Supremo Tribunal Federal

ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 523

DISTRITO FEDERAL

RELATORA : MIN. ROSA WEBER

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MINAS GERAIS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DO ESTADO DE MINAS
GERAIS
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO ACRE
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO ACRE
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAPÁ
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO AMAPÁ
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO AMAZONAS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO
AMAZONAS
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA BAHIA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO CEARÁ
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO DISTRITO FEDERAL
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE GOIÁS
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE GOIÁS
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO MARANHÃO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO
MARANHÃO
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO
GROSSO
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE MATO GROSSO DO
SUL
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE MATO
GROSSO DO SUL
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARANÁ
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARANÁ
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PIAUÍ
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PIAUÍ
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
ADV.(A/S) : ESTADO DO RIO DE JANEIRO
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

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NORTE
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO NORTE
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO PARÁ
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO PARÁ
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DA PARAÍBA
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DA PARAÍBA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE
PERNAMBUCO
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE RONDÔNIA
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RONDÔNIA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE RORAIMA
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE RORAIMA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SERGIPE
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SERGIPE
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE TOCANTINS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO TOCANTINS
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO

Vistos etc.

1. Trata-se de arguição de descumprimento de preceito

fundamental ajuizada pelo Governador do Estado de Minas Gerais, em
conjunto com 21 Estados requerentes mais o Distrito Federal, conforme
petição inicial e termos de adesão dos Governadores dos respectivos
entes federados, juntados como anexo (documentos comprobatórios n.
38095/2018), e adesão posterior do Estado de Alagoas (petição n.
39828/2018), com fundamento normativo no art. 102, §1º, da Constituição
Federal, e no art. 2º, inciso I, da Lei 9.882/99, à alegação de prática

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inconstitucional reiterada da União Federal, consistente em violação de

preceito fundamental federativo, estruturado nas regras constitucionais
sobre partilha de receitas e o desenho institucional do orçamento e
finanças do Estado brasileiro, como previsto no art. 157, inciso II, da
CRFB.
2. Justifica a legitimidade ativa para o ajuizamento da presente
arguição, pelo interesse público dos Estados na arquitetura institucional
do federalismo fiscal cooperativo, bem como na força normativa de tais
regras constitucionais. Com relação ao cabimento da ação, defende que se
trata de instrumento processual adequado e efetivo para a resolução do
problema constitucional.
3. Articula que este Supremo Tribunal Federal já decidiu pela
viabilidade de se considerar pertinente e válida a prática inconstitucional,
como objeto de impugnação em ação constitucional. Nessa linha, aponta
os precedentes formados no julgamento da ADPF 347 e da ADPF 388, que
discutiram sobre a institucionalização de práticas aparentemente
contrárias à Constituição, como métodos de fraude à norma
constitucional.
4. Para fundamentar a referida alegação de violação de preceito
fundamental, assevera que a União Federal, ao reiterar a desvinculação
de sua receita, adotou, por via transversa, técnica legislativa
inconstitucional de criação de contribuições sociais, de modo a
incrementar a arrecadação da receita, sem necessidade de repartir com os
demais entes federados. Esse novo cenário institucional teria implicado
alteração do perfil orçamentário-financeiro das contribuições sociais, ao
tornar permanente a desvinculação das receitas da União, em reiterado
desrespeito à Constituição.
Com relação ao argumento da fraude à Constituição, assevera: “a
União Federal vem fraudando a regra do art. 157, II, da CR/1988, na medida em
que, em vez de criar impostos residuais para aumentar sua arrecadação, opta pela
criação de contribuições sociais, mas desvincula parte importante dessa nova
arrecadação (30%), afetando-a ao orçamento fiscal, quando deveria afetá-lo, no
modelo federativo, ao orçamento da seguridade social”.

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5. Justifica o caráter da reiteração de alegada prática inconstitucional,

afirmando que a atual DRU (instituída originariamente com a emenda
constitucional n. 27/2000) é continuação do anterior Fundo Social de
Emergência (FSE), criado pela Emenda Constitucional de Revisão n. 1, de
1994 (que incluiu os arts. 71, 72 e 73, do ADCT da CRFB/88), o qual fora
transformado, em momento posterior, em Fundo de Estabilização Fiscal
(FEF), com a Emenda Constitucional n. 10 de 1996 (a qual ampliou o
prazo de vigência da FSE até 1997), prorrogada com a Emenda
Constitucional n. 17 de 1997 (que estendeu o FEF até o ano de 1999). Por
fim, com a Emenda Constitucional n. 27 de 2000 foi criada a atual DRU,
com sua configuração e estrutura, a qual vem sendo prorrogada
reiteradamente, de modo a estender a vigência desse sistema até o ano de
2023, conforme dispõe a Emenda Constitucional n. 93 de 2016.
Em face desse quadro normativo, de sucessivas prorrogações da
prática da desvinculação de receitas da União, articula que a DRU não se
trata de disposição transitória, como previamente previsto, mas, sim, de
disposição permanente que alterou o perfil financeiro-orçamentário do
Estado brasileiro, por meio da criação de um sistema arrecadatório
paralelo e permanente.
6. Para adequada delimitação da controvérsia constitucional, e
fundamentação da arguição de violação do pacto federativo originário, a
parte autora sustenta duas premissas jurídicas.
A primeira, no sentido de que não está em discussão a validade
constitucional da DRU, questão objeto de decisão proferida por este
Tribunal, nos termos dos precedentes formados no julgamento do RE
537.610/RS e do RE 566.007/RS, que confirmaram a respectiva
constitucionalidade do ato normativo.
A segunda consiste na afirmação de que a tese proposta não
questiona a natureza jurídica das contribuições especiais e sua potencial
alteração, em decorrência da prática do DRU. Tal matéria constitucional já
foi, igualmente, objeto de solução por este Tribunal, quando do
julgamento do Ag.Rg no RE 793.564/PE, 1ª Turma, Rel. Min. Marco
Aurélio, DJe 1.10.2014. Nesta oportunidade, definiu-se interpretação de

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que a desvinculação da receita não altera a natureza das referidas

contribuições em impostos, sendo indevida a inclusão das receitas
desvinculadas no Fundo de Participação dos Municípios.
7. Nessa toada, pede seja atribuída interpretação constitucional
conforme ao art. 157, inciso II, da CRFB, “de modo a estender a partilha de
recursos ali prevista, não apenas para impostos residuais eventualmente criados
(sentido literal da norma), mas também para a receita de contribuições sociais
desvinculada do orçamento da seguridade social”, sob pena de fraude à
Constituição, no ponto da partilha de recursos tributários.
8. Pleiteia seja reconhecido aos Estados e ao Distrito Federal o direito
à participação (à razão de 20%) na arrecadação de contribuições sociais
desafetada do orçamento da seguridade social (e afetada ao orçamento
fiscal). Para tanto, defende interpretação constitucional evolutiva para garantir
força normativa ao art. 157, II, CRFB, técnica constitucional de densificação e
efetividade do princípio federativo.
9. Requer seja concedida medida cautelar para ordenar à União
Federal, na pessoa do Chefe do Executivo, o depósito judicial do
percentual de 20% da receita de contribuições sociais desvinculada do
orçamento da seguridade social (art. 76 do ADCT), conferindo-se novo
significado à regra do art. 157, II, da Constituição Federal.
Para demonstrar a configuração dos requisitos do perigo da demora
(periculum in mora) e da plausibilidade do direito (fumus boni iuris), alega
que “a lesão a preceito fundamental, ainda que decorrente de prática
inconstitucional que se repete há anos, deve ser imediatamente sanada,
preservando-se, então, a possibilidade de recomposição da correta partilha da
receita tributária, tão logo julgado o mérito da presente arguição”.
10. No mérito, pede seja julgada procedente a presente arguição de
descumprimento de preceito fundamental, “reconhecendo-se a fraude à
Constituição e a mutação constitucional em razão da perenização da
Desvinculação da Receita da União (art. 76 do ADCTN), de modo a conferir
interpretação conforme à Constituição ao art. 157, II, da CR/1988, obrigando a
União Federal a também partilhar com os Estados e o Distrito Federal, à razão de
20%, os valores das contribuições sociais desvinculados do orçamento da

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seguridade social, e vinculados ao orçamento fiscal, por meio da DRU.”

11. Ante o exposto, diante da pretensão de medida cautelar
deduzida, requisitem-se informações prévias (art. 5º, § 2º, da Lei nº
9.882/1999), ao PRESIDENTE DA REPÚBLICA, ao SENADO FEDERAL, à
CÂMARA DOS DEPUTADOS e ao MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO,
a serem prestadas no prazo comum de cinco dias.
Após, dê-se vista à ADVOGADA-GERAL DA UNIÃO e à
PROCURADORA-GERAL DA REPÚBLICA, no prazo comum de cinco
dias (arts. 5º, § 2º, 6º, caput, e 7º, parágrafo único, da Lei nº 9.882/1999).

À Secretaria Judiciária.
Publique-se. Intime-se.
Brasília, 29 de junho de 2018.

Ministra Rosa Weber

Relatora

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