O que as relações internacionais nos dizem sobre o COVID-19

Escrito por Joshua Busby

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O que as relações internacionais nos dizem sobre o COVID-19

https://www.e-ir.info/2020/04/26/what-international-relations-tells-us-about-covid-19/

JOSHUA BUSBY, 26 DE ABRIL DE 2020

O surgimento de um novo coronavírus (SARS-CoV-2 / COVID-19) em 2019 pode ser o evento mais conseqüente dos primeiros 21 st século,
revertendo a vida moderna, a globalização e as relações entre os países. O surto de COVID-19 é uma crise de saúde, com aproximadamente
3 milhões de casos e mais de 200.000 mortes e contagens. É também econômico, com as várias ordenanças de permanência em casa e
restrições de viagem impostas para quebrar a cadeia de transmissão, levando a uma atividade econômica drasticamente reduzida,
desemprego maciço e perdas de renda em todo o mundo. Desde a relutância inicial da China em permitir que especialistas da Organização
Mundial da Saúde (OMS) no país briguem sobre o que chamar o vírus e a influência do presidente Trump em financiar a OMS, a resposta
global tem sido simbólica e amplamente descoordenada, em contraste com a adequada se não uma cooperação excepcional durante a
última grande crise global, a crise financeira de 2008.

Aqui, as imagens clássicas de análise de Kenneth Waltz são relevantes, com as teorias da primeira imagem focadas no papel dos indivíduos, as teorias da
segunda imagem nos atributos dos estados e as teorias da terceira imagem nas propriedades estruturais do sistema internacional. Paul Poast tem um tópico
que resume algumas de suas observações sobre essa questão, que começam com o papel dos indivíduos e aumentam, mas quero começar com a teoria
estrutural e seguir em frente.

Terceira Imagem: Teorias Estruturais

Anarquia, cooperação e ação coletiva

No dele Homem, Estado e Guerra, Waltz argumenta que o mundo é caracterizado pela anarquia - isto é, não existe um governo mundial abrangente -, de
modo que os estados precisam se defender de ameaças, incluindo o coronavírus. Mas, como Robert Keohane, Joe Nye e outros institucionalistas
neoliberais nos ensinaram, algumas ameaças criam demandas poderosas de cooperação, pois não podem ser resolvidas pelos Estados por conta própria.
A interdependência do comércio e das viagens cria vulnerabilidades mútuas ao coronavírus e intensifica a necessidade de cooperação entre os estados.
Um estado que se protege do coronavírus, enquanto outros não se encontrarão vulneráveis ​à propagação da doença de fora de suas fronteiras. É o que os
estudiosos da ação coletiva chamam de problema de "elo mais fraco", onde os estados são tão seguros quanto o elo mais fraco da rede.

Os Estados também não podem atender às suas próprias necessidades para lidar com a crise apenas através da produção doméstica. As cadeias de suprimentos
globalmente integradas significam que elas dependerão das importações de suprimentos médicos, máscaras, produtos farmacêuticos e máquinas. Alguns países não
têm os meios necessários para combater a doença por conta própria, e poucos ou nenhum Estado pode coletar informações necessárias sobre a trajetória da doença
em todo o mundo ou investir na nova terapêutica e vacinas necessárias para tratar os doentes e, finalmente, parar. o vírus.

Ken Oye, em sua peça clássica, "Explaining Cooperation under Anarchy", aplicou metáforas básicas da teoria dos jogos às relações internacionais, lembrando
aos leitores "que pensam em cavalos antes de pensar em zebra". Se os atores cooperam, a situação mais provável é um jogo de harmonia, onde os atores têm
incentivos esmagadores para cooperar, não importa o que os outros façam. Se os atores não cooperam, a situação provavelmente se assemelha a um impasse,
onde os atores têm incentivos desalinhados e fortes incentivos para não cooperarem entre si.

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A saúde pública global geralmente tem sido mais favorável à cooperação do que outras áreas temáticas - os ganhos conjuntos de trabalho conjunto para
evitar doenças infecciosas e minimizar as perturbações econômicas são grandes. Controlar uma pandemia é, se não um jogo de harmonia, pelo menos um
jogo de garantia ou caça-veado, onde os atores cooperam se confiarem que outros o farão. A ausência de cooperação nesse caso é, portanto, um tanto
intrigante. Os países devem estar trabalhando juntos. Os Estados Unidos e a União Soviética acharam que era do seu interesse cooperar (e até se
superam) na erradicação da varíola no meio da Guerra Fria. Mais recentemente, os EUA e a China cooperaram em uma série de questões na era Obama
desde a crise financeira às mudanças climáticas até o surto de Ebola. No entanto, como Scott Barrett observou, esforços como a erradicação da varíola,
que exigia uma quantia modesta de dinheiro, quase fracassaram, pois os estados sempre querem diminuir os custos e o ônus da cooperação para si
mesmos, mesmo quando é do seu interesse cooperar. Stephen Krasner escreveu que essas batalhas distributivas internacionais agem como impedimentos
à cooperação. Outros realistas como Joseph Grieco ecoaram essas preocupações em sua discussão sobre como alguns estados estão preocupados com
ganhos relativos.

Na saúde pública, onde os custos da inação são tão grandes, algumas dessas preocupações com ganhos relativos devem ser atenuadas.
Dito isto, onde bens públicos estão envolvidos, assim como a saúde global e o coronavírus, existem problemas de ação coletiva. É difícil
induzir os países a contribuir com bens públicos, se puderem obtê-los gratuitamente. Esse é o problema clássico de sub-provisão e livre
escolha coletiva que Mancur Olson, Elinor Ostrom, Todd Sandler e outros estudiosos da ação coletiva identificaram. Uma maneira de gerar
historicamente essa cooperação na arena econômica ocorreu quando um único poder dominante estava disposto a subscrever a provisão de
bens públicos. A idéia da teoria da estabilidade hegemônica surge do trabalho de Olson e foi aprofundada por vários estudiosos, incluindo
Charles Kindleberger e Robert Gilpin.

No espaço da saúde, o melhor exemplo disso nos últimos anos é a liderança dos Estados Unidos no combate ao HIV / AIDS, iniciada durante a
presidência de George W. Bush. Por quase vinte anos, os Estados Unidos têm sido o financiador dominante dos esforços globais de HIV / Aids
por meio do programa bilateral, do Plano de Emergência do Presidente para Combate à Aids (PEPFAR) e do apoio dos EUA ao Fundo Global
multilateral de Combate à Aids, Tuberculose, e malária. Desde 2003, os Estados Unidos contribuíram com mais de US $ 90 bilhões para os
esforços globais de combate à Aids, que ajudaram a fornecer terapia antirretroviral que prolonga a vida a mais de 24 milhões de pessoas. Nos
últimos anos, somente os EUA forneceram mais de 70% do financiamento de doadores para o HIV / AIDS. Como a contribuição dos EUA ao
Fundo Global é limitada por lei a não mais de um terço dos recursos da organização,

Os estudiosos das relações internacionais há muito tempo se perguntam sobre a durabilidade da cooperação se houver declínio hegemônico. Com a crescente
multipolaridade na arena econômica, o hegemon poderia se tornar menos disposto e capaz de fornecer bens públicos. O próprio desafiante em ascensão
também não pode estar inclinado a fazê-lo. Os Estados Unidos, cercados por suas próprias lutas, claramente não têm apetite por liderança no coronavírus.
Enquanto o New York Times observou esta semana: "Mas esta talvez seja a primeira crise global em mais de um século em que ninguém sequer está
buscando liderança nos Estados Unidos". Dito isto, está longe de ficar claro que isso é função de sua própria fraqueza estrutural. Os Estados Unidos ainda são
o país mais rico do mundo e ainda têm mais a ganhar ou perder com a atual ordem econômica global que se torna insustentável. A presunção da teoria da
estabilidade hegemônica é que o hegemon é um ator benigno e não coercitivo, embora isso também possa não ser verdade. Se um suposto hegemônico é
benigno (e disposto a fornecer bens públicos) ou coercitivo pode não ser determinado estruturalmente, mas relacionado a propriedades de estados (teorias da
segunda imagem) ou de indivíduos (teorias da primeira imagem).

Embora ainda não haja indicação de que os Estados Unidos desejem jogar esse jogo, a competição geoestratégica também pode dar origem
a dinâmicas competitivas entre grandes potências que levam a mais provisão de bens públicos, variavelmente denominada "sacola" ou "
diploma ”e“ generosidade competitiva ”. Embora a China tenha começado a oferecer doações e assistência a outros países para combater o
surto de COVID-19, não está claro até que ponto o que Yanzhong Huang chama de "diplomacia de máscara" é ou pode ser, embora alguns
82 países sejam beneficiários de tais esforços. . (Para diferentes perspectivas sobre se a China pode liderar, consulte Michael Green e Evan
Medeiros, Kurt Campbell e Rush Doshi e Joshua Eisenman e Devin Stewart). ,

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A dinâmica competitiva pode não gerar uma corrida para cooperar, mas mais comportamento autônomo e predatório. Como Henry Farrell e Abraham
Newman observaram e aplicaram ao caso do coronavírus, a vulnerabilidade mútua nos últimos anos foi armada pelos estados, com os países tentando
usar a dependência de outros para extrair benefícios para si mesmos. Isso sugere que as assimetrias de poder entre os estados podem tentar os estados a
usar a interdependência para distorcer os benefícios para si mesmos, e não para obter ganhos mútuos.

Dado o limitado equipamento médico e farmacêutico no momento e vários países combatendo simultaneamente surtos, vimos esforços
competitivos dos países para bloquear suprimentos para si mesmos em vez de considerar a solidariedade global. Os países em
desenvolvimento podem ser os últimos da fila para esses suprimentos, se os países mais ricos os superarem, se os países mais poderosos
apreenderem suprimentos ou se as ofertas de assistência internacional forem rescindidas para enfrentar surtos domésticos. O esforço de
renome do governo Trump para convencer os cientistas alemães a realocar e entregar uma vacina exclusivamente aos Estados Unidos é um
exemplo extremo desse tipo de pensamento de soma zero. Os desafios das desigualdades internacionais no acesso a produtos farmacêuticos
e suprimentos médicos não são novos. Durante o surto de gripe H1N1 de 2009,

Delegação às organizações internacionais e à Organização Mundial da Saúde

Além da provisão hegemônica de bens públicos, outra maneira pelos quais os estados têm procurado facilitar a cooperação e a ação coletiva é criando e delegando
tarefas a organizações internacionais (OIs). Ao agrupar e centralizar recursos por meio de uma única agência, as organizações organizacionais podem executar
funções que a maioria dos estados não pode realizar por conta própria, incluindo coordenação e coleta de informações. As IOs também são menos propensas a
serem percebidas como o instrumento de qualquer estado individual, de modo que sua relativa neutralidade os torna mais propensos a confiar nas informações dos
estados, inclusive na vigilância de doenças e no status de surtos.

As OIs como a OMS têm a vantagem de conhecimento especializado que lhes confere poder específico sobre questões, mas estão sempre sujeitas aos caprichos
de seus diretores (estados-nação) que determinam quanto poder têm, incluindo seu nível geral de recursos, líderes. , associação e direção. Isso foi especialmente
verdadeiro no período que antecedeu a crise do Ebola na África Ocidental, iniciada em 2014. Após a crise financeira de 2008, os Estados membros decidiram
cortar o orçamento da OMS, particularmente as seções responsáveis ​pela resposta à pandemia. Parte do problema decorre de como a OMS é financiada, que
resulta de uma combinação de taxas que os membros pagam com base em sua riqueza relativa e contribuições voluntárias para as quais os estados (e atores não
governamentais) contribuem para fins específicos. A OMS vem sofrendo há anos com o aumento da dependência de contribuições voluntárias, com base nas
preferências dos Estados membros por funções de saúde idiossincráticas, como esforços para combater a obesidade (veja a figura abaixo). Em 2000, o orçamento
da OMS estava dividido em aproximadamente 50/50 entre as cotas avaliadas e as contribuições voluntárias. Desde então, embora as taxas avaliadas tenham
permanecido inalteradas, as contribuições voluntárias passaram a representar cerca de 80% das contribuições da OMS. A OMS não está apenas sujeita a essas
restrições, mas seu nível geral de financiamento é pequeno, comparado à necessidade. A OMS, que atende 194 países, tem um orçamento anual de cerca de US
$ 2,2 bilhões. Os próprios Centros de Controle de Doenças dos EUA tinham um orçamento de quase US $ 7 bilhões em 2019.

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Após a crise do Ebola na África Ocidental, os doadores apoiaram a criação de um novo programa de emergências da OMS, mas mesmo com atenção e
O que as
recursos relações
renovados internacionais
para crises de saúde,nos dizem
a OMS sobre
sempre o COVID-19
ficaria restrita se uma crise de saúde afetasse um dos poderosos estados membros, ambos em

Escrito
termos depor Joshua
recursos Busbytrazer para a mesa, mas também sua alavancagem. Isso é válido para outros espaços de discussão, como finanças
que poderia
internacionais, onde o Fundo Monetário Internacional (FMI) tornou-se basicamente um credor de último recurso apenas para países de renda média. Os
recursos da OMS para pesquisar e responder a problemas que afetam países como Estados Unidos e China são bastante limitados. As OIs também
podem sofrer de suas próprias patologias burocráticas. Desde a sua fundação, a OMS foi descentralizada com considerável poder nos escritórios
regionais, que produziu resultados terríveis na crise do Ebola na África Ocidental. Mesmo antes da crise do Ebola, a influência da OMS já havia diminuído
devido à sua inércia burocrática e à ascensão de novas organizações como parte de um complexo de regime mais fragmentado para a saúde global.
Como argumentaram Chelsea Clinton e Devi Sridhar, a comunidade internacional investiu em outras organizações como o Global Fund e a aliança de
vacinas GAVI, porque eram vistas como mais receptivas, focadas em intervenções verticais e específicas de doenças.

O calcanhar de Aquiles das OIs e tratados sempre foram seus limitados poderes de execução, particularmente vis-à-vis
estados poderosos. Nesse sentido, os poderes da OMS são bastante limitados, o que ajuda a explicar por que a OMS e seu atual diretor
executivo, Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, pareciam tão solícitos em relação aos chineses nos estágios iniciais do surto de COVID-19.
Durante o surto de 2003 da Síndrome Respiratória Aguda Grave (SARS), a China foi acusada de falta de transparência na notificação oportuna
de casos à OMS. A OMS usou sua de fato
capacidade de fiscalização para alertar a comunidade internacional contra viagens aos países afetados pela SARS. Na esteira da SARS, a comunidade
internacional reformou o Regulamento Sanitário Internacional (RSI) em 2005 para fornecer aos Estados mais orientações sobre quais eram suas
responsabilidades em relatar surtos.

O RSI revisado deu à OMS a capacidade de rotular os surtos como Emergências de Saúde Pública de Interesse Internacional (PHEIC). Tais
declarações devem servir como alarme para a comunidade global mobilizar recursos para impedir que uma doença se torne um risco para outros
países. A declaração das PHEICs nem sempre funcionou bem. Há uma tensão entre equilibrar a necessidade de proteger a saúde humana e
manter as economias dos países abertas ao comércio e viagens. Às vezes, a OMS reluta em declarar um PHEIC por medo de prejudicar as
perspectivas econômicas dos países. Assim, no caso do surto de Ebola na África Ocidental, um PHEIC não foi declarado até agosto

2014, vários meses após a organização não governamental Médicos Sem Fronteiras alertar que a epidemia estava além do controle local. A
OMS voltou a tomar uma decisão PHEIC quando a República Democrática do Congo enfrentou outro surto de Ebola em 2018.

No caso do COVID-19, um PHEIC não foi declarado até 30 de janeiro º, 2020. O mundo soube desse surto no final de dezembro de 2019. Pode ter havido
uma oportunidade de declarar um PHEIC uma semana antes, quando apenas 17 cidadãos chineses sabiam que morreram, mas essa foi uma declaração
PHEIC relativamente rápida. Juntamente com a declaração de um PHEIC, o objetivo foi usar seletiva ou raramente as restrições de viagem e, em vez
disso, usar a vigilância de doenças para acabar com as epidemias antes que elas representem um risco para a comunidade global. A OMS geralmente se
opõe às restrições de viagem, uma vez que se considera ineficaz em interromper a transmissão de doenças, embora possam retardar a transmissão,
embora a um custo econômico considerável. A OMS foi criticada pelo presidente Trump por se opor à proibição de viagens, mas não teve poder para
impedir que os Estados Unidos ou outros países as imponham e não pode puni-las por fazê-lo. De fato, no dia seguinte à declaração PHEIC para o
coronavírus, os Estados Unidos anunciaram restrições aos viajantes chineses. Os Estados Unidos não estavam sozinhos. Nas recentes crises da saúde,
incluindo Ebola, H1N1 e agora o novo coronavírus, vários estados emitiram proibições de viagem.

A OMS, e o Dr. Tedros em particular, foram criticados por serem excessivamente louváveis ​ao governo chinês, que sem dúvida ocultou a extensão da
ameaça. Embora não absolva a OMS ou sua liderança em deferência excessiva à China, é importante lembrar que a OMS não possui capacidade de coagir
os Estados a fornecer informações sobre surtos. Por várias semanas em janeiro, a China resistiu às ligações da OMS e do CDC para permitir que seus
especialistas no país vissem o que estava acontecendo por si mesmos. Essa missão, liderada por Bruce Aylward no início de fevereiro, foi extremamente
importante. O relatório de final de fevereiro, lançado em seu rastro, foi especificamente uma publicação conjunta da OMS-China e forneceu informações
fundamentais sobre a doença e as lições aprendidas com a resposta da China. Se a OMS tivesse sido mais confrontadora anteriormente, A China poderia ter
negado o acesso ao país. Portanto, não é de surpreender que o Dr. Tedros, depois de uma viagem a Pequim no final de janeiro, tenha elogiado a China por
"estabelecer um novo padrão para a resposta a surtos". O objetivo de sua visita era intermediar a permissão da China para uma missão da OMS que
começaria em fevereiro. Como Jeremy Youde escreveu em março, "a OMS não pode ameaçar invadir para obter dados epidemiológicos precisos". Devi
Sridhar fez uma observação semelhante no Twitter.

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O público parece entender mal o papel da OMS - não pode forçar os governos a agir. Pode apoiar técnica e operacionalmente, aconselhar as melhores práticas,
compartilhar informações, criar roteiros de P&D e monitorar as respostas dos países. Ele precisa manter todos os países na mesa e compartilhar dados.

- Devi Sridhar (@devisridhar) 4 de abril de 2020 Como Stephen Buranyi escreveu no Guardião semana passada: “Apesar de toda a responsabilidade da

OMS, ela tem pouco poder.” Após a decisão do presidente Trump de suspender o financiamento da OMS, Jeremy Youde, Adam Kamradt-Scott e Clare

Wenham também escreveram ótimos explicadores sobre o que a OMS pode e não pode fazer. Não faltam críticas à OMS. Parte disso é provavelmente

justificada. Mas mesmo algumas críticas, como as de Kathy Gilsinan, no Atlântico, Reconhecemos que a OMS está em uma posição difícil porque confia nos

Estados membros, inclusive nas não-democracias, para obter informações: “A estrutura também oferece aos líderes da OMS como Tedros um incentivo para

não irritar os Estados membros, e isso é tão verdadeiro para a China quanto para a China. é de países com muito menos influência financeira ". Paul Poast, em

outro tópico fantástico do Twitter, analisou as críticas ao papel da OMS e identificou este Catch-22: Portanto, o @WHO enfrenta um dilema:

- trate a China com muita severidade e você perde toda a capacidade de coletar dados

- trate a China com muita leviandade e outros estados não recebem as informações precisas de que precisam.

- Paul Poast (@ProfPaulPoast) 4 de abril de 2020

Outra fragilidade do RSI foi que a OMS nunca recebeu o apoio complementar dos Estados membros para investir em sistemas de saúde, deixando os países
eternamente incapazes de investir nas funções de vigilância de doenças e prestação básica de saúde que pudessem limitar as vulnerabilidades a novas ameaças
à saúde. Muitos dos países mais pobres do mundo estarão especialmente vulneráveis ​aos impactos do COVID-19, porque eles não têm recursos para responder a
uma crise de saúde dessa magnitude. Embora a capacidade da OMS não seja tão grande quanto poderia ou deveria ser, é, como Charles Kenny argumentou, o
principal ator que auxilia os esforços de preparação e resposta dos países em desenvolvimento. A OMS está fornecendo equipamentos de proteção individual. A
OMS está emitindo diretrizes para diagnóstico laboratorial, gerenciamento clínico e outros aspectos técnicos do gerenciamento de doenças. A OMS está enviando
kits de teste para países em desenvolvimento. A OMS está coletando informações sobre vários ensaios clínicos e buscando reunir esforços coletivos em ensaios
clínicos.

Nesta crise, a OMS está novamente à mercê dos Estados membros e de atores externos para apoio. No início de fevereiro, a organização emitiu um apelo de
emergência de US $ 675 milhões para financiar seu trabalho de combate ao coronavírus. No início de março, o fundo havia recebido apenas US $ 1,2 milhão
por uma conta. Em 20 de abril º, esse fundo havia recebido apenas US $ 377 milhões, quase três meses após o apelo inicial ao financiamento. Não apenas isso,
como os leitores sabem, sem dúvida, que o presidente Trump suspendeu temporariamente as contribuições dos EUA à OMS em 7 de abril º. No biênio
2018-2019, os EUA forneceram quase 15% dos recursos da OMS, cerca de US $ 893 milhões, quase três quartos sob a forma de doações voluntárias, com
grande parte desses fundos dedicados à erradicação da poliomielite.

No momento do anúncio, os EUA já estavam em atraso por quase US $ 100 milhões por dois anos de taxas avaliadas não pagas (veja a figura abaixo para ver
a tendência nas contribuições anuais dos EUA). Além disso, enquanto as cotas avaliadas da China para a OMS são cerca da metade do tamanho dos Estados
Unidos, as contribuições voluntárias da China são triviais, cerca de US $ 10 milhões no biênio 2018-2019).

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 Fonte: Fundação da Família Kaiser

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acelerar o COVID-19
o acesso a vacinas, terapêuticas e testes, principalmente para países em desenvolvimento, com
vistas
Escritoa um fundo
por que levantaria
Joshua Busby US $ 8 bilhões em financiamento inicial. Enquanto o evento de lançamento incluiu vários parceiros importantes, como a
Fundação Gates e o governo britânico, nem a China nem os Estados Unidos estavam envolvidos. Aqui, a teoria estrutural como a de Valsa só pode nos
dizer muito, já que a natureza desse problema sugere que as grandes potências ainda têm fortes incentivos para cooperar entre si. Temos que olhar para
outras imagens ou níveis de análise para entender por que eles não são.

Segunda Imagem: Atributos de Estados

Porque a OMS tem capacidade limitada, particularmente vis-à-vis estados poderosos, o papel e a resposta de estados individuais, a saber, a China e os Estados
Unidos, são imensamente importantes. Se o fracasso em cooperar nesta crise não puder ser totalmente explicado pelas propriedades do sistema internacional,
talvez as teorias da segunda imagem baseadas nos atributos dos estados ofereçam uma explicação. Aqui, a interseção de tipos de regime concorrentes é um
ponto de partida óbvio, tanto para explicar a natureza das respostas à epidemia por estados individuais, mas também para os desafios da cooperação. A China,
como país autoritário, tem todos os defeitos que Amartya Sen identificou em sua discussão sobre a fome. As pessoas não querem denunciar más notícias na
cadeia de comando para que as crises possam piorar, principalmente porque não há meios de comunicação independentes para expor as irregularidades. Além
disso, os políticos carecem de incentivos eleitorais que possam torná-los sintonizados com o sofrimento dos cidadãos. Acredita-se que as democracias, com sua
mídia aberta e eleições, venham à tona informações que, por sua vez, pressionam os políticos eleitos democraticamente a promulgar políticas que protejam o
público. Embora alguns sistemas autoritários possam ser mais inclusivos e sintonizados com as crises do que outros, os esforços iniciais do governo chinês para
punir os denunciantes sugerem que o sistema chinês estava vulnerável a esses tipos de problemas de transparência, mesmo que promulgasse políticas
draconianas que muitas democracias poderiam achar difíceis de enfrentar. impor. Embora se pense que as democracias têm vantagens de uma imprensa livre e
responsabilidade eleitoral para melhorar o desempenho em resposta a crises, nem todos os sistemas democráticos podem ser igualmente eficazes. O
federalismo nos Estados Unidos cria um sistema muito mais fragmentado para responder a ameaças. Sophie Fenner escreveu sobre esses desafios no Pato de
Minerva e como as características institucionais da democracia dos EUA diminuíram sua capacidade de infra-estrutura para implementar políticas coerentes: "O
federalismo e a descentralização significativos diminuem a capacidade central do estado, que é uma das razões pelas quais os Estados Unidos estão
relativamente baixos nessa métrica". A falta de coordenação interna nos Estados Unidos e a competição entre os Estados Unidos e o governo federal por
equipamentos e suprimentos de saúde levaram os observadores a comparar o momento atual a um retorno aos Artigos da Confederação e aos primeiros dias da
República. Isso levou ao espetáculo de estados como os testes COVID em Maryland, diretamente da Coréia do Sul e do estado de Massachusetts, usando o
avião da equipe do New England Patriots para transportar 1,2 milhão de máscaras N95 da China.

Outras democracias como Coréia do Sul e Nova Zelândia tiveram um desempenho muito melhor que os Estados Unidos. Como James
Crabtree ecoou da mesma forma, o tipo de regime pode não ser o atributo doméstico mais importante que diferencia os estados com bom
desempenho dos outros: “A linha que unia os países que se saíram bem foi que, democráticos ou não, eram estados fortes,
tecnocraticamente capazes, em grande parte desimpedidos por divisões partidárias. ” O declínio democrático nos Estados Unidos criou uma
vulnerabilidade autoritária simultânea, o que significa que o governo Trump não foi receptivo a ouvir e agir com base em notícias e avisos,
embora houvesse muitos deles, incluindo agências de inteligência, funcionários do Conselho de Segurança Nacional e consultor econômico
Peter Navarro . Juntamente com o federalismo, a resposta dos EUA foi esmagadora.

Aqui, como Tanisha Fazal aponta em um tópico do Twitter sobre o coronavírus, a literatura sobre conflitos nas relações internacionais tem muito a dizer sobre os
desafios de promover a cooperação entre democracias e autocracias. Ela aponta para o trabalho de Bruce Russett e John Oneal sobre a paz democrática, que,
juntamente com outras pesquisas, fala da capacidade dos parceiros democráticos de cooperar, dada a capacidade percebida de assumir compromissos
credíveis. Os freios e contrapesos nos sistemas democráticos tornam as promessas mais difíceis de serem feitas, mas também mais difíceis de serem desfeitas.
Por outro lado, acredita-se que alguns governos autoritários, embora não todos, sejam parceiros mais voláteis e com menos credibilidade, porque os líderes são
relativamente irrestritos a assumir e quebrar compromissos.

Mas, aqui também, tanto uma explicação estrutural quanto uma explicação em nível de unidade, com base nos atributos dos estados, são encontradas em falta. Dada
a natureza da questão, os Estados Unidos e a China devem colaborar, tanto para responder à crise da saúde pública quanto às suas conseqüências econômicas. Isso
é algo compreendido por muitos atores de elite nos dois países. No

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Escrito por Joshua Busby

No início de abril, cerca de 100 ex-funcionários e acadêmicos do governo dos EUA assinaram uma carta implorando aos dois países para trabalharem juntos.
Cerca de 100 estudiosos chineses emitiram uma carta paralela. Apelações semelhantes à liderança internacional foram feitas por Nicholas Burns, Kevin
Rudd, Heather Hurlburt, Brett McGurk, Thomas Bollyky e Charles Kupchan, entre outros. Isso não aconteceu, no entanto, e as tensões geopolíticas
emergentes que acompanharam a ascensão da China não são explicações adequadas. Como observado anteriormente, nem a concorrência geoestratégica
nem os diferentes sistemas políticos impediram os EUA e a União Soviética de trabalharem juntos para erradicar a varíola. Não é inevitável que o momento
atual se transforme em um pesadelo hobbesiano de todos os países.

Embora as diferenças no tipo de regime possam não explicar a ausência de cooperação, existem outros fatores políticos domésticos nos dois países
que podem impedir a cooperação. No caso da China, o surto de coronavírus representa o desafio de legitimação mais importante para Xi Jinping
desde que ele se tornou presidente em novembro de 2012. O país conta com altas taxas de crescimento anual de 8%, mas a economia do país
contraiu 6,8% no primeiro trimestre. deste ano. Os apelos ao nacionalismo chinês na esteira do COVID-19 podem ajudar a reforçar a opinião
doméstica chinesa. Essa tentação foi exibida em declarações inúteis de autoridades chinesas de que os militares dos EUA trouxeram o coronavírus
para a China,

Por seu lado, o governo Trump enfrenta um problema político com as próximas eleições de 2020 e tem um incentivo para desviar a culpa de sua
própria resposta. Ao culpar a China pela magnitude do surto, o governo Trump pode tentar canalizar o descontentamento doméstico em relação
a um adversário estrangeiro, principalmente dos principais apoiadores do governo. Assim, tanto os impactos na saúde quanto as perturbações
econômicas podem ser atribuídos à China e não ao governo.

Essa mudança de culpa se manifestou nos esforços mal sucedidos dos EUA, tanto na reunião do G7 quanto no Conselho de Segurança das Nações Unidas,
para insistir que outros países associem Wuhan ou chinês ao nome do vírus. Nos dois casos, essas ações comprometeram a capacidade do G7 e do
Conselho de Segurança de concordar com uma declaração conjunta e outras medidas ativas para responder à crise. A decisão do governo Trump de reter o
apoio à OMS está ligada à sua percepção de que a organização e sua liderança se uniram à China antes do surto e, portanto, falharam no mundo. No
entanto, dado que o presidente Trump elogiou efusivamente a resposta da China há dois meses, a medida parece mais relacionada às suas dificuldades
políticas domésticas do que qualquer outra coisa.

Para que um argumento da segunda imagem seja adequado, os problemas que os EUA tiveram na provisão global de bens públicos teriam que ser uma
função dos atributos da política doméstica do país, e não das predileções idiossincráticas de seu comandante em chefe. Para ter certeza, o Senado liderado
pelos republicanos pode não ter muito apetite por apoiar a ajuda externa no momento e estar aplaudindo as críticas da administração Trump à China. Dito
isto, não está claro que os republicanos estejam dirigindo o antagonismo ou apenas repetindo os argumentos do presidente. Um observador principal chamou
o fracasso dos EUA em liderar "estupidez hegemônica", um jogo óbvio de palavras que podem desmentir até que ponto esse fracasso é um reflexo da visão
de mundo de um indivíduo que por acaso é presidente dos Estados Unidos.

Teoria da Primeira Imagem: O Papel do Indivíduo

Se nem fatores estruturais nem estatais explicam adequadamente a ausência de cooperação global, as explicações individuais podem fornecer informações?

O aumento da centralização política levou à concentração de poder sob Xi Jinping. Como Minxin Pei argumentou recentemente, "a maioria das recentes
iniciativas de política externa e de segurança da China tem sua marca pessoal". E com relação à resposta ao coronavírus, Pei sugere que a crise traz as
características da própria mão de Xi: “Uma razão provável pela qual Pequim não tomou medidas agressivas para conter o surto desde o início foi que
poucas decisões cruciais podem ser tomadas sem a aprovação direta de Xi. " Dada a opacidade do sistema chinês, é mais difícil discernir onde Xi vê o
benefício político mais pessoal daqui para frente, desde alimentar o nacionalismo e as desinformações, por um lado, até fornecer diplomacia médica, por
outro, ou alguma mistura de atividades.

O papel do indivíduo é mais fácil de observar nos Estados Unidos, onde o declínio democrático acentuou os problemas de seu sistema
presidencial e tornou o país cada vez mais como uma ditadura personalizada, sujeita à

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caprichos de seu líder. Isso fez explicações de primeira imagem nas teorias da ciência política, que se concentram no papel dos indivíduos, mais
relevantes do que nunca. As inclinações pessoais de Trump tiveram um impacto enorme, não apenas na resposta dos EUA ao surto de coronavírus,
mas também na disposição do país de se envolver na liderança internacional.

Internamente, observamos a interrupção das práticas institucionais de resposta a pandemia e emergência, com acordos ad hoc estabelecidos sob a
liderança do genro do presidente Jared Kushner. Mesmo quando o governo federal cedeu grande parte da resposta aos atores estaduais, o próprio
presidente mantém um tribunal para receber instruções diárias por semanas, fazendo dele a estrela da programação do coronavírus.

As teorias da primeira imagem eram bastante populares na história diplomática, mas essas explicações dos "grandes homens" caíram em desuso quando a ciência
política passou a abraçar teorias estruturais, análises de N grandes e métodos da teoria dos jogos que parecem menos adequados para o estudo dos atributos dos
líderes. Novos trabalhos de Horowitz, Stam e Ellis, bem como de Keren Yarhi-Milo revigoraram as teorias de primeira imagem, combinando explicações baseadas em
histórias de líderes e traços psicológicos com métodos sofisticados. Alguns líderes são mais tolerantes ao risco, enquanto outros, devido à idade ou formação
profissional, estão mais dispostos a escalar conflitos.

Trump tem uma visão de mundo bem desenvolvida e de longa data, como Tom Wright demonstrou, baseada principalmente na hostilidade do presidente ao
comércio e alianças internacionais e em sua visão de que países estrangeiros estão roubando os Estados Unidos. Ele acha que os EUA estão recebendo o
retorno do otário da cooperação internacional há muito tempo. Ele evoca uma visão neomercantilista e de soma zero do mundo. Grieco observou que a
importância atribuída aos ganhos relativos pode variar ao longo do tempo e aqui vemos que varia conforme o indivíduo. Trump encontra-se na extremidade
extrema dessa avaliação, elevando tanto a distribuição de ganhos para os Estados Unidos quanto considerações de curto prazo, de modo que o tipo de
cooperação recíproca e de vários períodos prevista por Robert Axelrod é quase impossível. Tudo o que Trump se importa é vencer.

Sob Trump, os EUA se afastaram de sua posição de liderança internacional em crises anteriores, como HIV / AIDS e Ebola, devido à primeira
visão de mundo dos Estados Unidos do presidente, que levou a lacunas sobre a capacidade do país de resolver esse problema por conta
própria e por conta própria. necessidade de cooperação internacional. As escolhas do governo, como pressionar o G7 e o Conselho de
Segurança das Nações Unidas para anexar o nome Wuhan ao vírus podem refletir a retórica do secretário de Estado Mike Pompeo, mas
Pompeo e outros subordinados parecem estar fazendo a oferta de Trump. A decisão de suspender o financiamento dos EUA para a OMS
também parece ser uma função dos próprios caprichos do presidente. Como o próprio presidente despreza a cooperação multilateral,

Embora o Congresso possa finalmente usar seus poderes de apropriação e investigação para restaurar o financiamento da OMS, a experiência até
agora da supervisão do Congresso deste presidente não foi promissora. Como vimos, depois que o presidente Trump sustentou unilateralmente a ajuda
militar do Congresso para a Ucrânia, ele foi impedido pela Câmara dos Deputados, mas não condenado pelo Senado dos EUA e, portanto, evitou ser
destituído do cargo. É difícil imaginar qualquer processo que o responsabilize tão próximo das eleições de novembro de 2020.

Em algum nível, a interseção de dois países líderes com regimes autoritários personalistas eleva a importância do indivíduo para uma propriedade
estrutural. Na medida em que Trump e Xi se dão bem ou vêem benefícios mútuos em cooperar, eles podem cooperar, mas assim que suas
fortunas individuais são mais bem servidas pelo apelo ao público nacionalista, elas não são forçadas a girar para a hostilidade à outra parte.
Embora essa agência tenha conseqüências, ela ainda faz acordos sobre comércio, saúde global ou qualquer coisa extremamente instável, como
argumentam os estudiosos da cooperação autoritária.

Conclusão: olhando para trás e para frente

O que isso significa para a cooperação global é incerto. Com relação à decisão de Trump de reter o financiamento da OMS, qualquer interrupção pode impedir o apoio
operacional da OMS aos países em desenvolvimento, não apenas para o COVID-19, mas também para outros programas aos quais os Estados Unidos contribuem, como
o esforço de erradicação da poliomielite mencionado anteriormente (o

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administração fez anunciar em 24 de abril º de fato, permitiria que o financiamento flua para a OMS para combater a poliomielite em sete países).
Mesmo antes da retenção, os Estados Unidos haviam contribuído apenas com US $ 30 milhões para o apelo emergencial de US $ 675 milhões da
OMS. Compare isso com os US $ 1 bilhão que o governo Obama anunciou que gastaria depois que um PHEIC fosse declarado para o surto de
Ebola na África Ocidental. Não está claro se o governo Trump pode reverter o curso e apoiar o apelo de emergência e o novo e maior programa de
acesso multimilionário.

Ainda existe um forte apoio bipartidário à saúde global no Congresso dos EUA, que persiste desde o governo Bush e resistiu amplamente aos
pedidos do governo Trump de cortar gastos com HIV / AIDS e outras doenças. O grau em que o governo Trump foi incapaz de reunir o mundo e
coordenar uma resposta internacional a essa crise parece principalmente atribuível às crenças e temperamento do próprio presidente. O dinheiro não
é a única área em que a liderança é necessária. É necessária coordenação de políticas sobre estímulo fiscal. Mecanismos para garantir o acesso
dos países em desenvolvimento a suprimentos médicos e farmacêuticos são urgentemente necessários. São necessárias regras para diminuir a
competição interestadual e a caça ilegal de suprimentos médicos, assim como a cooperação em segurança alimentar. É necessária a colaboração
para o desenvolvimento de novas terapêuticas e uma vacina. O momento de suspender as restrições de viagens é outra área em que a cooperação
internacional é necessária. Aqui, a ausência de

A liderança dos EUA tem sido impressionante. A França convocou o G7 e a Arábia Saudita convocou o G20. Com os EUA dando um tom petulante sobre a
nomenclatura do vírus no G7, essa reunião não gerou consenso, embora o restante do G7 tenha se unido mais tarde para protestar contra o controle do governo
Trump sobre as contribuições da OMS. O G20 aparentemente conseguiu algum progresso no tamanho do estímulo fiscal, cerca de US $ 5 trilhões, mas isso foi
mais uma afirmação do que os países estão fazendo no mercado interno. Menos claro é como serão resolvidas questões mais difíceis, como a competição por
suprimentos médicos. Os observadores viram isso como uma oportunidade perdida para os Estados Unidos.

Como a crise do Ebola emanou de regiões triviais para a economia global, os efeitos no comércio global foram limitados. A falta de transmissibilidade do Ebola tornou mais fácil conter e

garantir que as restrições de viagem fossem temporárias e limitadas. Outros vírus como o H1N1 eram muito mais transmissíveis, mas menos mortais. Com o H1N1, a estratégia de

vigilância e rastreamento de contatos rapidamente se tornou impossível porque a doença se espalhou muito. Onde o Ebola era mortal, mas não especialmente transmissível, e o H1N1 era

transmissível, mas não especialmente mortal, o SARS-CoV-2 (COVID-19) é mais transmissível que o Ebola e mais mortal que o H1N1. Como o SARS, ele também emanava da China, que

se tornou ainda mais central na economia global e no comércio e viagens desde o início dos anos 2000. Isso tornou o surto atual muito mais desafiador para a comunidade internacional. A

maior integração da China no mundo significa que a infecção se espalhou para muito mais lugares. O surto atual é mais parecido com a pandemia de gripe de 1918 em termos de facilidade

de transmissão e letalidade relativa (embora haja diferenças importantes), por isso temos que revisitar essa época para aprender lições. Esse surto foi facilitado pela Primeira Guerra

Mundial, que aproximou pessoas de todo o mundo com uma considerável mistura entre soldados e civis. A ausência de instituições internacionais e o deslocamento causado pela Primeira

Guerra Mundial combinaram-se para produzir uma fraca resposta internacional. Entre 20 e 50 milhões de pessoas morreram, possivelmente mais. Embora uma lição importante desse

período seja o risco de abrir economias muito cedo, Outro insight é a necessidade de coordenação de políticas além-fronteiras. Como alertam Colin Kahl e Ariana Bernegaut, um dos

principais riscos do momento atual é o declínio econômico da desglobalização. Eles veem algumas das conseqüências da pandemia de gripe de 1918 como alimentando a instabilidade do

período entre guerras, que preparou o terreno para conflitos posteriores. Eles temem que os impactos à saúde, econômicos e sociais do COVID-19 possam ter conseqüências

desestabilizantes em um momento em que outros males, como conflitos e mudanças climáticas, já estressaram vários países ao redor do mundo. que preparou o terreno para conflitos

posteriores. Eles temem que os impactos à saúde, econômicos e sociais do COVID-19 possam ter conseqüências desestabilizantes em um momento em que outros males, como conflitos e

mudanças climáticas, já estressaram vários países ao redor do mundo. que preparou o terreno para conflitos posteriores. Eles temem que os impactos à saúde, econômicos e sociais do

COVID-19 possam ter conseqüências desestabilizantes em um momento em que outros males, como conflitos e mudanças climáticas, já estressaram vários países ao redor do mundo.

Nesse contexto, é útil entender por que os países não coordenaram suas políticas melhor do que eles. Embora a crescente concorrência geoestratégica
entre os EUA e a China (e diferentes sistemas políticos) crie barreiras à cooperação, elas não parecem intransponíveis, enquanto o enorme papel
desempenhado pelo presidente dos EUA, Donald Trump, parece grande. A OMS enfrenta problemas de mandato, financiamento e autoridade limitados, o
que é parcialmente uma função dos Estados que não desejam ceder soberania, mas também desafios mais amplos que as agências das Nações Unidas
enfrentam em um cenário mais variado de novos parceiros e concorrentes.

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Uma perda de reeleição de Trump não removerá barreiras estruturais à colaboração nos níveis internacional e doméstico, nem reparará os danos às
instituições e aos relacionamentos. No entanto, sua saída da cena pode deslegitimar parte do pensamento de soma zero que proliferou durante seu
tempo no cargo e dar ao seu sucessor a oportunidade de um sistema redefinir e redesenhar. No Teoria da Política Internacional, Waltz disse que seu
argumento estrutural não era uma teoria da política externa. Para entender o comportamento de estados individuais, precisávamos trazer outros
fatores. Como demonstra a resposta global ao coronavírus, nenhuma imagem ou nível de análise fornece uma explicação completa, mas com base nos
três, temos uma melhor apreciação do motivo pelo qual a cooperação global, particularmente entre os dois países mais importantes, estava em falta.

Sobre o autor: Dr. Joshua Busby é professor associado da LBJ School of Public Affairs da University of Texas em Austin e um ilustre estudioso
do Robert S. Strauss Center for International Security and Law. Em 2016, ingressou no Conselho de Assuntos Globais de Chicago como membro não
residente e, em 2018, ingressou no Centro de Clima e Segurança como pesquisador sênior. Antes de vir para a UT, ele foi pesquisador do Centro de
Globalização e Governança da Woodrow Wilson School de Princeton (2005–2006), do Belfer Center for Science and International Affairs da JFK
School de Harvard (2004–2005) e do Departamento de Relações Exteriores. Programa de Estudos Políticos da Brookings Institution (2003–2004). Ele
obteve seu doutorado na Universidade de Georgetown em 2004. Sua pesquisa atual analisa a governança global do clima, os desafios das transições
de energia limpa na Índia e na China, bem como as implicações das mudanças climáticas para a segurança. Atualmente, ele está curando uma série
sobre COVID-19 no Pato de Minerva. Você pode segui-lo no Twitter @ busbyj2.

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