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Projeto Pós-graduação

Curso Contabilidade Pública e Responsabilidade Fiscal


Disciplina Elaboração de Projetos Governamentais
Tema Programa Público: Aspectos Operacionais
Professor Alcides Mário Amaral de Oliveira Júnior

Introdução
Este tema descreve os aspectos operacionais na elaboração de um
Programa Público. Suas características, fases e principais características. Você
vai ver que os Programas Públicos obedecem uma estrutura legal e funcional,
capaz de identificar receitas e despesas específicas de cada programa, ação,
projeto ou atividade.
Vídeo: Antes de começar, acesse o material on-line e confira o vídeo
introdutório do professor Alcides!

Problematização
A seguir, o professor Alcides vai lançar uma questão a respeito dos
objetivos do projeto. Fique atento!
Os objetivos devem expressar os resultados a alcançar, ou seja, a
finalidade do programa, por isso, precisam ser redigidos de forma bastante clara,
sucinta e objetiva. Eles devem definir aquilo que se pretende atingir, ou seja, as
mudanças que se pretende operar através do projeto. Em relação a isso, qual
ação pode ser considerada uma boa prática de elaboração de um programa
governamental?
Não é necessário responder agora. Estude o conteúdo desse tema e, ao
final, você estará apto a escolher uma das três opções que serão apresentadas.

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O que é um Projeto Público?
Um projeto engloba uma série de atividades voltadas para objetivos bem
claros, e os eventos que resultarão deverão estar encadeados, de modo que o
projeto tenha as fases de início, desenvolvimento e encerramento bem definidas.
As motivações para um projeto são:
É um instrumento de mudanças, com início, meio e fim determinados.
Tem objetivos específicos, envolve custos e recursos, é multidisciplinar e
se constitui de uma série de atividades articuladas em uma sequência de
fases.

Elaborar um projeto não é só escrever um documento no papel. É, antes


disso, definir ideias e desejos, é um processo de trabalho participativo.

Um projeto surge em resposta a problemas concretos, identificados por


aquelas pessoas que se incomodaram com eles.

Programas Finalísticos
Essa fase se inicia com o inventário das ações em andamento,
agrupando-as sob a nova conceituação de Programa. O orçamento em vigor
deve ser importante referência, uma vez que a análise dos projetos e das
atividades-fim em execução permite identificar todas as ações em curso.
É importante a clara identificação dos projetos/atividades de cada
órgão/entidade. Deverá ser solicitado a cada administrador que liste as ações
que desenvolve normalmente. Ao elenco das ações em andamento será
agregada a listagem das novas ações propostas, também sob a forma de
Programas. É importante que, desde esse momento, tenha-se uma noção dos
custos dessas novas ações, uma vez que, para as ações em andamento, eles já
existam.
Isso não significa que não devam ser reavaliados, pois, na verdade, deve-
se ter presente o princípio da economicidade: fazer mais com menor custo.
Sempre que forem incluídas ações referentes a investimentos, deve-se prever
as despesas de operação e manutenção decorrentes.

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Além de ações desenvolvidas com recursos de seu orçamento, o PPA
poderá incluir ações não orçamentárias, ou seja, aquelas que não demandem
recursos orçamentários. Esse é o caso das parcerias com o setor privado como
a construção de uma biblioteca pública.
Deve-se identificar claramente essas ações no PPA, evitando
superdimensioná-las, o que dificultaria à população conhecer a real capacidade
de prestação de serviços a partir do orçamento. Quando da apresentação do
PPA, deve-se destacar a parcela referente às ações orçamentárias e não
orçamentárias. Ao listarem as ações, os órgãos /entidades estarão compondo
um banco de dados, a partir do qual serão definidos os Programas que integrarão
o PPA.

Ações

 Código: composto pela sigla do órgão/entidade e ordem sequencial das


ações. Exemplo: ASMOSP01 - Ação da Secretaria Municipal de Obras e
Serviços Públicos.

 Descrição das ações: relaciona todas as ações finalísticas, tanto as em


andamento quanto as que se pretende realizar (em andamento/nova).
Não necessariamente deve-se listar todas as ações em curso, mas sim
aquelas que se pretende continuar além das novas. Evidentemente é
obrigatória a preservação das ações cuja interrupção pudesse causar
prejuízos à população.

 Título ou nome do projeto: deve dar uma ideia do que está sendo tratado
e o que se pretende atingir. O título bem escolhido pode, ainda, servir
como elemento de divulgação do projeto ou um meio para despertar o
interesse sobre a sua realização e a motivação para sua aceitação. Por
exemplo, um projeto destinado a reduzir a quantidade de buracos nas vias
públicas poderia ter por título “São Paulo sem Buracos” ao invés de um
nome mais formal como “Projeto para Redução de Buracos nas Vias
Púbicas”.

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 Justificativa: Indica de maneira bastante sintética o objetivo principal da
ação e suas características mais significativas. Deve estar colocada na
primeira página (ou na própria capa) do documento, logo após o título, de
forma a permitir que se tenha, de imediato, uma ideia geral do seu
conteúdo. Deve ser redigida após o detalhamento do programa/projeto e
conter o objetivo principal; a área geográfica a ser considerada
e a população alvo a ser beneficiada.

 Produtos: bem ou serviço resultante da ação. Para cada ação será


indicado um único produto.

 Valor no Orçamento do Exercício em Curso: apontar o valor


consignado para a ação no orçamento do exercício em que se estiver
elaborando o PPA.

 Denominação: traduz os propósitos do Programa.

 Objetivo: expressa os resultados a alcançar, ou seja, a finalidade do


programa. Esse item deve ser redigido de forma bastante clara, sucinta e
“objetiva”. Nele, deve-se definir aquilo que se pretende atingir e as
mudanças que se pretende operar através do projeto. Fica a critério dos
proponentes desmembrá-lo em mais de um, ou desmembrá-lo em objetivo
geral e objetivos específicos. Qualquer que seja a hipótese, é importante
que se tenha a máxima atenção aos seguintes quesitos:
o O objetivo deve ser coerente com a justificativa.
o O objetivo deve ser definido de forma a que melhor viabilize (na
medida do possível) avaliar os resultados.
o Na definição do objetivo (ou dos objetivos), há que se ter muito
cuidado no sentido de se evitarem pretensões ambiciosas de quem
quer atingir “grandes conquistas”. Para tanto, é importante que se
tenha sempre presente a metodologia (com suas limitações) e os
recursos disponíveis.

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o O objetivo deve ser coerente com a metodologia, seja em termos
de conteúdo, seja em termos possibilidades efetivas de ser
alcançado.

 Público-alvo: identificação dos segmentos da sociedade a serem


beneficiados por sua execução. Dizer qual público se deseja alcançar com
o projeto, quem será essa clientela e qual seu perfil.

 Justificativas:
o Identificar o problema ou os problemas que justificam existir o
projeto;
o Apresentar os argumentos que motivaram o projeto e esclarecer os
motivos da preponderância do mesmo, bem como os meios
utilizados para o apontamento das necessidades as quais o projeto
visa a atender;
o A justificativa deve conter os motivos que demonstram o interesse
em intervir na organização;
o Um projeto só será viável na medida em que se aplicar
justificadamente a uma realidade, conforme as necessidades e
prioridades levantadas durante a fase de pesquisa e planejamento;
o Sua redação deve ser sucinta.

Metodologia

 Seleção do projeto: das árvores de problemas e de objetivos decorre a


indicação de uma série de ações que podem ser empreendidas. Exemplo:
problema central – quantidade crescente de buracos nas vias públicas
(prejudicando o fluxo de veículos).

 Árvore de Problemas: causas – pouca agilidade dos órgãos


responsáveis, influência das chuvas, ineficiência dos processos de
informação (sobre a ocorrência de buracos), baixa participação da
população etc. Consequências – falta de controle sobre o problema,
aumento do número de buracos.

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 Árvore de Objetivos: meios – agilização do sistema de identificação e
correção de ocorrências, incentivo à participação da população etc.; fins
– maior rapidez na eliminação de buracos, informações atualizadas.

 Definir alternativas técnicas para a consecução prática e operacional da


proposta de ação. Deve conter todas as etapas de realização da proposta
de ação descritas no tempo e no espaço.

 As técnicas a serem utilizadas devem ser claramente especificadas. Por


exemplo:
o Dinâmica de grupo: identificar e descrever cada uma, ainda que em
anexo.
o Texto para leituras: exemplificar com alguns textos.
o Discussão de grupo: sugerir temas e formas de encaminhamento
das prospecções, nos casos de trabalhos em grupos.

Atividades

 Natureza/Início Previsto/Término Previsto: Identifica a natureza


(contínua ou temporária) do Programa. Apenas no caso do Programa de
natureza temporária, identificar as datas de início e término previstas (mês
e ano), independentemente de coincidir ou não com o período do PPA.
Exceção a essa regra é o caso de um Programa criado no período de
vigência do PPA. Neste caso, há início previsto sem previsão de término.
Como cada Programa é composto por um conjunto de ações, seu prazo
de início e término coincidirá com o da ação que começar primeiro e com
a que por último terminar.

 Indicador: sempre associado ao objetivo, deve ser concebido de forma a


possibilitar sua utilização como unidade de medida para mensuração de
resultados desejados com a realização do Programa. Expressa, de forma
quantitativa, as consequências de suas ações sobre o público-alvo;
geralmente é apresentado com uma relação ou taxa.

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 Índice mais recente apurado: representa a quantificação da unidade de
medida associada ao indicador. Aponta o valor mais recente do índice e
a datas de sua apuração.

 Índice desejado ao final do PPA: é o resultado da execução do


Programa, esperado ao final do período compreendido pelo PPA. Esse
resultado será medido com o uso do indicador escolhido e serve, apenas,
como referência para o que constará na Proposta Setorial, que pode ser
menor, igual ou maior em função da prioridade conferida. Quando o
Programa de Trabalho do Orçamento for muito genérico, deve-se estimar
o custo das ações a partir do conhecimento do órgão setorial. Nem
sempre se tem informações suficientes para a avaliação. Dois casos
podem ocorrer:
o Não há clareza quanto à unidade de medida mais
adequada/disponível (colocar a expressão "em definição" neste
campo, permanecendo em branco os campos referentes à
indicação dos índices e data);
O indicador e sua unidade de medida estão definidos, porém o
índice mais recente não está apurado (se não se tem o índice mais
recente, não se terá, a princípio, o índice desejado ao final do PPA).
Nesses casos, os campos referentes aos índices serão
preenchidos com a expressão "em apuração".

Na prática, o gestor poderá ter alguma dificuldade em encontrar índices


apurados para avaliar o impacto das diversas ações. As estatísticas sociais,
muitas vezes, não estão disponíveis para o nível local. Elas são encontradas, em
diversos casos, para as Regiões Metropolitanas e para as capitais.

Vídeo: Para ter mais informações sobre as características de um projeto


público, acesse o material on-line e confira o vídeo do professor Alcides!

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Projetos e atividades integrantes do Programa

Projetos e Atividades
O Programa é constituído de diversas ações que são desmembradas em
diversos projetos e atividades. Os elementos essenciais dos projetos e das
atividades são:

 Código: ações associadas a cada Programa.

 Tipo: identificar se a ação é projeto ou atividade, seguindo as definições


abaixo.

 Projeto: conjunto de operações limitadas no tempo que resultam na


expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental.

 Atividade: conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e


que concorrem para a manutenção da ação governamental.

 Descrição da ação: descreverá cada ação listada no formulário,


complementando, quando couber, com outras informações que a melhor
caracterizarem.

 Descrição do produto: descrição do bem ou serviço que resulta da ação.

 Unidade responsável: unidade administrativa do órgão responsável pela


ação.

 Unidade de medida: unidade de mensuração do produto.

 Quantidade do ano em curso: preencher apenas para as ações em


andamento, com as quantidades físicas previstas.
Definição dos programas setoriais pelos órgãos/entidades

Esta etapa é realizada a partir dos macro-objetivos definidos na Base


Estratégica, tendo como referências básicas o montante de recursos
disponibilizados pelo Executivo para cada órgão/entidade e o levantamento das
ações.

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Cada dirigente setorial define a orientação estratégica de sua área de
atuação, de que resulta sua proposta final de Programas para fins de avaliação
e validação pelo órgão central de planejamento. Nesta etapa, algumas ações
e/ou Programas poderão ser suprimidos ou criados, valores poderão ser
modificados, sempre de forma a compatibilizar as proposições com a orientação
estratégica e os recursos disponíveis.

 Quantidade de indicadores: um Programa pode ser avaliado por vários


indicadores. O melhor será minimizar o seu número.

 Quantidade de ações: número de ações através das quais o Programa


será implementado.

 Valor do programa: valor estimado para a execução do Programa até


sua conclusão, desde que temporário. Será diferente do valor do
Programa no PPA quando o seu início e/ou término ocorrerem fora do
período do Plano.

 Indicador: vale a mesma orientação descrita para o Formulário 2.

 Unidade de medida: é o padrão escolhido para a mensuração do


indicador, ou seja, a forma de dimensionar o indicador. Índice mais
recente/Data de apuração/Índice desejado ao final do PPA.

 Meta física: é a quantidade do produto que se deseja obter a cada ano,


pela implementação da ação expressa na unidade de medida adotada.
Nem sempre faz sentido somar as quantidades anuais para obtenção do
total do PPA. Caso se planeje comprar carros para coleta de lixo, as
quantidades anuais serão somadas. Os casos são muito diversificados,
por isso, cabe observar com atenção os diversos tipos de situação ali
apresentados.

 Dados financeiros: são as estimativas de custos da ação, distribuídos


por ano. Os valores referem-se à soma de todas as Fontes de Recursos
que financiam cada uma das ações. Conforme expresso no item II, na
metodologia adotada, recomenda-se que, durante o processo de

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elaboração, os valores financeiros de cada ano sejam expressos a preços
constantes - preços médios do ano em que se elabora o PPA. É apenas
quando se apresentam os quadros do Anexo do Projeto de Lei que se
convertem os valores para preços do primeiro ano do PPA.

Vídeo: Acesse o material on-line e confira o vídeo do professor Alcides!


Ele vai trazer mais informações sobre os projetos e atividades integrantes do

Programa.

Validação dos Programas


Nesta fase, o órgão central de planejamento e orçamento procede a
avaliação dos programas elaborados pelos órgãos setoriais para efeito de validá-
los ou não, considerando os seguintes critérios:

 Enquadramento do Programa na Orientação Estratégica do Executivo e


nos macro-objetivos de governo;

 Compatibilidade dos gastos previstos para os Programas setoriais com os


recursos disponibilizados para cada órgão/entidade. As ações dos
Programas setoriais validados são analisadas para identificar a
possibilidade de formação de programas multissetoriais. Assim, ações de
um determinado Programa setorial poderão compor um outro Programa
multissetorial se observadas uma das seguintes situações:

 Os Programas setoriais validados têm objetivos semelhantes e, por isso,


podem gerar um terceiro Programa multissetorial com objetivo mais
abrangente.

 Validados os Programas Finalísticos setoriais, entre os quais se encontra


o relativo às ações do Poder Legislativo, o órgão central consolida os
Programas de Apoio Administrativo Setoriais em um único Programa para
toda a prefeitura. Em seguida, define o Programa Finalístico que abrigará
as ações relacionadas à previdência dos servidores municipais,

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contemplando o pagamento de inativos e pensionistas e o custeio de
sistema previdenciário, quando couber.

Planejamento e Responsabilidade Fiscal - A Integração do PPA


com a LOA
Segundo a Portaria n. 42 de 14 de abril de 1999 do Ministro de Estado do
Planejamento, Orçamento e Gestão, a metodologia adotada evidencia a
importância do conceito de Programa como instrumento de planejamento de
prazo longo e como o elemento sobre o qual se assentarão as ações, no curto
prazo de um exercício fiscal.
Criam-se, assim, as condições para o exercício da responsabilidade fiscal,
indispensável para assegurar que os órgãos públicos possam prover os serviços
que a sociedade demanda. Os Programas, componentes fundamentais do PPA,
desdobram-se em ações as quais se alocam os recursos (as dotações) dos
orçamentos anuais. Na Lei Orçamentária, as ações (projetos e atividades) terão
seus custos detalhados de forma transparente para os cidadãos.
Figura 1 – Integração PPA e LOA.

Fonte: Ministério do Planejamento, 2004.


O esquema demonstra a ligação do PPA com a LOA. Os Programas do
PPA e suas ações ficam claramente identificados pelas classificações
institucional e funcional (Portaria n. 42).

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O quadro apresenta a identificação, na LOA, de ações de dois programas
do PPA. Em seguida, apresenta-se a codificação do Programa de Trabalho da
LOA, onde se alocam recursos para a ação do PPA denominada "Implantação
de oficinas de iniciação profissional".
No PPA, Programas e ações são cadastrados e numerados. Em nosso
exemplo, se o Programa de Ressocialização de Jovens em Situações de Risco
for o de número 009 e a ação constar do cadastro com o número 105, o
Programa de Trabalho da LOA será identificado como 1702.08.243.0091.105.
Veja a imagem a seguir e entenda porque:
Figura 2 – Codificação de função e programa.

Fonte: Ministério do Planejamento, 2004.


O demonstrativo da execução orçamentária contempla uma visão
planejada, bem como a tramitação do recurso financeiro, acompanhando as
fases do processo de compra: orçamento programado, liberado, empenhado,
liquidado e pago. Há informações referentes à porcentagem física e financeira
do orçamento executado. A figura 3 resume o relatório da execução
orçamentária.

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Figura 3 – Execução orçamentária

Fonte: Ministério do Planejamento, 2004.

O indicador deve estar acompanhado de sua unidade de data de


referência, do índice encontrado e do índice proposto e modificado com a
implementação da ação em curso.

Figura 4 – Indicador e unidade de medida.

Fonte: Ministério do Planejamento, 2009.

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Os programas devem ter uma consolidação regionalizada e nacional,
também devem levar em consideração as esferas fiscal, de seguridade social e
das categorias econômicas correntes e de capital.
Figura 5 – Valores do programa.

Fonte: Ministério do Planejamento, 2009.


As Ações e os Projetos devem conter o código, o título, o produto com sua
unidade de medida, as datas de início e término, o órgão executor, o valor total
estimado, o local regionalizado e os valores físicos e financeiros da ação.
Figura 6 – Ações e Projetos.

Fonte: Ministério do Planejamento, 2009.

Vídeo: Ficou com alguma dúvida de como se dá a validação dos


Programas? Então acesse o material on-line e confira o vídeo do professor
Alcides!

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Revendo a problematização
No início dos estudos foi apresentada a seguinte pergunta: qual ação
pode ser considerada uma boa prática de elaboração de um programa
governamental? Agora que você já estudou todo conteúdo está apto a respondê-
la. Escolha, entre as opções a seguir a que achar mais adequada:
a. O objetivo deve ser coerente com a o orçamento e o PPA
b. O objetivo deve ser compatível com a hierarquia federal, estadual e
municipal.
c. O objetivo deve ser coerente com a metodologia, seja em termos de
conteúdo ou em termos de possibilidade efetivas de ser alcançado.

Acesse o material on-line e confira o feedback de cada uma das


alternativas.

Síntese
O processo operacional de um programa público é uma importante fase
para proporcionar uma execução clara e objetiva do programa. Essa fase inicia
com um inventário das ações. O orçamento deve ser importante referência, uma
vez que a análise dos projetos e das atividades-fim permite identificar todas as
ações em curso.
É importante a clara a identificação dos Programas, das Ações, dos
Projetos e das Atividades, a fim de identificar todas as ações contidas no plano
e proceder o processo de avaliação de resultados das políticas empregadas.
Vídeo: Acesse o material on-line e confira o vídeo de síntese do professor
Alcides!

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Atividades
Sobre o Programa Público, podemos afirmar que um projeto engloba uma
série de atividades voltadas para objetivos bem claros, e os eventos que
resultarão deverão estar encadeados, de modo que o projeto tenha as
fases de início, desenvolvimento e encerramento bem definidas. Entre as
alternativas relacionadas às motivações para um projeto, qual está
correta?
a. É um instrumento motivador para o funcionalismo público.
b. É um instrumento individual do governante.
c. A motivação de resolução futura dos problemas encontrados.
d. É um instrumento de mudanças. Tem início, meio e fim determinados e
objetivos específicos. Envolve custos e recursos e é multidisciplinar. É
constituído de uma série de atividades articuladas em uma sequência de
fases.

Como podemos definir um programa finalístico?


a. Programa voltado ao fornecimento de recursos administrativos para os
demais órgãos de governo.
b. Programa de Pagamento de juros da Dívida Externa.
c. Programa de Arrecadação.
d. Programa de vacinação da poliomielite.

No PPA, poderá haver ações sem recursos orçamentários?


a. Sim, são ações desenvolvidas com recursos de seu orçamento, o PPA
poderá incluir ações não orçamentárias.
b. Não, todas as ações devem conter recursos em respeito à lei de
responsabilidade fiscal.
c. Em termos, pois deve haver uma negociação entre Executivo e
Legislativo.
d. Em termos, pois não é uma boa prática não valorizar as ações.

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Complete a frase utilizando as palavras corretamente.
A justificativa do projeto deve ser sucinta e direta. A justificativa visa
apresentar os argumentos que ___________ o projeto e esclarecer os motivos
da preponderância do mesmo, bem como os meios utilizados para o
apontamento das necessidades as quais o projeto visa a atender. A
___________ deve conter os motivos que demonstram o interesse em intervir
na organização.
a. norteiam / justificativa.
b. balizam / justificativa.
c. justificam / ação.
d. motivaram / justificativa.

Quais os instrumentos de planejamento do Estado brasileiro?


a. Constituição Federal e Código Tributário Nacional.
b. LRF e CTN.
c. PPA, LDO e LOA.
d. Constituição Federal e LRF.

Acesse o material on-line e confira o gabarito das atividades.

Referências
BRASIL. Planejamento, Orçamento e Gestão. Disponível em:
http://www.planejamento.gov.br/ Acesso em: 29 jun. 2015.

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