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TRIbUTáRIAS
OS ImPACTOS NO
FINANCIAmENTO DAS
POLíTICAS SOCIAIS NO bRASIL
EVILASIO SALVADOR
EQUIPE INESC Auxiliares Administrativos
Adalberto Vieira dos Santos
Conselho Diretor Eugênia Christina Alves Ferreira
Adriana de Carvalho Barbosa Ramos Barreto Isabela Mara dos Santos da Silva
Caetano Ernesto Pereira de Araújo Josemar Vieira dos Santos
Guacira Cesar de Oliveira
Márcia Anita Sprandel Assistente de Contabilidade
Sérgio Haddad Miria Thereza Brandão Consíglio
Assessores(as) Político(as)
Alessandra Cardoso APOIO INSTITUCIONAL
Carmela Zigoni
Cleomar Manhas Charles Stewart Mott Foundation, Christian Aid, Embaixada
Márcia Acioli do Reino dos Países Baixos, Fastenopfer, Fundação Avina, Fun-
Rafael Georges da Cruz dação Ford, Institute of International Education (IIE), Instituto
C&A, Instituto Heinrich Böll, KinderNotHilfe (KNH), Norwegian
Assessores(as) Técnicos(as) Church Aid, Oxfam, Oxfam Brasil, Pão para o Mundo (PPM),
Júlio Campos F. de Alvarenga Petrobras, Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
Higor dos Santos Santana e Transferência de Renda (SEDEST), Institute for Research in
Janaína Roseli M. dos Santos Economics and Business Administration (SNF), União Europeia,
Unicef, World Wide Web Foundation
RENúNCIAS
TRIbUTáRIAS
OS ImPACTOS NO
FINANCIAmENTO DAS
POLíTICAS SOCIAIS NO bRASIL
APOIO
EVILASIO SALVADOR
1ª EDIÇãO
bRASíLIA | 2015
Os Impactos das Renúncias Tributárias no Financiamento das Políticas Sociais no Brasil
Realização
Instituto de Estudos Socioeconômicos – INESC
Apoio
Oxfam Brasil
Autor
Evilasio Salvador
Revisão textual
Empresa: Editora Palomitas
Prestador: Paulo Henrique de Castro (editor)
Projeto gráfico
Empresa: Ars Ventura Imagem e Comunicação
Prestador: Paulo Roberto Pereira Pinto
ISBN 978-85-87386-37-3
É permitida a reprodução total ou parcial do presente texto, desde que sejam citados o autor e a instituição
que apoiou o estudo e que se inclua a referência ao artigo ou ao texto original.
Fevereiro de 2015
sumário
Introdução ............................................................................................................................................................................................ 7
Referências .......................................................................................................................................................................................... 38
siglas
Anfip Associação Nacional dos Auditores Fiscais da FCO Fundo Constitucional de Financiamento
Receita Federal do Centro-Oeste
CNM Confederação Nacional dos Municípios FPEx Fundo de Participação dos Estados Exportadores
CNSS Conselho Nacional da Seguridade Social FPM Fundo de Participação dos Municípios
IRPJ Imposto de Renda dePessoa Jurídica PLOA Projeto de Lei Orçamentária Anual
ITBI Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Intervivos PNE Plano Nacional de Educação
ITCD Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação PPA Plano Plurianual
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil
manutenção do capitalismo na esfera econômica e para 4 O maior detalhamento das múltiplas funções do fundo público na eco-
nomia pode ser visto em: SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e Seguri-
a garantia do contrato social. O alargamento das políticas dade Social no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010.
6 O GND é uma forma de agregar elementos de despesa com as mesmas 8 Somente no RGPS foram pagos, em setembro de 2014, 31.850.478 ben-
características quanto ao objeto de gasto: pessoal e encargos sociais; juros efícios (previdenciários, acidentários e assistenciais), conforme Informe da
e encargos da dívida; outras despesas correntes; investimentos; inversões Previdência Social nº 10, outubro/2014 (último disponível), p. 25, disponível
financeiras; amortização da dívida; e reserva de contingência. em:<http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/01/Informe_
outubro_2014_web.pdf>.
7 O INESC tem demonstrado, em vários estudos, esse comprometimento do
orçamento público com o pagamento de juros, encargos e amortização 9 Informações disponíveis em:<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/web/
da dívida pública. stn/-/series-historicas>.
correntes, encontra-se também a transferência de recur- atendendo de forma prioritária o chamado mercado fi-
sos do orçamento da União para os estados e os municí- nanceiro e seus rentistas ou vai priorizar a construção de
pios, que representaram 23% do montante do orçamento um sistema de proteção social, com expansão de inves-
pago em 2014. As demais despesas correntes foram des- timentos? As despesas com saúde e educação no Brasil
tinadas à execução das outras políticas sociais do governo, estão abaixo dos padrões internacionais dos países da
além dos gastos com aquisição de material de consumo, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
pagamento de diárias, contribuições e subvenções. Econômico (OCDE),assim como nos últimos anos não
Tal realidade se dá de forma que o dilema do or- foram priorizados, no orçamento público, as despesas e
çamento público no Brasil não se encontra na dicoto- os investimentos necessários para a universalização das
mia: despesas de investimento versus custeio. Ambas demais políticas sociais.10
são fundamentais e necessárias para o desenvolvimento
econômico e social do país. Na disputa de recursos do
fundo público, encontra-se uma questão-chave da eco- 10 SALVADOR, Evilasio; TEIXEIRA, Sandra. Orçamento e Políticas Sociais: Me-
todologia de Análise na Perspectiva Crítica. Revista de Políticas Públicas
nomia política brasileira, ou seja, o país vai continuar (UFMA), v. 18, p. 15-32, 2014.
Var.de
Estimativa das bases efetivas Projeção 2010 a 2014
Tributos
2010 2011 2012 2013 2014 Em %
Var.de
Estimativa das bases efetivas Projeção
Tributos 2010 a 2014
2010 2011 2012 2013 2014 Em %
Outros - 1.228.318.277 1.361.991.951 1.396.077.838 1.445.065.089
Fontes:
RFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários: Estimativas de Bases Efetivas – 2011. Série 2009 a 2013. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
RFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários 2014. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
Elaboração própria.
fiscal e da seguridade social aumentou, em termos reais, A partir do governo da presidenta Dilma, os gastos tribu-
em 18% (tabela 1), enquanto os gastos tributários eleva- tários evoluem de forma expressiva, saltando de 3,68%
ram-se em 32% (tabela 2). do PIB (2011) para 4,76% do PIB (2014), comprometendo
Em 2009, os gastos tributários efetivos27 foram 23,06% da arrecadação tributária federal (veja a tabela 2).
de R$ 160,4 bilhões em valores atualizados pelo IGP-DI Entre as medidas destacadas pela Secretaria de
para 2014. A partir de 2009, o governo federal tomou Política Econômica do Ministério da Fazenda28 estão as
um conjunto de medidas para combater os efeitos da cri- desonerações no PAC. Essas ações foram complementa-
se econômica mundial no Brasil. No cerne dessas medi- das por medidas temporárias relativas à política fiscal, por
das, encontram-se as renúncias tributárias para diversos meio de uma série de desonerações tributárias temporá-
setores econômicos. Assim, em 2010, no último ano do rias para estimular as vendas e o consumo, além de outras
governo do presidente Lula, os gastos tributários alcan- renúncias históricas, que devem alcançar 4,76% do PIB
çaram R$ 184,4 bilhões (tabela 2), isto é, 3,6% do PIB. em 2014. As iniciativas mais recentes começaram com a
redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
35 Uma lista detalhada pode ser vista em: BRASIL. Ministério do Planejamento,
34 Uma análise da seguridade social e das dificuldades de concretização dos Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Vinculações de Re-
seus orçamentos pode ser vista em SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e ceitas dos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social e o Poder Discricionário
Seguridade Social no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010. de Alocação dos Recursos do Governo Federal. Brasília: SOF, 2003.
funções “comércio e serviços” e “indústria”, que corres- 41 Vide SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e Seguridade Social no Brasil. São
Paulo: Cortez, 2010.
pondiamà maior parte dos gastos tributários em 2010
42 Um detalhamento sobre a desoneração da folha de pagamento e os
(44%), tiveram sua proporção reduzida em 2014 (34%). impactos para o financiamento da previdência social pode ser visto em
ZANGHELINI, Airton et al. Desoneração da folha de pagamento: oportuni-
dade ou ameaça? Brasília: ANFIP e Fundação ANFIP, 2013.
39 No relatório da Receita Federal não há explicação para essa opção. Nota-se 43 Acesse o link: <http://www.receita.fazenda.gov.br/automaticoSRFSinot/2012/
também que a função “previdência social”sequer aparece no rol das funções. 04/05/2012_04_05_11_49_16_693391637.html>.
Var. de
Estimativa de bases efetivas Projeção
Função 2010 a 2014
Orçamentária
2010 2011 2012 2013 2014 Em %
Encargos Especiais 0 0 0 0 0 -
Essencial à Justiça 0 0 0 0 0 -
Judiciária 0 0 0 0 0 -
Legislativa 0 0 0 0 0 -
Var. de
Estimativa de bases efetivas Projeção
Função 2010 a 2014
Orçamentária
2010 2011 2012 2013 2014 Em %
Relações Exteriores 0 0 0 0 0 -
Saneamento 0 0 0 8.272.209 0 -
Segurança Pública 0 0 0 0 0 -
Urbanismo 0 0 0 0 0 -
Fontes:
SRFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários: Estimativas de Bases Efetivas – 2011. Série 2009 a 2013. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
SRFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários 2014. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
Elaboração própria.
Em particular, chama a atenção a imunidade con- Os dados da tabela 4 revelam que a função “co-
cedida ao agronegócio exportador, o que aumenta a mércio e serviço” é a mais significativa no montante dos
demanda de cobertura financeira do subsistema rural. gastos tributários, respondendo por 23,81% do total em
Em 2005, essa renúncia foi da ordem de R$ 2,1 bilhões, 2014. Nesta função estão alocadas as renúncias tributárias
sendo que, para 2014, o valor apresenta um crescimento mais expressivas do orçamento geral da União, que são
de 119%. Tal situação implica a necessidade de maior aquelas relacionadas ao Programa Simples Nacional,53 que
solidariedade entre os trabalhadores urbanos e rurais.52 alcançaram R$ 49,4 bilhões em 2014, respondendo assim
A tabela 4 também apresenta os gastos tributários
por participação em percentual das funções conforme a
ordem de significância. 53 Há questionamentos que indagam se o Simples constitui-se de fato um gas-
to tributário, pois para alguns trata-se de um regime de incidência própria
que atende às características e à realidade das micro e pequenas empresas.
Veja, neste sentido: PUREZA, Maria. Disciplinamento das Renúncias de
52 ANFIP. Análise da Seguridade Social, 2012. Brasília: ANFIP; Fundação AN- Receitas Federais: Inconsistência no Controle dos Gastos Tributários.
FIP, 2013. Brasília: Câmara dos Deputados, 2007. Estudo técnico nr 5.
Fontes:
SRFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários: Estimativas de Bases Efetivas – 2011. Série 2009 a 2013. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
SRFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários 2014. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
Elaboração própria.
Diferença em bilhões de
12,50 3,79 16,29
R$ de 2010 a 2014
Fontes:
SRFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários: Estimativas de Bases Efetivas – 2011. Série 2009 a 2013. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
SRFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários 2014. Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013.
Elaboração própria.
Notas:
1) Aplicando-se 21,5% sobre a soma dos gastos tributários do IR e IPI.
2) Aplicando-se 23% sobre a soma dos gastos tributários do IR e IPI.
da atividade econômica. Além disso, a entidade destaca cofinanciamento das políticas sociais, especialmente
que os municípios perderam R$ 1 bilhão pelo fato de o das políticas de assistência social, saúde e educação.
governo ter zerado a alíquota da Cide-Combustíveis e Os municípios são os principais financiadores dos
também estimou uma perda de R$ 3,6 bilhões com a não serviços socioassistenciais. Em 2009, excluindo-se os be-
aplicação da lei que redistribuiu os recursos dos royalties nefícios pagos pela União, o gasto com assistência social
de petróleo entre estados e municípios não produtores.72 alcançou R$12,03 bilhões, sendo R$ 5,87 bilhões dos or-
Tudo isso no contexto de um federalismo que exi- çamentos dos municípios, R$ 3,31 bilhões da União (sem
ge uma maior participação dos entes subnacionais no benefícios) e R$ 2,75 bilhões dos estados.73 Destaca-se
GARAGORRY, Jorge. Economia e Política no Processo SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e Seguridade Social
de Financeirização do Brasil (1980-2006). Tese de no Brasil. São Paulo: Cortez, 2010.
RFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários – PLOA 2014. SENA, Paulo. A União e a Aplicação dos Recursos Vinculados
Brasília: Secretaria da Receita Federal do Brasil, 2013. à Manutençãoe ao Desenvolvimento do Ensino.
Revista brasileira de Estudos Pedagógicos, Brasília,
RFB. Demonstrativo dos Gastos Tributários: Estimativas
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SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e Financiamento das
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SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e Financiamento das SPE. Relatório de Gestão – 2009. Brasília: Secretaria de
Políticas Sociais no Contexto do Federalismo Brasileiro do Política Econômica, 2010.
Século XXI. Revista Política Social e Desenvolvimento, TEIXEIRA, Sandra Oliveira. Participação e Controle
Campinas, v. 2, p. 14-39, 2014. Democrático sobre o Orçamento Público Federal
SALVADOR, Evilasio; TEIXEIRA, Sandra. Orçamento e Políticas em um Contexto de Crise do Capital. Tese (douto-
Sociais: Metodologia de Análise na Perspectiva Crítica. rado em Serviço Social) –Universidade Estadual do Rio
Revista de Políticas Públicas (UFmA), v. 18, p. 15-32, de Janeiro, Rio de Janeiro. 2012.
2014.
VILLELA, Luiz; LEMGRUBER, Andrea; JORRATT, Michael. Luiz
SALVADOR, Evilasio. Fundo Público e Seguridade Social Villela. Los Presupuestos de Gastos Tributarios: Con-
no brasil. São Paulo: Cortez, 2010. ceptos y Desafíos de Implementación. Washington:
Dezembro de 2009. IDB workingpaper series, nr.131.
SANTOS, Reginaldo et al. Economia Política e Finanças
Públicas no Brasil: A Recuperação de um Debate. ZANGHELINI, Airton et al. Desoneração da Folha de
bahia:Análise e Dados, Salvador, V. 12, nº 4, p. 25- Pagamento: Oportunidade ou Ameaça? Brasília: ANFIP
43, março de 2003. e Fundação ANFIP, 2013.