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EMPRESÁRIOS E PODER LEGISLATIVO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO

Eli Diniz (UFRJ)


e
Renato Boschi (IUPERJ)

Trabalho a ser apresentado no XXIV Encontro Anual da ANPOCS –

Petrópolis, 23-26 de outubro de 2000

GLOBALIZAÇÃO E ELITES EMPRESARIAIS: PADRÕES ALTERNATIVOS DE


RELAÇÕES ENTRE OS SETORES PÚBLICO E PRIVADO NO BRASIL

Eli Diniz e Renato Boschi


2

Introdução

O empresariado industrial brasileiro passa atualmente por profundas mudanças. Embora tais
mudanças tenham sido em suas grandes linhas determinadas pelo processo de globalização,
em curso desde meados da década passada, sua especificidade reflete o impacto de políticas
desencadeadas muito recentemente a partir do governo Fernando Henrique Cardoso. Neste
sentido, este governo pode ser tomado como um marco na caracterização de um novo perfil e
um novo estilo de atuação da classe empresarial. No cerne desta transformação situa-se uma
profunda reestruturação do processo produtivo desencadeada de um lado pela implementação
do Plano Real cujos alicerces são a valorização do câmbio e a política de juros altos e, de
outro, pelo efetivo início do programa de reformas, notadamente a privatização. Duas foram
as instâncias desse processo de reestruturação: uma delas o Executivo, onde se concentra o
poder decisório e os instrumentos necessários para a intervenção no mercado. A segunda, o
legislativo onde, mediante a tramitação das reformas institucionais, deu-se andamento à
ruptura com a antiga ordem simbolizada pelo desmonte da era Vargas.

Diferentemente das considerações de uma literatura que enfatiza as características do regime


político em cada fase da industrialização como os determinantes da organização dos interesses
privados, nossa abordagem, desenvolvida numa série de trabalhos anteriores focalizando a
trajetória do empresariado como um ator político no Brasil, privilegia o papel do Estado como
o indutor da ação coletiva do ator empresário ao longo do tempo. Essa hipótese é ainda
pertinente no sentido de se examinar, como aqui se quer propor, o padrão atual de organização
de estruturação dos interesses do setor privado sob a égide de um modelo de desenvolvimento
voltado ao mercado. A ação combinada do novo papel estratégico do Executivo e do
Legislativo, juntamente com as características do processo econômico no plano mais global
provocaram o desaparecimento de empresas e setores em vários ramos da produção, bem
como o deslocamento de outros tantos, além do surgimento de novos empresários que ganham
súbita projeção e expressividade. Lideranças históricas, de alta visibilidade política nas etapas
anteriores, como os Villares, Bardella, Kajisnki, Mindlin, Vargas e outras foram desalojadas.
Em outros termos, tem-se um processo de renovação induzido pela ação do Estado, que
redefine a atividade econômica bem como repassa ao setor privado parte do patrimônio
construído ao longo do tempo.
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Além da reestruturação produtiva, observou-se a partir dos anos 80 a desorganização da


estrutura de representação de interesses do empresariado, já por esta altura, tipicamente
fragmentada, dual e setorializada. O momento decisivo deste processo de desestruturação
ocorre com o governo Collor quando foram eliminados os espaços de negociação corporativa
no interior do aparelho executivo do Estado. Pode-se observar, por outro lado, um incremento
da atuação do setor privado junto ao Legislativo em anos recentes, como foi também por nós
apontado em análises anteriores. Pouco se conhece sobre como se articulam os vínculos do
setor privado com o Executivo e também, a despeito do esforço de pesquisa anterior, como a
atuação dos grupos de pressão se consubstancia na produção legislativa de natureza
regulatória e setorial.

No presente trabalho, estaremos aquilatando o impacto do legado corporativo nos rumos das
reformas que estão sendo efetivamente implementadas. Até que ponto a herança do estado
desenvolvimentista constituiria a base para as escolhas dos atores como uma adaptação às
mudanças induzidas pelo Estado? Nosso argumento central, retomando o veio analítico já
desenvolvido nos nossos trabalhos anteriores cobrindo o período de criação e expansão do
capitalismo industrial no Brasil (Diniz, 1978, 1992; Boschi, 1979; Diniz&Boschi, 1978, 1979,
1989a, 1991, 1993a, 1993b ), é o de que no contexto atual, fortemente marcado pelo cenário
de desconstrução do Estado desenvolvimentista, as estratégias, o próprio padrão de atuação do
empresariado e as novas conformações da estrutura de representação dos seus interesses
ocorrem sob o impacto do arcabouço institucional corporativo e das sucessivas mudanças nele
introduzidas pelos próprios empresários ao longo do tempo. Cumpre examinar, portanto, as
maneiras pelas quais o impacto das políticas anteriores e do padrão historicamente
consolidado colocam limites à inovação institucional pretendida.

O que se vai explorar, em suma, é a possibilidade de que os estímulos que partem do Estado
como um vetor da atuação do empresariado e da reestruturação de suas organizações de
interesses, no cenário pós-reformas de abertura da economia e da globalização, contenham um
alto grau de incerteza quanto aos seus resultados. Contrastando com o momento anterior de
criação e expansão do Estado desenvolvimentista – período em que foi gestada e se moldou a
partir do Estado e de políticas industriais bem definidas toda a estrutura de representação de
interesses das classes fundamentais – o período em curso de desconstrução e reformas,
iniciado a partir do governo Collor e intensificado nos governos Fernando Henrique Cardoso,
não se caracterizaria pela geração de incentivos e por uma lógica incorporadora, senão que
induziria a atuação do empresariado pela retirada e encolhimento do Estado mediante a
centralização no Executivo do processo decisório na área de políticas econômicas, a ausência
de uma política industrial, a subordinação do Legislativo e, finalmente, a inobservância de
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preceitos institucionais, o que alça o Judiciário a uma posição de destaque no cenário das
estratégias de ação dos diferentes atores. 1

Nesta mesma linha de considerações, nossos estudos anteriores sugerem um diagnóstico que
contrasta com as propostas que preconizam, por um lado, o desmonte do aparato institucional
da era Vargas e, por outro, o represamento da sociedade civil como maneira de reduzir a
pressão das demandas políticas e sociais (Diniz & Boschi, 1989a; 1989b; 1991). Segundo
nossa perspectiva, o cenário institucional que se delineia no tocante à representação de
interesses está marcado pelo descompasso Estado/sociedade, dada a complexidade crescente
da estrutura social e o processo de densidade organizacional desencadeado a partir dos anos
70. Em decorrência do avanço do capitalismo industrial no Brasil, instaurou-se um sistema
híbrido de representação de interesses, através do qual a sociedade extravasou do Estado,
implodindo o antigo padrão de controle corporativo do Estado sobre a sociedade. Desta
forma, longe de significar um sinal de desagregação ou de decadência da sociedade, a
configuração desse sistema híbrido - que combina formatos corporativos, clientelistas e
pluralistas, ou ainda, estilos predatórios e universalistas - é a expressão de um profundo
processo de reordenamento que ainda não esgotou suas potencialidades.

O foco do presente trabalho é a análise de algumas tendências do processo de adaptação do


empresariado ao conjunto de transformações acima mencionadas. Tendo por base análises
prévias e dados de diferentes fontes, o estudo estará centrado na trajetória da estrutura de
representação de interesses e na identificação do padrão de atuação da classe nos períodos
mais recentes. O eixo da argumentação é a idéia de que o Estado exerce importante papel
como indutor das formas de organização e de atuação dos empresários como ator coletivo.2
Na primeira parte do trabalho que se segue será empreendida uma breve análise da estrutura
de representação dos interesses do empresariado industrial abordando as principais mudanças
ao longo das fases mais recentes do processo de industrialização. Na segunda parte será dada
atenção às transformações no padrão de atuação do empresariado em suas relações com o
Estado, no contexto posterior à implantação das reformas de mercado. Dar-se-á destaque à
1
A idéia de que o contexto de desconstrução gera incentivos específicos à atuação dos atores coletivos a partir
do impacto de políticas prévias (policy feedback) aparece no trabalho de Pierson (1995 ), onde o autor distingue
as políticas de retirada do estado (retrenchment) comparando o contexto das reformas de Reagan e Thatcher .
Em relação à noção de que políticas de reformas mais bem sucedidas são aquelas que levam em conta o legado
institucional e o contexto social no qual elas se desenvolvem, ver Stark (1998) e Evans (1992).
2
Esta influência pode ser avaliada no que se refere a três aspectos principalmente. O primeiro diz respeito à
vigência de dispositivos legais que delimitam a negociação capital/trabalho, que teriam um impacto sobre a
criação e a permanência de entidades sindicais. O segundo aspecto refere-se ao estilo de gestão pública
predominante, como o maior ou menor grau de concentração do processo decisório no Executivo, o maior ou
menor grau de discricionariedade da burocracia governamental e até mesmo o padrão de relacionamento entre os
poderes implicando maior ou menor grau de autonomia do Executivo em relação ao Legislativo e ao Judiciário.
Finalmente, uma última dimensão relevante é a natureza da política econômica do governo que se expressa na
existência ou não de uma política industrial, em diferentes graus de planejamento quanto a estratégias de
crescimento econômico ou ainda na administração dos instrumentos de política macro-econômica.
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mudança de um padrão concentrado no Executivo para um movimento na direção Legislativo


e, mais recentemente, do Judiciário.

1.Estrutura de Representação dos Interesses Empresariais: Caracterização e Trajetória

A observação do sistema de representação dos interesses do empresariado industrial revela,


desde o seu momento constitutivo até o presente, a existência de uma estrutura dual, que
passou por um processo adaptativo segundo as exigências das várias fases da industrialização
substitutiva de importações e as diferentes conjunturas políticas
(Diniz & Boschi, 1991). A característica básica desta estrutura é a convivência entre um
formato corporativo instaurado e supervisionado pelo Estado e uma rede de associações
paralelas, funcionado à margem do sistema oficial. A estrutura corporativa, organizada em
moldes funcionais e hierárquicos sob a tutela do Estado, é integrada por sindicatos locais
segundo ramos da produção industrial, federações de âmbito regional circunscritas aos
estados e uma organização de cúpula de caráter nacional. Obedecendo
aos requisitos de uma legislação especifica, seu funcionamento se pauta pela garantia do
monopólio da representação, pelo principio da unicidade sindical e, fundamentalmente,
pela obrigatoriedade da contribuição financeira, independente da filiação. As associações
extracorporativas, organizadas em âmbito nacional e de forma autônoma, reúnem empresas,
de um determinado setor ou de setores afins, sendo a filiação e a contribuição de caráter
voluntário (Diniz & Boschi, 1979).

O caráter dual da estrutura acima referida manifesta-se através de uma certa simetria quanto
ao funcionamento de suas partes componentes. Em primeiro lugar, no sentido de que se pode
constatar um grau significativo de especialização, sendo bastante frequente a dupla filiação,
ou seja, as empresas pertencerem simultaneamente . sindicato e à associação que representam
o seu setor. Um segundo aspecto digno de nota é a interconexão estreita entre as duas
estruturas, que se manifesta por um sistema de circulação das elites dirigentes e pela
existência de lideranças comuns. Quanto ao padrão de atuação, a dualidade pode assumir um
caráter complementar ou conflitivo, dependendo do problema em pauta. Finalmente, trata-se
de uma estrutura altamente complexa e diversificada, compreendendo múltiplos canais de
participação, destituída, porém, de uma instância aglutinadora, capaz de articular interesses
supra-setoriais. Em conseqüência, fragmentação e setorização tornaram-se, ao longo do
tempo, um traço marcante da representação empresarial.
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Estas considerações levam-nos a ressaltar um importante traço desta estrutura historicamente


configurada, que tem a ver com a flexibilidade que tais arranjos permitiram do ponto de vista
da capacidade de adaptação dos empresários frente aos imperativos de natureza econômica e
política. Assim sendo, é possível observar alterações na estrutura de representação dos
interesses empresariais, ao longo do processo de industrialização substitutiva de importações
presidido pelo Estado. Estas alterações manifestaram-se através do acionamento alternativo de
sindicatos e associações, bem como da possibilidade de emergência de novas entidades em
diferentes conjunturas, num processo adaptativo que terminou por preservar os traços
originais da estrutura à época de sua implantação. Esta maleabilidade foi certamente o fator
responsável pela sobrevivência da estrutura corporativa oficial, ao longo das sucessivas etapas
do processo de industrialização, culminando na montagem de um parque industrial complexo
e diversificado.

À capacidade de sobrevivência desta estrutura, deve-se acrescentar a centralidade que


assumiu no decorrer das várias décadas correspondentes à consolidação do capitalismo
industrial no Brasil. Independente do regime político em vigor, a atuação do empresariado
desenvolveu-se, de forma pragmática, através do privilegiamento das organizações
representativas de seus interesses e do acesso direto ao aparelho burocrático estatal.
Historicamente, os partidos políticos desempenharam um papel secundário no que se refere à
estratégia empresarial de relacionamento com o Estado (Diniz, 1989).

Com o advento da Nova República a partir de 1985, o empresariado industrial torna-se mais
visível em sua atuação política, assumindo um papel particularmente ativo, quer através de
suas lideranças mais expressivas, quer através de suas entidades de cúpula - como a FIESP - a
qual já vinha sofrendo um processo de reestruturação, desde o inicio dos anos 80, com a
substituição das antigas por novas lideranças identificadas com a face mais moderna do
empresariado brasileiro. Paralelamente, verifica-se um estreitamento dos vínculos
empresariais com segmentos de uma nova tecnocracia, que passa a ocupar posições centrais
no aparelho de Estado, particularmente durante o governo de transição do governo José
Sarney. Esta foi uma associação calcada em torno de interesses ligados à modernização
capitalista do país, os quais, no entanto, não chegaram a configurar um projeto de
reconstrução nacional.
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Além do reforço dos vínculos com a burocracia governamental, observou-se a revalorização


da atuação na arena parlamentar com a eleição de inúmeros representantes das classes
empresariais para postos legislativos como se verá mais adiante. Verificou-se ainda a ativação
da prática de "lobbies" que durante o funcionamento do Congresso Constituinte, entre
1986/1988 e com a importância assumida pela atividade parlamentar no novo regime, veio a
consagrar-se como um instrumento rotineiro de pressão (Diniz & Boschi, 1989b).

Cabe ressaltar, porém, que a modernização e o fortalecimento do papel político dos


empresários nesse período não conduziu a uma ruptura com seu padrão histórico de atuação.
Do ponto de vista da organização de interesses do grupo, as modificações referidas levaram a
uma flexibilização da estrutura corporativa pela criação de canais alternativos dotados de
maior autonomia, mas não à eliminação da estrutura tradicional. Houve, antes, um tipo de
atuação complementar, que tenderia a conter a evolução do conjunto do sistema de
representação de interesses em direção a um pluralismo pleno. O que se tem é, portanto, um
sistema híbrido e multipolar, marcado pela sobrevivência das organizações corporativas no
interior de uma estrutura global que se tornou cada vez mais diversificada e complexa.

Todos esses traços permitem reafirmar a caracterização do corporativismo que se desenvolveu


no Brasil como um caso de corporativismo setorial, no qual predominam as organizações
mais especializadas, inexistindo, em contrapartida, uma organização de cúpula capaz de
representar a totalidade da categoria empresarial na definição de estratégias globais de ação
coletiva (Diniz, 1992). A centralidade que na estrutura corporativa brasileira alcançam as
organizações de base restrita em face da reduzida expressão das organizações de caráter mais
abrangente está relacionada a duas ordens de fatores. Por um lado, ao papel e estilo de atuação
do Estado. Por outro lado à predominância de uma tática de atuação empresarial que se
caracterizou historicamente pela maximização de benefícios particulares. 3

Verificou-se ainda um esforço de modernização das organizações corporativas tradicionais,


quer das federações, quer da Confederação Nacional da Indústria (CNI). Tal modernização
implicou basicamente maior representatividade e capacitação técnica dessas entidades,
sobretudo tendo em vista o enfrentamento do movimento sindical (Diniz & Boschi, 1989a).

Entre fins dos anos 80 e início dos anos 90, observou-se o surgimento de um novo tipo de
organizações, entre as quais pode-se destacar o, Pensamento Nacional das Bases Empresariais
(PNBE), o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI) e os Institutos

3
Tal como salientado por Olson (1986), trata-se de uma distinção básica entre as formas de atuação das
organizações de interesse em função do seu maior ou menor grau de abrangência: as organizações de natureza
abrangente teriam incentivos para agir de forma compatível com a definição de interesses mais amplos, o
contrário verificando-se para as entidades de teor mais específico.
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Liberais. Trata-se fundamentalmente de organizações não diretamente voltadas para a


representação de interesses. 0 objetivo a que se propõem é a formulação e difusão de visões
alternativas que contemplam, desde a redefinição do papel do empresariado no processo de
desenvolvimento do país, até, em alguns casos, a proposta de elaboração de um projeto
nacional. 4

É necessário, porém, ressaltar que pouco se sabe acerca do papel que estas novas
organizações em si mesmas e no conjunto da estrutura de representação têm a desempenhar
em face da implementação de reformas econômicas voltadas para a superação da crise e
redefinição da estratégia de desenvolvimento. Um dos pontos que necessita de maior
investigação diz respeito ao tipo de vínculos que tais organizações estabelecem com o
Estado, quer no sentido de superar uma possível crise de representatividade resultante da
excessiva fragmentação do sistema em seu conjunto, quer no sentido da articulação de novas
propostas e demandas. Em vista da desarticulação dos núcleos tradicionais de acesso às
agências governamentais provocada pela reestruturação da máquina estatal, inicialmente sob o
governo Collor e, a seguir, sob a primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso, existe hoje
uma lacuna no que se refere ao conhecimento dos modos de articulação dos grupos
empresariais com o Estado. No modelo anterior, como é sabido, tais articulações dirigiam-se
prioritariamente para o Executivo. Com o retorno à democracia e, sobretudo após a
Constituição de 1988, a relevância do poder Legislativo implicou a diversificação dos canais
de acesso. Uma suposição plausível é a de que a revitalização da arena congressual tenha
estimulado as atividades dos lobbies e grupos de pressão, inclusive por parte dos setores
empresariais, ponto que será aprofundado mais adiante.

A maleabilidade da estrutura de representação em seu conjunto no relacionamento com o


meio exterior não impediu, contudo, uma certa rigidez da mesma no que se refere ao plano
interno. Desta forma, é possível detectar uma tendência à oligarquização dos postos de
direção, o que se reflete num progressivo distanciamento entre a cúpula e as bases
empresariais e numa baixa taxa de renovação das lideranças. A reduzida circulação interna, o

4
Esse novo tipo de organização caracteriza-se, além disso, pelo questionamento das formas de atuação das
entidades tradicionais de representação de interesses da classe empresarial e pelo esforço de superação de uma
visão particularista, setorial e de curto prazo típica dos padrões convencionais de comportamento do
empresariado. Todas essas dimensões apontam para a tentativa de ruptura com uma imagem tradicionalmente
associada aos empresários brasileiros que os caracteriza como um segmento fraco, dependente do Estado e
destituído de visão pública. Por fim, constitui também um traço das novas organizações, sobretudo no que diz
respeito ao PNBE e ao IEDI, a tendência a estimular uma visão menos restritiva acerca das relações com o
mundo do trabalho, rompendo com a postura avessa à negociação, característica do empresariado como um todo,
em diferentes momentos do processo de industrialização (Diniz & Boschi, 1993a).
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fechamento à ascensão de novos quadros, a baixa capacidade de incorporação de segmentos


expressivos dos setores industriais em permanente mutação expressaram-se por uma crise de
representatividade, identificada por parcelas crescentes do empresariado como o principal
obstáculo à eficácia das suas organizações da classe.

Um outro aspecto relevante diz respeito às formas de articulação da estrutura de representação


com as esferas governamentais. Os experimentos de reforma e os sucessivos fracassos dos
esforços de administração da crise dos anos 80 levaram à desestruturação da máquina estatal
com a desorganização do sistema de acesso ao Estado anteriormente em vigor. Neste
contexto, tornar-se-ia particularmente difícil uma atuação voltada para o longo prazo, bem
como a formulação de um projeto capaz de superar clivagens setoriais e apontar diretrizes
macroeconômicas capazes de mobilizar o apoio de uma ampla coalizão de interesses em torno
de uma proposta empresarial.

Quanto às peculiaridades da estrutura atual de representação e à modalidade de ação coletiva


que lhe corresponde, algumas indagações são relevantes. Tal como foi ressaltado, as
mudanças anteriormente descritas conduziram a um sistema híbrido, no qual o corporativismo
tradicional, ainda bastante presente, já não detém, porém, o monop61io da representação,
coexistindo com uma ampla estrutura extracorporativa de associações setoriais de caráter
nacional ao lado de formas pluralistas e de alguns tímidos experimentos neocorporativos. Um
exemplo desta última modalidade foi a constituição das Câmaras Setoriais, baseadas no
funcionamento de arenas de negociação de caráter tripartite, em contraste com o
corporativismo bifronte, tipico das práticas predominantes do passado.

2. Os Empresários e o Poder Legislativo

O cerne da atuação do empresariado industrial brasileiro esteve voltado para o Executivo,


mormente na direção de agências da burocracia voltadas à formulação e implementação de
políticas econômicas, sobretudo as políticas industriais setoriais. Este padrão perdurou ao
longo do processo de industrialização dirigido pelo Estado, sendo bastante intensificado
durante a vigência de governos autoritários. Mais recentemente, face a crise e desarticulação
do modelo estatal desenvolvimentista e a instauração de uma ordem democrática no país, o
Legislativo veio a readquirir centralidade no processo político. Assim, principalmente a partir
do Congresso Constituinte eleito em 1986, o empresariado, bem como outros atores
relevantes, passam a direcionar seu foco de atenção para a arena legislativa. No que se refere
10

aos empresários, esta participação assumiu a forma não só através da representação direta no
Congresso, dando continuidade a uma tendência histórica, como também pela via dos
“lobbies” e do exercício de formas variadas de influência.

Desta forma, no intuito de caracterizar a atuação do empresariado frente ao Legislativo,


dimensão muito pouco abordada tanto na literatura que focaliza o congresso, quanto na que
privilegia o ator empresário, examinaremos numa primeira parte a evolução da representação
empresarial na Câmara dos Deputados ao longo de diferentes legislaturas a partir de 1946
para, em seguida cobrir alguns aspectos da atividade de lobbies em momentos recentes.

A observação da representação empresarial na Câmara revela tendências até certo ponto


surpreendentes do ponto de vista mais geral: por um lado, o declínio acentuado da
representação de empresários dos setores industrial e financeiro e, por outro, o crescimento
notável da representação de empresários do setor de serviços e outros setores não
especificados, tal como se pode depreender dos dados da tabela abaixo em que os dados
aparecem agrupados em três grandes períodos correspondendo respectivamente ao período
democrático de 46, ao período autoritário e à nova fase democrática posterior à queda do
regime militar5.

Tabela 1
Empresários na Câmara dos Deputados por períodos de legislatura
1946-67 1967-87 1987-99
Empresários da indústria e
finanças 256 15,3% 193 9,7% 86 5,7%
Empresários de serviços
diversos e de setores não
especificados 80 4,8% 122 6,1% 235 15,6%
Produtores rurais sem
atividade empresarial 133 8,0% 192 9,7% 113 7,5%
Outras atividades 1203 71,9% 1477 74,4% 1070 71,1%
Total 1672 100,0% 1984 100,0% 1504 100,0%

Assim, enquanto os empresários da indústria e finanças apresentam uma redução da


representação de 15,3% no primeiro período para 9,7% no segundo e 5,7% no terceiro,
empresários do setor de serviços e de setores não especificados apresentam uma evolução
ascendente de 4,8% para 6,1% e 15,6%.

5
Os dados relativos a esta seção foram extraídos do Banco de Dados sobre Padrão de Carreira Parlamentar
coordenado por Fabiano Mendes Santos e Alcir Almeida, a quem agradecemos pelo acesso e tabulação dos
dados.
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O conjunto dos dados sobre os quais a presente análise se baseia foram obtidos a partir de um
exame detalhado dos currículos de cada um dos parlamentares nas legislaturas a partir de
1946. Foram utilizadas também informações adicionais sobre a carreira desses parlamentares
obtidas a partir de outros registros. Assim sendo, pode-se afirmar que, de fato, as duas
categorias de empresários utilizadas foram identificadas com o maior grau possível de
precisão. Em outras palavras, conquanto as categorias residuais possam eventualmente incluir
algum empresário que pelas informações sobre sua trajetória não se pudesse classificar como
tal, nas categorias utilizadas só estão incluídos efetivamente os empresários de indústria e
finanças, por um lado, e empresários de setores diversos que incluem um grande número de
pequenos e micro empresários, donos de pequenos negócios, comerciantes, etc. Na primeira
categoria – empresários de indústria e finanças – estariam classificados preferencialmente
todos aqueles vinculados essencialmente a uma atividade empresarial de médio e grande
porte.

Tabela 2
Empresários na Câmara dos Deputados por períodos de legislatura
1946-67 1967-87 1987-99
Empresários da indústria e
finanças 256 76,2% 193 61,3% 86 26,8%
Empresários diversos 80 23,8% 122 38,7% 235 73,2%
Total 336 100,0% 315 100,0% 321 100,0%

Como se pode observar com os dados recalculados apenas para o conjunto dos parlamentares
empresários, a tendência é ainda mais nítida na direção de uma inversão da proporção de
empresários industriais e financeiros no primeiro período considerado, o contrário se
verificando com a representação de empresários de setores diversos. Assim, de um contigente
de76,2% de empresários industriais e financeiros entre 1946-67, passa-se a uma proporção de
26,8% no período 1987-99, ao passo em que os demais empresários constituíam 23,8% no
primeiro período, passando a 73,2% no período mais recente. Observe-se também que a
reversão do padrão inicial só ocorre de maneira mais acentuada a partir de 1987.
12

Tabela 3
Empresários na Câmara dos Deputados por legislatura

1946-51 1951-55 1955-59 1959-63 1963-67 1967-71 1971-75 1975-79


Empresários da indústria e
finanças 36 11,8% 46 15,1% 53 16,3% 52 15,9% 69 16,9% 58 14,2% 37 11,9% 33 9,1%
Empresários de serviços
diversos e de setores não
especificados 13 4,3% 13 4,3% 10 3,1% 22 6,7% 22 5,4% 21 5,1% 12 3,9% 24 6,6%
Produtores rurais sem
atividade empresarial 26 8,5% 30 9,9% 28 8,6% 20 6,1% 29 7,1% 35 8,6% 30 9,7% 40 11,0%
Outras atividades 230 75,4% 215 70,7% 235 72,1% 234 71,3% 289 70,7% 294 72,1% 231 74,5% 267 73,4%
Total 305 100,0% 304 100,0% 326 100,0% 328 100,0% 409 100,0% 408 100,0% 310 100,0% 364 100,0%

1979-83 1983-87 1987-91 1991-95 1995-99


Empresários da indústria e
finanças 33 7,9% 32 6,6% 26 5,3% 34 6,8% 26 5,1%
Empresários de serviços
diversos e de setores não
especificados 26 6,2% 39 8,1% 73 15,0% 79 15,7% 83 16,2%
Produtores rurais sem
atividade empresarial 45 10,7% 42 8,7% 39 8,0% 41 8,2% 33 6,4%
Outras atividades 316 75,2% 369 76,6% 350 71,7% 349 69,4% 371 72,3%
Total 420 100,0% 482 100,0% 488 100,0% 503 100,0% 513 100,0%
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Considerando-se os dados desagregados por legislatura, verifica-se que até 1967 a


representação de empresários da indústria e finanças é ascendente, chegando a 16,9% do total
da representação parlamentar, daí em diante, decrescendo sistematicamente, com exceção da
legislatura 91-95, quando se observa um pequeno aumento desta representação. Já o
contigente de empresários de setores diversos começa a aumentar a partir da legislatura 75-79,
quase duplicando a partir da legislatura 1987-91.

Antes de avançarmos algumas considerações no sentido de dar conta das tendências acima
constatadas, seria útil agregar informações que possam melhor qualificar as observações
apontadas. De um conjunto de outras variáveis que se utilizou para classificar os dados, entre
as quais a filiação partidária e sua distribuição no espectro ideológico, bem como o padrão
prévio de carreira (experiência em cargos executivos e passagem anterior por cargos
legislativos) e o padrão de atuação dentro do Congresso em comissões especializadas, apenas
a distribuição regional do contingente empresarial na Câmara apresentou alguma relação com
a tendência previamente identificada.

Tabela 4
Empresários na Câmara dos Deputados por origem regional
e períodos de legislatura

Período Região
1946-67 N-NE-CO S-SE
Empresários da indústria e finanças 108 72,0% 148 79,6%
Empresários de serviços diversos 42 28,0% 38 20,4%
Total 150 100,0% 186 100,0%

Período Região
1967-87 N-NE-CO S-SE
Empresários da indústria e finanças 94 65,3% 99 57,9%
Empresários de serviços diversos 50 34,7% 72 42,1%
Total 144 100,0% 171 100,0%

Período Região
1987-99 N-NE-CO S-SE
Empresários da indústria e finanças 50 30,5% 36 22,9%
Empresários de serviços diversos 114 69,5% 121 77,1%
Total 164 100,0% 157 100,0%

Assim é que, ao se classificar o componente empresarial na Câmara por sua origem regional,
contrastando-se o conjunto Sul/Sudeste com o conjunto Norte/Nordeste/Centro Oeste,
observa-se que ocorreu um declínio ligeiramente mais acentuado dos empresários da indústria
e finanças originários das regiões Sul/Sudeste em comparação com o restante do país,
15

observando-se paralelamente que o contigente de empresários de serviços diversos aumenta,


de forma particularmente mais acentuada no período 1987-99 no país como um todo, embora
também de forma um pouco mais intensa no Sul/Sudeste.

Tais dados revelaram-se surpreendentes em relação a verificações de estudos anteriores


focalizando a representação empresarial na Constituinte em relação a outras categorias
sociais. Esses estudos apontavam para um expressivo contingente de empresários eleitos em
1986 para a Constituinte, chegando a 32% segundo uma fonte e a 45,26% segundo outra
pesquisa, sendo que dentro destas porcentagens o contingente de empresários urbanos seria de
21% e 23,43% respectivamente conforme os mesmos estudos (Diniz & Boschi, 1989 a, p.30).
Por um lado, os dados aqui apresentados permitem qualificar as verificações anteriores em
termos de tendências e, por outro lado especificam a natureza do componente empresarial.
Assim, em termos de tendência, longe do que se poderia esperar, a Constituinte não implicou
na necessidade de grandes empresários industriais e financeiros se fazerem representar no
Legislativo, porém observa-se que empresários de setores diversos começam a aumentar a sua
representação de maneira mais significativa justamente naquela eleição. A tabela 5, a seguir,
ilustra como um todo de maneira mais especificada o conjunto das verificações aqui
assinaladas.
16

Tabela 5
Empresários na Câmara dos Deputados por Legislatura

1946-51 1951-55 1955-59 1959-63 1963-67 1967-71 1971-75 1975-79


Empresários da indústria e
finanças 28 9,2% 38 12,5% 48 14,7% 52 16,0% 69 16,8% 63 15,4% 38 12,2% 38 10,4%
Empresários de serviços
diversos e de setores não
especificados 17 5,6% 16 5,3% 24 7,4% 30 9,2% 33 8,0% 33 8,1% 22 7,1% 39 10,7%
Produtores rurais sem
atividade empresarial 36 11,8% 32 10,5% 31 9,5% 22 6,7% 36 8,8% 41 10,0% 36 11,6% 44 12,1%
Outras atividades 223 73,4% 218 71,7% 223 68,4% 222 68,1% 272 66,3% 271 66,4% 215 69,1% 244 66,8%
Total 304 100,0% 304 100,0% 326 100,0% 326 100,0% 410 100,0% 408 100,0% 311 100,0% 365 100,0%

1979-83 1983-87 1987-91 1991-95 1995-99


Empresários da indústria e
finanças 37 8,8% 48 10,0% 44 9,0% 51 10,1% 41 8,0%
Empresários de serviços
diversos e de setores não
especificados 36 8,6% 50 10,4% 74 15,1% 76 15,1% 90 17,5%
Produtores rurais sem
atividade empresarial 53 12,6% 47 9,8% 47 9,6% 52 10,3% 43 8,4%
Outras atividades 295 70,1% 336 69,9% 326 66,4% 324 64,4% 339 66,1%
Total 420 100,0% 482 100,0% 488 100,0% 503 100,0% 513 100,0%

1946-67 1967-91 1991-99


Empresários da indústria e
finanças 235 14,1% 268 10,8% 92 9,1%
Empresários de serviços
diversos e de setores não
especificados 120 7,2% 254 10,3% 166 16,3%
Produtores rurais sem
atividade empresarial 157 9,4% 268 10,8% 95 9,4%
Outras atividades 1158 69,3% 1687 68,1% 663 65,3%
Total 1670 100,0% 2477 100,0% 1016 100,0%
17

A despeito de não dispormos de evidências mais sólidas, é possível avançar algumas


interpretações sugeridas pelas tendências acima apontadas e tendo em vista o quadro geral das
transformações recentes por que passa o país. Tais mudanças manifestam-se com nitidez
através do contraste entre as décadas de 80 e 90, representando o momento imediatamente
pós-constituinte um ponto de inflexão, quando se passa de um quadro marcado por alta
mobilização social e política, participação crescente, fortalecimento organizacional da
sociedade e expectativas de inclusão social pela via de garantias de direitos de cidadania em
expansão para um cenário mais restritivo, caracterizado por um certo refluxo dos movimento
sociais e da atuação de setores mais organizados da sociedade, bem como pela reversão de
expectativas quanto à capacidade do Estado sustentar e promover o desenvolvimento
econômico. Foi a partir daí, e adentrando-se pela década de 90, que se tornou claro o
esgotamento do antigo modelo de desenvolvimento e do seu arcabouço institucional,
notadamente a desconstrução da ordem estatal vigente e seus vínculos com a sociedade
expressos numa readaptação da estrutura corporativa e na redefinição das formas de acesso ao
Estado. A prioridade atribuída à estabilização macro-econômica, implicando essencialmente a
reforma do Estado e de sua redução com vistas ao ajuste fiscal, além de uma agenda de
redefinição da própria Constituição recém promulgada traduziram-se numa profunda
reestruturação das relações entre os poderes, com uma centralização expressiva do processo
de tomada de decisão no próprio Executivo, um esvaziamento da capacidade governativa do
Congresso e o fechamento dos canais de representação corporativa no interior do aparelho
burocrático.

Neste contexto, entre as novas tendências delineadas, sobressai a expressiva representação


dos setores empresariais na arena legislativa, com a importante qualificação sugerida pelos
nossos dados em termos de uma redução da representação dos setores industrial e financeiro,
em contraposição ao aumento da representação dos empresários de setores diversos que,
conforme já salientamos, compreende primordialmente empresas de pequeno e médio portes
fora da área industrial, porém de base urbana. Observe-se, contudo, que o conjunto do
empresariado de base urbana teve aumentada a sua representação no período mais recente que
corresponde à fase pós-constituinte em cerca de 6%. Ademais, ainda que face ao decréscimo
assinalado na representação do empresariado financeiro e industrial, é importante notar que
esta categoria mantém sua representação na Câmara na faixa de 6%, muito possivelmente
complementando esta fraca necessidade de se fazer representar diretamente com outras
atividades no exercício da influência como, por exemplo, a atividade de lobby. De fato, como
18

examinaremos a seguir, o empresariado tem diversificado suas esferas de influência e


complementado sua atuação junto ao Estado, cercando e acompanhando de perto os projetos
de seu interesse que tramitam no Legislativo, através da prática de lobby.

Com a derrocada do regime autoritário, observa-se um reforço considerável das prerrogativas


do Congresso, que passa a ter maior peso na produção legal do país, sobretudo no âmbito
constitucional e em certas áreas de política setorial, delineando-se, assim, como espaço
privilegiado da competição política. A atual revivescência da atividade parlamentar
representa, sem dúvida, um marco na política brasileira. Basta lembrar que, a partir de 1930, o
país passou por dois longos períodos sob governos autoritários, durante os quais o Legislativo
ficou relegado a uma posição marginal.

O papel do Congresso na última década foi particularmente expressivo no que se refere ao


deslanchamento e à consolidação do processo de transição para a democracia, culminando na
elaboração da Constituição em 1988. Posteriormente, a prioridade atribuída ao
encaminhamento das reformas constitucionais para viabilizar algumas propostas centrais da
agenda neoliberal mantiveram em alta o ritmo da atividade congressual. Finalmente, as
discussões em torno da tramitação de medidas polêmicas ligadas à legislação específica para
diferentes áreas, como a Lei de Modernização dos Portos e a Lei de Patentes, consideradas
essenciais para viabilizar a liberalização econômica, proporcionariam novas oportunidades de
atuação intensa, aumentando a visibilidade da arena parlamentar.

Por outro lado, a Nova República, que se inicia com o governo Sarney (1985/1990), deu
continuidade à tradição centralista e imperial do presidencialismo brasileiro. Tal tendência
seria particularmente marcante no que diz respeito às decisões estratégicas para o
enfrentamento da crise econômica. Assim, as políticas de estabilização e reformas têm sido
conduzidas segundo o modelo tecnocrático de gestão econômica. De acordo com essa
orientação, as principais medidas de política macroeconômica são tomadas e executadas por
equipes técnicas ligadas à Presidência da República ou aos Ministérios-chave, confinadas no
interior da alta burocracia governamental e protegidas das pressões dos grupos de interesse e
dos partidos políticos. O estilo adotado prescinde das práticas de consulta e negociação,
privilegiando a autonomia dos núcleos tecno-burocráticos, o que se traduziu na preferência
por instrumentos legais capazes de viabilizar a supremacia do Executivo em face do poder
Legislativo. Aprofundou-se a tendência prevalecente sob o regime militar (1964-1985) ao
governo por decretos-lei, substituídos, a partir da promulgação da Constituição de 1988, pela
figura das Medidas Provisórias (MP), concebidas originalmente como instrumento a ser usado
em situações excepcionais, mas logo transformadas em procedimento rotineiro de governo.
19

Desta forma, observa-se uma tensão entre as formas de alcançar os objetivos prioritários da
agenda pública, quais sejam, a administração da crise e a consolidação da democracia. Se a
primeira dessas metas repousa em mecanismos centralizadores, a segunda, respondendo a
uma lógica competitiva, visa à expansão dos procedimentos e recursos institucionais
favoráveis ao funcionamento de uma sociedade complexa e plural. O enclausuramento
burocrático acentuou esse movimento contraditório, tanto mais quanto o uso excessivo de
Medidas Provisórias torna, na prática, o Congresso refém do Executivo em termos de
políticas de longo alcance e de caráter irreversível. 6

Contudo, o fato de se encontrar à mercê da atuação do Executivo não torna irrelevante o papel
do Legislativo enquanto locus dinâmico da política, na medida em que para ali converge a
ação de diferentes grupos que procuram exercer algum tipo de influência sobre questões do
seu interesse. Ainda que, em termos da atividade legisferante, o Congresso possa ter sido
desinvestido de suas prerrogativas, certamente teve sua importância acrescida por força do seu
papel decisivo no processo político.

A relevância da arena congressual é tanto mais significativa quando se considera a


desarticulação do antigo padrão de acesso ao processo decisório estatal pela via da
representação corporativa de interesses. Esse processo de esvaziamento foi agravado sob o
governo Collor, com a extinção de inúmeros conselhos e comissões de natureza consultiva e
mesmo deliberativa, nos quais se garantia a participação de interesses empresariais. Além
disso, o estilo fechado do processo decisório que se implantou paralelamente ao aumento
acelerado do uso de medidas provisórias inviabilizou as formas de consulta e de negociação
do passado. Desta forma, eliminaram-se os espaços institucionalizados de representação
corporativa, verificando-se um incremento dos vínculos de natureza personalista e clientelista.
Paralelamente, o foco das pressões desloca-se para o Legislativo.

A partir de uma perspectiva de mais longo prazo, dois aspectos devem ser considerados para
o entendimento das mudanças aqui referidas. Em primeiro lugar, é possível constatar que o
arcabouço institucional montado para dar suporte ao modelo de desenvolvimento presidido
pelo Estado foi aos poucos se flexibilizando e se adaptando para fazer face às mudanças
estruturais ocorridas particularmente nas décadas de 70 e 80. Com a crise do modelo estatista
em anos mais recentes, verificou-se também um esforço deliberado de desmontagem daquele
arcabouço, que teria culminado com a reforma do Estado empreendida pelo presidente Collor.
Esta última, movida pelo propósito exclusivo de cortar gastos, foi interpretada em termos de
enxugamento do Estado, conduzindo ao desmantelamento da máquina burocrática. A

6
Dada a sua natureza, a MP entra em vigor imediatamente após a sua promulgação. No caso de medidas de
estabilização macroeconômicas, os efeitos são de tal envergadura e gravidade que seria impossível reverter
seu caráter provisório por intervenção congressual posterior.
20

reestruturação do aparelho estatal foi aprofundada pelo primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso. A combinação dos processos acima indicados resultou na desarticulação de fato dos
padrões de articulação Estado-sociedade, que passaram a se caracterizar pela convivência
entre arranjos corporativos e pluralistas, ao lado de práticas clientelistas e conexões informais.
Mais recentemente, a prática do lobby veio a adquirir crescente visibilidade e relevância.

Embora acompanhem, ainda que de forma irregular, os trabalhos rotineiros do Legislativo, há


evidentemente determinados períodos que despertam intensa mobilização das atividades de
lobby. A partir da queda do regime militar, os anos de 1987 e 1988, durante a elaboração da
Constituição de 1988, bem como os processos de revisão constitucional de 1993 e 1995/1996,
foram momentos de alta movimentação dos lobistas. O mesmo ocorreu quando da tramitação
e votação de Projetos de Lei específicos, como as leis de Patentes e a de Modernização dos
Portos.

Apesar da revitalização da prática de lobby junto ao Legislativo, tudo indica que persistem
restrições à plena legalização deste mecanismo. Embora alguns parlamentares considerem
oportuna a medida por dar transparência a uma prática amplamente disseminada, porém, que
se exerce de forma furtiva e semi-clandestina, essa visão não é consensual. A ação dos lobbies
está, em grande parte, associada à corrupção, aliciamento, tráfico de influência, enfim, a uma
forma ilícita de pressão. Esta é a imagem pública dominante. Entre os políticos, não se
observa esse grau de rigidez, observando-se diferentes matrizes na avaliação dos efeitos do
lobbying. Tal diversidade inclui desde os que consideram que os efeitos negativos decorrerm
principalmente do fato da atividade não estar regulamentada, até os que percebem tal prática
como inerentemente ilegítima e prejudicial. De acordo com essa percepção, um regime de
liberdade plena facilitaria a ação dos grupos econômicos em detrimento da consolidação de
uma democracia não apenas política, mas social.

Considerações Finais

A análise aqui empreendida sugere importantes conclusões no plano de uma discussão


contemporânea sobre desenho institucional e reforma do Estado, no contexto de uma transição
dual, implicando a implementação de reformas orientadas para o mercado e o aprofundamento
das instituições democráticas.

Em primeiro lugar, a análise permite relativizar e colocar em perspectiva processos e


tendências freqüentemente associados exclusivamente à dinâmica mais recente e
temporalmente circunscrita das chamadas transições duais. Nesse sentido, as transformações
apontadas quanto ao padrão de relações Executivo/Legislativo, bem como a
21

compartimentalização do aparelho de Estado e a fragmentação dos interesses organizados


numa estrutura diversificada e complexa só podem ser entendidos como a ponta de um
processo alongado de industrialização e de um tipo particular de intervenção estatal
predominante a partir dos anos 30 no Brasil e que estaria se revelando em crise, tanto no
sentido de “conter” a sociedade gerada no bojo do processo de crescimento, quanto no sentido
de se mostrar eficaz na promoção do crescimento econômico.

Ao se limitar a visão a um período restrito de tempo corre-se o risco de atribuir às tendências


em questão uma especificidade indevida, fruto das supostas dificuldades implícitas na
condução de reformas econômicas dentro do quadro das franquias democráticas instauradas a
partir de 1985 no Brasil. Certamente, a trajetória da transição dual (em que o aumento da
competição política precede as tentativas de estabilização com a posterior implementação de
reformas de mercado) impõe o enfrentamento de problemas que, no entanto, apenas
exacerbam processos em curso e expõem de maneira mais clara tendências configuradas ao
longo do tempo e inscritas num padrão mais antigo de relações entre o Estado e a Sociedade.

Por outro lado, ao se relativizar, torna-se possível também identificar em que aspectos o
contexto das reformas introduz dados novos e desafios específicos. Neste sentido seria
possível se aquilatar as diferentes sugestões normativas que emergem das análises
preocupadas com a questão da mudança institucional face à ausência de uma sólida teoria
sobre os seus possíveis resultados no veio da recuperação da chamada capacidade estatal
(Geddes, 1994; Domingues e Lowenthal, 1996; Weaver e Rockman, 1993).

Num plano mais geral, nossa análise revela uma das maneiras contemporâneas em que
sistemas de representação de interesses se entrecruzam com sistemas de representação
política. Na medida em que tal entrecruzamento resulta de características impressas no padrão
preexistente de diferenciação da estrutura de representação de interesses e sua articulação com
o Estado, observa-se nada mais que a emergência do velho. Antigos interesses organizados
corporativamente, bem como novos grupos de interesses organizados em formatos mais
pluralistas se combinam numa estrutura fragmentada que em diversos pontos tratam de incidir
sobre a estrutura do Estado. Este Estado, crescentemente orientado a uma perspectiva em si
mesma empresarial (Osborne e Gaeber, 1992) face ao enfrentamento da crise fiscal, adota
padrões de atuação que a um tempo reduzem as instâncias burocráticas ligadas ao Executivo e
conferem ao Legislativo um papel “submetido”, mas não passivo, de “legitimador” de
medidas definidas como emergenciais ou remetidas à eficácia e bom desempenho econômico.
Muito embora possa ser vista como uma característica das relações Executivo/Legislativo no
contexto mais amplo da reforma ou reconversão a que estão submetidas mesmo as nações do
capitalismo avançado, a distorção na tradicional divisão de poderes em favor do Executivo
torna-se anômala no contexto do uso excessivo de medidas provisórias que caracterizaria os
22

períodos mais recentes da chamada transição dual em curso no Brasil. O recurso às medidas
provisórias como forma rotineira e não extraordinária de implementação de políticas é uma
herança do autoritarismo militar que reforça o papel do Executivo como emissor, submete o
Legislativo mas não o destitui da responsabilidade, na medida mesma em que o transforma
em um avalista “emasculado” do processo decisório. Neste sentido, paradoxalmente,
instaurou-se uma tendência na qual o Legislativo fica situado como o desaguadouro de um
poder virtual para onde converge o processo político e, conseqüentemente, tornando-se o foco
da atenção pública. Para o Legislativo tendem a transmigrar também a atração dos setores
organizados da sociedade.

Nossa análise aponta com clareza esta tendência no caso brasileiro e que foi identificada em
outros estudos como típica de um processo em que o Estado trata de recuperar suas
capacidades e superar a crise fiscal através de um padrão de atuação “empresarial” (Evans,
1992; Geddes, 1994). Tal não se constituiria mesmo uma especificidade de países
retardatários que contingenciados pela superação de um diferencial de crescimentos
econômico, teriam sempre a superar também um saldo negativo na sua institucionalidade
democrática. A tendência à transmigração se verifica, por exemplo, de maneira semelhante,
no caso da Inglaterra (Norton, 1994). Específica da situação brasileira, tornando-a mais
dramática em certo sentido, é o uso da medida provisória como instrumento rotineiro de
governo e a característica fragmentária e híbrida da estrutura de representação de interesses e
do padrão de atuação dos grupos que se transmigram à esfera do Legislativo. A primeira delas
ressalta e acentua o papel anteriormente descrito do Legislativo como foco ou
“desaguadouro” de um poder virtual e a segunda revela a “clonagem” de um corporativismo
misto, antes típico das relações de interesses organizados com a burocracia do Executivo, no
âmbito do Legislativo. Em ambos os casos observa-se, portanto, tratar-se de sobrevivências
do autoritarismo “travestidas” nesta fase de redefinição institucional quanto ao papel do
Estado e ao enfrentamento da crise.

Mas nossa análise revela também um Legislativo atuante e com um papel bastante incisivo
que dá alento à atuação dos grupos de interesse e que, ao longo do tempo, mostrou se
constituir numa arena em si mesma atraente como locus para a representação direta do
empresariado. É assim que, tal como revelaram nossos dados, a representação empresarial
como um todo no Congresso nunca deixou de ser expressiva. Houve uma flutuação ao longo
do tempo que se expressou por um movimento ascendente até 1967, sofrendo um ligeiro
declínio durante o período autoritário, para novamente retomar o seu ritmo ascendente a partir
das eleições para o Congresso Constituinte. A retração durante o período autoritário sugere a
prevalência dos mecanismos de acesso corporativo ao aparelho burocrático do Estado com o
concomitante esvaziamento das funções do Legislativo. Os grandes grupos empresariais dos
setores industrial e financeiro, como é sabido, sempre se beneficiaram de um acesso
23

privilegiado às altas instâncias do Executivo tanto através de vínculos pessoais como por via
da estrutura corporativa. Como se viu, estes são exatamente os setores cuja representação na
Câmara tende a declinar acentuadamente ao longo do tempo. Por outro lado, setores
empresariais de origem urbana fora da área industrial e financeira, possivelmente menos
articulados quanto à organização de seus interesses nos moldes corporativos, aumentaram
progressivamente o seu componente de representação no Congresso.

Estas tendências contrastantes e assimétricas não são necessariamente indicativas de uma


perda de importância do Legislativo na percepção dos atores empresariais mais organizados.
Pelo contrário, elas sugerem uma redefinição das modalidades de influência junto ao aparelho
de Estado a partir, principalmente, dos processos de reforma em direção ao mercado. Outras
modalidades, como a prática dos lobbies emergem como uma possibilidade adicional, ao lado
de outras que aos poucos passam a compor o universo de acesso da sociedade ao Estado,
como o recurso ao Judiciário, apontado em trabalho recente como um padrão que instaura a
partir da criação das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADINs) pela Constituição de
1988 e que vêm se constituindo em importante instrumento de manifestação da reação da
sociedade civil em face da forte atividade legisferante do Executivo no processo de reforma
do Estado (Werneck Vianna, Carvalho, Melo & Burgos, 1999).

Considerando os canais alternativos de exercício da influência, os lobbies empresariais


adquiriram centralidade ao longo da última década. Como se pode observar pela análise aqui
empreendida, um dos focos de atuação dos lobbies empresariais situa-se na esfera da política
regulatória em áreas fundamentalmente definidas pela ação legislativa como é o caso da
modernização dos portos e da Lei de Patentes. O poder de fato do Legislativo se faz sentir
também nas áreas em que a regulação depende de mudanças constitucionais e na esfera da
aprovação do orçamento. Nestas áreas o poder de influência dos grupos organizados 
embora não se possa comprová-lo diretamente  transparece claramente, seja na adoção de
medidas que favorecem interesses organizados atuantes no Congresso (como no caso da Lei
de Patentes o interesse de grupos farmacêuticos internacionais), seja na flexibilização de
aspectos de leis que incidem favoravelmente sobre os interesses empresariais em relação aos
do trabalho (como no caso da lei de Portos a eliminação do monopólio sindical). Nesse último
sentido, é importante ressaltar como o tipo de corporativismo que se reproduz no âmbito do
Legislativo replica as características do corporativismo setorial e bifronte, na medida em que,
por um mero diferencial de recursos, a atuação dos lobbies empresariais se mostra mais eficaz
e exclui (ou neutraliza) a representação do setor trabalho.

Finalmente, nossa análise sugere também que, longe de ser uma atividade regulamentada e
institucionalizada, os mecanismos que regem a atuação dos lobbies no Congresso tendem a
ser variados, incidindo tanto sobre os congressistas individualmente, quanto sobre
24

determinadas comissões como a Comissão Geral, a CCJ e a CAE. Fica claro, porém, que a
pressão passa ao largo das votações em plenário, onde a atuação de congressistas individuais
pode ser alvo de alguma transparência e escrutínio público e onde, portanto, passa a vigorar a
relação de representação política.

E, neste ponto, novamente a intersecção entre sistema de representação de interesses 


regido por uma lógica de influência e assimetria  e sistema de representação política 
regido por uma lógica de paridade e simetria  se faz presente. Em geral a literatura que
analisa os processos de mudança em curso é também normativa com relação as possíveis
corretivos institucionais a se aplicar em função dos fatores identificados como causas de
determinadas configurações. Tende a prevalecer, particularmente, uma certa ambigüidade em
relação à questão de autonomia do Estado expressa no poder relativo do Executivo quanto à
implementação de políticas. A ambigüidade se refere ao fato de serem as prerrogativas do
Executivo vistas como uma condição para o desempenho econômico, ao mesmo tempo em
que constituiriam um “desvio” democrático, fonte, em grande medida, de distorções no
sistema de representação política que em última análise, redundam num Legislativo
ineficiente e incapaz de permitir a formação de maiorias (Haggard e Kaufman, 1995). Deste
tipo de constatação emerge uma engenharia institucional voltada a grandes mudanças
institucionais tendentes a supostamente aprimorar a qualidade da representação e os
mecanismos de competição partidária. Para além do déficit em participação política que uma
série destas medidas implicaria, revertendo uma tendência de expansão do universo político
em curso pelo menos desde 1945, é preciso considerar também os impactos de algumas das
propostas no que diz respeito à sedimentação de uma cultura democrática. O trade-off na
direção de uma suposta eficiência congressual (Shepsle e Weingast, 1995) seria a própria
credibilidade das instituições democráticas, tanto mais quanto as mudanças incidam
negativamente sobre a taxa de participação.

Por outro lado, fica claro também que graus de autonomia do Estado, expressos na atuação do
Executivo ou no insulamento de esferas da burocracia, não podem prescindir de uma relação
de suporte e vínculos com interesses organizados como uma característica sistêmica (Evans,
1992). A visão de que um aumento das capacidades do Estado estaria associado à combinação
de autonomia com suporte aparece tanto em abordagens de economia política focalizando a
atuação de grupos de interesse e o Estado, coalizões e implementação de política econômica,
quanto em abordagens de escolha racional que enfatizam a problemática das relações entre
principais e agentes (Geddes, 1994; Przeworski, 1996). Do ponto de vista de mudança
institucional a questão nos remeteria, neste sentido, a estabelecer formas de escrutínio público
dirigidas à geração de accountability, seja na relação entre burocratas e políticos, entre estes e
o eleitorado e entre burocratas políticos e interesses organizados (Schneider, 1997). Contudo,
25

a preferência recai invariavelmente sobre a relação entre políticos e eleitorado em fórmulas


que alteram essencialmente a esfera macroinstitucional.

Ora, como deixamos entrever, a tendência a que o conflito de interesses corporativos se


transporte para o âmbito do Congresso, sendo sua atuação dirigida às instâncias internas e
intermediárias do processo Legislativo e com resultados seletivos a favor de grupos com
maior potencial de organização e de recursos, sugere a possibilidade de mecanismos
institucionais atuando em termos de um reforço mútuo (ou realimentação positiva) do sistema
de representação de interesses, por um lado, e de representação política, por outro. A idéia é a
de que, a partir de processos intermediários na dinâmica legislativa se possa gerar incentivos a
que o sistema de representação de interesses, ao se transmigrar ao Congresso, filtre
previamente o padrão fragmentado de acesso na direção de maior centralização e paridade.
Por outro lado, um padrão de acesso dos grupos privados ao Congresso, em se fazendo
exercer através de instâncias mais representativas e abrangentes poderia se constituir num
parâmetro para maior transparência da função de representação política.

Como apontado anteriormente, há esforços no sentido de se regulamentar a atividade de


lobby. Com a implantação de uma regulamentação que filtrasse a atuação dos grupos privados
através de processos deliberativos prévios poder-se-ia estimular corretivos ao padrão setorial
bi-fronte de corporativismo. Paradoxalmente, portanto, um caminho para contra-arrestar as
tendências perversas da herança corporativista na estrutura de representação de interesses
residiria na adoção de um antídoto que a dirigisse a um cenário neocorporativo, pelo menos
no âmbito parlamentar.

Como qualquer solução de engenharia institucional esta é apenas uma cujos resultados são
incertos. Mas com certeza ela tem a vantagem de incidir sobre a cultura política em seus
microfundamentos antes que no aspecto macro de credibilidade das instituições democráticas
como poderia ser o caso com sucessivos experimentos com a morfologia do sistema de
representação. Além disso, a se julgar como correta a generalização empírica sobre o aumento
da capacidade estrutural em função de uma “autonomia encrustrada”, o que se estaria a
contrabalançar seria precisamente os excessivos graus de autonomia do estado
desenvolvimentista brasileiro com mecanismos sistêmicos (e não apenas casuais ou ad hoc)
de apoio político aos processos de mudança em curso.
26

Bibliografia

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