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Instituto Serzedello Corrêa

CONTROLES NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Aula 3
Controle Externo
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RESPONSABILIDADE PELO CONTEÚDO


Tribunal de Contas da União
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Instituto Serzedello Corrêa
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Diretoria de Promoção de Ações Educacionais e Relações Institucionais
Serviço de Diagnóstico, Planejamento e Desenvolvimento de Ações Educacionais
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CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves

REVISOR
Antonio José Saraiva de Oliveira Junior

TRATAMENTO PEDAGÓGICO
Flávio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins

REVISÃO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da União
Secretaria Geral da Presidência
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PROJETO GRÁFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudêncio Soares Brandão Filho
Vivian Campelo Fernandes

DIAGRAMAÇÃO
Vanessa Vieira

Atenção!

Este material tem função didática. A última atualização ocorreu em novembro de 2014. As afirmações
e opiniões são de responsabilidade exclusiva do autor e podem não expressar a posição oficial do
Tribunal de Contas da União.
Aula 3 – Controle Externo

Quem é o titular do controle externo


da Administração Pública?
Quem controla a Administração Pública?
Quais as modalidades de controle existentes?

Sabemos que os atos administrativos executados pelos gestores


públicos, que devem obediência às leis orçamentárias, são controlados
por órgãos criados especificamente para esse controle.

Nesse sentido, o controle orçamentário-financeiro da


administração pública federal é exercido pelo Congresso Nacional,
instituição que representa o povo. Nos níveis estaduais e municipais,
de acordo com o princípio da simetria, o controle da administração
pública é exercido pelas respectivas Casas Legislativas. No entanto,
tais Casas, tanto o Congresso Nacional quanto as Assembleias
Legislativas nos Estados e as Câmaras Municipais nos Municípios,
são auxiliadas tecnicamente pelos Tribunais de Contas.

A partir dessa divisão de tarefas, ou seja, de controlar os


atos administrativos no que se refere à aplicação dos recursos
públicos, a administração pública ganha contornos complexos no
tema controle. Existem órgãos de controle da própria administração
(controle interno), assim como órgãos de controle exteriores à
estrutura administrativa (controle externo). Há órgãos específicos
para a avaliação da eficiência dos gastos públicos, assim como
órgãos que podem responsabilizar judicialmente os gestores públicos
por ato de improbidade.

Esta aula é de extrema importância para que possamos


entender de forma técnica a atuação dos diversos órgãos de controle
existentes na administração pública brasileira, especialmente a atuação
do Tribunal de Contas da União, além de obtermos conhecimentos
sobre a Rede de Controle da Gestão Pública.

Aula 3: Controle Externo [3]


Para facilitar o estudo, esta aula está organizada da seguinte forma:

Aula 3 – Controle Externo���������������������������������������������������������������������������������������� 3


1. Conceito e exercício do Controle Externo������������������������������������������������� 5
2. Tribunal de Contas da União�������������������������������������������������������������������������������� 7
3. Rede de Controle da Gestão Pública�������������������������������������������������������������18
Síntese ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������21
Referências bibliográficas�������������������������������������������������������������������������������������22

Todos prontos?

Então vamos começar!

[4] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO


1. Conceito e exercício do Controle Externo

A Constituição Federal de 1988, no art. 70, dispõe que: “a fiscalização


contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta e indireta, quanto
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções
e renúncias de receitas, será exercido pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de
cada Poder”.

Portanto, quem é o titular do controle externo da Administração


Pública, sob o enfoque de fiscalização orçamentário-financeira,
é o Congresso Nacional. Logicamente, quando nos referimos ao
Congresso Nacional, estamos falando da fiscalização exercida sobre
a Administração Pública federal ou sobre as pessoas físicas e/ou Segundo Lima (2007),
jurídicas que utilizem recursos públicos federais. o controle externo da
administração pública,
O controle externo nos Estados é de responsabilidade das realizado pelas instituições
Assembleias Legislativas e, nos Municípios, das Câmaras de a quem a Constituição
Vereadores. No Distrito Federal, a titularidade do controle externo recai atribuiu essa missão,
sobre a Câmara Legislativa do DF. é exigência e condição
do regime democrático,
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (1997), controle externo devendo, cada vez mais,
é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável capacitar-se tecnicamente
pelo ato controlado e visa comprovar a probidade da Administração e converter-se em eficaz
e a regularidade da guarda e do emprego de bens, valores, dinheiros instrumento da cidadania,
públicos, bem como a fiel execução do orçamento. contribuindo para o
aprimoramento da gestão
Para Lima (2007), o objeto do controle externo são os atos pública.
administrativos em todos os Poderes constituídos, nas três esferas
de governo e atos de gestão de bens e valores públicos.

Conforme vimos, a titularidade do controle externo é do


Poder Legislativo, exercido pelos parlamentares eleitos pelo povo,
representantes da sociedade. Entretanto, o controle é exercido com o
auxílio técnico do Tribunal de Contas da União, no caso federal e, nos
Estados e Municípios, com auxílio técnico do Tribunal de Contas dos
Estados. Veja que não existem tribunais de contas nos municípios, à
exceção dos Tribunais de Contas dos Municípios do Rio de Janeiro
e de São Paulo.

Quatro Estados da federação (Bahia, Ceará, Goiás e Pará)


criaram a figura dos Tribunais de Contas dos Municípios. Não são
tribunais de contas municipais, são, na realidade, órgãos da estrutura

Aula 3: Controle Externo [5]


do Estado, ou seja, são órgãos colegiados estaduais responsáveis por
julgar as contas dos Governos dos Municípios, enquanto os Tribunais
de Contas dos Estados julgam as contas dos Governos Estaduais.

O art. 71 da Constituição Federal de 1988 apresenta as competências


do Tribunal de Contas da União, enquanto o art. 75 da Carta Magna
prevê que “as normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que
couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de
Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais
e Conselhos de Contas dos Municípios.”

Para arrematar o assunto, vejamos o que nos ensina Lima


(2007) acerca dos tribunais de contas estaduais e municipais:

O primeiro Tribunal de Contas estadual foi o do Piauí, em 1899,


seguido pela Bahia, em 1915, São Paulo, em 1924, Rio Grande do
Sul e Minas Gerais em 1935, e Rio de Janeiro, em 1936 .

(...)

Com a Constituição de 1946, cada Estado pôde instituir a sua própria


Corte de Contas. O mais recente é o de Tocantins, instalado em 1989.

O TCM [Tribunal de Contas do Município] do Rio de Janeiro herdou


as atribuições das antigas Cortes de Contas do Distrito Federal e do
Estado da Guanabara. Além do Rio de Janeiro, somente o Município
de São Paulo dispões de uma Corte própria.

Em quatro Estados, além do Tribunal de Contas do Estado, cuja


jurisdição alcança apenas a administração pública estadual, existe
também um Tribunal de Contas dos Municípios – no plural –
responsável pelo controle externo das administrações de todos os
municípios do Estado. São eles: Bahia, Ceará, Goiás e Pará.

Nos demais Estados, o TCE atua na fiscalização tanto da administração


estadual, como das municipais, excetuando-se no caso do TCE-RJ e do
TCE-SP as respectivas capitais.”

Pelo princípio da simetria, as regras e competências da esfera


federal são aplicáveis aos Estados e aos Municípios, naquilo que for
possível. Dessa forma, ao abordarmos o assunto sobre o Tribunal
de Contas da União, sua natureza jurídica, competência e decisões,
devemos saber que são também aplicadas nos demais tribunais de
contas, no que couber.

[6] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO


2. Tribunal de Contas da União

O Tribunal de Contas da União, com sede em Brasília, é órgão


administrativo, composto por 9 (nove) Ministros. É um órgão que
auxilia tecnicamente o Congresso Nacional nas funções de controle
externo da Administração Pública.

Deve-se esclarecer que, apesar de o TCU exercer este auxílio


técnico ao Congresso Nacional e constar junto com o Legislativo na
distribuição e limites orçamentários, não é um órgão subordinado
ao Poder Legislativo, pois possui autonomia própria para agir. As
atribuições do TCU estão definidas na Constituição Federal de 1988,
as quais veremos logo em seguida.

O Tribunal de Contas da União funciona com três colegiados:


o Plenário (todos os Ministros) e com a Primeira e a Segunda
Câmaras, cuja composição é definida no Regimento Interno do
Tribunal. Também funciona junto ao TCU a Secretaria, que, por sua
vez, é subdividida em unidades técnicas. Mais adiante discorreremos
em pormenor sobre a atuação das unidades técnicas do Tribunal.

As funções básicas do Tribunal de Contas da União1 podem ser


agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa,
judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria. Algumas
das atuações assumem ainda o caráter pedagógico.

1) Função Fiscalizadora: Essa função compreende a realização


de levantamentos, auditorias, inspeções, acompanhamentos e
monitoramentos, relacionados com a atividade de controle
externo. Envolve a apreciação da legalidade dos atos de concessão
de aposentadorias, reformas e pensões e de admissão de
pessoal no Serviço Público Federal, a fiscalização de renúncias
de receitas e de atos e contratos administrativos em geral.

2) Função Consultiva: A função consultiva é exercida mediante


a elaboração de parecer prévio, de caráter essencialmente
técnico, sobre as contas prestadas, anualmente, pelo Presidente
da República. Inclui também o exame, sempre em tese, de
consultas feitas por autoridades legitimadas para formulá-
las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais
e regulamentares concernentes às matérias de competência
do Tribunal.

1 - Brasil. Tribunal de Contas da União. Conhecendo o Tribunal / Tribunal de Contas da União. – 4. ed. Brasília :
TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2008. Disponível em: www.tcu.gov.br.

Aula 3: Controle Externo [7]


3) Função Informativa: A função informativa é exercida quando da
prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional,
pelas suas Casas ou por qualquer das respectivas Comissões
sobre a fiscalização exercida pelo Tribunal. Compreende ainda
representação ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados, assim como o encaminhamento ao Congresso
Nacional, trimestral e anualmente, de relatório das atividades
do Tribunal.

4) Função Judicante: Por determinação constitucional, o TCU


julga as contas dos administradores e dos demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta
e indireta, incluindo as fundações e as sociedades instituídas
e mantidas pelo Poder Público Federal e as contas daqueles
que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuízo ao erário. O Tribunal também se
pronuncia conclusivamente sobre indícios de despesas não
autorizadas, em razão de solicitação de Comissão Mista de
Senadores e Deputados. Entendendo-as irregulares, propõe ao
Congresso Nacional a sua sustação. Cerca de 2.600 órgãos e
entidades federais prestam contas regularmente ao Tribunal.
Além disso, também estão sob jurisdição do Tribunal, no
que se refere a recursos federais repassados, os Municípios,
os Estados da Federação e o Distrito Federal, que somam
quase 5.600 unidades.

5) Função Sancionadora: A função sancionadora surge quando


dá aplicação aos responsáveis das sanções previstas na Lei
Orgânica do Tribunal (Lei nº 8.443 de 1992), em caso de
ilegalidade na despesa ou irregularidade nas contas. Essas
sanções podem compreender, isolada ou cumulativamente:

• aplicação, ao agente público, de multa proporcional ao


valor do prejuízo causado ao erário, constituindo o
montante do dano o limite máximo da penalidade;

• cominação de multa ao responsável por contas julgadas


irregulares, por ato irregular, ilegítimo ou antieconômico,
por não-atendimento de diligência ou determinação do
Tribunal, por obstrução ao livre exercício de inspeções
ou auditorias e por sonegação de processo, documento
ou informação;

[8] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO


• inabilitação do responsável, pelo período de cinco a oito
anos, para o exercício de cargo em comissão ou função
de confiança no âmbito da administração pública;

• declaração de inidoneidade do responsável, por fraude em


licitação, para participar, por até cinco anos, de certames
licitatórios promovidos pela administração pública.

6) Função Corretiva: Ao constatar ilegalidade ou irregularidade


em ato de gestão de qualquer órgão ou entidade pública
sob sua jurisdição, o TCU fixa prazo para cumprimento da
lei. No caso de ato administrativo, quando não atendido, o
Tribunal determina sua sustação. Na hipótese de contrato,
compete ao Congresso Nacional a sustação do ato, mediante
solicitação das medidas cabíveis a quem de direito. Caso o
Congresso Nacional, ou quem deva sustar o ato, deixe de adotar
a providência devida no prazo de noventa dias, a decisão é
tomada pelo Tribunal.

7) Função Normativa: Decorre do poder regulamentar conferido


ao Tribunal pela sua Lei Orgânica, que faculta a expedição
de instruções e atos normativos (de cumprimento obrigatório
sob pena de responsabilização) acerca de matérias de sua
competência e a respeito da organização dos processos que
lhe devam ser submetidos.

8) Função de Ouvidoria: Reside na possibilidade de o Tribunal


receber denúncias e representações relativas a irregularidades
ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis
pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato. Essa
função tem fundamental importância no fortalecimento da
cidadania e na defesa dos interesses difusos e coletivos,
sendo importante meio de colaboração com o controle.

9) Caráter Pedagógico: O Tribunal de Contas da União atua


de forma pedagógica, ou seja, transmitindo conhecimentos
corretos, quando orienta e informa sobre procedimentos e
melhores práticas de gestão, mediante publicação de manuais
e cartilhas, realização de seminários, reuniões e encontros
de caráter educativo, participação em palestras, conferências
e workshops, ou, ainda, quando recomenda a adoção
de providências, em auditorias de natureza operacional.
O caráter educativo surge também quando da aplicação
de sanções a responsáveis por irregularidades ou práticas

Aula 3: Controle Externo [9]


lesivas aos cofres públicos, na medida em que tais punições
funcionam como fator de inibição à prática de ocorrências
semelhantes.

A competência, funcionamento e demais atuações do Tribunal


de Contas da União estão previstas na Constituição Federal de
1988 (arts. 71 a 73), na Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443/92) e
no Regimento Interno (Resolução-TCU nº 155/2002, com alterações
posteriores).

Segundo a Constituição Federal, as principais competências do


Tribunal de Contas da União (TCU) estão demonstradas a seguir:

• Apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente


da República, mediante parecer prévio que deverá ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento
(art. 71, I). O TCU examina as contas da gestão do
Presidente da República, apresentadas via relatório,
emitindo opinião sobre elas. Após essa atuação, encaminha
para o Congresso Nacional julgar as contas do Chefe do
Poder Executivo;

• Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis


por dinheiros, bens e valores públicos da administração
direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as
contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário
público (art. 71, II). O TCU julga as contas das demais
pessoas, físicas ou jurídicas, que movimentam recursos
públicos federais. O resultado desse julgamento pode ser
pela regularidade, regularidade com ressalvas ou pela
irregularidade, conforme veremos mais à frente;

• Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de


admissão de pessoal, a qualquer título, na administração
direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações
para cargo de provimento em comissão, bem como a
das concessões de aposentadorias, reformas e pensões,
ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem
o fundamento legal do ato concessório (art. 71, III).
O Tribunal de Contas da União acompanha os atos de
nomeação dos servidores públicos da Administração
Pública federal, bem como se os atos de aposentadoria

[ 10 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
estão em conformidade com as normas legais. Não
verifica, entretanto, os atos de nomeação para a ocupação
de cargos comissionados;

• Realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados,


do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito,
inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II (art.
71, IV). Esta é a função fiscalizadora do TCU que pode
tanto ser de iniciativa própria quanto de iniciativa do
Congresso Nacional;

• Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados


pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres a Estado, ao Distrito Federal
ou a Município (art. 71, VI). Também, no âmbito da
função fiscalizadora, o TCU verifica a correta aplicação
de recursos repassados a Estados, Municípios e outras
pessoas físicas ou jurídicas, a título de transferências
voluntárias, conforme visto no subtópico “quem presta
contas a quem”;

• Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de


despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas
em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário (art. 71, VIII).
Esta é função sancionadora do Tribunal de Contas da
União;

• Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as


providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade (art. 71, IX). Esta é a função corretiva
do TCU, que, segundo esta previsão constitucional, tem a
competência de fixar prazo para a Administração Pública
cumprir fielmente a lei sob pena de aplicar punição ao
gestor que não cumpra a determinação anunciada;

• Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão,


partido político, associação ou sindicato sobre
irregularidades ou ilegalidades (art. 74, § 2º). O TCU
atua aqui na função de Ouvidoria, na qual recebe
denúncia do cidadão ou de outras pessoas jurídicas
e, conforme a natureza do caso apresentado, realiza

Aula 3: Controle Externo [ 11 ]


diligências, fiscalizações e determinações sobre atos de
administradores públicos;

• Fixar os coeficientes dos fundos de participação dos


Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
fiscalizar a entrega dos recursos aos governos estaduais
e às prefeituras (art. 161, parágrafo único). O valor que
cada Estado e Município recebe a título de Fundo de
Participação Estadual ou Municipal é definido após os
cálculos percentuais realizados pelo TCU, de acordo com
a população de cada Município e Estado apurada pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

O organograma do Tribunal de Contas da União é composto


da seguinte forma:

a) Colegiado: Plenário, Primeira Câmara e Segunda Câmara;

b) Autoridades: São os Ministros, em número de nove,


conforme visto anteriormente. Os Ministros do TCU, em
suas ausências nos colegiados, são substituídos por auditores,
também denominados Ministros-Substitutos, convocados pelo
Presidente da Corte. Dentre os Ministros, um é escolhido
para exercer a Presidência da Corte e o Vice-Presidente será
o Corregedor. Na linha das autoridades encontramos, ainda,
o Ministério Público que funciona junto ao TCU (MP/
TCU). Esclarecemos que é um Ministério Público especial,
composto de um Procurador-Geral e mais seis Procuradores.
Ao MP/TCU, aplicam-se os princípios institucionais da
unidade, da indivisibilidade e da independência funcional.
Dentre as atribuições primordiais do MP/TCU, dispostas na
Lei nº 8.443/92, encontramos:

• Promover a defesa da ordem jurídica, requerendo,


perante o TCU, as medidas de interesse da Justiça, da
Administração e do Erário;

• Comparecer às sessões do Tribunal e dizer de direito,


verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos
à decisão do TCU;

[ 12 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
• Promover junto à Advocacia-Geral da União as medidas
necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados
em débito; e

• Interpor os recursos permitidos em lei.

c) Secretarias: O Tribunal dispõe, também, de Secretarias para


atender as atividades de apoio técnico e administrativo
necessárias ao exercício de sua competência. São as seguintes
Secretarias: Secretaria-Geral da Presidência (Segepres),
Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) e Secretaria-
Geral de Administração (Segedam). Ligada à Presidência
do TCU funciona a Secretaria de Controle Interno (Secoi),
que tem a função de exercer o controle interno sobre
os atos administrativos do próprio Tribunal de Contas da
União. O TCU conta, ainda, com o Instituto Serzedello
Corrêa (ISC), unidade vinculada à Segepres e incumbida
da gestão da educação corporativa, incluindo a realização
de treinamento, aperfeiçoamento, concurso público, cursos,
simpósios, trabalhos e pesquisas relacionadas com as técnicas
de controle da Administração Pública.

No âmbito da Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex)


funcionam as diversas unidades técnicas que realizam trabalhos
de fiscalização e de instrução processual, subsidiando as decisões
proferidas pelo Tribunal de Contas da União.

Além das unidades técnicas existentes na sede, em Brasília,


o TCU conta com uma Secretaria de Controle Externo na capital
de cada unidade da federação. Estas unidades técnicas respondem
pela sigla Secex, acompanhada da sigla do Estado, por exemplo,
Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União no
Estado do Amapá (Secex-AP). Estas secretarias de controle externo
nos estados são os braços do TCU no território nacional.

Acesse a página do TCU e visualize o organograma (http://


portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/transparencia/estrutura_
organizacional).

Aula 3: Controle Externo [ 13 ]


No âmbito da função judicante, o Tribunal de Contas da
União julga as contas dos administradores, conforme descrito no art.
71, II, da Constituição Federal de 1988.

As contas podem ser julgadas:

• Regulares – quando expressarem a exatidão dos demonstrativos


contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gestão do responsável. Neste caso, o Tribunal
confere quitação plena;

• Regulares com ressalva – quando as contas evidenciarem


impropriedade ou qualquer outra falha de natureza formal
de que não resulte dano ao erário. Nesta hipótese, o Tribunal
confere quitação ao responsável e normalmente determina
a correção das falhas;

• Irregulares – quando comprovada alguma das seguintes


ocorrências: omissão no dever de prestar contas; prática
de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico ou com
infração à norma legal ou regulamentar; dano ao erário
decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico e
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.

Quando as contas são julgadas irregulares e, em havendo


débito, o Tribunal condena o responsável ao pagamento da dívida
atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos.

O responsável que tiver suas contas julgadas irregulares poderá


ficar impedido de candidatar-se a cargo eletivo, por decisão da
Justiça Eleitoral.

O Tribunal de Contas da União disponibiliza na página na


internet (http://portal.tcu.gov.br/fiscalizacao-e-controle/home.htm)
os Relatórios de Gestão das Unidades Gestoras da Administração
Pública que prestam contas ao TCU de forma eletrônica. Conforme
a função normativa conferida ao tribunal, a Corte de Contas expede
Resoluções e Instruções Normativas orientando os gestores federais
em relação à maneira pela qual, a cada ano, devem prestar contas.

Entende-se por Relatório de Gestão o conjunto de documentos,


informações e demonstrativos de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional ou patrimonial relativos à gestão dos
responsáveis por uma ou mais unidades jurisdicionadas, organizado

[ 14 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
de forma a possibilitar a visão sistêmica da conformidade e do
desempenho desta gestão.2

As decisões oriundas do Tribunal de Contas da União são


tratadas no âmbito de processos de controle externo. Dessa forma,
todos os princípios inerentes aos atos procedimentais devem ser
respeitados, a exemplo do princípio da legalidade, da ampla defesa
e do contraditório

Podemos mencionar como exemplos de processos de controle


externo:

• Tomada de Contas Especial: processos autuados para verificar


a responsabilidade por dano causado ao erário;

• Prestação de Contas: processo destinado a avaliar e julgar a


regularidade e o desempenho da gestão na administração direta
e indireta;

• Denúncia: processos autuados em virtude de manifestação de


cidadão ou Pessoa Jurídica acerca de irregularidades;

• Representação: processos autuados em razão de representação


sobre irregularidades apresentados por órgãos, entidades
e autoridades previstos na Lei Orgânica do TCU e no
Regimento Interno/TCU.

O Tribunal de Contas da União também conta com uma


Ouvidoria, canal de comunicação, por telefone ou via internet,
diretamente com a sociedade, para receber denúncias e outros
assuntos de interesse do controle externo. Mais à frente estudaremos
em maior profundidade o funcionamento da Ouvidoria.

Frise-se que o Tribunal de Contas da União, diante das suas


funções institucionais, trabalha sempre visando ao bem da sociedade.
O negócio, a missão e a visão do TCU estão consignados a seguir:

• Negócio: Controle Externo da Administração Pública e


Gestão dos Recursos Públicos Federais;

• Missão: Controlar a Administração Pública para contribuir


com seu aperfeiçoamento em benefício da sociedade;

2 - Instrução Normativa-TCU nº 63/2010. Disponível em: http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/


IN/20100903/INT2010-063.rtf

Aula 3: Controle Externo [ 15 ]


• Visão: Ser reconhecido como instituição de excelência no
controle e no aperfeiçoamento da Administração Pública.

Visite a página do Tribunal de Contas da União3 na internet


e obtenha mais orientações sobre o funcionamento desta Corte de
Contas. Você encontrará também várias publicações, normas, julgados
e jurisprudência que servem de orientações para os interessados.

Podemos mencionar os seguintes assuntos comentados na página


do TCU:

1) Fiscalização e Controle:

a) Desestatização e regulação

b) Obras públicas

c) Pessoal

d) Programas de governo

e) Responsabilidade fiscal

f) Tecnologia da Informação

g) Transferências constitucionais

2) Contas:

a) Contas do Governo da República

b) Contas públicas

c) Relatório de Gestão

d) Tomada de contas especial

3 - www.tcu.gov.br

[ 16 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
3) Responsabilização:

a) Contas julgadas irregulares

b) Eleições

c) Inabilitados para função pública

d) Licitantes inidôneos

Aula 3: Controle Externo [ 17 ]


3. Rede de Controle da Gestão Pública

Os controles são exercidos por diversos órgãos que compõem


a Administração Pública, a exemplo do Ministério Público Federal
e Estadual, da Polícia Federal, da Advocacia-Geral da União e da
Controladoria-Geral da União. Cada órgão possui uma área de
atuação conforme a sua missão institucional definida na Constituição
Federal ou em normas infraconstitucionais.

Cada instituição produz as próprias informações a fim de coibir


o desvio e a corrupção na máquina pública. Não raro, a atuação
desses órgãos de forma isolada, ou seja, cada um na sua área, sem
contato com os demais, gera duplicação de esforços. Suponhamos
que a Polícia Federal esteja realizando perícia numa obra e esta
obra tenha sido auditada ou fiscalizada pela Controladoria-Geral da
União e pelo Tribunal de Contas da União, sem que nenhum destes
órgãos tenha tomado conhecimento das ações dos demais. Isto é
duplicação de esforços.

Vislumbrando evitar essa possibilidade, bem como com o


objetivo de unir esforços e ser mais célere no combate à corrupção,
o Tribunal de Contas da União lançou, em 2009, uma proposta para
a formação de uma rede entre os órgãos governamentais, com o
objetivo de conferir maior eficiência, efetividade e eficácia à gestão
pública. Essa união foi denominada Rede de Controle da Gestão
Pública, oficializada por meio de documento intitulado “Protocolo
de Intenções”.

Assinaram o Protocolo de Intenções, inicialmente, os seguintes


órgãos/entidades:

1. Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil


(ATRICON)

2. Associação Nacional do Ministério Público de Contas


(AMPCON)

3. Banco Central do Brasil (BACEN)

4. Câmara dos Deputados (CD)

5. Conselho da Justiça Federal (CFJ)

6. Conselho Nacional de Justiça (CNJ)

[ 18 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
7. Controladoria-Geral da União (CGU)

8. Ministério da Fazenda (MF)

9. Ministério da Justiça (MJ)

10. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP)

11. Ministério da Previdência Social (MPS)

12. Ministério Público Federal (MPF)

13. Senado Federal (SF)

14. Tribunal de Contas da União (TCU)

15. Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

16. Advocacia Geral da União (AGU)

17. Associação Brasileira dos Tribunais de Contas dos Municípios


(ABRACOM).

Em 2010, o Ministério da Saúde integrou a Rede de Controle


da Gestão Pública, assinando o Protocolo de Intenções.

Entende-se por Rede de Controle um centro decisório


formado pela união dos órgãos participantes do acordo, que objetiva
aprimorar a efetividade da função de controle do Estado sobre a
gestão pública. A partir da celebração do Protocolo de Intenções, em
25/03/2009, iniciou-se a efetivação da Rede de Controle da Gestão
Pública por meio da realização de Oficinas de Trabalho em Brasília
e a implantação de Redes nos Estados.

As Oficinas de Trabalho visaram debater os seguintes temas,


dentre outros:

a) Compartilhamento de conhecimentos, informações, base de


dados e soluções de tecnologia da informação, voltados para
o exercício do controle e para a melhoria dos resultados
institucionais e da administração pública, observada a legislação
pertinente;

b) Atividades dos partícipes em que haja intersecção de objeto


de fiscalização ou controle;

Aula 3: Controle Externo [ 19 ]


c) Estruturação de redes de relacionamento entre os órgãos e
entidades públicos para ações de controle e gerenciamento
de informações;

d) Realização de atividades conjuntas de controle entre os


partícipes;

e) Instrumentos, normatização e mecanismos de suporte a uma


rede de controle da gestão pública;

f) Avaliação dos acordos afins existentes e sugestões para o


aprimoramento e definição de modelos de instrumentos
correlatos;

g) Ações de capacitação

Na prática, foram constituídos cinco grupos de trabalho para tratar


dos seguintes temas: tipologias de irregularidades, auditoria de obras,
tomadas de contas especiais, cadastro de gestores públicos em situação
irregular e terceirizações no serviço público.

Os grupos de trabalho reuniram-se com o objetivo de colocar


em prática estudos e debates e levar às instâncias decisórias as
propostas apresentadas. Praticamente todos geraram produtos que
se transformaram em medidas práticas já utilizadas pelos órgãos e
entidades integrantes da Rede de Controle.

A Rede de Controle da Gestão Pública também possui atuação


em cada uma das unidades da federação, nas quais foram formadas
integrações com atuação regional e local. Um exemplo é a Rede de
Controle da Gestão Pública do Paraná, cuja atuação contribuiu para
que a Lei de Acesso à Informação e os portais de transparência dos
municípios paranaenses fossem efetivos.

[ 20 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO
Síntese

Nesta aula compreendemos a atuação do controle externo da


administração pública, especialmente as funções de controle exercidas
pelo Tribunal de Contas da União.

Estudamos, também, que, no intuito de somar esforços, os


órgãos de controle se juntaram e criaram a Rede de Controle da
Gestão Pública cujo objetivo primordial é conferir maior eficiência,
efetividade e eficácia à gestão pública.

Aula 3: Controle Externo [ 21 ]


Referências bibliográficas

BRASIL. Constituição Federal Brasileira. Disponível em <http://www.


planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>
Acesso em 25 de agosto de 2014.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. São


Paulo: Atlas, 2004.

LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo: teoria, jurisprudência e mais


de 400 questões. Rio de Janeiro: Campus, 2007.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26ª ed.


Malheiros Editores. São Paulo, 2001.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. São Paulo: Atlas,
2010.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed.


São Paulo: Malheiros, 2005.

[ 22 ] CONTROLES NA ADMINISTRAÇÃO

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