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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO
ESPLANADA DOS MINISTÉRIOS - BLOCO - K - 8º ANDAR - SALA 826 - CEP: 70040-906 - BRASÍLIA - DF

PARECER n. 01299/2017/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU

NUP: 04905.004496/2007-32
INTERESSADO: WELLINGTON CARLOS CARVALHO
ASSUNTO: IMÓVEL FUNCIONAL

EMENTA:
I - Consulta realizada pela Secretaria do Patrimônio da União acerca da juridicidade da
proposta formulada na Nota Técnica nº 16116/2017-MP de ausência de direito do ex-
permissionário ao ressarcimento por obras realizadas em imóvel funcional.
II - Impossibilidade de utilização das conclusões alcançadas no PARECER n.
00876/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU pelo fato de tal manifestação ter analisado
procedimentos que ainda não entraram em vigor. Viabilidade jurídica de aplicação do
raciocínio empregado no PARECER Nº 0226-5.5/2014/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU.
III - Área técnica competente do órgão patrimonial entendeu que não restou demonstrado
nos autos que se trataram de benfeitorias classificadas como necessárias, ou seja, que
tiveram por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore. Questão de índole técnica
alheia às atribuições desta Consultoria Jurídica. Uma vez atestado tal ponto pela área
técnica competente, não cabe qualquer ressarcimento, já que apenas as benfeitorias
necessárias são passíveis de serem ressarcidas.
IV - Considerações acerca da incidência de prescrição, em razão do grande lapso temporal
entre a realização das obras e a solicitação de ressarcimento.
V - Análise e manifestação individualizada dos pontos especificamente levantados pela
Secretaria do Patrimônio da União.
VI - Pela devolução dos autos à Secretaria do Patrimônio da União.

1. A Secretaria do Patrimônio da União encaminha os autos a esta Consultoria Jurídica para


análise e manifestação acerca da juridicidade da proposta formulada na Nota Técnica nº 16116/2017-MP
de ausência de direito do ex-permissionário ao ressarcimento por obras realizadas em imóvel funcional.
2. Trata-se de solicitação de ressarcimento de despesas no valor de R$ 41.816,26, em razão
de obras realizadas em imóvel funcional situado na SQN 308, Bloco "F", Apt. 406, pelo ex-permissionário
Wellington Carlos Carvalho.
3. Das informações constantes dos autos, verifica-se que as obras foram realizadas sem o
prévio consentimento da Secretaria do Patrimônio da União, sendo que, de acordo com a análise de
cunho técnico realizada pela área técnica competente do órgão patrimonial, não restou devidamente
comprovado que se tratavam de obras necessárias e emergenciais. In verbis:
"39. Em especial, questiona-se a solicitação de ressarcimento pelos motivos listados a
seguir:
1. Ausência de autorização da SPU para realizar modificações estruturais no imóvel,
conforme item 9 do termo de outorga, considerando que as modificações são classificadas
tecnicamente como estruturais por seu impacto no imóvel;
2. Ausência de documento técnico para caracterizar as modificações realizadas como
necessárias e emergenciais, assim como a ausência de acompanhamento de profissional
habilitado para tal execução;
3. Embasamento para aprovar ressarcimento sem a real quantificação dos serviços
(levantamento de materiais, áreas e preços) e comparação com os fixados pelo Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI (Decreto n° 7983, de
2013), assim como foi feito pelo Relatório de Fiscalização Individual SPU/DF n° 205/2017
(3998845);
4. Embasamento para aprovar ressarcimento de serviços realizados que possam trazer
prejuízo à União, uma vez que há a perspectiva de nova intervenção para solucionar
serviços realizados incorretamente e sem acompanhamento de profissional habilitado;
5. Prescrição do direito de obtenção de ressarcimento, considerando que se passou mais de
6 anos desde o início da reforma até a solicitação de ressarcimento."
4. Acrescente-se que não constam dos autos três orçamentos referentes as obras realizadas,
bem como que o ora requerente esperou seis anos para solicitar o reembolso à Secretaria do Patrimônio
da União.
5. É o breve relatório. Passa-se à análise solicitada.
6. Conforme exposto pela Secretaria do Patrimônio da União, esta Consultoria Jurídica analisou
diversas dúvidas jurídicas acerca do procedimento adequado para a realização de obras por
permissionários em imóveis funcionais, bem como sobre o direito ao ressarcimento dos valores
despendidos, em razão de consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Distrito
Federal, por meio do PARECER n. 00876/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU emanado na NUP:
04991.000778/2016-20.
7. Importante registrar que a citada manifestação respondeu dúvidas relacionadas pelo órgão
patrimonial regional, com o objetivo de fixar um procedimento padrão, através de um ato normativo,
para estipular as regras relativas ao ressarcimento de benfeitorias realizadas em imóveis da União,
sendo que tal ato normativo ainda não foi publicado.
8. Tendo em vista que a Secretaria do Patrimônio da União ainda não finalizou a elaboração da
minuta de portaria que regulamenta a realização de reparos em imóveis funcionais pelos
permissionários e traz as condições para o ressarcimento administrativo de tais obras, parece-nos que o
procedimento de atuação pretendido pelo órgão patrimonial ainda não pode ser exigido dos
permissionários, uma vez que estes sequer tiveram ciência das regras que se pretende estabelecer. Em
outras palavras, não é juridicamente viável que se exija que os permissionários cumpram requisitos que
ainda não foram estipulados de forma pública, como a necessidade de apresentação de três
orçamentos.
9. Assim, enquanto a norma regulamentadora que a Secretaria do Patrimônio da União
pretende publicar não se encontrar vigente, esta Consultoria Jurídica entende pela impossibilidade de
exigência das condições discutidas no PARECER n. 00876/2016/ACS/CGJPU/CONJUR-MP/CGU/AGU
emanado na NUP: 04991.000778/2016-20.
10. Por outro lado, pode ser aplicado o raciocínio trabalhado no PARECER Nº 0226-
5.5/2014/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU, também citado pelo órgão patrimonial.
11. Seguindo o raciocínio jurídico desenvolvido no referido parecer, constata-se que, em tese, é
devida a indenização pelas benfeitorias necessárias (emergenciais ou não), uma vez comprovado que o
ex-permissionário não tinha como ter ciência da necessidade dessas intervenções quando da outorga do
imóvel (questão probatória, alheia às nossas atribuições), independentemente da apresentação de três
orçamentos para cada serviço prestado.
12. Oportuno registrar que a classificação das benfeitorias como necessárias se trata de tarefa
eminentemente técnica de competência do órgão patrimonial e alheia às atribuições desta Consultoria
Jurídica. Ou seja, caberia à SPU atestar que as intervenções do ex-permissionário tiveram por finalidade
conservar o bem ou evitar que se deteriore (art. 96, parágrafo 3º, do Código Civil), observadas as
demais considerações inseridas no PARECER Nº 0226-5.5/2014/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU.
13. No caso ora analisado, verifica-se que a Secretaria do Patrimônio da União entendeu que
não restou comprovado que se tratavam de benfeitorias necessárias, a única espécie de benfeitoria
ressarcida pela União nos casos de imóveis funcionais.
14. Acrescente-se que, ainda que restasse configurado o direito ao reembolso, o que não
ocorre, uma vez que de acordo com a área técnica competente não restou comprovado que se tratavam
de benfeitorias necessárias, parece-nos que estaríamos diante de direito fulminado pelo instituto da
prescrição.
15. Com efeito, de acordo com o art. 1º do Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, " As
dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação
contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos
contados da data do ato ou fato do qual se originarem."
16. Além disso, como bem apontado pela Secretaria do Patrimônio da União, o art. 206 do
Código Civil dispõe que "Prescreve: (...) § 3 o Em três anos: (...) IV - a pretensão de ressarcimento de
enriquecimento sem causa;"
17. Assim, ainda que tivesse sido demonstrado nos autos se tratar de valor gasto com
benfeitoria necessária, o suposto direito ao ressarcimento já se encontraria prescrito, em razão da
demora demasiada do próprio interessado.
18. Feitas as ponderações acima, passa-se à análise dos cinco pontos especificamente
destacados pelo órgão patrimonial.
19. Primeiro questionamento: "1. Ausência de autorização da SPU para realizar modificações
estruturais no imóvel, conforme item 9 do termo de outorga, considerando que as modificações são
classificadas tecnicamente como estruturais por seu impacto no imóvel;"
20. Partindo da premissa de que ainda não há procedimento formal fixado, desde que
comprovado que as benfeitorias realizadas se classificavam, de fato, como necessárias, o dever de
ressarcimento pela União, sob o ponto de vista exclusivamente jurídico, se imporia, sob pena de
enriquecimento sem causa, tenha a SPU autorizado previamente ou não.
21. Acrescente-se que enquanto não for publicada a portaria regulamentadora da SPU, também
não há que se falar em obras emergenciais ou não, nem tampouco na obrigatoriedade de apresentação
de três orçamentos.
22. Segundo questionamento: "2. Ausência de documento técnico para caracterizar as
modificações realizadas como necessárias e emergenciais, assim como a ausência de acompanhamento
de profissional habilitado para tal execução;"
23. Conforme esclarecido nas ponderações realizadas acima, a questão probatória é alheia às
atribuições deste órgão de assessoramento jurídico. Se a SPU entende que o ex-permissionário não
conseguiu comprovar a natureza das benfeitorias realizadas, não há o que indenizar.
24. Terceiro questionamento: "3. Embasamento para aprovar ressarcimento sem a real
quantificação dos serviços (levantamento de materiais, áreas e preços) e comparação com os fixados
pelo Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – SINAPI (Decreto n° 7983, de
2013), assim como foi feito pelo Relatório de Fiscalização Individual SPU/DF n° 205/2017 (3998845);"
25. Este ponto também trata de questão técnica alheia às atribuições desta Consultoria Jurídica.
Cabe à Secretaria do Patrimônio da União se manifestar sobre a razoabilidade dos gastos do ex-
permissionário com as benfeitorias necessárias, utilizando-se o SINAPI ou não como referência.
Importante repisar novamente que ainda não existe procedimento publicado pelo órgão patrimonial.
26. Quarto questionamento: "4. Embasamento para aprovar ressarcimento de serviços
realizados que possam trazer prejuízo à União, uma vez que há a perspectiva de nova intervenção para
solucionar serviços realizados incorretamente e sem acompanhamento de profissional habilitado;"
27. A qualidade do serviço realizado também se trata de questão de ordem técnica alheia às
atribuições deste órgão de assessoramento jurídico. Se a Secretaria do Patrimônio da União, mesmo
constatando que a benfeitoria necessária foi realizada, puder comprovar que ela não se prestou
a conservar ou evitar que o imóvel se deteriore, é óbvio que a indenização não será cabível.
28. Cumpre ressalvar, contudo, que não é possível se basear em suposições ou perspectivas de
que será necessária nova intervenção no futuro pelo fato do material utilizado não ter sido adequado.
Nesta hipótese, o órgão patrimonial deve confirmar tal percepção pelos meios técnicos adequados e
atestar que a indenização não é cabível em razão do reparo não ter sido realizado de forma satisfatória.
Em outras palavras, a negativa do direito ao ressarcimento não pode se fundamentar em uma
suposição, tal ponto deve ser devidamente confirmado.
29. Quinto questionamento: "5. Prescrição do direito de obtenção de ressarcimento,
considerando que se passou mais de 6 anos desde o início da reforma até a solicitação de
ressarcimento."
30. Conforme apontado pelo órgão patrimonial e detalhado por esta Consultoria Jurídica nos
itens 14 a 17 do presente parecer, ainda que a área técnica conclua que o permissionário possui direito
ao ressarcimento pelas obras realizadas, tal direito estará fulminado pela incidência da prescrição, uma
vez que transcorreu prazo superior a cinco anos entre a realização das obras e o pedido feito pelo
interessado.
31. Diante do exposto, entende-se que foram dirimidas as dúvidas jurídicas apresentadas pelo
órgão patrimonial, motivo pelo qual se sugere a devolução do feito para a Secretaria do Patrimônio da
União.

À consideração superior.

Brasília, 9 de outubro de 2017.

ANA CAROLINA DE AZEREDO SOUCCAR


Advogada da União

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br


mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04905004496200732 e da chave de
acesso 5bbe3075

Documento assinado eletronicamente por ANA CAROLINA DE AZEREDO SOUCCAR, de acordo com os
normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o
código 77396245 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário
(a): ANA CAROLINA DE AZEREDO SOUCCAR. Data e Hora: 09-10-2017 11:57. Número de Série:
6053028016239254491. Emissor: AC CAIXA PF v2.