V ENECULT - Encontro de Estudos Multidisciplinares em Cultura

27 a 29 de maio de 2009
Faculdade de Comunicao/UFBa, Salvador-Bahia-Brasil.

POLTICAS PBLICAS E INDICADORES CULTURAIS: ALGUMAS

QUESTES
Lia Calabre1

Resumo
As questes que envolvem a relao entre o Estado e a cultura so consideradas
pertencentes ao campo das polticas culturais. A proposta deste artigo a de discutir a
necessidade da produo de informaes, e mais do que isso, de indicadores, que
permitam a elaborao, o acompanhamento e a avaliao das polticas pblicas na rea
da cultura e, para tal, vamos estabelecer um dilogo com o campo da produo de
indicadores sociais.
Palavras-chave: poltica cultural: indicadores culturais; polticas pblicas; cultura
As questes que envolvem a relao entre o Estado e a cultura so consideradas
pertencentes ao campo das polticas culturais. Segundo Eduardo Nivn Boln, a poltica
cultural como uma ao global e organizada algo que surge no perodo ps-guerra, por
volta da dcada de 1950. (BOLN. 2006. p.54) A histria das polticas pblicas de
cultura no Brasil constituda, em sua grande maioria, por grupos de aes
concentradas em perodos de exceo democrtica. A partir de 2003, da gesto do
Ministro Gilberto Gil, identifica-se o esforo de recolocar as questes das relaes
estado e cultura na pauta do governo, na forma de polticas pblicas, agora com um
carter democrtico e participativo.
A proposta deste artigo a de discutir a necessidade da produo de informaes
e, mais do que isso, de indicadores, que permitam a elaborao, acompanhamento e a
avaliao das polticas pblicas na rea da cultura. E, para isso, estabeleceremos um
dilogo com a rea dos indicadores sociais. importante buscar aprender e apreender as
experincias mais clssicas de produo de indicadores para a rea de polticas pblicas.
No campo dos indicadores sociais, segundo Jannuzzi, o conhecimento do significado,
dos limites e das potencialidades dos mesmos pode ser de grande utilidade para os
diversos agentes e instituies envolvidos na definio das prioridades sociais e na
alocao de recursos do oramento pblico.(JANNUZZI. 2002. p.53)
1

Doutora em histria UFF. Pesquisadora e chefe do Setor de Estudos de Poltica Cultural da Fundao
Casa de Rui Barbosa. liacalabre@rb.gov.br

Existem algumas etapas dentro do processo de ao do Estado, dentre as quais

podemos destacar a da elaborao de polticas pblicas; a de implementao das
mesmas, na qual comea a ser interpretado se os impactos reais correspondem aos
planejados; e, a fase de avaliao que imprescindvel para o desenvolvimento e/ou a
reformulao de polticas e aes implementadas pelo governo. (FREY. 2000. p.226229) Para a execuo de todas as fases acima destacadas, fundamental a produo de
informaes e de ferramentas de avaliao.
As problemticas aqui levantadas levaro em conta a necessidade da elaborao
de polticas e de transparncia no processo da gesto pblica, entendendo-a dentro de
uma perspectiva participativa, ou daquilo que Tenrio e Saravia conceituam como
gesto social: aes do poder pblico que so implementadas com a participao da
sociedade civil, ou seja, um processo por meio do qual a sociedade contribui res
publica atravs das diferentes instncias j existentes no Estado, como o caso dos
conselhos municipais. (TENRIO e SARAVIA. 2007. p.126-127).
A histria das polticas pblicas no Brasil tem na dcada de 1930 um marco
fundamental. Foi a partir desse perodo que a gesto pblica passou a ser pensada com
base em uma racionalidade administrativa, buscando-se eficincia na conduo dos
negcios pblicos. Representou o fim de um modelo personalista de administrao
pblica. Segundo Eli Diniz, o aperfeioamento e a diversificao dos instrumentos de
interveno do Estado nas diferentes esferas da vida social e poltica viabilizaram a
implementao de um projeto nacional acima das rivalidades entre as elites (DINIZ.
1991. p. 26)
Nos resultados do recenseamento de 1940, encontramos um volume dedicado
Cultura Brasileira, organizado por Fernando Azevedo, no qual o governo aponta a
inteno de criar um rgo de pesquisa estatstica para a rea de educao e cultura. J
existia, dentro do Ministrio (que era da educao e sade) o Servio de Estatstica da
Educao e Cultura (SEEC), criado em 1937, de onde o Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica IBGE retirava as informaes presentes nos anurios
estatsticos do perodo. Atravs de uma trajetria diferente da pensada o servio acabou
se tornando um rgo de informaes da rea da educao, ainda antes de 1985, quando
educao e cultura se separam formando dois ministrios especficos. O SEEC ficou
subordinado Secretaria de Avaliao e Informao Educacional (SEDIAE) e, em
1997, foi integrada estrutura do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (INEP).

Na dcada de 1960 e, com maior intensidade a partir de 1964, retomada a discusso

sobre a necessidade de implementao de programas e aes por parte do governo
federal, alicerados por uma poltica nacional de cultura. O rgo responsvel pela
tentativa de aprovao da poltica de cultura foi o Conselho Federal de Cultura
(CFC). Em 1975, o Ministrio da Educao e Cultura lanou a Poltica Nacional de
Cultura.
O projeto poltico federal, na rea da cultura, desenvolvido nas dcadas de
1960 e tambm em 1970, apresentava uma grande preocupao com as informaes
sobre manifestaes artsticas e culturais, estrutura dos rgos gestores, produo
artstica e cultural e apontava para a necessidade da integrao das aes entre os trs
nveis de governo. Porm, tais preocupaes se encontravam pulverizadas por
diversos rgos, existia a necessidade de uma coleta sistemtica de informaes
sobre o campo da cultura. A preocupao com as informaes e com a necessidade
de um trabalho integrado entre os trs nveis de governo, presente em inmeros
documentos da poca, no resultou em nenhuma ao especfica de sistematizao de
procedimentos que levassem a sanar os problemas apontados.
O pas vivia um processo de rpido desenvolvimento econmico - que ficou
conhecido como o Milagre Brasileiro - e passou a sofrer fortes crticas,
principalmente dos organismos internacionais, pelo aprofundamento do grau de
desigualdade social existente fato que se repetia nos chamados pases de terceiro
mundo. Para buscar rebater/sanar a crise, na dcada de 1960, ocorreu um
investimento na produo de instrumentos de mensurao e o estabelecimento de
marcos conceituais e metodolgicos para medir os efeitos das mudanas no campo
social. Segundo Jannuzzi, inaugurado o que viria a ser chamado de movimento
de indicadores sociais, onde os sistemas nacionais de produo e disseminao de
estatsticas pblicas passaram a incorporar novas dimenses investigativas e a
produzir de forma sistemtica relatrios sociais. (JANNUZZI. 2002. p. 54) Ou seja,
buscava-se a construo de instrumentos que permitissem um acompanhamento mais
cuidadoso das transformaes sociais ocorridas a partir da execuo de polticas para
a rea, e a consequente avaliao das aes e polticas implementadas no setor.
Ainda segundo o autor, uma expectativa exagerada para com os efeitos do
planejamento e avaliao na rea de polticas pblicas, fez com que, a partir de
meados dos anos 1970, fosse criado uma grande desconfiana quanto a utilidade dos

sistemas de indicadores sociais. Posio que foi superada em meados da dcada de

1980.
Ao longo das dcadas 1990 e 2000, no Brasil, a rea da cultura volta a integrar,
gradativamente, o rol das polticas pblicas,

ou seja, daquelas reas que tm suas

atividades integradas s do conjunto do planejamento pblico, o que deve ocorrer nos

trs nveis de governo. Entretanto pouco se avanou no sentido do acompanhamento e
da avaliao das aes e polticas (estas ltimas mais raras) empreendidas pelo setor
pblico.
Desde 2005, o Ministrio da Cultura est se debruando sobre as propostas de
construo de um Plano Nacional de Cultura, de um Sistema Nacional de Cultura e de
um Sistema Nacional de Informaes Culturais. As questes das desigualdades
regionais, sociais e econmicas afetam o campo da cultura de maneira idntica ao
conjunto das polticas pblicas e a funo da administrao pblica a de atender, sem
discriminao, as pessoas que habitam num pas ou quaisquer de suas subdivises.
(TENRIO e SARAVIA. 2007. P.111)
Na rea da produo de informaes sobre a cultura, em 2004, o Ministrio da
Cultura firmou com o IBGE um amplo convnio, que vem apresentando uma srie de
resultados/produtos. importante ressaltar a excelente acolhida recebida pela proposta
do Minc por parte da equipe do IBGE. O primeiro produto foi a reapresentao de um
bloco sobre cultura na Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - MUNIC, em
2005.3 A MUNIC uma pesquisa de carter censitrio que percorre o conjunto dos
municpios brasileiros. O segundo produto do convnio o desenvolvimento de uma
base consistente e contnua de informaes relacionadas ao campo cultura, tendo como
fonte as pesquisas regulares do prprio Instituto e a construo de indicadores culturais,
de modo a fomentar estudos, pesquisa e publicaes, fornecendo aos rgos
governamental e privado subsdios para o planejamento e a tomada de deciso, e aos
usurios em geral, informaes para estudos setoriais mais aprofundados. (IBGE.
2007b. p. 9) E um terceiro produto em elaborao o da construo de uma conta
satlite de cultura.
Dados os primeiros passos, que desvelaram as potencialidades das pesquisas
correntes realizadas pelo IBGE, em termos de informaes sobre o campo da cultura, e
2

Depois de um breve processo de ascenso entre o final dos anos 1960 e a primeira metade de 1970,
quando a cultura fo isendo novamente excluda da pauta das polticas pblicas.
3
O IBGE j havia includo na MUNIC, por iniciativa prpria, um bloco sobre equipamentos culturais
(1999 e 2001) e a existncias de conselhos de cultura (2001).

da produo de indicadores de carter mais geral sobre o campo, passamos a um outro

desafio: o de criar indicadores culturais que subsidiem a elaborao de polticas
pblicas. Ou seja, necessitamos produzir ferramentas/instrumentos que permitam avaliar
polticas, projetos e aes na rea da cultura.
A construo de indicadores e no caso da cultura no pode ser diferente - deve
estar assentada em duas perguntas: 1. O que queremos medir?; 2. Porque queremos
medir algo? No caso dos indicadores sociais, Jannuzzi afirma que:
Os indicadores sociais se prestam a subsidiar as atividades de
planejamento pblico e formulao de polticas sociais nas diferentes esferas de
governo, possibilitam o monitoramento, por parte do poder pblico e da
sociedade civil, das condies de vida e bem-estar da populao e permitem o
aprofundamento da investigao acadmica sobre a mudana social e os
determinantes dos diferentes fenmenos sociais. (JANNUZZI. 2002. p.55)
Temos ainda o campo dos indicadores econmicos tambm como uma rea
consolidada na produo de informaes, que devem informar sobre as tendncias do
conjunto da economia do pas e que, consequentemente, podem e devem trazer dados
sobre a economia da cultura - um campo de conhecimento ainda em processo de
construo.
Iniciando um exerccio de possibilidades de construo de indicadores na rea da
cultura, podemos comear com o que (e quais) deveriam ser os indicadores no campo
do consumo cultural, como mapear nveis de excluso cultural (como so os
educacionais, de sade ou sociais). E a surge a questo: o que so nveis de excluso
cultural? Essa pergunta passa a ter um sentido muito mais complexo quando se deixa de
operar com um conceito de cultura associado s prticas e saberes artsticos e eruditos e
se passa a trabalhar com um conceito amplo de cultura, como conjunto de saberes e
fazeres, como acesso a produo e fruio, como lugar de mltiplos dilogos.
Para a elaborao de polticas culturais, temos que possuir - e tratar de maneira
efetivamente diferenciada - os dados das prticas, da produo, do consumo, dos
servios, etc, pensando tais informaes como essenciais para a construo de
ferramentas de monitoramento da realidade. fundamental no perdermos de vista que
a lgica de produo das informaes que se encontram atualmente disponvel (IBGE,
Banco Central, sociedades arrecadadoras, etc.), foi elaborada para atender s perguntas
do governo, oriundas, na maioria das vezes, da rea econmica.

No caso da cultura para o conhecimento da rea, no necessitamos s e,

necessariamente, produzir indicadores, necessitamos ainda, e muito, da produo de
informaes.
Trabalhando com uma viso abrangente de cultura, torna-se fundamental a
delimitao dos campos a serem monitorados (prticas, produo, consumo, servios,
etc.), e mais do que isso, quais os objetivos do monitoramento de cada um deles
(elaborao de polticas setoriais, acompanhamento de resultados de projetos, etc.).
Ao apresentar o sistema de informaes estatsticas do Ministrio da Cultura da
Espanha, Maria ngeles Corrales explica que os indicadores culturais disponveis so
elaborados a partir de estatsticas oficiais que esto includas no Plano Estatstico
Nacional, que inclui pesquisas sob a orientao da cultura, entre outras, as de hbitos e
prticas culturais; as de financiamento e gasto pblico com cultura; as de museus e
colees museogrficas; e, as de edio de msica. Os indicadores so construdos com
informaes de cultura do Plano Estatstico Nacional, somadas e uma outra srie de
dados de origem diversa - fiscal, de comrcio exterior, econmicas. O trabalho com as
estatsticas permite elaborar indicadores de carter setorial (referidos a setores culturais
concretos) e de carter transversal (que afetam os diversos setores culturais).
(CORRALES. p.2-3)
Pensando nessa tipologia de indicadores, podemos ter:

Indicadores de carter setorial msica, teatro, museus, livro e

leitura, etc.

Indicadores de carter transversal emprego, empresas, gastos

culturais, propriedade intelectual, comrcio exterior de bens culturais, etc.

E aqui surge uma primeira questo quanto aos trabalhos que j esto disponveis
no Brasil, em sua maioria, agrupados em resultados de abrangncia nacional. Num pas
com a nossa diversidade, informaes agregadas nacionalmente so fundamentais para a
construo de uma conta-satlite de cultura, porm contribuem pouco no sentido de
criao de indicadores que monitorem e subsidiem a elaborao de polticas setoriais
que devem ser aplicadas levando em conta as peculiaridades regionais. Temos ainda o
fato de que, aps a constituio de 1988, com a descentralizao administrativa, os
municpios tambm passaram a ter que planejar e acompanhar aes implementadas nas
diversas reas da administrao pblica.
Novamente recorrendo as definies de Januzzi sobre o campo social, o autor
ressalta que para ser empregado tanto na avaliao de polticas pblicas, quanto em uma

pesquisa acadmica, um indicador deve deter um bom grau de confiabilidade, e para tal
um indicador social deve:
Ter um grau de cobertura populacional adequado aos propsitos a que se presta;
ser sensvel a polticas pblicas implementadas; ser especfico a efeitos de
programas setoriais; ser inteligvel para os agentes pblicos e pblicos alvo das
polticas; ser atualizvel periodicamente, a custos razoveis; ser amplamente
desagregvel em termos geogrficos, sociodemogrficos e socioeconmicos; e,
gozar de certa historicidade para possibilitar comparaes no tempo
(JANNUZZI. 2002. p. 57)
A produo e o tratamento de informaes no campo da cultura nos ltimos anos
vm sofrendo uma enorme transformao, seja a ocorrida dentro do IBGE, seja em
outros institutos de pesquisa da rea pblica e da rea privada. O grande desafio que se
apresenta o de transformar tais informaes em indicadores. Procedendo a uma rpida
anlise das informaes disponveis observamos que e a maior parte delas nos permite,
no mximo, a construo de indicadores transversais.
Vamos utilizar a idia da construo de uma Poltica de Livro e Leitura para
fazer um exerccio de elaborao de indicadores setoriais, buscando as informaes
necessrias para as etapas da elaborao e da implementao da poltica (esto listados
o tipo de informao necessria e a existncia, ou no, da mesma).
Indicadores setoriais: Polticas de livro e leitura
Indicadores de esforo:
Nmero de bibliotecas pblicas - MUNIC
Acervos informao inexistente
Impostos sobre o papel para a produo de livros informao existente
Canais de distribuio de livros informao dispersa.
Indicadores de resultados
Crescimento do nmero de bibliotecas MUNIC, para bibliotecas pblicas
Aumento do pblico leitor das bibliotecas informao inexistente
Aumento na produo de ttulos e da tiragem dos livros informao pouco
sistematizada
Reduo dos preos finais ao consumidor informao inexistente
Ampliao e diversificao dos pontos de vendas informao inexistente
Praticas individuais de consumo de livros informao dispersa
Prticas individuais de leitura informao dispersa
Foram agregadas acima informaes de duas naturezas, que permitiram avaliar
dos tipos de ao especfica dentro de uma poltica setorial do livro e da leitura. Uma
delas diz respeito produo de livros e a outra ao consumo associado prtica da
leitura. Por exemplo, mostrando de uma maneira simplificada, ao efetuar a avaliao de

uma poltica do livro, ou seja, aquela que gera a ampliao da produo de livros no
Brasil, as aes diminuio no preo do papel e o estmulo ao aumento dos pontos de
venda, devem ser acompanhadas pela avaliao da ampliao de ttulos anuais lanados
no mercado, cruzados com os nmeros das tiragens e os preos finais da obra ao
consumidor. J para elaborar e avaliar uma poltica de leitura so necessrias outras
informaes para compor os indicadores especficos. O ndice de existncia de
bibliotecas pblicas necessita ser analisado tanto em relao ao pblico dirio, quanto
populao local e ao deslocamento geogrfico. Os dados de renda per capita devem ser
levados em conta em uma poltica da disseminao da compra de livros pela populao.
No campo social, por exemplo, Jannuzzi cita a construo de indicadores para
avaliar as polticas sociais a partir de trs aspectos relevantes: indicadores para
avaliao da eficincia dos meios e recursos empregados, indicadores para avaliao da
eficcia no cumprimento das metas e indicadores para a avaliao da efetividade social
do programa. (JANNUZZI. 2002. p. 60)
A motivao do exerccio acima no foi a de definir conclusivamente quais
seriam os indicadores de uma poltica do livro e da leitura, mas a de demonstrar que a
produo de indicadores de qualquer natureza tem que estar estritamente associada aos
objetivos da medio e que a produo de informaes pode gerar indicadores, mas tal
processo no ocorre de forma automtica. Alm disso, dada diversidade cultural que
tambm econmica e social do pas as polticas pblicas de carter nacional devem
ter estratgias regionais de implementao e formas de avaliao com bases em
informaes coletada de forma igualmente regional. H a necessidade de fazer crescer a
produo de dados especficos para a cultura nos rgos estaduais e municipais, da
mesma forma que necessria a regionalizao dos dados produzidos pelos organismos
de carter nacional.
Para terminar, necessrio ressaltar o cuidado necessrio para a utilizao de
indicadores na anlise e avaliao das conjunturas diversas. Por exemplo, retratar as
condies dos servios de sade no a mesma coisa que avaliar as condies de sade.
No caso da cultura avaliar a existncia ou no de equipamentos culturais no significa
mensurar a dinmica cultura de uma regio. No podemos falar da inexistncia de
cultura ou na pobreza cultural de uma determinada regio pelo fato de que nela no
existam salas de cinema ou de teatro. Nesse caso o que se est aferindo o ndice de
acesso e um determinado tipo de prtica cultural. necessrio muito cuidado com a

especificao exata do que se pretende medir a partir da elaborao de indicadores

culturais.

REFERNCIAS
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