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18 de Dezembro de 2017
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A reformatio in pejus - processo administrativo

INTRODUÇÃO

O presente estudo tem como escopo principal demonstrar as nuanças do princípio

Reformatio In Pejus em sede de Processo Administrativo, da forma que se assiste
na redação do art. 64 da Lei nº. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo).
Ademais, exporemos a escorreita semântica do princípio, bem como a sua não
aplicação nos processos penais e civis.

PRINCÍPIO DA REFORMATIO IN PEJUS

No âmbito do Direito Brasileiro, o instituto da reformatio in pejus, vocábulo latino

que trazendo ao nosso vernáculo quer dizer: reforma para piorar, é extremamente
vedado na operacionalidade do processo penal e do processo civil. Entretanto,
guarda devida observância em sede de processo administrativo conforme iremos
demonstrar adiante.

A reformatio in pejus acontece quando um jurisdicionado (postulante) busca a

melhora de sua situação fático-jurídica em fase de recurso e, ao contrário do
desejado, assiste-se diante de sua situação agravada (piorada) por força da
reapreciação de suas razões pelo órgão julgador de instância superior ou
competente para o ato.

Barbosa Moreira decifra o princípio da seguinte maneira: “a reformatio in pejus

ocorre quando o órgão ad quem, no julgamento de um recurso, profere decisão
mais desfavorável ao recorrente sob o ponto de vista prático, do que aquela contra
a qual se interpôs o recurso”.

Este princípio, chamado por alguns de instituto, teve a sua primeira previsão no
ordenamento jurídico pátrio com a proibição de reforma da decisão para pior nos
termos do art. 617, do Decreto-Lei nº 3.689/1941, o famigerado Código de
Processo Penal. Faz-se mister discorrer que essa vedação só ocorre quando o
recurso é manejado, apenas, pelo réu ou acusado, pois, de outro modo, já que
recorreu sozinho da decisão, não poderá ver seu destino piorado, quando o mesmo
almejava melhorá-lo. Porém, se o recurso é interposto pelas duas partes, réu
 (acusado)
Precisa de Orientação Jurídica? e Ministério Público ou qualquer outro interessado processual, a decisão
poderá ser revista e, em todo caso, piorada ou melhorada para o sujeito objeto da
reprimenda ou decisão, uma vez que há um confronto de ideias e de novas
argumentações.
Escolha uma opção acima ENVIAR

O art. 617 leciona desta maneira, in verbis:

“O tribunal, câmara ou turma atenderá nas suas decisões ao disposto nos arts. 383,
386 e 387, no que for aplicável, não podendo, porém, ser agravada a pena, quando
somente o réu houver apelado da sentença.”.

Há de ressaltar que o sentido da reforma que tão bem preleciona o princípio da

reformatio in pejus conduz necessariamente ao raciocínio de que a decisão piorada
em âmbito de segunda instância, ou seja, em fase recursal, por órgão superior às
vezes chamado de ad quem, agrava e piora a decisão de instância a quo.

Convém registrar novamente que se o recurso é interposto pela acusação ou pela

parte adversa do processo, com o intuito de ver a decisão agravada, já que não lhe
satisfez, assim não poderá se falar em reformatio in pejus, pois há, com certeza, um
vetor adverso interessado em modificar a situação da decisão por entender que
esta poderia ter sido mais danosa à outra parte. Destarte, o órgão apreciador do
recurso terá razão para manter ou modificar, para pior, a decisão, uma vez que foi
motivado para este fim. O que não pode é o agente a recorrer para melhorar sua
situação e ver que ao invés da melhora houve a piora. Mas, se o agente a e o agente
b recorrem juntos, ou o agente b, no caso, a parte adversária que não logrou bom
êxito na demanda, interpuser o recurso, esse deverá ser perlustrado em todos os
seus sentidos, podendo haver, inclusive, mudanças na decisão de instância
subalterna.

O ínclito doutrinador Eugênio Pacelli comenta:

“O risco inerente a todas as decisões judiciais poderia ter efeitos extremamente

graves em relação ao acusado, no ponto em que atuaria como fator de inibição do
exercício do direito ao questionamento dos julgados. Aquele que vislumbrasse a
possibilidade de piora de sua situação, pela apreciação do recurso por ele
interposto, certamente a tanto não se animaria, tendendo a se conformar com a
sentença condenatória, mesmo quando inocente.”

Depreende-se do texto acima transcrito que o condenado, o desfavorecido, o

derrotado, em qualquer lide, seja penal, cível, administrativa, tem e terá sempre de
acordo com os ditames constitucionais o direito de se insurgir sem que para isto
traga-lhe prejuízo. Ora, se já se recorre para melhorar a situação, como pode piorar
algo que já não está lhe favorecendo? Essa é a maior premissa da vedação à
reforma para piorar. Entretanto, em sede de processo administrativo, há
incidência sem vedação, conforme veremos adiante.

A REFORMATIO IN PEJUS NO PROCESSO PENAL

 A vertente
Precisa de Orientação Jurídica? maior desse princípio em sede de processo penal reside na máxima: se
há um desinteresse do Ministério Público em recorrer, o Tribunal não poderá
agravar a pena, nem reformar a decisão condenatória criminal, piorando, assim, a
situação do recorrente.

Nos sábios dizeres de Mirabete: “recorrendo apenas o réu, não é possível haver
reforma da sentença para agravar sua situação; recorrendo a acusação em caráter
limitado, não pode o Tribunal dar provimento em maior extensão contra o
apelado”.

Por isso, é que podemos afirmar sem receio de claudicar que, em âmbito
processual penal, há verdadeiramente uma proibição de agravamento da
condenação pelo julgador de segunda instância em recurso interposto apenas pelo
réu. Destarte, vislumbra-se uma homenagem aos princípios constitucionais da
segurança jurídica e do devido processo legal, na extensão em que o condenado, ao
propor recurso para melhorar sua situação, tem a garantia de que sua situação não
será piorada, garantindo assim, a sua ampla defesa, a segurança jurídica da decisão
e o devido processo legal em todos os seus contornos jurídicos e legais.

Ressalte-se, por pertinência, que se o condenado apenas imaginasse que haveria ou

poderia haver uma piora em sua situação, jamais ingressaria com recurso, por
óbvia compreensão nossa, acarretando, desta maneira, o aleijamento do princípio
do duplo grau de jurisdição também garantido e prescrito pela Constituição
Federal.

Convém registrar que o princípio da não Reformatio In Pejus no Processo Penal

não se estende aos julgamentos proferidos em Tribunais do Júri.

Leciona Fernando Capez:

“Anulado o júri, em novo julgamento, os jurados poderão proferir qualquer

decisão, ainda que mais gravosa ao acusado. Por exemplo, no primeiro julgamento
o réu foi condenado por homicídio simples, ficando afastadas as qualificadoras;
anulado o júri, em virtude de recurso da defesa, poderá agora haver condenação
até mesmo por homicídio qualificado, em face do princípio maior da soberania dos
veredictos (os jurados estão livres para votar).”

Em palavras epílogas sobre o referido princípio no processo penal é necessário

comentar que se apenas o réu recorre, deve o órgão ad quem, em seu julgamento,
ater-se, somente, aos termos que lhe foram conduzidos e pedidos. Caso contrário,
o juízo de segunda instância estará proferindo decisão extra ou ultra petita,
desfazendo-se, deste modo, da maneira lógica do sistema processual brasileiro.

Assim se expressa Tourinho Filho: “Se não há alguém postulando a exasperação da

pena – pelo contrário até-, como poderia o juízo ad quem fazê-lo? Assim, a
proibição da reformatio in pejus é consequência lógica do sistema acusatório”.

A REFORMATIO IN PEJUS NO PROCESSO CIVIL

 NoJurídica?
Precisa de Orientação âmbito do Processo Civil é possível vislumbrar os seguintes artigos do Código
de Processo Civil que coadunam com a vedação ao princípio da reformatio in pejus.

In casu, em sede de Processo Civil há um nome próprio para esta vedação e atende pelo Princípio da
Adstrição ao Pedido, consubstanciado nos arts. 128, 460 e 515 do Código de Processo Civil:

“Art. 128: O juiz decidirá a lide nos limites em que foi proposta, sendo-lhe defeso
conhecer de questões, não suscitadas, a cujo respeito a lei exige a iniciativa da
parte.”

“Art. 460: É defeso ao juiz proferir sentença, a favor do autor, de natureza diversa
da pedida, bem como condenar o réu em quantidade superior ou em objeto diverso
do que lhe foi demandando”.

“Art. 515: A apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria

impugnada”.

O ilustre doutrinador Fredie Didier Júnior comenta:

“Se um único dos litigantes parcialmente vencidos impugnar a decisão, a parte

deste que lhe foi favorável transitará normalmente em julgado, não sendo lícito ao
órgão “ad quem” exercer sobre ela atividade cognitiva, muito menos retirar, no
todo ou em parte, a vantagem obtida com o pronunciamento de grau inferior”.

Entretanto adverte:

“A proibição da reformatio in pejus não afasta de modo algum a possibilidade de o

tribunal revisar aquilo que ex vi legis se sujeita ao duplo grau de jurisdição, como,
por exemplo, as questões de ordem pública que, se acolhida em detrimento do
interesse da recorrente, poderão, de certo modo, levar a uma reforma para pior”.

A REFORMATIO IN PEJUS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO

De antemão devo alertar que há três correntes sobre o assunto. O Ministro Castro
Meira tão bem as dividiu em voto-vista proferido no Mandado de Segurança
21.981/RJ:

“a) Minoritária: para qual é possível a aplicação da reformatio in pejus pela

Administração desde que se paute nos princípios da legalidade, indisponibilidade
do interesse público, inquisitivo, oficialidade e verdade material;

b) Majoritária: que entende não ser possível a reformatio in pejus, mesmo que a
Administração abra prazo para a manifestação do recorrente, na medida em que
tal ato administrativo não afastaria a afronta aos princípios constitucionais do
devido processo legal;
 Mista:
Precisa de Orientação segundo
Jurídica? a qual é possível o agravamento da sanção desde que observadas
certas condições, sendo uma delas a intimação do recorrente para se manifestar
sobre o aumento da pena anteriormente imposta”.

Iremos discorrer as posições de quem defende cada uma dessas correntes,

iniciando pela qual aderimos, a minoritária, pelo simples entendimento de que a
Administração Pública deve-se pautar pelo Princípio da Legalidade, e se a lei fala
expressamente, não há outra conduta senão obedecê-la.

Defendo a posição da reformatio in pejus por duas situações certeiras. A primeira

reside na estrita observância da lei, quando no art. 64 faz menção expressa à
possibilidade de reformar para piorar a decisão. A segunda consiste na qualidade
de autotutela do Estado que pode a qualquer momento, por motivos de ilegalidade,
conveniência e oportunidade, reformar seus atos (decisão) ou até mesmo revogá-
los.

Urge a necessidade de entendermos que o princípio da legalidade é utilizado como

maior ferramenta para possibilitar a reformatio in pejus no âmbito
administrativista, uma vez que poderá em segunda instância ser constatada uma
ilegalidade ou um vício que esteja contaminando a decisão inferior. Diante de tal
quadro e em respeito ao princípio da legalidade, o Estado não pode deixar de
corrigir a decisão, nem que a mesma traga malefícios ao recorrente, pois se busca
incessantemente neste caso o benefício do Estado e, portanto, da coletividade.

Celso Bandeira de Mello assevera:

“A indisponibilidade dos interesses públicos significa que sendo interesses

qualificados como próprios da coletividade – internos ao setor público – não se
encontram à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis. O próprio
órgão administrativo que os representa não tem disponibilidade sobre eles, no
sentido de que lhe incumbe apenas curá-los – o que também é um dever – na
estrita conformidade da lei”.

Tal premissa nos faz atentar que o agente público trazendo consigo a noção do
princípio da legalidade e da indisponibilidade do interesse público tem o dever de
atuar diante da verificação de um ilícito ou de um ato eivado de ilegalidade. O
agente público tem a obrigação encarnada em sua função, em seu munus, de
combater os vícios, mesmo que isso traga prejuízo ao recorrente. O agente público
não pode escolher entre atuar ou ficar em dúvida sobre o recurso ali exposto a sua
frente. Se há ilegalidade ou abuso, ou situações inconvenientes e inoportunas para
o Estado, o mesmo deve obrigatoriamente fazer o melhor para o Estado, não
interessando se aquilo malferirá o recorrente.

Por outro prisma, há o princípio da oficialidade que preconiza ao Estado o direito

de impulsionar um processo a seu encargo, sem a necessidade de terceiros, ou seja,
sempre se empenhando no desdobramento favorável para a Administração.
 Pensamos
Precisa de Orientação Jurídica? em conjunto com outros nomes de relevo, que impossibilitar a mudança
(reforma) por parte do Estado diante de uma ilegalidade é necessariamente aceitar
a lesão frontal dos princípios constitucionais e da lei.

Todo esse imbróglio surge por conta da redação do art. 64 da Lei 9.784 (Lei do
Processo Administrativo), in verbis:

“Art. 64 – O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar,

anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de
sua competência.

Percebe-se, portanto, sem muito arrodeio, que a lei fala expressamente em

modificar, anular ou revogar a decisão, mesmo que isso traga gravame à situação
do recorrente.

Oswaldo Aranha Bandeira de Mello há tempos defende essa prática ao ensinar: “A

reformatio in pejus não é interdita ao Direito Administrativo, sob pena de frustrar
ação fiscalizadora ou diretora de órgãos de controle e hierarquia, a fim de não
agravar a situação do administrado, com prejuízos à Administração Pública”.

A Ministra Eliana Calmon em sede de Mandado de Segurança nº. 21.981/RJ

decidiu:

“De referência a não observância do Princípio da “non reformatio in pejus” na

esfera administrativa, não tem razão o recorrente. O poder de auto-tutela da
administração permite que ela própria anule os seus atos quando reconhecer que
houve ilegalidade, ou os revogue por razões de conveniência e oportunidade, a
qualquer tempo, antes de consolidado o prazo prescricional”.

É oportuno lembrar que o mesmo art. 64 da Lei do Processo Administrativo, em

seu parágrafo único ressalva o direito ao contraditório e à ampla defesa: “Se da
aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do
recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da
decisão”.

O saudoso mestre Hely Lopes Meirelles coaduna com essa corrente que defende a
possibilidade da reformatio in pejus no Processo Administrativo: “Na seara
administrativa, em qualquer modalidade de recurso, a autoridade ou Tribunal
administrativo tem ampla liberdade decisória para reformar o ato recorrido além
do pedido ou, mesmo, agravar a situação do recorrente”.

Na mesma corrente ainda estão José dos Santos Carvalho Filho e Carlos Ari
Sundfeld.

Carvalho Filho comenta: “são diversos os interesses em jogo no Direito Penal,

[Direito Civil] e no Direito Administrativo, não podendo simplesmente estender-se
a este princípios específicos daqueles […] um dos fundamentos do Direito
 Administrativo
Precisa de Orientação Jurídica? é o princípio da legalidade, pelo qual é inafastável a observância da
lei, devendo esta prevalecer sobre qualquer interesse privado”.

Sundfeld assegura: “os recursos não existem exclusivamente para a garantia do

administrado, mas também para assegurar que a decisão seja o mais possível
ajustada à lei, que é o único interesse da Administração”.

Prosseguindo na aferição dada pelo Min. Castro Meira, passamos a comentar a

corrente majoritária que defende a proibição ao princípio da reformatio in pejus
em sede de Processo Administrativo.

Para esses doutrinadores a vedação ao princípio em âmbito administrativista

ocorre mesmo se a Administração abrir prazo para a manifestação do recorrente,
pois o ato administrativo impugnado não deve ser modificado em prejuízo ao
recorrente, uma vez que não há possibilidade de se modificar uma pretensão para
piorá-la. Mesmo com a abertura do prazo para o recorrente, para eles, ainda não
há respeito aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla
defesa.

Os que são contrários se apoiam no art. 65 da mesma lei:

“Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanções poderão ser

revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando surgirem fatos novos ou
circunstâncias relevantes suscetíveis de justificar a inadequação da sanção
aplicada.

Parágrafo único. Da revisão do processo não poderá resultar agravamento da

sanção.”

Muitos se perguntam: Se fatos novos ou circunstâncias relevantes não são

suficientes para agravar a sanção imposta, por que sendo os mesmos fatos e
circunstâncias da decisão recorrida isto autorizaria o agravamento no julgamento
de um recurso?

Rafael Munhoz de Mello afirma “se em processo de revisão, à luz de fatos novos ou
circunstâncias relevantes, não se pode admitir o agravamento da sanção, a mesma
regra deve valer para os recursos interpostos no curso do processo, que devolvem
ao órgão superior o exame dos mesmos fatos e circunstâncias já apreciadas pelo
órgão a quo”.

Muito simples, a revisão não comporta o reformatio in pejus primeiro porque está
expressa na lei a proibição, segundo porque a apresentação de fatos novos ou
circunstâncias relevantes podem, muitas vezes, justificar a inocência ou a
inadequação da penalidade aplicada, fazendo valer assim o princípio da segurança
jurídica.
 HáJurídica?
Precisa de Orientação de se ressaltar, ainda, que a revisão implica necessariamente no reexame de
uma “coisa julgada administrativa”, enquanto o recurso ainda analisa questão
aberta, sem trânsito em julgado, por isso confere ao recorrente o direito de
contraditar o gravame ao seu recurso.

No mister de Ana Teresa Ribeiro não faz sentido a reformatio in pejus:

“O processo administrativo disciplinar e sancionatório possuem a mesma natureza

punitiva do processo penal, ambos estão informados pelos mesmos princípios da
ampla defesa e do contraditório. Não há nada que justifique tratamento
diferenciado, pois os direitos a serem resguardados são os mesmos, assim como a
proteção conferida pela Constituição”.

Continuamos defendendo que não falta ao administrado o direito à ampla defesa e

ao contraditório, basta-nos que efetuemos a leitura do texto integral do parágrafo
único do art. 64.

Na terceira e última corrente defendida pelo Min. Castro Meira, estão os

doutrinadores que defendem a utilização mista do princípio.

Esses autores entendem que a reformatio in pejus poderá incidir no Processo

Administrativo nos casos de controle de legalidade do ato administrativo a partir
de noções objetivas, vedando-se, peremptoriamente, a utilização quando se há
critérios subjetivos.

Para demonstrar o pensamento dessa corrente o exemplo mais usado é: um

servidor reincidente foi apenado com a sanção a, quando a lei determinava a
sanção b para reincidentes. A sanção a não atendeu os ditames legais, o que se
avista claramente mediante noções objetivas postas em lei. Se o servidor recorre
por algum motivo, deve a autoridade apreciadora do recurso reformar a
condenação para aplicar-lhe a pena b, certo que é essa que a lei impõe.

Essa é a corrente mista.

Lúcia Figueiredo, uma de suas expoentes, traduz: “a questão não é de ângulo da

reformatio in pejus, mas do controle de legalidade ínsito à atividade
administrativa. Para a autora, dentro dos limites de atuação do Controle de
Legalidade é que se produzirá a invalidação de ato administrativo, contrário à lei,
emanado em processo administrativo”.

Esses doutrinadores da corrente mista não aceitam, por exemplo, que o julgador
por questões subjetivas majore a sanção de um recorrente. Diante de um juízo de
equidade, o julgador aumenta a pena por entender que essa é a melhor para o
recorrente, tratando-se de caso explicitamente subjetivo. A corrente mista não
tolera esse gravame.

CONCLUSÃO
 Seguindo
Precisa de Orientação Jurídica? fielmente as lições primorosas de Celso Bandeira de Mello aprendemos
que “Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro
alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas
compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e
inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema
normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”.

Por essas razões o Estado não pode fugir do hasteamento do princípio da

legalidade, princípio este intrínseco ao seu funcionamento e sua atuação.

Entende-se, assim, que a Administração ao majorar uma pena em sede de recurso

administrativo não estaria piorando a sanção, mas, apenas, realizando de forma
clara e legal, um dever que lhe é imposto diante da observância estrita dos
princípios constitucionais. Não há que se falar em prejuízo aos administrados, uma
vez que prevalece sempre a indisponibilidade do interesse público e este deve
obedecer a cartilha da lei. Destarte, se a redação legal traz em seu bojo a
possibilidade de reforma mesmo que para piorar, não há dessa maneira castração
aos direitos dos administrados, mas, certamente, a utilização prática do princípio
mater da Administração Pública, qual seja, o da Legalidade.

Sem mencionar ainda que o administrado pode recorrer via judiciário da decisão
que piorar seu recurso na esfera administrativa, já que o artigo 5º da Constituição
Federal prestigia o princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário.

Portanto cabe a reformatio in pejus no Processo Administrativo por todas as razões

acima expostas.

Salvo melhor juízo, esse é o melhor entendimento para este tema.

BIBLIOGRAFIA

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São Paulo: Forense, 1998.

CAPEZ, Fernando. Curso de Processo Penal. São Paulo: Saraiva, 2010.

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SUNDFELD, Carlos Ari. O Processo Administrativo e a Reformatio In Pejus.

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TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal

Disponível em: http://profrobertovictor.jusbrasil.com.br/artigos/121943028/a-reformatio-in-pejus-processo-administrativo