Texto 1: SOUSA FRANCO

O conceito de Finanças Públicas

Finanças Públicas vs. Finanças Privadas

Finanças privadas: aspetos tipicamente monetários de financiamento de uma economia ou de os problemas de moeda
e do crédito (mercados onde de transacionam ativos representados por títulos a médio e a longo prazo). Também
qualificado de financial.

Finanças públicas: atividade económica de um ente público tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que
lhe estão a ser confiadas. Também qualificado como “financeiro”.

Aceções de Finanças Públicas:

 Sentido orgânico – conjunto de órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respetiva da
AP) a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de necessidades sociais (ex.:
Ministério das Finanças).
 Sentido objetivo – atividade através da qual o Estado, ou outro ente público, afeta bens económicos à
satisfação de necessidades sociais.
 Sentido subjetivo – disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a atividade do Estado
com o fim de satisfazer as necessidades que lhes estão confiadas.

Segunda e terceiro sentidos – Economia Pública.

SOUSA FRANCO prefere designar por Finanças Públicas o estudo deste fenómeno, quando é feito numa ótica de
economia aplicada, fundamentalmente segundo métodos indutivos e institucionais e em valores monetários (não
reais).

O fenómeno financeiro:
Representa o estado das relações económicas entre as pessoas e as instituições sociais, por um lado, e o
Estado, do outro. Campo de relações concretas entre o poder e a sociedade, bem como das tarefas e funções que
esta leva o poder a desempenhar, e do modo como os grupos/classes sociais se situam perante o poder, beneficiando
dos seus gastos ou suportando o respetivo custo.

A Economia do Fenómeno Financeiro

Economia privada, social e pública:

A atuação económica das pessoas, grupos e da sociedade pode ser exercida de diversas formas.

Economia privada, em regra contratual: indivíduos, famílias ou organizações de base contratual que, na repartição
ou na circulação, atuam como unidades individuais ou como organizações de mera base contratual, na satisfação das
respetivas necessidades, segundo critérios predominantemente individuais.

Economia comunitária, cooperativa ou coletiva (social, “hoc sensu”): organizações que visam satisfazer
necessidades segunda uma lógica corporativa ou coletiva, recorrendo à disciplina institucional interna do grupo, mas
sem a possibilidade de recorrer a mecanismos coativos externos.

Economia pública: organizações políticas que têm por fim o interesse geral de sujeitos indeterminados, indo além da
simples satisfação de necessidades comuns sociais. Para isso socorrem-se de poderes de autoridade. O sujeito atual
mais típico e importante é, claro está, o Estado.

A economia privada baseia-se no livre comportamento dos agentes económicos e em equilíbrios por eles
livremente estabelecidos, de acordo com os seus interesses próprios confrontados com transparência e medidos por
referenciais comuns – os preços formados em mercado. Tem como instrumentos fundamentais os contratos e como
instituição básica de apropriação dos bens, produtivos ou de consumo, a propriedade privada.
A economia social assenta na solidariedade, organizada em grupos de diversa dimensão e nível económico,
na liberdade de comportamento das pessoas e dos grupos, na combinação da propriedade privada com a propriedade
social e comunitária, na cooperação organizada; pode integrar instrumentos de racionalidade e solidariedade orgânica
diversificados, que combinam o individualismo com o solidarismo.
Por sua vez, a economia pública assenta, à partida, na existência de uma solidariedade organizada e dotada
de poder político – portanto, de coação social máxima – à escala da coletividade, numa lógica de direção económica
mais ou menos planeada, com formas de apropriação dos bens pela sociedade através do seus órgãos políticos e
juízos coletivos de utilidade. Impõem-se do centro (órgãos de decisão política) para a periferia (membros da
sociedade).

Hoje, dominantes são a economia privada e a economia pública, constituindo dois princípios opostos de
estruturação e funcionamento da sociedade económica, que podem situar-se fundamentalmente em dois planos
distintos:
 O da definição do sistema económico – caracterizando assim, consoante seja globalmente dominante um ou
outro destes princípios, diversos tipos de sistemas económicos;
 O da adoção dos respetivos modelos ou critérios de comportamento, dentro de um ou outro dos sistemas
económicos, por setores, órgãos sociais ou agentes económicos.

O poder e a economia: Ordenação; Intervenção e Atuação Económicas

Noções prévias:

As relações entre o poder político e a atividade económica pode ser de três tipos principais: a ordenação
económica, a intervenção económica e a atuação económica pública.

(a) A ordenação económica

Cabe aos poderes públicos estabelecer os quadros gerais em que toda a atividade económica tem de
desenvolver-se: da constituição e da legislação económica às próprias diretivas e decisões concretas da
administração económica, estruturando, assim, a atividade económica e condicionando a atuação dos sujeitos
económicos.
Esta atividade económica também decorre no domínio extrajurídico, das diversas instituições sociais (hábitos,
formas de comportamento…).
Tal forma de atuação constitui o domínio da atividade económica/ ordenação económica.

Constituição económica: doutrinas e políticas económicas de índole geral podem especificar-se, tanto em normas
como numa prática jurídico-política. Formulam-se princípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida
económico-social, e também a produção de normas jurídicas ou as situações e relações jurídicas a ela pertinentes.

O Estado pode, ainda, ao abrigo da sua função ordenadora da vida económica, definir normas legais gerais,
que não demarcam já os quadros fundamentais de toda a vida económica, mas a eles se subordinam, seja para toda a
atividade económica, seja para certos setores, tipos de atividade ou conjuntos de relações económico-sociais gerais e
permanentes antes referidos, regulando de forma direta, por exemplo, um setor, um tipo ou uma área de atividade: será
a legislação ou a regulamentação económica – pode abranger as instituições económicas gerais (áreas de produção,
consumo, mercados de fatores de produção) e as específicas, nomeadamente setoriais (agricultura, industria,
comércio…).

Através da Administração ativa ou dos Tribunais, a administração e a jurisdição económica constituem, ainda,
uma forma de ordenação jurídica: prevalecerá a vinculação na função ordenadora, a discricionariedade na intervenção.
O Estado desempenha uma função ordenadora da vida económica.

(b) A intervenção económica

Modelo que visa alterar concretamente o que seria a atividade livre e normal dos sujeitos económicos.
Suponhamos que o Estado considera indesejável que se produzam mais tecidos de fibras sintéticas: poderá
evitar que abram mais fábricas; poderá baixar o preço dos têxteis, levando algumas unidades à falência e outras a
retraírem a produção; poderá restringir o crédito ao setor, poderá fixar quotas de mercado ou limitar por contingentes a
produção de cada fábrica ou empresa, etc. Pode tal resultar em restrições financeiras, agravamento de imposto,
simples movimentos de persuasão ou coação psicológica…
Este modelo tem como forma mais racionalizada a política económica. A intervenção económica pode ser
direta ou indireta, e representa a relação mais flexível, diversificada e variada entre o Estado e a atividade
económica. O que a caracteriza é que o Estado visa alterar o comportamento dos produtores ou dos
consumidores (em suma, os sujeitos económicos) que dispõem de uma certa margem de liberdade: a intervenção
estadual tenta modificar a forma natural como esses agentes atuariam, de modo genérico (políticas económicas)
ou em termos casuísticos (atuações individualizadas). Fá-lo, porém, sem modificar os quadros gerais da atividade
económica, e sem tomar ele próprio decisões relativas à utilização dos bens e satisfação de necessidades sociais ou
estaduais (isto é, sem ele próprio ser sujeito económico).

(c) A atuação económica do Estado

Atividade de sujeito económico coletivo ou social desenvolvida pelo Estado como forma política da
sociedade. Há necessidades que são satisfeitas pela própria sociedade política.
Em todos os tempos, zonas de atividade económica, conexas com os fins e as funções do Estado, foram por
esse exercidas; pois a prossecução de fins de segurança, justiça e bem-estar implica a administração de diversos bens
raros, a qual, de per si, é atividade económica.
Em tais casos – de atuação económica do Estado – este dispõe de bens económicos, cuja gestão e disposição
lhe está atribuída, para os afetar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer. É pela disposição ou administração
desses bens que ele atua economicamente, fazendo também política ou administração.

Há serviços que só o Estado pode prestar numa sociedade evoluída: a administração da justiça, a defesa e
a segurança interna, certas zonas de administração civil. Para tanto, ele haverá de dispor de bens, de utilizar meios de
financiamento, de remunerar o trabalho e outros fatores produtivos…
Igualmente, há serviços que o Estado, por razões diversas, chamou a si prestar, embora pudesse não o
fazer: correios, telecomunicações, radio e televisão em certos países…
O Estado ao produzi-las é um produtor como outro qualquer.
Mais difícil será entender o caráter económico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo,
também eles constituem serviços, “pagos” pela coletividade, por via dos impostos (ou taxas); e, ao prestá-los, o Estado
suporta custos, formulando decisões acerca da afetação de bens económicos raros a fins específicos de caráter social.
Nestas situações, que poderemos designar por atuação económica em sentido próprio, o Estado age por si
mesmo como sujeito ou agente económico, formulando escolhas ou opções económicas no interesse da
comunidade (ou da sua máquina ou aparelho estadual).

Texto 3 – MARIA OLIVEIRA MARTINS

Objeto das Finanças Públicas

Quando se fala em finanças faz-se referência a tudo o que tem que ver com os fenómenos de captação de
receitas e de realização de despesas que permitam a satisfação de necessidades económicas.
Quando se fala, em particular, em finanças públicas, aponta-se para a “atividade económica de um ente
público tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que lhe estão confiadas”.
Como explica Sousa Franco:
• Sentido orgânico – conjunto de órgãos do Estado ou de outro ente público (incluindo a parte respetiva da AP)
a quem compete gerir os recursos económicos destinados à satisfação de necessidades sociais (ex.: Ministério das
Finanças).
• Sentido objetivo – atividade através da qual o Estado, ou outro ente público, afeta bens económicos à
satisfação de necessidades sociais.
• Sentido subjetivo – disciplina científica que estuda os princípios e regras que regem a atividade do Estado
com o fim de satisfazer as necessidades que lhes estão confiadas.

A disciplina de finanças publicas visa apreciar criticamente os elementos com que trabalha: a receita e a
despesa, segundos juízos de justiça distributiva. Afirma-se também como disciplina que se situa “na confluência
das abordagens da ciência económica, da ciência política e do direito”. Em que medida pode/deve o Estado prover às
necessidades de subsistência do povo? Em que medida podem/devem os cidadãos contribuir para a despesa pública?
Que despesas podem ser financiadas por receitas creditícias?

Como são ordenadas as necessidades em termos de prioridade?

1. Valoração individual – dependendo da importância dos bens e do conjunto das suas necessidades; nas
sociedades democráticas esta valoração seria representada no Parlamento; alguns autores não concordam,
 reiterando que o interesse público é fruto da estratégia e da manipulação política. Teorema da
impossibilidade de ARROW – “tudo pode acontecer quando os votos são tomados em conta”. Public
Choice – critica aquilo que se designa de interesse público achado pelos mecanismos democráticos
maioritários, demonstrando que o interesse do Estado está inteiramente dominado por interesses
particulares; parte do interesse próprio (self-interest) - governos como meros mecanismos de agregação das
preferências privadas; alguns economistas assumem a legislação como produto de grupos de interesses
especiais, pondo fim à ingénua ideia que a vida política de limitava à busca da promoção do interesse público.

Filosofia do utilitarismo: visível no processo de adoção de políticas públicas, aparecendo sob formas de análises de
custo-benefício, em que se pesam os custos e os benefícios sociais das decisões públicas. A sua preponderância faz-
se sentir na difusão de um pensamento que visa a promoção do bem-estar, o qual surge associado inequivocamente a
um aumento da intervenção pública, tendente a aumentar a felicidade geral. As escolhas sociais fazem-se, pois,
mediante a ordenação dos estados sociais com base nos níveis de bem-estar atingidos pelos vários indivíduos.
Prevalecerão as medidas que conduzirem a um maior bem-estar social. Este pensamento utilitarista permite testar
a eficiência em termos de consequências sociais de determinada política pública, no sentido de perceber quem
beneficia e quem fica prejudicado com a mesma.

Necessidade do estudo do Direito financeiro: A atividade financeira do Estado

Porque tem o Estado atividade financeira? Que despesas tem que justifiquem a cobrança de receitas?

(A) A atividade financeira baseada em decisões políticas

Não podemos deixar de pensar que a atividade financeira se constrói em função das necessidades em
concreto sentidas por uma comunidade e que são assumidas pelo poder político. Não deixa de ser claro, porém,
que não podemos, nem temos, de satisfazer todas as necessidades. O Estado tem, pois, a atividade financeira que
for ditada pela decisão política = despesa pública de um Estado é ditada por decisão política.
Quando associadas a regimes económicos liberais, as finanças públicas são caracterizadas por uma despesa
pública o mais reduzida possível.
Com efeito, são traços marcantes das finanças liberais/clássicas/neutras: a separação entre economia e
finanças; a abstenção económica por parte do Estado perante o mercado; a organização da atividade financeira pública
de forma a não perturbar a atuação livre dos sujeitos económicos (ex.: quando o Estado cobra impostos deve fazê-lo
de forma a deixar os sujeitos económicos na mesma situação em que se encontravam antes dessa mesma cobrança);
predomínio da instituição parlamentar de forma a assegurar que todos os cidadãos controlam o exercício da atividade
económica por parte do Estado – principio legalidade; importância do imposto; equilíbrio orçamental para evitar que o
Estado tenha de recorrer a empréstimos que iriam necessariamente onerar as gerações futuras e desviar dinheiro do
setor privado para o público (regra de ouro das finanças públicas).
Pelo contrário, os regimes económicos mais intervencionistas são caracterizados por uma despesa pública
mais elevada, devida a uma maior intervenção estatal na economia – princípio do mínimo substituído pela regra do
ótimo. A elevação da despesa pública conduz a uma diversificação das receitas do Estado e ao progressivo abandono
do princípio do equilíbrio tão caro para os liberais.
As finanças intervencionistas/funcionais/ativas são, assim, marcadas por uma integração entre economia e
finanças públicas; pela intervenção/ordenação económica por parte do Estado; e pela consequente complexificação
do fenómeno financeiro, que conduz ao necessário avultar da instituição governamental (Governo como único capaz
de dominar os números de um Estado cada vez maior e com crescentes funções).

(B) A atividade financeira baseada numa racionalidade económica, tendo em vista a prossecução da
eficiência no mercado e da justiça na distribuição de bens

Por detrás de muitos gastos públicos encontra-se uma racionalidade económica – parte desta radica no
paradigma tomado com referência na atuação do Estado: o paradigma do Estado de bem-estar – ainda hoje conduz
o Estado a afetar as receitas na prossecução do ótimo social e à procura de soluções para a manutenção de um mercado
eficiente e justo.

 Eficiência (capacidade de realização de modo eficaz e com o mínimo de desperdício; produtividade):

O Estado de bem-estar parte da existência de um mercado de base individualista, em que as empresas, em
princípio, se encontram em concorrência perfeita, pois só assim se consegue uma afetação de recursos ótima em
termos paretianos.
 Desde que se dotem os agentes com os rendimentos adequados (…) através de um processo de transferências
que não provoque desperdícios em termos de bem-estar”; informações perfeitas…
É a busca por eficiência que leva o Estado a atuar no mercado – colmatando as falhas/incapacidades que este
possa apresentar – de forma a promover o aproveitamento ótimo dos recursos produtivos.

 Justiça:
Não se conformando com as distribuições feitas pelo mercado, o Estado pode proceder a uma redistribuição
de rendimentos/correções, de forma a promover uma afetação de recursos socialmente mais justa.
Como subcritérios a nortear a atuação do Estado destacam-se: igualdade; equidade; critérios utilitaristas;
critérios de aproximação legítima.
Mais, “a utilização da política orçamental como meio de manter o emprego elevando, um razoável grau de
estabilidade do nível de preços e uma apropriada taxa de crescimento económico, com subsídios com efeitos no
comercio e balança de pagamentos, a todos estes objetivos damos o nome de função de estabilização” – que se
reconduz à procura de eficiência e justiça no mercado.

(C) A atividade financeira provocada por falhas de intervenção do Estado

Um grande número de despesas publicas acaba por ser influenciado pelos problemas que se manifestam no
exercício do poder.
Ou seja, a despesa publica acaba também por ser determinada por falhas na intervenção do Estado ou falhas
do Governo:
 Falhas de informação;
 Excesso de burocracia;
 Captura das decisões por parte dos lobbies, que defendem interesses privados;
 Oscilação de ciclos leitorais;
 Corrupção
 …

Falhas de mercado e de intervenção do Estado:

Estamos perante tal situação quando a comunidade carece da produção ou fornecimento de um bem –
necessidade – que não é produzido pelo mercado de forma satisfatória. Isto devido: existência de um desequilíbrio
entre a utilidade individual e a utilidade social na produção e utilização de um bem; ou porque se geram
custos/benefícios para a comunidade sem que esta possa imputá-los quem os provoca; ou porque a produção de certos
bens conduz à destruição da concorrência nesse mercado.

Cinco falhas em que o Estado é chamado a dar resposta:

1. Existência de necessidades coletivas que exigem a produção de bens coletivos, também chamados de bens
públicos puros (aponta para a necessidade de intervenção do Estado). Ainda que o Estado não quisesse
proceder à sua produção, dificilmente se furtaria a produzi-los, pois dificilmente eles são fornecidos pelo
mercado.
Características dos bens públicos puros:
(a) São bens de satisfação passiva – a sua apropriação não depende de nenhum esforço por parte do
consumidor;
(b) Não são exclusivos, não sendo possível privar ninguém da sua utilização;
(c) Não são emulativos – não entram em concorrência para conseguir a sua utilização; não é possível excluir
ninguém da sua utilização.
Exemplos: farol, defesa nacional, justiça.
Em circunstâncias normais não são produzidos no mercado, e quando o são, são insuficientes em relação às
necessidades.
Se esses bens não forem essenciais, a comunidade poderá facilmente prescindir deles. Se forem reputados
essenciais pela comunidade não podem ser deixados de ser produzidos ou fornecidos pelo Estado.
Aos bens a que o Estado é chamado a produzir ou fornecer dá-se o nome de bens coletivos ou bens públicos
puros. O custo de tais bens será financiado pela comunidade, por meio de impostos.

2. Falhas de concorrência ou concorrência imperfeita

Por vezes as empresas deparam-se com monopólios ou oligopólios que dominam o mercado, impedindo ou
dificultando a atividade económica. Estes podem formar-se de duas formas:
 Por haver bens cuja produção se baseia na existência de custos permanentes decrescentes. Uma exceção à lei
das proporções definidas que vale na produção – que diz que existe um ponto ótimo da produção de fatores
 produtivos em que o custo de produção por unidade é o mais baixo possível. Até ao ponto ótimo os custos são
sempre decrescentes, até atingir o estádio dos custos crescentes. Quando os custos são decrescentes, as
empresas maiores conseguem sempre fornecer bens a um custo inferior ao das demais empresas – gerando um
monopólio ou oligopólio (ex.: instalação de rede elétrica, sistemas de água, luz, gás). São os designados
monopólios naturais.
 Surgimento de monopólios ou oligopólios por determinação do Governo (ex.: produção de fósforos e
enxofre). Designa-se de monopólios artificiais.
A existência de monopólio ou oligopólio gera o fenómeno conhecido por renda do monopolista – sobrelucro
das empresas. Com efeito, a vantagem de uma ou mais empresas reflete-se necessariamente num aumento de preços:
os preços tendem a situar-se acima do nível normal do preço em concorrência. Existe um limite natural – a
elasticidade da procura: mercando funciona, mas o preço é mais elevado que o custo médio; gerando um consumo
menor. Nesta falha, o Estado pode atuar através: chamar a si a atividade; reduzir a renda monopolista através de um
abaixamento administrativo dos preços; intervir como regulador de mercado. Em Portugal existe a Autoridade para a
Concorrência.

3. Verificação de exterioridade/externalidades positivas e negativas

Correspondem aos efeitos externos dos comportamentos económicos. Positivas ou negativas consoante
provoque, ou não, benefícios a terceiros ou gira custos. A maior parte das externalidades é regulada pelo bom senso
dos sujeitos económicos – relações de vizinhança.
Há bens que provocam benefícios a outros sujeitos económicos sem que os seus fornecedores possa, pelos
mecanismos normais de mercado, receber uma recompensa: construção de escola, estrada, hospital, esgotos
(positivas). Há também bens que provocam prejuízo a ouros sem que se possa impor recompensa – negativas –
lixeiras, ruídos excessivos, despejos nos rios, poluição – é imposto um custo social.
Generalidades positivas: geram um défice no fornecimento de bens, pois é muito difícil impor um
pagamento relativamente à utilidade social causada pelo fornecimento desses bens.
Generalidades negativas: geram uma proliferação das atividades que as causa, uma vez que é difícil a
imposição de uma compensação a quem beneficia dessas atividades.
Estado pode suprimir as falhas através: socialização da exterioridade, promovendo, por exemplo, o
pagamento de taxa de esgotos, o pagamento de taxas aos poluidores, fornecimento publico e gratuito de caixotes do
lixo e a recolha municipal do lixo domestico; estabelecimento de regras no sentido da sua resolução: assegurar a sua
efetivação através do acesso à justiça; recorrer à tributação ao impositor do custo externo (impostos sobre a poluição,
ruído – poluidor-pagador; financiamento de certas atividades (escolas, hospitais).

4. A assimetria de informação -da oferta e da procura

Este fenómeno poderá gerar desequilíbrios entre a oferta e a procura. Ex.: venda de medicamentos ou
alimentos, cuja falta de informação pode gerar desconfiança por parte dos consumidores.
Estado pode intervir impondo fornecimento de mais informação, criado serviços de certificação de qualidade
ou mesmo assumindo alguns serviços de informação.

5. Incompletude dos mercados

Nem sempre o mercado provê todas as necessidades sentidas pelos consumidores.
Esta incompletude pode surgir:
 Em situações de incerteza e de risco – embora próprios, há situações em que estes riscos são tao elevados que
o mercado só aceitará cobri-los com custos desproporcionados em relação ao risco corrido. A incapacidade de
mercado surge quando os iscos que se entendem que devem ser assegurados apenas o são no mercado a preços
muito elevados ou não o são, pura e simplesmente, pelas condições gravosas a que estariam sujeitos. Os
Estados podem assumir, por exemplo, funções de segurador (ex.: segurança social – compensação por
invalidez, doença, velhice).
 Oferta e procura só se encontram quando existe um trabalho de coordenação dos mesmo. Ex.: café não se
vendia sem açúcar – produtor corre o risco de o seu bem se um total fracasso em face da ausência do produto
complementar. Estado é chamado a intervir de forma a promover a cooperação entre os produtores de bens
complementares.

Intervenção do Estado: quem sustenta um paradigma de finanças funcionais.

Não intervenção do Estado: quem defende um paradigma de finanças mais neutras.

Por que razão o Estado intervém?

 Perspetiva de interesse geral;

 Perspetiva temporal limitada e uma capacidade de risco superior à dos outros grupos/associações contratuais;
  Dispõe de poder de autoridade para impor regras de utilização de bens e o seu financiamento;
 Tem uma dimensão que lhe possibilita empreender esforços, que não está ao alcance de instituições e pessoas
privadas;
 Só a sua intervenção permite realizar o bem-estar social em termos que todos achem desejáveis.

Não só por falhas de mercado, a atividade financeira do Estado também se prende com uma certa conceção de
justiça social, promovendo uma redistribuição de rendimentos, de forma a promover uma afetação de recursos
socialmente mais justa.

Sintetizando as principais funções do Estado, Musgrave destaca três:

 Alocação: provimento das necessidades públicas. Satisfação das necessidades sentidas pela comunidade, por
exemplo, resolver os problemas resultantes das falhas de mercado. Traçar as fronteiras da função da alocação
dependerá do lugar que confiramos ao princípio da subsidiariedade nas relações Estado/mercado. Se
entendermos que a subsidiariedade é recebida como princípio constitucional, ficará mais fácil entender que o
Estado só deveria intervir na esfera económica em caso de défice da iniciativa privada e ou de falhas de
mercada. Ao invés, o raio de atuação tenderá a crescer.
 Estabilização: despesa pública utilizada como meio para o aumento da propensão ao consumo de forma
contra cíclica, ajudando à saída da crise, numa situação de depressão económica. “A utilização da política
orçamental como meio de manter o emprego elevando, um razoável grau de estabilidade do nível de preços e
uma apropriada taxa de crescimento económico, com subsídios com efeitos no comercio e balança de
pagamentos, a todos estes objetivos damos o nome de função de estabilização” – que se reconduz à procura
de eficiência e justiça no mercado.
 Redistribuição: promoção pública de transferência de rendimento de uns grupos para outros – valores de
justiça; decisões assumidas segundo o processo democrático.

Texto 5 – TEIXEIRA RIBEIRO

Atividade Financeira

a) Necessidades coletivas
Quem diz finanças, diz meios ou instrumentos financeiros que são o dinheiro e os créditos.
O objeto das finanças é o estudo da aquisição e utilização de meios financeiros pelas coletividades públicas, dotadas
de supremacia ou poder: o Estado, as autarquias locais (ex.: municípios) e as entidades paraestaduais (ex.: Ordem dos
Advogados). Sobressai, contudo, o Estado, onde nos debruçamos sobretudo.
O Estado tem as suas finanças porque precisa de fazer despesa com a produção de bens – aptos para a
satisfação de necessidades. As necessidades que o Estado satisfaz não são necessidades dele próprio, pois não é um
indivíduo, mas uma coletividade de indivíduos – são, portanto, necessidades dos indivíduos sujeitas pela pessoa
coletiva Estado.
Porém, só algumas são satisfeitas pelo Estado, através da atividade financeira, uma vez que a maior parte
delas são satisfeitas pelos indivíduos, através da atividade económico-privada (através de bens que produzem ou
obtêm por troca).

Assim, observa-se que há necessidades satisfeitas pelos indivíduos, e outras pelo Estado. Isto porque:
 Há bens cujo custo de produção tem de ser coberto pelo Estado – muitos que satisfazem necessidades
coletivas;

Há bens que são precisos procurar (alimentação) e outros que basta existirem (exército para a defesa do país)
As primeiras necessidades são as designadas necessidades de satisfação ativa. As se segundo tipo – porque
se satisfazem pela mera existência os bens, não exigindo para a sua satisfação qualquer atividade do consumidor – são
necessidades de satisfação passiva (os indivíduos sentem-se seguros só por saber da existência do exército).

(i) Se a necessidade é de satisfação ativa, o produtor dos bens pode exigir um preço pela utilização deles –
princípio da exclusão: preço exclui os que não podem ou não querem pagá-los.
(ii) Se a necessidade é de satisfação passiva, o produtor dos bens já não pode exigir pela utilização deles
preço nenhum. Ex.: criação do serviço de exército.
Quem cobre então as despesas com a produção dos bens que satisfazem as necessidades de satisfação
passiva? Na generalidade dos casos, os que utilizam passivamente os bens só coagidos contribuem para as
 respetivas despesas. Coagir apenas é dado a um ente munido de poder de império, sendo que apenas o
Estado e as restantes coletividades públicas o possuem. Logo, o Estado pode obrigar os cidadãos a custear
as despesas que a produção daqueles bens acarreta. Algumas vezes esses bens só podem ser produzidos
pelo Estado, pois só este dispõe dos respetivos elementos de produção – ex.: redistribuição de rendimento.
Se se entende que o rendimento do país, depois de distribuído, através do mercado, em salários, juros,
rendas e lucros, deve ser redistribuído, de modo a tirar parte do rendimento aos que se julga terem de
mais, para o transferir aos que se julga terem de menos evidentemente que só o Estado pode forçar os
primeiros a cederem parte do que possuem.
Porem, a maior parte das vezes, os particulares dispõem de elementos requeridos para a produção dos
bens que satisfazem necessidades de satisfação passivas, podendo, assim, os bens, ser produzidos tanto
pelo Estado como por uma empresa privada, à qual o Estado pague um preço remunerador.
Sendo o bem inexcluível, há indivisibilidade do consumo e, portanto, irrivalidade – deste modo, a
utilização do bem por A não impede ou prejudica a sua utilização por B.
Contudo, há bens cujo consumo é irrival, sendo, no entanto excluível. Ex.: sala de cinema – todos os
espectadores podem consumir em simultâneo a exibição do filme; o consumo é irrival, mas para tanto
tiveram de pagar o bilhete de entrada – o consumo é excluível.

As necessidades individuais, satisfeitas, em regra, pela própria pessoa, são aquelas que consideram o indivíduo
isoladamente. Exemplos: alimentação, vestuário, transporte e habitação. Em caráter excecional, o Estado ou Poder
Público pode assumir as responsabilidades pelo atendimento das necessidades individuais básicas de certo conjunto de
pessoas. Observe que a Constituição qualifica como direito fundamental social a assistência aos desamparados e
estabelece que a assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à
seguridade social, e tem por objetivos: a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; b)
o amparo às crianças e adolescentes carentes; c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; d) a habilitação e
reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária e e) a garantia de
um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir
meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

As necessidades coletivas são aquelas de um conjunto definido de pessoas (classes, categorias, coletivos). Exemplos:
uma ponte que liga duas regiões, urbanização de determinada região.

 Há bens que, para serem produzidos nas condições julgadas convenientes, também tem o Estado de
cobrir o seu custo, no todo ou em parte. São alguns dos bens que satisfazem ao mesmo tempo necessidades
coletivas e necessidades individuais (logo de satisfação ativa, podendo exigir-se um preço pelo seu consumo).

Ex.: serviço de instrução – necessidade de que haja ensino vs. necessidade dos que frequentam as escolas.

Apesar de as necessidades individuais serem de satisfação ativa, podendo exigir-se um preço pelo seu
consumo, há casos em que é necessidade coletiva a satisfação gratuita das necessidades individuais – ex.: ensino
básico; ou em que é necessidade coletiva a satisfação das necessidades individuais a preço inferior ao custo dos
bens – ex.: ensinos secundário e superior. Nestes casos, é claro que as despesas têm se der cobertas com outros
recursos, quase coativamente obtidos. Daí que o Estado intervenha para assegurar o fornecimento de tas bens aos
cidadãos.
Pode o Estado produzi-los ou encarregar da sua produção empresas privadas – ex.: Estado pode produzir o
serviço do ensino secundário ou conceder subsídios a escolas particulares para que o produzam nas condições
convenientes de qualidade e preço.
Há ainda casos em que a necessidade coletiva a satisfação das necessidades individuais a preço igual ao
custo, ou a preço superior ao custo, mas inferior ao que viria a estabelecer-se no mercado se a oferta
pertencesse a empresas privadas – ex.: serviços postais.
Como a satisfação das necessidades coletivas exige a renuncia a todo ou a parte do lucro, e as empresas
privadas não se compadecem com tal renuncia, o Estado tem de intervir, e tomando a seu cargo, geralmente, a
produção de bens.
Só os bens, que satisfazem simultaneamente necessidades coletivas e individuais, cuja oferta pelas empresas
privadas é considerada conveniente é que não suscitam a intervenção do Estado – ex.: pão.

Conclui-se que a passividade no consumo leva o Estado a produzir três categorias de bens:
a) Bens que só satisfazem necessidades coletivas;
 b) Bens que satisfazem, além de necessidades coletivas, necessidades individuais gratuitamente ou a preço
inferior ao custo;
c) Bens que satisfazem, alem de necessidades coletivas, necessidades individuais a prelo igual ao custo, ou
superior ao custo, mas inferior ao que no mercado de estabeleceria caso a oferta coubesse às empresas
privadas.

Os bens produzidos pelo Estado e que satisfazem necessidades coletivas são sempre bens públicos, embora
muitos deles satisfaçam necessidades de satisfação ativa.

Bens públicos: limitam-se a satisfazer necessidades coletivas – ex.: serviço de profilaxia.

Bens semipúblicos: satisfazem as duas ordens de necessidades – ex.: administração da justiça.

Quem decide sobre a existência de necessidades coletivas e sobre a conveniência é o Estado – decisão
de caráter eminentemente político obedecendo a critérios variáveis de época para época, consoante a força relativa dos
grupos e classes sociais.

Resumidamente:
O Estado pretende que sejam satisfeitas determinadas necessidades coletivas, para tanto propõe-se produzir
bens; mas a produção de bens implica despesas; o Estado precisa, portanto, de obter receitas para cobrir essas
despesas, isto é, precisa de dinheiro, de meios de financiamento.

b) Meios de financiamento do Estado – o caso das receitas cobradas na produção de bens públicos – para
fazer face às suas despesas na produção de bens

 Os preços dos próprios bens que o Estado produz, oferece e vende.

- Estado tem património de direito privado (terras, fábricas…), daí resultando rendimentos líquidos (lucros e
juros) que podem ser destinados à cobertura das despesas com a satisfação das necessidades coletivas;
- Produz bens semipúblicos e muitas vezes cobra preços pela sua utilização individual;
 Os empréstimos – compreendida aqui neles a criação da moeda, tanto sob a forma de emissão de notas como
de aberturas de crédito junto dos bancos. Esta pode proceder ao contraimento de empréstimos. Se o Estado
recorrer acidentalmente ao crédito tem de lançar meio de outro meio de financiamento para pagar não só os
juros dos empréstimos contraídos, como o próprio capital desses empréstimos.
 Os impostos – principal meio de financiamento. Prestações impostas pelo Estado aos cidadãos, exigindo-lhes
unilateralmente sem dar especificamente nada em troca.

Há receitas que o Estado recebe em virtude de negócios jurídicos:

 Receitas voluntárias – manifestação da vontade de as criar; recitas patrimoniais; empréstimos;
 Receitas coativas – têm origem na ocorrência de determinados factos; taxas; impostos;

Fixação do montante:
 Por via de negócio – negocialmente estabelecido; receita voluntária;
 Por via de autoridade/por força da lei; receita coativa.

O montante tem importância em matéria de preços:

 Preços negocialmente estabelecidos – receitas patrimoniais – resultantes da exploração de bens do
património privado e da utilização individualizada. Ex.: venda de lenhas e árvores.
 Preços autoritariamente estabelecidos – taxas – Estado recebe pela prestação de outros serviços ou bens
semipúblicos. Ex.: pagamento de propinas pelos alunos.
 Importâncias que o Estado preleva sem das especificamente nada em troca – impostos.
 Somas que o Estado obtém através do crédito – empréstimos.

Por vezes os Estados não cobram receitas para obter meios de financiamento, mas para alcançar outros
fins, como, por exemplo, proteger indústrias, ou para impedir a inflação. Cobre-as para através da própria cobrança
satisfazer necessidades coletivas, produzir bens públicos – o bem da defesa da indústria e o bem estabilidade
económica.
 Há receitas percebidas para satisfazer necessidades coletivas que não são meios de financiamento:
 Direitos alfandegários – embora não arrecade com o fim de cobrir despesas, a isso as destina logo. Embora
os tenha percebido com fins protetores, emprega-os diretamente na produção de bens públicos.

Em suma: as próprias receitas cobradas na produção de bens públicos são ou acabam por ser meios de financiamento
– podemos definir atividade financeira a atividade do Estado proposta à satisfação de necessidades coletivas e
concretizada em receitas e em despesas.

Finanças Públicas e Finanças Privadas

a) O Estado dispõe de impostos

A empresa privada produz bens, faz despesas, tem de financiar essas despesas… E quais os sues meios de
financiamento? Pode utilizar o dinheiro dos sócios, empréstimos, mas, em verdadeira análise são os preços recebidos
em troca dos bens que produz.
A situação do Estado é similar, contudo, este – Estado - cobra a maior parte das suas despesas com um meio
que só ele dispõe: a receita dos impostos – meio de financiamento próprio do Estado.
Na raiz dos meios de financiamento da empresa privada está sempre uma relação de troca – preços como
contraprestação.
O financiamento do Estado também se realiza com receitas obtidas por atos de troca, mas a maior parte
provém da cobrança de impostos.

b) Nas finanças do Estado não são as receitas que determinam as despesas

Uma empresa privada precisa de reconstituir, através da venda dos produtos e serviços, o valor dos capitais
fixos e circulantes utilizados na produção. Daí que tenha de pautar as suas despesas pelas receitas que possa obter.
Já o Estado pode lançar impostos, obrigando os cidadãos a entregar-lhe, sem contrapartidas, parcelas do seu
rendimento ou capital. “Ele” pode cobrar receitas na medida das despesas que se propõe realizar.
Costuma dizer-se que: Nas finanças privadas o montante das despesas é em função das receitas. Nas finanças
públicas o montante das receitas é função das despesas – despesas determinam as receitas.
No entanto, não é bem assim relativamente às finanças publicas. À medida que o Estado aumenta os impostos,
vai também aumentando a resistência dos contribuintes e não só dos contribuintes dos grupos ou classes sociais
dominadas, como de contribuintes, em número cada vez maior, dos grupos ou classes sociais mais dominantes. A
resistência de uns, a certa altura, torna-se tao forte que o Estado tem de a acatar, deixando de prosseguir no
agravamento dos impostos.
Quer dizer: mesmo admitindo que o Estado se desinteressasse do efeito das suas receitas e despesas, as despesas só
poderiam determinas as receitas dentro dos limites que põe ao aumento dos impostos a resistência vitoriosa dos
contribuintes. Hoje, no fundo, o Estado determina as receitas e as despesas em ordem aos fins que pretende atingir.

c) O Estado propõe-se satisfazer necessidades

A empresa produz bens; faz despesas; vende-os depois; e como os vende realiza receitas – procura trabalhar
no mínimo custo e transacionar as mercadorias pelo máximo preço; propõe-se a obter lucros.
O Estado também produz bens; faz despesas e tenta reduzir ao mínimo as suas despesas. Mas o Estado ou não
vende os bens que produz – caso dos bens públicos, que apenas satisfazem as necessidades coletivas – ou vende a um
preço que não é estabelecido com a mira do lucro, e sim com a da satisfação das necessidades individuais julgada
conveniente – bens semipúblicos.

Ciência das Finanças e Direito Financeiro

a) Finanças positivas e Finanças normativas

A ciência das finanças estuda a atividade financeira – atividade do Estado que se exprime em receitas e
despesas. Contudo, estes dois elementos têm, evidentemente, que estar submetidos a alguma finalidade. O estudo das
Finanças desdobra-se, assim, na ação desenvolvida pelo Estado para a satisfação de necessidades coletivas e no estudo
do que convém ser, da ação mais adequada para a satisfação das necessidades.
 Sob o primeiro aspeto – o estudo do que é -, trata-se de Finanças positivas, explicando o comportamento do
Estado. Sob o segundo aspeto – o estudo do que convém ser – trata-se de Finanças normativas, que enunciam as
regras, normas, a que o Estado deve subordinar-se para o melhor cumprimento dos fins. Essas regras e normas
constituem a Política financeira.

b) Política financeira: finanças neutras e finanças intervencionistas – as fianças funcionais

Escola liberal: economia privada assegurava o máximo de produção e a reta distribuição do rendimento; o
Estado não devia cobrar receitas e pagar despesas com o fim de alterar a procura dos produtos e dos elementos
produtivos pelos particulares, nem de corrigir a distribuição de rendimentos que tal resultava.

Finanças neutras: aquelas que não modificam as posições relativas dos particulares, e que, portanto, tiram a
cada indivíduo através da cobrança de impostos, tanta utilidade quanta a que lhe restituem através da prestação de
bens públicos. Crítica: Nem sempre há equilíbrio entre a utilidade que perde e a utilidade que ganha cada contribuinte.

Finanças intervencionistas: finanças que pretendem modificar as condições da economia privada. Crescente
alargamento da ação do Estado; aumento progressivo das receitas e despesas públicas; Estado passou a intervir
frequentemente na vida económica com os seus instrumentos financeiros.

Atualmente o Estado visa três principais finalidades/objetivos capitais:

 Redistribuição do rendimento – transferência dos ricos para os pobres, serviços que os pobres beneficiam;
 Estabilidade económica – estabilidade do emprego e do nível dos preços a curto prazo; que o ritmo do
rendimento nacional ou o ritmo do seu aumento não sofra grandes quebras;
 Desenvolvimento económico – aumento do rendimento potencial a longo prazo, de modo a aumentar o mais
que possível o rendimento por habitante, a capitação do rendimento. Para isso, torna-se muitas vezes
necessário que o Estado atue sobre as estruturas económicas.
Como são objetivos cujo conseguimento mobiliza todas as espécies de instrumentos financeiros hoje fala-se
frequentemente, em vez de finanças intervencionista, em finanças funcionais – traduzindo a ideia de que a escolha
desses instrumentos, das receitas e despesas públicas, deve basear-se na maneira como cada uma delas funciona, nos
efeitos que exerce sobre a economia nacional.
Naturalmente que o Estado diz-se propor a tais finalidades em ordem ao bem-estar, ao aumento do bem-estar
social, mas nem sempre se mostram compatíveis: ex.: uma taxa elevada de desenvolvimento económico, exigindo a
redução do desemprego ao mínimo, dificilmente se coadunará co a estabilidade dos preços, desde logo porque os
monopólios existentes nos mercados dos elementos produtivos usarão do seu poder contratual para forçar a alta dos
preços das matérias-primas e dos salários, provocando a inflação-custo. Bem como uma larga redistribuição dos
rendimentos ode prejudicar o desenvolvimento económico, dado que os rendimentos passam dos ricos para os pobres,
que os vão certamente consumir – traduzindo-se numa redução de investimento.
Em casos de incompatibilidade de objetivos, a estrutura Estado deve decidir qual vale mais. Os factos
mostram que se opta geralmente pelo desenvolvimento económico – talvez por considerar que é capaz de oferecer
vantagens, embora díspares, a todos os grupos sociais, enquanto a estabilidade e a redistribuição têm de cingir-se a
servir interesses de apenas alguns grupos.

c) Direito Financeiro, Direito Tributário e Direito Fiscal

Direito Financeiro: normas que regulam a obtenção, gestão e o dispêndio dos meios financeiros públicos.

Direito Tributário: conjunto de normas relativas à obtenção de receita coativas cujo montante é autoritariamente
estabelecido pelo Estado. Regula, portanto, a aquisição de taxas e de impostos. Em suma: é o segmento do direito
financeiro que define como serão cobrados dos cidadãos (contribuintes) os tributos e outras obrigações a ele
relacionadas, para gerar receita para o Estado (fisco).

Direito Fiscal: conjunto de normas que respeitam à incidência, lançamento e cobrança dos impostos.