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PROGRAMA Módulo 2:

Atenção Primária
DE EDUCAÇÃO
à Saúde, Estratégia
PERMANENTE de Saúde
EM SAÚDE da Família
DA FAMÍLIA e Territorialização

UNIDADE 4
A Territorialização
na Atenção
Primária à Saúde

Tiago Rocha Pinto


Aula 1: O processo de Territorialização

Agora que você já compreendeu o conceito de território, iremos percorrer os seus elemen-
tos que compõem o processo de territorialização e estudaremos sua importância para o
planejamento, operacionalização e avaliação das ações em saúde no âmbito da Estratégia
de Saúde da Família.

O processo de territorialização pode ser entendido como um movimento historicamen-


te determinado pela expansão do modo de produção capitalista e seus aspectos culturais,
caracterizado como um dos produtos socioespaciais das contradições sociais sob a tríade
economia, política e cultura, que determina as diferentes territorialidades no tempo e no
espaço. Por isso, Saquet (2003) enfatiza que a perda ou a constituição dos territórios nasce
no interior da própria territorialização e do próprio território, que se encontra em perma-
nente movimento de construção, desconstrução e reconstrução.

O processo de territorialização também pode ser definido por outras perspectivas, dentre as
quais destaca-se como: reconhecimento e esquadrinhamento do território segundo a lógica
das relações entre condições de vida, ambiente e acesso às ações e aos serviços de saúde;
estratégia dos indivíduos ou do grupo social para influenciar ou controlar pessoas, recursos,
fenômenos e relações, delimitando e efetivando o controle sobre uma área e que resulta
das relações políticas, econômicas e culturais, estando intimamente ligado com o contexto.

Como parte integrante e indissociável do processo de territorialização repousam outros aspec-


tos, como a construção da integralidade do cuidado, da humanização e da qualidade na atenção
e na gestão em saúde. Tais preceitos que envolvem o sistema e os serviços de saúde não se
limitam à dimensão técnico-científica do diagnóstico e da terapêutica ou do trabalho em saúde,
mas se ampliam à reorientação de saberes e práticas no campo da saúde em condições de des-
territorializar os atuais saberes hegemônicos e as práticas vigentes (CECCIM, 2005b).

A territorialização pode expressar também a pactuação no que tange à delimitação de uni-


dades fundamentais de referência, em que devem se estruturar as funções relacionadas ao
conjunto da atenção à saúde. Envolve a organização e a gestão do sistema, a alocação de
recursos e a articulação das bases de oferta de serviços por meio de fluxos de referência
intermunicipais. Como processo de delineamento de arranjos espaciais, da interação de ato-
res, organizações e recursos, resulta de um movimento que estabelece as linhas e os vínculos
de estruturação do campo relacional subjacente à dinâmica da realidade sanitária do SUS no
nível local, tais como preconizados no Pacto de Gestão do SUS (FLEURY; OUVERNEY, 2007).

A territorialização quando compreendida em sua forma ampla pode circunscrever elemen-


tos que vão desde o processo de habitar e vivenciar um território; uma técnica e um método
de obtenção e análise de informações sobre as condições de vida e saúde de populações;
um instrumento para se entender os contextos de uso do território em todos os níveis das
atividades humanas, situando-o como uma categoria de análise social (SOUZA, 2004).
Atenção Primária à Saúde, Estratégia de Saúde da Família e Territorialização
A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 2
Os preceitos que guiam a territorialização podem ser vislumbra-
dos a partir dos ideários que balizam o planejamento Estratégico
Situacional (PES), e juntos, constituem-se como suporte teórico e
prático da Vigilância em Saúde. O PES, proposto por Carlos Matus,
coloca-se no campo da saúde como possibilidade de subsidiar uma
prática concreta em qualquer dimensão da realidade social e histórica.
Contempla a formulação de políticas, o pensar e o agir estratégicos
e a programação dentro de um esquema teórico-metodológico de
planificação situacional para o desenvolvimento dos Sistemas Locais
de Saúde. Tem por base a teoria da produção social, na qual a reali-
dade é indivisível, e tudo o que existe em sociedade é produzido pelo
homem. A análise social do território deve contribuir para construir
identidades; revelar subjetividades; coletar informações; identificar
problemas, necessidades e positividades dos lugares; tomar decisão
e definir estratégias de ação nas múltiplas dimensões do processo de
saúde-doença-cuidado. Os diagnósticos de condições de vida e situação
de saúde devem relacionar-se tecnicamente ao trinômio estratégico
“informação-decisão-ação” (TEIXEIRA; PAIM; LILLASBOAS, 1998).

Apesar de todas as críticas que ainda residem nos campos da saúde coletiva e da geografia
quanto à apropriação tecnicista e reducionista no âmbito da saúde, a proposta da territoriali-
zação coloca-se como estratégia central para a consolidação do SUS, seja para a reorganização
do processo de trabalho em saúde, seja para a própria reconfiguração do modelo de atenção.

Como método e expressão geográfica de intencionalidades humanas, permite a gestores,


instituições, profissionais e usuários do SUS compreender a dinâmica espacial dos lugares
e de populações, os múltiplos fluxos que desenham as relações nos territórios e as paisa-
gens que compõem o espaço da vida cotidiana. Além disso, podem revelar como os sujeitos
(individual e coletivo) produzem e reproduzem socialmente suas condições de existência,
revelando as desigualdades sociais e as iniquidades em saúde.

Nesse intuito, o Ministério da Saúde salientou em sua última publicação da PNAB, um tópico
específico para tratar das funções da atenção primária nas redes de saúde do SUS (BRASIL,
2012). O desencadeamento das ações em atenção primária deve começar pela definição do
seu território, mas deve avançar nas fronteiras que separam a saúde, e especificamente a
atenção primária, de outros setores da sociedade e da administração pública.

Faria (2011) e Faria e Bortolozzi (2012) apresentam-nos ainda um posicionamento teórico e


prático em relação aos sentidos atribuídos ao processo de territorialização. Uma primeira
análise recai sobre o reconhecimento dos usos dos territórios e sobre a identificação dos
seus perfis. Portanto, o território é o ponto de partida, não os critérios a ser usados para
definir limites. O segundo é a adequação dos serviços de saúde aos territórios reconhecidos
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A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 3
pelos seus usos, o que exige a oferta de serviços adequados às necessidades de cada fração
do território. Dessa forma, os serviços são organizados para atender as especificidades dos
territórios e devem se ajustar a eles e não o contrário.

Em conformidade com os princípios da atenção básica previstos no Programa Nacional de


Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ) e na Política Nacional de
Atenção Básica (PNAB), ao completar a etapa de contratualização no sistema de adesão ao
PMAQ, os municípios e as equipes assumem compromissos voltados para a melhoria do
acesso e da qualidade no âmbito da atenção básica, entre os quais o processo de territoria-
lização adquire importância fundamental.

De acordo com as orientações do PMAQ:

O processo de territorialização consiste em uma etapa fundamental


de apropriação/conhecimento do território pelas equipes de traba-
lhadores da atenção básica, em que ocorre a cartografia do território
a partir de diferentes mapas (físico, socioeconômico, sanitário, demo-
gráfico, rede social etc.). Por meio da territorialização, amplia-se a
possibilidade de reconhecimento das condições de vida e da situação
de saúde da população de uma área de abrangência, bem como dos
riscos coletivos e das potencialidades dos territórios.

A dimensão da responsabilidade sanitária diz respeito ao papel que as equipes devem assu-
mir em seu território de atuação (adstrição), considerando questões ambientais, epidemio-
lógicas, culturais e socioeconômicas, contribuindo, por meio de ações em saúde, para a
diminuição de riscos e vulnerabilidades.

Entre as dimensões que compõem o processo de territorialização, um primeiro passo a ser


considerado é a necessidade de obter um maior número possível de informações que irão
fornecer mais compreensão sobre particularidades, demandas e necessidades das pessoas
e do lugar que ali residem e que orientarão a organização e a operacionalização das ativida-
des assistenciais das equipes de saúde direcionadas a essa realidade.

Para tanto, pode-se estabelecer que existem dois tipos de fontes de informações possí-
veis, as quais podem ser denominadas de primárias e secundárias. Entre os elementos que
configuram esse rol de dados encontram-se: observação; entrevistas; informantes-chave,
prontuários; relatórios; mapas; sistemas de informação, entre outras.

Para um efetivo conhecimento e apreensão do território nas múltiplas dimensões que o


constituem faz-se necessário o reconhecimento de uma série de aspectos por meio do
diagnóstico local. Para tanto, são destacados a seguir alguns dos principais elementos que
podem orientar esse processo que, em última instância, irão oferecer informações funda-
mentais para planejamento, desenvolvimento e avaliação das ações de saúde concatenadas
as idiossincrasias de um determinado território.
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Idade /Gênero/ migração/ tipos de famílias.
Perfil demográfico Tipo de famílias: nuclear; monoparental; ampliada;
agregados; unipessoal/ domicílios

Morbidade (prevalência, incidência fatores de risco/


Perfil epidemiológico incapacidades)

Mortalidade (faixas etárias acometidas/ letalidade/ causas)

Moradia/ hábitos/ costumes/ estilo de vida /atividades


econômicas/ renda / escolaridade/ crenças religiosas/
Perfil socioeconômico
meios de comunicação/ transporte /lazer/ participação
social

Saneamento básico/ áreas de risco (agua contaminada


Perfil ambiental esgoto a céu aberto/ foco de vetores / poluição/
radioatividade / agrotóxico

-Coletadas no cadastramento domiciliar

-Lideranças comunitárias
Demandas e
necessidades -Observação no Cotidiano de trabalho

-Análise de documentos, entrevistas, conselho de saúde,


pesquisas etc.

Limites geográficos/ barreiras/ ligação entre bairros/


Aspectos físicos acesso/ coleta de lixo/ arborização/ pavimentação/
e geográficos transporte público/ rede telefônica e elétrica/ esgoto
tratado e suprimento de água/ elementos poluidores

Creches/ escolas/ associação de moradores/ centro


Aspectos de
comunitário/ Ongs/ CRAS/ CAPS/ grupos organizados/
organização social e de
clubes recreativos/ paróquias/ entidades beneficentes/
acesso a equipamentos
asilos/ ILPS/ casas de repouso/ casas de apoio, sindicatos,
e serviços
entre outros.

Hortas/ feiras/ comércio/ táxi/ correio/ religiões


animais errantes/ equipamentos sociais/tipos de
Reconhecimento construção/ terrenos baldios/ praças/ vias para
pedestres/pontes/tráfico; prostituição; desmonte
de carros/ imóveis desocupados

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A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 5
Quantidade/ sexo/ idade /faixa escolaridade/ evasão escolar
/trabalho infantil/ ocupação dominante/ desemprego/
Microárea
egressos penitenciaria / residências – quantidade número
por cômodo/ padrão de renda familiar.

Segurança nas ruas

Acidentes de trânsito

Utilização de recursos

Quadro 1 – Diagnóstico local.

Caccia-Bava, MCGG; TEIXEIRA, R.A; PEREIRA, M.J.B. A arena política da territorialidade, 2007.

GADELHA, Carlos Augusto Grabois et al . Saúde e territorialização na perspectiva


do desenvolvimento. Ciênc. saúde coletiva, Rio de Janeiro , v. 16, n. 6, p. 3003-3016, June 2011

GONDIM, G.M; MONKEN, M. Territorialização em saúde. Rio de Janeiro.


Escola Politécnica Joaquim Venâncio, Fundação Osvaldo Cruz,p. 1-6.

Embora não exista uma apreensão conceitual única acerca das vulnerabilidades sociais, torna-
-se fundamental compreendermos algumas das noções que versam sobre essa temática. Entre
os vários enfoques dados ao termo vulnerabilidade social, observa-se um razoável consenso
em torno de uma questão fundamental: a qualidade do termo deve-se a sua capacidade de:

captar situações intermediárias de risco localizadas entre situações extremas


de inclusão e exclusão, dando um sentido dinâmico para o estudo das desi-
gualdades, a partir da identificação de zonas de vulnerabilidades que envolvem
desde os setores que buscam uma melhor posição social, até os setores médios
que lutam para manter seu padrão de inserção e bem estar, ameaçados pela
tendência a precarização do mercado de trabalho (DIEESE, 2007, p. 11).

Entre outras proposições se reconhece que uma pessoa está em vulnerabilidade social
quando ela apresenta sinais de desnutrição, condições precárias de moradia e saneamento,
não possui família, não possui emprego, e esses fatores compõem o risco social, ou seja, são
condições de privação de direitos e de mais exposição a agravos de diversas ordens (BRASIL,
2007). Vulnerabilidade social é um termo geralmente ligado à pobreza, atrelado a pessoas,
famílias que estão à margem da sociedade, que são impossibilitados de partilhar dos bens e
recursos oferecidos pela sociedade, muitas vezes expulsas dos espaços de circulação e com
pouco poder de estabelecer trocas sociais, ampliando as chances de também se tornarem
um risco social (BRASIL, 2007).

Da mesma forma, outra dimensão do processo de territorialização que merece especial atenção
é a apreensão dos determinantes do processo saúde-doença que atravessam as condições de
vida dos indivíduos de uma determinada localidade. De acordo com o Glossário da OMS (1998),
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os determinantes podem ser conceituados como um conjunto de fatores pessoais, sociais, polí-
ticos e ambientais que determinam o estado de saúde dos indivíduos e das populações.

Wilkinson e Marmot (2003) salientam que entre os fatores que merecem ser considerados na
determinação da saúde estão: nível socioeconômico; estresse e as suas circunstâncias; os pri-
meiros anos de vida e educação; exclusão social; trabalho, exigências, meio; desemprego; apoio
social; adição: drogas, álcool, tabaco; alimentos e transporte saudável. O Informe Lalonde (1974),
por sua vez, compreende os determinantes da saúde representado em 4 eixos principais. Veja
o Infográfico 1 no AVASUS.

Infográfico 1

Saiba mais aqui!

PESSOA, Vanira Matos et al. Sentidos e métodos de territorializa-


ção na atenção primária à saúde. Ciênc. saúde coletiva, Rio de
Janeiro, v. 18, n. 8, p. 2253-2262, aug. 2013.

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Aula 2: A cartografia como ferramenta
de desvelamento do território

A cartografia consiste em uma ferramenta utilizada para o diagnóstico e o planejamento de


atividades de campo. A visualização espacial de informações traz subsídios ao processo de
vigilância e atenção à saúde por meio dos mapeamentos das áreas de riscos e dos serviços
de saúde. Com base em mapas, podem-se sobrepor dados socioambientais e sanitários que
permitam uma melhor focalização de problemas, facilitando assim o planejamento de ações
por parte tanto do poder público quanto da população local (BARCELLOS, 2003).

Figura 1 - Base cartográfica.

Fonte: <http://pt.slideshare.net/Pavel_Jezek/instrumentos-de-gesto-territorial>.
Acesso em: 18 jan. 2017.

No caso da ESF, a estrutura das unidades espaciais do programa, o conteúdo e a organização


dos dados demográficos, epidemiológicos e sociais coletados e analisados pelo programa
revelam a capacidade de refletir sobre seu território de atuação. Nesse contexto, a principal
fonte de informação é a família e todos os demais dados gerados pelos sistemas são agrega-
ções posteriores desse nível mínimo de coleta de dados. Os níveis superiores correspondem
à microárea, área, segmento e município, por meio dos quais os dados podem ser agregados
para a geração de relatórios (BRASIL, 1991b). A microárea é formada por um conjunto de
famílias que se congrega, constituindo a unidade operacional do agente de saúde. A área da
ESF é formada pelo conjunto de microáreas, nem sempre contíguas, onde atua uma equipe
de saúde da família (BRASIL, 1997).
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A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 8
Outra unidade considerada é a área de abrangência da Unidade de Saúde. Apesar de
comumente não ter delimitação precisa, as Unidades de Saúde, em geral, conhecem o
território onde vive a população que atendem. A última unidade é chamada segmento
territorial, considerado um conjunto de áreas contíguas que pode corresponder à delimita-
ção de um Distrito Sanitário ou a uma Zona de informação do IBGE, ou a outro nível.

Delimitação
Lógica de Extensão Objeto de
Território Territoral /
existência territorial Ação
Fronteiras

Município:
subprefeituras;
Caráter político- regiões Técnico –
Distrito Físico –
administrativo – administrativas; administrativo
Sanitário jurídicas
assistencial bairros; assistencial
consórcio de
municípios

Entorno
Abrangência delimitado
Organização
geográfica de pelos fluxos de
básica da
Unidades de trabalhadores Físico –
Área prática de
Saúde - caráter da saúde e da jurídicas
assistência à
administrativo – população; e
demanda;
assistencial pelas barreiras
físicas

Homogeneidade
Contexto de
socioeconômica Áreas com
vulnerabilidade
- ambiental relativa
em saúde Condições de
e sanitária – homogeneidade
Microárea – para a vida e situação
cultural - caráter de condições de
intervenção de saúde
socioeconômico vida e situação
da Vigilância
– cultural – de saúde;
em Saúde
ambiental

Vigilância em
Domicílio;
Família nuclear saúde; hábitos
Moradia Habitação; Físico/jurídicas
ou extensiva sanitários e
Condomínios
cidadania

Quadro 2 – O território das práticas de vigilância em saúde no PSF.

Fonte: <http://www.epsjv.fiocruz.br/pdtsp/index.php?s_livro_id=6&area_id=4&autor_
id=&capitulo_id=22&sub_capitulo_id=59&arquivo=ver_conteudo_2>. Acesso em: 18 jan. 2017.

As diretrizes e recomendações que orientam as divisões territoriais no âmbito da ESF


estão alinhadas com uma lógica centrada na quantidade de população a ser atendida.
A organização do trabalho da ESF, portanto, bem como a estrutura dos dados gerados pelo
programa, baseia-se em uma rede hierárquica em que o nível mais próximo de agregação
de dados é a família. A “territorialização”, segundo esses princípios, é vista como uma etapa
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A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 9
da implantação do PACS e ESF, na qual as equipes devem definir a priori a população a ser
atendida como condição para o financiamento do programa pelo Ministério da Saúde.

Esse processo implica o cadastramento e a adscrição de uma população a ser atendida por
cada agente e ESF. A revisão dos documentos legais sobre a ESF permite que se identifiquem
alguns requisitos importantes para a delimitação das áreas e microáreas:

1. A área deve conter um valor máximo de população de modo a


permitir um atendimento às suas demandas de saúde;

2. O agente deve ser um morador da sua microárea de atuação há


pelo menos dois anos;

3. A área deve delimitar comunidades, preferencialmente aquelas


mais organizadas, que participem do controle social das ações e
dos serviços de saúde em diversos fóruns como as conferências e
os conselhos de saúde;

4. A área deve conter uma população mais ou menos homogênea do


ponto de vista socioeconômico e epidemiológico, caracterizando
“áreas homogêneas de risco”;

5. A área deve conter uma unidade básica de saúde (UBS) que será a
sede da ESF e o local de atendimento da população adscrita.

6. Os limites da área devem considerar barreiras físicas e vias de acesso


e transporte da população às unidades de saúde. Esse conjunto
de requisitos torna a tarefa de definição das áreas um processo
intrincado de administração de interesses por vezes contraditórios.

Segundo esses requisitos, a área deve ser delimitada segundo critérios populacionais, polí-
tico-comunitários, fisiográficos, epidemiológicos e de organização dos serviços, que são de
difícil convergência. Idealmente, a ESF pressupõe uma interação intensa e permanente entre
esses atores, reconhecendo que tais relações também são dinâmicas e conflituosas.

A própria política de adscrição de clientela, preconizada pela ESF pressupõe a inclusão de


parcelas da população e a exclusão de outras. Dessa forma, surge uma tensão entre os
princípios de adscrição e de universalidade e os agentes de saúde têm um papel central na
gestão desses conflitos. Nesse caso, reconhecer a dinâmica social e política das áreas de
abrangência é considerado o primeiro passo para uma mudança na concepção da prática
de trabalho nesses territórios e para a busca de parcerias intersetoriais para a melhoria das
condições de vida e saúde da população.

Atenção Primária à Saúde, Estratégia de Saúde da Família e Territorialização


A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 10
Bitoun (2000) destaca que é possível perceber três tipos de relações de poder que se entre-
laçam no processo de territorialização e que se corporificam na apreensão de três tipos
de território: um território de escuta (na fase de coleta de informações para se atingir a
equidade); um território administrativo (quando são definidas articulações com outros
territórios para garantir o acesso a equipamentos e a instituições que permitam uma dispo-
nibilidade de recursos mais complexos ou complementares); e um território de realizações
(quando é materializada a prestação de serviços no espaço vivido).

Ainda que a ESF centre sua atenção na saúde das famílias, está implícita a necessidade de
atuação sobre o ambiente onde estas vivem, o que depende de captar e manter atualizados
dados demográficos, epidemiológicos, e de condições de vida inclusive ambientais.
Nesse intuito, Quitério e Ianni (2003) reconhecem a necessidade de outras fontes de
informação, geradas por instrumentos que captem a existência de características da
coletividade, tanto variáveis emergentes da interação humana – como as redes sociais, os
valores e as formas de organização – como ambientais, que contextualizam as condições
de vida no espaço geográfico.

Em suma, é possível constatar que ainda prevalece na concepção cartográfica da ESF a


territorialização em sua vertente jurídico-política, sem considerar as outras territorialidades
existentes no momento da definição de áreas e microáreas. As dificuldades em incorpo-
rar a multiterritorialidade na prática de trabalho e nos sistemas de informação (incluindo a
cartografia) ainda prejudicam a intersetorialidade das ações de saúde e se constituem como
grandes desafios a ser superados.

Leia mais sobre o assunto aqui.

RITTER, Fernando; ROSA, Roger dos Santos; FLORES, Rui. Avaliação da


situação de saúde por profissionais da atenção primária em saúde
com base no georreferencimento dos sistemas de informação. Cad.
Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 29, n. 12, p. 2523-2534, dec. 2013 .

Agora que você já conhece sobre a construção do mapa, vamos ilustrar o seu território?

Chegamos ao final da Unidade e temos uma tarefa muito importante para ser finalizada: a
construção de um Mapa Vivo de acordo com as recomendações do Programa de Melhoria
do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica – PMAQ. Para tanto, você deverá construir
um mapa de seu território a partir das informações obtidas no processo de territorializa-
ção. Nesse intuito, espera-se que ele revele o território em suas múltiplas dimensões que o
constituem, com as recomendações e os apontamentos sobre esse processo.
Atenção Primária à Saúde, Estratégia de Saúde da Família e Territorialização
A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 11
É possível que a sua Unidade já possua um Mapa. Nesse caso, verifique se ele possui todos os
componentes considerados necessários para um bom Mapa Vivo e atualize as informações,
se necessário. Convide toda a equipe para colaborar, afinal, o mapa não é apenas uma tarefa
de nosso curso, é indispensável para o adequado processo de trabalho na Saúde da Família.

A seguir, observe as características que o mapa deve apresentar.

1. Cartografia do espaço territorial sob adstrição da respectiva Unidade


de Saúde.

2. As subdivisões da área em microáreas sob responsabilidade dos


Agentes Comunitários de Saúde e suas equipes.

3. Representações gráficas e/ou esquemáticas sobre os elementos


desse território a partir da Unidade de Saúde:

• equipamentos sociais – centro comunitário; associação de morado-


res; polícia, escolas, serviços da assistência social ou outros serviços
intersetoriais, entre outros que possam existir;

• áreas de risco e barreiras geográficas;

• se possível, demarcar aspectos de urbanização e do meio ambiente,


tais como áreas vazias; indústrias; matas; pontes, entre outros.

Além disso, com a ajuda dos agentes de saúde, faça a marcação de grupo de maior risco
e vulnerabilidade no mapa. É importante que também se discuta com a equipe se existe
população descoberta pela Atenção Básica no entorno do território de abrangência da equi-
pe e marque no mapa.

Assim, construa o mapa do seu território e poste no Espaço Interação do AVASUS no forma-
to de imagem e aguarde o feedback do seu Matriciador.

Bom trabalho!

Atenção Primária à Saúde, Estratégia de Saúde da Família e Territorialização


A Territorialização na Atenção Primária à Saúde 12