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AMBIENTE REGULATÓRIO

EDUCAÇÃO
MÓDULO

NA EDUCAÇÃO

Volume 9

Autor Andrea da Paixão Fernandes


Lincoln Tavares Silva

2010

ARE.indb 1 3/1/2011 11:27:38


Copyright © 2010, SESI / Universidade Federal Fluminense

F363a
FERNANDES, Andrea da Paixão.
Ambiente regulatório na educação / Andrea da Paixão Fernandes;
Lincoln Tavares Silva. Rio de Janeiro: SESI:UFF, 2010.
157p - (Coleção Gestão Empreendedora – Educação, 9)
ISBN 978-85-64113-08-9
1. Educação. 2. Gestão empreendedora. 3. Educação
empreendedora. I. Silva, Lincoln Tavares II. Título. III. Série
CDD – 371.2

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Ilustração

ARE.indb 2 3/1/2011 11:27:49


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SUMÁRIO

AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO

AULA 1: O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER -


UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS 7
AULA 2: ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA
EDUCAÇÃO BRASILEIRA 27
AULA 3: ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO,
LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL 47
AULA 4: O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL,
ESTADUAL E MUNICIPAL 63
AULA 5: OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES 81
AULA 6: A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS,
ECONÔMICOS E POLÍTICOS 97
AULA 7: FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES 115
AULA 8: LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO 135

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AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Aula 1
O direito de educar e aprender - um histórico sobre
as legislações educacionais brasileiras

Metas
• Apresentar um histórico da Educação nas legislações brasileiras desde os tempos
do Império.
• Familiarizar o gestor quanto a noções do que vem a ser o direito à Educação, tanto
para professores quanto para alunos.

Objetivos
Ao final desta aula, você será capaz de:

1. descrever os diferentes momentos da Educação na legislação brasileira desde os


tempos do Império até a Constituição Cidadã de 1988;
2. identificar os elementos legais e de direito positivo relacionados aos atos de
educar e aprender;
3. reconhecer a importância do domínio e do conhecimento do gestor sobre as
legislações brasileiras e sua relação com a Educação.

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 7

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8 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Para início de prosa...

Asmita
Figura 1.1: Máquina do tempo.

A Humanidade, em inumeráveis trabalhos imaginativos tanto, na literatura


quanto no cinema, já se ocupou desta quimera chamada “viagem no tempo”. Para
começarmos pela ponta mais recente, quem não se lembra da série de filmes De
volta para o futuro, com Michael J. Fox, cuja máquina do tempo era um luxuoso carro
DeLorean? E na literatura, principalmente na de gênero, como a ficção científica,
são vários os exemplos. Há desde o norte-americano Ray Bradbury, com sua história
Um som de trovão (onde pisar em uma borboleta, numa viagem ao passado, altera
dramaticamente todo o mundo presente do personagem), ao pioneiro inglês H.G.
Wells, com seu famoso livro A Máquina do Tempo, que inspirou outros tantos livros,
filmes e até uma série recente de TV chamada Armazém 13.
Se esses filmes e obras são apenas fantasias, sem eco com a realidade, ainda assim
podemos nos aliar a eles em nossa contínua busca por conhecimento, fazendo de
nossos momentos de estudo verdadeiras “viagens no tempo”! Até mesmo porque
qualquer leitura é uma comunicação com o passado, com o tempo no qual o autor
deitou suas palavras ao papiro, ao papel, à tela de computador.
Precisamos, então, entender o passado para seguirmos interpretando melhor
o presente, enquanto nos preparamos para o futuro. Como gestores e educadores,
precisamos estar sempre atentos a esse vai-e-vem da história. Então, que tal
brincarmos de viajantes do tempo enquanto começamos mais esta aula pelo universo
do conhecimento? Quer ver como voltar no calendário pode nos trazer surpresas
interessantes?
Apesar de parecer tão evidente a importância da leitura e do conhecimento para
todos que trabalham direta ou indiretamente com educação, você sabia, por exemplo,
que foi apenas em 1988, com a chamada Constituição Cidadã, que a educação nos foi
garantida em texto de lei, como um direito? Impressionante, não?
Para entender todos os capítulos da caminhada das legislações educacionais
pela história de nosso país, que acha de tomarmos emprestada a máquina de H. G.
Wells para uma viagem pelo tempo, enquanto aprendemos também o significado
mais exato de termos que usamos no dia a dia, mas que convém, como gestores e
líderes, dominarmos com mais precisão? Do que estamos falando? Do conceito de Lei,
por exemplo, ou do que se entende por Sistema de Ensino ou ainda do que estamos
tratando quando falamos em direito, que temos direito a isso ou aquilo. Que temos
direito à Educação.
Aperte o cinto e não olhe para o relógio!

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 9

ARE.indb 9 3/1/2011 11:27:50


Fundamentando nossos direitos fundamentais
Agora, convidamos você a fazer uma breve reflexão.
Considerando que a legislação educacional brasileira está presente na sua ação
gestora e faz parte do cotidiano de sua instituição escolar, de que forma(s) essa
legislação contribui (ou não) para o desenvolvimento positivo de sua gestão? Registre
essas lembranças e reflexões em um caderno. Com certeza, elas terão utilidade para
nós.
Muito bem; para começarmos a conversar sobre a evolução da legislação brasileira
e seus impactos no cenário educacional do país, precisamos entender que o direito à
Educação integra o conjunto dos direitos sociais. Esses direitos constituem uma das
diferentes dimensões dos direitos fundamentais da pessoa humana.
Em sua obra A eficácia dos direitos fundamentais, Sarlet (2005) ordena os direitos
fundamentais do ser humano segundo quatro dimensões diferentes. A primeira reúne
os direitos civis e os direitos políticos. A segunda dimensão dos direitos fundamentais
compreende o conjunto dos direitos sociais – e entre eles está a Educação. A terceira
dimensão compreende os direitos de fraternidade e solidariedade, chamados de
direitos coletivos. A última categoria trata dos direitos à democracia, à informação e
ao pluralismo.

Kostya Kisleyko

Figura 1.2: Na busca do equilíbrio.

Será possível alcançarmos o equilíbrio nos direitos fundamentais? Como você


avalia a situação dos direitos fundamentais em nosso país? Como educadores, sabemos
que não é pequeno o desafio, e basta olhar para a realidade vivida em nosso país para
percebermos que há ainda um forte desequilíbrio no atendimento das garantias dos
direitos fundamentais. Tal situação é fruto de uma evolução histórica que se constituiu
desde os primórdios da ocupação do nosso território. Ou seja, possui raízes profundas
e é somente nos períodos de avanço da democracia que podemos notar a ampliação
das conquistas nas dimensões dos diversos direitos elencados por Sarlet (2005).
Na medida em que a educação pode ser tomada como um serviço público
essencial, a não-universalização deste serviço constitui-se em uma negação de seu
direito. No caso da escola, você pode imaginar que tal negação acaba por colocar
o Estado na condição de devedor e o cidadão na de credor de escolarização (aqui
tomada não só como o acesso, mas também pela continuidade bem-sucedida na
escola). Mas como garantir que este direito se dê? Onde, de fato, suas determinações
são convencionadas?
Antes de tomarmos nosso lugar em A Máquina do Tempo, de H. G. Wells, para
visitar nosso passado educacional, vamos colocar em pratos limpos alguns conceitos
importantes.
10 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Para que um direito se concretize na prática são necessárias duas coisas: primeiro, Direito positivo
que haja o reconhecimento, no direito positivo, do direito universal ao serviço público Conjunto de normas
chamado Educação; segundo, que todos os cidadãos possuam garantia de acesso estabelecidas pelo poder
político, respaldadas por
aos instrumentos eficazes de cobrança do referido direito. Essas duas condições fatos e valores vividos e
juntas formam aquilo que, no Direito, se denomina direito público subjetivo. Para compartilhados, com o
exemplificarmos esta discussão, conforme o fez Ferraro (2008), poderemos antever objetivo de regular e reger
que uma pessoa, seja ela criança, adolescente, jovem ou adulto de qualquer idade, determinadas matérias
poderá se constituir credora de educação escolar frente ao Estado ou, na mesma e relações em uma
moeda, o Estado poderá ser posto na condição de devedor de educação escolar ou de determinada época e lugar.
Com isso, fica evidente a sua
escolarização e, portanto, compelido à prestação do referido serviço. condição variável e mutável,
Como já dissemos, por incrível que possa parecer, o reconhecimento desse direito refletindo assim os interesses
no campo da Educação somente data da Constituição de 1988. que predominam para o seu
É importante que você compreenda que, em nossa sociedade, a possibilidade estabelecimento.
da garantia de um direito vem geralmente expressa em uma regulamentação
genérica que visa a atender situações existentes em determinada realidade concreta.
Direito público subjetivo
As regulamentações, pactuadas socialmente, são estabelecidas para atender a “aquele pelo qual o titular de
determinados fatos e interesses. Apesar de seu registro, a regulamentação genérica um direito pode exigir direta
não é fixa e objetiva, mas marcada de possibilidades e interpretações que sejam e imediatamente do Estado,
capazes de assegurar determinada conduta em relação a fatos semelhantes (FLACH, o cumprimento de um dever
2009). e de uma obrigação” (CURY,
Então, ficou entendido que, para termos mesmo “direito ao direito”, ele deve estar 2002, p. 21).
explicadinho e registrado na forma de Lei? Ficou? Joia! Mas vamos continuar fazendo
perguntas: o que é uma lei, afinal? O que ela representa?
De acordo com Motta (1997), o conceito de lei é bastante abrangente e refere-se
ao “dever ser”. Uma lei tem por objetivo determinar um dever ou garantir um direito.
Tal garantia ocorre a partir do estabelecimento de regras que são necessárias ao bom
convívio entre pessoas e instituições em determinada sociedade.

Saiba mais
Ainda segundo Motta, as leis também são definidas como normas jurídicas elaboradas e aprovadas
pelo Poder Legislativo para que, posteriormente, possam ser sancionadas pelo Poder Executivo (ou
promulgadas pelo Legislativo).

Só que não estamos aqui para falar de quaisquer leis, mas sim das leis e legislações
educacionais. Conforme nos explica Martins (2001), a palavra legislação deriva do
latim legislatio, que quer dizer, literalmente, ato de legislar, isto é, o direito de fazer,
preceituar ou decretar leis. A legislação é, pois, o ato de estabelecer leis através do
poder legislativo. E a legislação educacional possui duas naturezas: uma reguladora
e uma regulamentadora. Dizemos que a legislação é reguladora quando se manifesta
através de leis, sejam federais, estaduais ou municipais. As normas constitucionais que
tratam da educação são as fontes primárias da regulação e organização da educação
nacional, pois, por elas, definem-se as competências constitucionais e atribuições
administrativas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Abaixo
das normas constitucionais, temos as leis federais, ordinárias ou complementares,
que regulam o sistema nacional de educação. A legislação reguladora estabelece,
pois, a regra geral, a norma jurídica fundamental. Daí o processo regulatório voltar-se
sempre aos princípios gerais e à disposição da educação como direito, seja social ou
público subjetivo. A legislação regulamentadora, ao contrário da legislação reguladora,
não é descritiva, mas prescritiva; volta-se à própria práxis da educação. Os decretos
presidenciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as resoluções e pareceres de

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 11

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órgãos do Ministério da Educação, como

Jorc Navarro
o Conselho Nacional da Educação ou o
Fundo de Desenvolvimento da Educação,
definem como serão executadas as regras
jurídicas ou as disposições legais contidas
no processo de regulação da educação
nacional. A regulamentação não cria direito
porque se limita a instituir normas sobre a
execução da lei, tomando as providências
indispensáveis para o funcionamento dos
serviços educacionais.
E, mesmo com existência das regula-
Figura 1.3: Será que o que está escrito nos assegura a execução de um direito? mentações, não há garantia de que aquilo
que está escrito seja realmente efetivado.
Por isso, não basta existir uma previsão escrita do direito à Educação. O que fazer
Mandado de segurança então, como gestores e cidadãos?
Estabelecido no artigo 5º, Como nos diz Romualdo Portela (2005), a declaração Ação civil pública
incisos LXIX, LXX da CF de 1988. do direito à educação já aparecia na Constituição Prevista no artigo 129º,
Segundo a Lei Federal Brasileira
nº 12.016, de 7 de agosto de
Imperial e, excetuando-se sua omissão na CF de 1891, inciso III, da CF de 1988, ao
2009, já no seu art. 1.º, informa permaneceu nas demais, pelo menos no que se refere estabelecer as funções do
Ministério Público: “São
que “Conceder-se-á mandado de à gratuidade, ainda que com nuanças diferenciadas. funções institucionais do
segurança para proteger direito Portela qualifica como inovadores os mecanismos que Ministério Público: (...)
líquido e certo, não amparado por garantem de forma legítima, na atual Constituição de III - promover o inquérito
habeas corpus ou habeas data, 1988, o cumprimento desse direito, tais como, inclusive, civil e a ação civil pública,
sempre que, ilegalmente ou com
abuso de poder, qualquer pessoa
mandados de segurança coletivos, mandado de injunção para a proteção do
física ou jurídica sofrer violação e a ação civil pública. Longe de serem assunto apenas para patrimônio público e social,
do meio ambiente e de
ou houver justo receio de sofrê-la departamentos jurídicos e advogados, esses conceitos são outros interesses difusos e
por parte de autoridade, seja de importantíssimos para a cidadania de qualquer pessoa, coletivos”. É o instrumento
que categoria for e sejam quais ainda mais alguém que esteja à frente de um ambiente processual de que podem
forem as funções que exerça”. escolar. Por isso, familiarize-se com eles, pois pode ser se valer o Ministério
Mandado de injunção
que, algum dia, você precise lançar mão de algum deles Público e outras entidades
Previsto no artigo 5º, inciso LXXI para fazer valer um direito seu ou dos seus colaboradores legitimadas para a defesa de
interesses difusos, coletivos e
da Constituição do Brasil de e estudantes! individuais homogêneos.
1988 e na Lei nº 8.038/90, no seu
artigo 24º, é um dos remédios-
garantias constitucionais à
Chuck

disposição de qualquer pessoa


(física ou jurídica), sendo,
segundo o Supremo Tribunal
Federal (STF), uma ação
constitucional usada em um
caso concreto, individualmente
ou coletivamente, com a
finalidade de o Poder Judiciário
dar ciência ao Poder Legislativo
sobre a omissão de norma
regulamentadora que torne
inviável o exercício dos direitos
e garantias constitucionais e
das prerrogativas inerentes
à nacionalidade, soberania e
cidadania. Ou seja, ele existe
para suprir a falta de uma lei.
Figura 1.4: Trecho da Constituição norte-americana, destacando o habeas corpus,
um dos mais emblemáticos de todos os remédios constitucionais de qualquer
sociedade.

12 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Mas não estamos aqui para traçar um olhar meramente acadêmico sobre a
educação, no qual se contrapõem direitos e direitos (e formas) de se cobrar esses
direitos, mas onde nada efetivamente sai do papel. Bastam as leis? Bastam as maneiras
de cobrar a execução das leis? Não... infelizmente, mas realisticamente, não.
Para que se assegurem escolas para todos, há também que se garantir os
recursos materiais e imateriais necessários na sua concretização. Não falamos
somente da existência de prédios escolares, pois tratamos aqui da necessidade de os
indivíduos terem acesso à escola, permanecerem nela e, acima de tudo, adquirirem e
desenvolverem conhecimentos.
Em Comentários à Constituição Brasileira de 1946, o jurista brasileiro Pontes de
Miranda (1953, p. 157) assim se expressava:

A ingenuidade ou a indiferença ao conteúdo dos enunciados com que


os legisladores constituintes lançam a regra “A educação é direito de todos”
lembra-nos aquela Constituição espanhola em que se decretava que todos “os
Espanhóis seriam” desde aquele momento, “buenos”. A educação somente
pode ser direito de todos se há escolas em número suficiente e se ninguém é
excluído delas, portanto se há direito público subjetivo à educação e o Estado
pode e tem de entregar a prestação educacional. Fora daí, é iludir com artigos
de Constituição e de leis. Resolver o problema da educação não é fazer leis,
ainda excelentes; é abrir escolas, tendo professores e admitindo alunos.

Saiba mais

O jurista e acadêmico Francisco Cavalcanti Pontes de Miranda


foi autor de aproximadamente 500 obras editadas por todo o
mundo, onde predominam as de caráter jurídico. Alagoano de
Maceió, entre as principais obras de Pontes de Miranda está
o “Tratado de Direito Privado”, publicado em 60 volumes e
considerada a mais importante obra jurídica escrita em língua
portuguesa. Foi imortal da Academia Brasileira de Letras e,
nos últimos anos de vida, destacou-se por suas críticas às leis
editadas pelos governos militares.

Figura 1.5: Foto do Memorial do


Jurista Pontes de Miranda.

Considerando que resolver o problema da educação na atualidade é algo bastante


complexo, sobretudo porque a sociedade em que vivemos e as demandas por ela
apresentadas também se complexificaram, não podemos esquecer que a história que
deu curso a este processo social deve ser analisada. Assim, é possível entendermos os
movimentos e caminhos percorridos até agora na busca do direito pleno à educação.
Isso também possibilita que possamos vir a contribuir na escolha de novos caminhos
que tornem possível garantir tal direito.
Turbinas ligadas, cinto afivelado, Máquina do Tempo em ação...!

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 13

ARE.indb 13 3/1/2011 11:27:56


Indo para onde nenhum gestor jamais esteve...
Como seria bom sentar-se em uma poltrona, mexer em botões, alavancas, ligar
algum motor e ver os anos correrem para trás, enquanto nós, estudantes, professores,
gestores, viajamos ao encontro de algum objeto nosso de estudo, não é mesmo?
Embora a Física moderna afirme que viajar “de mala e cuia” pelo tempo seja algo
impossível, nada, na verdade, está fora do alcance de uma boa dose de imaginação.
E é sempre excitante começar uma viagem, não é? Mesmo os primeiros
planejamentos já nos trazem certa alegria, a antecipação das novidades a serem vistas,
dos lugares e histórias a serem conhecidos... Com livros e leituras (e aulas!), não é
diferente. Iniciaremos nossa trajetória (estamos em nossa própria máquina do tempo
aqui, lembre-se!) através dos capítulos da história de nossas legislações educacionais
pelo Período Imperial, tendo como marco os processos constituintes. Sendo este um
cenário em movimento, fazem parte dessa construção histórica avanços e retrocessos
na evolução de aspectos que vão se construindo como importantes para o campo da
educação. Esses movimentos, por isso, estarão presentes nesta aula.
Você deve se lembrar de que, no Período Colonial, não havia preocupação da Corte
em possibilitar que o povo tivesse acesso à escola. A educação no Brasil voltava-se para
atender os interesses políticos da Colônia e político-religiosos da Companhia de Jesus,
que obteve o monopólio da educação no Brasil, até serem os jesuítas expulsos pelo
Laico Marquês de Pombal, em 1759, não havendo ensino público laico (WEREBE, 1994).
Atribui-se à concepção de
ensino ou instituição escolar

Adrian Kluthe
que se desenvolve de forma
independente de todo
e qualquer princípio
ou crença religiosa.

Figura 1.6: A Igreja esteve no centro das iniciativas educacionais no Período


Colonial.

Como se vê, o acesso à educação era restrito às elites e à catequese dos povos
indígenas. A chegada da família real portuguesa em terras brasileiras, em 1808, não
deu conta de modificar o acesso à educação no Brasil, ainda que D. João VI tenha
criado várias instituições de ensino para atender às novas demandas da Colônia.
Nossa jornada temporal partirá, mais precisamente, do processo constituinte
de 1823, que deu origem à primeira Constituição Brasileira, datada de 1824. A Carta
aprovada apresenta no artigo 179º, inciso XXXII: “A Instrucção primária, e gratuita a
todos os Cidadãos”. Nessa mesma década, a Lei de 15 de outubro de 1827 regulava
a criação das escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares mais
populosos do Império.
Como sabemos, duas questões se apresentam ao refletirmos sobre esse momento
histórico: a primeira se refere ao sentido atribuído ao conceito de “cidadania” que,
naquele contexto, não era considerado universalmente. A segunda questão, que

14 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 14 3/1/2011 11:27:57


AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

poderá ser comprovada poucos anos mais tarde, com o Ato Adicional de 1834, fica
evidente ao se transpor o dever da garantia da instrução primária das cidades, vilas
e lugares mais populosos às províncias em geral, pois as mesmas eram carentes de
recursos para viabilizar esse amplo atendimento. Desta forma, se, por um lado, a
obrigação da oferta de instrução primária estava assegurada, na letra de lei, de forma
a disseminá-la em alguns lugares tomados como mais importantes (cidades, vilas e
locais populosos), a mudança no escopo da descentralização de tal obrigatoriedade,
sob a responsabilidade das províncias, tornou seu cumprimento restrito a apenas
uma intenção.
A educação elementar ficava atrelada aos interesses dos governantes, embora
aparecesse como um direito. Como tais interesses não priorizavam a educação, ela
não se consolidou efetivamente como direito. Como você pode perceber, à população
em geral o que se garantia era, no máximo, a leitura e a escrita elementar. A ampliação
do acesso à educação no Império, assim como na Colônia, era privilégio das elites.
Ferraro (1985), ao examinar o censo realizado em 1872, observou que o Brasil
aparecia como um dos países com maiores taxas de analfabetismo, sendo 82% de
analfabetos entre as pessoas de cinco anos ou mais e, aproximadamente, 78% entre
as pessoas de dez anos ou mais. Considerando-se tal situação ao longo da história da
educação brasileira, podemos notar que, mesmo com a mudança do regime imperial
para o republicano, não haveria garantia de efetivo atendimento de instrução primária
para todos. Ao contrário, a primeira Constituição da República se apresentará omissa
em relação à instrução primária e à gratuidade da oferta de ensino primário para toda
a população. Além disso, manterá a descentralização da educação popular a cargo das
províncias, a qual, por sua vez, não diminuiria as marcas do analfabetismo. Percebe
como esse distanciamento em relação à universalização da educação primária se faz
presente mesmo nos momentos onde os processos e sistemas políticos pareciam
apontar transformações?
Para piorar ainda mais esta condição excludente, a Constituição Republicana de
1891 apartou os analfabetos do processo eleitoral, ao retirar destes o direito ao voto.
Outro aspecto importante que perpassa a questão da oferta educacional na
primeira Constituição da República, e mesmo antes, através do Manifesto Republicano
de 1870, ainda que timidamente em ambos, faz referência à autonomia das províncias
e ao reconhecimento da liberdade de ensino. Sobre este último aspecto, cabe ressaltar
que nem a primeira Constituição Republicana nem as que se seguiram apresentam
qualquer tipo de contestação.

A única observação a ser feita a este respeito é que, garantindo o princípio


da liberdade de ensino sob a forma de ensino livre, nenhuma Constituição
abrirá mão do princípio do ensino oficial, enquanto incumbência do Estado, e
do direito de reconhecer (ou não) diplomas emitidos. Pode-se assinalar, desde
já, que o Estado lentamente vai criando uma série de normas sobre o ensino
particular, consequentemente à complexificação da sociedade e à assunção da
educação como um serviço público (CURY; HORTA; FÁVERO, 1996, p. 11-12).

Explicativo
O Manifesto Republicano, na História do Brasil, foi uma declaração publicada pelos membros
dissidentes do Partido Liberal (luzias), liderados por Quintino Bocaiúva e Joaquim Saldanha Marinho
(Mestre maçônico do Grande Oriente). Ambos haviam decidido formar um Clube Republicano no
Rio de Janeiro, com o ideário de derrubada da Monarquia e o estabelecimento da República no
país. Veio a público no Rio de Janeiro pelo primeiro número do periódico carioca “A República”.
(Fonte: Adaptado de http://pt.wikipedia.org/wiki/Manifesto_Republicano, acesso em 10/5/2010.)

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 15

ARE.indb 15 3/1/2011 11:27:58


Somando-se às questões da gratuidade e da liberdade
de ensino, a discussão sobre a laicidade do ensino
perpassou o final do Império e as primeiras décadas da
República. Como decorrência desse momento, vamos
observar que a laicidade do ensino público vai aparecer
declaradamente na Constituição de 1891, artigo 72º, § 6º.
Contudo, ainda sobre esta temática, anos mais tarde,
no texto de revisão constitucional, datado de 1925/1926,
a Igreja tentou estabelecer que o ensino religioso fosse
facultativo em escolas públicas, por meio de emendas
propostas (CURY; HORTA; FÁVERO, 1996).
No caminhar dessa discussão, uma declaração de
significativo valor para a universalização do ensino, que
só foi materializada na virada do século XX para o XXI,
é expressa de forma inovadora, pela primeira vez, na
Constituição Federal (CF) de 1934: “a educação é direito
Figura 1.7: Promulgação da Primeira Constituição Republicana de todos e deve ser ministrada pela família e pelos
no Brasil – 1891. poderes públicos” (art. 149º).
Fonte: pt.wikipedia.org O contexto pelo qual o país passava era diferenciado.
Intensifica-se o processo de urbanização, fato que influencia na reivindicação de
mudança na organização educacional vigente à época. Há também, como você deve
recordar, um conjunto de exigências do setor produtivo por recursos humanos. A
educação entra na pauta dos setores produtivos da economia, principalmente da
indústria nascente. Todavia, a pequena oferta e um ensino que não correspondia às
exigências da expansão econômica são fatores que demonstram uma desorganização
do sistema e a necessidade de mudança, tanto de ordem quantitativa quanto
qualitativa na educação oferecida.

Rodolfo Clix
Sanja Gjenero

Figuras 1.8 e 1.9: Brasil – um país, vários cenários, transformações do campo à cidade.

Há também grupos que buscam organizar-se de forma mais orgânica na discussão


das questões educacionais, pois o otimismo pedagógico vislumbra a educação como
a mola propulsora para o progresso e o desenvolvimento. É necessário evidenciar a
criação da Associação Brasileira de Educação (ABE), em 1924, que propôs discussões
em nível nacional sobre a educação escolar. Muitas ideias discutidas neste âmbito
viriam a consubstanciar o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, em 1932, e a
CF de 1934.
Anote aí, porque é importante: a partir desse momento, a perspectiva do direito
à educação está registrada na Lei Magna e, dessa forma, representa uma evolução
significativa no campo educacional.

16 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 16 3/1/2011 11:27:59


AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

O texto constitucional de 1934 definiu também que o Plano Nacional de Educação


(PNE) deveria obedecer, entre outras, às seguintes normas: “a) ensino primário
integral e gratuito e de frequência obrigatória, extensivo aos adultos; b) tendência à
gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tornar mais acessível
[...]” (Art. 150º, parágrafo único).

Explicativo
A construção de um PNE, apontada pela Constituição de 1934, considerada progressista, não se
consolidou na prática. O Plano formulado nessa época não chegou, de fato, a vigorar. Em 1932,
um grupo de educadores lançou um manifesto ao povo e ao governo, que ficou conhecido como
“Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”. Propunham a reconstrução educacional, “de
grande alcance e de vastas proporções... um plano com sentido unitário e de bases científicas...”.
O documento teve grande repercussão e motivou uma campanha que resultou na inclusão de
um artigo específico na Constituição Brasileira de 1934. No art. 150º, a CF também declarava ser
competência da União “fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos
os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução em todo o
território do País”. Todas as constituições posteriores, com exceção da Carta de 37, incorporaram,
implícita ou explicitamente, a ideia de um PNE. Havia, subjacente, o consenso de que o plano
devia ser fixado por lei. A concepção prosperou e nunca mais foi inteiramente abandonada. O
primeiro Plano Nacional de Educação surgiu em 1962, elaborado já na vigência da primeira Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 4.024, de 1961. Ele não foi proposto na forma de
um projeto de lei, mas apenas como uma iniciativa do Ministério da Educação e Cultura, iniciativa
essa aprovada pelo então Conselho Federal de Educação. Com a Constituição Federal de 1988,
cinquenta anos após a primeira tentativa oficial, ressurgiu a ideia de um plano nacional de longo
prazo, com força de lei, capaz de conferir estabilidade às iniciativas governamentais na área de
educação. O art. 214º contempla esta obrigatoriedade. Por outro lado, a Lei nº 9.394, de 1996,
que “estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional”, determina nos artigos 9º e 87º,
respectivamente, que cabe à União a elaboração do Plano, em colaboração com os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, e institui a Década da Educação. Estabelece ainda que a União
encaminhe o Plano ao Congresso Nacional, um ano após a publicação da citada lei, com diretrizes
e metas para os dez anos posteriores, em sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação
para Todos.
(Fonte: Adaptado de http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/pne.pdf.)

Esperamos que essa reflexão sobre os diferentes momentos e contextos histórico-


políticos do Brasil ajude você no reconhecimento sobre o sentido do “direito” que
vigora em cada momento já abordado e naqueles que virão a seguir. Afinal, mesmo
com nossa Máquina do Tempo, ainda assim precisamos saber para onde estamos
indo e para onde estamos olhando, certo?
Katherine Litvin

Figura 1.10: Nos tempos da República


Velha, mesmo em uma escola como
esta, poucos brasileiros conseguiam
estudar.

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 17

ARE.indb 17 3/1/2011 11:28:01


Podemos notar que as constituições seguintes — de 1937, 1946 e 1967 e suas
emendas — pouco acrescentaram ao direito à educação como definido na Constituição
de 1934. Conforme nos indica Ferraro (2008), a limitada eficácia de tal direito pode ser
avaliada pela evolução do número de pessoas de dez anos ou mais não alfabetizadas
no Brasil, que continuou crescendo: 16,5 milhões em 1940, 18,8 milhões em 1950, 19,4
milhões em 1960, 21,6 milhões em 1970, até atingir o nível máximo de 22,4 milhões em
1980 (IBGE, 1940, 1950, 1960, 1970 e 1980).
Voltando à CF de 1934, conforme já apontamos, pela primeira vez a perspectiva do
direito é estabelecida. Junto a ela, a gratuidade e a obrigatoriedade da escola primária
se constituem como princípios da educação nacional, ainda que a mediação da família
se faça presente no texto constitucional. Vale ressaltar, pela leitura das Constituições
Constituição outorgada X
Constituição promulgada seguintes, que a inclusão da família nos textos torna-se permanente, representando
que cabe a esta instituição a responsabilidade de garantir que os filhos compareçam
Constituição outorgada à escola. A contrapartida do poder público é a gratuidade. Aqui ainda não aparece a
é aquela imposta pelo perspectiva do direito público subjetivo à educação, que vem dar o ar de sua graça
executivo, ou seja, origina- apenas décadas mais tarde, na Constituição Federal de 1988.
se de um ato unilateral,
A Constituição de 1937, por sua vez, em tempos ditatoriais, restringe o sentido do
decorrente de ato de
força e imposição do direito à educação ao reduzir os deveres do Estado no que se refere à manutenção do
sistema autoritário. É a ensino. Ao Estado fica a responsabilidade de complementar as lacunas deixadas pelas
carta característica das famílias na educação de seus filhos, suprindo as deficiências da educação particular
autocracias (despotismo, (art. 125º). O texto legal, neste mesmo artigo, considera a educação como “dever e
tirania, ditadura, oligarquia e direito natural dos pais”, eximindo-se dessa responsabilidade ao prever que “O Estado
absolutismo). Na autocracia
não será estranho a esse dever”, sem objetivar a forma como isso ocorrerá. Não
governamental, o povo
simplesmente ratifica, sem que a obrigatoriedade e a gratuidade deixem de aparecer neste texto constitucional,
qualquer opção, a seleção mas o sentido de solidariedade que se apresenta sugere que os menos necessitados
de representantes que lhe contribuam com a caixa escolar, de forma a colaborar com a educação dos mais
é apresentada, e os direitos necessitados (art. 130º).
humanos não Em 1946, a Constituição Federal, além da liberdade de ensino e da relação Estado
são respeitados.
e família, no que se refere às relações de direitos e deveres, aponta a ampliação
Constituição promulgada
é a que surge da discussão da gratuidade para além do ensino primário. No entanto, só décadas mais tarde a
e votação no Legislativo. gratuidade vai efetivamente abranger a plenitude da educação básica.
Sofre apreciação pública, A perspectiva do financiamento da educação se faz presente na Lei Magna de
para posteriormente seguir 1946. No entanto, este tema só surge nas Constituições promulgadas no Brasil a partir
para o Executivo, para de 1934. Nas Constituições outorgadas, o dispositivo desaparece ou aparece restrito
assinatura. Um exemplo
às administrações municipais (CURY; HORTA; FÁVERO, 1996).
notório é o da Constituição
de 1988, que possui uma
estrutura diferente das
maverick2003

anteriores. Situada em
contexto democrático,
recebeu novos títulos, onde
encontramos: príncipios
fundamentais, dos direitos
e garantias fundamentais,
com uma visão moderna
e muito abrangente dos
direitos individuais e
coletivos, além dos direitos
sociais dos trabalhadores, da
nacionalidade dos direitos
políticos e dos partidos,
entre outros. Passou a
ser conhecida como a
“Constituição Cidadã”, pois
Figura 1.11: Carta Magna inglesa, datada de 1215.
é voltada plenamente para a
efetivação da realização
da cidadania.

18 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 18 3/1/2011 11:28:02


AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Embora cercada de limitações em seu texto, há algumas características da


Constituição de 1946 que devem ser apontadas por demarcarem as disputas em
âmbito da educação como um todo. Por exemplo, foi garantida, após grande embate
de correntes da época, a existência disciplinar de ensino religioso confessional
facultativo. Se trouxéssemos esta decisão para os dias atuais, possivelmente o
problema seria de complexa conjugação, pois a variedade de crenças e denominações
existentes tornaria esta solução de atendimento extremamente difícil. Apesar dessa
dificuldade, o texto constitucional de 1946 orientará a vida institucional brasileira por
nada menos que duas décadas. Mantendo dispositivos da Constituição de 1934, o texto
de 1946 também traz consigo a vinculação de receitas da União, do Distrito Federal,
dos Estados e dos Municípios para aplicação no ensino (nunca menos de 10% da renda
resultante dos impostos, para o caso da União, e nunca menos de 20%, para o caso
dos demais entes). Além disso, é interessante que você saiba que um desdobramento
importante da Constituição de 1946 diz respeito ao período de construção da Lei de
Diretrizes e Bases (LDB) da educação nacional, que dá origem à Lei nº 4.024/61, a
primeira lei geral da educação brasileira. Esta LDB permitiu que a educação fosse
descentralizada para a esfera estadual, institucionalizando a criação dos sistemas
de educação e possibilitando que os Conselhos de Educação fossem recriados com
funções normativas. (BOAVENTURA, 1996).
Em meados da década de 1960, com a instalação de um novo período ditatorial no
Brasil, atos institucionais e pequenas modificações em relação à Constituição de 1946
darão guarida para a construção, pelo governo militar, de uma nova Constituição.

Rodolfo Clix

Figura 1.12: O golpe militar de 1964 trouxe tempos de amarras à democracia


brasileira e ao contexto educacional como um todo.

Assim, é outorgada a Carta Constitucional de 1967 (reformulada pela Emenda


Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969). Nela, o direito à educação não sofre
alterações em relação à lei anterior, uma iniciativa que poderia ser interpretada como
avançada. Porém, a obrigatoriedade prevista torna-se letra morta, pois não existiam
recursos materiais e humanos para atender à demanda existente, o que reitera uma
ausência de preocupação do governo brasileiro em relação à instrução da população.
A gratuidade, na Carta de 1967, era assegurada nos estabelecimentos de ensino
primário públicos para os estudantes de 7 aos 14 anos, além de ser estendida ao ensino
secundário. Para a continuidade dos estudos, usufruindo do princípio da gratuidade,

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 19

ARE.indb 19 3/1/2011 11:28:03


era preciso comprovar rendimento e insuficiência de recursos, podendo tal regime
ser substituído pelo de bolsas de estudos. Já para o ensino superior, a gratuidade
estava condicionada à necessidade financeira e ao mérito, havendo necessidade de
reembolso. Outra alteração se refere aos professores de religião, que passariam a ser
remunerados pelo Estado.
Você deve lembrar que, na vigência desta CF, foi realizada a reestruturação do
ensino por meio da Lei nº 5.692/71, que, dentre as reformas propostas, criou o ensino
de 1º grau, unificando o então curso primário com o ginasial, e ampliou de quatro
para oito anos a escolaridade obrigatória. Da mesma forma que faremos em relação à
Lei de Diretrizes e Bases, esta lei será aprofundada na próxima aula.

Atividade
Aproveitando as informações e reflexões propostas ao longo desta aula, gostaríamos que você
relacionasse brevemente o que o jurista Pontes de Miranda já apontara, no início deste texto, em
seus comentários sobre a CF de 1946 como resolução para o problema da educação em nosso país
e a importância da legislação educacional para o dia a dia de sua prática gestora. É muito comum
escutarmos, em nosso país, alguém dizer “não adianta haver leis...”. Por outro lado, também
ouvimos os que dizem “precisa haver regras claras...”. Como isso tem demarcado a sua prática
gestora?

COMENTÁRIO
Nesta resposta, esperamos que você pense sobre o contexto vivido em nosso país até meados do
século passado, diferenciando-o do momento atual. Esta base de pensamento permitirá que você
reflita que ainda estávamos muito longe, mais do que hoje, da possibilidade de acesso universal
à escolarização básica. Embora a legislação apontasse para a possibilidade de melhorias e ganhos
sociais, principalmente para os menos favorecidos, ela ainda era tomada como “letra morta”.
Na atualidade, em momento no qual o exercício da democracia se faz de forma mais ampla e a
liberdade na busca dos direitos se amplia, as leis e demais regulamentações podem servir como
referenciais para validar a conquista e o reconhecimento de alguns desses direitos. Portanto, se é
verdade que a legislação por si só não garante a conquista de um direito, a ausência do referencial
e do reconhecimento legal pode atrapalhar ainda mais esta conquista. Deste modo, o melhor
cenário é aquele que compreende a existência dos direitos e a garantia das condições para que
estes sejam conquistados e efetivados.

Em fins da década de 1970, o Brasil vive um momento de busca pela abertura


política. A década de 1980 se inaugura com o repensar do momento político vivido,
contando, já em 1982, com eleições para governadores dos estados brasileiros. Após
este período, o povo brasileiro, de forma militante, entra em luta e reivindicação pelo
movimento das “Diretas Já!”. Este movimento marca uma nova era no país. O fim
da ditadura militar traz a voz do povo e dos movimentos sociais organizados. Ainda
que, em 1985, tenhamos tido eleições indiretas para Presidente da República, era o
momento da redemocratização que marcava esses novos tempos. Com a morte de
Tancredo Neves, José Sarney assume a Presidência da República Federativa do Brasil e
dá início, em seguida, ao movimento constituinte.

20 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 20 3/1/2011 11:28:04


AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Eram os primeiros passos de uma trajetória que culminaria com a “Constituição


Cidadã de 1988”. Mas o que demarcou esse período? Por que essa Constituição foi
assim denominada? Como se apresenta a perspectiva do direito à educação nessa Lei
Magna?
Bem; nossa Máquina do Tempo continua funcionando, confere? (confere)
A vontade de aprender sobre como se relacionaram as leis e a educação em nossa
história só faz aumentar, confere? (confere)
Então, assim como o senhor H. G. Wells, força nas caldeiras, que vamos para a
importante década de 1980!
Somadas ao movimento nacional que clamava por mudanças, as reivindicações
no campo educacional não ficavam atrás. Elas iam desde a superação do quadro
de analfabetismo de crianças, jovens e adultos, que marcava parcela significativa
do povo brasileiro, até a universalização da escola pública, passando pela discussão
da qualidade social da educação, acesso e permanência do estudante na escola,
correção da distorção idade/série, dentre outras. Tudo isso sem perder de vista outras
preocupações de igual importância: a questão do financiamento da educação e a luta
pela democratização da gestão.
Imaginamos que você deva lembrar que o processo constituinte teve início em
1987. No campo da educação, as sugestões aprovadas na IV Conferência Brasileira de
Educação (CBE), realizada na cidade de Goiânia, influenciaram e foram incorporadas de
forma significativa na Carta Magna que se materializaria no ano seguinte. Conforme
sintetiza Shiroma; Moraes e Evangelista (2000, p. 50):

Promulgada em 1988, a “Constituição Cidadã” forneceu o arcabouço


institucional necessário às mudanças na educação brasileira. Respeitava
a direção indicada pelo consenso produzido entre os educadores a partir de
meados da década de 1970 e que encontrara nos anos de 1980 as condições para
florescer.

Figura 1.13: Foto do ato de promulgação da CF de 1988.


Fonte: Acervo do Museu da República.

Uma das mudanças propostas pela CF de 1988 – e que consideramos importante


destacar – é como a perspectiva do direito aparece na letra da lei. Surgindo efetivamente
no art. 208º como um direito público subjetivo a ser cumprido, representa um ponto
alto em relação às Constituições anteriores.

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 21

ARE.indb 21 3/1/2011 11:28:04


No entanto, em seu art. 6º, a educação aparece como o primeiro dos direitos
sociais. Já o art. 208º apresenta que a educação escolar é dever do Estado, devendo ser
efetivado, conforme seu texto original no inciso I, garantindo-se “ensino fundamental,
obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade
própria”. Esse artigo foi reformulado pela Emenda Constitucional 59/2009, passando
a ser redigido da seguinte forma: “I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4
(quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita
para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria”, contemplando tanto
o Ensino Médio que, anteriormente, era apontado como “progressiva extensão da
obrigatoriedade e gratuidade”, como a Educação Infantil (pré-escola) – que passa a
ser entendida dentro do contexto das instituições educativas em lugar de ser vista na
perspectiva da assistência social (PORTELA, 2005). Tal redação é uma demonstração de
que, gradativamente, temos convivido cada vez mais com a ampliação desse direito.
Nas palavras de Cury (2008), o direito à educação abrange da raiz da educação básica
(Educação Infantil) ao seu acabamento (Ensino Médio), passando pelo que o autor
chama de tronco (Ensino Fundamental).

Falando com você, gestor...

Stefan

Como você pode perceber, a luta em prol da Constituição Cidadã dava voz a
uma esfera pública que surgia de matriz democrática. Tal matriz dedicava-se tanto
a combater o poder governamental antidemocrático como a ter possibilidade de
reivindicar diferentes facetas da democratização, inclusive pelo viés do Estado que,
conjugando democracia e justiça social traçava um novo desenho para a trajetória
política do Brasil. Trajetória esta em que a participação popular ganhava o cenário das
discussões políticas, deixando para trás a ideia de que participar de discussões e de
decisões políticas era privilégio de alguns iluminados. O período pós-ditatorial trazia
para o cenário social e político brasileiro as múltiplas dimensões do “ser político”
(CURY, 2008).
Feita essa breve discussão sobre os ambientes definidos pelos textos constitucionais
brasileiros, nosso foco na próxima aula estará direcionado ao corpo das leis
específicas do campo educativo, que serviram como norteadoras na organização das
responsabilidades e direitos para oferta e atendimento educacional aos cidadãos e
que também permitiram o funcionamento colaborativo dos sistemas educacionais
implantados.

22 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 22 3/1/2011 11:28:06


AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

Resumindo
Ao longo da leitura desta aula, procuramos discutir e refletir com você sobre a legislação
educacional brasileira, passando pelas Constituições de 1824 a 1988. Antes dessa nossa viagem pelo
tempo, situamos o direito à educação no quadro dos direitos fundamentais da pessoa humana
(civis e políticos; sociais, nos quais situa-se a Educação; de fraternidade e de solidariedade, ditos
coletivos; os direitos à democracia, à informação e ao pluralismo) e caracterizamos sua oferta
como um serviço público essencial. Detalhamos também algumas definições importantes, com
a de Lei, de Direito Positivo, de Direito Público Subjetivo e de Legislação Educacional. Procuramos
demonstrar os diferentes matizes e ambientes regulatórios que se configuraram ao longo do
período estudado. Até que chegássemos ao cenário atual, vimos como foram sendo realizadas
as discussões sobre ensino religioso e ensino laico, centralização e descentralização do ensino,
analfabetismo, gratuidade, liberdade e universalização do ensino, assim como sobre a vinculação
legal de receitas para a educação. Alguns marcos, como o Manifesto dos Pioneiros da Educação
Nova e a previsão do Plano Nacional de Educação, foram salientados. Além disso, também
diferenciamos as legislações constitucionais de acordo com o contexto no qual foram efetivadas
(Constituição promulgada ou Carta outorgada). E reforçamos os avanços do cenário e do texto
constitucional de 1988, ao afirmar a educação como direito público subjetivo com a possibilidade
de reivindicação, por meio de garantias legais aos cidadãos, com base em mandados de segurança,
mandados de injunção e ações civis públicas.

Bibliografia consultada
BOAVENTURA, Edivaldo Machado. A educação na Constituinte de 1946: comentários. In:
FÁVERO, Osmar (org.) A educação nas constituintes brasileiras – 1823-1988. Campinas:
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ARE.indb 23 3/1/2011 11:28:06


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1940, ...1950, ...1960, ...1970, ...1980, ...1991,... 2000.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (MEC). PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO. Disponível em:
< http://portal.mec.gov.br/arquivos/pdf/pne.pdf>.Acesso em 15 de fev de 2010.
MIRANDA, Francisco Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. V. 5. arts. 157-218.
2.ed. São Paulo: Max Limonad, 1953.

24 FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 24 3/1/2011 11:28:07


AULA 1 – O DIREITO DE EDUCAR E APRENDER - UM HISTÓRICO SOBRE AS LEGISLAÇÕES EDUCACIONAIS BRASILEIRAS

OLIVEIRA, Romualdo Portela de. O Direito à Educação na Constituição Federal de 1988


e seu re-estabelecimento pelo Sistema de Justiça [online] Disponível na internet via
WWW URL: http://www.educacaoonline.pro.br/direito_educacao.asp. Capturado em
16/08/2005 15:08:34
SARLET, I. W. A eficácia dos direitos fundamentais. 5 ed. revista e ampliada. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2005, 493p.
SHIROMA, E. O.; MORAES, M. C. M.; EVANGELISTA, O. Política educacional. Rio
de Janeiro: DP&A, 2000, 140p.
WEREBE, Maria José Garcia. 30 anos depois: grandezas e misérias do ensino no
Brasil. São Paulo: Ática, 1994, 304p.

FERNANDES A. P., SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 25

ARE.indb 25 3/1/2011 11:28:07


ARE.indb 26 3/1/2011 11:28:07
AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Aula 2
Aspectos legais e contextos reais na
educação brasileira

Meta
Descrever as principais legislações educacionais brasileiras e situá-las
historicamente, relacionando-as com as realidades de atuação nos sistemas de
ensino.

Objetivos
Após o estudo desta aula, você deverá ser capaz de:

1. caracterizar as principais legislações educacionais brasileiras e suas relações com


os contextos da escola e do(s) sistema(s) de ensino;
2. identificar situações de mudanças legais que impactaram o cotidiano vivido pelos
gestores das unidades escolares.

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AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Nos grandes sertões, veredas: as legislações


educacionais brasileiras
Vereda, do masculino veredus, significa, no latim, cavalo de posta: o cavalo que
permitia aos mensageiros levar e trazer cartas e avisos. O estreito caminho que era
percorrido por tais cavalos passou a ser chamado, também, de veredus. E, mais tarde,
a paisagem cortada pelos caminhos ficou conhecida como vereda. No contexto
brasileiro, no romance de João Guimarães Rosa, as veredas são vales de chão argiloso
ou turfo-argiloso, onde aflora a água absorvida. Nas veredas, há sempre o buriti e,
de longe, ao avistá-los, a gente já sabe: lá se encontra água. A vereda é um oásis. No
Brasil, as Leis Magnas da Educação são duplamente veredas. São caminhos estreitos
que trazem novas mensagens e representam uma espécie de oásis em meio à secura
do deserto do analfabetismo, da não-inclusão e da falta de recursos.

Eva Schuster

Figura 2.1: A que caminhos podemos chegar nas “veredas” da Educação?

Nesta aula, abordaremos os percursos das principais legislações educacionais


brasileiras. Centraremos nosso diálogo nas duas leis de diretrizes e bases da educação
nacional: a Lei nº 4.024/61 e a Lei nº 9.394/96, considerando as reformas e emendas
realizadas.
Você perceberá que apresentaremos as principais legislações, tendo como
referência as trajetórias e posições tomadas a partir da promulgação de cada uma
das leis.
Contudo, para falar desse processo, é preciso compreender o que ele representa
nos cenários nacional e locais. É preciso, também, reconhecer que nenhuma lei
provoca transformações de imediato. O cumprimento e a adequação de uma lei
ocorrem dentro de um prazo previamente determinado para sua vigência em todo o
território ao qual se destina.
Trataremos das leis de diretrizes e bases da educação nacional e sua evolução,
incluindo os processos de reformas e emendas que as sucederam em cada época.
Antes de passarmos aos detalhes, que tal respirarmos fundo e começarmos com
o registro de uma reflexão? Queremos que você escreva no seu caderno o que você
pensa ser uma lei de diretrizes e bases. Faça isso antes de continuar a leitura desta
aula. Anote o que vier à cabeça, sem se preocupar com o que possa estar certo ou
errado do ponto de vista da(s) definição(ões). Anotou? Então vamos em frente!...

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 29

ARE.indb 29 3/1/2011 11:28:07


Comecemos pelo significado de “diretrizes” e, posteriormente, de “bases”. Para
isso, cabe nos perguntar: o que é uma diretriz? Diretriz é algo que determina um
caminho a ser trilhado, com as tendências a serem seguidas e seus objetivos. Também
tem um cunho qualitativo em relação àquilo que se dirige ou orienta.
A que se refere a palavra “bases”? Como o próprio nome diz, pensemos sobre a
primeira estrutura de uma construção, também denominada de alicerce. Como você
já deve ter percebido, no caso de uma lei, “bases” significa o elemento de coesão ou
de unidade em relação aos rumos trilhados ou a serem trilhados.

Albert Lazcano
Figura 2.2: Nas bases de uma construção, encontramos seu alicerce.

De acordo com o professor Lourenço Filho, “diretrizes e bases significam linhas


de organização e administração de um empreendimento, conjunto de providências
que lhe dêem coesão, segundo rumos gerais que a todo o sistema imprimam unidade
funcional.” (LOURENÇO FILHO, 1967, p. 241).

Saiba mais
Manuel Bergström Lourenço Filho é reconhecidamente um
dos grandes educadores brasileiros. Nasceu em Porto Ferreira
(SP) em 1897. Seguiu a carreira do magistério, em São Paulo,
depois no Rio de Janeiro. Entre 1922 e 1923, foi responsável pela
reforma no ensino público no Ceará. Na década de 30, voltou
ao Rio de Janeiro, exercendo funções de chefe de gabinete do
ministro da Educação Francisco Campos. No tempo da gestão
de Anísio Teixeira na Secretaria de Educação do Distrito Federal,
dirigiu o Instituto de Educação do Rio de Janeiro. Em 1935,
foi nomeado diretor e professor de psicologia educacional
da Escola de Educação da Universidade do Distrito Federal.
Posteriormente, foi diretor geral do Ensino Público em São
Paulo, membro do Conselho Nacional de Educação em 1937
e diretor geral do Departamento Nacional de Educação. Em
1938, organizou o Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos Figura 2.3: Foto do educador
que, em 1944, lançou a Revista Brasileira de Estudos Lourenço Filho na cerimônia de
Pedagógicos. Publicou, entre outros trabalhos, Introdução outorga do título de Professor
ao estudo da Escola: Novas tendências da educação brasileira Emérito da Universidade do
(1940). Faleceu em 1970. Brasil, atual UFRJ. (Acervo de Ruy
Lourenço Filho)
Fonte: http://www.publicacoes.inep.gov.br/arquivos/
biobibliografia_v1_204.pdf

30 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 30 3/1/2011 11:28:08


AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Esta aula situa-se num movimento mais geral da educação brasileira, do qual
você, com certeza, tem participado. A evolução deste cenário também faz parte de
sua história de vida, e acreditamos que ainda há muito o que fazer como atores, que
somos, desta peça. Que tal, então, se nosso primeiro ensaio desse roteiro educativo
se der por meio de uma atividade no mesmo espírito da Máquina do Tempo de nossa
Aula 1?

Atividade 1
Na década de 1970, milhares de brasileiros se divertiam assistindo às aventuras de dois
pesquisadores norte-americanos perdidos pela história, depois de uma viagem desastrada por um
túnel do tempo como esse de nossa figura. Normalmente, os episódios deste seriado (chamado
“Túnel do tempo”) faziam com que os dois homens conhecessem personagens famosos ou
participassem de eventos históricos importantes.

Sérgio Roberto Bichara

Figura 2.4: As leis da educação nacional podem ser vistas sob diferentes ângulos.

Vamos chamar a primeira atividade desta Aula 2 de “túnel do tempo”, mas sem que seja preciso
viajar para nenhuma data grandiosa. Procure passear pelas entranhas da sua memória e
relembrar a evolução de sua vida estudantil. Nessas lembranças, tente recuperar algo referente
ao funcionamento da(s) escola(s) em que estudou. Depois de recuperar um pouco daquela época,
tente reconhecer o que, na prática, identificava a organização do currículo e as fases do ensino
escolar. Em relação à legislação vigente no período lembrado, tente identificá-la. E o ano letivo,
como era estruturado? Com se davam os processos de avaliação? Agora, que você já fez essa
viagem, registre essas lembranças. Só tome cuidado com uma coisa: não fique preso por lá!

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ARE.indb 31 3/1/2011 11:28:13


RESPOSTA COMENTADA
Independente de ter estudado em escola pública ou privada, a legislação educacional acompanhou
sua vida escolar. É necessário um esforço para se lembrar da escola ou das escolas onde estudou,
em que localidade ficavam, como eram seus prédios. Talvez você se recorde de quanto tempo
duravam as aulas em cada momento de escolarização ou os horários de entrada e saída. Você
pode ainda ter pensado em como se chamavam os níveis ou etapas da educação ao longo de sua
escolaridade e o que, de fato, os diferenciava. Com certeza, havia disciplinas (ou matérias) que hoje
não são mais vistas por nós. Outras, hoje existentes, talvez não tenham feito parte de sua formação.
Enquanto estudante, você deve ter, por exemplo, escutado falar na “caixa escolar”. Quem sabe, até
nos exames de admissão e madureza? A comparação em relação às férias escolares, com certeza,
você vai fazer. Isto se estende às provas. Um caminho interessante; caso você tenha dificuldades
de lembrar, tente comparar com aquilo que você vive hoje, estando no ambiente escolar.

Agora, convidamos você a revisitar conosco a evolução das leis maiores da educação
nacional, considerando seus percursos marcados de avanços e retrocessos.

Pelas entranhas das principais legislações


educacionais brasileiras – percursos e evolução
A Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961

Iniciaremos nosso percurso pela Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, a primeira


lei de diretrizes e bases da educação nacional (LDB).
É interessante reconhecer que o trabalho de tramitação do que viria a ser a
primeira LDB se iniciou 13 anos antes de sua promulgação, a partir de uma comissão
constituída pelo Ministro da Educação Clemente Mariani, tendo em sua composição
educadores de diferentes tendências.
Com esta comissão formada, o Ministro da Educação estava cumprindo o que
estabelecia a Constituição Federal de 1946, na qual aparecia, pela primeira vez, a
expressão “diretrizes e bases” em relação à educação nacional. Com os trabalhos
iniciados em 1947, foi criado um anteprojeto de lei, dando origem, mais tarde, ao
projeto de Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em 1948.

Figura 2.5: Alunos na aula de forja do Curso Industrial Básico; década de 1950.
Acervo da Seção de Documentação/Setor de Arquivo do CEFET-RJ.
Fonte: http://www.educacaopublica.rj.gov.br/suavoz/0132.html, acesso em
10/05/2010.

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AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

A Lei nº 4.024 foi promulgada treze anos após a instalação dos trabalhos em
seu anteprojeto. Tempos depois, mesmo com o surgimento de um novo período
ditatorial no país (1964-1985), não foi criada uma nova Lei de Diretrizes e Bases. A
opção dos governos militares foi implementar reformas com leis específicas que
tratavam da organização do ensino. Com isso, durante todo o período militar, vigorou
uma lei (LDB) com as diretrizes gerais da educação nacional, incluindo alterações de
dispositivos referentes ao Ensino Superior (Lei nº 5.540/68) e normatizações referentes
aos ensinos primário e médio, que passam a se denominar primeiro e segundo graus a
partir da Lei nº 5.692/71. Portanto, ao contrário do que muitos podem pensar, embora
tenham reconfigurado em vários aspectos a Lei nº 4024/61, as duas legislações citadas,
referentes ao período de ditadura militar, não devem ser tomadas como novas Leis de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (SAVIANI, 1997).
Em relação à Lei nº 4.024/61, Romanelli (1997) destaca que os fins da educação
propostos pela LDB são genéricos e, sendo assim, não cabem quaisquer restrições
ao que a referida lei estabelece. Manteve-se a estrutura tradicional do ensino, com
a mesma organização em pré-primário – escolas maternais e de jardim de infância;
primário de 4 anos, podendo-se acrescentar mais 2 anos com programas de artes;
médio subdividido em: ginasial – 4 anos – e colegial – 3 anos, compreendendo o ensino
secundário, o técnico (industrial, agrícola, comercial) e o de formação de professores;
ensino superior – com a mesma estrutura apresentada pelas legislações anteriores.
Havia também a possibilidade de que outros cursos técnicos de nível médio,
não especificados na lei, fossem oferecidos, desde que possuíssem regulamentação
pelos diferentes sistemas de ensino. Para o ingresso no ensino médio (ginasial),
havia a necessidade de aprovação em exame de admissão, voltado a demonstrar um
aproveitamento considerado como satisfatório em relação à educação primária. Este
dispositivo foi superado, pois o Conselho Federal de Educação (CFE) entendeu que o
diploma de ensino primário seria o suficiente para tal comprovação. Como você deve
estar percebendo, a primeira LDB não registra mudanças substanciais no que se refere Sistemas de ensino
à organização dos sistemas de ensino. Em relação à educação,
Em relação ao currículo, podemos notar que ele não se estrutura de forma rígida “sistema” apresenta,
para todo o território brasileiro. Este aspecto representa um avanço, a se considerar segundo Dermeval Saviani
(1999), acepções diversas:
a diversidade do Brasil e, também, as especificidades locais. No entanto, esta
parte “de um conjunto de
descentralização da educação, inclusive com a possibilidade de os sistemas de ensino atividades que se cumprem
e seus estabelecimentos incluírem disciplinas consideradas optativas ao currículo tendo em vista determinada
mínimo proposto pelo então CFE, foi um processo tímido que, na prática, não teve finalidade, o que implica
sua efetivação garantida (ROMANELLI, 1997). O que se viu foi, na verdade, as escolas que as referidas atividades
organizando seus currículos de acordo com suas possibilidades, o que, na maioria das são organizadas segundo
normas que decorrem dos
vezes, significava a manutenção do currículo mínimo já existente.
valores que estão na base
No caso do ensino técnico, uma observação importante diz respeito à obrigação da finalidade preconizada.
prevista para que as empresas industriais e comerciais ministrassem, em cooperação, Assim, um sistema implica
aprendizagem de ofícios e técnicas de trabalho aos seus empregados menores de organização sob normas
idade, dentro das normas estabelecidas pelos diferentes sistemas de ensino. próprias (o que lhe confere
um elevado grau de
autonomia) e comuns (isto é,
que obrigam a todos os seus
integrantes)” (SAVIANI, 1999,
p. 122). A ideia de sistema se
faz presente ao se tratar da
esfera pública. De acordo
com esse aspecto, as escolas
particulares pertencem a um
determinado sistema que se
subordina ao Estado, ou seja,
a um sistema público
de ensino.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 33

ARE.indb 33 3/1/2011 11:28:15


Saiba mais
Uma das maiores referências no estudo da História da

Marcello Casal JR/Abr


Educação brasileira, Dermeval Saviani nasceu em 25 de
dezembro de 1943 em Mogi Mirim/SP. Conforme consta
de seu currículo lattes, possui graduação em Filosofia
pela PUC/SP-Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
(1966) e doutorado em Filosofia da Educação pela mesma
Universidade (1971). Em 1986, obteve o título de livre-docente;
em 1990, foi aprovado no Concurso Público de Professor
Adjunto de História da Educação da UNICAMP e, em 1993,
no de Professor Titular. Atualmente, centra-se na pesquisa
e no desenvolvimento voltado ao ensino da UNICAMP.
Também é Professor Emérito da instituição e Coordenador
Geral do Grupo de Estudos e Pesquisas “História, Sociedade
e Educação no Brasil” (HISTEDBR). Autor de diversos livros e
artigos, é um dos pesquisadores brasileiros mais citados. Figura 2.6: Os estudos do
Professor Dermeval Saviani
(texto adaptado de http://www.fae.unicamp.br/dermeval/ serão uma das bases de nosso
index2.html e de http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/ texto-aula.
visualizacv.jsp?id=K4780404P8, acesso em 12/05/2010).
Fonte: http://www.fae.unicamp.
br/dermeval/index2.html

Embora resultasse em avanço, a sanção da Lei nº 4024/61 ainda refletia as


Clivagem contradições e os conflitos decorrentes das clivagens políticas e sociais de nosso
Separação, diferenciação ou país. Ao estabelecer equivalência e flexibilidade dos cursos de nivel médio, enquanto
oposição de grupos sociais instrumento formal, ela tenta diluir uma dualidade anteriormente existente, baseada
ou étnicos (classes, partidos,
no acesso diferenciado aos cursos tomados como propedêuticos pelas camadas
povos, coletividades
etárias etc.). mais favorecidas, enquanto os cursos profissionalizantes constituíam-se como saída
educacional para os grupos com menor prestígio social.
Propedêutico Todavia, a necessidade do trabalho, aliada tanto ao fato de grande parte destes
Que visa a dar ao aluno a cursos serem ministrados em período noturno como à existência de condições de
formação geral e básica, para exigência menos rigorosas, mesmo em condições não-gratuitas e, muitas vezes,
que possa ingressar num estimuladas pela ampla e indiscriminada disseminação do mecanismo das bolsas
curso superior.
de estudo, acabou por reforçar outra seletividade – a do prestígio social e papel
ocupacional do curso realizado.
Ainda assim, pensando na estrutura e no funcionamento do sistema educacional
brasileiro, você deve se lembrar de que uma marca característica continuaria
persistindo, mesmo com a vigência da LDB de 1961: a seletividade (FREITAG, 2007).
Em 1964, apenas dois terços das crianças de 7 a 14 anos estavam matriculadas em
uma escola (3,3 milhões nunca tinham visitado uma escola). A seletividade marcada
pela falta de escolas e oportunidades funciona antes de as crianças ingressarem no
sistema escolar. Entre mil que conseguiam matrícula no ano de 1960, menos de 50%
atingiam a segunda série primária e menos de 30% chegavam à quarta série. Somente
150 ingressavam no ginasial em tempo adequado. No último ano deste ensino médio,
restam apenas 84 bem sucedidos e, em 1973, há o ingresso, no ensino superior, de
somente 56 estudantes daqueles 1000 originais. Você deve conseguir presumir quem
ficou fora da escola!...
Após o breve período de ambiente democrático do início dos anos de 1960,
entramos no caminho dos tempos autoritários. Observe como o arcabouço jurídico,
antes e depois da nova Carta Constitucional de 1967, foi estabelecido, impactando
significativamente o campo da Educação, por meio das seguintes legislações: Lei nº
4.464/64 – denominada de Lei Suplicy de Lacerda - que “enquadrou” os movimentos
estudantis e proibiu, na prática, a existência da União Nacional dos Estudantes (UNE);
Lei nº 4.440/64 – que institucionalizou o salário-educação, fixando o pagamento, pelas

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AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

empresas, de 2% do salário-mínimo regional então praticado à Previdência Social,


para todos os seus empregados; Lei nº 5.540/68 – que reforma o Ensino Superior; os
Decretos-Lei nº 5.379/67 e nº 62.484/68 – que dão substância ao Movimento Brasileiro
de Alfabetização (MOBRAL); a Lei nº 5.692/71 – que reforma o ensino de 1º e 2º
graus, e o Decreto-Lei nº 71.737/73, que verdadeiramente institucionaliza o “ensino
supletivo”. Além destas legislações, poderíamos elencar uma série de outras Emendas
Constitucionais que influenciaram fortemente o dirigismo educacional levado a cabo
no período da ditadura.

Figura 2.7: Bombeiros controlam incêndio, promovido pela ditadura militar, no


prédio da União Nacional dos Estudantes (UNE) em 1º de abril de 1964 (foto do
jornal O Globo).
Fonte: http://www.mme.org.br/main.asp?Team=%7B6CB6B3C4-B6BF-4D56-8B2E-
286CD15F2893%7D, acesso em 11/05/2010.

Não pretendemos que você decore estas leis ou que vire um jurista, mas vale
a pena perceber as engrenagens que passaram a movimentar de forma autoritária
os sistemas educacionais do país e que influenciaram profundamente uma geração
inteira de brasileiros. Interessa-nos aprofundar um pouco a discussão sobre a Lei nº
5.692/71, tendo em vista os impactos que ela causou sobre o que hoje chamamos de
educação básica.
A Lei nº 5.692/71, conforme nos aponta Motta (1997), revogou quase toda a LDB
de 1961. Reformou o ensino primário e o médio, sendo sancionada pelo Presidente da
República Emílio G. Médici em 11 de agosto de 1971. Depois de distribuída em 88 artigos,
não sofreu, por parte do Poder Executivo, um veto sequer, tendo sido sancionada por
inteiro, demonstrando o atrelamento entre poderes, com a subordinação do Legislativo
ao Executivo. O planejamento educacional, orientado pelo poder centralizado,
também se atrelou ao ideário desenvolvimentista, concretizado nos Planos Nacionais
de Desenvolvimento (PNDs). Sob este enfoque, algumas medidas foram marcantes.
Entre elas, elencamos: um pequeno aumento de recursos destinados para a Educação;
o incentivo maior ao crescimento de escolas particulares de primeiro grau e ensino
superior; a redução orientada da demanda por meio do incentivo aos cursos de curta
duração e da profissionalização efetiva já no 2º grau; a reorganização da rede pública
de ensino e sua modernização, visando atender, em parte, às suas necessidades de
reaparelhamento e, também, às demandas por recursos humanos mais eficientes; a
continuidade da repressão e controle sobre os movimentos estudantis e, por último,
a busca insistente em transformar todo o ensino de segundo grau em curso de
profissionalização, para a formação de mão de obra, com o argumento de acolher a
necessidade de recursos humanos requerida pelos PNDs.

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ARE.indb 35 3/1/2011 11:28:16


Esta profissionalização compulsória mostrou-se de difícil execução. Nem
toda escola deveria ser profissionalizante, mas sim o ensino médio como tal.
Surgiu daí a proposição do chamado ensino integrado. Embora muito elogiada
à época, a flexibilidade, que deveria ser promovida por meio de projetos e ações
educativas organizadas pelos estabelecimentos e sistemas de ensino, acabou por ser
operacionalizada pelos esforços individuais dos estudantes que, para cumprirem as
exigências da formação curricular, eram obrigados a percorrer distâncias, muitas vezes
longas, entre estabelecimentos diferentes, em horários nem sempre convenientes.
Por outro lado, o modelo de ensino integrado implementado se fez, salvo raras
exceções, com base nos recursos humanos e materiais existentes, sem acréscimos,
vinculando diretamente o ensino propedêutico ao profissionalizante, provocando
uma racionalização que reduziu custos das entidades mantenedoras e dos sistemas
competentes, embora impactando nas condições de oferta e acesso dos estudantes.
Como não conseguia levar a cabo este tipo de curso médio, o estudante das camadas
menos favorecidas, que muitas vezes já trabalhava e não poderia enfrentar mais
deslocamentos e dispersões de disciplinas em locais diferenciados, procurava o ensino
supletivo. Diversas foram as tentativas configuradas no âmbito do Conselho Federal
de Educação, por meio de resoluções e pareceres, para que a lógica estabelecida desse
certo, inclusive transferindo boa parte da responsabilidade da formação profissional
para empresas e outras instituições profissionalizantes (SENAI, SENAC, Escolas
Técnicas etc.).

Figura 2.8: Conflito entre estudantes e policiais em 21 de junho de 1968 no Rio de


Janeiro (foto do Jornal O Globo).
Fonte: http://www.mme.org.br/services/FRM_MME/Album/ImageNavigator.EZTS
vc.asp?PhotographUID={D3144BC6-1357-4E6C-B46B-
6CF3281C9F4E}&AlbumUID={BBB9B01D-EF89-4724-9660-21F0AD2DB255}&Servic
eInstUID={758B8CF2-70C4-4F69-A489-6441527CBB15}&UserSID={95FF4305-D81B-
47C5-AAD3-F8A0E7BC4182}&LanguageID=pt-br, acesso em 11/05/2010.

O que podemos notar é que as dificuldades de implantação desta lei foram se


tornando cada vez mais volumosas, tornando impossível sua aplicação. A organização
dos sistemas educativos estava sendo orientada por princípios estranhos ao campo
educacional, pois passou a haver uma tecnocracia instalada nos postos de decisão,
que se somava à burocracia militar, que também buscava controlar todos os processos
sociais, aí inseridos os pedagógicos e educacionais (inclusive o currículo e o que
poderia ou não ser publicado em materais didáticos e/ou falado em salas de aula).

36 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Com isso, o segundo grau profissionalizante padeceu de confiança da própria


população, ao que se somou o desconhecimento e a escassa informação sobre
o mercado de trabalho para o qual poderia ingressar. Você pode ainda pensar que
era incipiente a cultura de relacionamento entre escola e empresa, refletindo
uma dissociação deste modelo da realidade e das concepções e representações
socioculturais predominantes em nosso povo. E isso realmente aconteceu.
Mas as mudanças propostas não se resumem ao ensino profissionalizante. Por
sermos contemporâneos, você deve lembrar que, com a vigência desta lei, o ensino
primário passou a ter obrigatoriedade dos 7 aos 14 anos (8 anos letivos). Ou seja, pela
Lei 5.692/71, une-se o primário e o ginásio, formando o 1º grau. Já o colegial passa
a ser denominado de 2º grau, tendo duração de três ou quatro anos, conforme a
habilitação cursada. Além disto, também se fomentou o ensino supletivo para suprir
a escolarização regular daqueles que não a cursaram em idade tida como própria.
As modalidades de ensino voltavam-se à aprendizagem (tomada como formação
metódica para o trabalho, como nos cursos de treinamento), à qualificação (por
meio de cursos especiais de profissionalização, cujo intento não se preocupava
com a formação cultural geral), à suplência (voltada à alfabetização e ampliação da
escolarização de jovens e adultos) e, por fim, ao suprimento que incluía cursos de
requalificação e aperfeiçoamento. Tais bases, estipuladas a partir da Lei nº 5.692/71 e
das resoluções e pareceres do CFE, não dispensavam a economia e eficácia dos meios
disponíveis na realização dos objetivos fixados, contribuindo, assim, para o esforço do
projeto de desenvolvimento econômico dito em curso.
Como você pode notar, o conceito de educação muda substancialmente em
comparação ao período anterior. Antes, conforme nos aponta Freitag (2007), o acesso
à escola era praticamente um bem de consumo de luxo, limitado a uma minoria. Com
o período ditatorial, a educação precisa ser consumida por todos, para que se torne
um capital que, devidamente investido, produzirá lucro social e individual. De alguma
forma, na ausência de democracia, a estratégia adotada pelos governos militares e
seus apoiadores tenta fazer desaparecer a conotação de educação como privilégio,
para que as camadas menos favorecidas pudessem vê-la como um produto ao seu
alcance e passível de consumo.
Todavia, se o ensino supletivo foi pensado como uma forma de treinar para o
trabalho, estas camadas menos privilegiadas de nossa população, com a transmissão
instrumental de alguns conhecimentos (leitura, escrita e aritmética), esta intenção
da lei acabou por não se efetivar. Como sabemos, com base em informações do
próprio MEC, em 1971, 80% dos matriculados nas quatro modalidades de supletivo se
concentraram em cursos de suplência, menos de 13% nos de qualificação e os demais
distribuiram-se entre suprimento e aprendizagem. Uma vez de posse de seus diplomas
formais, buscavam sua inserção em cursos vestibulares, engrossando a massa dos que
faziam prosperar, na época, o boom dos cursinhos pré-vestibulares. Por incrível que
pareça, como nos reforça Freitag (2007, p. 194), o pagamento de mensalidades e taxas
escolares “desde que acessíveis para os assalariados de baixa renda, nunca funcionou
seletivamente, porque as classes subalternas procuram a escolarização a qualquer
preço, especialmente uma vez atingido o nível médio”. Tal fato também alimentará
a existência de público para a expansão das instituições privadas de ensino superior,
o que se soma aos mecanismos de assistência técnica e financeira às instituições
privadas, previstos na Lei nº 5.692/71, que o próprio governo, por meio dos PNDs,
tratou de firmar.
Como vemos, ao não melhorar efetivamente sua rede de ensino formal, o Estado
acaba por criar alimento para a proliferação de estruturas supletivas (públicas e
privadas). Sem evitar as altas taxas de evasão e reprovação, e deixando de absorver as
crianças na devida idade escolar, o ensino supletivo, na sua forma de suplência, deixa
de ser, a longo prazo, dispensável, para se tornar uma forma persistente de educação.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 37

ARE.indb 37 3/1/2011 11:28:18


Muitos jovens, ao completarem 16 anos de idade, foram desligados das escolas
regulares de 1º grau e remetidos aos cursos supletivos. Como nem sempre havia vagas
para estes nas redes públicas, eles afluíam para as redes privadas, ingressando em
cursos pelos quais podiam pagar, alguns de duvidosa qualidade, oferecendo muitas
vezes uma formação de curtíssima duração. Ao buscarem ingressar em instituições
de nível superior, estes estudantes acabam, em sua imensa maioria, não logrando
êxito, repetindo neste nível aquilo que já fizeram no 1º e 2º graus, pois passam a
se dirigir às instituições privadas que ofertam vantagens para pagamentos e cursos
de menor duração, condizentes com a legislação vigente à época. Por outro lado,
este fato diminui a pressão sobre o Estado, que não amplia a oferta de vagas em
suas instituições para o atendimento das demandas educacionais e, supostamente,
democratiza a possibilidade de ensino por meio de bolsas e parcerias com institutições
privadas.
Se você ficou atento, pôde perceber que a tentativa de eliminar a dualidade de
objetivos do ensino médio por meio da mudança de seu eixo predominantemente
acadêmico, para uma educação eminentemente voltada para o fator econômico e
para um mercado de trabalho cujas necessidades nem sequer estavam estimadas,
alimentou e gerou outras fortes contradições.
Anos mais tarde, na década de 1980, em pleno momento de transição democrática,
houve ações do Poder Executivo voltadas a abolir a tentativa de profissionalização
universal e obrigatória do 2º grau. A Lei nº 7.044/82 substituiu o termo “qualificação”
para o trabalho pela expressão “preparação” e acabou com a obrigatoriedade do ensino
profissionalizante, dando também margem ao retorno ou introdução, nas matrizes
curriculares, de atividades ou disciplinas mais relacionadas à formação cultural geral
dos estudantes.
Portanto, com a democratização efetiva do país, a partir do final da década de
1980, abrem-se os caminhos para novas concepções e disputas sobre a estruturação
do sistema educacional brasileiro. Será a LDB de 1996 que buscará, quase uma década
depois de promulgada a CF de 1988, dar cabo desta estruturação maior. É com alguns
de seus aspectos que pretendemos caminhar a seguir.

A Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996

Como você deve saber, o processo de construção da LDB de 1996 começou quase
dez anos antes. Foi na VI Conferência Brasileira de Educação, realizada em 1986 na
cidade de Goiânia, que ocorreu uma das primeiras mobilizações pró-LDB. Com a
aprovação da “Carta de Goiânia”, os educadores ali reunidos apresentaram propostas
para o capítulo constitucional que se referia à Educação. Nesse processo, segundo
Saviani (1997, p. 35), era definido “como competência da União legislar sobre diretrizes
e bases da educação nacional”.
Em continuidade, no ano de 1987, inicia-se o movimento com vistas à elaboração
das novas diretrizes e bases da educação. O primeiro projeto de LDB foi apresentado à
Câmara dos Deputados em dezembro de 1988. A partir daí e durante 8 anos, o projeto
tramitou sofrendo duas modificações substantivas: substitutivo Jorge Hage ao projeto
aprovado na Comissão de Educação da Câmara, em 1990; projeto de Lei do Senado, de
autoria de Darcy Ribeiro, em 1992. Este último, com outras modificações, recebe força
de lei em 20 de dezembro de 1996.

38 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 38 3/1/2011 11:28:18


AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Saiba mais
Jorge Hage Sobrinho, nascido em Itabuna em 5 de maio

Marcello Casal JR/Abr


de 1938, é advogado, professor e político brasileiro.
Formado em Direito pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA), com mestrado em Administração
Pública pela University of Southern California (EUA)
e Direito Público pela Universidade de Brasília (UnB).
Foi prefeito de Salvador (1975-1977), deputado estadual
(1983-1987) e deputado federal (1987-1991) pela Bahia.
Tornou-se magistrado no Distrito Federal, exercendo
cargo junto à presidência do Tribunal de Justiça do
Distrito Federal e Territórios. É o atual ministro-chefe Figura 2.9: Foto do relator-propositor
da Controladoria-Geral da União (CGU). do texto da LDB advinda da sociedade, o
então deputado Jorge Hage.

Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Jorge_Hage.
jpg, acesso em 11/05/2010.

Saiba mais
A carreira de Darcy Ribeiro começou pela Antropologia,
elaborando trabalhos de impacto mundial. Mais tarde,
ingressou na área educacional, atingindo rapidamente
o posto de Ministro da Educação, no Gabinete Hermes
Lima. Estava ainda na casa dos 30 anos. Sua produção
na área da educação e da cultura deixou marcas no
país: criou universidades, centros culturais, uma
nova proposta educativa com os Centros Integrados
de Educação Pública (Cieps), além de deixar inúmeras
obras escritas em várias línguas. Sua trajetória sempre
esteve próxima às lideranças dos governos. A intensa Figura 2.10: O antropólogo e senador
produção de livros o transformou num dos imortais da República Darcy Ribeiro (à direita)
da Academia Brasileira de Letras (ABL). participa, juntamente com índios guarani,
da mesa-redonda ‘Intelectuais Latinos:
(Texto adaptado de http://www.fundar.org.br/, acesso influência na América Latina e no Brasil’.
em 11/05/2010.)
Fonte: http://www.imagem.ufrj.br/index.
php?acao=detalhar_imagem&id_
img=4321, acesso em 11/05/2010.

Pelo que você pôde observar, houve encaminhamentos distintos para os rumos
do projeto original da LDB de 1996. As discussões que se encontravam em estágio
avançado na Câmara dos Deputados foram transpostas quando o Senador Darcy
Ribeiro, em 1992, apresentou um projeto pelo Senado Federal. Este projeto, portanto,
descredencia o anteriormente em tramitação. Saviani caracterizou esta conduta
do Senador Darcy Ribeiro como “açodada e intempestiva”, pois “se traduziu no
aparecimento instantâneo do projeto urdido nos bastidores com o auxílio de um
pequeno número de técnicos ligados ao governo e à margem de qualquer discussão”
(SAVIANI, 1997, p. 196).
Passados, desde o começo da tramitação do primeiro projeto, quase dez anos de
muitas idas e vindas, foi nesse contexto que, em 1996, o Senado aprovou a então nova
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394/96, também conhecida
como “lei Darcy Ribeiro”. Assim, novos parâmetros, princípios e diretrizes para a
educação nacional estavam se constituindo.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 39

ARE.indb 39 3/1/2011 11:28:18


Diversos autores vêm tecendo análises e críticas acerca da Lei desde a sua
promulgação. Saviani (1997) destaca que uma das maiores omissões do projeto
aprovado se refere à criação do Sistema Nacional de Educação e do Conselho Nacional
de Educação (CNE), dois dos pontos mais combatidos pelos políticos ligados aos
governos de Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso.
Para o primeiro caso, os legisladores, após embates de concepções diferenciadas,
abandonaram a expressão “sistema nacional de educação” e instituíram, sob forma
de título, a denominação “organização da educação nacional”, que se refere a temas
como a liberdade de ensino e a destinação de recursos para as diferentes instituições
educacionais. Também deixa de existir, contradizendo o texto da proposta original,
o Fórum Nacional de Educação. Por outro lado, o Conselho Nacional de Educação
(CNE) foi tratado sem maiores detalhamentos na lei aprovada, pois houve forte
resistência à possibilidade do detalhamento de suas funções, para que se evitasse
qualquer possibilidade de redução de importância e poder decisório do MEC na tarefa
de formulação da política nacional de educação. Deste modo, as atribuições do CNE
não constam da LDB de 1996, e sim de Lei do Executivo (Lei n° 9.131/95), aprovada
antes da própria LDB.
Na verdade, esta LDB, nas palavras de Saviani, foi considerada pelo Professor
Luiz Antonio Cunha como “uma lei minimalista” que se compatibilizava com a
concepção de Estado dominante àquela época. Porém, de forma conjugada ao seu
aspecto minimalista, a lei aprovada deixou a cargo do Poder Executivo, por meio do
MEC, o papel de centralização das decisões das políticas educacionais mais gerais e
da descentralização da execução das ações educacionais. Com isso, foram lançadas
as bases para a configuração de um modelo de politica educacional, no Brasil, que
tem estabelecido no MEC uma função político-estratégica, nos estados e municípios
a função estratégico-gerencial e na escola uma vertente gerencial-operacional.

Saiba mais
O professor Luiz Antônio Cunha é mineiro de

Rafael Moura/UFRJ
nascimento, paulista de criação e carioca por adoção.
É sociólogo, formado em 1967, e dedicou-se a ensinar
e pesquisar temas educacionais desde o início de
sua carreira. Para lecionar Sociologia da Educação,
pediu transferência do Departamento de Sociologia,
onde atuava, para o Departamento de Educação da
PUC-Rio em 1971. Aprofundando-se no estudo desses
temas, fez mestrado e doutorado em Educação. Atua,
desde 1997, como professor titular da UFRJ. Possui
vasta produção no campo da história da educação
brasileira, sendo uma das referências indispensáveis
para seu estudo.
(Texto adaptado de http://www.luizantonio.cunha.
Figura 2.11: Luis Antônio Cunha, da UFRJ
nom.br/curriculo.htm, acesso em 11/05/2010.)
Fonte: http://www.agencia.fapesp.br/
materia/1970/entrevistas/existem-vagas.
htm, acesso em 12/05/2010.

40 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 40 3/1/2011 11:28:19


AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Agora que já pudemos abordar um pouco do panorama que marcou a discussão e


a aprovação da Lei nº 9.394/96, propomos uma atividade na qual você se posicionará
eminentemente como gestor.

Atividade 2
Procure apresentar uma situação vivida por você ou por sua instituição na qual uma ou mais
mudanças na legislação educacional atual, de preferência na LDB, tenha(m) impactado de
forma efetiva no cotidiano vivido. Justifique sua resposta, indicando o(s) impacto(s) ocorrido(s)
e as adaptações e soluções tomadas para que a dinâmica dos processos educacionais não fosse
prejudicada.

RESPOSTA COMENTADA
Poderíamos tratar de vários aspectos nesta resposta. Aguns deles devem ter causado mudanças
imediatas nas rotinas dos processos pedagógicos e estruturas organizacionais que influenciam na
dinâmica de ensino e aprendizagem das instituições escolares. Mesmo estes podem e, de certa
forma, devem estar ainda em processo de consolidação. Um exemplo é o da recuperação de
estudos (recuperação paralela). Outro é o da adequação dos 200 dias letivos. Mais recentemente,
vimos uma mudança no quantitativo de anos obrigatórios para o ensino fundamental. Também
há impactos que surgem das reivindicações da sociedade civil, por meio de medidas que buscam
ampliar as condições de inclusão nas escolas. Estas e outras questões causaram adaptações e
propiciaram intensos debates entre educadores, estudantes e demais sujeitos da sociedade.

Feitas as considerações sobre alguns dos percursos, percalços e consequências


da Lei nº 9.394/96, passaremos agora à análise de outros aspectos de seu texto. É
importante que você saiba que não temos a intenção de esgotar o estudo da LDB e,
embora reconheçamos os avanços de direitos e de sistematização desta Lei em relação
à Lei nº 5.692/71, outras questões que demarcam deficiências na LDB ora vigente serão
aqui trazidas.
As bases de nossas observações encontram-se em Freitag (2007), assim como nos
textos da Lei nº 9394/96 e das Leis que recentemente a modificaram.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 41

ARE.indb 41 3/1/2011 11:28:21


Saiba mais

Isabela Lyrio (UnB Agência)


Bárbara Freitag emigrou com a família da Alemanha para
o Brasil em 1948, com sete anos, e constituiu sua formação
acadêmica no trânsito entre os dois países. Fez o curso
primário e o secundário no Brasil e a graduação e pós-
graduação na Alemanha. Em Frankfurt, foi aluna de Adorno
e Horkheimer, a partir de 1962. Em 1967, defendeu sua tese
de mestrado sobre Gilberto Freyre, Celso Furtado e Florestan
Fernandes e, em 1972, o doutorado sobre Política Educacional
Brasileira. Tornou-se uma brasilianista e latino-americanista
na Alemanha e também uma teórica da Escola de Frankfurt,
tendo participado dos fervorosos embates na universidade em
1968. Recebeu um convite de Florestan Fernandes para lecionar
no Brasil. Na Universidade de Brasília, conheceu o filósofo e
diplomata Sérgio Paulo Rouanet, com quem casou. Sua tese
de doutorado foi publicada no livro Escola, Estado e Sociedade, Figura 2.12: A professora emérita
que teve grande repercussão no país. O livro incomodou os da UnB, Bárbara Freitag.
militares, porque trazia uma abordagem transformadora da
Fonte: http://www.unb.br/
escola. Em 2005, ela recebeu, pela UnB, o título de Professora
noticias/unbagencia/unba-
Emérita.
gencia.php?id=1727, acesso em
(Texto adaptado de COELHO, Maria Francisca Pinheiro. 12/05/2010.
Perfil de Barbara Freitag. Soc. estado. [online]. 2005, vol.20,
n.3 [cited 2010-05-12], pp. 735-738. Disponível em : <http://
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-
69922005000300011&lng=en&nrm=iso>. ISSN 0102-6992. doi:
10.1590/S0102-69922005000300011.).

Pensando na Educação Infantil, a lei aprovada não a inclui na educação regular.


Da mesma forma, deixa de sujeitá-la às normas de funcionamento e à supervisão
dos sistemas de ensino, particularmente, o municipal. Fragilizou a responsabilidade
pública pela oferta e financiamento deste nível de ensino durante um bom tempo, até
que a Lei nº 11.700/2008) resgatasse em parte esta responsabilidade.
Outra mudança em relação ao texto aprovado e que se faz implantar até 2010 incide
sobre a ampliação do ensino fundamental obrigatório, que passou a ter a duração de
9 (nove) anos, sendo gratuito na escola pública, iniciando-se obrigatoriamente aos 6
(seis) anos de idade, segundo redação dada pela Lei nº 11.274, de 2006.
Como você deve lembrar, a LDB de 1996 não apontava a obrigatoriedade do ensino
de Educação Física, Sociologia e Filosofia, pois argumentava-se sobre a dificuldade de
algumas localidades terem docentes nestas disciplinas. Na verdade, observamos aqui
uma contradição com o modo regulador que a LDB deveria assumir, tendo em vista
que, a partir de sua determinação, tal condição de dificuldade deveria ser superada.
Com isto, a legislação abriu mão, em parte, do seu caráter normativo e indicativo.
Este desvio vem sendo adequado por outras leis que modificam o texto aprovado
inicialmente (Lei nº 10.793, de 2003 e Lei nº 11.684, de 2008). Já a obrigatoriedade do
estudo da História e Cultura afro-brasileira e dos povos indígenas brasileiros e do
conteúdo de Música somente foi incluída em 2008 pelas Leis nº 11.645 e nº 11.769,
respectivamente. Igualmente, em 2007, outra temática tomou lugar na LDB de 1996,
mais especificamente, no currículo do ensino fundamental, que passou a incluir
obrigatoriamente conteúdo que trate dos direitos das crianças e dos adolescentes (Lei
nº 11.525, de 2007).

42 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 42 3/1/2011 11:28:21


AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Toda uma seção da LDB sobre Educação Profissional Técnica de Nível Médio foi
incluída com a Lei nº 11.741/2008, demonstrando a incipiência do texto original em
relação a esta temática e modalidade de ensino e sua relação com a Educação de Jovens
e Adultos (EJA). Com base na mesma lei, todo o capítulo da Educação Profissional e
Tecnológica sofreu mudanças em 2008.
Em relação à gestão democrática, a LDB nº 9394/96 não prevê, por parte da escola
básica, a eleição dos seus dirigentes e, na educação superior, não dirime uma discussão
recorrente nas instituições públicas universitárias, ao estabelecer que docentes,
técnicos administrativos e alunos devem escolher os dirigentes institucionais e a
representação em conselhos e comissões com paridades muito diferenciadas.
Mais especificamente, no que diz respeito aos profissionais da educação escolar
básica, um conjunto de artigos e itens da LDB de 1996 foram introduzidos ou ajustados,
delinenado novos perfis de formação e de reconhecimento profissional (Leis nº 11.031
de 2006, nº 12.014 e nº 12.056 de 2009).
Outra questão, muito discutida pelos movimentos de inclusão que emergem da
sociedade civil, incide na denominada educação especial. A Lei Darcy Ribeiro não
contemplou o dever do Estado em garantir a oferta obrigatória e gratuita e, sim,
somente a oferta de serviços de educação especial, inclusive por meio de convênios
com ONGs - organizações não-governamentais.
No que diz respeito à Educação Básica, somente há pouco tempo (por meio da Lei
nº 12.061/2009), sua universalização foi garantida, assim como sua gratuidade como
dever do Estado (União e Estados). Neste caso, com bastante atraso.
Na Educação Infantil, ficam coibidas possíveis práticas avaliadoras abusivas e
absurdas que retinham as crianças não alfabetizadas neste período de pré-escolar. O
atendimento gratuito, que não figurava na CF de 1988 e nem na Lei n° 8.069, de 1990,
o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), é outro avanço aventado na LDB, assim
como a incorporação da Educação Infantil na então criada Educação Básica Nacional.
A Lei deu um dimensionamento novo à importância do processo de avaliação
nacional de rendimento escolar nos diferentes níveis de ensino, ao assegurar o papel da
União para consolidá-lo, embora haja críticas de estudiosos e de outros componentes dos
sistemas educativos sobre a forma centralizada como estas avaliações vêm ocorrendo.
Em relação ao Ensino Médio, um avanço interessante se reflete na inserção do
oferecimento de uma segunda língua estrangeira optativa à comunidade escolar que
se soma a outra já oferecida obrigatoriamente.
Embora não tenha sido o primeiro momento no qual se propôs a criação de
um Plano de caráter nacional para a Educação, esta LDB, em consonância com o
período de estabilidade democrática vivido em nosso país, aponta a importância de
sua proposição, ao estabelecer a competência da União na elaboração do Plano, em
colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. O contexto no qual se
institui esta medida também institui a chamada Década da Educação. Ao chegarmos
ao final da vigência deste Plano (2001-2011), um novo deve ser estabelecido, com novas
metas e perspectivas para o atendimento das questões educacionais persistentes e
emergentes.

Falando com você, gestor...


Como você deve ter notado, procuramos fazer uma breve sistematização das mais
importantes mudanças na LDB. São mudanças que, certamente, produzem impactos
no seu cotidiano de gestor de uma escola de educação básica. Por exemplo, a questão
dos duzentos dias letivos alterou, em todos os níveis, as práticas da educação escolar
que vigoravam desde a primeira LDB de 1961, influenciando a vida de estudantes,
professores, técnicos de apoio e gestores, assim como das comunidades e famílias
que circunvizinham as instituições escolares.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 43

ARE.indb 43 3/1/2011 11:28:22


Para que os seus estudos continuem sendo proveitosos, convidamos você a fazer
uma leitura completa da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, buscando
reconhecer as referências que tomamos para esta aula e possibilitando maior
familiaridade com o texto da lei para as que virão.
A partir da próxima aula, abordaremos alguns aspectos específicos relativos às
competências dos poderes instituídos em nosso país (executivo, legislativo e judiciário),
que contribuem para o funcionamento e regulação da educação em nível nacional.

Multimídia
Você já conhece todas as alterações propostas à LDB nos últimos anos? E como se estruturam os
sistemas de ensino?
Para ficar conhecendo, acesse a LDB atualizada no site http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/
l9394.htm
Tenha uma boa leitura!

Resumindo
Procuramos, nesta aula, de forma leve e exata, que você fizesse uma pequena viagem pelas
veredas estabelecidas pelas Leis Magnas que se voltam especificamente para a educação brasileira.
Noções como sistemas de ensino, diretrizes, bases, suplência, entre outras, foram associadas
aos momentos de instalação das LDBs e de suas reformas. Sem perdermos a perspectiva dos
direitos, historiamos a evolução dos sistemas de ensino, seja em períodos democráticos, seja
em momentos autocráticos. Caracterizamos a permanência de alguns apectos na educação
brasileira, e um deles mereceu destaque: a seletividade. Sem nos pretendermos à exaustão,
também diferenciamos a organização da educação nacional em cada uma das LDBs, assim como
procuramos demonstrar avanços e necessidades de mudanças na LDB que ora vige. Como tudo
isto pertence a um contexto, enfatizamos que as dinâmicas sociais, em cada momento, trazem
fortes influências às leis aprovadas, e estas, por sua vez, também influenciam as transformações e
tendências socioculturais de nossa população e dos sistemas educacionais existentes.

Bibliografia consultada
BRASIL. Constituições (1934, 1937, 1946, 1967, 1988). Disponíveis em: < http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/ >. Acesso em 15 fev.2010.
____________. Decretos-Lei nº 5.379/67; 71.737/73. Disponíveis em:
<http://www6.senado.gov.br/legislacao/ > Acesso em: 6 de março de 2010.
____________. Decreto-Lei nº 62.484, de 29 de março de 1968. Aprova o Estatuto da
Fundação Movimento Brasileiro de Alfabetização (MOBRAL). Diário Oficial [da]
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<http://www.prolei.inep.gov.br/exibir.do;jsessionid=46BC35D1C214039237E07FD7967EB
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2F-5943483608400574362> Acesso em: 6 de março de 2010.
_____________. Leis nº. 4.024/61; 4.464/64; 5.540/68; 7.044/82; 8.069/90; 9.394/96;
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11.741/08; 11.769/08; 12.014/09; 12.056/09; 12.061/09. Disponíveis em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/>. Acesso em: 6 de março de. 2010

44 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 44 3/1/2011 11:28:22


AULA 2 – ASPECTOS LEGAIS E CONTEXTOS REAIS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

_____________. Leis nº. 4.440/64; 5.727/71; 6.151/74. Disponíveis em: <http://www6.


senado.gov.br/legislacao/ > Acesso em: 6 de março de 2010.
____________. Lei nº. 5.692, de 11 de agosto de 1971. Fixa Diretrizes e Bases para o ensino
de 1° e 2º graus, e dá outras providências. Diário Oficial [da] República Federativa do
Brasil, Brasília, DF, 12 ago. 1971. Disponível em:
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____________. Parecer nº 170/83. Câmara de Ensino de 1º e 2º graus do Conselho Federal
de Educação. Aprovado em 7/3/83. Preparação para o Trabalho: Teoria e Prática.
___________. Parecer nº 108/83. Câmara de Ensino de 1º e 2º graus do Conselho Federal
de Educação. Aprovado em 11/3/83. A Lei n 7044/82 e as Habilitações Profissionais.
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FREITAG, B. Escola, Estado & Sociedade. São Paulo: Centauro, 2005. 238p.
LOURENÇO FILHO. M. B. Organização da administração escolar. São Paulo:
Melhoramentos, 1967.
MOTTA, E. de O. Direito educacional e educação no século XXI: com comentários à
nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Brasília: UNESCO, 1997. 784p.
SAVIANI, D. A nova lei da educação: LDB, trajetória, limites e perspectivas. Campinas:
Autores Associados, 1997. 246 p.
____________. Sistemas de ensino e planos de educação: o âmbito dos municípios. In:
Educação & Sociedade, ano XX, nº 69, dezembro de 1999. p. 119-136.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 45

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AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

Aula 3
Alguns marcos regulatórios – os Poderes Executivo,
Legislativo, Judiciário e a gestão educacional

Meta
Apresentar o conceito de marco regulatório e distinguir os papéis dos diferentes
poderes instituídos na regulação, no acompanhamento e na execução das ações
necessárias ao atendimento das demandas educacionais.

Objetivos
Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:

1. identificar as funções dos poderes públicos na tomada de decisões sobre o campo


educacional;
2. articular a importância e os papéis de cada um desses poderes na definição, na
execução e no controle dos processos de gestão educacional.

Requisitos

Para o máximo aproveitamento desta aula, é aconselhável que você tenha em mão a
Lei de Diretrizes e Bases (LDB) atualizada, além de algum acesso à internet. A rede pode
ajudá-lo a conhecer melhor a atuação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
além de suas contribuições para a educação. Para isso, vale uma viagem pelos sites
do Governo Federal. Será muito útil também que reveja, na aula passada, o item em
que falamos sobre a alteração no número de dias letivos, ocorrida por força da lei nº
9.394/96.

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AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

O que é um marco regulatório?


Alexander Kalina

Enquanto os homens
Exercem seus podres
poderes
Morrer e matar de fome
De raiva e de sede
São tantas vezes
Gestos naturais
Eu quero aproximar
O meu cantar vagabundo
Daqueles que velam
Pela alegria do mundo...
(Podres Poderes, Caetano Veloso)

De saída, vamos dizer que um marco regulatório é um conjunto de normas, leis


e diretrizes que regulam o funcionamento de diferentes setores que prestam serviços
de utilidade pública.
Esse conceito se aplica, sobretudo, quando tais serviços são prestados por agentes
ou entidades privadas e é necessário que a esfera pública regule sua prestação.
Através do marco regulatório, é possível estabelecer regras de funcionamento
para o setor e, ainda, definir como o cumprimento das normas será fiscalizado (seja
por auditorias, definição de indicadores de qualidade etc.) (IPEA, 2005).
Como você pode perceber, essa expressão se aplica mais à oferta educacional
oriunda da esfera privada do que à da pública. Ainda assim, os processos de
regulação como, por exemplo, os de atendimento, acesso, avaliação e controle de
qualidade educacional – ou seja, processos de gestão, incluindo os pedagógicos – são
considerados, neste texto, como também associados à noção de marco regulatório.
Percebe? Você deve estar notando que os marcos que regulam a Educação precisam
caminhar junto com a gestão; precisam harmonizar-se com a prática cotidiana da
instituição escolar.

O marco regulatório no Brasil


Em nosso país, a discussão sobre o atual modelo de regulação das políticas de
Educação surge, assim denominada, no bojo do processo de reformas da década de
1990. Mesmo assim, na verdade, poucos ainda são os que dominam e conhecem, na
prática, os benefícios e incompletudes dos marcos regulatórios.
Por exemplo, você se lembra de alguma das determinações do Plano Nacional
de Educação (PNE), vigente até a presente data? Sabe quando elas passaram a valer?
Quando findam?
Sabe quantas das metas e propósitos estipulados foram efetivamente cumpridos?
Você sabe se, no seu Estado, já existe o Plano Estadual de Educação? E no município
em que trabalha ou reside, já existe o Plano Municipal de Educação?

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 49

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Na tarefa de definir mais amplamente como são entendidas as regulações das
políticas de Educação, Dalila Oliveira (2005) afirma que,
embora tal termo seja amplamente utilizado como conceito no âmbito da
economia e da sociologia, desde os primórdios dessas disciplinas, ele começa
a vulgarizar-se a partir dos processos de privatização de empresas públicas,
que ocorreram com as reformas de Estado implementadas nas últimas duas
décadas do século passado e, no caso brasileiro, mais especificamente durante
o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (OLIVEIRA, 2005, p. 755).

Saiba mais

Dalila Andrade de Oliveira é doutora em Educação


pela Universidade de São Paulo e pós-doutora pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro e pela Université
de Montréal (2005). Professora da Faculdade de Educação
e do Programa de Pós-Graduação em Educação da
Universidade Federal de Minas Gerais, atua na linha de
pesquisa sobre Políticas Públicas e Educação. Também
preside a Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Educação – ANPEd.
Figura 3.1: A professora Dalila Oliveira
é uma das referências nacionais na
discussão sobre as Políticas Públicas do
Estado para a Educação.

No cenário educacional, a discussão acerca da regulação ainda é nova. Isso ocorre


porque o Estado é o principal responsável pela oferta e pela regulação, da educação
básica. Por isso, a figura reguladora toma outro corpo, haja vista que o Estado passa
a exercer a função de autorregulação. Exemplo disso é, no caso do Ensino Superior,
o modelo de oferta educacional por meio do Programa Universidade para Todos
(PROUNI), no qual o Estado financia o atendimento público desse nível de ensino por
meio da iniciativa privada. Nesse caso, o Estado torna-se um elemento regulador do
processo (OLIVEIRA, 2005).

Saiba mais
A implementação e a eficiência dos marcos regulatórios ficam, muitas vezes, por conta das Agências
Reguladoras. Estas são criadas a partir dos processos de privatização das estatais responsáveis pela
energia elétrica, telefonia, gás, transporte público etc. Os debates sobre a regulação são intensos
e envolvem os poderes constituídos, empresários, usuários, dentre outros setores da sociedade.
Na verdade, a regulação tem o papel ativo de produzir e gerir as regras de um jogo (ou de jogos)
que acontece(m) na sociedade.
A criação da Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR) e os debates de que falamos
têm como foco temático o papel dessas agências como entes do Estado e as relações entre as
empresas prestadoras de serviços públicos, seus usuários e a qualidade da oferta dos serviços
prestados. Cabe salientar que essas agências não se inseriram no âmbito da Educação.
Mais detalhes em http://www.abar.org.br/

Mas veja: se, por um lado, nas questões de ordem econômica, a regulação é
necessária às relações mercantis, por outro, ainda que as relações mercantis também
existam quando nos referimos à oferta privada de Educação, tal aspecto ainda não
assumiu patamares maiores, isto é, ainda que a expressão “aluno-cliente” seja real
nos meios de oferta privada de ensino, não há agência reguladora para controlar tal
oferta de serviço à sociedade.

50 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

Nesse sentido, sob o ponto de vista da incumbência do Estado, a regulação social


relacionada à proteção de interesses públicos visa a preservar aqueles campos que
garantem a coesão social, tais como segurança, educação, meio ambiente, dentre
outros (OLIVEIRA, 2005).
Se, até algum tempo atrás, o modelo de regulação social com o qual lidávamos
no Brasil e na América Latina estava associado à ideia de regulação do trabalho e sua
regulamentação, outras formas de regulação social que surgiram mais recentemente
estão associadas à concepção de desregulação ou desregulamentação das relações
trabalhistas, representadas por fatores como a flexibilização e a perda da estabilidade,
por exemplo.

Yaroslav B

Figura 3.2: O contexto político e econômico que


marca o século XX influencia diretamente o campo
educacional. Se, tempos atrás, os sistemas escolares
se estruturavam de acordo com as demandas do
setor produtivo, as novas relações do mundo do
trabalho não asseguram mais uma relação eficaz
entre educação e empregabilidade. Pense nisso!

Perceba o que dissemos: ainda que, no mundo de hoje, a Educação se apresente


como alternativa para a inserção na sociedade capitalista, outros fatores sistêmicos
(competitividade, flexibilidade das relações de trabalho, crises cíclicas, avanços
tecnológicos, entre outros) infuenciam muito na efetiva garantia de emprego.
Diante desse quadro dramático, que desmonta o discurso até então defendido no
meio educacional, novos padrões de regulação social são impostos. É realmente uma
sociedade em acelerada transformação.
Como você deve saber, essa, digamos, nova sociedade surge em um novo cenário
político no qual o Brasil se insere: o cenário da globalização, que marca a trajetória da
década de 1990. Desse período para cá, os novos formatos de gestão e de financiamento
da Educação têm contribuído com medidas políticas e administrativas de regulação
dos sistemas escolares.
Segundo Oliveira (2005, p. 764),
no que se refere à gestão – a tensão entre descentralização e centralização;
autonomia financeira e administrativa e sistemas nacionais de avaliação;
a autonomia pedagógica requerida das escolas e as prescrições curriculares,
entre outros –, pode ser considerada correlata à problemática da regulação
educacional.

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Com todas essas mudanças, a educação escolar adentra esse novo cenário e passa
a seguir o script das novas condições de regulação.
Mundo novo, novos cenários. Não se esqueça, no entanto, de que, nas atuais
condições, o Estado assume um novo papel, subordinado a essa nova condição
reguladora que se apresenta no campo da Educação. Dessa forma, o Estado é, no
caso da educação pública, o que oferece educação e escolarização à população e,
também, aquele que se apresenta como avaliador e definidor das grandes metas a
serem atingidas nesse campo.
Note ainda que, além de tudo isso, é também o Estado o avaliador da qualidade
da educação pública e privada. Prova disso são as avaliações aplicadas a todos os
estudantes de educação básica, sejam em nível fundamental ou médio. Exemplos
dessas avaliações são a “Provinha Brasil”, a “Prova Brasil”, o “ENEM”, todos em nível
nacional. Além dessas, temos ainda algumas municipalidades que fazem as avaliações
de seus próprios estudantes. É o caso da prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, que
oferece a “Prova Rio”, no intuito de acompanhar o desempenho da Rede de Ensino de
forma unificada.
Como você pode notar, esses são exemplos de mecanismos utilizados pelo Poder
Executivo, seja em nível nacional ou local, para acompanhar e implementar as
recomendações da legislação educacional brasileira.
Na atualidade, várias das políticas educativas imprimem a noção de que a escola,
para além do espaço de ensino, é também uma ponta de lança de justiça social. Para
tanto, ela precisa incorporar novas funções sociais, muitas delas possuidoras de
caráter essencialmente assistencial. Ao mesmo tempo, como persistem os problemas
de ajuste da escola e da estrutura que a mantém, ela continua a ser questionada na
sua eficiência como instituição educadora. A contradição se torna aguda e, portanto,
pode servir para ampliar o escopo de interesses sociais sobre a instituição escolar, o
que nos parece bastante importante.
Como nos relembra Oliveira (2009, p. 23), “a crise assistida entre os muros da
escola é antes de tudo reflexo das mudanças que estão para além deles”.
Muitas vezes, o que vemos nos noticiários e nas análises de cientistas políticos
e sociais é que tais crises assombram os poderes que deveriam garantir os direitos
essenciais. Teoricamente, são esses poderes, por sua vez, que podem permitir à
educação de todos e para todos ocorrer de forma ampla e irrestrita. Vamos estudar
cada um deles?

Os três poderes e os marcos regulatórios na


Educação
Ao longo deste curso, você deve estar notando que a perspectiva do Direito tem
sido uma estrada principal em nossa trajetória. Enveredamos por essa concepção
justamente porque a Educação é, atualmente, um exemplo de direito público subjetivo,
isto é, um direito natural do indivíduo ou, mais claramente ainda, um direito de
reivindicar um direito. No caminho de ganhar esse status tão importante, o direito
à educação vem sendo conquistado em meio a avanços e retrocessos relacionados à
história de nosso país.
No decorrer do tempo, as mudanças legais pelas quais passou a Educação
certamente geraram impactos nos modelos de gestão educacional. Já você, gestor,
lida com as consequências dessas mudanças em todos os momentos de sua atuação
profissional. Ainda assim, há esferas que são responsáveis por criar, executar e
controlar (ou fiscalizar) essas mudanças e suas aplicabilidades.

52 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

Na aula passada, usamos como exemplo uma das alterações ocorridas na LDB (lei
nº 9.394/96): a questão relativa aos duzentos dias letivos. Caso não se lembre desse
item, volte e reveja o conteúdo. Note que tal ampliação gerou impactos nas práticas
de educação escolar em vigor desde a LDB antiga, datada de 1961. Naquele momento,
com toda certeza, essa mudança teve um papel significativo na vida dos estudantes,
professores e funcionários da escola. Se você já era gestor nessa época, também deve
se lembrar de como essa alteração teve impacto em sua forma de atuação profissional
à frente da gestão da escola.
Bem, como você sabe, no caminho de ganharem força de lei e de se constituírem
como marcos regulatórios na Educação, todas essas modificações acabam afetando
as responsabilidades dos três poderes. Já no caso de regulamentações que sejam da
competência dos Estados ou municípios, o mesmo ocorre em escala local.
Ao trazer para junto de nossas reflexões e discussões os três poderes e seus papéis,
precisamos ter bem claro que essas instâncias da administração pública não podem
ser idealizadas como entes perfeitos. Na verdade, sua autonomia é uma das chaves
mais importantes do regime democrático, o que nos força à consciência de nosso
papel de cidadãos, no sentido de acompanhar e participar de todas as suas ações.
Sabemos que são várias as formas possíveis de participação política, ainda que
essas também tenham suas limitações. Sabemos que a estrutura administrativa do
país pode até parecer um monólito, algo insondável. Queremos, nesta aula, mostrar Monólito
que nada disso ocorre por acaso ou está ali ocioso, sem uma função específica. A Corpo de rocha de enormes
título de exemplo, observe a complexidade da estrutura desses poderes, que, como já dimensões, geralmente
utilizado para compor um
dissemos, guardam autonomia entre si (exemplos no nível federal).
obelisco. Também se diz que
O conhecimento sobre essas instâncias de poder pode nos ajudar a compreender ter uma postura ou atitude
as decisões e meios pelos quais podemos participar da vida política do país. Isso pode monolítica é se comportar
ser feito inclusive de forma propositiva, por meio de atuações político-partidárias, de forma rígida, indivisível,
sindicais, no movimento estudantil, associações de classe, igrejas, dentre outras inflexível.
tantas. Importante é saber que a sociedade civil organizada pode, por exemplo,
pleitear junto aos parlamentares alterações ou emendas nas legislações que sejam
de interesse geral dos diversos grupos e de acordo com os princípios do exercício da
democracia. O mau uso da gestão dos poderes, no entanto, mesmo em pleno regime
democrático, pode realmente transformá-los em “podres poderes”.
Como você deve estar percebendo, este é um cuidado que precisamos ter: a
aplicação racional e harmônica dos poderes. Ou então, trazendo a questão até onde
nos interessa, o uso dessas instâncias para uma correta regulação da educação
nacional. Note, então, que o exercício de cidadania contido no acompanhamento das
ações dos três poderes instituídos contribui demais para nosso objetivo.
Muito bem: para melhor entender a definição de regulação, é importante que
você saiba que tanto ela quanto a regulamentação visam ao cumprimento de regras
específicas.
Quando falamos da aplicação de uma lei sobre uma situação específica, podemos
entender o uso do termo regulamentação. Tal expressão é considerada como um caso
específico de regulação, já que as regras estão definidas sob a forma de regulamentos
(BARROSO, 2005). Com isso, há uma ação que disciplina uma atividade mediante
a emissão de atos ou comandos normativos. Na regulamentação, sobressai a
função política, no exercício de uma prerrogativa do poder político de impor regras
secundárias, em complemento às normas legais, com o objetivo de explicitá-las e de
dar-lhes execução, sem que possa definir quaisquer interesses públicos específicos
nem, tampouco, criar, modificar ou extinguir direitos subjetivos.
Quando falamos de regulação, embora haja predomínio da função administrativa,
que não decorre, assim, do exercício de uma prerrogativa do poder político, há uma
abertura, pela Lei, de um espaço decisório reservado a uma ponderação politicamente
neutra de interesses concorrentes em conflitos setoriais, potenciais ou efetivos. A

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regulação consiste no modo como uma ação se ajusta a suas finalidades, que se
traduzem por regras previamente determinadas, sendo essencial para a manutenção
e equilíbrio dos sistemas sociais. Na regulação, além de condição de regulamentar,
estão englobadas as atividades de fiscalização, de poder de polícia, adjudicatórias,
de conciliação e de subsidiar e recomendar adoção de medidas pelo poder central
no ambiente regulado. Por isso, a regulação surge como nova forma de intervenção,
mais leve, porque se realiza pela imposição administrativa ao conflito, seja latente
ou deflagrado, de decisões pragmáticas e ponderadas, nas quais são motivadamente
considerados todos os interesses em jogo, o que inclui, por certo, os interesses
públicos.

Saiba mais
A base de sustentação dos três poderes se assenta no princípio
da autonomia entre eles. Tal princípio foi imaginado por
Montesquieu (1689-1755) e desenvolvido em sua obra O espírito
das leis. Para Montesquieu, “só o poder freia o poder”.
Charles-Louis de Secondat, ou, como ficou conhecido, Charles
de Montesquieu. Barão de Montesquieu, nascido em 18 de
janeiro de 1689, na França, e falecido em 10 de fevereiro de
1755, foi filósofo, político e escritor. Ganhou fama por sua
Teoria da Separação dos Poderes, atualmente presente em
muitas das modernas constituições pelo mundo. Aristocrata,
teve formação iluminista. Revelou-se um crítico irônico e
severo da decadente monarquia absolutista, assim como do
clero católico. Em 1714, foi admitido no Tribunal Provincial
de Bordéus, que presidiu de 1716 a 1726. Foi responsável por
livros bastante influentes, como O Espírito das leis (1748), sua
obra mais conhecida. Contribuiu ainda para a composição da Figura 3.3: O filósofo
célebre Enciclopédia, junto com Diderot e D’Alembert. francês Montesquieu.

Os poderes, seus papéis e atribuições


A Constituição Federal estabelece, em seu art. 1º, que a República Federativa do
Brasil é um Estado democrático de direito. Enquanto tal, o poder deve ser exercido
para o povo, por meio dos representantes por ele eleitos.
Talvez você ainda não saiba exatamente, mas um Estado democrático de direito é
definido pelo princípio de que a atuação do mesmo deve se realizar pela observância
restrita às leis. Diante disso, é fundamental que a Lei expresse a vontade popular, seja
através da atuação de seus representantes eleitos ou simplesmente de forma direta.
Isso tudo faz com que duas outras noções sejam importantes e se vinculem com o
Estado Republicano: a de democracia e a de representação política.
Dito isso, passemos agora a um estudo mais detalhado sobre a estrutura de cada
um dos poderes.

O Poder Legislativo

Como você deve saber, ao Poder Legislativo cabe a criação das leis. No caso do
regime democrático, seu objetivo é a elaboração de normas legais de abrangência
geral ou individual, que são aplicadas à sociedade como um todo. Também é sua
atribuição fiscalizar o Poder Executivo. Em nível nacional, é exercido pelo Congresso
Nacional, composto pela Câmara dos Deputados – onde tem início o trâmite das leis
– e pelo Senado Federal.

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AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

CONGRESSO NACIONAL

Lideranças Plenário Deputados e Senadores

1º Vice-Presidente Presidente 2º Vice-Presidente

1º Secretário 2º Secretário 3º Secretário 4º Secretário

Mesa Diretora

Comissões Permanentes Consultoria de


Orçamentos - Colegiado
SF e CD
• Comissão Mista de
Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização • Conselho de Comunicação
• Comissão Mista de Secretaria-Geral Social
Controle das Atividades da Mesa • Conselho “Diploma do Mérito
das Inteligências Educativo Darcy Ribeiro”
• Regulamentação • Conselho da Ordem do Mérito
Brasileira no • Secretaria de Ata do Congresso Nacional
Parlamento do • Secretaria de Taquigrafia
Mercosul • Secretaria de Expediente
• Comissão Mista • Secretaria de Comissões
• Secretaria de Coordenação Legislativa
do Senado Federal
• Secretaria de Coordenação Legislativa
do Congresso Naional

Figura 3.4: Organograma do Poder Legislativo Federal.

Em escala local, o Poder Legislativo é composto pelas Assembleias Legislativas


(Estados) e pela Câmara Municipal (municípios). Cabe ressaltar ainda que o Congresso
Nacional é responsável não só pela elaboração das leis, mas também pela fiscalização
contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da União, além de todas as entidades
da Administração.
Dessa forma, é atribuição do Poder Legislativo aprovar as leis que beneficiem
amplamente a população. Isso será feito de acordo com os diversos setores de
serviços públicos que demandem por políticas públicas e aos quais essa população
tenha direito. Falamos aqui de garantias gerais. Dentre elas está o que é nosso objeto
nesta aula, o direito à cidadania, no qual está contido o direito à oferta educacional.
É importante considerar que os três poderes devem atuar perante o cenário político
do país e a sociedade de forma articulada. Diante disso, podemos afirmar que a relação
entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo apresenta como um de seus principais
benefícios a possibilidade de assegurar a estabilidade do sistema de ensino sob sua
jurisdição e dar segurança às instituições de ensino para seu pleno funcionamento. Isso
ocorre a partir do momento em que também é de competência desses dois poderes
estabelecer em lei as diretrizes para os programas de desenvolvimento da Educação.
Nesse sentido, em nível federal, o Congresso Nacional deve não só exercer
ativamente seu papel de definir os marcos legais para as políticas públicas de Educação,
como também fiscalizar as ações desenvolvidas pelo Poder Executivo.

O Poder Executivo

Agora você compreendeu o básico sobre o Poder Legislativo. Já conhece suas


esferas, suas responsabilidades, seu funcionamento interno. Mas como é representado
o Poder Executivo no Brasil?
FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 55

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PODER EXECUTIVO FEDERAL
Vice-Presidente da
PRESIDENTE DA
República
REPÚBLICA
Órgãos de Assessoramento Direto e Imediato

– Conselho de Governo
– Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
Órgãos de Consulta
– Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
– Conselho Nacional de Política Energética – Conselho da República
– Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte – Conselho de Defesa Nacional
– Advogado Geral da União
– Assessoria Especial do Presidente da Repúlbica

Órgãos essenciais da Presidência Órgãos de assistência direta e imediata

Casa Secretaria- Secretaria Secretaria de Gabinete Gabinete de Secretaria Controladoria Secretaria Secretaria Secretaria Secretaria
Civil Geral de Relações Comunicação Pessoal Segurança de Assuntos Geral da União Especial de Especial Especial de Especial de
Institucionais Social Institucional Estratégicos Política para dos Direitos Política de Portos
as Mulheres Humanos Promoção de
Igualdade Racial

Ministério da Ministério das Ministério Ministério Ministério Ministério Ministério do Ministério do Ministério do Ministério Ministério Ministério
Agricultura, Comunicações das Cidades da Ciência e da Cultura da Defesa Desenvolvimento Desenvolvimento Desenvolvimento da Educaçao dos Esportes da Fazenda
Pecuária e Tecnologia Agrário Indústria e Com. Social e Combate
Abastecimento Exterior à Fome

Ministério da Ministério Ministério Ministério Ministério do Ministério Ministério da Ministério Ministério Ministério Ministério Ministério
Integração da Justiça do Meio de Minas e Planejamento, da Pesca e Previdência das Relações da Saúde dos do Trabalho do Turismo
Nacional Ambiente Energia Orçamento e Aquicultura Social Exteriores Transportes e Emprego
Gestão

Síntese Temática Convenção


Base Legal
Click na caixa do órgão para ver sua Órgão subordinado
Lei nº 10.663, de 26/05/2003 síntese temática com dados de gestão Órgão auxiliar

Figura 3.5: Organograma do Poder Executivo Federal.

Conforme deve ser de seu conhecimento, é do Poder Executivo a atribuição de


governar o povo e gerir as demandas e interesses da sociedade que governa, de acordo
com os ordenamentos jurídicos.
De acordo com a Constituição Federal, é de sua competência representar e
organizar administrativamente a sociedade que o elegeu a partir dos princípios da
soberania popular.

Saiba mais
Cabe ressaltar que ao Poder Executivo também é assegurado o direito de criar e propor leis. Entre
essas, estão as famosas medidas provisórias.

O Poder Executivo, assim como o Legislativo, está representado nas três esferas de
governo – federal, estadual e municipal.
Em nível federal, é liderado pelo Presidente da República, que exerce o poder
com o auxílio dos Ministros de Estado. Em caso de necessidade ou de ausência do
Presidente, este pode ser substituído pelo Vice-Presidente. No entanto, caso ambos
estejam impossibilitados de exercê-lo, essa atribuição passa a ser do Presidente da
Câmara dos Deputados.

56 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

Em nível estadual, é exercido pelo Governador e auxiliado pelos Secretários de


Estado. Na ausência do Governador, o Poder Executivo estadual é de responsabilidade
primeira do Vice-Governador e, na ausência de ambos, do Presidente da Assembleia
Legislativa.
Já no âmbito municipal, o Poder Executivo é de competência do Prefeito, podendo
este ser substituído pelo Vice-Prefeito, e este, por sua vez, pelo Presidente da Câmara
Municipal. Os Secretários Municipais o auxiliam nesse processo gestor.
Em conjunto com o Poder Judiciário, o Poder Executivo organiza o Ministério
Público. Isso ocorre em nível federal (União) e em nível estadual.

O Poder Judiciário

Já vimos, nesta aula, que um Estado democrático de direito baseia-se na


interpenetração dos três grandes poderes públicos, e que esse sistema tem origem nas
formulações do filósofo francês Montesquieu. Ao redor do mundo, algumas sutilezas
são encontradas na maneira como cada Estado se organiza. Ainda assim, a estrutura
básica permanece inalterada: os três poderes agindo em equilíbrio, cada um atuando
dentro do escopo que lhe é atribuído.
Veja, a seguir, como é composto o Poder Judiciário no Brasil.

Justiça Estadual Justiça Federal Justiça do Trabalho Justiça Eleitoral Justiça Militar

1ª Instância 1ª Instância 1ª Instância 1ª Instância 1ª Instância


Juízes de Direito Juízes Federais Juízes do Trabalho Juízes Eleitorais e Juízes de Direito
atuam nos: atuam nas: atuam nas: cidadãos atuam realizam as:
Foros/ Varas Seções Judiciárias Varas do Trabalho nas: Juntas Auditorias
Especializadas / Varas Eleitorais Militares

2ª Instância 2ª Instância 2ª Instância 2ª Instância 2ª Instância


Desembargadores Juízes Federais Juízes do Trabalho Juízes Eleitorais Colegiado de Juízes
atuam no: atuam nos: atuam nos: atuam no: Civis e Militares atuam
Tribunal de Justiça Tribunais Regionais Tribunais Regionais Tribunal Regional no: Tribunal de Justiça
- TJ Federais - TRF do Trabalho - TRT Eleitoral - TRE Militar - TJM

Superior Tribunal Superior do Tribunal Superior Superior Tribunal


Tribunal de Trabalho - TST Eleitoral - TSE Militar - STM
Justiça - STJ (Ministros) (Ministros) (Ministros)
(Ministros)

SUPREMOS TRIBUNAL FEDERAL - STF


Ministros atuam no STF em casos que envolvam
lesão ou ameaça à Constituição Federal

Figura 3.6: Organograma do Poder Judiciário Federal.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 57

ARE.indb 57 3/1/2011 11:28:28


Onde:
Supremo Tribunal Federal. Última instância. Analisa as causas de
matéria constitucional.

Tribunais Superiores ou de 3ª. Instância. (Superior Tribunal


Militar, Tribunal Superior do Trabalho, Superior Tribunal de
Justiça, Tribunal Superior Eleitoral). Geralmente, analisa matéria
infraconstitucional em grau de recurso ordinário e especial.

Tribunais Regionais ou de 2ª. Instância. (Tribunal de Justiça,


Tribunal Regional do Trabalho, Tribunal Regional Federal, Tribunal
Regional Eleitoral). Analisam, em grau de recurso ordinário,
processos oriundos da 1ª. Instância.

Justiça de 1º. Grau ou de 1ª. Instância. (Justiça Militar, Justiça do


Trabalho, Justiça Comum, Justiça Federal e Justiça Eleitoral).

EEntão,
tã compreendemos que o Poder Judiciário é um dos três poderes do Estado
Moderno, de acordo com a visão de Montesquieu, em sua teoria da separação dos
poderes. Sendo exercido pelos juízes, é de responsabilidade do Judiciário julgar as leis
criadas pelo Poder Legislativo. Cabe, também, a este poder zelar pela garantia do
pleno direito dos cidadãos e pelo cumprimento das normas legais vigentes.

Multimídia
Para você saber mais sobre a Teoria da Separação dos Poderes, também chamada de Tripartição dos
Poderes do Estado, acesse o link http://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_separa%C3%A7%C3%A3o_
dos_poderes
Aproveite para explorar os hiperlinks existentes no texto.
Boa leitura!

Outra atribuição do Poder Judiciário, definida pela Constituição Federal, é a


chamada função jurisdicional. Também denominada jurisdição, a função jurisdicional
consiste na obrigação e na prerrogativa de compor conflitos de interesses a partir de
processo judicial, aplicando normas gerais e abstratas. Assim, juízes e tribunais devem
decidir com base no direito objetivo, não podendo estabelecer critérios particulares,
privados ou próprios. No Brasil, o juiz, pura e simplesmente, aplica os critérios editados
pelo legislador. Ou seja: por meio da função jurisdicional, que se realiza através de um
processo judicial, há a aplicação das normas nos casos de litígios surgidos no seio
da sociedade. Essa função é exercida pela ordem judiciária do país, que compreende
um órgão de cúpula – o Supremo Tribunal Federal; por um órgão de articulação e
defesa do direito objetivo federal – o Superior Tribunal de Justiça; e pelas estruturas
e sistemas judiciários – os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais, os Tribunais
e Juízes do Trabalho, os Tribunais e Juízes Eleitorais e Tribunais e os Juízes Militares,
além dos sistemas judiciários dos Estados e do Distrito Federal.

58 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 58 3/1/2011 11:28:28


AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

Ficou claro? Mas há mais: além da função jurisdicional, que abordamos


anteriormente, o Poder Judiciário tem ainda o papel de controlar a constitucionalidade
de cada ato. O que isso significa? É simples: significa que sua atuação visa evitar que os
atos legislativos e administrativos estejam em desacordo com as regras ou princípios
definidos pela Constituição Federal.
É também a Constituição Federal que define como responsabilidade dos Estados a
organização da Justiça Estadual, observando-se os princípios constitucionais federais
e estaduais, além da Lei de Organização Judiciária do Estado. Para que você saiba, são
duas as instâncias da Justiça Estadual: o Tribunal de Justiça (TJ) e os Juízes Estaduais.
Ao TJ compete julgar as ações que lhe forem designadas e revisar as decisões dos
juízes.

Multimídia
Neste momento, convidamos você a viajar por sites do Governo Federal. Conheça um pouco mais
sobre as atribuições dos três poderes e suas contribuições para a educação nacional.
Sugerimos que comece essa aventura pelos sites www.planalto.gov.br e www.mec.gov.br
Procure também mergulhar em outros sites, dos governos locais – estadual e municipal –, e conhecer
melhor as atuações dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário nessas outras esferas.

Como cada poder atua no ambiente educacional?


Conforme nos aponta objetivamente Boaventura (1996), no sistema jurídico
brasileiro, se o desempenho do Judiciário, em geral, é reduzido à proteção dos
direitos educacionais, o Executivo, em compensação, tem maior atuação, por meio
da administração direta, ou seja, pelos gestores. Pode também atuar por órgãos
normativos, como, por exemplo, pelos Conselhos de Educação nos diferentes níveis
da Administração: federal, estadual e municipal.
Para o autor, a ausência maior ou menor das decisões judiciais que afetam a
Educação pode ser compreendida no contexto de duas tradições legais. Vamos a
elas.
Primeiro, há uma distinção entre casos tidos como judiciais e aqueles que
correspondem a interpretações legislacionais. Nessa situação, entende-se o conceito
de legislação não somente como a norma emanada do processo legislativo – ou
seja, constituições, leis complementares e ordinárias –, como também resoluções,
portarias, regulamentações e pareceres – originários do Executivo.
Por outro lado, as decisões judiciais não se constituem em fontes primárias do
Direito brasileiro. Note: os juízes aplicam e interpretam as leis, mas as suas decisões,
via de regra, não se transformam em normas. O Judiciário exercita-se, na maior parte
das vezes, na concessão do mandado de segurança e de outros instrumentos em favor
de estudantes e professores.
Essa é a observação que Boaventura nos traz sobre a maioria dos processos
julgados e rubricados na temática do ensino e do magistério. Tal fato já havia sido
levantado pelo jurista Miguel Reale (1998, p.167), ao afirmar que, para que se possa falar
em jurisprudência de um tribunal, é preciso que certo número de decisões coincida
quanto à matéria das questões objeto de pronunciamento, ou seja, que existam várias
tomadas de posição que sigam ou tendam a se configurar como uma orientação ou
posicionamento sobre determinada matéria ou situação específica.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 59

ARE.indb 59 3/1/2011 11:28:30


Stephen Stacey
Figura 3.7: No Brasil, as decisões judiciais não se constituem
em fontes primárias do Direito. Isso quer dizer que uma decisão
isolada de um juiz, algo bastante subjetivo, não se transforma
automaticamente em lei.

Ainda na confluência do Poder Judiciário, na busca da garantia de direitos inerentes,


necessários e presentes no processo educacional, sobressai o uso do mandado de
segurança. Esse é um chamado “remédio jurídico” de largo emprego na área escolar,
educativa e acadêmica, especialmente no magistério; protege o estudante, o professor,
o servidor, a escola e a universidade.

Saiba mais
O MANDADO DE SEGURANÇA COMO REMÉDIO JURÍDICO
No Brasil, o mandado de segurança já tem emprego tradicional na Educação. Nossa Constituição
inovou quando contemplou o mandado de injunção, que poderá ter um papel relevante na efetivação
da Educação como direito público subjetivo. Esse é o caso em que, não havendo oferecimento
do ensino obrigatório pelo poder público ou havendo oferta irregular, a responsabilidade pela
situação ocorrida é atribuída pela autoridade competente.
Historicamente, o mandado de injunção foi primeiro empregado nos Estados Unidos – e por
motivos raciais. O objetivo ali era o reconhecimento da igual oportunidade de educação para
negros e brancos. Ele é utilizado para garantir a aplicação da norma constitucional em favor do
impetrante, independentemente de regulamentação e exatamente porque não foi regulamentada.
Mandado de segurança, mandado de injunção e habeas data podem ser aplicados para serem
obtidas informações relativas a registros secretos ou reservados aos arquivos institucionais, seja
das escolas ou dos sistemas de ensino (BOAVENTURA, 1996).

Veja então que, pelo emprego das garantias fundamentais, cada vez mais aumenta
a presença do Poder Judiciário na área educacional, no reconhecimento, na defesa, na
proteção e na efetivação de muitos direitos educacionais.

60 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 60 3/1/2011 11:28:30


AULA 3 – ALGUNS MARCOS REGULATÓRIOS – OS PODERES EXECUTIVO, LEGISLATIVO, JUDICIÁRIO E A GESTÃO EDUCACIONAL

Atividade
Pesquise em diferentes fontes de mídia, inclusive em sites institucionais, materiais (matérias
jornalísticas, artigos, legislações e debates) que façam referência a uma situação do cotidiano
educacional na qual você identifique mudanças de ação e decisão das esferas de poderes que
impactaram ou que poderão impactar significativamente a prática gestora em sua instituição.
Identifique as razões para as mudanças e, se possível, os atores que as reivindicaram, assim como
os possíveis beneficiários contemplados pelas mesmas.

RESPOSTA COMENTADA
Nesta atividade, nós nos interessamos pelos impactos causados por ações articuladas ou não entre
os poderes que se tornam marcos para os sistemas e instituições educativas nos seus procesos
de gestão. Como exemplo, poderíamos tratar das políticas afirmativas relacionadas às cotas para
deficientes, para etnias ou mesmo para inclusão social de camadas menos favorecidas de renda
(cotas sociais). Elas representam mobilizações diferenciadas de movimentos e segmentos sociais
conhecidos anteriormente como minorias. Historicamente, os poderes tiveram de se integrar na
discussão de todas essas discriminações positivas, a fim de que estabelecessem regulações na
aplicabilidade de cada uma delas. Da mesma maneira, houve (e ainda há) ampla discussão, que
não se esgota nos poderes, o que dá à sociedade civil a oportunidade de se manifestar, espelhando
a diversidade que somente pode se configurar em ambientes democráticos legitimados
socialmente.

Falando com você, gestor...


Nesta aula, fizemos uma apresentação do papel dos três poderes – Legislativo,
Executivo e Judiciário –, considerando suas atuações nos cenários nacional e locais.
Sabemos que essas informações são volumosas e que a internet nos fornece uma
gama bastante significativa de informações e de conhecimentos. Para isso, ao longo
da aula, convidamos você a acessar alguns sites que podem contribuir mais ainda com
o estudo dessa temática.
Além do funcionamento dos três poderes, abordamos o conceito de marco
regulatório e o papel do Estado, enquanto entidade reguladora – em nosso caso,
reguladora da Educação. Vimos que, no exercício da regulação, o Estado cumpre sua
função através das diferentes formas de avaliação. Agora você deve estar percebendo
que a avaliação é uma das bases para a regulação, ou seja, é uma das formas como
o Estado controla e assegura a qualidade da educação oferecida, incidindo de forma
periódica sobre o desemplenho dos estudantes e, por conseguinte, acompanhando os
padrões de desempenho educacional das instituições de ensino.
Nesse caminho, poderíamos também abordar a existência de indicadores
desenvolvidos e respaldados por diferentes esferas de poderes, principalmente pelos
executores das políticas educacionais. Não é incomum que esses indicadores sirvam
de referência para debates e proposições voltados à melhoria dos sistemas educativos
nas diferentes dependências administrativas de nosso país.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 61

ARE.indb 61 3/1/2011 11:28:31


Resumindo
Nesta aula, buscamos contextualizar as atuações dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
no estabelecimento de marcos regulatórios na Educação. Para tanto, não podemos esquecer
que são três os poderes que precisam agir articuladamente. Partimos do pressuposto de que
as mudanças legais pelas quais passou a Educação durante sua história certamente geraram
impactos nos modelos de gestão educacional ao longo do tempo. Vimos que, mesmo hoje, essas
mudanças continuam gerando impactos no cotidiano dos gestores públicos e privados do campo
educacional.
Ao trazer para as reflexões e discussões os três poderes e seus papéis, deixamos evidente o fato
de que estes não podem ser idealizados como perfeitos. Na verdade, suas disputas, embora
delimitem espaços técnicos e políticos de regulação e regulamentação, necessitam da existência de
autonomia entre eles como uma das chaves mais importantes para o exercício da democracia.
Discutimos também que, apesar da existência dos poderes reguladores nas atividades educativas
das diferentes esferas e dependências da administração, precisamos ter consciência de nosso
papel de cidadãos, no sentido de acompanhar, reivindicar e participar das ações desses poderes.

Informações sobre a próxima aula


Na próxima aula, você poderá evidenciar como ocorre, gradativamente, ao longo
de nossa história, a necessidade do estabelecimento de fóruns representativos. Vai
perceber que eles são necessários para que as macronormatizações sobre a Educação
possam ser aplicadas, interpretadas e adaptadas às diferentes esferas e níveis de poder.
Para tanto, abordaremos o papel dos Conselhos de Educação (Nacional, Estaduais e
Municipais).

Bibliografia consultada
BARROSO, João. O Estado, a educação e a regulação das políticas públicas. In: Educação
& Sociedade, Campinas, v. 26, n. 92, out. 2005. p. 725-751.
BOAVENTURA, Edvaldo M. Educação e a Justiça. Revista do Tribunal Regional Federal 1ª
Região, Brasília, v. 8, n. 2, abr.-jun. 1996, p. 17-26.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil (5 de
outubro de 1988). Brasília, DF, 2010. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em 15 fev.2010.
___________. Lei nº. 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases
da educação nacional. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF,
23 dez. 1996. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9394.htm>.
Acesso em: 1 set. 2009.
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Marco Regulatório. Revista Desafios
do Desenvolvimento. Brasília, Indicadores, nº 19, fev. de 2006. Disponível em: <http://
www.ipea.gov.br/desafios/edicoes/19/sumario.php>Acesso em: 03 de março de 2010.
OLIVEIRA, Dalila Andrade. Regulação das políticas educacionais na América Latina
e suas conseqüências para os trabalhadores docentes. In: Educação & Sociedade,
Campinas, v. 26, n. 92, out, 2005, p. 753-775.
_______________. Política educativa, crise da escola e promoção de justiça social. In:
Crise da escola e políticas educativas. _______________.& FERREIRA, Elisa B. (orgs). Belo
Horizonte: Autêntica Editora, 2009, p. 17-32.
REALE, Miguel. Lições preliminares de Direito. São Paulo: Saraiva, 1988.

62 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 62 3/1/2011 11:28:31


AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Aula 4
O papel dos conselhos de educação nos âmbitos
nacional, estadual e municipal

Meta

Apresentar a atuação, as responsabilidades e os limites dos Conselhos de Educação


nos mais variados níveis da administração pública.

Objetivos
Esperamos que, após o estudo desta aula, você seja capaz de:

1. descrever os contextos de criação e disseminação dos Conselhos de Educação nas


diferentes esferas e dependências administrativas;
2. identificar e analisar as funções e responsabilidades do CNE, dos CEEs e CMEs na
regularização dos sistemas de ensino.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 63

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AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

“Se conselho fosse bom...” – revisitando as origens


dos Conselhos na Educação

Andrew C.
Figura 4.1: Dando um bom Conselho.

(...) É que em cada experiência


se aprende uma lição,(...)
(...) Não estou dando e nem vendendo
Como o ditado diz
O meu conselho é pra te ver feliz.
(Conselho - Almir Guineto)

Bem; desta vez, vamos partir do seguinte: imaginamos que você já deva ter dado
ou recebido algum conselho na vida, seja para situações mais delicadas, seja para
outras de menor import ância. Talvez já tenha ainda se pego pensando ou sendo
lembrado com alguma frequência da expressão citada anteriormente.
“Se conselho fosse bom, não se dava; vendia-se”.
Sendo assim, é interessante até que perguntemos: faz muito tempo que você
recebeu ou deu algum conselho? Possivelmente não, certo? Pois veja que estaremos
tratando aqui de algo que não deveria, a princípio, ser tomado como incomum. Ainda
mais se tratando do processo educativo, no qual a relação entre os sujeitos muitas
vezes prevê que a experiência e o compartilhar de saberes exige de todos um certo
grau de aconselhamento.
Bem; nada disso quer dizer que tenhamos que seguir ipsis litteris todo conselho
que nos dão. Ainda assim, na leitura desta aula, você talvez encontre algumas formas
de pensar que lhe servirão como indicações ou aconselhamentos. Cabe a você
estabelecer seu parecer, ajuizando criticamente um posicionamento sobre o que você
vier a ler.
Já de partida, pedimos que você aceite um conselho nosso: saindo do aspecto
individual e partindo para uma perspectiva mais coletiva, comece se perguntando
quantos são os conselhos de que você já ouviu falar.
Já tomou parte de algum conselho? Na Educação, quando você pensa em conselho,
qual(is) vem(êm) à sua mente?
Atendendo a mais um pedido nosso, escreva isso aí no seu caderno de anotações ou
no seu computador. Veja se, ao final da leitura, conseguimos afinar nossas impressões
sobre o tema desta aula.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 65

ARE.indb 65 3/1/2011 11:28:32


A origem dos conselhos
Muito bem: já compreendemos o sentido mais genérico do termo conselhos, já
fizemos uma breve reflexão sobre o tema. Agora, para que a tarefa não seja só sua,
vamos também nos perguntar: de onde vêm os conselhos?
Segundo o professor Jamil Cury (1998, p. 4), o termo conselho vem do latim
consilium, que, por sua vez, provém do verbo consulo/consulere, que significa tanto
ouvir alguém quanto submeter algo à deliberação de alguém, após uma ponderação
refletida, prudente e de bom-senso.
Vemos que se trata, pois, de um verbo cujos significados postulam a via de mão
dupla: ouvir e ser ouvido.
Quanto aos significados da palavra conselho, o dicionário Houaiss (2001, s/p.)
aponta as seguintes acepções:
(1) opinião, ensino ou aviso quanto ao que cabe fazer; opinião, parecer;
(2) bom-senso; sabedoria; prudência; (3) opinião refletida ou resolução
maduramente tomada; (4) grupo de pessoas apontado ou eleito como corpo
consultivo e/ou deliberativo e/ou administrativo, seja de atividades públicas, seja
de atividades privadas; (5) Rubrica: termo jurídico. Organismo público destinado
ao assessoramento de alto nível e de orientação e, às vezes, de deliberação, em
vários campos da atuação do governo; (5.1) corpo executivo cujos membros
têm, todos, poder e autoridade igual; (5.2) assembleia ou reunião de ministros;
(5.3) tribunal, especial militar; (5.4) reunião de pessoas para deliberarem sobre
assuntos particulares; (5.5) assembleia ou reunião de professores universitários,
de escolas superiores ou de escolas secundárias, para analisar e deliberar, sob a
presidência de um reitor ou diretor, acerca de assuntos de ensino e administração;
(5.6) grupo de diretores de uma empresa, presididos pelo diretor-geral ou pelo
presidente; (6) deliberação em conselho; (7) local onde se reúne um conselho;
(8) sessão de um conselho; (...).
Agora você viu que estamos tratando de um conceito bastante abrangente.
Voltando ao professor Cury (2000, p.50), ele diz que
faz parte da dialética de um conselho ser um órgão colegiado, ser um corpo
colegiado. Membros de igual dignidade, com responsabilidades comuns,devem
fazer o esforço de, coletivamente (co), fazer uma leitura (legium) racional e
dialógica dos problemas próprios daquela instituição social.

Saiba mais
O professor Carlos Roberto Jamil Cury (filósofo, historiador
e educador brasileiro) nasceu em 1945. Tem experiência na
área de Direito, com ênfase em Direitos Especiais, atuando
principalmente nos seguintes temas: Lei de Diretrizes e
Bases, política educacional, ensino superior, educação básica
e educação de jovens e adultos. É pesquisador do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
Possui inúmeros livros voltados à discussão contextualizada da
legislação educacional brasileira e da escola básica inserida nos
sistemas educacionais. Atualmente, é membro do Conselho
Técnico-Científico da Educação Básica da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), da
qual foi presidente em 2003. Entre 1996 e 2004, foi membro Figura 4.2: O professor Jamil
da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Cury teve atuação destacada no
Educação, da qual foi seu presidente por duas vezes. (Texto Conselho Nacional de Educação.
adaptado do Currículo Lattes, em http://buscatextual.cnpq.br/
buscatextual/visualizacv.jsp?id=K4788980D6.)

66 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 66 3/1/2011 11:28:34


AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Olhando um conselho por dentro


Até aqui, estamos analisando o significado do termo que dá origem à nossa aula.
Vistos nossos primeiros pontos, esperamos agora que a polissemia do termo conselho
não impeça que você perceba que o mesmo envolve sempre uma relação de troca.
Essa troca pode ser mais ou menos intensa ou interativa, mas é fundamental para
que entendamos o papel dos conselhos na Educação, principalmente em regimes
democráticos.

Denis Nordmann
Figura 4.3: Todo conselho envolve uma relação de troca e é um importante
instrumento nos regimes democráticos.

De saída, digamos que, ao longo da história, os conselhos têm sido: órgãos coletivos
de tomada de decisões, agrupamentos de pessoas que deliberam sobre algum negócio.
Constituíram-se desde a Antiguidade e existem hoje, com denominações, formas,
áreas da atividade humana e em organizações diversas. Etimologicamente, o vocábulo
em grego refere-se à ação de “deliberar”, “cuidar”, “cogitar”, “refletir”, “exortar”. Em
latim, traz a ideia de “ajuntamento de convocados”, e precisa da participação para
que debates, análise e decisões sejam realizados (TEIXEIRA, 2004, p 692).
Então, vejamos: um conselho configura-se sob vários tipos e sob muitas
designações. Geralmente, como já foi dito, é órgão colegiado com funções diversas
e de características normativas, consultivas e deliberativas. Podem ser organizações
de luta, formas de representação de interesses ou órgãos diretores de comunidade
política. Essas atribuições podem ser inseparáveis, e suas competências dependem do
ato legal que os criou (ELIAS SOBRINHO, 2007).

Multimídia
Convidamos você a viajar por um site que poderá, por sua vez, conduzi-lo a outros. Procure as
atribuições, funções e competências de alguns conselhos de natureza e fins diversos, segundo a
Wikipédia (http://pt.wikipedia.org/wiki/Conselho, 2010, s/p). Se possível, elenque-as, descrevendo
seus integrantes e seus mecanismos de participação.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 67

ARE.indb 67 3/1/2011 11:28:35


Nesta aula, a fim de facilitar nossa missão, duas ideias nos ajudarão a tratar
dos conselhos: uma diz respeito ao espaço público de diálogo entre as democracias
representativa e participativa que os conselhos podem intermediar e fortalecer. A
outra se refere à descentralização dos mesmos, como estratégia que pode colaborar
para constituir gestões mais aproximadas das necessidades locais e das demandas
sociais da população. Entre essas demandas, encontram-se as educacionais.
O vocábulo, já vimos, é antigo. Seu caráter institucional existe há muito tempo
e tem o sentido de reunião para tratar de matéria de interesse público ou particular.
Pode significar também um espaço para expressar as manifestações dos cidadãos, no
sentido de influenciar, interferir ou dirigir os assuntos – de Estado, de Governo ou da
Comunidade – que lhe dizem respeito.
Em nosso país, no entanto, as bases democráticas de sua efetiva realização são
recentes. Portanto, como você poderá analisar, a configuração de órgãos colegiados
considerados como esferas institucionais independentes e integrantes do Poder
Executivo (Federal, Estadual ou Municipal) ainda se encontra em fase de afirmação ou
consolidação. Na atualidade, ao compreendermos a criação de conselhos como abertura
de espaços públicos, também devemos situá-los num movimento de expansão do
Democracia representativa processo de democratização. Isso se dá pelas formas de democracia representativa.
ou indireta
Observe agora que fizemos menção ao movimento de expansão do processo
Aquela em que o povo,
por meio de eleições democrático. Com isso, devemos ter em mente que os atuais Conselhos são instituições
periódicas, elege as pessoas em mudança, embora nem sempre elas aconteçam de forma acelerada.
para representá-lo e, em Para que você fixe muito bem, vamos repetir que um conselho pode ser normativo,
seu nome, tomar decisões consultivo ou deliberativo.
políticas de seu interesse; Cada tipo será definido de acordo com suas atribuições, definidas em lei específica.
assim, o povo é a fonte
Essas leis podem determinar que haja, inclusive, a organização de participação popular
primária do poder que será
exercido por representação no âmbito da administração pública em geral. Nesse caso específico, estaríamos
(FURRER, 2005, p. 5-6). diante da configuração de um mecanismo de democracia participativa.
Rodrigo Vieira

Democracia
participativa ou
semidireta
Aquela em que o povo,
partindo de uma democracia
representativa, utiliza-
se de mecanismos que
proporcionam um maior
engajamento nas questões
políticas, legitimando
questões de relevância para a
comunidade como um todo,
através de sua participação,
seja pelo plebiscito,
referendo, iniciativa popular,
audiência pública, consultas
ou qualquer outra forma de
manifestação.

Figuras 4.4 e 4.5: As democracias representativa e


participativa não são antagônicas, mas complementares.

68 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 68 3/1/2011 11:28:36


AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Sobre os dois modelos democráticos que citamos, Santos (2002) destaca a


complementaridade entre democracia participativa e representativa, assegurada pela
inovação entendida como

participação ampliada de atores sociais de diversos tipos em processo de


tomada de decisão. Em geral, esses processos implicam a inclusão de temáticas
até então ignoradas pelo sistema político, a redefinição de identidades e vínculos e
o aumento da participação, especialmente em nível local (SANTOS, 2002, p. 59).

Pelo que você deve estar notando, embora muitas vezes entendamos os Conselhos
como esferas hierarquizadas e burocráticas, escolhemos seguir um caminho que nos
aponta outras possibilidades, que se ampliam com o fortalecimento da democracia
nas últimas duas décadas em nossso país.
Com isso, os conselhos talvez sejam uma resposta à necessidade de articulação
entre democracia representativa e democracia participativa da qual fala Santos
(2002). Essa articulação, segundo o autor, seria necessária para a defesa de interesses
e identidades vulnerabilizadas socialmente, estabelecendo uma nova ordem social
e uma nova forma de relação entre governo e sociedade: uma forma que promova
experiências participativas, resultando na transferência de práticas e informações do
nível social para o nível administrativo.

E na Educação, como os conselhos se estabeleceram?


Agora que dialogamos um pouco sobre os conselhos em geral, vamos nos dirigir
mais especificamente à Educação e à constituição de seus conselhos através dos
tempos.

O Império

O que podemos adiantar, de início, é que, no âmbito da Educação brasileira,


distingue-se a existência de Conselhos de Educação desde a época do Império. Uma
primeira experiência da administração pública, de instituir um Conselho no campo da
Educação, ocorreu na metade do século XIX (1842) no estado da Bahia.
Ali, a instituição criada tinha como atribuições aquelas similares aos conselhos
estabelecidos na Inglaterra entre 1870 e 1902, muito conhecidos como fóruns de
discussão e debates sobre as questões educacionais.
Na verdade, a ideia de constituir conselhos começou a ser difundida em 1846,
quando foi proposta, pela Comissão de Instrução Pública da Câmara dos Deputados,
a criação do Conselho Geral de Instrução Pública. Esse primeiro órgão só teve sua
atuação permitida pelo ministro do Império Paulino Cícero 24 anos depois, em 1870,
com a denominação de Conselho Superior de Instrução Pública.
Pelo que já vimos em outras leituras, o caráter democrático do qual tratamos
na atualidade não era uma marca deste conselho; suas ações eram extremamente
cartoriais e restritas. Na época do Império, as elites dirigentes do Brasil afirmavam
que a extensão e a organização da instrução pública eram necessárias e precisavam
se tornar mais eficientes para a prevenção de tensões sociais que pudessem vir a
dificultar a consolidação do Estado brasileiro.
Sinteticamente, a organização da instrução pública no tempo do Império se
caracterizava pelos seguintes aspectos:
• sistema organizacional centralizado, de inspiração europeia;
• organização precária, inconstante e fragmentada: cadeiras avulsas (oferecidas
como disciplinas isoladas) e inspeção (controle sobre o ensino);

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• pouco investimento;
• ausência de padronização nos procedimentos da organização da inspeção;
• predominância de uma racionalidade econômica que visava à redução de
custos;
• descontinuidade nas reformas.
Sobre a descontinuidade, podemos dizer que estava relacionada com a própria “dança
de cadeiras” entre liberais e conservadores nas Assembleias Nacional e Provinciais.

A Primeira República

Já no período que se segue, o Republicano, observa-se uma permanente


transformação das concepções que conduziram à estruturação e à organização dos
Conselhos de Educação.
Com isso, na Primeira República (1889/1929), podem ser apontadas como
características do sistema educacional e como consequências da implementação das
decisões políticas:
• a criação de um Conselho de Instrução Superior;
• o surgimento dos Conselhos Escolares, centrais ou distritais, nas províncias.

Essa ação descentralizadora, vimos, porém, que acabou por restringir-se ao


campo da burocracia. Àquele momento, a decisão das políticas públicas continuava
centralizada nas mãos das elites e dos intelectuais no campo do ensino. Incluem-se
nesse âmbito, note, decisões curriculares, metodológicas, o uso do livro didático, do
material escolar e da realização dos serviços e dos horários escolares, bem como a
primazia sobre a criação de universidades.

Figura 4.6: Mesmo proclamada a


República no Brasil, as decisões
mantiveram-se nas mãos da
antiga elite imperial. Na imagem,
o Barão do Rio Branco, figura
de destaque mesmo no período
republicano (1845 – 1912).

O novo século XX

Declarada a República do Brasil, em 1889, caminhamos como um Estado soberano


em direção ao novo século. Muitas transformações em curso, algumas heranças
mantidas do período anterior. Em consultas à legislação federal, conseguimos
registrar, além da criação do Conselho Superior de Instrução Pública, reestruturado
em 1891, o Conselho Superior de Ensino, instituído pela Reforma Rivadávia Corrêa
(1911). Em ambos os casos, os conselhos estavam voltados para o Ensino Superior e,
conforme suas características, eram órgãos de fiscalização orientados no sentido de
uma racionalização administrativa do sistema de ensino e com atribuições vinculadas
ao funcionamento daquele nível educacional.

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AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Saiba mais
A Reforma Rivadávia Corrêa, de 1911, pretendeu que o curso secundário se tornasse formador do
cidadão, e não um simples promotor a um nível seguinte. Retomando a orientação positivista,
pregava a liberdade de ensino, entendendo-se como a possibilidade de oferta de ensino que
não seja por escolas oficiais, controladas por frequência dos alunos. Além disso, pregava ainda
a abolição do diploma em troca de um certificado de assistência e aproveitamento, além de
transferir os exames de admissão ao ensino superior para as faculdades. Para muitos especialistas,
os resultados dessa Reforma foram desastrosos para a educação brasileira.

Pouco depois, em 1925, foi criado o Conselho Nacional do Ensino. Isso se deu no
corpo da Reforma Rocha Vaz, que também criou o Departamento de Educação no
Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Mais tarde (1931), foi recriado com o nome
de Conselho Nacional de Educação (CNE) e somente regulamentado em 1936, depois
da criação do Ministério de Educação e Saúde Pública.

Saiba mais
A Reforma Rocha Vaz foi considerada reacionária, por conter em seu bojo a “Resistência
Conservadora” do cenário educacional, retirando em definitivo a autonomia administrativa e
didática concedida pela sua antecedente. As medidas adotadas por essa reforma concorreram
para acentuar o período de crise política que resultaria na Revolução de 1930; por intermédio dela,
o Estado passa a controlar ideologicamente o sistema de ensino.

Cury (2000) situa o surgimento dos Conselhos no cenário de complexificação e


diversificação cada vez mais intensas na sociedade brasileira, o que, segundo o autor,
exigia estruturas responsáveis pela normatização do grande volume de leis provindas
das áreas federal e estadual. Em suas obras, o autor cita brevemente os diferentes
tipos de conselhos, particularizando seu olhar sobre os ligados à esfera educacional
(conselhos federal e estaduais de educação), sem desconsiderar, no entanto, outras
instâncias colegiadas, como: Conselho de Classes, Conselho Escolar e Conselhos
Tutelares, todos convergindo para “garantir o acesso e a permanência de todas as
crianças, de todos os adolescentes, jovens e adultos em escolas de qualidade” (CURY,
2000, p. 44-45).

O crescente papel na política nacional


Como vimos até aqui, a história dos conselhos no Brasil passa por algumas
reformas de ensino, cada uma delas atendendo a interesses bem específicos, o que fez
com que os moldes dessa estrutura fossem alterados repetidas vezes. Com o passar
do tempo, porém, no Brasil, foram concedidos paulatinamente aos conselhos de
educação atribuições de ordem estratégica pertinentes ao planejamento e às políticas
educacionais.
Veja: desde os primeiros conselhos, a escolha da presidência era decorrente da
livre decisão do Poder Executivo, que designava pessoas de renome do ponto de vista
dos valores de ordem moral e científica e, também, conhecedoras dos problemas
referentes ao ensino (FONSECA, 1992). Esta característica permaneceu em todos os
conselhos posteriores, mediante respaldo legal.

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Já nos anos de 1920 e 1930, as mudanças no modelo de produção brasileiro,
partindo do modelo agrário para a industrialização, impulsionaram o fluxo das
populações rurais para as cidades, aumentando a demanda por escolarização, o que,
consequentemente, corroborou para a existência de um maior número de escolas.
No governo Vargas, na década de 1930, é criado o Conselho Nacional de Educação,
destinado principalmente para o ensino superior, sendo recriado pela lei 174/6, de
1936. De acordo com Ferreira (1992, p. 301), o conselho nacional da época
estava composto por intelectuais ligados a oligarquias rurais dos estados,
à Igreja Católica, ao exército e à indústria nascente. Os professores eram a
minoria de seus membros, cabendo maior representatividade aos formados em
medicina, direito e engenharia.

Bem; como você pode observar no quadro que apresentamos a seguir, durante as
décadas de 30 e 60 do século XX, vigeu o Conselho Nacional de Educação (CNE). Ao
longo das décadas de 60 e 90, o Conselho Federal de Educação. Já em 1961, a lei nº 4.024
transformou o Conselho Nacional de Educação em Conselho Federal de Educação.
Para que não nos estendamos demais nesse histórico, convidamos você a
ler a síntese (Quadro 1) de criação dos conselhos na esfera federal. Conheça essa
evolução.

Quadro 4.1: Evolução dos Conselhos de Educação instituídos no Brasil, no período de 1911-1994.
ANO DE CRIAÇÃO LEI REGULADORA DENOMINAÇÃO
Decreto nº 1.232-G, de Conselho Superior de Instrução
1891
02/01/91 Pública

Decreto nº. 8.659, de Conselho Superior de Ensino


1911
05/01/11

Decreto nº 16.782-A, de Conselho Nacional de Ensino


1925
13/01/25

Decreto nº 19.850, de Conselho Nacional de Educação


1931
11/04/31

Conselho Federal de Educação e


1961 Lei nº 4.024, de 20/12/64
Conselhos Estaduais de Educação
Conselhos Municipais de
1971 Lei nº 5692, de 11/0871
Educação
MP nº. 1.159, de 26/10/95
1995 (convertida na Lei nº Conselho Nacional de Educação
9.131, de 24/11/95)
Conselho Nacional de Educação e
1996 Lei nº 9.304, de 20/12/96 Conselhos Estaduais de Educação

Fonte: ELIAS SOBRINHO (2007).

A concepção do Conselho Federal de Educação, em 1961, coube a uma comissão


instituída pelo Ministro da Educação Clemente Mariani, composta por membros das
principais correntes de pensamento educacional da época: Fernando Azevedo, Anísio
Teixeira, Almeida Junior, Joaquim Faria Góes Filho e Celso Kelly. Apesar das discordâncias,
um ponto era comum entre os membros: a necessidade da descentralização da
Educação, defendida desde 1930, com base nas propostas da Associação Brasileira de
Educação (ABE).

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AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Saiba mais

ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EDUCAÇÃO (ABE)


Fundada em 15 de outubro de 1924, no anfiteatro de Física da Escola Politécnica, no Rio de Janeiro,
pelo Professor Heitor Lyra da Silva. Constituída como Sociedade Civil, sem finalidade lucrativa,
de Utilidade Pública, apartidária, pluralista e membro-nato do Conselho de Defesa dos Direitos
da Pessoa Humana. Em 1932, a ABE lançou o célebre Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova,
redigido por Fernando de Azevedo. Pela repercussão alcançada em nossos meios educacionais e
culturais, constituiu-se num acontecimento marcante na história da educação brasileira. Segundo
o site institucional da ABE (http://www.abe1924.org.br/), ao longo de sua atuação, a associação
promoveu diversas Conferências Nacionais de Educação, com educadores de todo o país, para
debater importantes questões educacionais. O pensamento da ABE influenciou na elaboração de
leis que traçaram diretrizes e bases da educação e de planos nacionais de educação.

Naquele momento, houve consenso quanto à necessidade de descentralização e


quanto à criação de um órgão que garantisse a unidade – o que abre a perspectiva para
a constituição de um sistema nacional de educação. O grupo de educadores citados
preconizava que o Conselho fosse constituído por pessoas com experiência e prática
em Educação, defendendo, para isso, que as indicações deveriam seguir eleições entre
os profissionais de ensino.
Saiba ainda que, em 1959, Carlos Lacerda interpôs outra proposição para que os Carlos Frederico
membros do conselho fossem escolhidos pelos órgãos de classe, o que gerou grande Werneck de Lacerda
(Rio de Janeiro, 30 de abril
polêmica. Com isso, a criação do CFE retratou, na época, o conflito e a acomodação
de 1914 - Rio de Janeiro, 21
de interesses que permearam a tramitação e a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases de maio de 1977)
da Educação Nacional (Lei nº 4024/1961). Jornalista e político
brasileiro. Foi membro
da União Democrática
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional Nacional (UDN), vereador
(1945), deputado federal
Como vimos, entre os anos de 1959 e 1961, muitas alterações foram feitas. Entre os (1947–55) e governador
resultados desse processo, em nossa primeira LDB, o Conselho seria agora constituído do estado da Guanabara
(1960–65). Fundador, em
por 24 membros nomeados pelo Presidente da República, por um mandato de seis
1949, e proprietário do jornal
anos, entre pessoas de notável saber e experiência em matéria de educação, garantindo Tribuna da Imprensa;
nele serem representadas as diversas regiões do país e os diversos graus de ensino e o criador, em 1965, da editora
magistério oficial e particular (Artigo 8.º, § 1º da Lei 4.024/61). Nova Fronteira. O fato que
marcou efetivamente seu
nome na História do Brasil
foi o de ter-se caracterizado
como o pivô do atentado
que provocou o suicídio do
presidente Getúlio Vargas na
manhã do dia 24 de agosto
de 1954.
(Texto adaptado de http://
pt.wikipedia.org/wiki/Carlos_
Lacerda.)

Figuras 4.7: Em uma das fotos mais famosas da História


política brasileira, Carlos Lacerda é carregado por militares da
Aeronáutica após o atentado que sofreu durante o Governo de
Getúlio Vargas.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 73

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Como avanço, essa lei trouxe, além da instituição do Conselho Federal de
Educação (art. 8º), a possiblidade de criação de Conselhos Estaduais de Educação
(art. 10) como órgãos colegiados da administração direta do Ministério da Educação
e das Secretarias de Educação estaduais, respectivamente. A institucionalização dos
conselhos estaduais corresponde à perspectiva de uma administração descentralizada
no setor educacional. Tal ação iniciou o processo que conduziu, posteriormente, a
implantação dos Conselhos Municipais de Educação, completando, assim, o círculo
da descentralização em nível estadual e municipal.

Conselhos para os anos de chumbo


Tudo muito bem! Como você sabe, no entanto, a LDB, aprovada no início dos anos
60, indicativo de que mudanças eram engendradas no seio da administração pública,
posteriormente cedeu lugar a um longo período centralizador, marcado pelo golpe
militar de 1964, que desestruturou o processo de democratização que vinha sendo
implantado no país.
Ali era imposto um novo regime político-institucional, cujo modelo era de
caráter “tecno-burocrático-capitalista”. Nesse período, os conselhos de educação
perderam as suas funções normativas. Com a lei nº 5.692/71, houve a concessão aos
conselhos estaduais da competência para delegar algumas de suas atribuições aos
seus congêneres organizados nos municípios que apresentassem condições propícias
para tal exercício. Com a decisão da nomeação centrada no Executivo, que ficou
fortalecido, restringiu-se a participação da sociedade civil.
Essa nova forma de nomeação dos conselheiros não mudará, mesmo quando da
extinção do CFE no Governo Itamar Franco, em 1994, por meio de Medida Provisória
(MP) nº 661/94. Logo após, outra MP, no governo de Fernando Henrique Cardoso,
mantém o modus operandi.
Já sobre o atual Conselho Nacional de Educação, ele foi criado pela lei nº 9.131/95.
Embora ainda mantenha algumas concepções que dificultam uma ampliação mais
efetiva da participação dos cidadãos comuns, o reestabelecimento desse fórum sobre
bases novas significou um avanço na legitimidade de suas decisões, o que amplia
gradativamente sua influência no campo da Educação e das políticas públicas em
geral (PELISSER, 2008).
Sendo assim, desde a sua criação no Brasil, em 1891/1892, os membros do Conselho
são indicados pelo Executivo, “dentre pessoas de notável saber e experiência em
matéria de Educação”. A escolha dos conselheiros que integram o CNE é feita mediante
consulta a entidades da sociedade civil que sejam relacionadas às áreas de atuação
de suas Câmaras. O Ministério da Educação divulga, por meio de portaria, a relação
das entidades que serão consultadas, para cada uma das Câmaras que compõem o
Conselho (Educação Básica e Educação Superior), bem como o prazo para o processo
de elaboração das listas.
Ainda sobre o atual CNE, vale comentar que houve uma descaracterização de seu
perfil como “órgão deliberativo e de coordenação”. Isso ocorreu em 1990, segundo um
texto aprovado na Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados.
O documento lhe atribuía, entre outras funções, a formulação e coordenação da
política nacional de Educação, de forma a articulá-la às demais políticas públicas.
Além disso, o CNE definiria as diretrizes e as prioridades para o Plano Nacional de
Educação e a sua expressão anual na Lei de Diretrizes Orçamentárias, promovendo o
acompanhando e a avaliação do processo de sua implementação.
Na verdade, o substitutivo que o senador Darcy Ribeiro apresentou ao projeto
original da LDB supervalorizou uma preocupação da não-interferência da diretriz
federal na autonomia das entidades Federais, Estaduais e Municipais. Ao fim e ao
cabo, a descaracterização dessas funções e atribuições destinou ao CNE um papel

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AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

consultivo, em legislação inclusive anterior (1995) à aprovação da própria LDB. Ali,


houve uma intenção explícita de concentrar poderes nas mãos do órgão executivo, no
caso, o Ministério da Educação.

Conselhos de Educação: funções, competências e


responsabilidades atuais
No início desta aula, ficou claro que trataríamos de conselhos. Partimos do mais
geral para o mais específico; deixamos claro a que tipo de conselhos estávamos nos
referindo. Possibilitamos a você, estudante, uma releitura desde os tempos do Império.
Agora, nesta seção da aula, vamos nos debruçar mais especificamente sobre os
Conselhos de Educação, analisando suas funções, competências e responsabilidades
atuais.
Voltemos, por um instante, a pensar nas últimas etapas que listamos sobre a
Lei de Diretrizes e Bases da Educação no Brasil. Apesar das restrições político-
administrativas estabelecidas na LDB – lei nº 9394/96 –, essa lei abre margem para que
esses colegiados se configurem como órgãos normativos dos respectivos Sistemas de
Ensino. Com isso, os colegiados possuem a competência de regulamentar, mediante
atos normativos, as mais diversas questões, como autorização de funcionamento e
reconhecimento de estabelecimentos de ensino e de seus cursos; criação de escolas
estaduais e municipais; interpretação e aplicação da legislação; regulamentação
dos diferentes graus e modalidades de ensino; currículos; transferência de alunos;
adaptação de estudos; regimento escolar; regularização de vida escolar etc.
Veja: a LDB, no parágrafo 1º do seu artigo 9º, diz: “Na estrutura educacional
haverá um Conselho Nacional de Educação, com funções normativas e de supervisão
e atividade permanente criado por lei”. Consequentemente, ratificando e mantendo
o que já determinava a lei nº 9.131/95.
Também a mesma LDB, em seu artigo 10º, atribui aos estados competência para
baixar normas complementares para seus sistemas de ensino – papel que cabe ao
Conselho Estadual de Educação, além de outras atribuições que lhe são cometidas.
Reforça-se, assim, o papel dos conselhos estaduais como organismos normativos
dos sistemas de ensino dos estados. Suas normatizações deverão ser seguidas pelas
unidades administrativas da área educacional no campo do executivo estadual, como,
por exemplo, as Secretarias de Educação.
Conforme você deve estar percebendo, entre as funções de um Conselho de
Educação estão a proposição, o acompanhamento e a avaliação de políticas. Há ainda
a descentralização de decisões, a fixação de princípios e das diretrizes educacionais
que orientem, objetivem e balizem os planos de educação nas diferentes esferas da
administração.
Devem ainda os conselhos minimizar os eventuais prejuízos ocorridos em razão da
descontinuidade da ação governamental, por meio da fixação de posições doutrinárias
sobre as principais questões educacionais. Essas ações, note, podem direcionar-se não
somente ao público em geral, como também às autoridades e ao professorado, ou
seja, servindo como orientadoras da comunidade.
Para além disso, é da competência dos Conselhos a solução de questões para as
quais seu pronunciamento estabeleça mandamentos e formas de procedimentos para
assuntos educacionais. Por regulamentarem correções, ações em curso e proposições
futuras, os Conselhos, como base na reflexão coletiva, fundamentam-se nos princípios
maiores da Educação e do Direito Social, levando em consideração não somente a
realidade educacional da atualidade, mas também as perspectivas da sua melhoria a
médio e longo prazos.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 75

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Você deve imaginar que, para que tudo isso seja possível, um conselho deva gerar
condições internas para a autonomia de suas decisões, as quais, cremos, deverão
sempre refletir os interesses mais dignos e duradouros da Educação, em contraposição
aos modismos e interesses momentâneos.

Multimídia
Para que você possa aprofundar o conhecimento sobre as ações dos conselhos de educação de nosso
país, sugerimos a visita aos sites do CNE, cujo acesso se dá pelo portal do MEC (http://portal.mec.gov.
br/index.php?option=com_content&view=article&id=14302%3Acne-missao&catid=323%3Aorgaos-
vinculados&Itemid=754) e pelo site do Fórum Nacional de Conselhos Estaduais de Educação
(FNCE) (http://fnce.org/).
Nesses endereços, você poderá obter mais informações sobre a missão dos órgãos, suas atribuições,
compromissos, regimentos e formas de atuação compartilhada.

Acrescentamos que, para evitar que um Conselho de Educação venha a se tornar


um órgão puramente burocrático, cabe-lhe diretamente (e a todos nós, indiretamente)
construir uma reflexão sobre a sua função de responder aos desafios dos dias atuais
na esfera da Educação.
Em trabalho de pesquisa realizado em 2008, acerca da influência dos Conselhos
Municipais de Educação no encaminhamento das Políticas Educativas, Tarcísio Luiz
Pereira evidenciou que alguns desses órgãos passaram efetivamente a intervir nas
ações da educação municipal. Segundo o autor, estão se constituindo num espaço
privilegiado de debates e reflexões entre os diversos agentes e parceiros que incidem
sobre a sua composição e que fazem parte dos destinos da educação local.
Cabe ainda observar, com base em Cury (2000), que, no âmbito da educação e da
escola, há vários tipos de conselhos, com suas respectivas funções e competências,
que funcionam junto às escolas e às instâncias da administração do ensino.

Observe o quadro seguinte:


Quadro 4.2: Conselhos – funções e competências.
FUNÇÃO/COMPETÊNCIA
CONSELHO

Avaliar a evolução de um estabelecimento como um


Escolar
todo e expressar a participação da comunidade.

De Classe Acompanhar o rendimento escolar dos estudantes.

Controlar o dinheiro público investido na


De Controle Fiscal e Social
manutenção e desenvolvimento da Educação.
Órgãos colegiados, de caráter normativo, deliberativo
De Educação (Municipal, Estadual e consultivo que interpretam e resolvem, segundo
e Nacional) suas competências e atribuições, a aplicação da
legislação educacional.
Proteger e assistir crianças e adolescentes, seja
Tutelar de Menores quanto à sua vida social em geral, seja quanto ao seu
direito de estar na escola.
Fonte: ELIAS SOBRINHO (2007).

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AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Portanto, o conselho deve atuar no estabelecimento de doutrina sobre


as matérias que são de sua competência, ao mesmo tempo sobre casos e
experiências, essenciais para a avaliação de suas posições e deliberações.
Dessa forma, o conselho acaba por assumir a forma/atribuição de órgão colegiado
que, mediante suas manifestações e ações, visa a demarcar a sua capacidade como
órgão não apenas técnico, mas político e de Estado.
Deste modo, vemos que os conselhos são órgãos que, por natureza, ao tratarem
de assuntos em nome da sociedade civil, devem ser estruturados como órgãos de
Estado. Mesmo assim, quase todos eles ainda são, na verdade, órgãos de governos.
Perceba que essa aparente distorção pode prejudicar sua condição de constituírem-se
em fóruns representativos da vontade plural e de deliberação democrática.
É...nada é perfeito! No que diz respeito à autonomia, embora ela seja propalada,
ainda é restrita às funções e às competências dos conselhos. Ainda há muito o que
avançarmos na esfera burocrática, uma vez que esses organismos integram a estrutura
administrativa do governo.

Vaughan Willis

Figura 4.8: No grande labirinto da burocracia, é preciso que


tenhamos muita atenção para que os conselhos de educação não
se tornem meros entes formais e não percam de vista o retorno
que se destinam a oferecer à sociedade como um todo.

Atividade
Propomos a você que, individualmente ou tomando parte de um grupo, pesquise, junto ao
Conselho que interfere de forma mais próxima sobre a sua realidade de gestor escolar, alguns
aspectos que ora elencamos:
• a esfera ou sistema por ele regulado;
• a composição desse conselho (quantitativa e qualitativa);
• as normatizações (deliberações, resoluções ou pareceres) que mais impactam nos seus processos
de gestão;
• suas formas de organização interna;
• as atribuições que mais desempenha;
• as formas de publicização de suas decisões.

Além disso, procure saber sobre o cronograma de reuniões e os critérios de escolha dos membros
e da presidência. Identifique como se dá (caso se dê) a participação da população em relação ao
conselho que você escolheu.
Achamos interessante que você assista a uma seção de conselho e entreviste, pelo menos, dois
conselheiros desse corpo colegiado, perguntando-lhes sobre o que pensam de seu papel como
conselheiros.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 77

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COMENTÁRIO
Nesta atividade, interessa-nos que haja o conhecimento prático e efetivo sobre os diversos aspectos
que envolvem a existência de um conselho, inclusive suas limitações (físicas, logísticas, políticas e
jurídicas). Também pretendemos que se dê uma aproximação dos gestores em relação às decisões
que, uma vez tomadas, passam a influenciar a organização de todo um sistema educacional.
Igualmente, desejamos despertar e obter percepções e avaliações sobre o grau de democratização
e publicização das decisões tomadas nesses fóruns e as formas pelas quais as discussões e as
decisões são produzidas pelos seus integrantes. Sobre esses últimos, espera-se uma caracterização
dos perfis, na perspectiva de que se estabeleça uma relação dos mesmos com a Educação.

Falando com você, gestor...


Esperamos que você tenha captado o contexto dos Conselhos de Educação em
nosso país, principalmente do avanço que sua existência gradativamente passou a
significar para que os mecanismos de democratização e participação no âmbito da
Educação pudessem ser ampliados. Muito há ainda a prosperar, mas as conquistas
que já discutimos e que estão demarcadas na Constituição Federal e, em âmbito da
Educação, na LDB, abriram caminho para que esses fóruns colegiados começassem a
fazer parte da cultura de nosso país.
As decisões tomadas nesses espaços não são neutras, pois refletem os campos
de interesses que existem na sociedade, demarcando disputas e acordos políticos,
econômicos, culturais e sociais que permeiam a história brasileira. Nem sempre a
articulação dos sistemas é pacífica, e há confrontos entre as decisões dos diferentes
conselhos, que ora ocorrem entre conselhos de diferentes esferas administrativas
(Federal, Distrital, Estaduais e Municipais) e ora acontecem entre entes congêneres
desta imensa federação (decisões diferenciadas entre estados ou entre municípios),
que são registrados na história de existência dos conselhos.
Você deve ter percebido que isso faz parte da dialética que se estabelece, por um
lado, entre os movimentos de centralização/descentralização de poderes e decisões
e, por outro, entre a legitimidade do grau e das perpsectivas de representação/
participação no contexto democrático vigente.
Na próxima aula, partiremos para outra escala de observação e análise, que
também movimenta as ideias de centralização/descentralização e representação/
partcipação. Trataremos dos conselhos escolares e dos sentidos que a eles são
atribuídos na gestão das unidades educacionais. Ansiamos que sua curiosidade e
interresse continuem firmes.
Até lá!

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AULA 4 – O PAPEL DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS ÂMBITOS NACIONAL, ESTADUAL E MUNICIPAL

Resumindo
Nesta aula, buscamos contextualizar os Conselhos de Educação, compreendendo suas formas
e espaços de atuação e, também, suas responsabilidades e limites. Considerando-se que os
conselhos, na educação brasileira, têm existência demarcada desde o Período Imperial, a trajetória
desta aula foi construída de modo que permitisse a você realizar uma leitura das atribuições dos
conselhos e de suas definições e escalas, tendo por base os níveis federal, estadual e municipal.
Para melhor abordar os conselhos, foi discutida a ideia de espaço público e o diálogo entre os
modelos de democracia – representativa e participativa. O aspecto da descentralização na
constituição da gestão, visando aproximá-la das realidades e necessidades locais e, ainda, das
demandas sociais e educacionais existentes também permeou nosso estudo.

Bibliografia consultada
CURY, Carlos Roberto Jamil. O Conselho Nacional de Educação e a gestão democrática.
In: Oliveira, Dalila Andrade (org.). Gestão democrática da educação: desafios
contemporâneos. Petrópolis: Vozes, 1998.
___________. Os conselhos de educação e a gestão dos sistemas. In: FERREIRA. Naura
Syria Carapeto. AGUIAR. Márcia Ângela de S. (orgs). Gestão da Educação: impasses,
perspectiva e compromissos. São Paulo. Cortez, 2000, p. 43-60.
ELIAS SOBRINHO, Severino. Papel do Conselho Estadual de Educação da Paraíba (CEE/
PB) como órgão normativo do Sistema Estadual de Ensino no período de 1962-2002. João
Pessoa: UFPB, Dissertação de Mestrado: PPGE, 2007. 264p.
FERREIRA, M. G. Conselho Federal de Educação: o coração da reforma. In: Jacques
Velloso, Guiomar Namo de Mello, Lílian Wachowicz e outros (orgs). Estado e Educação.
Campinas, SP: Papirus/Cedes; Ande, Anped, 1992 (Coletânea C.B.E).
FONSECA, D. M. da. O pensamento privatista em educação – Campinas, SP: Papirus,
1992 . (Coleção Magistério: Formação e trabalho pedagógico).
FURRER, Luiz E. Democracia não participativa. 2005. Disponível em:
<http://www.advogado.adv.br/artigos/2006/luizernestofurrer/democracianaoparticipa
tiva.htm >. Acesso em: 24/03/2010.
HOUAISS, A. Dicionário Eletrônico da língua portuguesa. Versão 1.0. São Paulo: Editora
Objetiva Ltda., 2001.
PELISSER, Josival Basílio. O Conselho Estadual de Educação na era Lerner: Secundação
e Coonestação das Políticas Públicas para a escola paranaense. Curitiba: UFPR.
Dissertação de Mestrado: PPGE, 2008, 192p.
PEREIRA, Tarcísio Luiz. Conselhos municipais de educação: desafios e possibilidades na
gestão democrática de políticas educativas. Presidente Prudente: Unesp. Dissertação
de Mestrado:PPGE, 2008, 205p.
SANTOS, Boaventura de Souza. Democratizar a democracia: os caminhos da democracia
participativa. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2002, 678p.
TEIXEIRA, Lúcia Helena G.. Conselhos Municipais de Educação: autonomia e demo-
cratização do ensino. Cadernos de Pesquisa, v. 34, nº. 123. São Paulo: Fundaç ão Carlos
Chagas, 2004.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 79

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AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

Aula 5
Os conselhos escolares e suas representações

Meta

Discutir sobre as origens e os diversos aspectos dos Conselhos, relacionando-os,


no âmbito escolar, ao processo de democratização da sociedade civil.

Objetivo
Esperamos que, após o estudo desta aula, você seja capaz de identificar as possíveis
contribuições dos conselhos escolares à gestão das unidades educacionais no âmbito
de um regime democrático.

Requisitos
Para o mais completo aproveitamento desta aula, é importante que você tenha
a Aula 4 bem compreendida. Os conceitos trabalhados na aula anterior dialogam
intimamente com estes que lhe apresentaremos a seguir.

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AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

Consulo... Consulere... Consus... Conselho...


Conselhos...
Segundo o professor Jamil Cury, sobre o qual lemos bastante na aula passada,
o verbo consulo/consulere articula-se a uma mítica raiz etimológica greco-romana.
Conta o mito que Consus era o deus romano protetor dos grãos plantados sobre a
terra. Seu altar localizava-se no Circo Máximo, em Roma, cujas ruínas podem ser
visitadas até hoje, próximo ao antigo Fórum Romano.

Christa Richert

Christa Richert

Figuras 5.1 e 5.2: No panteão dos deuses greco-romanos, Consus é muitas vezes
representado como a própria colheita. Está ainda relacionado ao deus Poseidon e ao
Di Consentes, o “Conselho dos Deuses”, que auxiliava Júpiter em suas decisões.

Consus, portanto, está relacionado à cultura pela via da agricultura, isto é, no


sentido de revolver o terreno e cultivar uma planta. O nome do deus era invocado
para proteger os grãos dos rigores do tempo e da presença de parasitas.
De um lado, portanto, a origem do termo tem a ver com os grãos semeados na
terra. Esses cereais, tratados por analogia, são entes fundamentais para a reprodução
das condições materiais da existência social.
Veja: o trabalhador que cultiva a terra por meio de sementes quer ver o resultado
de sua produção. O cultivo árduo da terra pode resultar na boa safra, a qual, também
em seu momento, necessita de cuidados especiais.
Ao mesmo tempo, ela depende de temperaturas necessárias ao crescimento dos
grãos. O excesso de frio ou calor poderia comprometer a colheita. Consus, portanto,
era tão acolhedor na moderação e no comedimento quanto contrário aos seres que
vivem graças à nutrição retirada da seiva alheia.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 83

ARE.indb 83 3/1/2011 11:28:43


Como nasceram os conselhos?
Na Aula 4, já abordamos alguns aspectos dos processos de constituição dos
Conselhos. Agora é chegada a hora de nos aprofundarmos um pouco mais no
assunto.
As origens e naturezas dos Conselhos são muito variadas e podem ser confundidas
com a história da democracia e da política. Na Bíblia, por exemplo, já há registros de
conselhos, pois Moisés foi aconselhado a reunir 70 sábios para ajudá-lo a governar
Cidade-Estado o seu povo. Os conflitos na constituição das Cidades-Estado, entre os séculos IX e
São assim consideradas
VII a.C., eram resolvidos de forma coletiva, por meio de encaminhamentos públicos.
as regiões exclusivamente
controladas por uma Também faz parte dos registros históricos a organização dos clãs dos visigodos.
cidade, onde fica a sede

Konstantinos Dafalias
do poder constituído. Na
Antiguidade, as Cidades-
Estado eram independentes
do ponto de vista político
e administrativo, sendo
comuns na Grécia
Antiga. Atualmente,
este termo é utilizado
para designar cidades
que se transformaram
em minúsculos países,
autossuficientes do ponto de
vista político. São exemplos:
na Itália, Vaticano e Mônaco.
Singapura, na Ásia, também
Figura 5.3: Ruínas da acrópole da Antiga Cidade-Estado de Atenas, na Grécia.
considerada referência por
seu padrão econômico,
insere-se no grupo das Como você pode notar, a concepção de conselhos é anterior à organização do
Cidades-Estado.
Estado, haja vista que surgem como forma de organização representativa do poder
político nas Cidades-Estado.

Saiba mais
Conselhos pelo mundo
A mais ampla representação de conselho é atribuída à Comuna Italiana (século X). Até a atualidade,
há, na administração das cidades italianas, o Conselho Comunal (Consiglio Comunale). Esse órgão
se assemelha ao que conhecemos aqui como Câmara dos Vereadores. A escolha dos conselheiros,
porém, é feita por meio da participação direta da comunidade local.
Outro exemplo de forte participação da comunidade na gestão pelas vias de um conselho é a
Comuna de Paris, no século XIX. Ainda que tenha tido uma breve duração – dois meses, até ser
debelada –, pode ser considerada uma experiência significativa de autogestão de uma comunidade
urbana.
No século XX, outras formas de gestão por conselhos surgem. Exemplos disso são os conselhos de
fábrica, os conselhos de operários (agregando representantes de diversas fábricas), os conselhos
populares e, mesmo, mais recentemente, os fóruns populares.
Esses modelos se constituem como canais de participação popular, fazendo a interface entre
classes e entre Estado e sociedade. Podem promover, também, a cogestão das políticas públicas
em prol do interesse geral.

84 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

Já no cenário brasileiro, no Regime Monárquico e mesmo mais tarde, no


Republicano, viam-se os conselheiros como ilustres autoridades. Logo, os que eram
oriundos do povo e, portanto, detentores de saberes populares, não eram considerados
conselheiros.
Na República, a gestão da “coisa pública” era realizada pela elite e, até a década
de 1990, valorizavam-se muito os conselhos de notáveis, sobretudo nos campos da
educação, saúde, cultura e assistência social (MEC, 2004).
Essa tendência só começou a ser invertida ao longo da década de 1980, com a
redemocratização do país e as exigências populares por participação e exercício de fato
da democracia. A partir desse momento, pudemos constatar um amplo movimento
em defesa da participação popular na gestão pública.
No final da década, como parte dos debates da nova Constituinte, foram
introduzidos os conselhos gestores na esfera das políticas públicas. Surgem aí,
também, os conselhos gestores setoriais. Nessa reconfiguração do Estado, o que temos
é uma maior e mais efetiva participação de diferentes representações da sociedade
nos espaços de decisão.
Veja o que diz o MEC:

os conselhos são uma estratégia privilegiada de democratização das ações do


Estado. Temos conselhos municipais, estaduais ou nacionais, responsáveis pelas
políticas setoriais nas áreas da educação, da saúde, da cultura, do trabalho, dos
esportes, da assistência social, da previdência social, do meio ambiente, da ciência
e tecnologia, da defesa dos direitos da pessoa humana, de desenvolvimento
urbano. Há conselhos atendendo a categorias sociais ou programas específicos.
Inclusive ocorrem conselhos associativos de secretários estaduais e municipais
de diversas áreas (na educação, temos o Consed e a Undime), conselhos de
universidades (Andifes e outros, segundo as categorizações das universidades).
Há também conselhos que tratam de programas governamentais específicos,
como na área da educação, são exemplos os conselhos da merenda escolar e do
Fundef (MEC, 2004, p. 17).

O Conselho no âmbito escolar Ilker

Até aqui, ao longo desta e da última aula, você estudou


sobre os Conselhos em um nível bastante amplo. Na aula
passada, dialogamos sobre os Conselhos Federal, Estadual e
Municipal. Desta vez, vamos refletir sobre os conselhos no
interior do espaço escolar.
Como isso se dá? A que tempo de história da educação se
atribui o início da existência dos conselhos?
Quais são as formas de conselhos institucionalizadas na
escola? E Conselho Escolar, para que serve, afinal?
Ao conversarmos sobre o papel do Conselho Escolar (ou
dos Conselhos Escolares), tomaremos por base o sentido da
parceria e, portanto, o de caminhar juntos, em cooperação.
Em nosso entendimento, a cooperação é a base de tudo.
Foi por isso que perguntamos: para que serve o Conselho Figura 5.4: Para que efetivamente sirvam à
Escolar? Agora vamos ainda além: a quem servem esses comunidade escolar, os Conselhos devem exercer
conselhos? sua função, pautando-se na ideia de redes de
cooperação.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 85

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Atribuições

Antes de mais nada, o professor Jamil Cury (2001) alerta que são diversas as
denominações dadas aos Conselhos. No entanto, privilegia-se aquela que os define
como órgãos colegiados. E, como tal, suas atribuições são também diversas, mas têm
como características os aspectos normativos, consultivos e deliberativos.
A apresentação desse formato básico está intimamente ligada ao que estabelece
o ato legal de criação de cada conselho. Podem ser características que aparecem de
forma conjunta ou mesmo isoladas.
Tendo esses princípios como norteadores e caracterizadores da existência dos
conselhos, vamos relembrar algumas de suas atribuições?
O Conselho Federal e os Conselhos Estaduais e Municipais de Educação são esferas
colegiadas, que têm funções normativas, deliberativas e consultivas. Eles interpretam
e encaminham, de acordo com suas atribuições, a aplicação da legislação educacional
em âmbito nacional ou local.
Há, também, outros conselhos, como, por exemplo: os Conselhos de Controle
Fiscal e Social, que se dedicam a controlar a verba pública investida na manutenção
e no desenvolvimento da Educação; os Conselhos Tutelares, previstos pelo Estatuto
da Criança e do Adolescente (ECA) e que têm por objetivo a proteção e assistência
às crianças e adolescentes. No âmbito administrativo, cabe registrar a existência
do Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e da União Nacional de
Dirigentes Municipais de Educação (Undime).
Somando-se a esses conselhos, há um que tem sua existência bem marcada dentro
do espaço e do cotidiano das instituições de ensino, sejam elas de caráter público
ou privado. Trata-se do Conselho de Classe. Esse visa a acompanhar o desempenho
dos estudantes, suas trajetórias escolares e seus processos de desenvolvimento. É um
órgão colegiado, com caráter consultivo e deliberativo.
Mas, poderia haver na escola um conselho mais plural que representasse os
anseios dos diferentes interessados no processo educacional? Que tal pensarmos isso
por meio de uma atividade?
Porém, antes de prosseguirmos, pedimos a você que registre em seu caderno de
anotações ou em seu arquivo de estudos no computador algumas informações sobre
o conselho escolar da instituição onde atua, caso esse órgão exista. Procure registrar
desde quando existe o Conselho Escolar; como ele se organiza e por quem é formado;
se ele se reúne periodicamente, qual é a frequência dessas reuniões; caso essa não
seja uma prática regular, quando e em que situações o conselho se reúne; como você
caracteriza a existência do Conselho Escolar na instituição em que é gestor.
Agora, se na sua escola ainda não existe o Conselho Escolar, procure lembrar-se
de um colega seu, também gestor, e faça esse levantamento com ele. Registre tudo,
mencionando que se trata de outra escola. Esses registros serão úteis para outras
reflexões que proporemos mais adiante.

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AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

Conselhos Escolares: espaços de parcerias e de


exercício da democracia

Mas como se pode mudar essa escola? A existência de um Conselho resolveria? E


o que é o Conselho Escolar?
Agora que você já fez o exercício de pensar um pouco sobre os Conselhos Escolares
e seu papel, vamos ver mais a fundo como essa instância que, como você sabe, é
consultiva, deliberativa, fiscalizadora e mobilizadora, organiza-se no espaço escolar.
De início, é importante compreender a composição do Conselho Escolar. Os
segmentos da comunidade escolar têm seus representantes: pais, estudantes,
professores e funcionários. Esses representantes devem ser escolhidos pela própria
comunidade escolar, elegendo, cada um, o representante do seu próprio segmento,
ou seja, todos os responsáveis pelos estudantes têm o direito a votar no pai / mãe que
vai representá-lo.
Os diretores da escola também são membros do conselho. Somente o diretor, por
ser membro nato, não precisa ser eleito.
As regras para eleição dos conselheiros devem ser estabelecidas pela própria escola
ou pela Secretaria de Educação do estado ou do município ou, ainda, da instituição
mantenedora, caso haja alguma. Tal eleição deve ser fundamentada em regras que
tenham como princípio a transparência e a democracia.
Muito bem: realizadas as eleições, qual o passo seguinte?
Saiba: é responsabilidade do Conselho Escolar zelar pela manutenção da escola
e acompanhar as ações dos diretores escolares, de forma a assegurar a qualidade de
ensino e a boa gestão escolar, de acordo com os princípios da democracia.
Leia o parágrafo anterior novamente. Leia-o até que tenha realmente compreendido
a importância do assunto de que estamos tratando.
Agora vamos adiante: para que essa finalidade seja alcançada pelos conselhos, é
de responsabilidade dos conselheiros debater em reuniões o projeto pedagógico com
a equipe pedagógica e de direção e, ainda, com o corpo docente da escola. É preciso
ainda que participem de sua construção, além de atuar como instância deliberativa

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 87

ARE.indb 87 3/1/2011 11:28:48


no que se refere à aplicação dos recursos destinados à escola. Tudo isso, além de zelar
pelas questões administrativas e pedagógicas.
Dessa forma, o Conselho Escolar é organizado de acordo com uma estrutura
colegiada, sendo não só um canal de comunicação e de participação, mas também de
gestão da própria escola. Já as atribuições dos Conselhos de Escola e as orientações
para seu funcionamento e composição, essas são estabelecidas por um regimento
comum a toda a rede pública de ensino.
Além desse regimento geral do sistema de ensino, no entanto, é interessante que
cada escola tenha autonomia para elaborar o seu regimento interno. Esse regimento
deve levar em consideração a realidade local e suas demandas. Deve, também, estar
em consonância com o MEC e com a legislação vigente.

Multimídia
É importante que você saiba que o MEC, visando fortalecer e acompanhar o papel desempenhado
pelos conselhos no dia a dia das escolas, tem sob sua gestão o “Programa Nacional de Fortalecimento
dos Conselhos Escolares: trajetória, reflexões e desafios”. Participam do Programa o Conselho
Nacional de Secretários de Educação (Consed), a União Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educação (Undime), a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), o Fundo
das Nações Unidas para a Infância (Unicef), a Organização das Nações Unidas para a Educação, a
Ciência e a Cultura (Unesco) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
Para conhecer mais sobre o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares,
acesse o site <www.mec.gov.br> e procure por “Conselhos Escolares”, ou vá direto ao link http://
portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12384:conselhos-escolares-
apresentacao&catid=316:conselhos-escolares&Itemid=655 - acesso em 27/5/2010.
Lá você terá a oportunidade de encontrar um vasto material que compreende a legislação
pertinente, os objetivos, além das publicações sobre os conselhos escolares. Estão organizados
em um caderno introdutório, destinado aos dirigentes e técnicos das secretarias de educação, e
seis outros cadernos, destinados aos conselheiros escolares. São eles:
Conselhos Escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação pública – destinada aos
dirigentes e técnicos das secretarias de educação e busca compreender o significado dos conselhos
na gestão da educação pública;
Caderno 1 – Conselhos Escolares: democratização da escola e construção da cidadania;
Caderno 2 – Conselho Escolar e a aprendizagem na escola;
Caderno 3 – Conselho Escolar e o respeito e a valorização do saber e da cultura do estudante e da
comunidade;
Caderno 4 – Conselho Escolar e o aproveitamento significativo do tempo pedagógico;
Caderno 5 – Conselho Escolar, gestão democrática da educação e escolha do diretor;
Caderno de Consulta – Indicadores da Qualidade na Educação.
Esses cadernos, elaborados pelo Ministério da Educação, são uma contribuição ao debate e ao
aprofundamento do princípio constitucional da democracia na gestão da educação. A ideia é
que se possa estimular o debate entre os diferentes atores da educação e, sobretudo, entre os
membros dos Conselhos Escolares.
Nesta aula, também já citamos a existência do Conselho Nacional de Secretários Estaduais de
Educação (Consed) e da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime). No
endereço desses fóruns, você poderá encontrar outras informações extremamente pertinentes
às questões da difusão de espaços democratimente organizados nas escolas. Visite <http://www.
consed.org.br/> e <http://www.undime.org.br/htdocs/index.php>

Para entendermos como se organizam os conselhos dentro do espaço escolar,


é importante saber como surgiram os conselhos ligados ao campo da Educação e o
papel que vêm desempenhando ao longo de sua existência. É importante, também,
considerar a distinção existente entre os conselhos na gestão da educação e os
conselhos na gestão das instituições de ensino, lembrando que o Conselho Escolar
constitui uma estratégia para o exercício do princípio institucional da gestão
democrática da educação pública.
Como você já estudou, a configuração dos conselhos é variável. Isso não é
diferente com os Conselhos Escolares e depende do que determina cada município e
estado que os têm implantado. Por isso, é essencial que siga o Regimento Comum de
cada rede de ensino.
88 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 88 3/1/2011 11:28:48


AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

As funções de um Conselho democrático

Embora os Conselhos Escolares possuam papéis consultivos, deliberativos,


normativos e fiscais, segundo Antunes (2002), são consideradas mais frequentes as
funções consultiva e deliberativa. Ainda assim, para que fique tudo mais claro, vamos
definir todas elas.
A primeira função do Conselho Escolar destina-se à de consulta, como aponta a
própria nomenclatura. Ou seja, o conselho é consultado sobre as situações vividas
na escola e cabe a ele sugerir soluções que poderão ou não ser encaminhadas pela
direção.
A função deliberativa, por sua vez, trata da força de atuação e poder nas escolas,
isto é, suas atribuições na definição dos rumos a serem seguidos pela gestão escolar.
Agora veja: se a primeira função privilegia a consulta, a opinião, a segunda enfatiza
a decisão, a deliberação. Reflita.
Como você pode notar, quando deliberamos sobre a aplicação da verba ou sobre
a organização e o funcionamento da escola, estamos tomando uma atitude de maior
peso do que quando apenas emitimos opiniões sobre a aplicação das verbas ou sobre
o regimento que se pretende modificar. Há um peso maior na deliberação do ponto
de vista da participação política decisiva na gestão.
Já a função fiscalizadora visa a supervisionar e aprovar a prestação de contas, por
meio de uma ação fiscalizadora.
A última função, a mobilizadora, destina-se a apoiar e promover situações que
visem a mobilizar a comunidade escolar em prol de um determinado objetivo.
O Conselho de Escola é o lugar onde se discute e delibera sobre as demandas da
instituição e, até mesmo, sobre suas reivindicações. Uma vez deliberada, determinada
questão é encaminhada à direção da escola para ser executada.

Atenção
A ação deliberativa do Conselho Escolar não é a de legislar, mas a de sugerir algo ou dar subsídios
para que a direção escolar tenha melhores condições de elaborar ou propor adaptações às normas.
Isso deve ser feito com base em princípios pedagógicos e ações administrativas comuns.

Ao implementar e vivenciar a prática dos Conselhos Escolares, é fundamental ter


em mente que esta é uma instância deliberativa e de decisões coletivas, inclusive
tendo o direito de participar dessas decisões, ainda que sem direito a voto, todos
os outros indivíduos da comunidade escolar que não foram eleitos para compor o
Conselho de Escola. Dessa forma, é importante reconhecer o Conselho de Escola
como uma instância capaz de transformar a história da instituição escolar e, ainda,
as relações com a comunidade. E tudo isso se faz com participação!

A participação como exercício da democracia


São diversos e múltiplos os espaços da participação na nossa sociedade e nas
nossas vidas cotidianas. Também são múltiplos e diversos os espaços do exercício da
democracia.
Uma discussão conceitual sobre democracia nos permite aprofundar as
especificidades e configurações de uma democracia participativa e de uma democracia
representativa.
Aqui, nesta aula, estamos tratando das duas. O exercício democrático da
existência de Conselhos Escolares nos permite adentrar os meandros do caráter da

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ARE.indb 89 3/1/2011 11:28:49


representatividade e, também, da participação. Lembremos que podem participar dos
Conselhos todos os sujeitos da comunidade escolar que assim o desejarem, ainda
que nem todos tenham direito a voto. Votam, somente, os representantes eleitos
pela comunidade escolar, em cada um de seus segmentos, para os representarem no
Conselho Escolar, além da direção da escola que tem o assento como membro nato.
Mas, voltando à nossa conversa sobre as formas de participação, podemos fazê-la
na igreja, no clube, no trabalho, na internet, enfim... em tantos lugares...
Nesses espaços, estamos nos formando, se entendermos que nos formamos
e aprendemos a cada dia a partir das mediações e das interações das quais
participamos.
Agora note: um lugar realmente privilegiado para essa participação e formação é
a escola!
Mas o que estamos ensinando e aprendendo nessa instituição, a partir dos nossos
diferentes lugares de relação com ela?
Pois é!... tudo faz parte do exercício da democracia. E democracia é algo que se
aprende vivenciando-se, praticando-se.
Mas não vamos aqui nos vestir de uma postura ingênua. Muitas vezes, essa
democracia tem os limites colocados pelos sistemas ou pelas redes de ensino aos
quais a escola está subordinada. E quando isso ocorre, a gestão da escola precisa lidar
entre a democracia exercida pela representatividade escolar por meio do Conselho e
as leis e normas que lhe chegam pelas vias administrativas.
Além desses, outro limite que também pode existir para o pleno exercício da
democracia dentro das instituições escolares está intimamente relacionado com a
gestão praticada na escola. Gohn (2008), ao abordar a organização e o funcionamento
de Conselhos Escolares, ressalta que a tradição dos conselhos na área de Educação
não criou uma memória muito positiva. Infelizmente, houve e há ainda colegiados
manipulados por diretoras(es) despóticas(os) que acabam por legitimar os interesses
da administração da escola. Há conselhos que só convocam os pais para reclamarem
de seus filhos, pedir-lhes ajuda financeira para festas, reformas, ou para colaborarem
como mão de obra em mutirões, etc. Ou seja, conselhos democráticos, cidadãos,
participativos, com força política, são raros e exceções, a despeito de toda parafernália
de apoio legal que a legislação lhes concede na atualidade. Por isso, alertamos,
inicialmente, para a necessidade de se qualificar a participação, mormente quando
institucionalizada em estruturas colegiadas. Com isso, você deve saber que apenas a
existência da estrutura não garante de imediato a alteração nas formas tradicionais,
autoritárias de gestão, para formas mais democráticas. É preciso realmente dar
sentido e significado à participação, tanto coletiva quanto individualizada (GOHN,
2008, p. 106).
Relendo Freire (1997), permitimo-nos afirmar que é preciso haver coerência entre
discurso e prática; entre o que se anuncia e o vivido dentro dos muros escolares. E
a prática gestora democrática, referendada pela atuação séria do Conselho Escolar,
precisa estar atenta a isso.
Dialogando, ainda, sobre o exercício da democracia, seja considerando-se as
veias da representatividade ou da participação, precisamos ter ciência de que toda
mudança é motivo de reflexão e, muitas vezes, de resistências para quem precisa vivê-
la. Segundo Freire, mudar é difícil, mas é possível (FREIRE, 1997, p. 88).

90 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 90 3/1/2011 11:28:49


AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

Saiba mais
O MESTRE PAULO FREIRE
Paulo Reglus Neves Freire, ser humano de imensa lucidez,
ímpar na arte de educar e de nos embevecer com suas
palavras e formas de dialogar e de perceber a pedagogia,
pensou a educação e fez do ato de educar um ato de
amor, de criticidade, de diálogos, fundamentados numa
vertente conscientizadora. Em 1970, publicou Pedagogia
do Oprimido, sua mais importante obra, traduzida em
mais de vinte idiomas, lançando sua primeira edição
no Chile. Exilado pelo Governo Militar, viajou o mundo
trabalhando pela educação popular. Voltou ao Brasil
em 1980, onde se instalou em São Paulo, passando a
lecionar na PUC-SP. Freire propôs que a educação de
adultos considerasse o estímulo à colaboração, decisão, Figura 5.5: O Educador Paulo Freire.
participação, responsabilidade social e política. Com a
educação fundamentada em aspectos sociais e também culturais, considerava as necessidades
dos educandos, a importância de conhecê-los, bem como os problemas sociais que os afligiam.
A educação não se restringia à escolarização ou à profissionalização, mas, sim, a uma prática
sociocultural voltada para a conscientização e para o envolvimento com questões que fossem
significativas para a construção social do povo. A Educação, na visão de Freire, apresenta um caráter
libertador, visando libertar o homem da adaptação, da alienação em relação ao conhecimento
e à história, sendo capaz de problematizar e teorizar sobre a realidade vivida e de se posicionar
criticamente perante às condições de classe social, integrando-se à sociedade (Fonte: FERNANDES
& BARBETO, 2009).

Dicas e práticas para um bom conselho


No Brasil, como já dissemos, a década de 1980 foi marcada pela ampliação da
participação popular nos fóruns decisórios em diferentes setores da sociedade e,
sobretudo, na gestão pública. Os debates da Constituinte que originaria a Constituição
Federal de 1988 retratam bem essa marca. Com um caráter claramente político,
saberes populares e eruditos se associam em defesa de interesses comuns. No bojo
da construção de um novo projeto de sociedade, fóruns, conselhos e espaços outros
de debates de ideias foram se estruturando na sociedade brasileira, e o Estado passou
a ser considerado um patrimônio a serviço da sociedade e de seus cidadãos. Dessa
forma, os conselhos representaram uma estratégia de democratização das ações do
Estado, como temos estudado nesta disciplina.
Na educação básica, um dos nossos objetos de discussão nesta disciplina, é
importante considerar que, embora a nomenclatura “colégio” tenha se disseminado,
a organização da gestão escolar não se dá de forma colegiada.
Como assim? Foi só recentemente, com o movimento de democratização,
conforme já anunciamos, que o formato dos conselhos e, portanto, de reuniões
colegiadas, começou a se materializar nos sistemas públicos de ensino, sendo
gradualmente adequados em seu sentido (MEC, 2004).
Se nos remetermos aos debates da Constituinte, a participação dos educadores
participantes do Fórum Nacional em Defesa da Educação Pública naqueles espaços
garantiu a inclusão, na CF de 1988, do princípio da gestão democrática do ensino (art.
206º, VI).
A LDB, por sua vez, traz entre os princípios e fins da educação nacional, em seu
art. 3º, que “O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VIII – gestão
democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de
ensino”.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 91

ARE.indb 91 3/1/2011 11:28:49


Mais adiante, delega aos sistemas de ensino o exercício da democracia na gestão,
conforme é possível observar nos artigos 14º e 15º, que dizem que os “sistemas de
ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação
básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:
I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico
da escola; II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares
ou equivalentes”. Tais sistemas também “assegurarão às unidades escolares públicas
de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica
e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito
financeiro público”.
Como você pode perceber, então, é assegurada a cada sistema de ensino a definição
da forma como a gestão deve se estruturar, tendo, por base, o princípio democrático.
Assim, a LDB também garantiu que os sistemas de ensino assegurassem a autonomia
das escolas, fosse no aspecto pedagógico, administrativo ou financeiro.
É nesse contexto de exercício democrático da gestão que os Conselhos Escolares
se organizam na educação pública. Sua estrutura é atribuída aos sistemas estaduais e
municipais de educação. Estes, por sua vez, têm autonomia para pensarem e proporem
suas alternativas para que a comunidade escolar participe da gestão escolar.

Qual é o sentido da existência de um Conselho Escolar?

Como vimos, os conselhos escolares têm atribuições e funções próprias. São


instrumentos coletivos de tomada de decisão que visam ao exercício da cidadania
daquela comunidade escolar. A cidadania entendida aqui se caracteriza pela
participação dos representantes eleitos, podendo se estender para além deles, como
já referenciamos nesta aula. Assim, os conselhos se caracterizam por serem a voz dos
diferentes atores da comunidade escolar para os diretores das instituições escolares
sobre algo que pertence a esta comunidade: a escola pública.
Entretanto, é fundamental que você saiba, gestor, que as concepções de
organização dos conselhos são diferenciadas.
Tal diferenciação ocorre em função da autonomia de cada sistema – estaduais e
municipais – para a organização dos seus conselhos. Em alguns modelos, os Conselhos
Escolares têm a atribuição restrita de gerir os recursos oriundos do Programa Dinheiro
Direto na Escola (PDDE), do Ministério da Educação. O mesmo também pode ocorrer
dentro dos sistemas municipais de educação.
Apenas poucos conselhos têm explicitamente assegurada a função de órgão
deliberativo, consultivo, fiscal e mobilizador. Em algumas instituições, essa figura é
atribuída à associação de pais e mestres ou similar. Esta estrutura tem personalidade
jurídica própria e independente da gestão escolar. Esses formatos de caráter mais
independente apresentam estatuto próprio, ao passo que os Conselhos Escolares
propriamente ditos são estruturados através do Regimento Escolar e obedecem às
normas estabelecidas pelos sistemas de ensino.
Em relação ao Conselho, mais especificamente, deve ser assegurada a consulta
aos pares para a discussão da pauta proposta para a reunião com antecedência, e,
após a reunião, comunicar a todos as deliberações.

Um conselho em pauta

Até aqui, você já deve estar percebendo o quanto é importante o quesito


comunicação para o sucesso das atividades do Conselho e de qualquer outra atividade
que desejemos realizar no universo escolar. Pois, continuando a falar em pautas de
reunião, este é um item de grande importância a ser considerado aqui nesta aula.

92 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 92 3/1/2011 11:28:50


AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

A organização e a definição clara e precisa da pauta de uma reunião leva os


participantes dos diferentes segmentos da comunidade escolar a conhecerem
antecipadamente o que será discutido e, dessa forma, a poderem se preparar para
as discussões, consultando, cada representante, o seu segmento previamente. Cabe
ressaltar, ainda, que a pauta não deve ser definida pelo diretor da escola (presidente
do Conselho) apenas. Todas as pessoas da comunidade escolar, conselheiros ou não,
podem propor assuntos a serem incluídos na pauta das reuniões.
Desenhada a pauta, é importante que as reuniões dos conselhos tenham uma
dinâmica própria e que sejam capazes de motivar a participação de todos. Embora haja
diversos caminhos, a construção coletiva da pauta é um dos mais recomendados.
Nas atas de reunião devem constar os registros de todas as discussões realizadas,
com o autor das propostas e a deliberação, se for o caso. Se houver votação, a ata deve
registrar também como foi esse momento e quantos participaram do mesmo.
Além de representar a memória do Conselho Escolar, é a ata que permite que os
registros documentados de uma reunião possam ser lidos pelos próprios conselheiros
ou por quem mais o desejar. Pode ser manuscrita ou digitada, desde que, uma vez
estando escrita ou impressa, possa permitir a leitura e a assinatura de todos os
presentes.
É importante observar que o redator da ata não deve deixar espaços vazios ao
longo do texto, impedindo, assim, que seja acrescentada ou suprimida parte do texto.
Dessa forma, não se usam parágrafos. Também não se usam abreviaturas, os números
devem ser escritos por extenso e, caso o redator cometa algum erro na ata manuscrita,
deve escrever “digo” ou outra expressão que demonstre o reconhecimento por ele do
erro cometido, fazendo imediatamente a nova redação com a correção necessária.
A leitura da ata costuma ser a última atividade de uma reunião ou a primeira da
reunião seguinte, bem como sua assinatura.

Como estamos vendo, a boa organização de um Conselho Escolar é uma das chaves
para o exercício e para a prática democrática no cotidiano escolar, haja vista que é
promotora da participação comunitária. Tal participação nos remete às possibilidades
reais de exercício da cidadania.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 93

ARE.indb 93 3/1/2011 11:28:50


Muito bem: para começarmos a encerrar a conversa desta aula, cabe ressaltar
que, além dos conselhos escolares e dos conselhos de classe, há, no interior da escola,
outra forma de organização sob este mesmo princípio da representatividade e da
participação. Falamos dos grêmios estudantis.
Embora tenham estruturas organizativas diferenciadas, os grêmios são
espaços fundamentais de participação. Têm grande potencial para mobilizar a
comunidade escolar em torno de estratégias coletivas, sejam de reestruturação
das condições de funcionamento da escola, sejam visando à melhoria das
mesmas.
Gohn (2008, p. 106) afirma que “juntos, direção da escola, grêmio dos
estudantes e conselho das escolas podem realizar investigações sobre a
realidade escolar e propor soluções”. A articulação direção/grêmio/conselho
pode provocar uma gestão participativa que reconheça a comunidade escolar
por meio de seus saberes e práticas. Isso possui impacto para a produção/
elaboração de um projeto político-pedagógico renovado (GOHN, 2008, p. 106).

Amrita Chowdhury
Figura 5.6: A participação organizada dos estudantes é fundamental para “mudar
a cara” da escola, dando-lhe novos contornos e proposições.

Multimídia
Acesse o site <http://www.tvebrasil.com.br/salto/entrevistas/paulo_freire.htm> e leia a versão
integral da entrevista “Na voz do mestre: alguns saberes necessários à prática docente”, concedida
por Paulo Freire ao Programa Salto para o Futuro, na qual o Mestre trata da relação da democracia
na escola e de suas implicações na participação e no estabelecimento dos Conselhos Escolares.

Atividade
Esta atividade consiste em um desafio a você. O convite que fazemos é para que você olhe por
dentro de um Conselho Escolar. Mas caso haja Conselho Escolar organizado em sua escola,
pedimos que você não realize a atividade junto a este Conselho. Por quê? Exatamente porque
nosso objetivo é que você tenha o olhar de quem está de fora.
Para isso, entre em contato com alguns conselheiros escolares. Podem ser de uma mesma escola,
desde que não seja a sua, ou de mais de uma escola. Marque uma entrevista ou uma conversa
com esse grupo. Procure captar como os membros desse(s) conselho(s) participam das vivências
escolares visando à melhoria da gestão escolar. Nessa conversa, procure perceber, também, quais
são os limites presentes nessa participação.

94 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 94 3/1/2011 11:28:51


AULA 5 – OS CONSELHOS ESCOLARES E SUAS REPRESENTAÇÕES

Você pode gravar em áudio ou em vídeo essa conversa, desde que haja concordância dos
entrevistados para tal fim. Pode, ainda, fazer somente um registro por escrito.
A seguir, a partir do(s) olhar(es) que você teve, registre suas impressões, relacionando-as, se for
possível, à prática que você observa no Conselho Escolar do qual você, como diretor(a), participa.
Procure elaborar seu texto considerando, também, a sua prática gestora e, se for o caso, sinalize
aspectos da entrevista realizada que podem contribuir com a sua concepção de gestão.

RESPOSTA COMENTADA
Essa proposta de atividade pretende permitir a você que reflita sobre o funcionamento do Conselho
Escolar de sua instituição à luz da experiência observada. Sabemos que são muitas as formas e
possibilidades de organização de um Conselho Escolar, mas esperamos que esteja clara para você a
importância de que cada conselho valorize a participação e o exercício da democracia como forma
de construção de uma gestão que “faça a diferença”. Mas perceber as dificuldades encontradas
no fazer cotidiano de um Conselho Escolar também é muito importante neste processo que ora
propomos: de reflexão sobre a sua própria prática de gestor escolar. Com isso, há características
peculiares das unidades escolares que poderão ser explicitadas e evidenciadas pelos próprios
gestores e, posteriormente, debatidas no âmbito da comunidade escolar.

Falando com você, gestor...


Abordar a temática dos Conselhos Escolares significa tratar de um assunto
bastante próximo a muitas práticas gestoras. Certamente, há situações em que essa
relação é tranquila. Já em outras, há alguns conflitos. Já aprendemos, no entanto, que
os conflitos fazem parte do exercício da democracia. E, como tal, a organização de
conselhos de escola é um avanço do ponto de vista da democracia no Brasil, tornando-
se, inclusive, parte da cultura institucional em muitas de nossas escolas.
Na próxima aula, abordaremos outra forma de gestão, mas que não se distancia
totalmente dos Conselhos Escolares. Falaremos da gestão financeira, tendo como
parâmetro a forma como se realiza a gestão administrativa das verbas que chegam
à escola, sobretudo à escola pública. Sabemos que tais verbas oriundas de fontes
públicas têm por objetivo a melhoria das condições de oferta educacional para os
estudantes e que, dessa forma, o planejamento financeiro da escola deve ser elaborado
em conjunto com o Conselho Escolar.

Resumindo
Nosso objetivo nesta aula consistiu em relacionar os Conselhos Escolares ao processo de
democratização e de entendimento da escola. Considerando-se que os Conselhos Escolares podem
se organizar de forma diferenciada em cada escola ou rede de ensino, buscamos trazer para a
sua reflexão os passos e etapas de organização desses conselhos. Como você deve ter notado,
a trajetória que delineamos para esta aula permite que você retome os aspectos importantes
para a organização e funcionamento de um Conselho Escolar, considerando-se suas funções e
investindo-se do princípio da democracia participativa.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 95

ARE.indb 95 3/1/2011 11:28:51


Bibliografia consultada
CURY, Carlos Roberto Jamil. Os conselhos de educação e a gestão dos sistemas. In:
FERREIRA, Naura Syria Carapeto; AGUIAR, Márcia Angela da S. (orgs.). Gestão da
educação: impasses, perspectivas e compromissos. São Paulo: Cortez, 2001, p. 43-60.
FERNANDES, Andrea da Paixão; BARBETO, Miriam. Paulo Freire: cidadão brasileiro e do
mundo. Mimeo, 2009.
GOHN, Maria da Glória. Controles municipais de acompanhamento e controle em
educação: participação, cidadania e descentralização?. In: SOUZA, Donaldo Bello
de (org.). Conselhos municipais e controle social da educação: descentralização,
participação e cidadania. São Paulo: Xamã, 2008. p. 97-113.
MEC/SEB. Conselhos Escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação
pública. Brasília, 2004.

96 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 96 3/1/2011 11:28:52


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

Aula 6
A gestão financeira da escola e seus impactos
sociais, econômicos e políticos

Meta

Apresentar a importância da gestão financeira nas instituições educacionais,


indicando suas potencialidades e possíveis processos de construção.

Objetivos
Esperamos que, após o estudo desta aula, você seja capaz de:

1. discorrer sobre o histórico do financiamento à Educação no Brasil e aplicar os


diversos conceitos e conclusões decorrentes da sua realidade cotidiana;

2. identificar as potencialidades das ações de gestão financeira para a melhoria dos


processos educativos.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 97

ARE.indb 97 3/1/2011 11:28:52


98 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 98 3/1/2011 11:28:52


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

O preço de não educar


Kevin Lafferty

Afonso Lima
Tiago Ribeiro Simões

Olha aí: com dinheiro,


tudo bem;
sem dinheiro, tudo mal.
O dinheiro, nesta vida,
é peça fundamental.
(Com Dinheiro, Tudo Bem,
Bezerra da Silva)

Figuras 6.1, 6.2, 6.3, 6.4: “Faces” da mesma moeda.

Que tal começarmos esta aula já lhe perguntando de uma vez:


Quanto nos tem custado não educar?
Veja: vivemos em um país de dimensões continentais. Ora, se isso é fabuloso sob
o ponto de vista do potencial da riqueza de bens naturais e da diversidade étnico-
cultural, também é um desafio sob o ponto de vista da gestão do território e de todas
as formas de atendimento às demandas sociais nele existentes.
Visto isso, apresentamos a você nossa primeira atividade.

Atividade 1
Jerry Laxman

Se eu pudesse, eu dava um toque em meu


destino.
Não seria um peregrino nesse imenso mundo
cão.
(...) Mataria a minha fome sem lesar ninguém.
Juro que nem conhecia a famosa Funabem
Onde foi a minha morada desde os tempos de
neném.
(...) Se eu pudesse, eu tocava em meu destino.
Hoje eu seria alguém.
Seria um intelectual. Mas, como não tive chance
de estudar num colégio legal,
Muitos me chamam de pivete
Mas poucos me deram apoio moral.
Figura 6.5: Um grave problema social. Se eu pudesse, eu não seria um problema social.
Trecho da música Problema Social, Ana Carolina e Seu
Jorge.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 99

ARE.indb 99 3/1/2011 11:28:52


Sob o olhar desconfiado da Figura 6.5 e após a leitura do trecho da letra de “Problema Social”,
pedimos a você que escreva um pouco sobre a questão social da Educação. Aborde sua relação
com a extensão territorial de nosso país e com a diversidade sociocultural nele existente. Busque
explicitar que implicações esses dois fatores podem ter sobre a Educação e a destinação de verbas.
Nas suas explicações, tente associar o último trecho musical citado ao que o antecedeu, da música
de Bezerra da Silva “Com Dinheiro, Tudo Bem”.

RESPOSTA COMENTADA
Quando falamos da educação brasileira, é muito comum que escutemos que “gastamos mal”,
“bem”, “pouco”, “muito”... Essa discussão não deve atingir os estudantes (gestores) de forma
descontextualizada. Ao contrário, ao tratarmos a Educação como uma das bases fundamentais
para a justiça e transformação social, devemos fazê-lo apontando os rumos a serem corrigidos
ou melhorados.
Em nosso país, essa questão assume maior complexidade, pois vivemos em uma nação cuja
diversidade sociocultural é marcante. Não dá nem para dizer com absoluta exatidão que todos
falamos a mesma língua (vejamos os exemplos dos grupos indígenas que lutam pelo estabelecimento
e reconhecimento de suas línguas originais). Portanto, os investimentos na Educação têm sido
um dos principais desafios para que enfrentemos o “problema social” que afeta nossa realidade
e que ainda carateriza a existência de um paradoxo entre os cenários econômico e democrático
positivos e a condição social mais que preocupante de grande parte de nossa população.

A Educação no regime federativo: pactos gerais e


disparidades
Ao tratamos da Educação, podemos adiantar que as desigualdades inter e
intrarregionais têm sua origem na assimetria existente entre as condições econômicas
dos entes que compõem a federação brasileira e a distribuição de competências
previstas na Constituição. Isso acaba entrando em contradição com um princípio
básico da própria Constituição Federal, que garante o direito à Educação com igualdade
de condições para todos.
Tal problema se revela ao identificarmos a tensão ainda existente entre a
centralização do poder, que ocorre desde os tempos coloniais, e as tentativas parciais
de descentralização a que assistimos até hoje.
Como nos apontam Oliveira e Sousa (2010, p. 14), “(...) à maior descentralização
corresponde uma maior desigualdade, a menos que o centro exerça um contrapeso
no sentido de implementar ações supletivas”.
Bem, o centro ao qual nos referimos pode ser entendido aqui como a esfera federal
de governo. Os demais entes articulados ao centro seriam os estados e municípios,
com suas respectivas instâncias governamentais. Mas, se quisermos, podemos
entender que, internamente a cada um destes componentes federativos, há também
outras instâncias e condições que ora centralizam as gestões, os seus processos e seus
impactos e ora descentralizam estas condições e ações de gestão. Como a democracia
e as práticas democráticas ainda são recentes em nosso país, o jogo de centralização/
descentralização de poder também se encontra em busca de melhores definições e
ajustes.

100 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 100 3/1/2011 11:28:55


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

No Brasil, fazendo um recuo ao período da ditadura militar, que não difere


substancialmente da maioria dos momentos anteriores, o regime de políticas
públicas engendrado para a Educação caracterizou-se pela forte centralização
decisória, marcada por um estilo tecnocrático-autoritário, mas que abria caminhos
para negociações de cunho clientelista com estados e municípios, principalmente
para aqueles cujas economias eram mais instáveis.
Ali, foram semeados os terrenos para que regras de descentralização administrativa
pudessem acontecer, embora continuassem centralizadas as formulações de políticas
públicas.
Como essa concepção tem impactos no tempo, influenciará a expansão da
oferta e sua desigualdade na escala territorial. Os estados mais ricos, de acordo com
a estrutura produtiva e com o conjunto de rendimentos tributários, assumiram
diretamente, mesmo que de forma não perfeita, o atendimento e a oferta da Educação
para seus habitantes.
Já os estados menos rentáveis, esses repassaram para os municípios pouco
rentáveis essa responsabilidade. Em grande parte dos casos, ninguém a assumiu.
Cabe ressaltar, ao observarmos os Gráficos 1 e 2, que os limites intra e
interregionais são altamente discrepantes e os processos de desigualdade foram
fortemente alimentados.

Gráficos 6.1 e 6.2: Retratos da desigualdade educacional no Brasil.

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais segundo a situação do domicílio –


Brasil e Grandes Regiões 2008

34,3

23,5
19,4
14,1 15,1 15,4

8,4 9,1
7,5 7,2
5,1 4,7

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
BRASIL NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO-OESTE

Distribuição percentual das pessoas 66,3 %


64,6%
de 10 anos ou mais de idade que
Qualificação Profissional
frequentavam curso de educação 49,9%
profissional, por segmento, segundo Técnico de Nível Médio
as Grandes Regiões – Brasil 2007 Graduação Tecnológica

21,6%
19,6% 19,1%

15,0% 16,6%
14,4 %
7,0% Retrato das Desigualdades na
5,9% 6,09% 3,0% 4,4% 7,2% Escolarização e no Sistema
Tributário Nacional, Conselho
de Desenvolvimento Econômico
e Social, 2009 – com base no
NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO-OESTE
IBGE/PNAD (2004-2008).

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 101

ARE.indb 101 3/1/2011 11:28:55


Vários níveis de descentralização no Brasil
Muito bem: até aqui, vimos, de maneira geral, como está estruturada a Educação
no país. Apesar dessa construção geral, devemos ter, no entanto, o entendimento de
que a educação brasileira, no seu ordenamento jurídico e na sua gestão, está calcada
na organização federativa do país. Ela se estrutura de forma descentralizada, e cada
ente da federação tem obrigações e responsabilidades próprias.
Em pleno contexto de democratização, ao incorporar o município como ente
federativo, a Constituição Federal (CF) de 1988, porém, não rompeu com o descompasso
entre os recursos disponibilizados e a qualidade/quantidade de oferta educacional
pelos diferentes entes.
Desde sua origem, na Constituição Federal de 1891, a federação brasileira adotou
o regime de separação de fontes tributárias, discriminando impostos de competência
exclusiva dos Estados e da União. Foi somente a partir de 1934 que os municípios
passaram a ter competência exclusiva para decretar tributos.
Pelo que podemos observar, a evolução histórica da estrutura tributária nacional,
particularmente no que diz respeito à distribuição das competências exclusivas,
caracterizou-se por mudanças lentas e graduais. As maiores rupturas foram operadas
pela centralização da Reforma Tributária do regime militar (1965-68) e, no período
seguinte, a descentralização fiscal da Constituição de 1988.
Esse quadro ainda se agrava se formos apreciar, mais minuciosamente, os
contextos variados por dependências administrativas. Por uma informação que não
se alterou muito, podíamos observar que, em 2002, 70,1% do total da arrecadação
tributária foi realizado pela União, 25,5% pelos Estados e 4,3% pelos Municípios.
Tal desigualdade se mantém mesmo num plano mais horizontal, isto é, entre os
governos subnacionais (estados e municípios). No interior de cada estado, municípios
de mesmo tamanho apresentam enorme diversidade de arrecadação. Antes de 1988,
isso era ainda pior.
É importante que você saiba que a Constituição Cidadã estabeleceu novos pactos
de valores para o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação
dos Municípios (FPM). Ambos têm como fonte de receita a soma de 44% da receita dos
dois maiores impostos federais, sendo que as receitas provenientes das transferências
constitucionais podem ser gastas de modo bastante autônomo pelos governos subnacionais,
excetuando-se as vinculações constitucionais de gasto em Saúde e Educação.

Apontando para o futuro: novíssimos cenários da


educação brasileira
Os desequilíbrios educacionais voltam à discussão quando, na Conferência
Nacional de Educação (CONAE), realizada em 2010, se adota como tema fundamental
a constituição de um Sistema Nacional Articulado de Educação. Essa formulação
possui certa analogia com o que se fez no campo da Saúde, por meio do Sistema
Único de Saúde (SUS).
Anteriormente, na discussão da LDB, de 1996, voltada para a criação efetiva de um
sistema nacional de Educação, evitou-se a perspectiva do estabelecimento de uma
“escola única”, e fez-se o caminho do regime de colaboração entre sistemas. Isso
pressupôs a criação dos três sistemas (federal, estadual e municipal) com a ampliação
das responsabilidades dos entes municipais.
A dificuldade que se instala advém de que essa colaboração não encontra, de fato,
um mecanismo de indução ou de obrigatoriedade em função de esses entes serem
autônomos. Tal contexto se complica por causa das disputas políticas e partidárias
gerais e pontuais que dificultam a promoção de acordos amplos para a distribuição
dos recursos.

102 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 102 3/1/2011 11:28:56


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

O Sistema Nacional de Educação

Vimos até aqui que a destinação de recursos para determinadas áreas e esferas
do poder público atende a estratégicas pragmáticas, mas também a visões políticas
dos governantes. Uma das iniciativas que julgamos importantes estudar nesta aula é
o Sistema Nacional de Educação (SNE). Esse sistema é um mecanismo articulador do
regime de colaboração no pacto federativo.
Para que o SNE possa promover transformações no contexto educacional brasileiro,
é necessário que algumas mudanças sejam feitas. É preciso que se implemente uma
reforma tributária efetiva e que se implantem mecanismos de financiamento que
busquem alinhar a oferta de atividades educacionais com o recebimento de recursos.
Nesse caso, a finalidade volta-se à redução das disparidades regionais, por meio
de uma política que seja mais redistributiva, indo para além dos fundos. Esses fundos,
veja, conseguiram dar mais recursos aos governos que se responsabilizaram pela
execução das políticas, mas não foram incisivos o bastante para outras situações.
Nessas, as desigualdades regionais perduram.
Assim, além de complementar os recursos que faltam para o alcance de metas
básicas, a União também realizaria uma real política redistributiva.
A essa ação, somar-se-ia o poder normativo pela esfera federal, seja estabelecendo
diretrizes, induzindo práticas por financiamentos, programas e princípios de gestão
que aproximem sistemas da federação. Infelizmente, ainda falta muito para que a
equidade se dê no contexto educacional brasileiro.
Do mesmo modo, podemos citar o fortalecimento de fóruns federativos (Consed,
Undime) e a criação de esferas verticais para negociação de medidas de cunho
federativo e colaborativo. A institucionalização dessas instâncias deve também ser
acompanhada de uma melhor definição do papel de coordenação a ser exercido no
nível estadual, fortalecendo a cooperação e associativismo entre municípios (para o
caso das Regiões Metropolitanas, por exemplo).
Também a utilização de um instrumento decenal, o Plano Nacional de Educação
(PNE), que delineia objetivos gerais transformadores, pode potencializar e estipular
o sucesso de práticas e metas de gestão educacional, definindo atribuições para os
entes federativos (ABRUCIO, 2010, p. 66).

Todas as fontes de financiamento Terceiro setor


No terceiro setor, a sociedade
civil é representada pelo
Traçamos um breve histórico das bases federativas da Educação no Brasil.
público não-estatal, com
Agora, para que você continue situado no assunto, entendemos ser necessário que base em organizações não-
explicitemos mais informações sobre as fontes de financiamento ora existentes. governamentais (ONGs),
Vale lembrar que os recursos para a Educação provêm de fontes diversas do instituições filantrópicas
setor público e do setor privado. Tratamos mais diretamente do setor público, de e comunitárias e outras
órgãos da administração direta e indireta, nos seus diversos âmbitos (federal, estadual associações similares. Esses
organismos, criados com o
e municipal). Não podemos, porém, esquecer que um número significativo de
objetivo de prover serviços
famílias e de estudantes pagam mensalidades às escolas particulares e que o setor sociais na área de saúde,
privado vem realizando aportes, sob a égide da responsabilidade social, de recursos educação, proteção contra
financeiros na educação pública. Nesse campo, houve grande expansão de fundações, o crime, transporte público,
institutos e organizações não governamentais, constituindo o que alguns estudiosos enfim, de alívio à pobreza,
denominaram de terceiro setor. têm em comum o fato
de serem não-lucrativos e
Veja, a seguir, na tabela que montamos, os principais agentes de distribuição de
fazerem parte da sociedade
recursos financeiros no Brasil. civil.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 103

ARE.indb 103 3/1/2011 11:28:56


Quadro 6.1: Setores e agentes responsáveis pelas fontes de recursos para a Educação.
Governos (Federal, Estadual e
Administração Direta
Municipal)
Setor Público
Administração Indireta Fundações e Autarquias
Empresas Estatais
Famílias e Indivíduos
SENAI, SENAC, SESI, igrejas e
Setor Privado Associações
clubes
Empresas Privadas
Fonte: Adaptado de VIEIRA & ALBUQUERQUE (2002) e Vieira (2009).

Muito bem: em relação à educação pública, como já sabemos, os recursos


provenientes da Administração Direta configuram-se nas principais fontes. Essa receita,
proveniente de impostos, pode financiar todos os níveis e modalidades da Educação.
Todavia, o que vimos entre 1998 e 2006 é que somente uma etapa da Educação Básica,
o Ensino Fundamental, obteve recursos assegurados em Lei, via FUNDEF. Somente ao
final de 2006, a Emenda Constitucional nº 53/2006 permitiu a ampliação da aplicação
de duas fontes (o FUNDEF e o Salário-Educação) para as demais etapas na Educação
Básica.

Como vemos, há ainda um bom caminho a ser percorrido.

O papel de cada um: as responsabilidades dos entes


educacionais
Mantendo a ordem, tão necessária à compreensão da estrutura pública voltada ao
ensino, vamos agora analisar as responsabilidades de cada um dos entes educacionais.
Comecemos pela União.
É simples: cabe à União o financiamento do Ensino Superior e das escolas da rede
federal de ensino (técnicas federais, Colégio Pedro II, entre outras). Além disso, cabe
ainda que o nível federal exerça uma função supletiva e redistributiva em favor das
unidades subnacionais por meio de transferências de recursos aos estados, ao Distrito
Federal e aos municípios.
Quanto aos estados, a Constituição Federal de 1988 estabelece que eles devem
atuar prioritariamente no Ensino Fundamental e Médio. Já a LDB é mais específica e
lhes atribui a prioridade de oferecer o Ensino Médio e colaborar com os municípios
para assegurar o Ensino Fundamental.
Aos municípios, por sua vez, a CF delega a responsabilidade para com o Ensino
Fundamental e a Educação Infantil e, em especial, a responsabilidade pela manutenção
de programas voltados à Educação Pré-escolar e ao Ensino Fundamental em regime
de colaboração.
A LDB reafirma tais responsabilidades e proíbe a atuação das esferas federativas em
outros níveis de ensino sem que antes tenham atendido plenamente às necessidades
de sua área de competência.
Pelo que sabemos, como fruto da experiência profissional que temos, participando
das redes escolares públicas e privadas e pela análise de trabalhos de pesquisa sobre
essas redes, há ainda uma grande distância entre a necessária cobertura desse
atendimento prioritário e obrigatório estabelecido nas leis maiores da Educação
Nacional e a qualidade na oferta desta cobertura.

104 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

Portanto, o investimento no campo da Educação é um elemento-chave que ainda


precisa ser profundamente considerado em nosso país.
Em relação à divisão das fontes de recursos e das responsabilidades pelos gastos
do sistema educacional entre as esferas de governo, além de aplicar seus recursos na
manutenção do sistema federal e na execução de programas próprios, cabe à União
transferi-los parcialmente aos sistemas estaduais e municipais.
Os estados, por sua vez, somam os recursos recebidos da União aos provenientes
de suas fontes, os quais são utilizados na manutenção e expansão de seus sistemas
de ensino.
Por fim, na composição dos recursos destinados à manutenção e expansão de
suas redes de ensino, os municípios recebem recursos da União e dos estados, os
quais são somados aos seus recursos próprios. Esse fato se reflete na composição
de gastos por esfera de governo, que mudou significativamente após meados da
década de 1990, refletindo a política de descentralização da Educação Básica em nível
nacional. Acompanhe o gráfico.

Gráfico 6.3: Gasto com Educação Pública em valores constantes de 2005, por nível de governo – Brasil
(1995, 2000, 2005).

90
Governo Federal
80 Estado
70 Municípios
Em bilhões de reais

60

50

40

30

20

10

0
1995 2000 2005
Ano

Fonte: CASTRO & DUARTE (2008), Descentralização da Educação Pública no Brasil: trajetória dos gastos
e das matrículas. Ipea.

Como você deve estar percebendo, a trama que tece o regime colaborativo
no financiamento educacional é mista e complexa, e a maior parte dos recursos,
conforme já mencionamos, provém de fontes do aparato fiscal.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 105

ARE.indb 105 3/1/2011 11:28:56


Quadro 6.2: Estrutura de financiamento da Educação, por esfera de governo, em 2010.

UNIÃO ESTADO MUNICÍPIOS


ORÇAMENTÁRIOS (Tesouro) ORÇAMENTÁRIOS (Tesouro) ORÇAMENTÁRIOS (Tesouro)
– Ordinários do Tesouro – Vinculação da receita de – Vinculação da receita de
– Vinculação da receita de impostos (25%) para MDE impostos (25%) para MDE
impostos (18%) para MDE – Subvinculação do Fundeb – Subvinculação do Fundeb
CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS TRANSFERÊNCIAS TRANSFERÊNCIAS
– Salário-educação/quota – Salário-educação/quota – Salário-educação/quota
federal (1/3) federal estadual
– Contribuição sobre o lucro – Orçamentários da União – Salário-educação/quota
líquido federal
– Aplicação do salário-
– Contribuição para a educação/ quota Federal e – Salário-educação/quota
seguridade social outras fontes do FNDE municipal
– Receitas brutas de CONTRIBUIÇÃO SOCIAL – Orçamentários do Estado
prognósticos
– Salário-educação/quota – Orçamentários da União
MISTO estadual (2/3) – Aplicação do salário-
– Fundo de Combate e OUTROS educação/ quota Federal e
Erradicação da Pobreza outras fontes do FNDE
– Diretamente arrecadados
OUTROS OUTROS
– Operações de crédito
– Operações de Crédito – Diretamente arrecadados
– Diversos
– Renda líquida da loteria – Operações de crédito
federal
– Diversos
– Renda de órgãos
autônomos
– Aplicação do salário-
educação/ quota federal e
outras fontes do FNDE
– Diretamente arrecadados
– Diversos

Fonte: Constituição Federal, LDB e demais leis ordinárias. Elaboração: CASTRO, J.A, 2010, p.173.

Analise o quadro com cuidado. Note que, além dos impostos, das receitas deles
provenientes e do Salário-Educação, tomam parte dos recursos públicos destinados à
Educação outras contribuições sociais e receitas de incentivos fiscais. Todos previstos
pela LDB e por outras leis ordinárias.
No quadro apresentado, você deve ter visto a sigla MDE. Ela significa Manutenção
Despesas e Desenvolvimento do Ensino. A LDB especifica, em dois longos artigos (70º e 71º), o
Tudo aquilo que se refere que pode e o que não pode ser definido como MDE. Com isso, estabelece as despesas
ao ato de despender. No específicas a serem feitas, conforme prevê a CF de 1988, para o uso de receitas de
caso governamental, impostos, de forma a evitar a drenagem desses recursos para gastos que não
financeiramente falando, necessariamente se destinem ao ensino.
despesa é o gasto, ou seja, De modo geral, contemplam os gastos com a MDE a remuneração e
o dinheiro utilizado pelo
governo ou administrador
aperfeiçoamento dos profissionais da Educação, o material didático, o transporte
para a implementação das escolar e outras atividades ligadas aos objetivos básicos da Educação. Ficam excluídos
ações administrativas ou dessa caracterização os gastos com obras de infraestrutura, subvenções, programas
governamentais. suplementares e pesquisas encomendadas.

106 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 106 3/1/2011 11:28:56


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

Salário-Educação

Em sua leitura atenta da aula, você deve ter observado que, além dos recursos
de impostos, outra parcela razoável do financiamento da Educação provém das
contribuições sociais. Uma delas é o chamado Salário-Educação (SE). O Salário-
Educação, previsto no artigo nº 212º da CF de 1988, é uma fonte de recursos destinada
explícita e exclusivamente ao Ensino Fundamental da rede pública, com base na
alíquota de 2,5% incidente sobre o valor total das remunerações pagas ou creditadas
pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, ressalvadas as exceções
legais. A distribuição dos recursos do Salário-Educação é automática e estabelecida no
aparato institucional. Com a Emenda Constitucional (EC) nº 53, de 2006, a aplicação
dos recursos desta contribuição social pode ser ampliada para toda a Educação
Básica. Quem administra a arrecadação e a distribuição dos recursos provenientes
dessa contribuição é o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que
se trata, na verdade, de uma autarquia do Ministério da Educação.

A desvinculação dos recursos da União – um gap no


financiamento educacional
Bem, até aqui, incontáveis foram os instrumentos que abordamos. Saiba, pois,
que, apesar de todas essas estruturas de financiamento e repasse de verbas, nos
últimos 15 anos, um mecanismo constitucional conhecido como Desvinculação dos
Recursos da União (DRU) permitiu que o Governo Federal deixasse de gastar 20% de
sua obrigação constitucional com Educação.
A origem do DRU reporta-se ao Fundo Social de Emergência que, posteriormente,
veio a ser denominado de Fundo de Estabilização Fiscal, uma espécie de recurso livre
de carimbo, que foi utilizado pelo governo visando administrar os recursos públicos
de forma flexível.
Nesse sentido, de maneira legal, deixou-se de cumprir a CF, priorizando o
estabelecido anteriormente como gasto (investimento na Educação). Assim, os 18%
do total de recursos federais que deveriam financiar a Educação foram reduzidos para
cerca de 14%, o que, na estimativa do Ministério da Educação (MEC), significou menos
100 bilhões de reais para o setor entre 1994 e 2009.
Felizmente, no segundo semestre de 2009, houve a votação do fim da DRU para a
Educação no parlamento brasileiro, o que permite repor ao orçamento do Ministério
cerca de R$ 7,5 bilhões por ano, segundo apontou o próprio Ministro da Educação,
Fernando Haddad.
Com a mudança, os 20% da DRU serão gradualmente reduzidos até sua extinção
em 2011.
Como vimos demonstrando a você, portanto, a carga tributária é a base central do
financiamento da educação pública brasileira. Logo, outra forma de analisarmos se foi
dada maior importância ao financiamento no contexto de nosso país é compararmos
a evolução do Gasto Público em Educação à Carga Tributária Bruta obtida.
No período de 1995 a 2005, embora a Carga Tributária Bruta (CTB) tenha se
ampliado quase que continuamente, houve uma subida um tanto imperceptível do
Gasto Público em Educação (GPEdu). Além disso, o processo de crescimento desse
gasto foi também descontínuo. Com isso, podemos concluir que, se a CTB subiu,
não foi devido às necessidades relativas às políticas educacionais, mas em função
das demandas da política macroeconômica do período, principalmente voltada ao
atendimento dos compromissos com os gastos financeiros do governo.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 107

ARE.indb 107 3/1/2011 11:28:56


Segundo dados do INEP, a diferença de gasto – que já foi 11 vezes maior para cada
estudante da Educação Superior em relação a cada estudante da Educação Básica –, a
partir de 2007, reduziu-se a 6 vezes. Ainda assim ela é desigualmente significativa.
Mesmo com o aumento nos gastos educacionais, o investimento público por
estudante, principalmente na Educação Básica, ainda é baixo, se comparado aos
países desenvolvidos e mesmo a alguns outros que tomam parte na América Latina.
Ao tratarmos da remuneração docente, podemos constatar que ela também
progrediu na última década (2000-2010). Porém, mesmo que o aumento da escolaridade
dos professores tenha sido acompanhado pela melhoria de sua remuneração, ela ainda
se encontra distante das pretensões da categoria docente. Os aportes de recursos do
FUNDEF e do FUNDEB contribuíram para este aumento, pois pelo menos 60% do valor
desses fundos devem ser aplicados na valorização e remuneração dos professores.
Bem; mas antes de passarmos aos investimentos privados, gostaríamos de
apontar ainda uma última preocupação relacionada aos investimentos públicos
na educação nacional. Trata-se da questão do cálculo orçamentário referente aos
insumos mínimos necessários para que se estabeleça, no caso da educação brasileira
pública, um “padrão mínimo de qualidade”.
Em 2008, foi lançado o estudo do Custo Aluno-Qualidade (CAQ) que especifica os
insumos que precisam ser investidos em cada etapa da Educação Básica, determinando
os gastos por aluno/ano para a garantia de sua qualidade educacional.
O estudo aponta que em nosso país território-continental, o uso de um valor
ideal ou de médias pode ser uma estratégia inadequada; portanto, o CAQ determina
um patamar mínimo de investimento baseado em custos relativos a parâmetros de
qualidade. As bases do CAQ já foram aprovadas na Conferência Nacional da Educação
Básica (CONEB) e na Conferência Nacional de Educação (CONAE).
Aqui, a qualidade é entendida como um conceito socialmente construído, sujeito
a constantes negociações e dependente do contexto. Por basear-se em direitos,
necessidades, demandas e possibilidades, a definição de critérios de qualidade resulta
da tensão dessas diferentes perspectivas.
No momento em que vivemos, não podemos pensar em qualidade para poucos.
Portanto, a quantidade não pode ser dissociada da qualidade. A qualidade do processo
de ensino/aprendizagem, por sua vez, não deve ser dissociada da qualidade dos
insumos nele utilizados.
Há três tipos de insumos que são estratégicos para a qualidade da oferta
educacional pelas instituições públicas. O atendimento a esses insumos também
acaba por diferenciar as instituições entre si, sejam elas públicas ou privadas. Os
insumos impactam nos custos e correspondem às condições de oferta (infraestrutura
e equipamentos), às condições de funcionamento (recursos para manutenção e
projetos, jornada do aluno, razão estudantes/turma, razão estudantes/docente, razão
estudantes/funcionário) e ao pessoal (qualificação, salários, regime de trabalho,
políticas de formação).
Como os maiores custos envolvidos referem-se aos gastos com pessoal e,
principalmente, com docentes, quando definirmos a remuneração dos professores,
estamos praticamente definindo o custo de nossa escola.

108 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 108 3/1/2011 11:28:56


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

Outras fontes de investimento na Educação: os


gastos privados
A partir de agora, vamos discutir sobre algumas das fontes dos gastos feitos pelas
famílias com Educação, assim como o investimento social privado desenvolvido
através de outras organizações.
Os dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
– INEP (Ministério da Educação) mostram que, em 2007, havia cerca de um milhão
de alunos matriculados em creches públicas e 530 mil em creches privadas. Na pré-
escola, o número de alunos é de pouco mais de 3,9 milhões na rede pública e um
milhão na rede privada. No Ensino Fundamental, há 29 milhões de alunos na rede
pública e 3,2 milhões na rede privada, números que estão declinando ao longo do
tempo. No Ensino Médio, há cerca de 7,5 milhões de alunos na rede pública e 900 mil
na rede privada. A tendência é de declínio desde 2004.
Entre as famílias mais ricas, e também entre as mais pobres, os valores
desembolsados com educação representam um dos itens de despesa com maior
desigualdade de gastos. Em média, as mais ricas gastam quase 30 vezes o valor
investido em educação pelas mais pobres. A desigualdade da distribuição de gastos se
aprofunda à medida que se avança no nível de ensino.
Por outro lado, no que se refere aos gastos com artigos escolares e livros didáticos,
as despesas das famílias mais ricas não destoaram daquelas efetuadas pelas famílias
mais pobres. As famílias mais ricas, além de gastarem mais, são as que reservam
maior espaço em seus orçamentos aos gastos em Educação, o que, em grande parte,
está associado à ideia de que a escola privada de Educação Básica oferece um serviço
de melhor qualidade e, principalmente, ao fato de haver pouca oferta de educação
pública no Ensino Superior.
No caso das despesas realizadas pelas famílias em diferentes níveis e modalidades,
podemos realmente tratar de investimentos. Mesmo que as despesas em Educação
sejam tomadas como bem de consumo, seu valor imaterial é indiscutível em nossa
sociedade e no mundo do trabalho.
No caso da Educação provida pela família, seus gastos variam e dependem da
condição econômica na qual ela se encontra e, portanto, são proporcionais às suas
receitas.
O relatório de um grupo de trabalho sobre Financiamento da Educação, constituído
pelo Ministério da Educação, em 2003, nos permite observar que, de maneira geral,
o gasto das famílias com Educação era muito reduzido, situando-se abaixo dos itens
alimentação, habitação, transporte e outros. Essa informação é condizente com os
levantamentos realizados pelo IBGE em suas Pesquisas de Orçamento Familiar (POF).
Está em curso, pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe), uma nova
POF, e algumas informações preliminares de seus organizadores já apontam para o
crescimento dos gastos familiares entre o período de 1999 e 2009. A divulgação da
pesquisa completa se dará em 2011.
Uma coisa, porém, fica evidente: deve-se salientar que, quanto mais elevada for a
renda e a instrução do chefe, tanto maior será o gasto da família em termos absolutos,
além de haver maior diversidade do leque de produtos e serviços educacionais
consumidos entre os membros da família. Já as famílias em pior situação de renda e
instrução, essas concentram seus gastos nas necessidades básicas de sobrevivência
com menos diversificação de consumo.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 109

ARE.indb 109 3/1/2011 11:28:57


Tratando da profissionalização...
Feita essa breve apreciação sobre os gastos que são feitos por pessoas físicas para
educação de dependentes ou mesmo para escolarização própria, pretendemos tratar um
pouco sobre os investimentos em Educação realizados pelo denominado Sistema S.
O Sistema S é composto pelo conjunto das instituições assistenciais e educacionais
de caráter não-governamental que desenvolvem atividades de formação profissional,
educação formal, ação social e cultura. É financiado com recursos próprios
provenientes dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT.
As instituições que integram o Sistema S são: Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial – SENAI, criado em 1942; Serviço Social da Indústria – SESI; Serviço Nacional
de Aprendizagem Comercial – SENAC; Serviço Social do Comércio – SESC, todos
criados em 1946; Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas – SEBRAE, existente
desde 1972; Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR, criado em 1991;
Serviço Nacional de Aprendizagem dos Transportes – SENAT, criado em 1993; Serviço
Social do Transporte – SEST; fundado em 1993; Serviço Nacional de Aprendizagem do
Cooperativismo – SESCOOP, que existe desde 1998.
É importante lembrar que foi só em 1937 que uma Constituição brasileira abordou,
pela primeira vez, sobre as chamadas escolas vocacionais e pré-vocacionais como um
dever do Estado. Pelo texto, essa obrigação deveria ser cumprida em parceria com
empresas e sindicatos, a fim de atender à demanda do processo de industrialização
desencadeado na década de 1930, que exigia profissionais especializados, tanto para a
indústria quanto para os setores de comércio e serviços.
Conforme nos informa Lopes (2005), ainda na década
de 1940, foi consolidado um dos principais modelos de
qualificação dos trabalhadores na periferia do capitalismo
Oito em cada dez
mundial. Todo esse contexto representou uma montagem de
brasileiros aprovam grandes programas de formação profissional, por intermédio
Nível de aprovação do Senai de corporações patronais setoriais, constituindo-se em passo
adicional no projeto nacional de industrialização.
Não sabem/não opinam
Nessa época, as antigas escolas de artífices foram
Regular Ótimo/bom transformadas em escolas técnicas federais e estaduais, que
11% foram se consolidando aos poucos no cenário nacional.
5%
83% O SENAI e o SENAC tornaram-se centros de referência para
a qualificação de trabalhadores, não só no Brasil e na América
Latina, como em vários outros países (SOCHACZEWSKI et al.,
2000).
Embora, em seus mais de sessenta anos de existência,
essas instituições tenham sofrido algumas críticas, a
Figura 6.6: Resultado de pesquisa sobre aprovação dos sociedade em geral, incluindo seus críticos, sempre
brasileiros sobre os serviços de formação de um dos reconheceu a excelência de seus serviços, tendo, é claro, como
ícones do Sistema S – o SENAI.
referência as necessidades empresariais. Em decorrência, um
Fonte: Sistema ‘S’. Com mais de 60 anos, é hora de
reformar, Revista Desafios do Desenvolvimento, IPEA, nº diploma, especialmente do SENAI, começou a ser tomado
44, junho de 2008 (pesquisa CNI/Ibope). praticamente como garantia de emprego de boa qualidade
na indústria brasileira ao longo de várias décadas.

110 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 110 3/1/2011 11:28:57


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

Recentemente, em 2008, houve uma discussão acirrada dos Ministérios da


Educação e do Trabalho e Emprego com as Confederações Nacionais da Indústria e do
Comércio, que representam parte do Sistema S. A polêmica repousou sobre as formas
de oferecimento e acesso aos cursos por eles ministrados.
Após alguns meses de negociação entre o governo e os empresários, saiu o acordo,
que garante a gratuidade nos cursos de formação profissional realizados pelo Sistema
S com recursos públicos.
Com o acordo, ampliam-se a gratuidade e as vagas em cursos técnicos de formação
de estudantes de baixa renda e de trabalhadores, empregados ou desempregados.
Sua abrangência se aplica a quatro entidades do Sistema S — SENAI, SESI, SENAC e
SESC. Dessa forma, os cursos técnicos e profissionais para jovens e adultos poderão
possibilitar maior oportunidade de qualificação de forma gratuita na formação inicial
e continuada e deverão ser oferecidos em módulos. Foi estabelecido o itinerário
formativo, em que o estudante vai se qualificando de acordo com sua necessidade e
demandas do mercado de trabalho.
Pelas regras atuais, o Sistema S recebe 2,5% sobre a folha de salários das empresas.
Desse total, 1,5% é destinado aos serviços sociais e 1% aos serviços de aprendizagem, e
o esboço do Funtep previa 1% para os serviços sociais e 1,5% para os de aprendizagem.
Os 2,5% de alíquota compulsória que os empresários pagam saem, em parte, dos
salários dos trabalhadores e, em parte, da sociedade, já que esse custo é repassado
para o consumo.
Outro avanço do acordo diz respeito à ampliação da transparência e da publicização
das receitas e despesas do Sistema S nas suas ações de formação. Embora não tenha
ocorrido uma formalização sobre esse ponto, o Ministério da Educação considera que
o dispositivo incorporado à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), de 2009, obrigando
as entidades do Sistema S a prestar contas publicamente dos recursos que recebem,
responde a essa necessidade.
Pelo que você deve estar percebendo, uma questão fundamental do contexto
é que essa visibilidade acaba sendo uma tendência importante na caracterização
e consolidação da democracia brasileira. Neste ponto, sejam públicas ou privadas,
as instituições tendem a se fortelecer no âmbito social e político com maior
conhecimento da gestão dos processos organizacionais pela sociedade, que usufrui
da oferta de serviços, e pelos seus trabalhadores, que passam a, de fato, “vestir a
camisa” dos entes institucionais para os quais labutam.

Multimídia
Caso queira aprofundar seus entendimentos sobre a gestão financeira da escola, recomendamos
uma visita aos endereços: <http://revistaescola.abril.com.br/gestao-escolar/diretor/dinheiro-
educacao-financiamento-verbas-educacionais-516218.shtml> <http://revistaescola.abril.com.br/
gestao-escolar/diretor/gestao-financeira-448591.shtml> Nesses sites, você poderá acessar links que
possuem outras informações sobre o financiamento da Educação no Brasil, com justificativas
e orientações sobre como promover uma gestão financeira com eficiência nos sistemas e nas
escolas, trabalhando com as contas sempre “abertas” e em dia.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 111

ARE.indb 111 3/1/2011 11:28:57


Atividade 2
Você já sabia que tratar de recursos era coisa muito séria. Mas sempre há um pouco mais a
contribuir. Por isso, nesta atividade, solicitamos a você um esforço centrado na sua realidade
educacional. Mesmo que você não consiga todos os dados, vale a pena participar. Queremos que
o seguinte levantamento seja feito com a ajuda da equipe escolar da qual você faz parte:
Pesquise qual é o custo de manutenção de sua escola, pensando também na atualização que
necessariamente é realizada para o desenvolvimento das atividades escolares, sejam elas
administrativas ou pedagógicas. Nesse caso, a atualização revela novos investimentos anuais não
somente na conservação da escola, mas também na atualização de seus recursos didáticos.
Para que tal tarefa seja mais objetiva, faça um levantamento sobre os valores despendidos
com professores, com a equipe de gestão e outros funcionários da instituição que trabalham
efetivamente para a sua unidade escolar. Incluem-se aqui aqueles que exercem serviços como
contratados de forma temporária.
Inclua o valor de cursos de formação realizados pelos mesmos, fomentados pela instituição.
Procure também levantar os custos com bens e serviços que permitem o funcionamento da
instituição escolar (água, luz, telefone, material de limpeza, escritório, didático, recursos para
projetos pedagógicos, conservação predial, manutenção e reposição de equipamentos etc.).
Por fim, acrescente os custos com alimentação escolar.
Lembre-se de que, entre todos os custos a serem apresentados, há alguns que se referem à
Manutenção e Desenvolvimento da Educação e há outros que devem ser atendidos por verbas
oriundas de outras contribuições e fontes.
Se você puder, caracterize também a composição do prédio escolar e não se esqueça de
apresentar o contingente de estudantes que é atendido. Feito o levantamento, disponibilize-o
para seus colegas de curso e analise essa forma de aproximação e comparação das diferentes
realidades escolares existentes. Faça um roteiro final com essas aproximações e afastamentos,
trocando suas impressões com seus colegas cursistas.

RESPOSTA COMENTADA
Nesta atividade, interessa-nos que haja um olhar mais intencional do gestor educacional sobre
a sua realidade, sem que se perca a possibilidade de que esses sujeitos, estando em grupos de
aprendizagem coletiva (seja na sua escola, seja no curso), possam debater e refletir sobre as
outras possíveis configurações escolares existentes. Também poderão, uma vez estabelecidos
os cenários, reconhecer como são importantes os investimentos realizados em suas unidades
escolares e, na troca de experiências com os demais, aproveitar esta pesquisa como fonte de
transformação de algumas de suas ações e práticas gestoras. Este conhecimento compartilhado
é fundamental para que os gestores possam ampliar sua consciência sobre a qualidade da oferta
educativa com suas limitaçoes e perspectivas, por meio da sistematização dos insumos básicos
necessários ao bom desenvolvimento das escolas e ao atendimento digno de suas comunidades.
Quem sabe, até futuras parcerias interescolares não venham a se estabelecer?

112 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 112 3/1/2011 11:28:57


AULA 6 – A GESTÃO FINANCEIRA DA ESCOLA E SEUS IMPACTOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E POLÍTICOS

Falando com você, gestor...


Chegamos ao final de mais uma aula! Por fim, cabe-nos ainda indicar alguns
passos importantes que não podem ser esquecidos pelos gestores nas suas ações
relacionadas ao bom trato com todos os recursos e, em particular, com os recursos
orçamentários nas instituições escolares.
Tais caminhos perpassam pela gestão transparente e democrática, que acaba por
tornar parceiros todos os integrantes da comunidade escolar. Para tanto, a definição
de prioridades, com a participação ativa da comunidade escolar, constitui-se em forte
ferramenta de aprendizado coletivo.
Além dessa definição, há a necessidade de se estabelecer o cálculo correto dos
gastos.
Cabe observar a responsabilidade global que as instituições, principalmente
as públicas, devem atender ao seguir as normas legais do direito financeiro (lei nº
4.320/1964), da Lei de Licitações (nº 8.666/1993), associando-as à Lei Complementar de
Responsabilidade Fiscal (nº 101/2000). De acordo com os valores e com o tipo de gasto,
esse conjunto de legislações estabelece obrigatoriedades (concorrência, tomada de
preços ou carta convite, entre outros) antes da contratação de serviços ou da compra
de materiais.
Por isso, a elaboração do orçamento geral, que é uma fase fundamental, não
pode ser tomada como peça de ficção, assim como necessita ser acompanhada
por planos de gastos também detalhados. É nesse momento que cada uma das
prioridades estabelecidas ganha corpo e sustentação, ao serem aliadas às estimativas
de entrada de recursos, às arrecadações (receitas) e à previsão de despesas (sejam elas
correntes – voltadas ao consumo diário, ou de capital – pela aquisição de materiais ou
equipamentos permanentes, por exemplo). Como os imprevistos fazem parte da vida,
é sempre recomendável a previsão de alguma reserva.
Mas, para quem pensa que esse processo se encerra por aí, há algo mais, de suma
importância, a ser dito: todo esse caminho deve ser documentado e comprovado por meio
de transparente prestação de contas aos órgãos superiores do sistema ou da instituição.
Na próxima aula, trataremos, com maior especificidade, dos Fundos e Programas
que têm sido mecanismos importantes no financiamento sistêmico da educação
brasileira. Eles possuem documentações e procedimentos específicos e requerem
acuidade na prestação de contas por parte de sistemas e gestores educacionais.

Resumindo
Nesta aula, pudemos estabelecer um amplo olhar sobre o financiamento da Educação no Brasil.
Quem são seus responsáveis nas diferentes esferas e quais são os papéis das comunidades
escolares e de cada cidadão para a garantia dos direitos à educação de qualidade. Vimos também
como o processo de estabelecimento dessa qualidade ainda não se completou para todos, o que
não impede que digamos que, no conjunto dos aspectos de avanço da democracia em nosso país,
a Educação tem sido vista como um dos fundamentos que mais precisam ser atendidos. Tratamos
desde as diferenças regionais às preocupações mais pontuais do cotidiano da escola, incluindo a
responsabilidade dos gestores com os recursos que utilizam em suas administrações. Além disso,
não esquecemos as transformações recentes na destinação e distribuição das verbas dedicadas
à Educação. Pudemos, então, observar que a gestão financeira não se faz de forma isolada do
contexto, seja na instituição escolar pública ou em estabelecimento privado.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 113

ARE.indb 113 3/1/2011 11:28:58


Bibliografia consultada
ABRUCIO, F. L. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e propostas
de aperfeiçoamento. Educação e federalismo no Brasil: combater as desigualdades,
garantir a diversidade. In: OLIVEIRA, R. P. & SANTANA, W. (orgs.) Brasilia: UNESCO,
2010. p. 39-70.
CASTRO, J. A. Financiamento da educação pública no Brasil: evolução dos gastos.
Educação e federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. In:
OLIVEIRA, R. P. & SANTANA, W. (orgs) Brasilia: UNESCO, 2010. p. 169-190.
___________.; DUARTE, B. C. Descentralização da Educação Pública no Brasil: trajetória
dos gastos e das matrículas. Brasília: Ipea, Textos para a discussão, nº 1352, 2008. 37p.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL. Retrato das Desigualdades
na Escolarização e no Sistema Tributário Nacional. Observatório de Equidade. 2009.
56p.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA (Ipea). Revista Desafios do
Desenvolvimento. Brasilia. Edições nº 37 e 44 (2007 e 2008). Disponíveis em http://
desafios.ipea.gov.br/default.jsp acesso em 20/05/2010.
LOPES, R. R. Concepções científicas e pessoais sobre a educação-formação profissional:
contributos para a elaboração de um modelo teórico. Tese de Doutoramento. Instituto
de Educação e Psicologia. Universidade do Minho. Area de especialização em Psicologia
da Educação. 2005. 681p.___________
OLIVEIRA, R. P.; SOUSA, S. Z. Introdução. Educação e federalismo no Brasil: combater as
desigualdades, garantir a diversidade. In: OLIVEIRA, R. P. & SANTANA, W. (orgs.) Brasilia:
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SOCHACZEWKI, S. (coord.); LÚCIO, C. G.; OLIVEIRA, S. M. DE; GEBRIM, V. L. M. Diálogo
social, negociação coletiva e formação profissional no Brasil. Montevideo: Cinterfor,
Aportes para el Diálogo Social y la Formación, nº 3, 2000. 75 p.
VIEIRA, S. L. Educação Básica: política e gestão da escola. 2. ed. Brasília: Liber Livro, 2009.
220 p.
___________.; ALBUQUERQUE, M. G. Estrutura e funcionamento da educação
básica. Fortaleza: Edições Demócrito Rocha/EdUECE, 2002, v. 1, 144p.

114 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 114 3/1/2011 11:28:58


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Aula 7
Fundos de financiamento: possibilidades e
potencialidades

Meta

Apresentar os diferentes fundos que destinam recursos à escola e analisar seus


possíveis focos e direcionamentos.

Objetivos
Esperamos que, após o estudo desta aula, você seja capaz de:

1. reconhecer as principais características dos fundos de financiamento para ações


e projetos educacionais;
2. diferenciar fundos públicos e financiamentos privados; parcerias e convênios.

Requisitos

Para o total aproveitamento desta aula, é necessário que você tenha em mente
os conceitos abordados na Aula 6, principalmente os que se referem às fontes de
recursos, suas atribuições e aos gastos de pessoas físicas com a Educação.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 115

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AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Fundos: solução para o gerenciamento de recursos


financeiros na Educação?

Corpo gigantesco, trajetória polêmica, o bicho dos recursos financeiros assusta,


mas pode ser um bem necessário.

No fundo, no fundo,
bem lá no fundo,
a gente gostaria
de ver nossos problemas
resolvidos por decreto.
(Bem no Fundo - Paulo Leminski)

Para começo de conversa, vamos considerar que você ainda não sabe o que é um
fundo público. Caso saiba, terá outra chance de refletir com profundidade sobre esse
tema tão fundamental ao ensino.
Sim, fundamental. A política de fundos vem se configurando como um dos
caminhos importantes para o financiamento do setor educacional.
Já de princípio, no entanto, alertamos: se os fundos hoje se apresentam como um
caminho virtuoso, por outro lado, sua afirmação na política brasileira não tem sido
pacífica. Ao longo da história, posições favoráveis e contrárias não têm faltado.
Podemos encontrar um retrato interessante dessa polêmica em texto de Gil e
Arelaro (2003). Ali, os autores propõem-se a explicitar suas posições coletivas e
individuais acerca das políticas de fundos para o campo educacional. Exemplificam
uma diferenciação presente no debate sobre a política de fundos: por um lado, Gil
afirma que uma crença existente é a de que os fundos podem ser úteis para se criarem
formas diferentes de distribuição dos recursos e como possibilidades para melhor
gerenciamento destes, mas não representam, necessariamente, mais dinheiro.
Por outro, de acordo com Lisete Arelaro, posiciona-se contrariamente aos fundos,
considerando que planos municipais e estaduais de Educação bem elaborados e
bem implementados seriam suficientes para que as boas propostas de políticas
educacionais pudessem atender melhor aos interesses dos diferentes segmentos
societários e da Nação.
Pois é: você já percebeu que, nesta aula aqui, a confusão antecede o sujeito. Mas,
afinal, seriam os fundos um bicho de sete cabeças?

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 117

ARE.indb 117 3/1/2011 11:28:58


É o que vamos ver. Nesta aula, vamos procurar entender como esse “bicho” se
constrói no cenário político e econômico brasileiro, tendo como recorte a política
educacional.
Aqui, conversaremos sobre os principais fundos públicos existentes que incidem
sobre a Educação em seus diferentes âmbitos (federal, estadual e municípal).
Além disso, abordaremos outros fundos, de origem privada, inclusive oriundos
do Banco Internacional de Reconstrução do Desenvolvimento (BIRD) – também
conhecido como Banco Mundial – e do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID).

Entendendo o “bicho”: o que são fundos públicos?


Para desvendarmos o que aqui chamamos de bicho de sete cabeças, nosso
principal interlocutor é o sociólogo Francisco de Oliveira.
Em sua obra, o autor analisa os fundos públicos e suas configurações a partir do
estudo das políticas capitalistas que regem algumas sociedades, dentre elas a nossa e
a do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social).
Para Oliveira, o fundo público passou a ser considerado como uma das bases
que amplia o financiamento da acumulação do capital, beneficiando os que detêm
os meios de produção. Mas, ao mesmo tempo, este fundo serve para garantir a
reprodução da força de trabalho, sem a qual não haveria condição de viabilizar esta
acumulação e a própria subsistência dos trabalhadores. Com isso, a população em
sua totalidade é atingida.
Ou seja, no Estado de Bem-Estar Social, os gastos sociais concretizados com os
fundos públicos estabilizariam o sistema capitalista e viabilizariam a continuidade da
relação capital/trabalho (donos dos meios de produção/trabalhadores), garantindo a
acumulação e a reprodução do capital.
Para tanto, passaram a ser redefinidos os papéis do Estado Central e dos entes
subnacionais (estados e municípios), assim como os das instituições oriundas
da iniciativa privada e os das organizações da sociedade civil, consideradas não-
governamentais.

Saiba mais
Welfare State – O Estado de Bem-Estar Social surgiu nos países europeus devido à expansão do
capitalismo após a Revolução Industrial e o movimento de consolidação dos Estados Nacionais
que visavam à democracia. Parte de uma transformação do próprio Estado, a partir das suas
estruturas, funções e legitimidade. É uma resposta à demanda por serviços de segurança socio-
econômica. Os serviços sociais surgem para dar conta das dificuldades individuais, garantir a
sobrevivência e reduzir os desequilíbrios das sociedades. As medidas de proteção aos pobres
são universalizadas e diversificadas, fazendo surgir políticas de atenção à heterogeneidade da
pobreza.
O Welfare State tenta assegurar a todos qualidade nos serviços sociais e procura responder
ao contexto capitalista de luta de classes, por meio de políticas redistributivas, mantendo a
reprodução da ordem social dominante.

118 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 118 3/1/2011 11:28:59


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Saiba mais
O Bem-estar brasileiro – No Brasil, a configuração do Welfare State pode ser identificada entre
as décadas de 1930 e 1970, pela criação dos institutos de aposentadorias e pensões, legislação
trabalhista, regulação de políticas nas áreas de Saúde e Educação. Inicia-se, então, com uma
centralização dos recursos na esfera federal (1930/1943).
Posteriormente, entre 1945 e 1964, há inovações nos campos da Educação, Saúde, Assistência
Social e na habitação popular. Essas ações foram guiadas de forma seletiva, heterogênea (com
diferenciação de benefícios) e fragmentada (tanto no campo institucional ou financeiro quanto
na forma de intervenção social do Estado).
Mesmo com os esforços para superar a forma fragmentada e socialmente seletiva das ações estatais,
entre as décadas de 1960 e 1970, o que caracterizou o Welfare State, no Brasil, foi a ampliação da
centralização política e financeira no âmbito do governo federal e nas ações sociais.

Entre os exemplos que Francisco Oliveira nos apresenta de gastos sociais baseados
no fundo público, encontram-se a medicina socializada, a educação universal gratuita
e obrigatória, a previdência social, o seguro-desemprego, os subsídios para transporte,
os benefícios familiares (auxílio-habitação, salário-família), além de subsídios para o
lazer, favorecendo desde a classe média até o assalariado de nível mais baixo.
Ainda segundo Oliveira (1998), mesmo não sendo capital, o fundo público
assumiu sua necessidade estrutural insubstituível, pois o sistema de concorrência
do capitalismo produz momentos nos quais esgota as possibilidades de acumulação.
É exatamente aí que o fundo público comparece como viabilizador da concretização
das oportunidades de expansão do sistema capitalista.
Essa caracterização de fundo público nos permite entender que sua existência
ocorre pelas contradições e desigualdades provocadas pelo sistema no qual se instalou.
Isso significa que o fundo não é oriundo apenas de recursos públicos ou estatais: ele
se constitui tanto pela responsabilidade pública – do Estado – quanto privada – do
capital (OLIVEIRA, 1998).
Para que você recorde, os recursos vinculados à Educação correspondem aos
18% da receita de impostos da União e aos 25% da receita de impostos dos Estados
e Municípios, além de serem parte constituinte do orçamento fiscal. Além desses
percentuais, e tendo como intenção ampliar os investimentos nos direitos sociais,
a legislação brasileira prevê a existência de Fundos Públicos. Sua aplicação deve
ser técnica e politicamente monitorada e fiscalizada por conselhos que possuam
representantes do governo e os não-governamentais.

O “bicho” no Brasil

Após o cenário de crise econômica que se fez sentir no Estado brasileiro, a partir
da década de 1990, é preciso que reflitamos sobre como se desenvolve a política de
fundos, que se apresenta como alternativa ao tal bicho de sete cabeças.
Como dissemos, os fundos se instauram como uma necessidade que toma corpo a
partir do momento em que se percebe que o lucro capitalista não é suficiente para que
se somem novas possibilidades aos investimentos de recursos públicos já existentes.
Portanto, o fundo público contribuirá para que exista maior agilidade na circulação
do capital, permitindo aliar progresso técnico e tecnológico (OLIVEIRA, 1998).

Mas de onde saem as verbas que compõem os fundos públicos?

Bem, os fundos públicos, como o próprio nome já aponta, são formados por
verbas de origem pública que formam determinados depositórios ou contas com fins
específicos.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 119

ARE.indb 119 3/1/2011 11:28:59


Sim, mas de onde vêm essas verbas?
Essas verbas são oriundas de diferentes tipos de impostos, cujas contribuições são
de competência de pessoas físicas ou jurídicas.
Veja: como exemplos de fundos públicos que têm sido disponibilizados para a
educação brasileira, temos, por exemplo: Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF); Fundo Nacional de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação (FUNDEB) e Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Escola (FNDE).
Por ora, vejamos que os recursos que compõem esses fundos são separados
pela União, pelos estados ou municípios de acordo com suas competências e
responsabilidades administrativas. É como se estivessem literalmente sendo
depositados em verdadeiros sacos de dinheiro.
Posteriormente, são distribuídos aos grupamentos que por cada um deles devem
ser atendidos, sendo oriundos de impostos tais como: Fundo de Participação dos
Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM) – esses dois já foram
detalhados para você na Aula 6, lembre-se –, Imposto de Renda (IR) de Pessoa Física ou
Jurídica, Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), além de recursos de
fundo de trabalhadores – Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (FGTS).
Agora, antes de irmos mais a fundo nos fundos públicos tratados até aqui, vamos
dar uma passada por outros mecanismos de suporte e financiamento educacional
que têm atuado em nosso território.

Outros fundos: o financiamento da Educação por


agências internacionais
Como você já sabe, o financiamento da Educação, no Brasil, é oriundo de recursos
públicos, de empresas privadas e dos cidadãos.
No cenário público, as fontes de financiamento são recursos públicos provenientes
de receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios; receitas oriundas de transferências, inclusive constitucionais; receita
da contribuição social do salário-educação e de outras contribuições sociais; outros
recursos previstos em leis.
Além desses, outros recursos, externos, viabilizam o desenvolvimento de pesquisas
e projetos voltados para a melhoria da qualidade da Educação.
Dentre as agências de financiamento privado que têm se mostrado presentes e
atuantes no campo educacional, destacam-se a UNESCO, a UNICEF, o PNUD.
Outras fontes destinadas à melhoria do ensino e à ampliação da equidade no
sistema educacional brasileiro que fazem parte dessa lista são as viabilizadas pelos
empréstimos oriundos do BID e do Banco Mundial (BIRD). Fazem parte desses
financiamentos o Programa FUNDESCOLA e o Programa de Expansão da Educação
Profissional (PROEP). Não abordaremos aqui o PROEP, por se tratar de um programa
já concluído.
Ainda no que se refere aos financiamentos privados, parte do gasto (investimento)
com a Educação é desembolsado pelas famílias, além das instituições de caráter
privado. As entidades sindicais que se ocupam do ensino profissionalizante também
estão incluídas nesse rol.
Além dessas origens de aportes financeiros, outras que não podem ser esquecidas
são aquelas demandantes de ações de responsabilidade social, seja por empresas
ou outras instituições caracterizadas pelo Terceiro Setor ou mesmo pelos cidadãos
(retorne à Aula 6 para relembrar o que estudou sobre o terceiro setor, suas atribuições
e sobre os gastos de pessoas físicas com a Educação).

120 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 120 3/1/2011 11:29:01


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Ao considerar o investimento social com Educação oriundo de fundações ou


instituições privadas, é significativa a participação de organizações atuando nesse
campo, sendo consideradas como instituições do Terceiro Setor.

Multimídia
Algumas instituições brasileiras vêm se destacando por sua atuação e investimentos sociais na
Educação Básica das redes públicas de ensino.
Dentre outras, são elas:
a) Fundação Banco do Brasil – <http://www.fbb.org.br>
b) Fundação Bradesco – <http://www.fb.org.br>
c) Fundação Itaú Social – <http://www.fundacaoitausocial.org.br>
d) Instituto Ayrton Senna – <http:www.senna.globo.com>
e) Instituto Unibanco – <http://www.unibanco.com.br>
Convidamos você a navegar na internet para conhecer melhor as ações desenvolvidas por essas
instituições voltadas para a Educação.
Boa leitura!

Os fundos de fora

Fundos públicos, privados, fundos internacionais... Gastemos algum tempo aqui,


esmuiçando os tais fundos das agências que vêm de fora.
Em relação aos investimentos oriundos das agências internacionais, via
empréstimos, digamos que eles têm se constituído como uma significativa fonte
extra de verbas para a Educação Brasileira.
A partir de agora, vamos conversar sobre as fontes de investimentos internacionais.
Vamos focalizar especialmente o BID e o BIRD. Como você deve saber, essas duas
agências de financiamento – BID e BIRD – vêm firmando diversos acordos de
investimentos no campo educacional.
A título de exemplo, na década de 1980, houve o Projeto EDURURAL. Esse
projeto teve sequência, na década de 1990, com o Projeto Nordeste II. Juntos, os dois
atingiram nove estados da região, em conjunto com o governo federal, e só puderam
ser desenvolvidos a partir das parcerias com o Banco Mundial. Em fins da década de
1990, outra parceria firmada com o Banco Mundial foi o FUNDESCOLA. Sobre essa
última, pretendemos nos dedicar um pouco mais. Em que consiste esse fundo?

O FUNDESCOLA

O Fundo de Fortalecimento da Escola – FUNDESCOLA, implantado em 1998 com


previsão de duração até 2010, é um programa do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (FNDE/MEC). Foi elaborado em parceria com a Secretaria de Educação
Básica do Ministério da Educação (SEB/MEC) e com as secretarias estaduais e
municipais de Educação.
Conta com financiamento de cerca de trezentos milhões de dólares (dados
referentes ao ano de 2008), via empréstimos concedidos pelo Banco Mundial, e
define ações para a Educação pública regular em nível fundamental, voltadas para
a melhoria da oferta educacional e para a ampliação do tempo de permanência da
criança na escola. Seu foco são as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Nessas
regiões, segundo dados do IBGE, compreendem-se as áreas de maior contingente
populacional e as escolas de maior pobreza.
Para o biênio 2008/2010, está sendo implantada mais uma etapa de atendimento,
com foco na Educação Infantil. Para que isso seja possível, segundo o MEC, são

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 121

ARE.indb 121 3/1/2011 11:29:01


oferecidas, nas regiões atendidas, “serviços, produtos e assistência técnico-financeira
inovadores e de qualidade que focalizam o ensino/aprendizagem e as práticas
gerenciais das escolas e Secretarias de Educação”. (Fonte: <http://www.fnde.gov.br/
index.php/programas-concluidos-fundescola>.)
A esse projeto, como a todo e qualquer outro que conte com financiamento do
BIRD, também foram afixadas condições. Entre alguns dos condicionantes referentes
a ele, há o Appraisal Report (laudo de avaliação), que estabelece o montante investido
pelo banco para cada etapa de execução do programa, bem como seus prazos,
metodologias, rotinas, contrapartidas e áreas prioritárias para recebimento dos
recursos, instrumentos de acompanhamento e de avaliação das ações previstas para
o programa.
É interessante que você saiba ainda que o FUNDESCOLA se organiza em
diferentes projetos e produtos que se aplicam a diferentes aspectos do ambiente
escolar: Planejamento Estratégico da Secretaria (PES); Plano de Desenvolvimento
da Escola (PDE-Escola); Projeto de Melhoria da Escola (PME); Programa de Gestão
da Aprendizagem Escolar (Gestar); Programa de Apoio à Leitura e à Escrita (Praler);
Padrões Mínimos de Funcionamento das Escolas (PMFE); Levantamento da Situação
Escolar (LSE); Projeto de Adequação do Prédio Escolar (Pape); Programa Dinheiro Direto
na Escola (PDDE); Programa de Melhoria da Qualidade do Mobiliário e Equipamento
Escolar (PMQE); Microplanejamento Educacional; Escola Ativa; Espaço Educativo –
construção de escolas; Sistema de Apoio à Decisão Educacional; Atendimento Rural;
PROFORMAÇÃO; Informatização; Plano de Carreira; Desenvolvimento Institucional
– PRASEM; Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação; Justiça na
Educação; Encontro dos Conselheiros do FUNDEF; Comunicação.
Não iremos detalhar cada um deles, haja vista que nosso foco está voltado para
a compreensão e caracterização geral desse fundo. Contudo, é importante que você
saiba que o PDE-Escola é considerado o principal desses projetos que têm como ênfase
a escola e, sobretudo, o estudante da Educação Básica.

Multimídia
De acordo com o PDE-Escola, cabe à instituição escolar o desenvolvimento de um trabalho que
tenha como foco a melhoria da qualidade do ensino oferecido aos seus estudantes. Dessa forma,
inserido no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), o PDE-Escola propõe uma revisão na
estrutura filosófica e metodológica do planejamento estratégico da escola, com vistas à ampliação
e melhoria das condições de oferta da Educação Básica.
Para aprofundar seus conhecimentos e ler com detalhes sobre o Plano de Desenvolvimento da
Educação, acesse <http://pde.mec.gov.br/>

Outros fundos: a esfera federal no financiamento


da Educação
Bem, caro aluno, como estamos vendo desde a Aula 6, são diversos os projetos,
programas e ações financiadas na Educação nacional, sobretudo na Educação
Básica.
Para dar continuidade às reflexões lá iniciadas, é importante deixar claro que
elegemos para nossa conversa os projetos e programas voltados à Educação Básica que
são disponibilizados aos diferentes estados e municípios a partir de programas federais
mais relevantes. Vamos apresentá-los em linhas gerais, com suas definições, atribuições
e abrangências, possibilitando que, por meio dos caminhos da pesquisa, você possa
conhecer cada vez mais os programas que constituem fontes de recursos para a escola.

122 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 122 3/1/2011 11:29:02


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Além disso, entendemos que a pesquisa que você poderá realizar na internet
permitirá a exploração de outros links e, portanto, outras possibilidades para seu
aprofundamento.

Programas no âmbito do FNDE

Uma primeira ação no âmbito do FNDE, que destacaremos aqui, decorre da


parceria das três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal) com as entidades
componentes do Programa Brasil Alfabetizado. Por meio dela, livros didáticos que
passaram por avaliação prévia de especialistas são disponibilizados à escolha dos
sistemas e unidades escolares das redes públicas de ensino em todo o Brasil. Para
participar dos programas, é preciso firmar um termo de adesão com o FNDE.
Essa ação se materializa com três vertentes: Programa Nacional do Livro Didático
(PNLD); Programa Nacional do Livro Didático para o Ensino Médio (PNLEM); Programa
Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de Jovens e Adultos (PNLA). Tais
programas são reconhecidos como referências mundiais na distribuição pública de
material didático educacional.

Multimídia
O FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – é autarquia vinculada ao Ministério
da Educação; foi criado por intermédio da lei n º 5.537, de 21 de novembro de 1968, e do decreto-lei
n º 872, de 15 de setembro de 1969.
No rol dos programas federais, a grande maioria dos que incidem sobre a Educação básica está sob
responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, o FNDE.
Os recursos são canalizados para Governos Estaduais, Distrito Federal, Prefeituras Municipais
e Organizações Não-Governamentais (ONGs), para atendimento às escolas públicas do Ensino
Fundamental, de acordo com a estratégia educacional definida pelo Ministério da Educação.
Os principais programas financiados e executados pelo FNDE são: Programa Nacional de
Alimentação Escolar, Programa Nacional do Livro Didático, Programa Dinheiro Direto na Escola,
Programa Nacional Biblioteca da Escola, Programa Nacional de Saúde do Escolar e Programa
Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar. Para saber mais, acesse www.fnde.gov.br

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 123

ARE.indb 123 3/1/2011 11:29:02


No caso dos programas do livro didático, a aquisição é feita de forma centralizada,
a partir de sugestões de títulos feitas pelas escolas (equipes docentes). Essas escolas
têm um prazo para análise e escolha dos livros didáticos que pretendem adotar para
o trabalho com seus estudantes.
As fontes para aquisição dos livros são oriundas do Orçamento Geral da União,
sendo que a maior parte tem origem no salário-educação (para reler sobre o salário-
educação, retorne à Aula 6 desta disciplina).
Desde 2001, vem atendendo de forma gradativa aos estudantes com deficiência
visual, oferecendo livros didáticos em braile. Em 2004, esse atendimento se ampliou
para os estudantes portadores de necessidades especiais das instituições públicas,
filantrópicas e comunitárias. Todas as distribuições dos livros tomam por base o que
é declarado no censo escolar.

Multimídia
Sabemos que o censo escolar é realizado anualmente por todas as escolas de Educação Básica e é
uma das atribuições do gestor escolar. Convidamos você a conhecer mais sobre esse importante
levantamento de dados estatísticos sobre a Educação.
Para pesquisar mais, acesse <http://www.inep.gov.br/basica/censo/default.asp>

Multimídia
Convidamos você a conhecer mais profundamente os três programas do MEC/FNDE. Para isso,
acesse: <http://www.fnde.gov.br/index.php/programas-livro-didatico>
Outro link que consideramos importante para o seu conhecimento é o que se refere às legislações
pertinentes a cada um dos três programas que ora apresentamos: <http://www.fnde.gov.br/index.
php/pnld-legislacao>

Saco vazio não para em pé: o PNAE

Conselho de Alimentação Outro programa inserido no FNDE é o Programa Nacional de Alimentação Escolar
Escolar (CAE) (PNAE), implantado em 1995.
Instância colegiada que Por meio da transferência de recursos financeiros aos estados e municípios, o
possui caráter deliberativo
PNAE atende à oferta de alimentação escolar a todos os estudantes da Educação Básica
e autônomo. Seu principal
objetivo é fiscalizar a das redes públicas de ensino e filantrópicas, incluindo o chamado ensino regular e o
aplicação dos recursos de jovens e adultos.
transferidos e zelar pela Para tanto, toma-se por base o censo escolar do ano anterior e, no caso das
qualidade dos produtos instituições filantrópicas, o número de registro e do certificado de filantropia emitido
adquiridos até seu consumo pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), além de declarar que tem
pelos estudantes, bem
interesse em oferecer alimentação escolar com os recursos federais destinados a
como pela higiene dos
locais de armazenamento e esses estudantes.
preparação dos alimentos. É Com recursos oriundos do Tesouro Nacional assegurados pelo Orçamento da
formado por representantes União, o FNDE transfere a verba às entidades executoras (aos Estados, Municípios e
do Executivo, do Legislativo Distrito Federal) via créditos em contas-correntes específicas para esse fim. Cabe a
e da sociedade – professores cada entidade executora a administração do dinheiro, sendo da competência de cada
e pais de alunos, com
uma delas melhorar o cardápio escolar.
mandato de quatro anos.
O representante de cada As verbas transferidas são altamente monitoradas. Para isso, há um
segmento é eleito por seus sistema de acompanhamento e controle de despesas, constituído nos
pares. Esses representantes Conselhos de Alimentação Escolar (CAEs). Junto com o FNDE, com o TCU, com a
podem ser reeleitos. Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI) e com o Ministério Público, os CAEs
controlam e fiscalizam a aplicação desses recursos.

124 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 124 3/1/2011 11:29:02


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Para adquirir os gêneros alimentícios, os estados e municípios devem basear-


se nos critérios estabelecidos pela lei nº 8.666, de 21/6/1993. Para a aquisição dos
produtos da agricultura familiar (30% do total), deve-se fazer pesquisa de preços na
região, mas o processo licitatório não é exigido. Em ambas as situações, os produtos
alimentares devem atender aos padrões de qualidade.

Certo, mas como é feito o repasse das verbas destinadas ao PNAE?


Os entes federativos recebem a verba em dez parcelas mensais. A aquisição
de gêneros alimentícios é prioritária e voltada para o atendimento aos alunos da
Educação Básica durante os 200 dias letivos. Cada parcela deve atender ao número
total de alunos por 20 dias letivos.
No PNAE, há regras para a prestação de contas anual ao Conselho de Alimentação
Escolar. O CAE emite um parecer, que é enviado ao FNDE, junto com toda a documentação
comprobatória. E as contas precisam ser aprovadas pelo CAE e pelo FNDE.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 125

ARE.indb 125 3/1/2011 11:29:03


Multimídia
A alimentação escolar é um tema de grande atenção na gestão escolar, pois envolve uso de verbas,
composição nutricional do cardápio, qualidade dos produtos alimentícios, condições de saída dos
fornecedores até a chegada ao prato dos estudantes.
Com toda essa complexidade, o PNAE é considerado pela ONU como um dos maiores programas
de alimentação escolar do mundo. No link http://www.fnde.gov.br/index.php/ae-legislacao, você
poderá conhecer mais um pouco sobre o Programa Nacional de Alimentação Escolar.

O PNBE

Já vimos que, além do acesso a uma estrutura básica que permita sua formação
continuada, todo aluno precisa de alimentação de qualidade. Agora veremos também
de que maneira se supre outra necessidade básica para a mais ampla formação de
nossos estudantes: os bons, velhos, novos, mas sempre insubstituíveis livros. A partir
daqui, trataremos do Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE).
E como funciona o PNBE?

Por meio da distribuição de obras de literatura, de pesquisa, além de outros


materiais referentes ao currículo nas áreas de conhecimento da Educação básica,
obras literárias são adquiridas com recursos financeiros do Orçamento Geral da União
e enviadas às escolas.
Com isso, poemas, contos, teatro, textos de tradição popular, romances,
histórias em quadrinhos, histórias de vida (biografias), memórias, ensaios, clássicos,
são enviados às escolas públicas para estudantes da Educação Infantil, do Ensino
Fundamental de crianças e para a Educação de Jovens e Adultos.
A partir de 2010, o PNBE se amplia para os professores da rede pública (PNBE do
professor). Esses passam a receber livros que visam a contribuir para a orientação

126 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 126 3/1/2011 11:29:04


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

teórico-metodológica das diferentes disciplinas e etapas da Educação Básica, subsi-


diando o trabalho pedagógico e a formação continuada docente. No mesmo ano,
criou-se o PNBE-periódicos, com distribuição de revistas de cunho pedagógico para as
escolas públicas brasileiras. Mais informações sobre o programa podem ser obtidas
no site <http://www.fnde.gov.br/index.php/be-egislacao>.

Transportando o futuro
Comida, livros, estrutura montada. Já está bem claro que diversas são as maneiras
que encontramos, em sociedade, para financiar a Educação pública. Diferentes fundos
e programas, processos e licitações.
Não podemos, porém, esquecer que, para que tudo se concretize na escola, é
necessário que essas crianças e jovens sejam capazes de acessá-la. É ai que reside a
importância do transporte escolar.
Atualmente, o MEC executa dois programas neste âmbito. Um deles é o “Caminho
da Escola”. Outro é o “Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate)”.
Ambos visam a atender alunos moradores da zona rural.
O primeiro deles foi criado em 2007, pela Resolução nº 3, de 28 de março de
2007, por concessão, pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), de linha de crédito especial para a aquisição, pelos estados e municípios, de
ônibus (de diferentes capacidades de passageiros) e embarcações novas.
O Pnate, por sua vez, foi criado pela lei nº 10.880/2004 e objetiva garantir o acesso e
a permanência dos estudantes de Ensino Fundamental residentes em áreas rurais nas
escolas. Posteriormente, o programa foi ampliado para o Ensino Médio e Educação
Infantil pela MP 455/2009, transformada na lei nº 11.947/2009.
Pelo Pnate, são transferidos recursos financeiros para estados, municípios e
Distrito Federal sem necessidade de convênios. O recurso também pode ser utilizado
para o pagamento de serviços contratados junto a terceiros para o transporte escolar.
É permitido, ainda, ao FNDE transferir aos municípios os valores correspondentes aos
alunos das escolas estaduais localizadas no território de determinado município.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 127

ARE.indb 127 3/1/2011 11:29:05


A prestação de contas do Programa é de responsabilidade das secretarias
de Educação de estados e municípios, que enviam os dados e documentos
comprobatórios, anualmente, ao Conselho de Acompanhamento e Controle Social
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação (CACS-Fundeb). Para isso, toma por base o exercício
anterior.

Prestando assistência financeira


Além de todos esses fundos que já listamos, há ainda programas que se destinam à
assistência financeira às escolas públicas de Educação Básica e às escolas particulares
de Educação Especial, aquelas sem fins lucrativos.
É o caso do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE). Criado em 1995, ele
consiste na destinação de recursos financeiros para a melhoria da infraestrutura física
e pedagógica, o reforço da autogestão escolar e a elevação dos índices de desempenho
da Educação Básica. O programa se associa à melhoria na gestão das escolas públicas
por meio do Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola), que busca atender às
escolas de Educação Básica que não alcançaram desempenho satisfatório no Ideb.
As escolas participantes fizeram adesão ao Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação, planejando, então, a implementação do PDE-Escola.
Os recursos do programa são transferidos às escolas uma vez por ano, de acordo
com o número de alunos informado no censo escolar do ano anterior ao do repasse.

As escolas rurais, por sua vez, recebem um adicional de 50% do valor do repasse.
De forma semelhante, as escolas urbanas de Ensino Fundamental que atingiram as
metas intermediárias do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) em
2009 também passaram a receber essa parcela suplementar.
As escolas privadas de Educação Especial devem seguir as mesmas orientações
que as escolas públicas para a utilização dos recursos.

128 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 128 3/1/2011 11:29:06


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

A destinação dos recursos do PDE-Escola compreende, prioritariamente,


adaptações na arquitetura escolar e, também, na estrutura física, de forma a
possibilitar a instalação e operação de laboratórios de informática distribuídos pelo
Programa Nacional de Informática na Educação (Proinfo), além de obras que visem a
garantir acessibilidade aos estudantes com deficiência ou com mobilidade reduzida.

Mas as escolas de Ensino Médio também são atendidas pelo PDDE. Isso se dá por
meio do Programa Ensino Médio Inovador. Nesse caso, o repasse das verbas é feito
às escolas públicas estaduais e distritais de Ensino Médio (regular). As unidades de
ensino recebem a transferência financeira das respectivas secretarias de Educação,
desde que façam adesão ao Programa Ensino Médio Inovador e cadastrem os Planos
de Ações Pedagógicas (PAP) das escolas pertencentes às suas redes no módulo do
Sistema Integrado de Planejamento e Finanças do Ministério da Educação (SIMEC).
A partir da aprovação dos planos pela Secretaria de Educação Básica (SEB/MEC),
essas escolas passam a ser incluídas no programa.

Multimídia
Para que você, gestor, conheça mais sobre o Programa Ensino Médio Inovador, acesse as Resoluções
nº 3 e nº 4, de abril de 2010, no site http://www.fnde.gov.br/index.php/legis-resolucoes.

Para recebimento dos recursos oriundos do PDDE, as escolas que contam com
mais de 50 estudantes matriculados devem criar unidades executoras. Já os repasses
destinados às escolas privadas de Educação Especial são realizados nas contas de suas
entidades mantenedoras.
Para as classes multisseriadas em áreas rurais, o PDDE destinará recursos para
aquelas que possuam até 50 estudantes matriculados nos anos iniciais do Ensino
Fundamental. A verba pode ser utilizada na contratação de mão de obra, despesas
gerais necessárias à manutenção, conservação e pequenos reparos em suas instalações,
aquisição de mobiliário escolar e ações de apoio com vistas à realização de atividades
educativas e pedagógicas coletivas.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 129

ARE.indb 129 3/1/2011 11:29:07


Outra destinação dos recursos do PDDE é para o desenvolvimento da educação
integral, considerando a carga horária mínima diária de 7 horas distribuídas para
tempo de aulas, reforço e atividades de aprendizagem, lazer, artes e cultura. Os recursos
podem ser utilizados para transporte e alimentação dos monitores, para a contratação
de serviços e para a compra de material permanente e de consumo necessários para o
desenvolvimento das atividades educacionais. As escolas beneficiadas são as de Ensino
Fundamental e Médio, estabelecidas pela SECAD, a partir de critérios estabelecidos
pelo Programa Mais Educação.

Saiba mais
O Programa Mais Educação, criado pela Portaria Interministerial nº 17/2007, faz parte das ações
do Plano de Desenvolvimento da Educação. Através dele, o governo federal busca garantir a
ampliação da jornada escolar com a oferta de educação em tempo integral e a reorganização
curricular nesta perspectiva.
Cabe ressaltar, ainda, que o Mais Educação está sendo desenvolvido nas escolas das capitais do país
e de regiões metropolitanas que apresentam baixo desempenho no IDEB e marcas de situações de
vulnerabilidade social que demandam ações prioritárias de políticas públicas.

O MEC e os municípios
Como estamos indo até agora? Desbravar o mundo do bicho de sete cabeças
pode ser bastante árduo. De início, tudo parece caótico. Todas as forças parecem
agir desordenadamente. Uma análise mais cuidadosa, porém, revela que todo poder
emerge de um mesmo lugar.
Se, até algum tempo atrás, o processo de estruturação da educação brasileira passou
por diversos estágios, vale apontar que, desde 2007, todas as transferências de recursos,
assim como a assistência técnica prestada pelo MEC aos municípios, estão condicionadas
à elaboração do Plano de Ações Articuladas (PAR). Com a aprovação do PAR pelo MEC, os
dirigentes assinam um termo de cooperação técnica com o Governo Federal.
O objetivo do PAR é que os municípios cumpram um roteiro de planejamento
e reformas para melhorar seus indicadores educacionais. Essas ações podem ser de
execução direta do município ou depender de assistência técnica e financeira do MEC.
Ao sistematizá-las no PAR, o dirigente municipal de educação descreve o tipo de apoio
de que o município necessita em diversas áreas.
O propósito é o de enfrentar as graves dificuldades da educação básica brasileira,
além de elevar o desempenho escolar a patamares próximos aos dos países
desenvolvidos. A ideia é alcançar esse patamar em um período de 15 anos.
As bases do PAR se assentam em seis pilares: visão sistêmica da educação;
territorialidade; desenvolvimento; regime de colaboração; responsabilização;
mobilização social.
De acordo com Adrião e Garcia (2008), a responsabilização é tomada como um dos
imperativos na consecução dos propósitos do PDE, juntamente com a mobilização
social. O PAR cria uma espécie de discriminação positiva como forma de combater
as desigualdades educacionais para as redes municipais e, também, atenderá as
redes estaduais. Nesse sentido, o programa visa a auxiliar e criar condições objetivas
para que os municípios e estados adquiram capacidade de responder às demanadas
educativas que lhes são pertinentes.
A intenção é induzir, por meio do monitoramento da União, à responsabilização
de gestores locais e das próprias unidades escolares, para que haja sucesso nas ações
de melhoria da escola pública com base em metas estabelecidas em planos sistêmicos
(municipais e estaduais).

130 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 130 3/1/2011 11:29:08


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

A sociedade civil precisa estar atenta ao PAR, para que não se instaurem
mecanismos meramente formais, apenas para cumprir exigências legais, incluindo-se
a redução dos processos pedagógicos ao preparo para exames externos, uma vez que
os resultados das avaliações concorrerão para o aumento dos recursos.

Do FUNDEF ao FUNDEB: percalços, lutas e desafios


de dois fundos para além de polêmicos
Nas últimas décadas, talvez o FUNDEF e o FUNDEB sejam os dois fundos de
maior relevância. Considerando-se os sistemas de ensino, as escolas e os espaços de
debate sobre fundos e financiamento da Educação, eles vêm mostrando ao campo
educacional o quão polêmica é a política de fundos.
Se, no extinto FUNDEF, tínhamos um perfil de exclusão nas possibilidades de
financiamento, pois ficava de fora a Educação Infantil, o Ensino Médio e a modalidade
EJA, no FUNDEB, alguns avanços se fazem presentes e procuram dar outro tom a este
novo fundo.
Como você deve saber, no que diz respeito ao investimento na Educação,
somente em 1996, com o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), passou-se a estabelecer um
critério mais razoável para a divisão dos recursos vinculados. Recursos previstos
constitucionalmente, de modo que, minimamente, se articulassem aportes financeiros
às respectivas responsabilidades (OLIVEIRA & SOUSA, 2010, p.17).
Embora, em seu princípio de criação, o FUNDEF tenha sido importantíssimo,
sua aplicação não se deu sem incompletudes e contradições. Tanto a Emenda
Constitucional nº 14/1996 quanto a LDB nº 9.394/96 atenuaram a responsabilidade
do governo federal no que diz respeito ao percentual dos recursos vinculados a
serem aplicados no Ensino Fundamental. A partir dali, o governo federal somente
era responsabilizado por garantir que os gastos per capita tivessem como patamar
mínimo a média nacional. Pretendeu-se, assim, que a União desempenhasse um
papel equalizador mais ativo.
Passados alguns anos, porém, pudemos constatar que, infelizmente, o contexto
político e econômico vigente impediu o cumprimento da lei, o que implicou que a União
reduzisse seu poder potencial de equalizadora e de redutora das desigualdades.

Saiba mais
Para que você tenha um amplo quadro comparativo entre os eixos e parâmetros que norteiam as
ações dos dois fundos (FUNDEF e FUNDEB), pedimos que acesse as informações disponíveis em
<http://www.fnde.gov.br/index.php/arq-fundeb/3018-quadrocomparativofundebfundef/download>

Falar da polêmica, dos percalços e desafios da trajetória FUNDEF – FUNDEB


significa lembrar que a proposta do FUNDEB perdurou alguns bons anos até que fosse
aprovada em 2007, transformando-se na lei nº 11.494/2007.
O FUNDEB foi criado pela EC nº 53/2006 e regulamentado pela lei anteriormente
citada e, também, pelo decreto nº 6.253/2007, substituindo o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, que vigorou
de 1998 a 2006. Da mesma forma que o FUNDEF, o FUNDEB é um fundo especial, de
natureza contábil.
O FUNDEB tem âmbito estadual (compreendendo também o Distrito Federal). É
formado por parcela financeira de recursos federais e por recursos provenientes dos
impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios. Por força do

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 131

ARE.indb 131 3/1/2011 11:29:08


disposto no art. 212º da Constituição Federal, independentemente da origem, todo
recurso arrecadado para o fundo é redistribuído para aplicação exclusiva na Educação
Básica.
Para concluirmos esta aula, embora você já deva saber pelos estudos realizados
neste curso, lembramos que a vigência do FUNDEB corresponde ao período de 2007-
2020, tendo sua implantação começado em 1º de janeiro de 2007.

Multimídia
Para saber mais sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização
dos Profissionais da Educação, acesse <http://www.fnde.gov.br/index.php/financ-fundeb>

Atividade
Entendendo que as políticas de fundos só têm significado se produzem ou permitem produzir
efeitos concretos no dia a dia dos sistemas e das instituições educacionais, solicitamos a você
que apresente algumas das principais contribuições que os financiamentos públicos ou privados
tenham permitido viabilizar em sua organização, assim como os impactos dos mesmos nos
processos educacionais. Para isso, discorra sobre uma situação na qual os recursos provenientes
afetaram a melhoria das condições educacionais da instituição exemplificada por você. Faça um
recorte de abordagem que, de preferência, deixe evidente a contribuição de sua execução para a
vida de um estudante ou do processo educativo no qual ele se encontra inserido. Não se esqueça
de tratar do seu papel, como gestor, para que este recurso fosse obtido e para que sua destinação
lograsse êxito. Caso sua instituição não tenha obtido nenhum financiamento ou benefício dos
programas aqui tratados, busque uma unidade escolar próxima a você que tenha obtido tais
conquistas.

COMENTÁRIO
Nesta atividade, pretendemos que você apresente a relação de sua realidade escolar ou sistêmica
com as possibilidades que se implantaram por meio de programas e projetos de financiamento,
acompanhamento e avaliação existentes. Com isso, será possível que percebamos quais condições
vêm promovendo a renovação dos processos educacionais e podem, de forma mais ampla,
apontar para uma melhoria das situações de integração da comunidade escolar com os sistemas
e unidades escolares. Ao mesmo tempo, poderemos mapear coletivamente situações concretas
de inovação e de tomadas de decisão que causaram impactos positivos nas instituições escolares
e no desempenho acadêmico de seus estudantes.

Falando com você, gestor...


Agora que você já pôde estudar conosco os principais mecanismos de
financiamento existentes no contexto educacional brasileiro, observando seus
preceitos, objetivos, restrições, finalidades e metas, queremos que nos acompanhe
na última escala da disciplina Ambiente Regulatório na Educação. Ela se dará ao
tratarmos do Plano Nacional de Educação (PNE), que se estabelecerá para a próxima
década, e, mais especificamente, da Conferência Nacional da Educação (CONAE), que
visa a estabelecer seus principais pressupostos e balizadores.
132 FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 132 3/1/2011 11:29:08


AULA 7 – FUNDOS DE FINANCIAMENTO: POSSIBILIDADES E POTENCIALIDADES

Resumindo
Nesta aula, analisamos diferentes fundos públicos de financiamento da Educação e, também,
os de origem privada. Além disso, estudamos como são organizados os fundos que contribuem
com a Educação brasileira. Vimos programas que são responsáveis por apoiar financeiramente
cada parte da Educação Básica, seja no que se refere aos programas de livros didáticos, seja às
bibliotecas nas escolas, alimentação escolar, dentre outros. Aprendemos que esses projetos
constituem-se, na verdade, em políticas mais ou menos sistêmicas, que dão ao campo educacional
maior ou menor importância no cenário das demais políticas públicas. Vimos que o FUNDEF e,
mais especificamente, o FUNDEB, são inovações que refletem contextos de luta pela valorização
da Educação Básica e dos profissionais da Educação, criando um ambiente mais estável para o
financiamento federativo dos sistemas educacionais. No panorama dos investimentos externos,
buscamos trazer para a aula referências ao BID e ao BIRD. Todos esses fundos demonstram os (des)
caminhos da aplicação das verbas que se tornam públicas na história mais recente da Educação
brasileira.

Bibliografia consultada
ADRIAO, T.; GARCIA, T. Oferta educativa e responsabilização no PDE: o Plano de Ações
Articuladas. Cad. Pesqui. [online]. 2008, vol.38, n.135 [citado 2010-06-16], pp. 779-
796. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0100-
15742008000300012&lng=pt&nrm=iso>. ISSN 0100-1574. doi: 10.1590/S0100-1574200
8000300012. Acesso em 10 de junho de 2010.
BRASIL. Presidência da República. Decreto 6.094, de 24/4/2007: dispõe sobre a
implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União
Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a
participação das famílias e da comunidade, mediante programas e ações de assistência
técnica e financeira, visando a mobilização social pela melhoria da qualidade da
educação básica. Brasília, 2007e. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil/_
Ato2007-2010/2007/Decreto/D6094.htm. Acesso em: 10 de junho de 2010.
BRASIL. Presidência da República. Portaria Normativa Interministerial nº 17, de 24 de abril
de 2007. Institui o Programa Mais Educação, que visa fomentar a educação integral de
crianças, adolescentes e jovens, por meio do apoio à atividades sócio-educativas no
contraturno escolar. In: Diário Oficial da União, nº 80, 26/04/2007, seção 1, p. 5-6.
BRASIL. Presidência da República. Lei nº 11.494/2007. Regulamenta o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação. Brasília, 2007. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2007-2010/2007/Lei/L11494.htm Acesso em: 10 jun. 2010.
BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 6.253/2007: dispõe sobre o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais
da Educação. Brasília, 2007. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2007-2010/2007/Decreto/D6253.htm Acesso em 10 de junho de 2010.
O’CONNOR, J. USA: a crise do Estado Capitalista. São Paulo: Paz e Terra, 1977
OLIVEIRA, F. de. Os direitos do antivalor: a economia política da hegemonia
imperfeita. Petrópolis: Vozes, 1997.
OLIVEIRA, R. P.; SOUSA, S. Z. Introdução. Educação e federalismo no Brasil:
combater as desigualdades, garantir a diversidade. In: OLIVEIRA, R. P. & SANTANA,
W. (orgs.) Brasilia: UNESCO, 2010. p. 13-38.
VIEIRA, S. L. Educação básica: política e gestão da escola. Brasília: Liber Livro, 2009.

FERNANDES, A. P. E SILVA, L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 133

ARE.indb 133 3/1/2011 11:29:08


ARE.indb 134 3/1/2011 11:29:08
AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Aula 8
Legislações e oportunidades de mudança: cenários
em aberto

Metas

Apresentar as demandas educacionais contidas no Plano Nacional de Educação e


refletir sobre as propostas para torná-lo cada vez mais eficaz.

Objetivos
Esperamos que, após o estudo desta aula, você seja capaz de:

1. listar e descrever as novas demandas da Educação para a próxima década,


considerando as condições previstas no PNE anterior e nos documentos-base da
CONAE/2010;

2. dissertar sobre a importância do PNE como instrumento de transformação da


Educação nacional.

Requisitos

Para melhor aproveitamento desta aula, é preciso que você reveja, na Aula 2, o
processo que levou ao projeto de LDB referente à Lei nº 9.394/96. É importante ainda
que volte à Aula 4 e refresque a memória sobre os papéis previstos para o Conselho
Nacional de Educação, segundo as Leis nº 4.024/61 e nº 9.131/95.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 135

ARE.indb 135 3/1/2011 11:29:08


136 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 136 3/1/2011 11:29:09


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

De volta para o futuro...


No cinema, quando o jovem contemporâneo Marty McFly (Michael J. Fox) entra
em um carro e aciona, por acidente, a máquina do tempo construída pelo cientista
Emmett Brown (Christopher Lloyd), subitamente é atirado de volta à década de 1950.

Cema

Figura 8.1: Imagine como seria o presente,


se o passado tivesse sido outro.

De volta ao passado, conhece sua mãe, Lorraine McFly (Lea Thompson), ainda
antes que ela se casasse com seu pai (Crispin Glover). Para desespero do jovem, no
entanto, aquela que seria sua mãe vê-se apaixonada por ele.
Nota-se que aí se constitui um paradoxo no tempo. Veja: tal paixão coloca em
risco a própria existência do personagem, além de pôr em xeque toda a dinâmica
que se delineou para o futuro, o que poderia desencadear outros acontecimentos
desastrosos para a Humanidade. Com isso, para que sua própria existência não ficasse
comprometida, o jovem é obrigado a servir de cupido entre seus pais.
Sim; mas o que isso tem a ver conosco? Pense você nas decorrências de um fato
ou processo importante que deveria ter sido viabilizado no passado, mas que ficou
incompleto.
Pensou? Então, voltemos ao presente!

De década em década: permanências e avanços na


Educação brasileira – as propostas para o novo PNE
“De volta para o futuro”. Talvez fosse essa a melhor frase para caracterizarmos a
discussão sobre o Plano Nacional de Educação em nosso país.
É isso mesmo: se hoje o Plano aponta para perspectivas que se pretendem
alcançar em cerca de dez anos, ele o faz a partir de considerações feitas sobre o vivido.
Para tratarmos do PNE que se estabelecerá a partir de 2011, recapitularemos aqui as
características e incompletudes que se fizeram presentes no atual PNE (2001-2010).
Retornando um pouco no tempo, várias instâncias e etapas deram vida ao Plano
Nacional de Educação, que foi aprovado em 9 de janeiro de 2001 durante o governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Vale dizer que as discussões sobre o plano se originaram na esfera governamental.
A esse respeito, Valente e Romano (2002) teceram uma comparação entre a proposta
inicial, elaborada em 1998 por educadores, profissionais da educação, estudantes, pais

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 137

ARE.indb 137 3/1/2011 11:29:09


de alunos, entidades sindicais, entre outros, nos Congressos Nacionais de Educação
(I e II CONEDs), e o texto final aprovado pelo parlamento brasileiro.
É verdade que não podemos denominar o PNE aprovado como antidemocrático,
pois seria o mesmo que descredenciarmos o fórum parlamentar como instância de
representação política dos interesses diversos que compõem a sociedade brasileira.
Ainda assim, os interesses imediatos do governo FHC, cuja composição era majoritária
no Congresso Nacional, acabaram desfigurando o projeto originário da sociedade,
denominado de “PNE da Sociedade Brasileira”, ao depreciá-lo nas discussões realizadas
na Câmara e no Senado.
Isso ocorreu porque, tendo ambos sido protocolados no mesmo momento, a
proposta da sociedade civil, oriunda das discussões realizadas nos CONEDs, foi apenas
anexada à proposta do governo.
Conforme você deve estar lembrando, já vimos, na Aula 2, que caminho semelhante
a este já havia ocorrido durante a discussão e proposição final do projeto de LDB que
gerou a Lei nº 9394/96.

Saiba mais
De 31 de julho a 3 de agosto de 1996, o I Congresso Nacional de Educação reuniu mais de 5 mil
participantes em Belo Horizonte, tendo sido considerado o maior evento da área da Educação já
realizado até hoje no país. Foi organizado e apoiado por inúmeras entidades (UNESCO, UNICEF,
CNBB, MST, ANDIFES etc.), por todos os sindicatos da área de educação e também pelas associações
ditas científicas. Ali foi possível unir sindicalistas e especialistas na busca de uma síntese entre as
diferentes abordagens para a educação, visando ampliar a capacidade de resistir e intervir na
sociedade civil organizada.
O I CONED buscou sistematizar propostas para a elaboração e a tramitação da LDB, assim como
diretrizes educacionais para a elaboração do PNE. Com base nessas diretrizes, as entidades
do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública promoveram, em todo o território nacional,
inúmeras atividades que antecederam e garantiram a realização do II CONED (Belo Horizonte/MG,
novembro de 1997). Esse, por sua vez, culminou na consolidação do Plano Nacional de Educação:
Proposta da Sociedade Brasileira (PNE – Proposta da Sociedade Brasileira), apontando para a
sociedade caminhos pós-definição da LDB.
Nesse sentido, o PNE – Proposta da Sociedade Brasileira é reconhecido como um dos mais
democráticos, representativos e importantes documentos da história da educação contemporânea
no país.

Bem; na disputa político-ideológica pelos caminhos da educação no Brasil, a


Proposta da Sociedade Brasileira, com perfil de democracia participativa, gerou uma
reação da representação política do governo recém-eleito, que promoveu a produção,
de forma rápida, do “PNE – Proposta do Executivo ao Congresso Nacional (PNE/MEC)”,
apresentada em 2000.
O PNE da Sociedade Brasileira consubstanciou-se no Projeto de Lei nº 4.155/98,
subscrito por mais de 70 parlamentares e todos os líderes dos partidos que se
opunham, na Câmara dos Deputados, ao governo FHC.
O contexto que se estabeleceu foi o do confronto entre o PNE da sociedade
versus o PNE do Executivo. Eram projetos conflitantes. Por um lado, havia o projeto
democrático e popular, advindo da sociedade. Por outro, pela articulação do Poder
Executivo com sua base legislativa, constituiu-se um plano que expressava a política
que iria nortear as ações do período FHC, vinculada ao privilégio do capital financeiro
internacional e das agências reguladoras e financiadoras do mesmo.
Naquele momento, também havia forte pressão e influência de atores que
representavam os interesses privados no campo educacional e a constituição de novos
mecanismos de regulação, de controle e de descentralização pelo Poder Executivo.

138 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 138 3/1/2011 11:29:09


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Sociedade versus Executivo?

No contexto do mandato do presidente FHC, emergiu das diversas instâncias da


sociedade um documento que visava a universalizar a educação básica no Brasil. Era
o então chamado PNE da Sociedade Brasileira.
Para atingir seus fins, esse projeto buscava fortalecer a escola pública estatal
e alcançar a plena democratização da gestão educacional. Isso implicaria propor
objetivos, metas e meios audaciosos, incluindo a ampliação do gasto público total
para a manutenção e o desenvolvimento do ensino público.
O custo seria mudar o dispêndio, equivalente a menos de 4% do PIB ( nos anos de
1990 ), para 10% do PIB ao fim dos 10 anos do PNE. Havia na proposta da sociedade a
visão de organizar a gestão educacional por meio do estabelecimento de um efetivo
Sistema Nacional de Educação.
Com outra perspectiva, bastante reducionista, o PNE do Executivo apresentou o
estabelecimento de um Sistema Nacional de Avaliação, buscou firmar a permanência
de uma política educacional com base na máxima centralização, particularmente na
esfera federal, da formulação e da gestão política educacional.
Na Comissão de Educação da Câmara, foi escolhido como relator o deputado
Nelson Marchezan, que subscreveu um substitutivo à proposta da sociedade,
que passou a levar seu nome. Note ainda que as audiências públicas ocorridas no
Congresso tiveram reduzida participação social, pois prevaleceram ali os convites
para autoridades e técnicos vinculados às posições oficiais.
Com isso, o texto-base da lei votada acabou por adotar as principais teses que
foram determinadas pela bancada governista majoritária.
Mesmo assim, no texto do PNE originalmente votado no Congresso, fortes
pressões dos profissionais da educação ainda possibilitaram que alguns avanços
fossem aprovados. Todavia, no texto final da lei sancionada (nº 10.172/2001), o Chefe
do Executivo reduziu alguns dos avanços, ao promover simplesmente nove vetos
presidenciais. Por isso, aquilo que havia sido pensado como um plano pela sociedade
civil acabou por se transformar em uma mera e formal “carta de intenções”.
Nesse sentido, ao final de 2010, vários aspectos que estavam postos no início da
década como necessidades presentes e futuras a serem superadas ou alcançadas como
metas educacionais brasileiras continuaram sem resposta, mantendo o sentido de
que a luta por um “verdadeiro” PNE permaneça na ordem do dia (Valente & Romano,
2002).

O PNE emergindo do embate

Já de início, é importante saber e ter bem claro que há, na proposição do PNE que
vige no período de 2001-2010, uma abertura para a progressiva desresponsabilização,
pelo Estado, das tarefas de manutenção e desenvolvimento do ensino, transferindo-
as, sempre que possível, para a sociedade.
Na proposta de PNE aprovada sob a forma de lei, há, inclusive, uma distinção
em relação aos objetivos e finalidades previstos na Constituição Federal, que, no seu
artigo 214º, determina que o Plano proceda “à articulação e ao desenvolvimento do
ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público”.
Segundo a carta, isso é necessário para que se viabilizem objetivos como:
• erradicar o analfabetismo (neste ponto, o PNE sequer faz referência);
• universalizar o atendimento escolar (o PNE propõe somente elevar, de modo
global, o nível de escolaridade da população);
• melhorar a qualidade do ensino (neste objetivo, é fiel, ao apontar a melhoria da
qualidade do ensino em todos os níveis).

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 139

ARE.indb 139 3/1/2011 11:29:10


Na mensagem n° 9, de 9/1/2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso admite
que sua posição com vetos ante a matéria foi ditada pela área econômica do governo,
e não pelos seus auxiliares e organismos diretamente responsáveis pela educação.
Conforme já dissemos, foram nove os vetos ao projeto votado pelo Legislativo.

Kriss Szkurlatowski
Figura 8.2: Após nove vetos presidenciais, o PNE saiu da mesa cheio de
modificações.

O primeiro veto pesou sobre a Educação Infantil, impedindo a meta que


determinava a ampliação do programa de renda mínima.
Para o Ensino Superior, houve quatro vetos, o que reduziu ali o nível de
investimentos. Com isso, houve um impacto de retração no número de vagas públicas,
o que acabou por dificultar também a ampliação da oferta do programa de crédito
educativo aos alunos da rede privada.
Igualmente, houve prejuízos para os trabalhadores, pela indefinição na implantação
de planos gerais de carreira para os funcionários das universidades federais.
Registra-se ainda o veto que colaborou para que a meta de ampliação do
financiamento público à pesquisa científica e tecnológica fosse dificultada.
Mas há mais: dois outros vetos voltaram-se ao financiamento público da
educação, restringindo o aumento gradativo de aplicação do PIB no setor. Esses
vetos determinavam que as três esferas do poder público respeitassem, em seus
orçamentos, as vinculações e subvinculações constitucionais relativas à educação,
o que garantiu unicamente os mínimos investimentos na qualidade do ensino. Ou
seja, como os orçamentos das esferas (federal, estadual e municipal) são definidos a
partir da base federal, uma vez havendo cortes e restrições nesta, eles se replicam nas
outras, servindo como tetos (valores máximos) de investimento.
O presidente ainda exerceu seu poder de veto incluindo nas despesas consideradas
como manutenção e desenvolvimento do ensino o pagamento dos aposentados e
pensionistas do ensino superior público.
Leve agora em consideração que nenhuma explicação apresentada pela Presidência
se deve a discordâncias de diretrizes e de metas sob o ponto de vista pedagógico da
proposta. O embasamento do ato do Poder Executivo foi a de redução dos gastos
sociais para o atendimento da “Lei de Responsabilidade Fiscal”.

140 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 140 3/1/2011 11:29:10


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Atividade 1
Com base na leitura sobre os vetos impostos à proposta original de PNE, escolha uma das
proposições vetadas para apresentar suas posições sobre os impactos positivos ou negativos que
tal decisão causou. Procure associar sua resposta ao contexto do sistema escolar no qual atua
e, se for o caso, ao contexto de sua unidade escolar. Considere também o entorno da escola e o
contexto social atendido pelo sistema escolar. Feitas essas considerações, você manteria o veto
escolhido? Justifique.

RESPOSTA COMENTADA
Interessa-nos que haja um posicionamento do gestor sobre os impactos concretos de um
arcabouço legal no sistema ou nos sistemas educacionais e em suas unidades escolares. Também
nos interessa que o gestor perceba esse sistema e a unidade escolar como instituições associadas
ao contexto maior, principalmente às necessidades sociais e culturais que os cercam. Por fim,
entendendo que ampliaremos a discussão, pois o novo PNE se apresenta para o debate atual,
solicitamos que você se posicione sobre a manutenção ou não do veto escolhido para análise,
apresentando suas justificativas.

Passos maiores que as pernas

Pelo que já estudamos até aqui, somos capazes de perceber que o PNE acabou se
tornando bastante amplo em suas diretrizes, metas e objetivos, mas transformou-se
em um bicho com grande cabeça e com pés de barro.
As metas, mesmo quando realistas e viáveis, não puderam ser postas em prática,
pois não houve destinação dos recursos propostos na relação PIB/Educação, mesmo
que tenham sido estabelecidas exigências para a obtenção de resultados.
Nesse sentido, o tempo do PNE (2001-2010) se esvaiu e muitas de suas dimensões
e propostas não foram atingidas pelo governo Lula da Silva, que sucedeu aos dois
governos de Fernando Henrique Cardoso.
Neste momento em que conversamos, a Câmara dos Deputados se prepara para
receber o projeto do segundo Plano Nacional de Educação (PNE), que será enviado
pelo Executivo para substituir as metas planejadas para até 31 de dezembro de 2010.
O texto deverá traçar objetivos a serem cumpridos na próxima década na área de
educação no Brasil, da creche à pós-graduação.
Haverá um somatório das propostas da 4ª Conferência Nacional de Ciência,
Tecnologia e Inovação, ocorrida em 2010, com os temas e determinações de interesses
comuns constantes do Documento Final da Conferência Nacional de Educação
(CONAE), também realizada em Brasília, no início do mesmo ano.
Sobre o PNE que vige, somente algumas metas foram cumpridas, mas faltam
respostas transformadoras para a maioria das 295 intenções para o setor. Para os
parlamentares ligados à educação, o principal problema foi a falta de recursos para
investimentos.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 141

ARE.indb 141 3/1/2011 11:29:11


Veja, no entanto, que seria inócuo tratarmos de um novo PNE sem considerarmos
as proposições que o antecedem pela sua discussão no CNE (2009) e as decisões
posteriormente expressas pela CONAE (2010) em seu Documento Final. Essas, embora
não tenham caráter definitivo, contribuem bastante, pelo esforço coletivo, com
proposições em prol da educação brasileira.

As contribuições do Conselho Nacional de Educação


para o novo PNE
Conforme já discutimos em nossa Aula 4, sobre os Conselhos, entre os papéis
previstos para o Conselho Nacional de Educação (CNE) foi estabelecida a incumbência
de “subsidiar a elaboração e acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação”.
Tal atribuição já era prevista na alínea “a”, do Parágrafo 1º do artigo 7º da Lei nº
4.024/61 e foi reforçada pela Lei nº 9.131/95.
Você também deve lembrar que somente em 1962, na vigência da primeira Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 4.024/61), é que surge o primeiro PNE,
elaborado pelo Ministério da Educação e Cultura e aprovado pelo então Conselho
Federal de Educação. Esse PNE “era basicamente um conjunto de metas quantitativas
e qualitativas a serem alcançadas num prazo de oito anos” (BRASIL, 2001, p.3).

Muriel Miralles de Sawicki

Figura 8.3: Uma vez submetida às reuniões do Conselho Nacional de Educação,


resta torcer pelos efeitos desejados da proposta de um Plano Nacional de
Educação.

Ciente dessa tarefa, o Conselho Nacional de Educação, por meio de seu Conselho
Pleno, estabeleceu como prioridades para suas atividades do ano de 2009 o estudo e
a construção de subsídios para a elaboração do futuro Plano Nacional de Educação
(2011-2020).
Com isso, o CNE buscou apresentar indicações preliminares para a construção do
Plano Nacional de Educação. O documento básico (BRASIL, 2009) serviu de estimulador
das diversas discussões democráticas que foram promovidas nos órgãos públicos e
nas entidades da sociedade civil, com destaque àquelas promovidas pelo MEC, pelo
Congresso Nacional e pelo próprio CNE.

142 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 142 3/1/2011 11:29:11


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Veja agora quais entidades participaram desses momentos de mobilização social:


• entidades científicas (SBPC, ANPED, ANPAE, ANFOPE e CEDES);
• representações dos Conselhos de Educação (FNCEE e UNCME);
• dirigentes (ANDIFES, ABRUEM, CONCEFET, CONSED, UNDIME, FORUNDIR e
FORGRAD);
• confederações e sindicatos (CNTE, CONFENEN, CONTEE, FASUBRA, ANDES/SN,
PROIFES, SINASEFE e Confederação do Sistema “S”);
• estudantes e pais (UBES - UNE – CONFENAPA);
• campanhas e movimentos sociais (Campanha Nacional pelo Direito à Educação,
Representação social do Campo e Movimentos de afirmação da diversidade).
Percebeu? Veja se não é possível afirmarmos que houve ampla participação da
chamada “sociedade civil organizada”.

Enfrentando problemas em dimensões paralelas

Pois bem; o documento originado pelo Conselho Nacional de Educação (BRASIL,


2009) e as discussões promovidas pelo órgão ao longo de sua elaboração apontam
algumas avaliações sobre o PNE que está em vigor (2001-2010). As avaliações detectam
duas dimensões de problemas que prejudicaram muito a efetiva realização do PNE.
Essas dimensões se diferenciam por possuirem caráter externo e interno ao Plano.
As dimensões externas correspondem aos aspectos relacionados à maneira de imple-
mentar o PNE e, portanto, extrapolam seu próprio texto. A seguir, listamos dez delas:
1. Pouca utilização do PNE no primeiro triênio após sua aprovação;
2. Pouca consideração e grande desvinculação dada ao PNE quando do esta-
belecimento das políticas de governo, gerando algumas concepções, ações,
programas e políticas diferentes das estabelecidas no PNE;
3. Desarticulação entre o PNE e os planos setoriais de governo;
4. Dissociação entre o PNE e os Planos estaduais e municipais de Educação;
5. Descontinuidade na coleta de informações pelo INEP e secretarias do MEC;
6. Pouca divulgação do PNE;
7. Ausência de normatização do sistema nacional de educação e do regime de
colaboração;
8. Articulação tardia do PDE e do PAR com os princípios e metas do PNE;
9. Minimização da universalização da Educação Básica como direito;
10. Ausência de mecanismos para acompanhamento e avaliação sistemáticos do
PNE.

Tais evidências são ratificadas por diversos estudiosos das políticas públicas em
Educação de nosso país e pelo documento do CNE (BRASIL, 2009).
Já as dimensões internas ao texto do PNE apresentam as seguintes dificuldades:
1. Inexistência de indicadores para acompanhamento e avaliação das metas do
desenvolvimento do PNE;
2. Retirada dos mecanismos concretos de financiamento das metas, expressos no
próprio PNE (vetos);
3. Poucas políticas com capacidade de enfrentar as grandes desigualdades
regionais;
4. Desarticulação interna e superposição de metas, dado o formato assumido pelo
PNE;
5. Pouca expressividade das políticas voltadas para a diversidade;
6. Focalização excessiva no Ensino Fundamental;
7. Supremacia das metas quantitativas sobre as qualitativas;
8. Excessivo número de metas, que acabaram pulverizando e fragmentando as
ações.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 143

ARE.indb 143 3/1/2011 11:29:12


Atividade 2
Ao todo, pudemos listar 18 problemas aventados pelo CNE em relação ao PNE 2001-2010. É curioso
pensarmos que, muitas vezes, ficamos chateados quando não conseguimos, em um único dia de
nossa vida, realizar algo que estava em nosso “plano” para aquele dia. Às vezes, lamentamos pelo
que deixamos de fazer em uma data sobre algo que somente impactaria em nossa vida privada.
Agora, imagine isso aplicado a uma determinação ou a um conjunto de normas que se constitui
em política pública. Quantos impactos diretos e indiretos são causados em sistemas, instituições
e na vida de cada um de nós pela não-aplicação de decisões de cunho universal ou de caráter mais
específico nos diferentes níveis e modalidades da educação escolar? Em que proporção o pacto
federativo e da colaboração dos entes da federação ficam comprometidos pelo descumprimento
das regras do jogo previamente estabelecidas?
Propomos que você, agora com uma perspectiva detalhada sobre o assunto, escolha dois tópicos
(externo e interno) listados como problemáticos pelo CNE e apresente breves considerações sobre
seus impactos negativos no campo educacional.Trate de elementos que reflitam esses problemas
no contexto de seu estado ou município. Se puder, aponte exemplos concretos, inclusive reportados
pela mídia.

RESPOSTA COMENTADA
Também nesta atividade visamos a um posicionamento dos gestores que os leve a refletir sobre
como equívocos cometidos para planejamentos de grande importância e duração podem causar
prejuízos enormes. Neste caso, um plano decenal como o PNE, com suas dimensões interligadas
às demais políticas públicas de promoção social, acaba por causar reflexos em diferentes gerações
de brasileiros. Também é importante para nós que os gestores consigam perceber que o próprio
CNE já havia se manifestado sobre a necessidade de reestruturação do PNE. Ou seja, que os
conselhos não somente normatizem, mas também emitam pronunciamentos que sirvam para
nortear transformações nas políticas e regulações maiores. Com isso, podemos observar que
tanto as regulações quanto os órgãos reguladores acabam por influenciar e serem influenciados
externa e internamente pelo contexto social que os envolve.

Ajustando o horário para o futuro


Até aqui, já vimos que o futuro PNE (2011-2020) deve avançar sobre as lacunas e
contemplar mecanismos que ultrapassem os desafios, limites e contradições vividos
no PNE que se finda.
Agora, pensemos: até o momento de sua elaboração, o novo PNE tem se
construído sob o enfoque de ser uma política de Estado, seja pela duração de dez
anos, que extrapola o tempo de mandato de um governo, seja pela forma de sua
criação – por lei –, seja pela condução democrática, que combina momentos de
democracia participativa com outros, em que o enfoque se baseia em Conselhos
técnicos e científicos instituídos.
Mas mesmo esses Conselhos, por sua vez, têm se utilizado de estratégias de
consulta à sociedade política e à civil. Entre esses fóruns, podemos destacar o próprio
CNE, o MEC, as Comissões de Educação da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
a Conferência Nacional da Educação Básica (realizada em 2008). Todos esses, imagina-
se, agregarão suas propostas às decorrentes da Conferência Nacional de Educação –
CONAE, realizada em abril de 2010.

144 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 144 3/1/2011 11:29:12


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Muito bem: até aqui, tudo compreendido. Agora, vejamos: que desafios são esses
que o novo PNE deve enfrentar?
Sem nos alongarmos mais do que o necessário, observe alguns deles. Puxe
pela reflexão. Leia com calma, pensando sobre as decorrências de cada um desses
importantes temas que se apresentam como necessidade real para os próximos dez
anos:

1. Extinguir o analfabetismo, inclusive o analfabetismo funcional, do cenário


nacional;
2. Universalizar o atendimento público, gratuito, obrigatório e de qualidade da
pré-escola, Ensino Fundamental de nove anos e Ensino Médio, além de ampliar
significativamente esse atendimento nas creches;
3. Democratizar e expandir a oferta de Educação Superior, sobretudo da educação
pública, sem descuidar dos parâmetros de qualidade acadêmica;
4. Expandir a Educação Profissional de modo a atender às demandas produtivas e
sociais locais, regionais e nacionais, em consonância com o desenvolvimento
sustentável e com a inclusão social;
5. Garantir oportunidades, respeito e atenção educacional às demandas específicas
de estudantes com deficiência, jovens e adultos defasados na relação idade/
escolaridade, indígenas, afrodescendentes, quilombolas e povos do campo;
6. Implantar a Escola de Tempo Integral na Educação Básica, com projeto político-
pedagógico que melhore a prática educativa, com reflexos na qualidade da
aprendizagem e da convivência social;
7. Implantar o Sistema Nacional de Educação, integrando, por meio da gestão
democrática, os Planos de Educação dos diversos entes federados e das instituições
de ensino, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, segundo o regulamentado pelo artigo 211º da Constituição
Federal;
8. Ampliar o investimento em educação pública em relação ao PIB, de forma a atingir
10% do PIB até 2014;
9. Estabelecer padrões de qualidade para cada etapa e modalidade da educação, com
definição dos insumos necessários à qualidade do ensino, delineando o custo-
aluno-qualidade como parâmetro para seu financiamento;
10. Valorizar os profissionais da educação, garantindo formação inicial e continuada,
além de salário e carreira compatíveis com sua importância social e com os dos
profissionais de outras carreiras equivalentes.

Mas o que há de bom para se fazer no futuro?

Caro aluno, sabemos que as transformações das quais vimos tratando não são
imediatas; por isso, o CNE propôs para toda a educação escolar (Educação Básica e
Ensino Superior) um rol de prioridades.
Essas prioridades possuem caráter global, impactando sobre todas as diferentes
facetas que compõem o mosaico da educação escolar. Destacamos aqui um dos
itens elencados pelo CNE (BRASIL, 2009), voltado para a Educação Básica, no qual o
documento entende ser fundamental:
- Definir os padrões mínimos de qualidade estabelecidos pela LDB, considerando
as especificidades da Educação Básica e incluindo todas as suas etapas e
modalidades.
Esses padrões devem indicar o custo/aluno/qualidade (quanto custa a qualidade?)
e compreender:
a) instalações gerais adequadas aos padrões mínimos de qualidade definidos pelo
sistema nacional de educação;

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 145

ARE.indb 145 3/1/2011 11:29:12


b) ambiente adequado à realização de atividades de ensino, pesquisa, extensão, lazer
e recreação, práticas desportivas e culturais, reuniões com a comunidade;
c) equipamentos em quantidade, qualidade e condições de uso adequadas às
atividades educativas;
d) biblioteca com espaço físico apropriado para leitura, consulta ao acervo, estudo
individual e/ou em grupo, pesquisa on-line; acervo com quantidade e qualidade
para atender o trabalho pedagógico e o número de alunos existentes na escola;
e) laboratórios de ensino, informática, brinquedoteca;
f) serviços de apoio e orientação aos estudantes;
g) condições de acessibilidade e atendimento a pessoas com deficiência;
h) ambiente institucional dotado de condições de segurança para estudantes,
professores, funcionários, pais e comunidade em geral;
i) salários dos profissionais da educação;
j) relação número de alunos por turma e por professor.

Pense sobre cada um desses itens. Volte e os reveja, se julgar interessante.

Stephen Eastop

Figura 8.4: No rol de prioridades do CNE, está a necessidade de um ambiente


adequado à realização de atividades de ensino, pesquisa, extensão, lazer e
reuniões com a comunidade.

Como você poderá aprofundar, pela leitura na íntegra da proposta do CNE (BRASIL,
2009), os tópicos do documento ampliam a abrangência aqui apresentada. Fazem
isso ao tratarem de cada modalidade e nível da Educação Básica de forma separada.
Veja como o Conselho as divide: Educação Infantil, Ensino Fundamental, Ensino
Médio, Educação Profissional e Tecnológica, Educação Escolar Indígena, Educação do
Campo, Educação Especial, Educação de Jovens e Adultos, Tecnologias de Informação
e Comunicação (TICs) e Educação a Distância, Educação Ambiental, Relações Étnico-
Raciais, Gênero e Diversidade Sexual, Educação de Crianças, Adolescentes e Jovens em
situação de risco, Educação Prisional, Financiamento, Gestão e Avaliação, Formação
de Profissionais e Valorização dos Profissionais da Educação Básica.

146 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 146 3/1/2011 11:29:12


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Figura 8.5: Entre as várias temáticas tratadas pelo CNE para Centro de Estudos Ambientais – CEA
a melhoria da educação brasileira destacam-se a Educação
Ambiental e a Indígena.

Em relação à Educação Superior, o documento do CNE (BRASIL, 2009) expressa,


para cada etapa e modalidade, a necessidade de expansão e democratizacão da oferta
de vagas, com a promoção da permanência dos estudantes no processo educativo e a
garantia da conclusão de seus cursos. Além disso, enfatiza a preocupação de que essa
oferta educacional seja fundamentada e alicerçada por uma concepção de qualidade
que não se distancie do cumprimento de seu papel social. Com isso, incorpora a
necessidade de ações de inclusão, de atendimento à diversidade, de promoção da
igualdade e de gestão democrática na agenda da Educação Superior brasileira para o
próximo decênio.
Tal como na Educação Básica, o capítulo referente à Educação Superior visou ao
tratamento das mesmas temáticas, com suas devidas adaptações para este nível e em
suas respectivas etapas.

A CONAE: antes e depois, a caminho de um novo


PNE
Antes de mais nada, é importante você compreender que a CONAE teve como
objetivo maior a mobilização social em prol da educação – demanda histórica da
sociedade civil organizada, especialmente das entidades representativas do setor
educacional.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 147

ARE.indb 147 3/1/2011 11:29:13


Figura 8.6: O advento da Conae.
Fonte: CONAE: Um evento histórico. Radis, nº 94, 2010. p. 17, disponível em www.
ensp.fiocruz.br/radis

É a partir desse compromisso firmado, o da mobilização, que os documentos


produzidos durante o processo relacionam, pelo menos, cinco grandes desafios que o
Estado e a sociedade brasileira precisam enfrentar:
a) Construir o Sistema Nacional de Educação (SNE), responsável pela
institucionalização da orientação política comum e do trabalho permanente do
Estado e da sociedade para garantir o direito à educação;
b) Promover, de forma permanente, o debate nacional, estimulando a mobilização
em torno da qualidade e valorização da educação básica, superior e das
modalidades de educação em geral. Apresentar pautas que façam parte da
discussão de um projeto de Estado e de sociedade que efetivamente se
responsabilize pela educação nacional. Uma sociedade que tenha como princípio
os valores da participação democrática e, como objetivo maior, a consolidação
de uma educação pautada nos direitos humanos e na democracia;
c) Garantir que os acordos e consensos produzidos na CONAE redundem em
políticas públicas de educação, que se consolidarão em diretrizes, estratégias,
planos, programas, projetos, ações e proposições pedagógicas e políticas,
capazes de fazer avançar a educação brasileira de qualidade social;
d) Propiciar condições para que as referidas políticas educacionais, concebidas e
efetivadas de forma articulada entre os sistemas de ensino, promovam: o direito
estudantil à formação integral com qualidade; o reconhecimento e valorização
à diversidade; a definição de parâmetros e diretrizes para a qualificação
de profissionais da educação; o estabelecimento de condições salariais e
profissionais adequadas e necessárias para os trabalhadores da educação; a
educação inclusiva; a gestão democrática e o desenvolvimento social; o regime
de colaboração, de forma articulada, em todo o País; o financiamento, o
acompanhamento e o controle social da educação; a instituição de uma política
nacional de avaliação no contexto de efetivação do SNE;
e) Indicar, para o conjunto das políticas educacionais implantadas de forma
articulada entre os sistemas de ensino, que seus fundamentos estão alicerçados
na garantia da universalização e da qualidade social da educação em todos os
seus níveis e modalidades, bem como da democratização de sua gestão.
(Fonte: Documento Final da CONAE, p. 12 e13, 27/05/2010.)

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AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Multimídia
Como você já sabe, a CONAE/2010 aprovou, em sua plenária final, um Documento representativo
e sistematizador da conferência.
Para conhecer o documento final da CONAE/2010, acesse: http://conae.mec.gov.br. O evento da
CONAE também registrou números significativos no que diz respeito à quantidade e à qualidade
da participação. Você poderá conhecê-los acessando o endereço apontado.

Mas, afinal, o que a CONAE tem de diferente?

Veja: após o conjunto das deliberações das plenárias dos eixos, os delegados eleitos
nos municípios, nos estados e no Distrito Federal exerceram seu poder de escolha
na plenária final. Ali, com vistas ao novo PNE (2011-2020), estabeleceram diversas
proposições. A seguir, a fim de transmitir uma visão bastante ampla do processo,
listamos 24 delas. À medida que for lendo, você vai perceber que nos debruçamos
sobre cada um dos itens. Atenção e bom proveito!
São algumas das proposições levantadas pela CONAE:
1. Criação do Sistema Nacional da Educação, que vai articular as ações educacionais
em todos os níveis e todas as áreas de ensino;
- Nesse item, cabe assinalar que um sistema nacional é composto pela unidade na
diversidade e, assim, visa a garantir a toda a população do país a mesma educação.
Quando cada ente federado organiza seu sistema, como vemos hoje, estamos
transformando diferença em desigualdade;
2. Criação do Fórum Nacional da Educação, que terá poderes mais amplos que o
Conselho Nacional da Educação;
- Em relação a esta criação, acompanhou-se a perspectiva de estabelecimento de
um formato de institucionalização das conferências de educação, que ocorrerão
de quatro em quatro anos, precedidas de espaços equivalentes nos estados e
municípios. O Fórum Nacional de Educação será instância não-governamental
que organizará o processo democrático e terá uma composição espelhada na
conseguida para organizar a CONAE. Caberá a este fórum influenciar decisivamente
na elaboração do futuro Plano Nacional de Educação, que precisa ser aprovado
até o final deste ano.
3. Mudanças nos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais, que deverão ter seus
membros eleitos de forma democrática e representar os segmentos da área da
educação;
- Na verdade, há, conjugada a este processo de democratização, uma intenção de
fortalecer os Conselhos, que hoje são apenas órgãos normativos e consultivos, e
transformá-los em verdadeiros órgãos fiscalizadores e de caráter deliberativo.
Também se intenta garantir que a composição dos conselhos seja a expressão da
diversidade do segmento educacional, com participação de trabalhadores, de pais
e estudantes e de gestores. E esta composição deve ser paritária.
Por fim, a CONAE prevê assegurar em lei a autonomia dos conselhos também no
que diz respeito à dotação orçamentária e autonomia financeira.
4. A gestão democrática da educação deverá ser estendida também para o setor
privado;
- A CONAE aprovou um artigo do documento final que define a educação como
concessão do Estado, para que o setor privado seja regulamentado no Sistema
Nacional de Educação.

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O que significa então esta aprovação é, concretamente, estabelecer que o ensino
privado deve atuar sob regime de concessão, pois a educação é tomada como um bem
público. Embora, para outros casos, a normatização brasileira venha determinando
que o regime de concessão exija uma agência reguladora, isso não é proposto pela
Conferência.
5. Melhoria dos programas de assistência ao estudante;
- Entre essas medidas, podemos citar: a implementação, com a colaboração dos
setores das áreas de saúde e promoção social, de programas de suplementação
alimentar, assistência médica e psicológica aos estudantes do campo; o fomento à
assistência aos alunos com dificuldades de aprendizagem detectadas por equipes
especiais, após avaliação de rendimento em período de escolarização, bem como
a garantia de participação em programas de formação para o trabalho.

Kata Szikora
Figura 8.7: Saúde, suplementação alimentar, assistência médica e psicológica
estão asseguradas pela CONAE.

6. Reserva de vagas nas universidades públicas para um mínimo de 50% de alunos


egressos do ensino médio, sendo respeitada a proporcionalidade de negros e
indígenas de cada ente federado a que pertence a instituição;
7. Fortalecimento das medidas de inclusão e de educação para a diversidade, com a
introdução da educação para comunidades quilombolas, o combate à homofobia
e outras formas de preconceito;
- Para esses dois itens, o documento final preconiza a aplicação de políticas,
programas e práticas de ações afirmativas em instituições públicas e privadas,
visando a corrigir desigualdades e injustiças históricas em face de determinados
grupos sociais (mulheres/homens, população LGBT - lésbicas, gays, bissexuais,
travestis e transexuais - negros, indígenas, pessoas com deficiência, ciganos,
presidiários, entre outros).
Essas ações são entendidas como políticas emergenciais; portanto, transitórias e
passíveis de avaliação sistemática.
Outro exemplo de ação que conquistou plena aprovação foi a inclusão de Braille e
Libras no currículo da educação básica e a garantia de políticas públicas para o ensino
de Libras, para os profissionais servidores.
Mas há mais:
8. Ampliação do atendimento de creche, ensino fundamental em período integral e
ensino médio profissionalizante;

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AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

- Para tanto, duas inovações foram incorporadas ao financiamento da educação


básica, referentes ao FUNDEB:
a) a diferenciação dos coeficientes de remuneração das matrículas não se dá
apenas por etapa e modalidade da educação básica, mas também pela
extensão do turno: a escola de tempo integral recebe 25% a mais por estudante
matriculado;
b) a creche conveniada foi contemplada para efeito de repartição dos recursos
do fundo – a atual taxa de atendimento da educação infantil, em especial na
creche, dadas as metas expressas no PNE, justifica, nesse caso, a parceria do
poder público com o segmento conveniado.

Figura 8.8: A questão das creches foi intensamente debatida na CONAE,


principalmente no que diz respeito à sua qualidade e oferta.
Fonte: TELportifolio.

Contudo, em respeito ao princípio do recurso público para a escola pública, o


número de matrículas em creches conveniadas deve ser congelado em 2014, e essa
modalidade de parceria deve ser extinta até 2018.
9. Ampliação da Educação de Jovens e Adultos e de programas de combate ao
analfabetismo;
- Para tanto, no documento da CONAE, há previsão de que se consolide uma política
de educação de jovens e adultos (EJA) concretizada na garantia de formação
integral, da alfabetização e das demais etapas de escolarização ao longo da vida,
inclusive àqueles em situação de privação de liberdade.
O CONAE também aponta a necessidade de ampliação de vagas nas instituições
federais de educação tecnológica, o que deve ocorrer de acordo com a demanda de
cada município, contemplando educação profissional para estudantes de EJA. Por isso,
explicita uma necessária continuidade de expansão em todo o território nacional,
com uma meta de expansão dos Institutos Federais de Educação Tecnológica de, no
mínimo, três vezes a mais que os existentes, até o ano de 2015.
10. Fortalecimento do ensino público e gratuito;
11. Financiamento das matrículas públicas através do Custo/Aluno/Qualidade (CAQ);
- Em relação a mais esses dois tópicos, essa Conferência foi permeada pela
consolidação do conceito do “custo/aluno/qualidade”. Foram aprovadas propostas
que colocam o CAQ como um ponto essencial na formatação de um novo modelo
de financiamento educacional. O CAQ conseguiu se firmar como a materialização

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do padrão mínimo de qualidade, conceito que vagava por nossa legislação sem
que se tornasse algo concreto.

Carl Dwyer
Figura 8.9: CONAE: a realidade é dura, mas as perspectivas são de avanço.

12. Ampliação da gratuidade dos cursos do Sistema “S”;


- Sobre esse item, o texto do documento final afirma que a ampliação da gratuidade
em cursos e programas de educação profissional, oferecidos pelo Sistema
“S”, bem como do número de vagas em cursos técnicos de formação inicial e
continuada destinadas a estudantes e trabalhadores de baixa renda, empregados
e desempregados, tornou-se imperativo no processo de inserção social, de criação
de maiores oportunidades educacionais e de desenvolvimento econômico-social
no País. Portanto, é preciso consolidar o que preveem os Decretos nº. 6.632/2008,
nº. 6.633/2008, nº. 6.635/2008 e nº. 6.637/2008 no tocante à oferta de cursos
gratuitos e ao crescimento gradual de cursos até 2014.
É fundamental, ainda, garantir que os recursos não utilizados diretamente nos
cursos de formação profissional sejam aplicados em educação ou em ações educativas,
envolvendo lazer, cultura e esporte, além da educação básica e continuada (CONAE,
2010, p. 73).
13. Construção de um Referencial Nacional para a Formação de Professores;
O documento final expressa uma perspectiva ampla de formação e
profissionalização docente, seja inicial ou continuada, que deve romper com a
concepção de formação, reduzida ao manejo adequado dos recursos e técnicas
pedagógicas. Para isso, propõe superar a dicotomia entre a formação pedagógica
stricto sensu e a formação no campo de conhecimentos específicos. Defende,
ainda, bases sólidas para a formação contínua e permanente dos profissionais,
tendo a atividade docente como dinâmica e base formativa.

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AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Zeafonso
Figura 8.10: Entre as principais discussões da CONAE, a temática da perspectiva
de melhoria salarial foi central.

14. Formas de melhoria salarial dos profissionais da educação, com piso salarial de R$
1.800,00 para 40 horas semanais de trabalho;
15. Sistema de dedicação exclusiva do professor num único cargo, sendo que, até
2015, 1/3 da carga horária será destinada a horas-atividade;
- O CONAE reforça as discussões existentes sobre ambos os itens referentes às
condições salariais e à carga horária de trabalho, ao afirmar que é necessário
o estabelecimento de metas e estratégias que garantam condições salariais e
funcionais aos profissionais da educação. Segundo o CONAE, isso deve ser feito
em sintonia com as Diretrizes Nacionais de Carreira e piso salarial nacional,
estabelecidos em lei.
Com isso, o documento visa a assegurar, no setor público, o cumprimento do piso
salarial profissional nacional com plano de carreira.
Um passo na conquista dos direitos mencionados foi a recente Lei nº. 11.738/08,
aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da República, que
estabeleceu piso salarial nacional para os professores da educação básica com
formação em nível médio e em regime de, no máximo, 40h semanais de trabalho,
passando a vigorar a partir de 2009.
16. Licença automática e remunerada para cursos de mestrado e doutorado;
- Para tanto, o documento se preocupa em estabelecer que se constituam quadros de
profissionais, especialmente de docentes, para a substituição imediata de efetivos
em licença de qualquer natureza, regulamentando a seleção de professores
substitutos, para que tenham graduação na área de conhecimento dos professores
que forem substituir.
17. Formação inicial do professor de forma presencial e por meio de EAD somente, de
forma excepcional e rigidamente regulamentado;
- Com isso, a formação inicial pode, de forma excepcional, ocorrer na modalidade
de EAD para os profissionais da educação em exercício, onde não existam
cursos presenciais, mas é forte a ressalva de que a oferta de formação deve ser
desenvolvida sob rígida regulamentação, acompanhamento e avaliação.
Tal determinação também veio acompanhada de outras medidas, como a
consolidação dos polos da Universidade Aberta do Brasil como centros de formação
continuada dos profissionais da educação, coordenados pelas universidades, em
parceria com as redes de ensino público, e substituição dos tutores por professores
efetivos.

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ARE.indb 153 3/1/2011 11:29:20


18. Diretrizes de carreira sem o sistema de premiação/punição;
- Nesse sentido, a CONAE, por meio da plenária final, estabeleceu que o processo
de avaliação da formação e das ações de profissionais da educação complementa
um amplo processo de compromissos com a qualidade social da educação. A
partir de uma autoavaliação institucional, em todos os sistemas de ensino, com
critérios definidos nacionalmente, podem ser identificadas, por exemplo, lacunas
na formação inicial, passíveis de serem sanadas pelo desenvolvimento de um
programa de formação continuada.
É relevante a implantação de um sistema de avaliação institucional que não se
constitua em instrumento de punição ou perda de vantagens dos profissionais da
educação.
19. Ampliação gradativa dos recursos da educação, até que sejam aplicados 10% do
PIB na educação pública;
20. Ampliação dos recursos vinculados de 18% para 25% dos recursos da União e de
25% para 30% dos recursos dos Estados e Municípios;
- Em relação aos dois itens, pode-se verificar que o debate de financiamento se
tornou um eixo estruturante da conferência. As ampliações citadas referem-se
não somente à aplicação de recursos provenientes de impostos e transferências,
mas também dos demais tributos. Ficou estabelecido que, até 2011, deve-se aplicar
o equivalente a 7% do Produto Interno Bruto em educação. Esse percentual deve
chegar a 10% em 2014.

Cobrasoft

Figura 8.11: A ampliação dos investimentos das diversas esferas


responsáveis pela educação foi uma tônica estipulada pelos diferentes
participantes na CONAE.

21. Criação da Lei de Responsabilidade Educacional;


- Uma proposta aprovada pelos participantes da CONAE quer criar mecanismos
para punir governantes – nas três esferas – que não aplicarem corretamente os
recursos da educação.
A chamada Lei de Responsabilidade Educacional seguiria os moldes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, mas não se restringiria aos investimentos, incluindo também
metas de acesso e qualidade do ensino.
Outra perspectiva dessa lei é que ela possibilitaria uma realocação do poder de
decisão sobre a priorização da educação nas políticas dos governos, ao propor que os
orçamentos da educação sejam administrados sempre pelas Secretarias de Educação,
e não pelas Secretarias de Governo, Secretarias de Fazenda ou suas correlatas.
154 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

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AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Também se propõe, ao final da CONAE, que se alterem as disposições da Lei de


Responsabilidade Fiscal, excluindo do somatório de seu gasto total com pessoal as
despesas com pessoal pagas com recursos do FUNDEB. Isso deixaria de comprometer
o limite máximo de 54% da receita corrente líquida, garantindo, inclusive, que as
perdas de recursos educacionais advindos das renúncias ou isenções fiscais sejam
recuperadas e garantidas em outra rubrica orçamentária. Isso tudo acarretaria
menores cortes no âmbito das ações educacionais, principalmente nas políticas de
pessoal.
22. Criação do programa de Educação Fiscal para a cidadania;
- Essa proposta, aprovada no âmbito da Conferência e materializada no seu
documento final, objetiva alertar e preparar a sociedade para combater os
efeitos lesivos da corrupção, da sonegação fiscal e da má gestão dos recursos
públicos; garantir financiamento de programas de extensão, pesquisas e projetos
de servidores públicos, com vistas à construção de conhecimentos relativos à
educação fiscal (CONAE, 2010).
23. Destinar 50% dos recursos do Fundo Social e dos royalties do petróleo e do pré-sal
para a educação;
- O projeto de lei que cria o Fundo Social do Pré-Sal já passou pela Câmara e
agora segue pelo Senado. Mas o desenho atual não define percentuais e inclui
várias outras áreas além da educação: saúde, ciência e tecnologia, combate à
pobreza, meio ambiente. Ainda há a expectativa de a previdência ser incluída na
divisão do bolo. Como um novo campo de disputas por recursos se instala, esta
reivindicação foi fortemente proposta pela representação estudantil na CONAE e
acabou recebendo dos demais participantes da Conferência amplo apoio.
24. Recursos públicos para a educação pública, sendo que, a partir de 2018, os recursos
do FUNDEB não poderão mais financiar instituições privadas.
- Por fim, cabe salientar que, embora a educação deva ser uma questão de Estado,
não de governo, e, portanto, apartidária, durante a CONAE, foi bastante enfatizada
a importância de que as decisões tiradas na conferência sejam apreciadas ainda
no atual governo e na atual legislatura, de modo a garantir a conclusão de um
processo que foi iniciado.
Todavia, mesmo nessa legislatura, seria um equívoco pensar que os pontos
aprovados na CONAE automaticamente virarão lei. O Congresso também possui suas
correlações de força, e os interesses existentes refletem as diversas composições e
os diferentes entendimentos e desejos políticos, culturais, econômicos e filosóficos
presentes no campo educacional.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 155

ARE.indb 155 3/1/2011 11:29:21


Atividade 3
Como você deve estar percebendo, são muitas as questões que envolvem o novo PNE, e vários
aspectos tomados como avanços são propostos agora na sua reformulação. Entendendo que
nenhum deles sozinho resolverá os problemas a que hoje ainda assistimos no cenário educacional
brasileiro, gostaríamos que você destacasse dois dos itens que, na sua avaliação, foram abordados
pela CONAE e se apresentam como de suma importância para a transformação desse cenário. O
que há de empreendedor nestas proposições ou o que de empreendedor poderá ser viabilizado a
partir das mesmas?

RESPOSTA COMENTADA
Esta atividade pretende que se construa uma compreensão das perspectivas de mudança que se
abrem na discussão de um plano decenal para a educação. Nesta aula, não trouxemos todas as
propostas de mudança advindas da CONAE para a educação nacional. Ainda assim, entre as 24
situações aventadas, há, sem sombra de dúvidas, questões que são amplamente estruturantes e
que, uma vez efetivadas, podem realmente impactar em mudanças profundas. O que a atividade
permite é que se estabeleça, por parte dos gestores, uma focalização em elementos que poderão
afetar positiva ou negativamente suas práticas e propostas empreendedoras à frente dos sistemas
ou das organizações escolares. Como exemplo para esta resposta, podemos tratar da questão do
aumento da aplicação do PIB na educação para um patamar de 10% do mesmo. Este investimento
tem para além de um propósito concreto, possibilitando que recursos sejam de fato aplicados no
setor e que não sejam cortados ou escamoteados, uma sinalização simbólica: de que a educação
assume caráter relevante na produção do desenvolvimento do país e que, portanto, merece dessa
produção uma contrapartida.

Falando com você, gestor...


Esperamos que você tenha captado o contexto de transformações necessárias ao
cenário educacional brasileiro. Também acreditamos ter contribuído para que você
fizesse uma avaliação do histórico que traduziu os impasses a respeito da efetivação de
um Plano Nacional de Educação que viabilizasse melhorias mais intensas neste campo.
Ao mesmo tempo, não podemos deixar de lado o fato de que todas as perspectivas que
agora se colocam a respeito de um novo Plano Nacional de Educação vão requerer dos
gestores voz ativa quanto ao seu impacto e decisão. Não são discussões meramente
técnicas, pois trazem em seu bojo concepções eminentemente políticas. Com
isso, não estamos opondo um a outro (a técnica e a política), mas associando seus
significados às necessidades e aos contextos sociais nos quais ambos se inscrevem.
Ao longo de toda esta disciplina, apesar de lidarmos com conteúdos que prescindiram
de normatizações e regulações que possuem como característica forte aridez, não
abrimos mão de contextualizar suas origens e objetivos, assim como seus impactos
nos sistemas e organizações escolares instituídos.
Esse cenário não pode ser tomado como estático e, como nós mesmos estamos
apontando, a sua participação na configuração dos novos marcos regulatórios da
educação brasileira pode ser fundamental para a definição da dinâmica das decisões
que, em breve, esperamos sejam analisadas e democraticamente referendadas.
156 FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010.

ARE.indb 156 3/1/2011 11:29:21


AULA 8 – LEGISLAÇÕES E OPORTUNIDADES DE MUDANÇA: CENÁRIOS EM ABERTO

Resumindo
Conforme você já deve ter notado nesta aula, tivemos a preocupação de possibilitar a você
conhecer, de forma mais aprofundada, os problemas e ausências existentes no PNE em vigor e
que são suficientes para “atacar” a educação brasileira, principalmente a educação pública.
Procuramos também oferecer a você um mergulho na Conferência Nacional de Educação,
realizada em março e abril de 2010, que traz, em todas as suas etapas de discussões e deliberações,
possibilidades de avanços para o cenário educacional brasileiro em sua totalidade.
Sugerimos, a partir de agora, que, de acordo com seu interesse e a necessidade emanada pela
sua prática gestora, você possa visitar os sites que indicamos ao longo desta aula e também desta
disciplina. Faça isso para aprimorar seus conhecimentos e participar efetivamente do processo
de definição das políticas públicas que nortearão os caminhos da educação brasileira. Nesse
processo, somos todos interessados.

Bibliografia consultada
BRASIL. Plano Nacional de Educação. Lei nº 10.172 de 09 de janeiro de 2001.
BRASIL. Portaria CNE/CP nº 10, de 6 de agosto de 2009.
BRASIL. Indicações para subsidiar a construção do Plano Nacional de Educação
2011–2020. CNE- Comissão Bicameral para estudo do Plano Nacional de
Educação (2011-2020), 2009, 61p.
CURY, Carlos Roberto Jamil. Por um Plano Nacional de Educação: Nacional,
Federativo, Democrático e Efetivo. Texto elaborado para o Conselho Pleno do
Conselho Nacional de Educação, em março de 2009, disponível em: www.mec.
gov.br/cne. Acesso em 20 de junho de 2010.
CONFERÊNCIA NACIONAL DE EDUCAÇÃO (CONAE). Documento Final. Brasília:
MEC, 2010, 168p.
GRACINDO, Regina Vinhaes. Plano Nacional de Educação (PNE) e Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE): aproximações possíveis. In: DOURADO,
Luiz Fernandes. Políticas públicas de educação e regulação nacional, MG:
Editora Xamã, 2009.
Dominguez, Bruno e Bardanachvili, Eliane. CONAE: Um evento histórico.
RADIS, Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2010, p. 16-21.
VALENTE, Ivan; ROMANO, Roberto. PNE: Plano Nacional de Educação
ou carta de intenção?. Educ. Soc., Campinas, v. 23, nº 80, Sept. 2002.
Disponível em <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-
73302002008000007&lng=en&nrm=iso>. acesso em 26 Junho 2010. doi:
10.1590/S0101-73302002008000007.

FERNANDES A. P. E SILVA L. T. AMBIENTE REGULATÓRIO NA EDUCAÇÃO. RIO DE JANEIRO: SESI/UFF, 2010. 157

ARE.indb 157 3/1/2011 11:29:22