dos Chefes de
Governo e de Estado dos países que compunham a Casa. Seguindo as discussões
do fórum anterior, definiram uma pauta para as atividades da instituição envolvendo
oito temas centrais: integração física; diálogo político; integração energética;
mecanismos financeiros sul-americanos; assimetrias; meio ambiente;
telecomunicações; promoção da coesão social e da justiça social. Antes da 2ª Reunião
dos Presidentes da Casa, aconteceram mais de vinte reuniões especializadas e
ministeriais haviam ocorrido, confirmando o tratamento prioritário que os países
estavam dando a questão da integração regional. Destacam-se a Cúpula África-
América do Sul e a assinatura do acordo sobre isenção de passaportes e vistos a
turistas sul-americanos que viajarem pela América do Sul, ao longo da 3ª Reunião de
Chanceleres da Casa, em novembro de 2006, em Santiago.130
A 2ª Reunião dos Presidentes e Chefes de Governo dos países da Casa foi em
Cochambamba, na Bolívia, em 2006. Nesta reunião debateu-se sobre o
desenvolvimento da coordenação política, a institucionalidade da Casa, a formação
de um sistema financeiro regional, a integração energética, a infraestrutura da região,
a integração produtiva e normas para o desenvolvimento social. O resultado foi a
Declaração de Cochabamba, que definiu os princípios norteadores da União Sul-
Americana e delimitou as metas do processo integracionista. Foi apontada na
Declaração, a avaliação dos membros de que há problemas no multilateralismo e um
aumento das assimetrias entre os países e por isso, a integração regional constituiria
uma alternativa ao movimento da globalização que agrava as diferenças entre nações
ricas e pobres.
A Comunidade Sul-Americana de Nações deveria assim, prezar pelo
desenvolvimento regional em âmbito político, econômico, social, financeiro, cultural,
ambiental e de infraestrutura. Para tornar isso possível, seria necessário empreender

129
PRADO, 2012, p. 71.
130
COUTO, 2010, p. 34.
42
um novo modelo de integração que fosse além do plano comercial e que visasse um
desenvolvimento mais igualitário a partir de um entendimento produtivo e econômico
entre os seus sócios. Conforme Couto (2010) os princípios que orientavam esta
integração sul-americana eram:

a) Solidariedade e cooperação na busca de uma maior equidade, redução da

pobreza, diminuição das assimetrias e fortalecimento do multilateralismo; b)
Soberania, respeito à integridade territorial e autodeterminação dos povos; c)
Paz; d) Democracia e pluralismo; e) Respeito aos direitos humanos; f)
Desenvolvimento sustentável131

Já quanto aos propósitos da integração, quatro pontos receberiam maio atenção na

fase inicial do projeto:
1. Superação das assimetrias para uma integração eqüitativa;
2. Afirmação de um novo contrato social sul-americano;
3. Integração energética para o bem-estar de todos;
4. Infraestrutura para a conexão dos nossos povos e da região (COUTO,
2010)

Foi em 2008, que os presidentes dos doze países da região se reuniram para
ratificar a assinatura da Casa. Por sugestão de Hugo Chávez o nome foi alterado para
Unasul. Também foi decidido que a sede para a instalação da Secretaria Permanente
da instituição seria em Quito, no Equador. Todavia, o esforço integracionista foi
questionado por alguns países, principalmente pela Bolívia, com Evo Morales, a
Venezuela, com Hugo Chávez, e o Equador, com Rafael Correa. Temendo a possível
hegemonia brasileira na região, estes países estruturam uma base contrária à
liderança brasileira.132 Tais eventos revelam o dinamismo entre Brasil e Venezuela,
com pressões e concessões, equilibrando seus pesos na balança de influência. Enfim,
o tratado originário foi firmado em 23 de maio de 2008 entre os seguintes países:
Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru,
Suriname, Uruguai e Venezuela.

Os interesses brasileiros na integração sul-americana estavam em

concordância com a linha seguida pela Unasul. Contudo, os efeitos negativos da
ambição de liderança regional vinham à tona. Os países vizinhos demonstraram não
se sentirem representados pelo Brasil, causando desentendimentos e disputas
regionais. A forte presença brasileira na região e o debate na diplomacia que prioriza
a América do Sul no programa da nova política externa reanimam as discussões sobre

131
COUTO, 2010, p. 35.
132
PRADO, 2012, p. 71.
43
a liderança brasileira no espaço sul-americano. De acordo com Menezes (2010), Lula
via a integração regional como uma responsabilidade brasileira que não deveria
consistir em fundamentos hegemônicos, mas na generosidade com as nações
vizinhas. Na visão de Lula, o Brasil tinha o papel de

assumir definitivamente a responsabilidade pela integração da América do

Sul. [...] o Brasil precisa ter consciência de que a integração da América do
Sul depende do seu gesto. [...] O Brasil não quer ter hegemonia na sua
relação com nenhum país. (LULA DA SILVA apud MENEZES, 2010).133

A constituição da Unasul demonstrou valor simbólico não só por reunir os

países da região, mas também por evidenciar que desentendimentos podem ser
solucionados até em questões sensíveis como segurança. A formação do Conselho
Sul-Americano de Defesa, por exemplo, recebeu apoio e foi aprovada por todos os
sócios, apesar da Colômbia ter ressalvas no início sobre como lidariam com as Forças
Armadas Revolucionárias da Colômbia (Farc). O êxito do projeto foi encarado como
uma conquista para a diplomacia brasileira, já que havia uma desconfiança, conforme
demonstrou o ministro da Defesa, Nelson Jobim, de que o conselho fosse considerado
uma maneira de disseminar a suposta hegemonia brasileira pela América do Sul.
Assim, ao apresentar o projeto aos países da região em 2008, Jobim sublinhou que o
conselho era uma coalizão para coordenar estratégias de defesa, sem nenhuma
aspiração de ter poder de influência em questões domésticas.134
A assinatura do Tratado Constitutivo da Unasul foi um marco no processo de
integração regional e, na avaliação de Peña (2009 apud DESIDERÁ NETO, 2014):

[...] a Unasul busca contribuir com o fortalecimento da integração regional

por meio de um processo inovador que permita ir além da simples
convergência dos esquemas sub-regionais já existentes. [...] A Unasul nasceu
então como uma iniciativa de forte perfil político, que inclui sua projeção
internacional (como reflete a ampla enunciação do artigo 15 do tratado) e que
não exclui sua ampliação ao resto da América Latina (como afirmam os
artigos 19 e 20). É também uma iniciativa com uma forte marca brasileira, que
reflete a vontade deste país de promover a institucionalização de um espaço
geográfico com nações que em sua maioria fazem fronteira com ele.135

É notório que na estratégia de cooperação Sul-Sul empreendida pela

diplomacia de Lula, em âmbito regional, com a reformulação do Mercosul, ou com a
constituição da Unasul, o propósito é dirigido aos campos políticos e sociais. Em

133
LULA DA SILVA, Programa de rádio “Café com o Presidente”. Rádio Nacional, 21.07.2008.
134
RIBEIRO; CASTELAN; LEMGRUBER, 2009, p. 23.
135
Peña, Félix. A integração no espaço sul-americano: A Unasul e o Mercosul podem se complementar?
Revista Nueva Sociedad, 2009, p. 52.
44
ambos os casos, nota-se uma dupla finalidade: impulsionar a cooperação
internacional para o desenvolvimento e servir como ambiente para projetar-se no
sistema internacional. Ademais, tais coalizões são meios para a manutenção da paz
e da estabilidade política na região.136 A percepção da política externa para a
integração regional fica clara nas palavras de Celso Amorim (2010 apud DESIDERÁ
NETO, 2014):

A integração sul-americana é a principal prioridade da política externa

brasileira. O Brasil reconhece que é mais forte e mais influente nas relações
internacionais trabalhando de perto com seus vizinhos e ajudando a promover
a paz e a prosperidade na sua região. (...) Relações econômicas e políticas
mais próximas contribuem para o crescimento e para a estabilidade. Elas
também aumentam nosso (do Brasil e da América do Sul) poder de barganha
em negociações internacionais.137

136
DESIDERÁ NETO, 2014, pp. 73 – 74.
137
AMORIM, Celso. Brazilian foreign policy under president Lula (2003-2010): an overview. Revista brasileira de
política internacional, 2010, p. 227
45
 CONCLUSÃO

Durante as três eleições em que concorreu ao cargo de presidente da

República, Luiz Inácio Lula da Silva transformou o seu discurso no programa partidário
e as propostas para a política externa acompanharam esta evolução. Entretanto, o
Partido dos Trabalhadores sempre manifestou sua inclinação a constituir laços com
outros países em desenvolvimento do Sul, principalmente em nossa região
subcontinental. Sob esta perspectiva, nota-se que, enquanto presidente, Lula traçou
sua posição diplomática considerando a ideologia por trás de seu partido. Prova disto
é a primazia concedida às questões sobre integração regional.
No governo de seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso, a questão
regional já era bem trabalhada. A tática da “autonomia pela integração” de FHC
pregava que era preciso fortalecer o Mercosul para ter uma posição mais relevante no
sistema internacional. A integração regional era pensada como meio para maior
projeção global. Havia uma grande preocupação em situar-se na globalização, por
isso, foi promovido um processo de abertura econômica e a atuação em blocos
econômicos era um dos objetivos perseguidos pelo governo brasileiro, seguindo a
tendência mundial.
Com a transição de governos, ficou evidente uma das principais diferenças
entre a política externa de Lula e de seu antecessor: a integração regional saiu do
plano retórico para se fortalecer com a institucionalização. Se a política externa para
a América do Sul teve espaço estratégico no fim do governo de Cardoso, no governo
seguinte foi aprofundada e teve espaço de destaque. A diplomacia de Lula foi bem
marcada pelo multilateralismo, mas com uma clara preferência pelas relações Sul-Sul.
O exercício diplomático demonstrou ativismo tanto com o Ministério das
Relações Exteriores, bem como com a diplomacia presencial. A figura de Lula e sua
dimensão simbólica como capital político também merecem destaque. Lula realizou
inúmeras viagens principalmente nos países da região, revelando um grande esforço
em ampliar e fortalecer o Mercosul e a cooperação regional.
O Brasil tomou frente em iniciativas para a integração regional, como na
proposta da Comunidade das Nações Sul-Americanas (Casa), que mais tarde foi
chamada de União Sul-Americana (Unasul). Embora já se tenha pensado em um
projeto de integração na região em governos anteriores, nesta administração houve

46
uma disposição em institucionalizar o projeto, dando forma e se atentando às
questões das assimetrias entre os países da América do Sul.
Portanto, percebe-se que muitas propostas em política externa para a região
prosseguiram no governo Lula, sendo relevante considerar os seus antecessores,
como o governo FHC. Porém, houve transformações neste sentido, notavelmente a
partir da ideologia partidária com as raízes de esquerda do Partido dos Trabalhadores.
Com base no multilateralismo, a política externa de Lula planejava consolidar a
cooperação sul-sul, em um direcionamento chamado de “autonomia pela
diversificação”, que visava fortalecer a capacidade de negociação brasileira com os
países desenvolvidos.
Para a integração regional, a parceria estratégica entre o Brasil e a Argentina
foi fundamental. Mesmo com algumas divergências, a aliança entre os dois países
fortaleceu o Mercosul e ampliou o esforço integracionista. O Consenso de Buenos
Aires, firmado em 2003, marcou este processo. Ainda em 2003, foi assinado o acordo
entre os países da Comunidade Andina com os países do Mercosul. Destaca-se
também o processo de adesão da Venezuela ao Mercosul em 2006 e a solicitação de
ingresso da Bolívia.
Neste bloco, o governo brasileiro procurou lidar com as assimetrias regionais,
adotando uma postura mais flexível e assim, atendeu as demandas dos seus sócios,
em especial, do Uruguai e Paraguai, menores economias do Mercosul. O Brasil
procurou exercer uma diplomacia solidária com as nações vizinhas, pretendendo
impulsionar suas alianças. Lidar com as insatisfações dos parceiros regionais foi um
dos desafios enfrentados neste processo. Isso porque, à época, houve uma
emergência de governos de esquerda na região que não necessariamente resultaram
em alinhamentos automáticos, já que estavam dispostos a atender as suas
respectivas necessidades e interesses.
Ainda em relação ao Mercosul, a diplomacia brasileira intentou estimular a
integração dos membros e fortalecer a legitimidade do bloco a partir da iniciativa do
Mercosul Político, que estava ligado a dois projetos: O Parlamento do Mercosul e o
Focem. Quanto às relações econômicas, o governo brasileiro buscou acordos
comerciais entre o Mercosul e países da África, Ásia e Oriente Médio.
Em âmbito regional, algumas instituições foram priorizadas como a IIRSA, a
OTCA, para os assuntos de infraestrutura; o Mercosul e seus arranjos com a CAN,

47
para assuntos comerciais e econômicos; além da Casa, que tornou-se Unasul, para
assuntos políticos e sociais. A importância dada a tais organismos revelam a posição
afirmativa e proativa da política internacional de Lula.
A Casa surgiu como ponto de convergência entre os processos de integração
que havia na região sul-americana, buscando desenvolver o comércio e impulsionar
alianças econômicas entre os países membros. Porém, percebeu-se a necessidade
de articular uma união política para seguir com a integração. Assim, formou-se a
Unasul, cujo tratado originário foi assinado em 23 de maio de 2008. Neste organismo,
o Brasil esteve em posição de liderança por ser a maior economia e por ter criado o
projeto que originou a Unasul.

48
 REFERÊNCIAS
ALEXANDRE, Cristina Vieira; LEITE, Iara Costa. O primeiro governo Lula e o
Mercosul: iniciativas intra e extra-regionais. In: OIKOS, ano 6, vol. 7, 2007.
ALMEIDA, Paulo Roberto de. A política internacional do Partido dos
Trabalhadores: da fundação do partido à diplomacia do governo Lula. Sociologia e
Política. Curitiba, n. 20, junho 2003.
______. O Brasil como ator regional e como emergente global. Estratégias de
política externa e impacto na nova ordem internacional. Cena Internacional. 2007.
______. Políticas de integração regional no governo Lula. In: Revista do Programa
de Mestrado em Direito do UniCEUB, v. 2, n. 1, jan./jun. 2005
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