OPSA

O OPSA é um espaço plu-

ralista de debate, na base
DOCUMENTO PARA REFLEXÃO SOBRE de argumentos e factos,
O CASO DA INSTITUCIONALIZAÇÃO para um desenvolvimento
justo e sustentável.
DAS AUTARQUIAS LOCAIS:
O OPSA actua pela realiza-
IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL ção de debates, produção
EM ANGOLA de documentos de refle-
xão ou de posicionamento
para fundamentar toma-
das de decisão.
Luanda, Março 2018
Isto resulta da:
• Recolha de informação
• Tratamento de conteúdo atra-
vés de avaliação, balanço e re-

o
flexão, validando a informação
e integrando outros actores
OPSA ao apresentarem a sua opinião neste documento, pretende fo- relevantes para o tema em
mentar o debate alargado e inclusivo sobre as questões relacionadas questão
• Formulação de opiniões bus-
com a governação local e implementação das autarquias, com análises que cando consensos ou opções di-
possibilitam um maior conhecimento e uma melhor participação dos cida- ferenciadas
• Divulgação de posiciona-
dãos interessados ao longo de todo processo de preparação das condições mento de forma pública ou di-
necessárias para sua implementação. rigida a grupos específicos

Pretende também contribuir com ideias e sugestões que possam ser

uteis para todos os actores que possuem responsabilidades acrescidas du-
rante o exercício de discussão, aprovação, e execução de uma serie de ta-
refas tendentes a materializar o compromisso de implementação das autar-
quias antes do final da presente legislatura.

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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA
INTRODUÇÃO
O processo de criação e implementação das autar-
quias locais e a realização de eleições autárquicas é
um processo complexo e sensível em qualquer país,
ainda mais em Angola, dada a realidade política,
histórica, mas também a realidade económica e fi-
nanceira que atravessa actualmente.
Por ser um processo fundamental, quer para o apro-
fundamento e consolidação do Estado de Direito e
Democrático, quer, principalmente, pelo que signi-
fica para o desenvolvimento do país, a prestação de
serviços básicos e ganhos em geral para a popula-
ção, o OPSA entende ser necessário prepará-lo e
implementá-lo com toda a seriedade, evitando-se
deste modo que se criem hesitações por um lado,
exageros e falsas expectativas por outro.
A possibilidade de concretizar a institucionalização
das Autarquias Locais e a realização de eleições au-
tárquicas exige todo um trabalho preparatório, seja
do ponto de vista da reorganização da Administra-
ção Local do Estado, elaboração de legislação es-
pecífica, formação de quadros técnicos e políticos,
processos de captação bem como atribuição de
meios e recursos financeiros às futuras autarquias,
entre outros.
Em Angola, a possibilidade de institucionalização
das autarquias vem desde a independência, tendo-
se aprofundado em 1992, aquando da primeira re-
ferência constitucional à implementação de autar-
quias locais. Posteriormente, voltou à “ordem do
dia” com a aprovação da constituição em 2010 e
mais recentemente com o compromisso público do
novo Executivo com a realização de eleições autár-
quicas no período desta legislatura.
É possível afirmar que de uma maneira geral a
grande maioria dos cidadãos são a favor da imple-
mentação das autarquias e da realização de eleições
autárquicas, no entanto, ao longo do tempo, fomos
assistindo à discussão desta temática com vários ar-
gumentos, quer do Executivo e dos partidos políti-
cos, quer das organizações da sociedade civil, aca-
demia, cidadãos anónimos, etc, sem quaisquer con-
sequências práticas.
Com este documento, o OPSA pretende dar o seu
contributo para esta discussão, pelo que são enume-
rados a seguir um conjunto de ideias consideradas
fundamentais para que, tal como já foi dito é dito
no início do documento, este processo seja levado
a cabo com a devida prudência, mas sem hesitações
nem falsas expectativas.
TORNAR EFECTIVA A PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS À POPULAÇÃO VS ESTRATÉ-
GIA OU POSICIONAMENTO POLÍTICO
Um primeiro debate que urge realizar para se che-
gar a alguns consensos prende-se com a razão mais
profunda do porque é que queremos autarquias lo-
cais? Este aspecto fundamental deve ser tratado
ainda antes de enumerarmos e debatermos as ques-
tões constitucionais, políticas, económicas, etc.
A questão a debater é se queremos autarquias por-
que esse é “posicionamento/estratégia politica” do
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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA
nosso partido, do grupo a que pertencemos; apro-
fundar a democracia; reforçar os níveis de poder lo-
cal; ou se queremos autarquias porque sentimos
que essa é a forma de tornar efectiva a prestação
de serviços à população.
Muitos podem responder que são as duas coisas,
mas devemos ter ideias claras sobre a principal ra-
zão, porque isso nos ajudará a entendermos melhor
as diferentes perspectivas e a tomar decisões, quer
sejam elas legais, políticas, sociais, económicas e
até técnicas, no futuro.
Basicamente, estudos comprovados, demonstraram
que a principal razão para a institucionalização das
autarquias locais é a eficiência e eficácia na presta-
ção de serviços públicos de qualidade.
GRADUALISMO
Nos últimos tempos a discussão ficou muito cen-
trada na questão do gradualismo, que pode ser uma
não questão. Por um lado, porque trata-se de um
preceito que está explícito na Constituição da Re-
pública, atestando que a implementação das autar-
quias locais deverá ser feita de forma gradual. Por
outro lado, dada a realidade do país, parece haver
fortes argumentos baseados na necessidade de pru-
dência e eficácia, que as autarquias locais sejam
implementadas gradualmente até estarem estabele-
cidas em todos os municípios.
Em alguns círculos a expressão “gradualismo” está
envolta em muita controvérsia porque alguns en-
tendem que as implicações decorrentes da criação
gradual das autarquias, no contexto político e
constitucional Angolano, podem ter resultados
perversos na medida em que pode vir a aumentar
o fosso entre os municípios que passarão a autar-
quias locais, numa primeira fase, e os que verão
esta pretensão adiada. Urge, portanto, discutir
com algum pormenor qual o significado de “gradu-
alismo” na governação local em Angola, sem, con-
tudo, pôr em causa o que esta plasmado na Cons-
tituição.
Outra questão a ser clarificada em relação ao gra-
dualismo prende-se com o foco do mesmo. Para
além do gradualismo entendido como a paulatina
implementação das autarquias ao nível do territó-
rio nacional, existe também a possibilidade deste
princípio ser interpretado como a transferência
gradual de um conjunto de funções e competên-
cias que o Estado-central para as autarquias locais.
Dai que o OPSA entenda ser relevante clarificar,
durante as discussões sobre as autarquias, se o
termo gradualismo também se refere ao processo
de transferência gradual de funções e competên-
cias para órgãos das autarquias locais, definindo o
nível de responsabilidades, atribuições e tarefas a
serem transferidas nas diferentes fases em simul-
tâneo com a indicação dos municípios a serem
abrangidos em cada uma das fases.
Devemos, no entanto, ter em atenção e discutir os
argumentos que têm sido utilizados pelos defenso-
res das diferentes perspectivas, sob pena de fazer-
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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA
se alguma coisa no sentido das autarquias, mas não
suficientemente profundo para alterar o fundamen-
tal da organização do Estado em Angola.
Por outro lado, o Executivo, apesar da guerra e de-
pois de todos estes anos, não pode usar o argu-
mento de que muitos municípios não têm condições
para serem autarquias, quando é sua responsabili-
dade criar essas condições, até porque a Constitui-
ção foi aprovada em 2010, num ambiente de paz e
distam já 8 anos. As populações não podem ser du-
plamente penalizadas. É ainda importante debater
o que irá acontecer nos municípios que, por hipó-
tese, não serão autarquias locais numa primeira
fase, pelo que, haverá necessidade de definição de
um calendário indicativo para a sua ascensão à ca-
tegoria de autarquias locais e submete-lo à aprova-
ção pela da Assembleia Nacional.
Por último, toda a sociedade, a começar pelos par-
tidos políticos, devem olhar para esta questão com
seriedade. Que se faça um amplo debate público,
tendo em conta o interesse do País e das populações
e não só interesse partidário de obtenção e/ou de
manutenção do poder ou ainda outros interesses pa-
ralelos.
O que importa preservar no âmbito desse debate é
que se evite que, do ponto de vista político, o país
caminhe a duas velocidades, com cidadãos diferen-
temente emancipados nos seus direitos de partici-
pação, logo de cidadania.
CRITÉRIOS DE SELECÇÃO DOS MUNICÍ-
PIOS A SEREM AUTARQUIAS
No caso de se optar que “gradualismo” é entrada
paulatina de ascensão dos municípios à autarquia,
O OPSA entende também que é fundamental que
se estabeleçam rapidamente, e através de um amplo
debate e auscultação o mais alargado e consensual
possível, os critérios para a selecção dos municí-
pios que irão integrar a primeira fase de institucio-
nalização das autarquias locais e realização de elei-
ções autárquicas. É necessário ter em conta alguns
critérios para a escolha dos municípios que irão in-
tegrar o primeiro grupo e os grupos seguintes,
como, por exemplo:
 Necessidade de incluir municípios
urbanos e rurais
 Municípios onde a criação de gado
tem importância vital para a popu-
lação
 Municípios do litoral e do interior
 Municípios mais e menos populo-
sos
 Municípios mais e menos vulnerá-
veis, incluindo às mudanças climá-
ticas
 Municípios da malha urbana da
província de Luanda
 Municípios localizados em zonas
distantes das sedes provinciais
 Municípios localizados na fronteira
com outros países
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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA

 Municípios que albergam no seu do compromisso político e poderá permitir uma

território importantes jazidas mine- mais eficaz monitoria de todo o processo.
rais ou outros recursos naturais
LEGISLAÇÃO
O importante é que se estabeleçam critérios que
Para levar a cabo todo este processo, é necessário a
possibilitem que os municípios selecionados sejam
existência de um pacote legislativo que inclui:
o mais heterogéneos possível nas várias fases de
implementação e que representem as diversas rea-
 Lei das autarquias locais
lidades do país. Assim conseguiremos ter alguma
 Lei eleitoral autárquica
equidade no processo e poderemos identificar pro-
 Regime jurídico das autarquias locais, tu-
blemas e encontrar soluções que serão próprias de
tela administrativa e organização dos ser-
cada realidade, porque se existem problemas trans-
viços
versais a todos os municípios, também existem ou-
 Lei de financiamento das autarquias
tros problemas que são típicos de municípios com
 Lei de atribuição de competências
determinadas características.
 Lei de enquadramento estatuto e carreiras
O OPSA recomenda que sejam feitos estudos mul- dos trabalhadores das autarquias locais
tissectoriais por forma a enquadrar a visão estraté-  Estatuto dos eleitos locais
gica de desenvolvimento inter-municipal.  Autoridades Tradicionais e relação com as
Autarquias Locais
CALENDÁRIO DE IMPLEMENTAÇÃO DAS
 Lei da toponímia (já existe mas precisa de
AUTARQUIAS
emendas)
 Outros
Tendo em conta o compromisso já assumido pelo
Presidente da República e pelo seu Executivo de
Porém, o OPSA entende que se justificam três aler-
avanço do processo autárquico e tendo em conta
tas. O primeiro é o exagero tecnocrático, ou seja,
que o mesmo irá ser feito de forma gradual, ao
que se venha a entender que todo o processo legis-
OPSA parece ser fundamental que seja discutido e
lativo autárquico é uma responsabilidade dos juris-
eventualmente estabelecido um cronograma de im-
tas e não de toda a sociedade. O segundo alerta
plementação das autarquias locais, preferencial-
prende-se com a questão da utilização exagerada
mente aprovado pela Assembleia Nacional, tal
dos modelos de outros países, não para aprender
como dissemos anteriormente. Este cronograma,
com eles, mas para fazer “copy and paste” de mo-
que poderá ser para um período de 10 a 12 anos
delos que às vezes não se adaptam às nossas múlti-
fechará eventualmente a discussão sobre a questão
plas realidades. Aqui poderá ser mais importante

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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA
testar alguns aspectos utilizando as Administrações
Municipais existentes do que adoptar modelos não
baseados na nossa realidade. O terceiro alerta
prende-se com a necessidade de se investir um
pouco mais na informação e educação dos cidadãos
por forma a garantir-se a sua plena participação em
todas as fases do processo.
ORGÃOS AUTÁRQUICOS
A Constituição da República já estabelece que irão
existir 2 órgãos autárquicos, uma Assembleia, com
poder legislativo, um executivo colegial e um Pre-
sidente da Autarquia. Se olharmos também para o
artº 218, parece claro que o legislador está apenas
a ter em conta a futura autarquia que irá substituir
a Administração Municipal, porque deixa em
aberto a possibilidade de “a Lei poder estabelecer
outros escalões infra-municipais da organização
territorial da Administração Local autónoma”. É
importante que a discussão não seja monopolizada
em torno da autarquia municipal e que não se es-
queça a forma de organização mais próxima dos ci-
dadãos, que são as comunas no actual ordena-
mento. É necessário que se discuta e que se defina
de que forma se vão organizar as autarquias ao ní-
vel das actuais comunas, que órgãos terão, se serão
eleitos ou indicados, que atribuições e competên-
cias, etc.
Deve igualmente ser tido em conta que já está esta-
belecido no texto constitucional que o Presidente
da Autarquia será o primeiro candidato da lista
mais votada, que por sua vez escolherá e nomeará
os restantes membros do órgão executivo, tirando
aqui a possibilidade de existência de órgão execu-
tivo eleito pelo método de Hondt de acordo com a
votação dos eleitores. Como forma de estimular a
discussão, fica a ideia de que esta situação poderia
ser mitigada no âmbito da legislação autárquica a
produzir, se esta vier a estabelecer que o Presidente
da Autarquia terá obrigatoriamente de nomear o
seu executivo de forma proporcional à votação dos
eleitores, contornando-se assim uma possível in-
constitucionalidade, uma vez que a Constituição só
define que o Presidente da Autarquia escolhe o res-
tante executivo, não diz como nem quem.
O OPSA considera também necessário discutir e
estabelecer a forma como os cidadãos poderão par-
ticipar nos órgãos a serem eleitos para que possam
dar a sua opinião, levantar os seus problemas e
questões, etc. Uma das hipóteses é que os órgãos
autárquicos tenham reuniões públicas e que exista
um período reservado à intervenção dos cidadãos.
Outra questão importante é de que forma os actuais
espaços de auscultação dos cidadãos irão ser en-
quadrados, ou serem tidos em conta, nas futuras au-
tarquias. Uma ideia que fica para discussão é a de
poderem ser reformulados e passarem a ser conse-
lhos municipais, por sector, onde as organizações
da sociedade civil (OSC) e autoridades tradicionais
teriam assento, e poderiam ser apenas órgãos con-
sultivos ou terem também alguns poderes delibera-
tivos.
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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA

DESCONCENTRAÇÃO, DESCENTRALIZA- e eficazes para que os municípios possam assumir

ÇÃO E MUNICIPALIZAÇÃO estas responsabilidades de forma eficaz.

Com a vinda para a ordem do dia da questão da FORMAÇÃO E QUADROS

efectivação das autarquias locais, o processo de
A questão dos quadros é antiga e central no nosso
desconcentração e descentralização, e também da
País com o qual se debatem empresas, ministérios,
municipalização de serviços, não deve nem pode
governos provinciais, administrações municipais e
ser abandonado ou menosprezado, bem pelo con-
comunais.
trário. O aprofundamento e concretização dos pres-
supostos da desconcentração e descentralização e
Com a implementação das autarquias locais vai ser
também da municipalização são fundamentais para
necessário dotar os municípios e as comunas de um
um bom processo de criação das autarquias, pois os
conjunto de quadros que possam apoiar os respon-
municípios e as comunas estarão melhor prepara-
sáveis políticos a tomar as decisões e a gerir as au-
dos para receber as autarquias, estarão mais habitu-
tarquias e que deem resposta às futuras competên-
adas a gerir as suas competências específicas, a ela-
cias que estas irão ter. Estamos a falar de engenhei-
borar e gerir os seus planos e orçamentos bem
ros, arquitectos, advogados, juristas, economistas,
como o seu quadro de pessoal, a pensarem nos ei-
sociólogos, antropólogos, outros técnicos superio-
xos estratégicos para o desenvolvimento dos seus
res, mas também de quadros médios e básicos para
territórios, entre outras, tudo atribuições que terão
as áreas administrativa, financeira, operacional, das
de fazer parte das futuras autarquias locais.
águas e saneamento, resíduos sólios, acção social,
etc etc. Onde iremos buscar estes quadros? Como
O OPSA acredita que se devem transferir compe-
os atrairemos para os municípios, nomeadamente
tências e poder para que os municípios possam ela-
os mais distantes e isolados? Iremos criar incenti-
borar, aprovar e executar de forma autónoma os
vos e, em caso afirmativo, de que tipo? Como e
principais programas municipais, independente-
quem lhes dará formação específica para as funções
mente de serem autarquias ou não. Uma das manei-
que irão desempenhar? Qual poderá ser o papel do
ras de resolver esta situação passaria pela aprova-
IFAL e da ENAD? Como e de que forma serão for-
ção de uma lei sobre sobre atribuições e competên-
mados os quadros políticos autárquicos que até
cias, que dotasse os municípios e as autarquias de
agora não têm experiência de tomada de decisões
maior autonomia e poder de decisão em relação à
nem de gestão? Faz sentido encontrar parcerias
identificação das necessidades, escolhas das priori-
com outros países e autarquias para que possa ha-
dades e execução. Por outro lado, que garantisse ao
ver alguma formação “in loco” de quadros técnicos
máximo a existência de recursos humanos capazes
e políticos?

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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA

O OPSA considera ser preciso garantir a existência compreendem as Autarquias Locais, as instituições
de um estatuto de carreira e remuneratório para os do poder tradicional e outras modalidades específi-
funcionários dos municípios e autarquias, evi- cas de participação dos cidadãos, nos termos da
tando-se assim a partidarização e a confusão de pa- lei.”.
péis e funções entre os membros eleitos e os funci-
A prioridade da discussão tem recaído sobre as Au-
onários da autarquia, garantindo-se assim estabili-
tarquias Locais, mas temos um debate a fazer sobre
dade dos quadros e o correcto funcionamento da
as outras duas formas e, ainda mais importante,
instituição, independentemente das mudanças polí-
como vai ser a moldura de inter-relacionamento en-
ticas.
tre estas três formas organizativas do poder local.
REVISÃO DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-
EXPECTATIVAS VERSUS FRUSTAÇÃO E
ADMINISTRATIVA
DESILUSÃO
Apesar deste tema não estar em discussão, a dimen-
Convém realçar que a implementação das autar-
são do País sugere que valerá a pena começar a dis-
quias locais não irá ser a solução para todos os pro-
cussão sobre uma futura revisão organização polí-
blemas dos municípios e das pessoas. Mas será se-
tica e administrativa do Estado. Talvez neste mo-
guramente um contributo importantíssimo e indis-
mento a questão não pareça fazer muito sentido,
pensável para o desenvolvimento do País e para a
mas com o desenvolvimento, o crescimento demo-
qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, me-
gráfico, etc., esta questão irá pôr-se mais cedo do
lhorando assim a sua qualidade de vida. Contudo,
que tarde. Serão os municípios governáveis com a
urge afirmar com clareza que os problemas não irão
extensão de território que têm de administrar actu-
desaparecer por si só muito menos definitivamente,
almente? E quando esse território tiver mais 2, 3, 4
com este processo, mesmo depois das autarquias
ou 10 vezes mais população? Não seria pertinente
implementadas. Irá ser um processo longo, de con-
começar já a fazer essa discussão e a preparar o fu-
solidação e aprofundamento que irá aos poucos
turo?!
contribuir para a solução dos problemas das pes-
ÓRGÃOS AUTÓNOMOS DO PODER LOCAL soas, mas, ao mesmo tempo, novos problemas irão
surgir que necessitarão de solução. As autarquias,
O OPSA constata, com preocupação, que outra te-
mais que a solução, são o caminho para as várias
mática que tem estado arredada da discussão, mas
soluções.
que interessa pensar, prende-se com o preceito
constitucional que trata dos órgãos autónomos do Por isto, o OPSA relembra que as autarquias locais
Poder Local (artº 213) nomeadamente do ponto 2 não serão uma obra acabada em si mesmo, são um
que diz “As formas organizativas do poder local

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 IMPLEMENTAÇÃO DO PODER LOCAL EM ANGOLA

processo contínuo que exige o esforço e o envolvi-

mento de todos, cidadãos, organizações da socie-
dade civil, empresas, partidos políticos, governo e
Estado.

Se este processo não for devidamente explicitado e

vivido por todos corremos o risco não só de detur-
par a sua compreensível implementação como de
criar falsas expectativas nas populações e futura-
mente criar uma profunda frustração e desilusão
que terá como consequência o afastamento das po-
pulações, matando assim um dos princípios basila-
res do Poder Local Democrático e da democracia
participativa.