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fPROGRAMA DE ECONOMIA DA MÚSICA: HISTÓRICO E PERSPECTIVAS

Daniela Ribas Ghezzi1


Gustavo Pereira Vidigal2

Resumo
O artigo analisará o processo de conformação de agenda voltada para o desenvolvimento da
economia da música brasileira, no marco dos processos de inovação em políticas públicas
culturais e o processo de concertação do governo federal em torno da dimensão econômica da
cultura. Após a sistematização do histórico desse processo e apresentação de seus resultados
mais imediatos, o trabalho procederá uma avaliação sobre as condições de sua implantação,
pondo em destaque a dimensão da participação social. Busca-se, portanto, apresentar um estudo
de caso e realizar uma análise crítica sobre o cenário para sua execução, compreendendo esse
processo como referencial para reflexão e qualificação da atuação do poder público frente ao
campo da economia da cultura.
Palavras-Chave: Política Cultural; Economia da Música; Inovação; Empreendedorismo.

Abstract
The article will examine the agenda´s definition process focused on the development of the
Brazilian music economics, in the context of innovation in cultural policies and the concertation
of the federal government on the economic dimension of culture. After the systematization of
the history of this process and present their most immediate results, the article will develop an
assessment of the conditions of its implantation, highlighting the role of social participation.
Seeks to, therefore, present this agenda as a case study and perform a critical analysis of the
scenario for its execution, comprising this process as a benchmark for reflection and
qualification of government's performance into the cultural economics field.
Keywords: Cultural Policy; Music Economics; Innovation; Entrepreneurship.

Enquadramento Teórico

O tema do empreendedorismo vem longamente sendo tratado como um ecossistema


de comportamentos e impulsos individualizados e como aderente, quase que de forma restritiva,

1Doutora em Sociologia pela Universidade de Campinas, membro do Colegiado Setorial da Música (2015-
2017) e pesquisadora no Centro de Pesquisa e Formação do Sesc SP. E-mail: daniribas@cpf.sescsp.org.br.
2 Mestre em Gestão de Instituições e Empresas Culturais pela Universidade de Barcelona. E-mail:

gustavo.vidigal@iande.net.br.
ao ambiente da iniciativa privada. Um dos ícones que tradicionalmente é elencado para ilustrar
essa compreensão é o economista e cientista político austríaco Joseph Schumpeter,
reiteradamente criticado por neoinstitucionalitas da sociologia econômica por abordar o tema a
partir de uma percepção atomizada do indivíduo (ALDRICH, 2005; DEVINE, 2002). A pesar
de haver necessidade de relativização dessa crítica (MARTES, 2010), o elemento central que
se orquestra é que, ao Schumpeter advogar sobre a incapacidade da teoria econômica
neoclássica de compreender a dinâmica do processo de desenvolvimento econômico,
posiciona-se a figura do empreendedor, mesmo que como categoria analítica, como o indivíduo
capaz de realizar combinações pioneiras dos meios produtivos de forma a gerar transformações
radicais num determinado setor ou atividade econômica, de forma a "romper com os limites
tradicionais até então estabelecidos de produção e comercialização de bens, impondo uma nova
forma que futuramente se consubstanciará em uma nova tradição" (SCHUMPETER, 1985).

Dentro da dinâmica cíclica do desenvolvimento econômico, há uma constante


referência à inovação, principalmente quando aplicada à produtividade, como elemento de
dinamização da economia num regime capitalista, principalmente na perspectiva do progresso
técnico (KEYNES, 1992; SCHUMPETER, 1961, 1985; PREBISCH, 2000). Seja na abordagem
de indivíduo atomizado, ou de tipo social e coletivo (WEBER, 2000), a ação empreendedora
está intrinsecamente conectada ao processo de inovação, sendo esta considerada a força motriz
do que Schumpeter chamaria de “destruição criadora”, ao considerar que “o impulso
fundamental que põe e mantém em funcionamento a máquina capitalista procede dos novos
bens de consumo, dos novos métodos de produção ou transporte, dos novos mercados e das
novas formas de organização industrial” (SCHUMPETER, 1961). Se não na atomização do
indivíduo, o processo de inovação, por sua vez, apresenta longa tradição na literatura acadêmica
em reclusão ao corporativismo empresarial. Num processo ainda recente de superação do
reducionismo de Oslo (OCDE, 2005), é possível observar diversas contribuições para
compreensão da inovação de forma mais distribuída e dialógica, marcada pela democratização
de suas fontes e da valorização da interação entre sociedade civil, empresariado, governo e
academia (POOL, 1983; TAPSCOTT e WILLIAMS, 2006; CALLON, 2006; MULGAN et alli,
2007; RAHMAN e RAMOS, 2010; KÖSTER e SANCHIS, 2012; BAZZICHELLI, 2013).

Dessa forma, torna-se necessário compreender a inovação no contexto de


deslocamento de modelos isolados de produção individual – caracterizada pela figura
atomizada do empreendedor – para um modelo social e regional da produção, no qual o capital
social, o conhecimento, a criatividade e a cultura jogam o papel central (KÖSTER e SANCHIS,
2012). Ao partirmos, portanto, da premissa que a valorização das instituições é importante na
compreensão dos fenômenos do empreendedorismo e da inovação, vamos a uma rápida
incursão numa dessas intersecções, referente a interface com a política pública.

O Estado, fica frequentemente excluído da literatura acadêmica dos dois campos de


contextualização, inovação e empreendedorismo, ou, ao menos, restrito à sua atuação no âmbito
da regulação econômica. Entretanto, algumas incursões começam a ocorrer na tentativa de
compreender o papel do Estado na capacidade de forjar processos e sistemas inovativos, haja
vista a incompletude dos mercados e de suas falhas advindas, por exemplo, das externalidades
positivas dos bens públicos (MAZZUCATO, 2014) e da compreensão de que “as competências
que geram a inovação fazem parte de uma atividade coletiva que ocorre por meio de uma rede
de atores” (FREEMAN, 1995).

Outra dimensão importante dessa dinâmica, para fins do presente trabalho, é


compreender a inovação aplicada ao campo das políticas públicas propriamente ditas. Nesta
perspectiva, destaca-se, a partir da crise do modelo burocrático da administração pública
(BRESSER-PEREIRA e SPINK, 1998) e do declínio da credibilidade das instituições públicas
junto à sociedade (NORRIS, 1999), que importante componente da inovação aplicada às
políticas públicas reside no desenvolvimento de ambientes e mecanismos contemporâneos de
engajamento político e social que permitam a ação direta dos cidadãos (HABERMAS, 1990;
NORRIS, 1999; KEINERT, 2000; DENHARDT e DENHARDT, 2000; DRAIBE, 2002;
SCHNEIDER, 2005). Apesar de não ser possível negligenciar questões como
representatividade desses processos e as desigualdades na participação, possibilitar a
cooperação na formulação, desenvolvimento, avaliação e controle de bens e serviços públicos
pela articulação entre sociedade e governo, torna-se aspecto central para o presente trabalho.

Faz-se necessário, tendo fundamentado as bases iniciais do deste artigo, transladar o


enquadramento conceitual ao campo cultural, mais especificamente à política pública incidente
nesta agenda. Podemos, para fins deste trabalho, compreendê-la como um conjunto de
atividades e iniciativas programáticas, coordenadas pelo Estado, instituições civis, entidades
privadas e grupos comunitários, com o objetivo de satisfazer as necessidades culturais da
população, promover o desenvolvimento de suas representações simbólicas e gerar espaços de
coesão para processos de ordenamento, transformação social e compartilhamento de modos de
vida (GARCIA CANCLINI, 1987; COELHO NETTO, 1997; RUBIM, 2007a; GARRETÓN,
2008).
Estabelecendo um paralelo ao conceito de Estado Empreendedor de Mazzucato
(2014), no campo cultural, a pesquisadora Isaura Botelho nos agracia com o de Estado
Fomentador, o qual, ambientado na inovação aplicada às políticas públicas, mais
especificamente à dinâmica da participação social, refere-se àquele
que vê com clareza os problemas que afetam a área cultural em todos os elos
da cadeia da criação - produção, difusão, consumo - e sabe se posicionar,
dividir responsabilidades com potenciais parceiros governamentais em todas
as instâncias administrativas e, finalmente, conclamar a sociedade a assumir
sua parte (BOTELHO, 2001, p. 125).

O desenvolvimento de uma agenda pública no campo cultural, inclusive, apresenta


uma especial necessidade em gerar dinâmicas de inovação que propiciem o engajamento e a
atuação ativa da sociedade, desde os processos de formulação, aos de controle. Sendo a política
que atue na dimensão econômica da cultura especialmente subsidiária da ampliação dessa
interlocução (BUSTAMANTE, 2009), haja vista que essa necessidade está intrinsicamente
moldada à sua natureza, pois
the role of the state and local authorities diminishes gradually due the growth
and widening of the cultural field. The multiplicity and diversity of cultures
need to be reflected in the multiplicity and diversity of cultural policies which
already tend to be decentralized and formatted at local levels (ĐOKIĆ, 2011,
p. 27).

Economia da Cultura e Economia da Música

Com o enquadramento inicial realizado, faz-se necessário adentrarmos à agenda


específica na qual se insere o Programa de Economia da Música (PEM), caso organizador deste
trabalho. A dimensão econômica da cultura, enquanto agenda de intervenção da política
pública, vem gerando um conjunto complexo de narrativas e práticas, mais ou menos
convergentes, e que vem contribuindo para reposicionar o papel da cultura enquanto contexto,
vetor e finalidade de uma nova plataforma de desenvolvimento. Nas últimas décadas, pode-se,
inclusive, observar diferentes momentos da relação entre cultura, economia e desenvolvimento,
desde a percepção de que as características culturais poderiam constituir obstáculos ao
desenvolvimento, até a compreensão da cultura enquanto dimensão fundamental para a
proposição de estratégias de desenvolvimento responsáveis e que contribuam para a real
emancipação do indivíduo e das coletividades. Nesta abordagem mais contemporânea, busca-
se compreender o desenvolvimento em suas diferentes dimensões econômica, ambiental e
social, inserindo em sua dinâmica a cultura não apenas a partir de sua contribuição na geração
de emprego e renda, mas ao possibilitar um modelo de desenvolvimento que se proponha a
interagir de maneira sustentável com o território e a população. Ao objetivar operar, de forma
articulada, as diversas expressões produtivas e simbólicas da sociedade, essa nova matriz
proporciona adensarmos ambientes mais colaborativos e integrados, por meio de processos
econômicos mais inclusivos, participativos e democráticos.

A política cultural, notadamente a posta em prática na Europa Ocidental, vale


salientar, tem historicamente como eixos condutores a democratização, a inclusão e a ampliação
de acesso, mas também é profundamente marcada pela exclusão (YUDICE, 2004). A ascensão
da agenda afeita às indústrias culturais, notadamente a partir da década de 80 do último século,
vale pontuar, gerou tensão com a política tradicionalmente gestada, ao conflitar com as práticas
existentes à época no campo e pela relativa ausência de reflexão acadêmica a ela aplicada num
primeiro momento, tendo primeiramente sua importância estratégica evidenciada em âmbito
internacional e, apenas num segundo momento, incorporada, muitas vezes de maneira
desconcertada, nas políticas nacionais (HESMONDHALGH e PRATT, 2005; MCGUIGAN,
2004; YUDICE, 2004).

Dessa forma, faz-se necessário, em caráter complementar ao delineamento teórico de


política cultural realizado anteriormente, entendermos qual o seu objeto, sendo que para
finalidade do presente trabalho consideraremos que
el objeto de las políticas culturales no es la cultura, no es un objeto físico, no
es siquiera una situación: es una constelación movible de circuitos culturales
que se engarzan unos con otros y que entreveran, por así decir, desde dentro,
a la sociedad. Circuitos, claro está, que poseen una materialidad y que se
organizan en torno a unos componentes identificables, pero cuyo carácter más
proprio es esa relativa indeterminación de los significados que a través de ellos
circulan y que se hallan continuamente sujetos a procesos conflictivos de
reconocimiento y de resignificación (BRUNNER, 1988, p. 397).

Com a valorização do chamado capital cultural a partir do século XXI (YUDICE,


2004), o que se apresenta contemporaneamente no campo das políticas culturais é um
alongamento da disputa entre os seus valores orientadores, conduzidas pela cidadania ou o
consumismo, e do seu vaso comunicante com o ambiente nacional da política de emprego e
inovação, o qual vem recebendo grande interesse contemporâneo (MILLER e YÚDICE, 2002;
STEVENSON, 2003; POTTS e CUNNINGHAM, 2010). Essa tensão nos retoma à reflexão do
papel do Estado Empreendedor (MAZZUCATO, 2014), particularmente na estrapolação do
papel regulatório das políticas públicas na economia e na promoção da inovação, e a de Estado
Fomentador (BOTELHO, 2001), ao identificar, no marco do desenvolvimento de um sistema
inovativo, a importância da participação do governo na mediação de novos atores e cenários, o
que tenciona o que poderia ser compreendido como os “limites tradicionais até então
estabelecidos” (SCUMPETER, 1985).

Podemos observar uma ampla e emaranhada teia conceitual em torno da compreensão


da dimensão econômica da cultura, vale ressaltar. Compreendida aqui para além de uma
subdisciplina da economia, mas sim “um campo fecundo de reflexão sobre as fronteiras da
ciência econômica e sobre a legitimidade de atravessá-las” (BENHAMOU, 2007), a
circunscrição da dimensão econômica dessas atividades parte da compreensão das dinâmicas
de produção, distribuição e consumo de bens e serviços culturais (TOWSE, 2003) e da
quantificação de riqueza, empregos e externalidades positivas delas oriundas, bem como da
aplicação das ferramentas econômicas para análise dessas atividades e de sua relação com o
restante da economia (FREY, 2000; REIS, 2006, 2009; BENHAMOU, 2007). Diversos
modelos surgiram com o objetivo de sistematizar as relações entre economia e cultura, sendo
um deles inclusive chamado de “modelo de inovação”, caracterizado pela compreensão de que
os setores culturais não configuram um setor produtivo propriamente dito, mas um ambiente
estrutural do sistema de inovação de toda a economia, considerando a cultura como elemento
de alteração da estrutura produtiva, uma espécie de bem público de natureza dinâmica (POTTS
e CUNNINGHAM, 2010). A inovação, inclusive, recebe reiterado destaque na literatura
acadêmica e institucional em torno do campo da economia da cultura, sendo este um ambiente
capaz de ativar, dinamizar e transformar as bases da competitividade socioeconômico de um
determinado território e de ressignificação da sociedade contemporânea pós-industrial
(MIGUEZ, 2007; UNESCO, 2009, 2013; KÖSTER e SANCHIS, 2012).

No Brasil, já é notável a importância dos processos econômicos engendrados a partir


de organizações e agentes culturais. As pesquisas que se aproximam da mensuração desse
ambiente, por mais que ainda sejam constantes problemas de parametrização (BENHAMOU,
2009), conseguem materializar algumas dessas importantes perspectivas. Dentre os que
poderiam ser destacados, a questão desses setores econômicos representarem aproximadamente
2,6% do PIB Nacional, contribuindo com R$ 126,1 bilhões de produção, e apresentarem um
crescimento acumulado de quase 70% nos últimos 10 anos (FIRJAN, 2014), além de
constituírem 3,5% da cesta de exportação brasileira (OEA, 2013), contribuírem com 11,4% de
valor econômico adicionado ao geral total da economia brasileira (IBGE, 2013) e mobilizarem
um mercado interno de aproximadamente US$ 10,6 bilhões (FGV Projetos, 2015). Também se
destaca que os segmentos culturais representam atualmente 7,8% da malha empresarial
brasileira, com alta densidade de micro empreendimentos, e 4,2% do total de ocupações (IBGE,
2013). Dessa forma, compreende-se a importância dos setores culturais na composição da
economia brasileira, podendo exercer um importante papel em sua diversificação, apoiando a
reversão da especialização regressiva, a redução das assimetrias regionais, a inclusão produtiva
e o aquecimento do mercado interno.

Chegando ao contexto específico do setor musical, o mercado da música gravada no


Brasil movimentou, em 2015, R$ 643,4 milhões (IFPI, 2016). Ele é marcado por uma forte
expansão, apresentando um crescimento de 10,6% apenas no último ano, ditado principalmente
pelo desenvolvimento do mercado digital do setor, que expandiu 45,1% em 2015 e movimentou
R$ 316,5 milhões no ano no país (IFPI, 2016). Um mercado de trabalho que, nos últimos 10
anos, acumulou uma expansão mais de 60% no número de seus empregados (FIRJAN, 2014),
tendo como um dos mais importantes grupos populacionais mobilizados a juventude (POLI,
2015). Alguns vícios estruturais, entretanto, se configuraram ao longo dos anos. Uma questão
central é o fato de, apesar do grande potencial de desintegração vertical3 proporcionada pelas
novas tecnologias aplicadas nos processos de produção e difusão do setor (VICENTE, 2012;
VIVEIRO e NAKANO, 2008), constatar-se a persistente grande concentração econômica da
música gravada nas mãos de poucas majors. Estas, a partir da adaptação de suas estratégias
comerciais (VIVEIRO e NAKANO, 2008; PINTO, 2011), controlam, considerando as quatro
principais atuantes no país, o controle estimado de aproximadamente 90% do mercado nacional,
sendo, em sua maioria, subsidiárias de conglomerados empresariais estrangeiros de
entretenimento (OVUM, 2015). Não sendo o foco deste trabalho a análise econômica do setor
musical brasileiro, vale destacar neste momento apenas que o processo de concentração
econômica observado, sua importância na composição da economia brasileira e as
transformações observadas no setor, de uma indústria baseada fundamentalmente na produção
física para uma economia digital intensiva em conhecimento (CAMERON, 2016), fica evidente
a necessidade de atuação da política pública para regulação e fomento do setor.

O Programa de Economia da Música

Conforme pontuado, a dimensão econômica da cultura, além de gerar tensões em


relação ao processo de formulação e desenvolvimento das políticas culturais empreendidas

3
Refere-se ao processo no qual as empresas externalizam etapas do processo de produção de algum
bem, o que normalmente ocorre devido à redução dos custos de investimento e dos riscos, ocorrido em
determinada cadeia produtiva, a partir do desenvolvimento tecnológico e do progresso técnico das
empresas de determinado setor e do crescimento do respectivo mercado (SANDRONI, 2005).
tradicionalmente e requerer o diálogo junto a agentes não mobilizados costumeiramente, o que
propicia um ambiente de inovação ao tema, também contribui para reflexão sobre a própria
intervenção governamental na cultura, especialmente na compreensão do real objeto das
políticas públicas do campo. A dimensão econômica da cultura apresenta novos desafios para
a execução de políticas públicas também devido aos diversos arranjos que os empreendimentos
culturais podem assumir, a necessidade de um alto nível de integração entre ações de fomento
e regulação incidentes no campo, a escassez de dados parametrizados e informações
qualificadas sobre o tema e o alto grau de dependência frente a outras pastas governamentais,
como ciência e tecnologia, educação, trabalho e emprego, comércio exterior e desenvolvimento
industrial. O desenvolvimento de um ambiente favorável ao crescimento econômico orgânico
e estruturado, que promova uma economia da cultura competitiva, dinâmica, diversificada e
equilibrada, requer, portanto, o engajamento amplo do governo e sociedade em torno de uma
agenda estratégica voltada à dimensão econômica da cultura.

Nessa perspectiva, o contexto do Programa de Economia da Música, foi a conformação


e institucionalização de uma agenda mais ampla, enquanto matriz para formulação,
desenvolvimento, controle e avaliação de políticas coordenadas voltadas ao fortalecimento da
economia da cultura brasileira. Objetivando consensualizar as principais questões referentes às
dinâmicas produtivas do campo cultural e gerar um processo sistêmico de aperfeiçoamento de
políticas públicas incidentes nessa agenda, foi concebido e formulado o Programa Nacional de
Economia da Cultura (PNEC), que estabelece, a partir do vocativos programáticos do Plano
Nacional de Cultura (PNC), sendo coordenado pela Secretaria de Políticas Culturais do
Ministério da Cultura (SPC/MinC) (BRASIL, 2010) e o planejamento do governo federal, uma
plataforma que, por meio da concertação de um conjunto de atores, se propõe a contribuir para
a diversificação da economia brasileira por meio da dinamização dos circuitos econômicos dos
domínios culturais, tendo a inovação como um dos principais mecanismos dessa estratégia
(BRASIL, 2016a). Nesse contexto, devido a compreensão do importante papel das políticas
públicas para o setor, do acúmulo institucional existente e da sua importância enquanto
estratégia para o ambiente econômico brasileiro, a música foi definida como um dos setores a
serem circunscritos prioritariamente no PNEC, em articulação com a Política Nacional das
Artes (PNA)4 deflagrada à época, sob coordenação da Fundação Nacional de Artes (Funarte).

4
A PNA pretendeu sistematizar um conjunto de políticas públicas consistentes e duradouras para as
artes brasileiras a partir de um amplo debate com os diversos setores artísticos e com a sociedade em
geral. As discussões tiveram como ponto de partida o conteúdo produzido pelos Planos dos Colegiados
Setoriais, debates, conferências e estudos realizados pelo Sistema Federal de Cultura. O processo visou
contribuir também para a renovação da Funarte, entidade vinculada ao Ministério da Cultura brasileiro,
Alguns desafios, como vimos anteriormente na questão da concentração de ciclos
produtivos do mercado fonográfico, apresentam-se para a economia da música no país, cuja
superação faz-se necessária para que ela alcance seu potencial e distribua de forma mais
democrática seus resultados. Atualmente, observa-se um grande volume e diversidade da
produção simbólica autoral nacional, com importantes vantagens comparativas na produção de
conteúdos culturais, mas alguns gargalos estruturais foram identificados, os quais podem ser
dirimidos a partir de políticas públicas adequadas, tais como: (i) titularidade, referente ao direito
patrimonial, das obras nacionais concentradas em empresas estrangeiras, gerando um
significativo vazamento de receitas; (ii) apesar do alto consumo interno de música brasileira, a
concentração desse consumo em determinados gêneros a partir de mediação realizada pelas
majors, por meio da prática como o jabá5, algoritmos e playlists; (iii) alta taxa de informalidade
dos empreendimentos musicais brasileiros e de relações contratuais abusivas, o que propicia a
precarização das questões trabalhistas e previdenciárias; (iv) a ineficácia de um sistema
nacional de circulação, caracterizado pela baixa integração de infraestruturas e circuitos locais
e regionais; e (v) a baixa diversificação das formas de financiamento e receita acionadas por
agentes econômicos do setor (BASIL, 2016b).

A partir das alterações estruturais ocorridas nas cadeias produtivas do setor,


especialmente da música gravada nas últimas duas décadas, caracterizada pela
desmaterialização da indústria fonográfica e a potencial maior participação produtiva
(VIVEIRO e NAKANO, 2008; DIAS, 2010; LIEBOWITZ, 2016; CAMERON, 2016), emerge
um ambiente onde a atuação do governo, a partir da integração de seus mecanismos de fomento,
regulação e indução, torna-se estratégico e necessário. Nessa perspectiva, a partir de setembro
de 2015 iniciou-se um processo de compreensão mais sistêmica das cadeias produtivas do setor
musical brasileiro e de articulação de um programa integrado para superação desses
estrangulamentos estruturais. Como indicado, o escopo do presente artigo compreende a análise
da etapa de formulação do Programa de Economia da Música, mais especificamente a partir da
sistematização do histórico desse processo e apresentação de seus resultados enquanto
consubstanciação de diretrizes de atuação. As condições e perspectivas para sua execução
serão, por sua vez, trabalhadas a partir de análise conjuntural, na perspectiva das premissas que

responsável pelas políticas de fomento para artes visuais, circo, dança, literatura, música e teatro. Dentre
os temas destacados a serem trabalhados transversalmente na organização setorial da empreitada, a
economia das artes foi definida como um dos eixos centrais.
5
Suborno financeiro para veiculação de determinados repertórios musicais em canais de comunicação,
sendo uma prática observada tradicionalmente na radiodifusão.
circunscrevem o Programa ao framework de empreendedorismo e inovação no campo das
políticas públicas culturais.

O processo de conformação do Programa de Economia da Música organizou-se em


torno de cinco etapas principais, a saber: (i) definição do escopo e estruturação dos marcos
técnicos do Programa; (ii) revisão literária de documentos institucionais e estudos econômicos
sobre o escopo da iniciativa; (iii) prototipação do programa com conteúdo prospectado da
revisão literária; (iv) realização de oficinas junto a grupos focais, objetivando o
aperfeiçoamento do modelo proposto e complementação e aperfeiçoamento das carteiras de
projetos a serem implementados; e, por fim, (v) a validação institucional e social do Programa
e seus conteúdos operativos. A apresentação do caso em estudo se organizará a partir dessas
etapas, problematizando, ao final da exposição, seu enquadramento no marco da inovação
aplicada às políticas públicas culturais.

A primeira etapa, referente à definição do escopo do Programa e estruturação dos seus


marcos técnicos, gerou um conjunto de escolhas que tiveram de ser tomadas frente a alguns
desafios trazidos pela necessidade de balizamento técnico do processo. O primeiro deles, a ser
destacado neste artigo, consistiu em propor um conjunto de ações coordenadas que tivessem
como engenharia central a dimensão econômica da cultura, sem abdicar da compreensão das
interlocuções dessa dimensão frente às dinâmicas simbólica e cidadã da agenda, conforme
preconizado no PNC. Uma das principais contribuições deste Plano, oriundo de amplo e
profundo debate entre representantes do poder público e a sociedade civil, consistiu na tese da
tridimensionalidade das políticas públicas de cultura, sintetizadas da seguinte forma: (i) a
dimensão cidadã, que reconhece o acesos à cultura como um direito fundamental constituído
no âmago dos valores sociais de uma determinada sociedade; (ii) a simbólica, que versa sobre
o processo criativo a partir da diversidade dos repertórios estéticos, práticas sociais e visões de
mundo; e (iii) a dimensão econômica, referente ao papel da cultura no desenvolvimento
socioeconômico do país e de sua contribuição para geração de emprego, renda e riqueza,
buscando compreender o papel do Estado na redução das desigualdades regionais, na promoção
da sustentabilidade dos processos culturais e na inclusão produtiva. A esta tese, conjuga-se a
atenção à indissociabilidade dessas três dimensões, é dizer, a necessidade de compreender que
todo fenômeno cultural compreende e opera de forma intrínseca essas dinâmicas. Fato esse que,
ao analisarmos a dimensão econômica, fica evidente, haja vista que o valor de uso ou troca que
pode ser atribuído a uma determinada manifestação cultural estabelece intrínseca conexão às
variáveis sociais e estéticas desse determinado bem, fundamentado na articulação de ativos
tangíveis e intangíveis (BONET, 2004; HUTTER e THROSBY, 2008; GETINO, 2009). Para
tal equação, foi necessário enquadrar a matriz operacional e técnica do projeto aos marcos de
escopo definidos no PNEC, principalmente no que tange aos sistemas e abordagens
estabelecidas em seu Modelo Estruturante (BRASIL, 2016a).

Os quatro sistemas definidos pelo modelo, estabelecem as seguintes delimitações


conceituais: (i) Sistema de Formação, que se refere ao recursos e processos voltados ao
reconhecimento e ao desenvolvimento individual e coletivo de conhecimentos, habilidades e
atitudes relacionados às competências técnicas e gerenciais do campo cultural que contribuam
para a profissionalização e inclusão produtiva de agentes culturais e a redução das assimetrias
regionais e sociais; (ii) Sistema de Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação, que conceitua-se
como o conjunto articulado e sistematizado de conhecimentos tradicionais e técnico-científicos,
aplicado à solução de problemas, ativação de oportunidades e compreensão de cenários e
dinâmicas, que contribua para a geração de benefícios econômicos a agentes e organizações
culturais e o aperfeiçoamento de políticas públicas na dimensão econômica da cultura; (iii)
Sistema de Financiamento, compreendido como os mecanismos e arranjos de apoio financeiro
a empreendimentos e iniciativas culturais que estimulem a estruturação, sustentabilidade e
inovação das diferentes etapas dos ciclos econômicos dos domínios culturais; e, por fim, (iv) o
Sistema de Regulação, que consiste na atuação indireta do Estado no mercado, por meio de
ações de adequação ou criação de marcos legais e regulatórios em campos estratégicos, criando
um ambiente propício para o desenvolvimento e fortalecimento dos circuitos econômicos de
domínios culturais. A partir desses campos delimitados, foi possível compreender delimitações
mais objetivas do escopo do PEM, além de subsidiar uma primeira avaliação sobre os marcos
técnicos a serem por ele operados.

Além dos Sistemas apresentados, o Modelo Estruturante legou à conformação do


PEM um segundo aporte no que se refere à primeira etapa de sua formulação, sua abordagem
metodológica. Dentre as dimensões sistêmicas consideradas no Modelo, que constituem
categorias analíticas para intervenção de políticas públicas culturais, consta a referência às
cadeias produtivas e de valor 6. Esta, devido à complexidade da empreitada e a necessidade de
utilizar uma abordagem sólida e de relativa fácil comunicação, foi adotada. Escolha que
possibilitou que o trabalho fosse modelado a partir da identificação de gargalos, na perspectiva

6
As cadeias produtivas podem ser compreendidas como o “conjunto de etapas consecutivas pelas quais
passam e vão sendo transformados e transferidos os diversos insumos, em ciclos de produção,
distribuição e comercialização” (CASSIOLATO e LASTRES, 2003).
de elemento ou situação que limita o desempenho e capacidade de um determinado sistema
produtivo, que fossem identificados nos circuitos econômicos do setor musical brasileiro, desde
a coleta da matéria-prima até seu processo de comercialização e de consumo. Essa escolha, que
constituiu a concatenação lógica utilizada para modelar a intervenção proposta pelo Programa,
seguiu, portanto, o seguinte fluxo: (i) identificação de gargalos estruturais no sistema produtivo
da música no Brasil; (ii) a partir da identificação desses gargalos, definir objetivos com
indicação da mudança esperada no ambiente econômico a partir de intervenção coordenada
pelo Estado; (iii) desenho de estratégias, a partir da escolha dos métodos e instrumentos a serem
utilizados, para consecução daquela determinada mudança desejada; e, finalmente, (iv) o
desenho de projetos para cada uma das estratégias definidas, como pacotes de entregas a serem
desenvolvidas para materializar os métodos adotados.

Essa abordagem, vale salientar, para que o Programa não fosse sequestrado por uma
perspectiva restritiva de política industrial e respeitasse a indissociabilidade das três dimensões
preconizadas pelo PNC, teve de ser conjugada a uma matriz que organizasse a compreensão do
papel do Estado no processo econômico. Objetivando consolidar essa equalização, recorreu-se
ao conjunto de diretrizes e estratégias estabelecidas pelo Plano Nacional de Cultura,
sistematizado pelo PNEC, e dos demais documentos orientadores das políticas públicas em
âmbito federal, principalmente o Plano Plurianual 2016-2019. Em destaque, as diretrizes
estabelecidas de redução de assimetrias regionais, da promoção da inclusão produtiva e da
desconcentração de mercados.

Tendo sido delineado o escopo do Programa de Economia da Música e definido seu


método referencial de formulação, fez-se necessário delimitar o escopo da análise a partir de
referenciais econômicos, principalmente no que tange às atividades econômicas e as ocupações
abarcada pelo setor, mesmo que compreendendo as limitações dos sistemas de classificação
internacional e nacional para realização desse recorte. Existem diferentes referenciais
internacionais que propõem delimitar as atividades econômicas e ocupações que comporiam o
espectro da cultura (FIRJAN, 2014; UNCTAD, 2010; WIPO, 2013), sendo que foi utilizado
como marco do Programa o estabelecido pelo Framework for Cultural Statistics, importante
documento desenvolvido pelo Instituto de Estatística da UNESCO (2009), cujo desenho
fundamental é ilustrado pelo conceito de domínios culturais, no qual busca compreender
sistematicamente os ambientes culturais e seus escopos. A partir desse quadro inicial, inicia-se
a exploração do setor da música, tendo sido definidos, para o âmbito desse trabalho, um
conjunto específico de atividades econômicas, a partir da Classificação Nacional de Atividades
Econômicas (CNAE), e de ocupações, a partir da Classificação Brasileira de Ocupações (CBO).
Vale salientar, entretanto, que a próxima etapa, que envolve a leitura de estudos econômicos
sobre o setor, não seguiu efetivamente o recorte específico de atividades e ocupações, pois
impossibilitaria a consideração da quase totalidade das pesquisas devido ao já citado grande
problema de parametrização de dados no campo da dimensão econômica da cultura, agravado
quando da análise de um campo específico desse complexo de fenômenos.

Concluindo o circuito de marcos técnicos estabelecidos para modelagem do


Programa, vale discorrer brevemente sobre o modelo de governança proposto, o que será
retomado como elemento de análise ainda neste artigo. Compreendendo o exposto
anteriormente, da necessidade de uma articulação ampla de diferentes atores noo processo de
execução de uma agenda no campo econômico da cultura, faz-se necessário circunscreve-lo ao
sistema de governança do Programa Nacional de Economia da Cultura. Neste, dois mecanismos
principais foram definidos, a saber: (i) a Comissão de Cultura e Desenvolvimento (CCD), que,
ligado ao Conselho Nacional de Política Cultural, constitui num órgão colegiado ampliado de
caráter consultivo, cuja principal atribuição é fornecer subsídios para a definição e qualificação
de agendas estratégicas para o desenvolvimento de políticas voltadas à dimensão econômica da
cultura, atuando como um centro de pensamento crítico voltado para políticas de cultura e
desenvolvimento; (ii) o Comitê Ministerial de Economia da Cultura (CMEC), sendo este
arranjo institucional responsável por estabelecer e coordenar o processo de orientação
programática das unidades do Sistema Federal de Cultura, tendo como principal atribuição
formular, monitorar e avaliar o PNEC e seus projetos estratégicos.

Em caráter complementar à orientação política em nível estratégico, proporcionada


pela CCD, e programática em nível tático, sob atribuição do CMEC, está previsto a instituição
de Grupos de Trabalho Temáticos (GTTs), células de atuação em âmbito operacional
responsável pelo gerenciamento de projetos estratégicos. Neste terceiro componente,
instrumentaliza-se o foro para concertação do Programa de Economia da Música. O GTT da
Economia da Música proposto seria constituído por: (i) coordenação executiva, sob
responsabilidade da Funarte; (ii) assessoria técnica, atribuída à SPC/MinC; (iii) uma instância
colegiada deliberativa, formada pelas unidades do Sistema Federal de Cultura com aderência
aos projetos constantes das carteiras dos quatro sistemas que compõem o PEM e representantes
do Colegiado de Música; e, por fim, (iv) uma instância colegiada consultiva que, além dos
agentes indicados nas instâncias anteriores, gera uma plataforma ampla de participação direta
de agentes e entidades diretamente mobilizadas pelas carteiras de projetos constituintes do
Programa. Vale salientar, ainda, a previsão de utilização de plataformas institucionais do
Ministério da Cultura (MinC) para realização de consultas públicas voltadas à qualificação e
participação social do processo decisório relacionado ao PEM, bem como um processo contínuo
e amplo de accountability sobre as ações realizadas e resultado obtidos.

Com esse conjunto de parâmetros definidos, foi necessário definir um modelo


analítico e de sistematização do processo de desenvolvimento de Programa de Economia da
Música. Com os acúmulos trazidos pelo Programa Nacional de Economia da Cultura, partiu-se
novamente de seu Modelo Estruturante, já citado, adaptando-o para gerar um framework
coerente ao escopo da empreitada, resultando no quadro esquemático abaixo:

Figura 1: Modelo Estruturante do Programa de Economia da Música

In: BRASIL, 2016b.

Faz-se necessário apresentar rapidamente os elementos que o compõe. Os objetivos e


resultados esperados, que se posicionam na parte superior do modelo, fundamentam a
orientação programática do trabalho. Como ambiente fundamental para implantação e gestão
do Programa, posiciona-se na base do modelo, os mecanismos de governança e participação.
Retomando-se à perspectiva de domínios culturais utilizada para enquadramento econômico do
setor, o quadro externo à direita objetiva delimitar o escopo do fenômeno da economia da
cultura em investigação, com parametrização de dados a partir de referencial internacional. As
abordagens, por sua vez, possuem a função de gerar um sistema analítico dos ambientes
econômicos a serem explorados e das ferramentas de intervenção trazidas por esses níveis de
análise. Passando para a parte interna do modelo, encontram-se os quatro sistemas
organizativos, os quais já foram apresentados como elemento de definição de escopo do PEM.
Por fim, os circuitos culturais, parte mais interna do modelo esquemático, referência direta ao
aporte de Brunner (1988) ao presente trabalho, representam esquematicamente os diferentes
ciclos econômicos culturais e, por consequência, os processos econômicos nos quais os
gargalos incidem.

A revisão literária de documentos institucionais e estudos econômicos sobre o campo


da música, que constituiu a segunda etapa do processo de formulação do Programa, teve como
função principal a identificação dos principais gargalos que incidem nos circuitos econômicos
do complexo fenômeno da economia da música no país. Além da análise de diversos estudos
macro e microeconômicos aplicados ao setor musical, com especial atenção ao seu
comportamento no Brasil (BRASIL, 2016b), constituiu parte fundamental desta etapa a
incorporação de documentos institucionais, dentre os quais poderiam ser destacados o Plano
Setorial da Música (BRASIL, 2011), a Carta de Recife, a carta do Grupo de Ação Parlamentar
Pró-Música e os acúmulos sistematizados para o segmento da música pela própria Política
Nacional das Artes.

Após de realizar a análise desses dois repertórios, o Programa indicou uma síntese do
diagnóstico. A primeira constatação foi o grande volume e diversidade da produção simbólica
autoral nacional, o que legaria ao país importante vantagem comparativa na produção de
conteúdos culturais, mas também de bens tecnológicos associados. Sobre ambientes
prioritários, destacou-se o mercado digital, devido à grande expansão observada nos últimos
anos, e a importância do comércio internacional, sendo necessário compreender a alteração de
mercados regionais estratégicos. Destacou-se ainda diversos níveis e âmbitos de concentração
de mercado, como: a questão do direito patrimonial de grande parte das obras musicais
nacionais estarem de posse das empresas estrangeiras, o que geraria um significativo vazamento
de receitas; o consumo interno de repertório nacional ser concentrado em alguns poucos
cenários e circuitos, com forte atuação das majors na mediação do consumo; e a grande
concentração territorial e econômica dos empreendimentos do setor musical, principalmente
nos elos de difusão, circulação e promoção. A precarização das relações trabalhistas e das
questões previdenciárias, a precariedade e desarticulação de um sistema nacional de circulação
e a baixa diversificação das formas de financiamento e receita utilizadas por agentes
econômicos do setor também foram elementos destacados. Por fim, evocou-se alguns
elementos que confirmariam a importância da atuação coordenada do Estado na agenda, como
seu papel para a inclusão produtiva associada à redução das assimetrias regionais, o
aquecimento do mercado interno e o melhor posicionamento do país em cadeias globais de
valor.

A terceira etapa do processo de conformação do PEM consistiu na prototipação de


seu conteúdo, a partir desse conjunto de dinâmicas e estrangulamentos observados no processo
anterior e os marcos técnicos estabelecidos. Foram, então, definidos um conjunto de objetivos
para o Programa, a partir da diretriz central de contribuir para a estruturação, dinamização e
diversificação das cadeias produtivas do setor musical brasileiro, a saber: (i) ampliar e qualificar
o acesso de agentes e empreendimentos do setor musical brasileiro a mecanismos de fomento;
(ii) ampliar, qualificar e diversificar a circulação e difusão nacional e internacional de bens e
agentes do setor da música; (iii) desenvolver um ecossistema legal e regulatório que gere
condições adequadas à economia da música e aos seus agentes; (iv) promover o
desenvolvimento de competências técnicas e gerenciais aos agentes do campo da música
necessárias ao fortalecimento e diversificação de sua dimensão econômica; e (v) qualificar a
geração e difusão de dados e informações sobre a dimensão econômica da música brasileira.

Seguindo na prototipação, cada objetivo gerou um conjunto de estratégias, no sentido


dos métodos e instrumentos a serem priorizados pelo Programa. Na questão do financiamento,
a diversificação dos mecanismos acessados e a qualificação do acesso foram as estratégias
prioritárias definidas. Na agenda de difusão, por sua vez, o fomento à Arranjos Produtivos
Locais e Cooperativos do setor musical, o fortalecimento de redes locais de feiras, festivais e
palcos permanentes e fortalecer a estrutura técnica e regulatória voltada à internacionalização
da produção nacional foram elencados como os principais ambientes de alocação de recursos.
A fundamentação técnica e articulação institucional para propiciar um equilibrado e adequado
conjunto de normas tributárias, trabalhistas, previdenciárias e de direito autoral constituiu a
priorização definida no âmbito de um ecossistema normativo adequado ao campo musical no
país. No que tange ao campo da formação, as definições consistiram no desenvolvimento e
promoção do acesso a uma carteira diversificada e qualificada de formação voltada a
competências gerenciais e na qualificação e ampliação de programas públicos de formação
técnica ao setor. Por fim, a geração, sistematização e difusão de dados e informações sobre a
dimensão econômica do setor, priorizando parcerias com centros de pesquisa e o adensamento
da experiência do Sistema Nacional de Informações e Indicadores Culturais (SNIIC), foram as
estratégias definidas para o objetivo de qualificação das informações estratégicas do setor.
Por fim, a partir das estratégias definidas, foram modelados projetos com o objetivo
de gerar, de forma priorizada, escalonada no tempo e com composições de responsabilidade,
conjunto de atividades necessárias a consecução do Programa. Esse processo gerou 24 projetos
estratégicos e 42 ações coordenadas, a serem executadas entre 2016 e 2018. Vale salientar que
esses projetos tinham uma estrutura executiva composta, compreendendo o papel de fomento,
regulação e indução do Estado, mas compreendendo a necessidade de outros atores
institucionais e sociais para sua implementação, como institutos de ensino e pesquisa, outros
órgãos do governo federal, organismos internacionais, bancos, agências de fomento e entidades
sociais representativas do setor musical nacional. Esse conjunto de projetos, vale também
destacar, foram organizados em carteiras a partir dos quatro sistemas apresentados
anteriormente, de forma a propiciar uma compreensão mais sistêmicas das iniciativas e otimizar
seus processos de desenvolvimento, controle e avaliação.

Com a modelagem inicial do conteúdo realizado, deflagrou-se um conjunto de


oficinas com grupos focais, de forma a engajar atores estratégicos na concepção do PEM e
aperfeiçoar o conjunto programático proposto. Dentre os diálogos realizados, faz-se necessário
destacar uma série de encontros promovidos pelo Ministério da Cultura junto à Rede Música
Brasil e representantes dos Colegiados de Música, além de reunião técnica realizada com
dezessete especialistas em economia da música brasileira. Além da contribuição específica na
análise e aperfeiçoamento do escopo dos projetos propostos, a contribuição desses atores foi
fundamental para geração de uma análise equilibrada e coerente à realidade do setor,
principalmente devido às diversas lacunas de dados e informações encontradas durante a etapa
de investigação realizada pelos estudos setoriais e documentos institucionais.

Por fim, concluindo a etapa de apresentação do caso em estudo, a fase de validação


institucional e social de seus conteúdos operativos. A proposta, que não foi efetivada em sua
totalidade, consistia: na realização de uma oficina interna ao Sistema Federal de Cultura,
mobilizando representantes dos setores com aderência aos projetos; um segundo ciclo de
oficinas com agentes representativos dos campos estratégicos do setor articulados pelo PEM;
um conjunto de pequenos seminários descentralizados, coordenados junto ao Colegiado
Setorial de Música, para apresentação e refinamento final da proposta; e, por fim, uma consulta
pública mediada por plataforma digital, de forma a propiciar uma participação social mais
ampla e diversificada. Devido a questões de instabilidade do governo federal, advindas do
processo de impedimento perpetrado contra a presidente da República, essa etapa foi
tecnicamente e politicamente inviabilizada.
Perspectivas para Implantação da Agenda

Tomando-se como pressuposto o papel do Estado na capacidade de forjar processos


e sistemas inovativos, a execução da agenda prognóstica do PEM, composta por 24 projetos e
42 ações coordenadas previstas para serem implantadas até 2018, depende, evidentemente, das
muitas variáveis que compõem o ambiente político. Tais variáveis são múltiplas e se inter-
relacionam, indo desde a mobilização e comprometimento dos agentes sociais e
governamentais envolvidos na elaboração das políticas culturais, até as condições político-
institucionais adequadas ao seu desenvolvimento. De acordo com o que foi argumentado
anteriormente, uma dessas variáveis seria justamente a participação social, assunto tratado sob
diversos aspectos pela bibliografia especializada (BARBALHO, 2011; CALABRE, 2011;
CÔRTES, 2011; CUNHA, 2011; FARIA; 2011; MATA-MACHADO, 2011; RUBIM, 2007b;
RUBIM et alli, 2011; TATAGIBA, 2011).

Conforme já apontado, as “competências que geram a inovação fazem parte de uma


atividade coletiva que ocorre por meio de uma rede de atores” (FREEMAN, 1995). Os
mecanismos de participação social possibilitam a mobilização e organização dessa rede, que ao
interagir com agentes governamentais, colocam em cena variadas demandas. Nesse sentido, a
participação social, sobretudo a que permite uma ação direta dos cidadãos, constitui um
componente significativo da inovação na área das políticas públicas (HABERMAS, 1990;
NORRIS, 1999; KEINERT, 2000; DENHARDT e DENHARDT, 2000; DRAIBE, 2002;
SCHNEIDER, 2005). Ainda que o modelo de controle social praticado até o momento seja
subsidiário das políticas culturais (RUBIM, 2010; RUBIM et alli, 2015) e suas tradições
(RUBIM, 2007b) e contenha limites (RUBIM et alli, 2011), ele permite, a partir da exposição
de demandas e reivindicações, o aperfeiçoamento de ações e programas, especialmente no que
diz respeito à sua formulação e avaliação. E seu caráter inovador reside em três características
inéditas no arranjo institucional atual: a composição plural e paritária; a natureza pública dos
acordos; e a competência deliberativa (TATAGIBA, 2011, p. 17-19).

No Brasil a cooperação entre sociedade e governo na elaboração de políticas culturais


assumiu, conforme será apresentado a seguir, contornos particulares no caso da política para o
setor da música. Cabe apontar, em primeiro lugar, como se deu historicamente a cooperação
entre governo e sociedade na construção da política setorial, identificando brevemente quais os
principais marcos e mecanismos de participação social; para em seguida comentar como o PEM
incorporou tais acúmulos; e, finalmente, chegar às condições de implantação da agenda.

Em 2005, o Ministério da Cultura instituiu a Câmara Setorial da Música, que foi


coordenada pelo Centro de Música da Funarte. A criação desse colegiado, primeiro dedicado
especificamente às questões da música na história recente das políticas culturais, veio na esteira
da nova orientação conceitual das políticas culturais propostas pela gestão de Gilberto Gil à
frente do Minsitério. A composição continha 3 representantes dos poderes públicos, 12 da
sociedade civil recrutados nos Fóruns Estaduais de Música e 10 entidades do setor privado7.
Estas, vale salientar, representavam principalmente os setores de gravadoras, editoras, meios
de comunicação e direitos autorais. Havia outras participações, mas sem direito a voto
(BRASIL 2011, p. 9-11).

Com a instituição do Conselho Nacional de Política Cultural - CNPC e dos diversos


Colegiados Setoriais, em dezembro de 2007, a Câmara Setorial foi transformada no Colegiado
Setorial de Música, instalado entre 2008 e 2009 com vistas à construção de políticas de âmbito
nacional, passando a ser coordenado diretamente pelo MinC. Com a criação dos Colegiados, a
participação social tornou-se mais democrática, passando a ser resultado de processo eleitoral
aberto à sociedade 8 . Evidentemente tal mudança trouxe reflexos, e o principal deles foi a
mitigação do lobby de grandes interesses corporativos e empresariais nos mecanismos de
participação social – o que constituía uma demanda dos setores produtivos não aliados ao
grande capital, como, por exemplo, festivais independentes, produtores, artistas e coletivos. Por
outro lado, a representatividade dos diversos agentes e das múltiplas identidades ligadas às
questões regionais permaneceu como desafio.

Em 2010, o Colegiado elaborou o documento Plano Setorial da Música,


complementar ao Plano Nacional de Cultura - PNC, sendo este transformado em lei no mesmo

7
ABEM (Associação Brasileira de Editores de Música), ABEM (Associação Brasileira de Educação
Musical), ABPD (Associação Brasileira de Produtores de Discos), ABEPEC (Associação Brasileira das
Emissoras Públicas Educativas e Culturais), ABER (Associação Brasileira de Editoras Reunidas),
ABERT (Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão), ABM (Academia Brasileira de
Música), ABMI (Associação Brasileira de Música Independente), ECAD (Escritório Central de
Arrecadação e Distribuição) e OMB (Ordem dos Músicos do Brasil). Fonte: Brasil (2011, p. 10).
8
Sobre a renovação dos Colegiados Setoriais do CNPC em 2015 vide: www.cultura.gov.br/cnpc. Sobre
a plataforma digital da renovação dos Colegiados em 2015, vide: www.cultura.gov.br/votacultura/. O
processo, aberto à sociedade civil para voto e candidaturas, deu-se em duas fases, uma por meio de
plataforma digital e outra presencial, obteve recorde de participação (mais de 70 mil pessoas votaram
em seus representantes). Para um detalhamento maior destas questões e para informações sobre a
captação de recursos através de renúncia fiscal (Lei Rouanet) na área da música vide Ghezzi (2016).
ano. O Plano Setorial consiste num relatório das atividades da Câmara (2005-2008) e do
Colegiado (2008/2009-2010), levando em conta os 10 pontos da “Carta de Recife” elaborada
pela Rede Música Brasil9 durante a Feira Música Brasil promovida pelo MinC em 2009 10. Além
disso, a Política Nacional das Artes, retomada em 2015 na segunda gestão de Juca Ferreira à
frente do MinC, procurou mobilizar e articular nacionalmente os diversos agentes que fizeram
parte deste processo desde 2009, gerando em 2016 um relatório com considerações sobre a
criação de um órgão específico à música, vinculado à estrutura do Ministério. A continuidade
de um pensamento político que incorporou a participação social como premissa permitiu o
aprimoramento dos mecanismos de participação social nas políticas setoriais: a Câmara,
alocada na Funarte, foi substituída por um Colegiado com representação no CNPC, gerando um
Plano Setorial complementar ao Plano Nacional; e a Política Nacional das Artes passou a
articular de maneira estratégica os principais agentes do setor, tendo como resultado um
documento síntese com as principais demandas e propostas do segmento (GHEZZI, 2016). O
PEM incorporou todos esses documentos em seu diagnóstico, pois o entendimento foi o de que
o diálogo com os setores responsáveis pela elaboração desses documentos traria contribuições
ao PEM.

O primeiro ponto a ser aprimorado seria o relativo à representatividade (RUBIM,


2011; TATAGIBA, 2011). Recuperando o debate bibliográfico e apontando questões
específicas à música, é necessário criar instrumentos que garantam uma representatividade
equânime dos diversos segmentos produtivos e agentes do setor musical, com espaço para a
diversidade musical e seus diversos arranjos produtivos locais e regionais. Caberia ao Estado
Fomentador (BOTELHO, 2011) identificar os elos mais frágeis da cadeia produtiva e garantir
sua representatividade no modelo de participação social. A falta desta representatividade e a

9
“No início de 2009, foi criado o fórum virtual Pró-Conferência Nacional de Música, com o objetivo
de fomentar e organizar as discussões em torno das políticas públicas para a área musical, como
preparação para a Conferência Nacional de Cultura, realizada em março de 2010. Este movimento surgiu
por iniciativa da sociedade civil organizada, e o Centro de Música/Funarte logo o reconheceu como um
ambiente privilegiado para a articulação do setor musical. Em meados de 2009, o Fórum Pró-
Conferência Nacional de Música foi então acolhido pelo recém-criado programa Rede Música Brasil /
Funarte, passando a se chamar Fórum Virtual Rede Música Brasil – RMB. (...) O Conselho da RMB é
formado por entidades musicais com representatividade nacional (SEBRAE, ABMI, ABEART,
ABRAFIN, ABEM, ABER, ABPD, ARPUB, BM&A, CUFA, FNM, FED. DAS COOPERATIVAS DE
MÚSICA, CIRCUITO FORA DO EIXO, CASAS ASSOCIADAS e MPB)”. Fonte:
http://culturadigital.br/redemusicabr/
10
O 4º Encontro da RMB foi realizado na Feira Música Brasil em Pernambuco, gerando o documento
conhecido como “Carta de Recife”. Sobre a Feira, vide: http://migre.me/uK7e8. Para acessar a Carta de
Recife, vide: http://migre.me/uK7en. O primeiro ponto da Carta é a criação da Agência Nacional da
Música, aos moldes da Agência Nacional do Cinema (ANCINE), demanda ainda muito forte no
segmento e priorizada nos debates da Política Nacional das Artes.
ausência de uma visão panorâmica e estratégica do Estado teve consequências importantes para
o Plano Setorial da Música. Um exemplo teria sido a obliteração de metas no Plano relacionadas
à questão dos direitos autorais e da concentração dos meios de difusão musical: a atuação de
grupos de interesse e a falta de olhar panorâmico do Estado sobre os interesses em questão
deixaram as problemáticas ligadas ao direito de autor e das telecomunicações em segundo plano
nesse documento – quadro que apenas recebeu maior atenção a partir da atuação direta da
Diretoria de Direitos Intelectuais do Ministério no bojo da ação programática do setor. Não
obstante, a problemática envolvendo a concentração econômica permaneceu sem o devido
tratamento na última década.

Um segundo ponto a ser aprimorado seria relativo à efetividade e qualidade da


participação. (TATAGIBA, 2011, p. 44). É necessário contornar as dificuldades resultantes do
caráter voluntário da atividade de participação diante da enorme tarefa de sistematizar as
demandas de um setor produtivo de dimensões internacionais e que conta com posição
estratégica na fase atual do capitalismo, em que a economia criativa e do conhecimento
assumem importância crescente. A intermitência na participação e no envolvimento dos agentes
resultantes da participação voluntária, sobretudo diante de tarefa hercúlea que se impõe a tais
agentes, impactam na qualidade da sistematização constantes do Plano Setorial da Música. Um
terceiro ponto seria investir em um programa de qualificação da participação social que coloque
os conselheiros em pé de igualdade aos agentes estatais no debate, sem que se reforce a
elitização e burocratização da participação (TATAGIBA, 2011, p. 46).

Alguns desses pontos já foram listados como desafios na própria publicação do Plano
Setorial da Música em 2011:
Formação dos conselheiros e conselheiras, avaliação pormenorizada do papel do
conselho na vida financeira, administrativa e política do órgão governamental, além
da articulação com conselhos estaduais e municipais são exemplos de temas que
precisam ser exaustivamente debatidos pelo CNPC e demais conselhos do governo
federal. Podemos apontar caminhos interessantes para problemas comuns, que
atualmente afetam o processo de democratização do Estado. Além destes pontos,
destaco outra contribuição da cultura à agenda participativa, que é contraditória. Se
por um lado inovamos ao incorporar, em nossas estruturas institucionais de diálogo
com a sociedade, uma parte importante da enorme diversidade de segmentos que
compõem o cenário político da cultura, do outro, esta mesma dinâmica intensa de
subdivisões torna a tarefa da representação política muito complexa. A lógica da
fragmentação dificulta, ainda, a criação de políticas abrangentes (VIDIGAL in
BRASIL, 2011, p. 5).

Na visão estratégica do Estado Fomentador seria estruturante, portanto, dar


continuidade ao processo de desenvolvimento dos mecanismos de participação de modo a
garantir uma representatividade equânime dos setores produtivos e agentes. Também seria
necessário investir na qualificação continuada da participação social (TATAGIBA, 2011), na
qual parcerias com centros de pesquisa e universidades seriam altamente estratégicas para o
desenvolvimento de programas de formação e de plataformas de trabalho voltadas ao registro
dos processos colaborativos em rede. Mesmo com tais pontos a serem desenvolvidos, o Plano
traz demandas e aponta caminhos que ainda não foram totalmente contemplados pelas políticas
públicas. Isso indica que a participação social, mesmo com todos os limites impostos pelo
modelo desenhado pelas últimas gestões do MinC, se configura como elemento importante na
pactuação, implantação e desenvolvimento de uma política setorial estratégica.

O PEM incorporou as demandas identificadas no Plano Nacional de Cultura, na Carta


de Recife e no Plano Setorial da Música, além de dialogar com o documento gerado pela
Política Nacional das Artes, sendo a mais notável dessas demandas a criação de um órgão
específico à música na estrutura ministerial, que vem sendo provisoriamente chamada de
Agência Nacional da Música. A Política Nacional das Artes e o Programa de Economia da
Música se dedicaram a pensar como seria tal estrutura: as reuniões no âmbito da PNA com a
Rede Música Brasil e Colegiado Setorial da Música discutiram as áreas a serem abrangidas e
estrutura interna do órgão, enquanto o PEM apresenta potencialidades e limites de cada
natureza jurídica, como instituto, agência e autarquia, aos objetivos do órgão. Isso demonstra
reconhecimento tanto dos esforços anteriores de sistematização das demandas setoriais, como
da importância da participação social na elaboração de uma política pública estruturante em
escala – ainda que não tenha havido tempo para aprofundar os processos de diálogo entre
governo e sociedade em função do processo de impedimento da presidente Dilma Rousseff11.

As demandas apontadas pela sociedade civil por meio do Plano Setorial da Música
também são férteis na medida em que surgem da interlocução ativa entre os agentes organizados
em rede. A base social diversificada dos Colegiados Setoriais (RUBIM, 2011) contribui para
que as experiências sejam também diversificadas, e a interação entre os agentes e suas
respectivas experiências funciona como uma espécie de “laboratório do real” que os gestores
públicos teriam dificuldade em acessar de outro modo. Demandas dependentes de
regulamentações municipais, assim como as respostas locais a tais demandas 12 , podem ser
fontes importantes de inovação na construção de políticas públicas em escala nacional. Além

11
O diálogo, nesse caso, foi dificultado em virtude das datas em que ocorreram alguns fatos relevantes:
o lançamento da PEM foi realizado em 03 de maio de 2016; a posse dos colegiados setoriais se deu entre
9 e 11 de maio de 2016; e o início do processo de Impeachment ocorreu em 12 de maio de 2016.
12Como, por exemplo, a normatização da atividade musical em bares, a contratação de músicos em projetos e
ações municipais, arranjos produtivos locais, a inserção de metas ligadas à música em Planos Municipais de
Cultura, dentre tantas outras questões advindas da rede de agentes mobilizada pelos Colegiados e dos municípios.
da proposição de novas questões, a participação social tem papel importante na avaliação de
programas, podendo denunciar, caso seja superada a falta de diálogo dos conselheiros com suas
bases (TATAGIBA, 2011, p. 47-48), a atuação dos lobbies que agem em favor da concentração
de capitais na área da música.

Diante desse quadro, caberia a visão abrangente e estratégica do Estado Fomentador,


que seria responsável pelo mapeamento e diagnóstico sobre a situação atual das cadeias
produtivas e pela identificação de gargalos e deficiências, com o qual a participação social
poderia contribuir. O PEM realizou parte deste diagnóstico, sem, contudo, contar com equipes
e recursos suficientes para tamanha empreitada. Fazer o mapeamento de um setor produtivo
internacionalizado e altamente articulado às questões tecnológicas e econômicas é tarefa para
uma equipe de pesquisadores inteiramente dedicada a tal objetivo, por um período considerável
de tempo, sem que as demandas cotidianas da gestão burocrática rivalizem com tal propósito.
Este é um limite de ordem institucional, tema caro à gestão cultural (RUBIM, 2007b). Perante
tal desafio, realizou-se articulação junto à Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
triangulado à Universidade de São Paulo, com o objetivo de gerar um processo mais amplo e
qualificado de compreensão das dinâmicas contemporâneas das cadeias de valor e modelos de
negócio atuantes no setor. Caberia, portanto, ao novo governo dar continuidade a tal esforço,
investindo na arregimentação de equipes qualificadas e estipulando dotação orçamentária
específica para a iniciativa.

Dessa forma, seria possível avançar na questão da governança prevista no PEM a


partir da retomada dos Grupos de Trabalho Temáticos - GTTs, células operacionais de projetos
que seriam complementares à orientação política-estratégica da CCD do CNPC e à orientação
programática em nível tático do CMEC. Nesse modelo, faz-se necessário uma articulação
ampla de diferentes atores no processo de execução de uma agenda no campo econômico da
cultura. Teria papel fundamental nesse modelo, vale salientar, o diálogo com o Colegiado
Setorial de Música e com a diversidade de agentes reunidos na plenária do CNPC.

Não obstante, as discussões sobre o Fundo Nacional de Cultura e os Fundos Setoriais


travadas nesse fórum, dentre eles o da Música, devem ser ampliadas e aprofundadas para que
resultem num modelo de governança democrático e participativo de fato. O atual caráter
consultivo dos Setoriais e do CNPC implica em restrições à participação social, sendo
necessário papel deliberativo dessas instâncias sobre questões orçamentárias, de forma que as
políticas públicas sejam acompanhadas de fundos setoriais com dotações específicas, capazes
tanto de subsidiar as ações como de aprofundar a experiência de controle social na construção
dos orçamentos participativos para a cultura. (WALCZAK et ali, 2015)

Evidentemente, todas estas ações de aprimoramento da participação social dependem


das variáveis do cenário político e do entendimento de que o diálogo entre governo e sociedade
é fundamental para a inovação e qualificação das políticas públicas, o que não é sinalizado pelo
governo interino de Michel Temer como uma prioridade. A recente reestruturação do Ministério
da Cultura, publicada em 18 de agosto de 2016 no Diário Oficial da União, gera uma grave
fragilização em uma das agendas históricas voltadas ao campo das políticas públicas de cultura,
a institucionalização. Ao analisarmos esse processo no marco da agenda tratada no presente
artigo, observamos sinalizações ainda mais certeiras sobre a desestruturação de avanços que
vinham sendo construídos a partir do diálogo junto aos agentes e demandas do setor. Exemplo
marcante desse processo está na drástica redução da estrutura referente à então Diretoria de
Direitos Intelectuais, principalmente no que se refere à supervisão e fiscalização das
associações de gestão coletiva de direitos autorais. Outro campo atacado consiste
especificamente na principal plataforma institucional que gere os principais processos de
participação social em políticas públicas do campo, a reforma proposta na antiga Secretaria da
Articulação Institucional. O próprio modelo de governança e accountability previsto no PEM
apresenta-se fragilizado com tal reorganização, haja vista que a Secretaria de Políticas Culturais
- SPC, central na orquestração dos diversos agentes envolvidos na concepção do PEM, foi
extinta e suas atribuições reorientadas para a Secretaria de Articulação e Desenvolvimento
Institucional.

Dessa forma, para que o esforço inicial do PEM – que se constitui num documento
que aponta grandes tendências – não se perca pela descontinuidade institucional (RUBIM,
2007b), é necessário que a nova gestão não abra mão do diálogo com a sociedade civil como
importante elemento de inovação nas políticas culturais.

Conclusão

No marco do presente trabalho, conclui-se que o Programa de Economia da Música


propiciou um ambiente de exercício do processo de inovação aplicado ao campo das políticas
públicas de cultura, ao: (i) incorporar a necessidade de mobilização de diversos atores sociais
em sua concepção, desenvolvimento e modelo de governança; (ii) tencionar o papel do Estado
enquanto ambiente social atuante no fomento e regulação do empreendedorismo e inovação
como campo estratégico da dinamização econômica do setor; (iii) objetivar atuar de forma
articulada entre as diferentes esferas do poder público; e (iv) o próprio fato de constituir uma
agenda de intervenção na dimensão econômica da cultura. Nesta dinâmica, não
desconsiderando as limitações estruturais do processo de participação social já expostos neste
artigo, projetou uma plataforma de interação de agentes públicos e privados organizados em
torno de um conjunto de premissas e diretrizes comuns.

Os desafios de institucionalização, governança e capacidade de implementação,


mesmo que não equacionados integralmente, geraram uma plataforma para: (i) compreensão
da importância de desenhar políticas públicas fundamentadas nos marcos políticos e técnicos
da administração pública, ponto que apesar de óbvio ainda persiste como desafio de engenharia
institucional no campo; (ii) desenvolvimento de estratégias de interação de atores sociais nas
etapas de implementação de uma iniciativa coletiva, coordenada a partir do governo federal; e,
por fim, (iii) amadurecimento da proposição de uma entidade responsável pela gestão de uma
política pública voltada ao campo musical nacional, demanda histórica do setor.

O cenário político que surge como contexto para implantação da agenda, entretanto,
edifica um conjunto amplo e profundo de preocupações referentes à manutenção dos preceitos
de condução do Programa de Economia da Música. Se consideramos que “numa perspectiva
democrática, as prioridades [de uma política cultural] são claras; trata-se de garantir direitos
existentes, criar novos direitos e desmontar privilégios” (CHAUI, 2006), o que constatamos
atualmente é um ataque aos direitos básicos conquistados no ainda recente processo de
redemocratização vivido no país, como os relacionados ao campo trabalhista e ao acesso à saúde
e educação. Não havendo um projeto político claro da atual gestão interina do Ministério da
Cultura e observando recentemente um processo de restruturação institucional que não
estabeleceu canal de comunicação com a sociedade, nem em perspectiva ampliada e nem a
partir dos próprios mecanismos já instituídos no âmbito do Sistema Federal de Cultura, há fortes
indícios de retrocesso nos avanços obtidos na última década referentes a um dos campos
centrais explorados no presente artigo, o referente aos processos de participação social.

Cabe, neste momento, compreender o papel vital da sociedade civil no debate crítico
e construção republicana a partir do principal ativo legado pelo Programa de Economia da
Música, sua contribuição para a ampla mobilização de agentes em torno de uma agenda
constituída a partir dos históricos acúmulos do próprio campo mobilizado. Apesar das
limitações e fragilidades em torno da modelagem do Programa, registra-se um processo que
proporciona uma plataforma para o exercício contínuo da cidadania no campo cultural,
sacramentando a cultura enquanto ativo, contexto e finalidade de um desenvolvimento mais
democrático e a participação social como principal ambiente para assegurar o caráter público
de políticas institucionais.

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