1 - O que é ato administrativo?

Para o Direito Civil ato é tudo aquilo imputável ao homem, fato diz
respeito aos acontecimentos ligados à natureza, que não dependem
do homem ou apenas dele dependem indiretamente.
O ato administrativo obedece, para a sua conceituação, a diversos
critérios. Entretanto, os mais comuns são o sistema subjetivo e
objetivo.
O primeiro entende que o ato é administrativo quando ditado pelos
órgãos administrativos especificamente, ficando afastados os
provenientes do Legislativo e do Judiciário., do território, do grau
hierárquico, em razão do tempo e em razão do fracionamento.

Neste caso, todo ato praticado pelo Legislativo ou pelo judiciário, nas
suas funções administrativas, fica excluído de conceito.

Objetivamente, o ato administrativo é aquele praticado na função

administrativa, seja qual for o Poder de que tenha partido.

Embora tenham três Poderes, a divisão das funções entre eles não é
rígida, exercendo cada um uma atividade predominante, mas
executando outras paralelamente em que praticam funções de outros
poderes. Este critério é o que tem a preferência dos doutrinadores, não
sendo suficiente para atender a todos os elementos
Para alguns, como Hely Lopes Meireles, o ato administrativo é o
mesmo que ato jurídico, isto é, todo aquele que tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, ou extinguir
direitos.

A isto deve ser acrescentada apenas a finalidade pública, que o

torna distinto do gênero ato jurídico. E completa:

Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da

Administração pública, que, agindo nessa qualidade, tenha por fim,
 imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si
própria.

Trata-se neste caso de ato administrativo unilateral que se forma pela

vontade exclusiva da Administração. Não se confunde com o fato
administrativo que é uma realização material da Administração, a
materialização da sua vontade, como a construção de uma ponte.
O fato é sempre conseqüência do ato que o determinou.
Requisitos

Cinco elementos são necessários a formação do ato administrativo:

competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Competência: Alguns chamam este requisito de sujeito, pois se

refere a quem vai praticá-lo.

Esta é a sua primeira condição para sua validade. O sujeito que o

pratica precisa ter informações legais para praticá-lo. A competência
decorre sempre da lei e é por ela delimitada, sendo o conjunto de
atribuições de pessoas jurídicas, órgãos e agentes

É ela intransferível e improrrogável, mas pode ser delegada ou

avocada conforme determinação legal.

A competência deve ser decorrente da lei, inderrogável e objeto de

delegação ou avocação, se houver permissão legal.

Os critérios para a distribuição da competência são em razão da

matéria, do território, do grau hierárquico, em razão do tempo e em
razão do fracionamento.
 Objeto: é o efeito jurídico que o ato produz. È o seu conteúdo, o
que enuncia, prescreve dispõe. O ato tem por objeto criar, modificar
ou comprovar situações jurídicas.

Requisitos de validade do objeto: ele tem que ser lícito, possível de

fato e de direito, certo quanto aos destinatários, moral, ou seja, tem
que ser honesto, tem que estar de acordo com o senso comum, com
os padrões comuns de honestidade.

O objeto pode ser ainda natural, o que ocorre da sua própria natureza e
acidental quando obedecer as cláusulas acessórias como o termo, o
encargo, a condição.
O objeto é o efeito jurídico que o ato produz. O que o ato faz? Ele cria
um direito? Ele extingue um direito? Ele transforma? Quer dizer, o
objeto vem descrito na norma, ele corresponde ao próprio enunciado do
ato. Quando se diz: fica aplicada a pena de demissão ao servidor
público, esse é o objeto do ato. Ele está atingindo a relação jurídica do
servidor com a Administração Pública. O objeto decorre da própria lei.
Forma: A vontade da Administração não pode ser expressa
livremente, exigindo-se para isto procedimentos especiais e forma
legal para que tenha validade. No direito público a liberdade de
forma só acontece por exceção. Assim, em princípio, todo ato
administrativo é formal. Esta exigência tem em vista a constate
necessidade de estar sendo contratado com a lei pela própria
Administração e pelo Poder Judiciário.

A forma normal do ato administrativo é a escrita.

A revogação, desfazimento do ato deve obedecer à mesma forma de sua

criação. A forma é estática e não se confunde com o procedimento, que
é dinâmico. Se a forma não for observada o ato estará viciado e pode
ser invalidado.
A forma pode ser entendida em dois sentidos: podemos considerar a
forma em relação ao ato, isoladamente, e, nesse caso, ela pode ser
definida como a maneira como o ato se exterioriza; ele pode ter a forma
escrita, verbal, ter a forma de decreto, de resolução, de portaria; o ato é
considerado isoladamente. Em outro sentido, a forma pode ser
entendida como formalidade que cerca a prática do ato: aquilo que vem
antes, aquilo que vem depois, a publicação, a motivação, o direito de
defesa; abrange as formalidades essenciais à validade do ato. Seja no
caso de desobediência à forma, seja no caso de faltar uma formalidade,
o ato vai poder ser invalidade.
No artigo 2º da lei 4.717/65, está estabelecido que o vício de forma
consiste na omissão ou na observância, incompleta ou irregular, de
formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato.
Normalmente se diz que a Administração Pública está sujeita a excesso
de formas, mas na Lei federal de processo administrativo o princípio que
se adotou como regra foi o do informalismo. Como regra geral, os atos
do processo administrativo não dependem de forma determinada senão
quando a lei expressamente a exigi; quer dizer que, se a lei não exigir
nada, a forma é livre.
No artigo 2º da lei, onde estão mencionados os princípios, há algumas
orientações importantes também relativas à forma. Por exemplo, os
incisos VIII, IX e X. O inciso VIII determina a observância apenas das
formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados. Por
outras palavras, o formalismo somente se justifica na medida em que
seja essencial à garantia dos administrados; devem ser evitadas as
formas inúteis, que não servem para nada.
O inciso IX estabelece como norma a adoção de formas simples,
suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e
respeito aos direitos dos administrados. E o inciso X garante os direitos
à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de
provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam
resultar sanções e nas situações de litígio.
Na realidade, a forma e a formalidade, no direito administrativo, são
importantes como meios de controle da Administração Pública, porque
se o ato não ficar documentado, se ele não tiver uma forma escrita, se
ele não observar determinadas formalidades, fica difícil o controle, tanto
pelo Judiciário como pelo Tribunal de Contas ou pela própria
Administração Pública. Como é que ela vai controlar aquilo que não seja
documentado? E a forma também é importante para proteção dos
administrados, dos direitos individuais, na medida em que a forma é que
vai permitir o controle. Porém, não se deve exagerar no formalismo.
Finalidade: Cuida-se aqui do objetivo que a Administração quer
atingir com o ato. Este objetivo tem que estar violado para o
interesse público. Não é possível ato administrativo sem finalidade
pública.
A finalidade será aquela que for indicada pela lei, ficando ele
inteiramente vinculado à vontade da lei.

O objeto é o efeito imediato do ato (extinção, aquisição, formação de

direitos); a finalidade é o efeito mediato.

Concluindo então, a finalidade é o resultado do ato administrativo,

só que, enquanto o objeto é o efeito jurídico imediato, a finalidade é
o resultado mediato que se quer alcançar. Quer-se alcançar a
disciplina, quer-se alcançar a boa ordem, quer-se alcançar uma série
de coisas, fundamentalmente, quer-se alcançar o interesse público.

Mas, a palavra finalidade também é vista em dois sentidos. Por

exemplo, no livro do Helly Lopes Meirelles, é dito que a finalidade de
todo ato administrativo é o interesse público; nesse caso, a
finalidade é considerada em sentido amplo; qualquer ato que seja
contrário ao interesse público é ilegal.

Por exemplo, uma desapropriação que seja feita, não porque a

administração necessita daquele bem, mas porque está querendo
prejudicar, aborrecer um inimigo político, não está sendo feita para
atender o interesse público.

Mas, existe um outro sentido para a palavra finalidade que é o

resultado específico que cada ato deve produzir em decorrência da
lei. Para cada finalidade que a Administração quer alcançar, existe
um ato adequado para atingi-la. Se a Administração quer expulsar
dos quadros do funcionalismo um funcionário que praticou uma falta
muito grave, a única medida, o único ato possível é a demissão. Ela
não pode usar, com essa finalidade punitiva, um ato que não tem
finalidade punitiva , ela não pode exonerar, por exemplo, ainda que
 seja um funcionário em comissão, que praticou uma infração; se ela
está exonerando com a intenção de punir, o ato é ilegal, quanto à
finalidade, porque a exoneração não tem caráter punitivo; isto
caracteriza um vício de finalidade, conhecido como desvio de poder.

Um exemplo muito comum: remover o funcionário "ex-officio", a título

de punição; isto é muito comum, o funcionário é mandado para o outro
lado do fim do mundo, a título de punição. Então, ao invés de se
instaurar um processo e aplicar a penalidade adequada, usa-se a
remoção, com caráter punitivo, quando ela não tem uma finalidade
punitiva; isso é um vício relativo à finalidade.

Esse vício é chamado desvio de poder ou desvio de finalidade e está

definido na lei 4.717/65; ocorre quando o agente pratica o ato visando a
fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de
competência.
Motivo: é o pressuposto do ato administrativo, o que lhe
fundamenta.

O pressuposto de direito é a disposição legal que o estrutura e o

pressuposto de fato são os acontecimentos, as situações que levam
a Administração a praticar o ato.

A ausência de motivo ou a falsidade do motivo invalidam o ato. Por

exemplo, o tombamento de um bem é motivado no seu valor
cultural.

O motivo é o fato. Costuma-se definir o motivo como o pressuposto

de fato e de direito do ato administrativo. O motivo precede à
prática do ato, ele é alguma coisa que acontece antes da prática do
ato e que vai levar à administração a praticar o ato

Por exemplo, o funcionário pratica uma infração, a infração é o fato. O

ato é a punição e o motivo é a infração; ele tem um fundamento legal,
embora nem sempre a lei defina o motivo com muita precisão;
normalmente quando nós falamos com base no artigo tal, nós estamos
mencionando o motivo, o pressuposto de direito, porque aquele fato
vem descrito ou vem previsto na norma; na hora em que aquele fato
descrito na norma acontece no mundo real, surge um motivo para a
administração praticar o ato.
Por exemplo, a lei diz: o funcionário que faltar 30 dias consecutivos
incide em abandono de cargo. A falta por 30 dias é a infração, que
levara a Administração a instaurar o processo e aplicar a pena.
Cabe ressaltar que o motivo não é a mesma coisa que a motivação. A
motivação, embora tenha muita relação com o motivo, é uma
formalidade essencial ao ato, ela não é o próprio motivo. Na motivação,
a Administração Pública vai indicar as razões, quais foram os fatos, qual
é o fundamento de direito, qual o resultado almejado; ela vai dar a
justificativa do ato; ela pode até na motivação indicar qual foi o motivo,
qual foi o fato que a levou a praticar aquele ato, mas não é a mesma
coisa.
Quando dizemos que o ato é ilegal com relação ao motivo? Quando o
fato não existiu ou quando existiu de maneira diferente do que a
autoridade está dizendo.
Quando ela diz que está mandando embora o funcionário porque não
tem verba para pagar, o motivo é inexistência de verba, mas se existir
verba, aquele motivo é falso, ela alegou um fato inexistente. Ou um
funcionário pratica uma infração e a autoridade o pune por outra
infração, diferente daquela que justificaria uma outra punição, então o
motivo é ilegal.
Pela Lei 4.717/65, o vício relativo ao motivo ocorre quando a matéria,
de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente
inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Vejamos
que essa Lei é de 1965 e já no conceito referido está embutido o
princípio da razoabilidade, quando ela fala que é ilegal o motivo, se for
materialmente inexistente ou juridicamente inadequado ao resultado
obtido. Ele está praticando que exigindo uma relação entre meios e fins;
sem usar a expressão razoabilidade, o dispositivo já consagrou o
princípio.
Atributos do Ato Administrativo

Sendo emanados pelo poder Público os atos administrativos devem

ter certos atributos que os diferencia dos atos jurídicos privados.
 Estes atributos lhes dão características próprias e são eles: a
presunção de legitimidade, a imperatividade e auto-executoriedade.
Alguns administrativistas completam com a tipicidade.

Presunção de legitimidade: Todo ato administrativo nasce com a

presunção de legitimidade, que é decorrência do princípio da
legalidade. Esta presunção é exigida pela celeridade e segurança das
atividades públicas, que não podem ficar à mercê de impugnações,
para que sejam praticados. São executados imediatamente e a sua
invalidade depende de declaração à nulidade.

Contudo, podem ser atacados através do Mandado de Segurança,

Ação Popular, suspendendo-os até o pronunciamento final de
invalidade ou validade.

A prova de ilegitimidade do ato deve ser provada por quem a alega.

Da presunção da legitimidade decorrem as seguintes conseqüências:

- Produzirá efeito ate que a Administração ou Judiciário o declare

inválido;

- Não poderá ser apreciado ex officio pelo Judiciário, que só o declara

inválido quando existir pedido de pessoa interessada.

- Inversão do ônus da prova.

Imperatividade: Os atos administrativos já nascem com uma força
impositiva própria do Poder Público e que obriga o particular ao seu
cumprimento.

É usada a coerção para seu cumprimento, sendo desnecessária a

concordância do terceiro.

A imperatividade só existe nos atos que impõem obrigações.

Nos casos em que o ato confere direitos solicitados pelos administrados
ou quando são enunciativos, este atributo inexiste.

O ato de direito privado só cria obrigações para o terceiro, se houver a

sua concordância.
Auto-executoriedade: Consiste no fato do ato administrativo poder
ser posto em execução independentemente de intervenção do Poder
Judiciário.

A auto-executoriedade é em relação as medidas às medidas

coercitivas que independem do Poder Judiciário para aplicação
preliminar, cabendo o controle judicial posteriormente, se o
administrado se sentir lesado no seu direito.

Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder às figuras

previamente definidas pela lei.

Para cada finalidade da Administração existe um ato definido em lei.

Isto é decorrência do princípio da legalidade.

Representa uma garantia para o administrativo, pois a Administração

fica impedida de praticar atos sem previsão legal

Referências Bibliográficas

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 12. Ed., São

Paulo: Editora Atlas, 2000.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 25. Ed.,

São Paulo: Malheiros, 2000.
.Ato administrativo. 1.1 Conceito: ato jurídico que decorre do exercício da função administrativa, sob
um regime jurídico de direito público.

2. Elementos ou Requisitos do ato administrativo. 2.1 Sujeito Competente. Não basta que o sujeito
tenha capacidade, é necessário que tenha competência. Competência decorre sempre de lei. 2.2
Finalidade: é o resultado que a Administração quer alcançar com a prática do ato. É o legislador que
define a finalidade que o ato deve alcançar, não havendo liberdade de decisão para o administrador
público. 2.3 Forma. Concepção restrita – forma como a exteriorização do ato. Ex. forma escrita ou
verbal, de decreto, de portaria, de resolução. Concepção ampla – exteriorização do ato e todas as
formalidades que devem ser observadas durante o processo de formação da vontade da Administração
e requisitos de publicidade do ato. A motivação integra o conceito de forma, pois é a exposição dos fatos
e do direito que serviram de fundamento para a prática do ato 2.4 Motivo: razões de fato e de direito
que serve de fundamento ao ato administrativo. Motivo diferente de motivação: Motivação é a exposição
dos motivos, demonstração por escrito de que os pressupostos de fato realmente existiram. Teoria dos
motivos determinantes: a validade do ato fica atrelada aos motivos indicados como seu fundamento, de
tal forma que, se inexistentes ou falsos, implicam em sua nulidade. Quando a Administração apresenta
os motivos do ato, mesmo que a lei não exija a motivação, ele só será válido se os motivos forem
verdadeiros. 2.5 Objeto ou conteúdo: é o efeito jurídico imediato que o ato produz – lícito, possível,
moral e determinado.

3.Atributos do ato administrativo consistem nas características que demonstram a submissão a um

regime jurídico de direito público. 3.1 Presunção de legitimidade (conformidade do ato com o
ordenamento) e veracidade (presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração). 3.2.
Imperatividade: os atos administrativos se impõem a terceiros, independentemente de sua
concordância. 3.3 Auto-executoriedade: ato administrativo pode ser executado pela própria
Administração Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário.

4.Discricionariedade e vinculação. O ato é vinculado, quando a lei estabelece que, perante certas
condições, a Administração deve agir de tal forma, sem liberdade de escolha. O ato é discricionário,
quando a lei deixa certa margem de liberdade de decisão diante do caso concreto, de modo que a
autoridade poderá escolher, segundo critérios de conveniência e oportunidade, qual o melhor caminho
para o interesse público. Discricionariedade nunca é total, alguns aspectos são sempre vinculados à lei
(sujeito, finalidade, forma). 4.1 Legalidade e Mérito. Como certos elementos do ato sempre são
vinculados, não existe ato administrativo totalmente discricionário. No ato vinculado, todos os elementos
vêm estabelecidos previamente em lei. No ato discricionário, alguns elementos vêm exatamente
determinados em lei, contudo outros são deixados à decisão da Administração, com maior ou menor
liberdade de apreciação da oportunidade e conveniência. Ato vinculado só é analisado sob o aspecto da
legalidade – conformidade do ato com a lei. Ato discricionário deve ser analisado sob aspecto da
legalidade e do mérito (oportunidade e conveniência diante do interesse público a atingir). Mérito é o
juízo de conveniência e oportunidade que só existe nos atos discricionários.

Teoria de Invalidação do Ato Administrativo

1.Anulação, revogação e convalidação. 1.1 Anulação é a extinção do ato administrativo por motivo
de ilegalidade, feita pela Administração Pública ou pelo Poder Judiciário, produzindo uma eficácia
retroativa (efeitos “ex tunc”). 1.2 Revogação é a extinção do ato administrativo discricionário, por
questão de mérito, feita pela Administração Pública, preservando os efeitos produzidos no passado
(efeitos “ex nunc”). 1.3 Convalidação: ato produzido pela Administração Pública, para suprir vícios
sanáveis em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de sua expedição, em decisão na qual
se evidencie não acarretar lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros
 termo empregado pelo legislador é indeterminado, cabe ao aplicador do direito fixar seu
sentido e alcance, determinando-o(52), pelo menos no caso concreto.

Os termos da lei podem ou não exigir maior trabalho do intérprete, mas este sempre
existirá(53).

Pode haver, então, espaço para uma única solução justa, mesmo na interpretação e
concretização do exposto no termo indeterminado da lei, se assim o caso concreto orientar.
Só teremos discricionariedade quando o texto normativo se permitir duas ou mais soluções
justas, e, conseqüentemente, abrindo espaço para a apreciação subjetiva do administrador.
Mas, em todo e qualquer caso concreto, o "conceito jurídico indeterminado" se torna
determinável:

"Pero al estar refiriéndose a supuestos concretos y no a vaguedades imprecisas o contradictorias,

es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no
admite más que una solución: o se da o no se da el concepto; o hay buena fe o na la hay; o el
precio es justo o no lo es; o se ha faltado a la probidad o no se ha faltado. Tertium non datur.
Esto es lo essencial del concepto jurídico indeterminado: la indeterminación del enunciado no se
traduce en una indeterminación de las aplicaciones del mismo, las cuales sólo permitem una ‘unidad
de solución justa’ en cada caso"(54).

Há grande dificuldade na descoberta da solução exata no direito(55), prevalecendo sim, um

elenco de soluções corretas para o caso concreto(56). Essas opções não serão submetidas
ao juízo de oportunidade do administrador, no campo do regime jurídico-administrativo. A
ponderação dos termos legais, fluidos ou não, é subordinada ao juízo de juridicidade do
administrador, que deve escolher a mais adequada para ordenamento jurídico e a mais
conciliada com as exigências do caso concreto. O dever de eficiência na discricionariedade
administrativa não se reduz ao juízo de oportunidade(57).

E como afirma Celso Luiz Moresco(58):

"(...) a utilização de termos elásticos ou imprecisos não é sinônimo de autorização para tomada de
qualquer decisão ou seja, não significa que qualquer decisão tomada dentro de seus limites seja
válida".

Nesse elenco de opções jurídicas, a escolha do administrador pode ou não ser alterada pelo
Poder Judiciário. Se cabe ao órgão jurisdicional encerrar o processo de concretização
normativa do texto legal, o juízo de juridicidade do juiz acaba por prevalecer sobre o juízo de
juridicidade do administrador, se aquele constatar que a solução jurídica escolhida por este é
rejeitada pelo ordenamento jurídico.

Com uma importante ressalva: a interpretação do texto legal nem sempre (ou quase) é
suficiente para fixar a melhor solução para o caso concreto. Uma coisa é interpretar o
texto legal, e outra, é interpretar o texto legal em conjunto com os elementos do caso
concreto.

Ao controlar a concretização de textos normativos que utilizam termos fluidos ou

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