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E ste fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão - Fundação Demócrito Rocha I Universidade Aberta do Nordeste I ISBN 978-85-7529-683-7

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UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE - ensino a distância ®

Controle de contas
e transformação da
administração pública
José Matias-Pereira
Objetivos Sumário
1. Analisar a transformação da admi- 1. Introdução.............................................................................................................................................. 147
nistração pública brasileira e a con-
tribuição do sistema de controle de 2. Estado, sociedade e administração pública......................................................................... 147
contas para melhorar as relações do
Estado com a sociedade. 3. Evolução dos modelos de gestão pública no Brasil........................................................ 148
2. Analisar os modelos de gestão pú- 4. Características da nova administração pública.................................................................. 149
blica e as características da nova
administração. 5. Desafios da administração pública contemporânea...................................................... 150
3. Refletir sobre os desafios para a
6. Distorções e fragilidades da gestão pública no Brasil.................................................... 152
gestão pública contemporânea e
sobre as fragilidades da gestão pú-
7. Gestão patrimonialista e escândalos de corrupção do Brasil.................................... 153
blica brasileira.
8. Efeitos da inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal............... 154

9. Principais medidas de transparência e acesso à informação no Brasil................. 155

10. Sistema de controle de contas na administração pública....................................... 156

Síntese do Fascículo.......................................................................................................................... 158

Referências............................................................................................................................................... 158
Perfil do Autor....................................................................................................................................... 159
1. Introdução
As funções típicas da administração
pública, e seus órgãos executores, surgem
em decorrência do relacionamento per-
manente que ocorre entre o Estado e a so-
ciedade. Essas funções são exercidas por
meio dos seus órgãos, que atuam nos âm-
bitos dos poderes Executivo, Legislativo
ou Judiciário. Por sua vez, o controle de
contas, atuando sobre os próprios órgãos
estatais, desempenha uma função essen-
cial nas relações entre Estado e socieda-
de, contribuindo para a melhoria da qua-
lidade da gestão pública e a garantia do
regime democrático.
2. Estado, sociedade e
administração pública
É a partir do relacionamento perma-
nente entre o Estado e a sociedade que
surgem as funções típicas da administra-
ção pública viabilizadas com a criação
de seus órgãos executores. O conjunto
desses órgãos compõe a administração
pública. As funções da administração
pública são exercidas, num sentido am-
plo, pelos poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário. O controle de contas, que
integra a administração pública, cum-
pre a relevante função de melhorar
as relações entre Estado e sociedade.
Contribui, dessa forma, para a melhoria
da qualidade da gestão pública e a ga-
rantia do regime democrático.
O Estado, conforme delineado na
Constituição Federal, está submetido aos
princípios da ordem, da eficiência ad-
ministrativa e da eficácia dos seus atos.
Os mecanismos ou sistemas de controle
das atividades estatais são criados a par-
tir desses princípios, objetivando a defesa
Você Sabia?
O Estado-nação democrático clássico, baseado nos princípios das revoluções
americana e francesa no século XVIII, tem a sua legitimidade apoiada na ideia de
cidadania. Assim, todos os cidadãos têm hoje os mesmos direitos e deveres, in-
dependentemente de raça, sexo, grupo étnico-religioso, condição social, dentre
outras. A cidadania está limitada ao espaço territorial de uma nação. A teoria e a
prática da democracia contemporânea têm as suas bases fundadas no papel do
Estado-nação. É a partir da interação entre o exercício da democracia e o Estado-
nação (aceito como garantidor institucional dos direitos e deveres dos cidadãos),
que se estabelece o consenso e a legitimidade do poder político; a base políti-
co-territorial do processo político; a responsabilidade das decisões políticas; e a
forma e o alcance da participação política.
da administração pública e dos direitos e
garantias coletivos. Os sistemas de contro-
le definidos pela Carta Magna são dois:
o controle interno, executado pelos pró-
prios órgãos do respectivo aparelho esta-
tal; e o controle externo, realizado pelo
Poder Legislativo, que conta com o auxílio
das cortes de contas.
Por sua vez, o controle social se efe-
tiva por meio da participação do cidadão
na gestão pública, na fiscalização, no
monitoramento e no controle da admi-
nistração pública. O controle social é um
complemento indispensável ao controle
institucional realizado pelos órgãos que
fiscalizam os recursos públicos. Contribui
para a gestão ao favorecer a boa e correta
aplicação dos recursos; é um mecanismo
de prevenção da corrupção e fortalece a
cidadania. Assim, o controle social, para
que se torne possível, requer-se: contro-
le, fiscalização e responsabilização – e um
ambiente institucional favorável.
Controle Cidadão 147
 Para Refletir
Para concretizar-se, o controle social depende de acesso à informação, a fim
reduzir as assimetrias de informação entre os agentes públicos, transparência e
publicidade; capacitação, ou seja, conhecimentos técnicos e políticos para atuação
política; e mobilização da sociedade. Quais instrumentos são mais importantes nos
dias de hoje para aprimorar o controle social?
Nesse sentido, quanto mais estreitas
forem as relações dos órgãos de controle
e a sociedade, melhor será a fiscalização
dos gastos públicos. Essa parceria contri-
bui para aumentar a efetividade das polí-
ticas públicas, notadamente nas áreas bá-
sicas, como educação, saúde, segurança e
transporte público.
Este fascículo, que trata do complexo
e amplo tema da transformação da admi-
nistração pública e do sistema de controle
de contas, está apoiado em diversas teorias
e autores que enfocam nos seus estudos
as reformas administrativas, especialmen-
te no campo da transparência e controle.
Destacam-se, entre elas, as teorias de gover-
nança e as contribuições das teorias neoinsti-
tucional (neoinstitucionalismo) e da agência.
3. Evolução dos
modelos de gestão
pública no Brasil
Torna-se oportuno mencionar inicial-
mente, de forma sucinta, a partir da evo-
lução histórica da administração pública,
uma abordagem do processo de moder-
nização e dos modelos de gestão pública
no Brasil, considerando os três modelos
básicos inerentes à administração pública:
patrimonialista, burocrático e gerencial.
Registre-se que o primeiro vigorou entre
1530 a 1930; o segundo, de 1930 a 1985
(incluindo o Estado autoritário – burocrá-
tico dos governos militares); e, a partir
daquela data, inicia-se o terceiro e atual
modelo: o gerencial.
148 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Na história recente da “moderniza-
ção” da administração pública brasileira –
período de 1930 a 2010 –, podemos iden-
tificar cinco momentos significativos:
a) a reforma administrativa do governo
Getúlio Vargas (década de 1930);
b) as medidas institucionais adotadas para
a execução do Plano de Metas (1955),
no governo Juscelino Kubitschek, que
permitiram a realização de uma refor-
ma administrativa silenciosa, efetivada
por meio da denominada “administra-
ção paralela”
c) a expedição do Decreto-lei nº 200,
de 1967, no período do autoritarismo
(cujo teor se apresenta como uma evo-
lução da “administração paralela”, na
medida em que promoveu a flexibili-
zação das normas e controles da admi-
nistração indireta);
d) o Plano da Reforma do Estado,
de 1995, no governo Fernando
Henrique Cardoso;
e) recomposição da administração pú-
blica, por meio do fortalecimento
das carreiras típicas de Estado, no
governo Lula (2003-2010).
Verifica-se que, ao longo desse pe-
ríodo, conforme evidencia a literatura, o
País permaneceu convivendo de forma si-
multânea com os modelos patrimonialista,
burocrático e gerencial (MATIAS-PEREIRA,
2010a, 2013, 2014).
Patrimonialismo pode ser entendido,
num sentido amplo, como um sistema
de dominação política ou de autoridade
tradicional, no qual a riqueza, os bens
sociais, cargos e direitos são disponibili-
zados como patrimônios pessoais de um
chefe ou de um governante. Nesse mo-
delo não existe distinção entre a esfera
pública e a privada.
Segundo Weber (1989), o patrimo-
nialismo é uma espécie de patriarcalismo
dilatado, no qual o exercício da domina-
ção tradicional pressupõe a existência de
um quadro administrativo que se carac-
teriza pela mistura de tradicionalismo e
discricionariedade pessoal do governante.
Assim, a gestão patrimonialista origina-se
do patriarcalismo e, com ele, do poder
doméstico organizado nas sociedades
medievais. Caracteriza-se por uma ges-
tão estritamente firmada pela tradição em
que o gestor toma decisões conforme seu
prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de
acordo com pontos de vista puramente
pessoais, sobretudo suscetíveis de se dei-
xarem influenciar por preferências tam-
bém pessoais. A administração do Estado
e suas instituições, sob o princípio do pa-
trimonialismo, é uma questão puramente
pessoal do gestor público, inexistindo, por
este motivo, uma clara diferenciação en-
tre as esferas pública e privada.
Ao longo do tempo, conforme previa
Max Weber (1972, 1989, 1993), os pa-
drões burocráticos na administração pú-
blica foram gradativamente se impondo
e atingindo setores cada vez mais amplos
da administração. Sua expansão parece
corresponder ao processo de industriali-
zação, à crescente complexidade da so-
ciedade e ao aprofundamento da divisão
social do trabalho.
As burocracias capitalistas modernas
representam uma evolução em relação
à burocracia patrimonialista, na medida
em que atuam tendo como referência a
preocupação de distinguir o público do
privado. Nesse sentido, a administração
pública gerencial, na medida em que se
coloca a “serviço ao cidadão”, procura fo-
car nos resultados e não nos procedimen-
tos rígidos, como acontecia na burocracia
tradicional. Assim, embora compartilhe
do princípio de que o nepotismo e a cor-
rupção devem ser combatidos, entende
que isso não torna necessário que os pro-
cedimentos sejam rígidos.
Por sua vez, a lenta expansão da bu-
rocracia no Brasil, principalmente a par-
tir de 1930, e sua convivência, por oito
décadas, com amplos setores dominados
pelo patrimonialismo, bem como a per-
sistência de modelos híbridos, podem
explicar por que o modelo gerencial en-
frenta dificuldades de se impor perante
os modelos burocrático e patrimonialista
que permanecem presentes na adminis-
tração pública, nos três níveis de governo:
municipal, estadual e federal (MATIAS-
PEREIRA, 2010b, 2013, 2014).
4. Características da
nova administração
pública
A nova administração pública voltada
para o cidadão é caracterizada na atuali-
dade pelo reconhecimento dos limites de
sua atuação, que passou a ser mediada
pelo poder e pela ação do setor privado e
das organizações do terceiro setor. Por sua
vez, a complexidade e a amplitude que
envolvem o processo de interação entre o
Estado-setor privado-terceiro setor, no qual
ocorrem infinitas relações e mediações bu-
rocráticas, revelam a existência de indícios
de que é preciso dar continuidade aos es-
forços de redefinição e implementação de
políticas inovadoras para fortalecer a ges-
tão do setor público.
Para Refletir
As práticas patrimonialistas ainda permeiam a rotina da administração pública.
Você consegue identificar em sua experiência com os órgãos da administração
esse tipo de prática?
Controle Cidadão 149
 Ao abordar o tema da gestão estra-
tégica da administração pública brasilei-
ra, Pereira (2010a) defende a construção
de um novo modelo de gestão estraté-
gica para a administração pública no
Brasil precisa levar em consideração três
dimensões: o contexto, a estratégia, o
modelo de gestão e a gestão de pessoas.
Nesse esforço, é importante não des-
considerar as rápidas mudanças que es-
tão ocorrendo na sociedade. O cidadão
brasileiro exige cada vez mais eficiência,
eficácia, efetividade e transparência na
aplicação de recursos públicos. Fica evi-
dente, assim, para cumprir o seu papel
de forma adequada, que a administração
pública precisa criar as condições neces-
sárias para garantir os direitos constitu-
cionais dos cidadãos.
Ao tratar dos avanços da gestão pú-
blica no Brasil, Abrúcio (2007, p. 69)
destaca três pontos inovadores na Cons-
tituição Federal:
 Em primeiro lugar, a democratização
do Estado, que foi favorecida com o
fortalecimento do controle externo
da administração pública, com des-
taque, entre outras mudanças, para
o novo papel conferido ao Ministério
Público (MP). Neste aspecto está,
também, o reforço dos princípios da
legalidade e da publicidade;
 A descentralização foi outra de-
manda construída nos anos de luta
contra o autoritarismo e que ganhou
enorme relevância na Constituição
de 1988. Após 20 anos de centra-
lismo político, financeiro e adminis-
trativo, o processo descentralizador
abriu oportunidades para maior par-
ticipação cidadã e para inovações
no campo da gestão pública, levan-
do em conta a realidade e as poten-
cialidades locais. Impulsionadas por
esta mudança, várias políticas públi-
cas foram reinventadas e dissemina-
das pelo País;
150 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
 Propôs-se, ainda, completar a cha-
mada reforma do serviço civil, por
meio da profissionalização da bu-
rocracia. Nesta linha, houve ações
importantes, como o princípio da
seleção meritocrática e universal,
consubstanciada pelo concurso pú-
blico. Em consonância com este mo-
vimento, o Executivo federal criou,
em 1986, a Escola Nacional de
Administração Pública (Enap), num
esforço de melhorar a capacitação
da alta burocracia.
5. Desafios da
administração pública
contemporânea
A função principal do Estado-nação
no mundo contemporâneo, além de ga-
rantidor institucional dos direitos e deveres
dos cidadãos, é de ampliar de forma siste-
mática as oportunidades individuais, insti-
tucionais e regionais. Deve preocupar-se,
também, em gerar estímulos para facilitar a
incorporação de novas tecnologias e inova-
ções no setor público que proporcionem as
condições exigidas para atender as deman-
das da sociedade contemporânea.
A esse respeito, assinala Pereira
(2010b, p.111) que:
“Diversos fenômenos foram responsá-
veis, nas últimas três décadas, pelas transfor-
mações ocorridas no mundo contemporâ-
neo – incluindo a recente crise econômica
e financeira mundial –, o que está exigindo
um novo modelo para melhorar o desem-
penho do Estado. Podemos destacar, entre
essas mudanças, a crise do Welfare State,
nos países desenvolvidos; crise do desen-
volvimentismo, nos países periféricos; esgo-
tamento do modelo econômico, evidencia-
do pela incapacidade fiscal e intervenção;
fragilidade do modelo político, gerador de
insuficiência de governabilidade; deficiên-
cia do modelo administrativo, que resulta
em distorções burocráticas; a adoção da
nova gestão pública, nas suas dimensões
econômico-financeira, administrativa-insti-
tucional, sociopolítica e ambiental.”
Observa-se, diante desse cenário de
mudanças e de conflitos, que diversos
segmentos entraram na agenda de ges-
tão pública do Brasil, com destaque para
a democratização da gestão pública; pro-
fissionalização da função pública; novas
tecnologias de gestão (governo eletrônico);
gestão por resultados orientados ao desen-
volvimento; mecanismos de governança,
controle de contas públicas, entre outros.
A gestão pública enfrenta na atualidade
o desafio de promover o desenvolvimento
econômico e social sustentável em um am-
biente de rápidas e profundas mudanças.
Este desafio impõe às administrações públi-
cas a necessidade de repensar a questão da
governança e do modelo de gestão pública,
ao mesmo tempo em que exige mecanis-
mos inovadores de relacionamento com
a sociedade. Nesse esforço, deve dedicar
uma especial atenção às questões que en-
volvem a ética, a moral e a transparência na
administração pública (accountability).
Na busca por encontrar soluções
para esses problemas, o Estado passou a
estruturar um modelo de governança no
setor público inspirado nas experiências
do setor privado. Dessa forma, a busca
para viabilizar uma boa governança nas
organizações públicas intensificou-se por
meio do processo de transferência das ex-
periências da governança existente no se-
tor privado. Em que pese o setor público
e o privado possuírem focos específicos,
observa-se um elevado grau de similitudes
entre eles, como as questões que envol-
vem a separação de propriedade e gestão,
responsável pela geração dos problemas
de agência, os instrumentos definidores
de responsabilidades e poder, o acom-
panhamento e o incentivo na execução
das políticas e objetivos definidos, entre
outros. Verifica-se, num sentido amplo,
que os princípios básicos que norteiam os
rumos dos segmentos dos setores privado
e público são idênticos: transparência,
equidade, cumprimento das leis, presta-
ção de contas e conduta ética.
É oportuno ressaltar que os focos da
governança, tanto no setor privado como
no setor público, referem-se à forma como
os agentes responsáveis pela governança
reagem às pressões institucionais. No se-
tor privado, o foco está na alavancagem
ou reversão do resultado financeiro, na
busca da melhor remuneração do capital
investido para sobrevivência da empresa
e salvaguarda das ações de decisões dos
gestores. No setor público, o foco está no
cumprimento de normas e determinações
legais. A salvaguarda das ações e decisões
dos gestores depende do cumprimento de
ritos legais e mitos culturais, independen-
temente dos resultados alcançados.
Os princípios na governança públi-
ca, pode-se observar, não são distintos
dos aplicados na governança corporativa.
A diferença básica é que, na governança
pública, os gestores têm sob sua respon-
sabilidade bens que pertencem à socie-
dade e cuja gestão deve ser feita com
elevado nível de compromisso, responsa-
bilidade, transparência, ética e senso de
justiça. É oportuno ressaltar, entretanto,
que a gestão pública não pode ser con-
siderada apenas por critérios da esfera
privada, sob pena de comprometer a
própria capacidade transformadora e de-
mocratizante das reformas de Estado.
No esforço de implementar o processo
de modernização da administração pública
que permita a construção de um modelo
de gestão orientado para a eficiência, a efi-
cácia e a efetividade em termos de resul-
tados, exige-se que o sistema de atuação
do controle de contas também evolua para
apoiar essas transformações da adminis-
tração. Torna-se possível, dessa forma, es-
tabelecer uma conexão permanente entre
gestor público e sociedade no que se refere
a accountability. Nesse processo, impõe-se
ao gestor público que os recursos públicos
aplicados para beneficiar a sociedade al-
cancem os melhores resultados possíveis.
Controle Cidadão 151
 Para Refletir
A administração pública é constantemente acusada de ser ineficiente. Você
sabia que suas críticas, denúncias e sugestões podem ser encaminhadas para os
órgãos de controle e ajudar a resolver esses problemas?
Para que isso se concretize, faz-se necessá-
rio que, no controle de contas na adminis-
tração pública, realizadas pelos órgãos de
controle interno e externo, incorporem-se
novos métodos de trabalhos que fortaleçam
o processo de avaliação do desempenho
das organizações públicas.
6. Distorções e
fragilidades da gestão
pública no Brasil
O planejamento governamental e a
gestão pública se apresentam como duas
dimensões essenciais e necessitam es-
tar em sintonia na forma de atuação dos
Estados na atualidade. Observa-se, no
caso brasileiro, que, no período de 1930
a 1980, foi prevalecente o planejamento.
A partir da década de 1990, essa posi-
ção se inverteu. Essa mudança ocorreu a
partir da imposição da agenda de refor-
ma do Estado contida no Consenso de
Washington, no qual a gestão pública se
impôs sobre o planejamento.
Nessa mesma linha, assinala Cardoso
Jr. (2011, p. 9), ao sustentar que a função
planejamento se tornou apenas mais uma
atividade no rol de diversas outras funções
da administração e da gestão estatal:
“Agendas de gestão pública, voltadas
basicamente à racionalização de procedi-
mentos relativos ao gerenciamento da bu-
rocracia e das funções de orçamentação,
implementação, monitoramento, avaliação
e controle das ações de governo, porquan-
to relevantes, passam a dominar o debate,
a teoria e a prática da reforma do Estado,
152 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
como se apenas da eficiência – fazer mais
com menos – fosse possível chegar à eficá-
cia e à efetividade das políticas públicas. Por
meio deste expediente, planejar passa a ser
compreendido, frequentemente, apenas
como processo por meio do qual são com-
patibilizadas as ações a serem realizadas
com os limites orçamentários previstos.”
Assim, torna-se imprescindível reequi-
librar e ressignificar ambas as dimensões
(planejamento governamental e gestão pú-
blica), tratando-as como unidade de aná-
lise e de reconstrução das capacidades do
Estado para o desenvolvimento nacional
(CARDOSO JR., 2011, p. 10).
Nesse sentido, merecem destaque
as críticas apontadas por Paes de Paula
(2005a, p.137), sobre o desenho e os prin-
cípios gerais da reforma:
“A reforma gerencial brasileira foi in-
completa e acabou gerando mais fragmen-
tação dos aparelhos do Estado, com refor-
ço do hibridismo institucional presente em
toda a máquina pública brasileira.
 A reforma não democratizou o
funcionamento dos aparelhos do
Estado, imprimindo na verdade um
caráter manipulador à gestão partici-
pativa que se considerava em curso.
 Os controles sociais da gestão públi-
ca ou não existiam de fato, ou eram
ainda basicamente formais, bastante
precários e limitados.
 A suposta ‘orientação para o serviço
público’ não desprivatizou o Estado,
e seu funcionamento orientado para
o e pelo mercado.”
 Observa-se, em que pesem os esforços
para superar o modelo burocrático e im-
plantar o modelo gerencial, que o modelo
patrimonialista de gestão vem sendo inten-
samente retroalimentado na última déca-
da, com o crescente aumento da máquina
governamental sem critérios técnicos e dos
gastos públicos (criação de ministérios, se-
cretarias, empresas estatais, aumentos sa-
lariais etc.), negociação de apoio político
e entrega de ministérios e órgãos estraté-
gicos para partidos, distribuição de cargos
de elevado nível hierárquico para afilia-
dos políticos sem levar em consideração a
competência técnica, utilização de recursos
públicos para financiar interesses políticos
escusos, dentre outros. Esse processo de
retroalimentação do patrimonialismo, além
de afetar o desempenho da administração
pública, na medida em que facilita desvios
e a corrupção, apresenta-se como uma
ameaça real à governança e à democracia
do País (MATIAS-PEREIRA, 2013).
Esse quadro descrito reforça a argu-
mentação de que é preciso modernizar a
administração pública, priorizando, nesse
esforço, o fortalecimento do sistema de
controle de contas. Essas mudanças são
essenciais para viabilizar as crescentes
demandas da sociedade por serviços pú-
blicos de qualidade, reduzir gastos, imple-
mentar e avaliar políticas públicas, elevar
a transparência, além de promover e esti-
mular investimentos em setores estratégi-
cos, para permitir o crescimento do País.
Para Refletir
Quais instrumentos você considera essenciais para modernizar a administra-
ção pública no Brasil?
7. Gestão
patrimonialista
e escândalos de
corrupção do Brasil
Sob uma perspectiva histórica, a so-
brevivência do patrimonialismo até a
atualidade tem suas raízes nas relações de
poder, na estrutura social e nos valores po-
líticos e ideológicos prevalecentes na socie-
dade brasileira. Observa-se, dessa forma,
que o caráter patrimonialista está associado
à imagem do Brasil.
Por sua vez, o combate à corrupção
se concretiza – como revela a experiência
dos países mais evoluídos nesta área – com
a estruturação de órgãos e instituições esta-
tais independentes, com recursos humanos
preparados e bem remunerados. É neces-
sário haver uma cultura social que apoie
este esforço, sem distinções, visto que não é
possível existir um Estado honesto sem uma
sociedade íntegra. Assim, o combate à cor-
rupção somente terá sucesso se houver mu-
dança da estrutura estatal para enfrentar o
problema e uma mudança da cultura social.
A corrupção pode ser aceita como o A corrupção é o desvio de compor-
abuso do poder público para obter benefí- tamento dos deveres formais de uma
cios privados, presentes principalmente em função pública visando aos interesses
privados (sejam pessoais, familiares,
atividades de monopólio estatal e poder
de empresas, de grupos e de partidos
discricionário por parte do Estado. Assim,
políticos de natureza pecuniária) ou
os atos de corrupção são aqueles que cons-
tituem a violação, ativa ou passiva, de um para melhorar o status ou que viola
dever profissional ou do descumprimento regras contra o exercício de certos
de alguma função específica realizados em tipos de comportamento ligados a
um marco de discrição com o objetivo de interesses privados.
obter algum tipo de benefício, qualquer
que seja sua natureza.
Controle Cidadão 153
 Verifica-se, assim, que a relação do
Estado com a sociedade brasileira vem se
alterando de forma significativa nas últimas
décadas, tendo como ponto de inflexão
as manifestações populares ocorridas a
partir de junho de 2013, sinalizando que
o Estado necessita promover mudanças
substanciais no enfoque e no conteúdo da
gestão pública no Brasil.
Nesse sentido, destaca-se o baixo
desempenho da administração pública.
Apesar do significativo volume de arreca-
dação do Estado brasileiro (próximo de
35% do Produto Interno Bruto - PIB - ao
ano), são muito baixas a quantidade e a
qualidade dos serviços públicos oferecidos
à população. Ao mesmo tempo em que se
mostra insatisfeita com o desempenho da
gestão pública, a sociedade brasileira vem
assistindo a uma sucessão de escândalos na
administração pública, em sua maioria, re-
lacionados a desvios de recursos públicos.
As fragilidades e brechas identificadas
nos procedimentos, normas e legislações
aplicadas à administração pública brasilei-
ra, evidenciadas nos estudos, relatórios e
documentos examinados nas últimas cinco
décadas (1964-2014), estão contribuindo
para o aumento dos desvios e possibilitan-
do elevados prejuízos aos cofres públicos,
e ajudando a agravar a crise político-ins-
titucional e a credibilidade dos governos,
políticos e gestores públicos. A gravidade
desse cenário reforça a percepção de que
o enfrentamento da corrupção é um pro-
blema de toda a sociedade. A base para
que isso possa se tornar possível é o sistema
de controle de contas do País, que deve ser
priorizado e fortalecido, para que possa
atuar com eficiência, eficácia e efetividade
a fim de corrigir desvios e promover a res-
ponsabilização dos gestores públicos.
154 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
8. Efeitos da
inclusão do princípio
da eficiência na
Constituição Federal
Merece destaque no período pós-de-
mocratização a inclusão no artigo 37 da
Constituição Federal do Brasil de 1988, por
meio da Emenda Constitucional nº 19, de
1998, do princípio da eficiência, que teve
como propósito viabilizar a implementa-
ção do modelo de administração gerencial
no País. Recorde-se que, até 1998, os prin-
cípios elencados no citado dispositivo legal
eram legalidade, impessoalidade, morali-
dade e publicidade.
É oportuno alertar que o conceito do
princípio de eficiência no setor público vai
além da visão essencialmente econômica,
visto que não podem ser desconsideradas,
quando comparadas com a gestão no se-
tor privado, as inúmeras diferenças que são
impostas pelo caráter público das organiza-
ções. Assim, o seu propósito é balizar a ati-
vidade administrativa a procurar atingir os
melhores resultados ao menor custo possí-
vel, por meio do emprego dos instrumen-
tos e os meios que já estão disponíveis na
administração. O princípio da eficiência,
nesse sentido, busca viabilizar o funciona-
mento da administração pública tanto no
aspecto da racionalidade na sua forma de
atuar como para exigir uma elevação no ní-
vel de desempenho dos gestores públicos.

9. Principais medidas
de transparência e
acesso à informação
no Brasil
O fortalecimento, por determinação
constitucional, das funções dos tribunais
de contas da União, dos estados e muni-
cípios, a criação da Controladoria-Geral da
União e da Comissão de Ética pública sur-
gem no cenário da administração pública
como medidas relevantes para aumentar
o nível de transparência. Prioriza-se, nes-
se contexto, a transparência das despesas
públicas, que tem como base legal a Lei
Complementar nº 101/2000, ou Lei de
Responsabilidade Fiscal. Ao lado dessas me-
didas, o Estado intensificou a utilização de
novas tecnologias de informações, como,
por exemplo, o Portal da Transparência, as
páginas de transparência públicas, o Portal
de Compras do Governo Federal, dentre
outras medidas. É sobre essas questões que
trataremos a seguir.
Com o propósito de permitir uma vi-
são sintetizada das principais normas legais
e institucionais de transparência e acesso à
informação no Brasil apresentamos, a se-
guir, a Tabela 1.
Tabela 1: Síntese das principais medidas de transparência e
acesso à informação no Brasil
Denominação Objetivo
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº
101/2000) dispõe sobre os princípios fundamentais e nor-
mas gerais de finanças públicas, conforme definido no artigo
Gestão fiscal 163 da Constituição Federal bem como regula o artigo 169 da
responsável Constituição. O seu objetivo é estabelecer o regime de gestão fis-
cal responsável para as três esferas de governo e para cada um dos
seus Poderes. A responsabilidade na gestão fiscal está definida no
§ 1º, do art. 1º da LRF.
A Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, altera
a Lei de Responsabilidade Fiscal no que se refere à transparência
pública, em particular, ao determinar a disponibilização de infor-
Transparência
mações sobre a execução orçamentária e financeira da União,
pública
Estados, Distrito Federal e Municípios. A referida Lei estabelece
que todos os gastos e receitas públicas deverão ser divulgados em
meios eletrônicos dos órgãos municipais, estaduais e federais.
A Lei de Acesso à Informação Pública (Lei nº 12.527, de
18 de novembro de 2011) tem como objetivo principal efetivar
o direito previsto na Constituição de que todos têm a prerroga-
tiva de receber dos órgãos públicos, além de informações do
Acesso à seu interesse pessoal, aquelas de interesse coletivo. A Lei busca
Informação permitir uma maior participação popular e o controle social das
Pública ações governamentais bem como fortalece os instrumentos de
controle da gestão pública. O Programa Brasil Transparente, por
sua vez, tem por objetivo prestar suporte técnico à implantação
da Lei de Acesso à Informação e da Lei Complementar 131 em
âmbito estadual e municipal.
O Portal da Transparência do Governo Federal é uma im-
portante iniciativa no âmbito da busca da elevação do nível de
transparência na administração pública lançado em 2004 (www.
transparencia.gov.br). Por meio do Portal, tornou-se possível
Portal da acompanhar informações atualizadas todos os dias sobre a exe-
Transparência cução do orçamento e obter informações sobre recursos públicos
do Governo transferidos e sua aplicação direta (origens, valores, favorecidos).
Federal O Portal da Transparência já expõe ao controle social o equiva-
lente a US$ 2 trilhões do orçamento público brasileiro, expressos
em 780 milhões de unidades de informação. No ano de 2012,
o número de acessos ao Portal da Transparência ultrapassou 1,1
milhão de visitas (Brasil, CGU, 2013).
>>
Controle Cidadão 155
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Tabela 1: Síntese das principais medidas de transparência e

acesso à informação no Brasil
Denominação Objetivo
As páginas de transparência pública dão continuidade às
ações de governo voltadas para o incremento da transparência e
do controle social, com o objetivo de divulgar as despesas realiza-
das pelos órgãos e entidades da administração pública federal, in-
Páginas da
formando sobre execução orçamentária, licitações, contratações,
Transparência
convênios, diárias e passagens. Essas informações permitem com-
plementar aquelas disponíveis no Portal da Transparência, uma
vez que os dados das páginas detalham os gastos explicitando sua
finalidade, indo além da informação sobre a execução financeira.
Carta de A Carta de Serviços ao Cidadão tem como objetivo estabe-
Serviços ao lecer compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao
Cidadão público, pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal.
Open O Open Government Partnership ou Parceria para Governo
Government Aberto é uma iniciativa internacional que tem o objetivo de asse-
Partnership gurar compromissos concretos de governos nas áreas de promo-
ou Parceria ção da transparência, luta contra a corrupção, participação social
para Governo e de fomento ao desenvolvimento de novas tecnologias, de ma-
Aberto neira a tornar os governos mais abertos, efetivos e responsáveis.
Fonte: Matias-Pereira (2014a), com adaptações.
Você Sabia?
Existe distinção entre Tribunal de Contas Municipal e Tribunal de
Contas dos Municípios.
 Tribunal de Contas Municipal é o órgão municipal de controle externo en-
carregado de fiscalizar a atividade financeira de um determinado município.
 O Tribunal de Contas dos Municípios é órgão estadual encarregado de fisca-
lizar os municípios localizados em determinado estado, que responde pela
fiscalização de todos os municípios localizados naquele estado.
10. Sistema de
controle de contas na
administração pública
O papel e a responsabilidade da ad-
ministração pública se ampliaram de forma
significativa com a promulgação da Carta
Magna de 1988. Isso ficou evidenciado
com a incorporação no texto legal da fis-
calização contábil, financeira, operacional
e patrimonial, bem como com a imposição
de que a gestão tivesse como foco a lega-
lidade e economicidade. Essa fiscalização
fica a cargo de dois tipos de controle: o ex-
terno e o interno. Assim, o controle externo
na administração pública encontra-se no
âmbito das atribuições do Poder Legislativo
com auxílio do Tribunal de Contas e prevê
ainda a existência nos três poderes de um
“controle interno” com um sistema que
funcione de forma integrada.
Os termos “controle externo” e
“controle interno” são empregados para
explicitar o elenco de ações que devem
ser executadas pelos poderes Legislativo
e Executivo, com o propósito de fiscali-
zar e executar as metas previstas no pla-
no plurianual, os programas e as ações
de governo, além d avaliar os resultados
da gestão pública.
O Sistema de Controle Externo no
Brasil – que adotou o Sistema de Tribunais
de Contas – é organizado da seguinte ma-
neira: Tribunal de Contas da União, com
sede no Distrito Federal e representação
em todas as Unidades da Federação;
27 Tribunais de Contas Estaduais, sendo
um em cada Unidade da Federação, in-
cluindo o Tribunal de Contas do Distrito
Federal; quatro Tribunais de Contas dos
Municípios, mais os tribunais de contas
municipais, específicos para as cidades do
Rio de Janeiro e de São Paulo.
Cabe ao Tribunal de Contas a res-
ponsabilidade pela fiscalização dos gastos
públicos. No âmbito federal, a responsabi-
lidade é do Tribunal de Contas da União
(TCU) e, nos âmbitos municipal e estadual,

156 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste

na maioria dos casos, a responsabilidade é
dos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs).
É preciso ressaltar que, em alguns estados,
existe um Tribunal de Contas do Estado
(TCE) e também um Tribunal de Contas
do Município (TCM), responsável pela
fiscalização da capital, ou dos Municípios
(TCM), responsável pela fiscalização de to-
das as cidades do estado.
A fiscalização realizada pelo Tribunal
é chamada de controle externo. Cabe
ao Poder Legislativo (Senado e Câmara
dos Deputados, Assembleias Legislativas
e Câmaras de Vereadores) exercer esse
controle junto aos Poderes Executivo
(Governos Federal, Estaduais e Prefeituras
Municipais) e Judiciário (Supremo Tribunal
Federal, Superior Tribunal de Justiça,
Tribunais Regionais Federais, Eleitorais,
Tribunais de Justiça dos Estados).
O Tribunal de Contas é um órgão au-
tônomo, que auxilia o Poder Legislativo
a exercer o controle externo, fiscali-
zando os gastos dos Poderes Executivo,
Judiciário e do próprio Legislativo. Cada
Poder, além de estar sujeito ao controle
externo, tem a responsabilidade de man-
ter um sistema de controle interno.
Função do controle externo
O Controle Externo é exercido pelo
Poder Legislativo, diretamente, ou por
órgãos especializados como os Tribunais
de Contas. Dessa forma, existe um auxí-
lio de órgãos especializados em tomadas
de contas, os quais constituem um siste-
ma de grande relevância no cenário ad-
ministrativo e social.
A Constituição Federal de 1988 confe-
riu ao Tribunal de Contas da União o papel
de auxiliar o Congresso Nacional no exer-
cício do controle externo. As competências
constitucionais privativas do Tribunal cons-
tam dos artigos 71 a 74 e 161.
O Congresso Nacional delega,
por meio de leis e principalmente pelo
Orçamento, os meios e os mandatos para
que a administração pública alcance objeti-
vos políticos, econômicos e sociais. Por essa
razão, o Parlamento precisa de instrumen-
tos para avaliar e controlar o alcance dos
resultados. Este é o princípio fundamental
do Controle Externo, prerrogativa da qual
o Legislativo é titular (BRASIL, TCU, 2013).
Para aumentar a capacidade de
o Congresso exercer esse controle, a
Constituição Federal criou o TCU e estabe-
leceu as competências que estão dispostas
no seu art. 71. Existem outras atribuições
previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal,
na Lei de Licitações e Contratos e na Lei de
Diretrizes Orçamentárias. Adicionalmente,
o TCU atende a solicitações específicas do
Congresso Nacional, como, por exemplo,
pronunciar-se conclusivamente sobre in-
dícios de despesas não autorizadas, em
razão de solicitação de Comissão Mista de
Senadores e Deputados.
Destacam-se, entre os trabalhos reali-
zados pelo TCU, as auditorias, que podem
ser destinadas a verificar se os atos dos ad-
ministradores estão em conformidade com
as leis ou regulamentos. Podem, também,
ser destinadas a avaliar o desempenho
e os resultados da gestão pública. Como
resultado das auditorias realizadas pelo
Tribunal, podem ser feitas recomendações
e determinações ou aplicadas sanções aos
administradores públicos.
Outro destaque é o parecer que o
TCU emite, anualmente, sobre as Contas
do Governo da República, que incluem
as contas prestadas pelo presidente da
República, pelos presidentes do Senado
Federal e da Câmara dos Deputados,
pelos presidentes do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores e pelo
chefe do Ministério Público da União.
Função do controle interno
O controle interno é aquele controle
que se realiza dentro do próprio poder, por
meio de seus órgãos, sobre os seus pró-
prios atos e agentes. Esse tipo de controle
está definido no art. 74 da Carta Magna de
1988, o qual estabelece que cada poder
deverá manter um sistema de controle in-
terno de forma integrada com os seguintes
objetivos, a saber:
Art. 74. Os Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário manterão, de forma
integrada, sistema de controle interno com
a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução
dos programas de governo e dos orçamen-
tos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar
os resultados, quanto à eficácia e eficiên-
cia, da gestão orçamentária, financeira e
patrimonial nos órgãos e entidades da ad-
ministração federal, bem como da aplica-
ção de recursos públicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operações
de crédito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exer-
cício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle in-
terno, ao tomarem conhecimento de qual-
quer irregularidade ou ilegalidade, dela da-
rão ciência ao Tribunal de Contas da União,
sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido polí-
tico, associação ou sindicato é parte legíti-
ma para, na forma da lei, denunciar irregu-
laridades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da União (BRASIL, 1988).
O controle interno tem a responsabili-
dade de fiscalizar as ações financeiras, con-
tábeis, operacionais e patrimoniais de uma
gestão, atuando em conformidade com
as exigências legais e do plano de gover-
no proposto, a fim de contribuir para uma
gestão pública eficiente.
Controle Cidadão 157

Síntese do Fascículo
Este fascículo trata da transformação
da administração pública brasileira e a con-
tribuição do sistema de controle de contas
para melhorar as relações do Estado com a
sociedade. Buscou-se destacar a evolução e
os desafios enfrentados pela administração
pública para atender as demandas da socie-
dade, bem como os efeitos na atuação do
sistema de controle de contas.
Observa-se que o Brasil, apesar de pos-
suir um arcabouço legal que obriga a gestão
pública a implantar um sistema de contro-
le interno que auxilie os órgãos de controle
externo na fiscalização, orientação e aponta-
mentos de ilegalidades e falhas, legitimando
as atividades desenvolvidas e as práticas da
administração, não vem evoluindo de forma
adequada. Na medida em que o desempe-
nho da gestão pública vai ignorando a ob-
servância dos princípios constitucionais a ela
reservados, deixando de submeter no nível
adequado os seus atos à fiscalização inter-
na e externa, aumentam os desperdícios e
a corrupção e, por decorrência, o nível de
descontentamento da sociedade.
158 Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Ficou evidenciado ainda que o contro-
le de contas, no seu processo de aprimora-
mento, deve incorporar de forma crescen-
te as modernas técnicas de fiscalização da
utilização dos recursos públicos, com vista
a reduzir os abusos cometidos por gestores.
Nesse sentido, a realização de uma fiscali-
zação mais abrangente se faz cada vez mais
necessária, procurando ir além do controle
de procedimentos, ou seja, focando tam-
bém no desempenho e eficiência da gestão
pública. Assim, deve transformar os contro-
les parciais (restrito aos aspectos formais de
legalidade dos atos e regularidade da despe-
sa), num controle amplo e efetivo da admi-
nistração pública.
Existem inúmeros desafios e obstácu-
los nos âmbitos institucional e sociocultu-
ral a serem superados no processo de mo-
dernização da administração pública no
Brasil. Destacam-se, entre os problemas
de ordem sociocultural, a baixa partici-
pação da população, desconfiança e difi-
culdades para interagir com as instituições
públicas; e, entre os problemas de ordem
institucional, as restrições orçamentárias,
sistemas de informações e bancos de da-
dos que não dialogam entre si e elabora-
ção e coleta de dados inconsistentes.
Pode-se concluir, assim, que é essen-
cial que se priorize o sistema de controle
de contas no Brasil, pois da sua boa atuação
depende o bom funcionamento da admi-
nistração pública. Nesse contexto, quanto
mais estreitas forem as relações dos órgãos
de controle e a sociedade, melhor será a
fiscalização dos gastos públicos. Para que o
controle social se concretize, faz-se neces-
sário que o sistema de controle interno e
externo de contas seja fortalecido, atuando
com elevado nível de autonomia, e incor-
pore novos métodos de trabalhos que for-
taleçam o processo de avaliação do desem-
penho das organizações públicas.
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Controle Cidadão 159

 CONTROLE
CIDADÃO
fdr.com.br/controlecidadao

Realização Apoio

Este fascículo é parte integrante do Curso Controle Cidadão composto por 12 fascículos oferecido pela Universidade Aberta do Nordeste (Uane),
em decorrência do contrato celebrado entre o Tribunal de Contas do Estado do Ceará e a Fundação Demócrito Rocha (FDR), sob o nº 26/2014.

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