Avançando em direção ao passado: a política social do neoliberalismo

Asa Cristina Laurell *

A queda vertiginosa dos salários e o crescente aumento do sub e do desemprego na América

Latina da última década leva ao reconhecimento unânime de que houve nesses anos um retrocesso
social dramático; o problema revela-se no empobrecimento generalizado da população trabalhadora
e na incorporação de novos grupos sociais à condição de pobreza ou extrema pobreza1• Observa-se
simultaneamente uma redução considerável nos gastos sociais, o que indica uma redução dos
serviços sociais públicos e dos subsídios ao consumo popular, contribuindo para deteriorar as
condições de vida da maioria absoluta da população, incluindo amplos setores das camadas médias.
Embora haja consenso a respeito desses fatos, as suas causas têm diversas interpretações.
Por um lado, tais fatos são apresentados, particularmente nos discursos dos governos e das agências
financeiras internacionais, como o efeito da crise econômica dos países do continente2• Por outro
lado, muitos analistas consideram a deterioração social não como simples efeito da crise mas um
efeito (p.151)
consubstancial da política neoliberal de "ajuste e transformações estruturais"3. Um primeiro
argumento a sustentar essa posição é a crescente polarização da sociedade entre "pobres" e "ricos"
que essa política tem provocado em todo o mundo, cuja profundidade e intensidade é modulada pela
situação social anterior e pelas características das instituições de bem-estar social4.
Ante tais fatos e suas discrepantes interpretações, torna-se necessário esclarecer a natureza
dos processos de transformação que estão ocorrendo no campo social. A primeira dúvida a resolver
é se o neoliberalismo é um projeto global de organização da sociedade e, portanto, de redefinição da
relação entre classes sociais, ou só uma política econômica com efeitos secundários e transitórios no
campo social. Uma maneira mais específica de colocar esta questão é se estamos diante da
aplicação de uma política social conceitualmente articulada ou, pelo contrário, como sustentam os
governos, se as medidas nesse âmbito são apenas ações técnicas, pragmáticas e casuísticas, para
enfrentar a deterioração social e conseguir uma melhor utilização dos recursos.
Quando se coloca o neoliberalismo como um projeto global de organização da sociedade
com uma política social articulada, surge então uma série de questões: Qual é a concepção que o
sustenta? Qual é o seu discurso ideológico? Sobre que tipo de fatos é construído? Como se articula
a política social no projeto econômico? Como se coloca a relação entre público e privado?
Significa uma simples redução da atividade do Estado no âmbito do bem-estar social ou uma
redefinição do seu papel? Quais são as estratégias para alcançar as transformações desejadas? São
estas questões que este trabalho pretende discutir.
__________________
* Professora-pesquisadora do Mestrado em Medicina Social, UAM-Xochimilco.
I. Veja-se, por exemplo: Balance Preliminar de Ia Economia de América Latina y el Caribe, 1991. Santiago, CEPAL-ONU, 1991.
2. Veja-se, por exemplo: The World Bank, World Development Report 1990.Nova Iorque. Oxford University Press, 1990.
3. Veja-se, por exemplo: VALENZUELA, J., Crítica dei Modelo Neoliberal Mexico, FE-UNAM, 1990 e HUERTA A,
Liberalización e Inestabilidad Económica en México, Mexico, Diana, 1992.
4. Veja-se, por exemplo: DAVIS, M., The Prisoners of the American Dream, Londres, Verso, 1986; KANJI, N., MANJI, F., "From
development to sustained crisis: structural adjustment, equity and hea1th" in Soc Sei & Med, v. 33, n. 9, 1991, pp.985-1004;
NAVARRO, V., Producción y Estado deZ Bienestar, Madri, Sistema 102, 1991; TAYLOR-GOOBY, P., "Welfare, hierarchy and the
'New Right': the impact of social policy changes in Britain, 1979-89" in 1m SoeioZogy, v. 4, n. 4, 1989, pp. 431-46; e WALKER, A.,
"The persistence of poverty under welfare states and the prospect for its abolition" in Int J. HeaZth Serv v. 22, n. I, 1992, pp. 1-18.
 A política e o Estado moderno

O avanço da produção e organização social capitalista sempre vem acompanhado de

questões sociais complexas e intensas. A proletarização, que faz do salário o elemento central de
sobrevivência; a concentração da população em centros urbanos, que rompe o vínculo imediato com
a natureza como meio de subsistência; o desaparecimento das formas tradicionais de proteção
social, que faz aparecer a insegurança social e a pobreza.
Porém, o avanço do capitalismo também fomenta as lutas pela garantia da satisfação das
necessidades sociais: a alimentação, a habitação, a saúde e a educação. Dessa forma, a "questão
social" transforma-se em fato político, e as sugestões para solucioná-la constituem-se em elementos
definidores de projetos e partidos políticos. Claro que ela não adquire a mesma importância em
todos eles - para uns, é a questão central e requisito do seu fim libertário; para outros, é um
imperativo humanista-cristão; para outros, ainda, é um elemento necessário de legitimação – mas
para todos é uma questão inevitável.
A tradução concreta das colocações feitas a esse respeito são as políticas sociais, ou seja, o
conjunto de medidas e instituições que têm por objeto o bem-estar e os serviços sociais. A análise
das políticas sociais remete ao âmbito estatal, onçie elas se articulam e constituem a substância do
Estado de bem-estar, consolidado no pós-guerra5. O fato de o Estado desempenhar um papel
fundamental na formulação e efetivação das políticas sociais não significa que estas envolvam,
exclusiva ou mesmo principalmente, o âmbito público. Além disso, a partir da articulação específica
entre público e privado, entre Estado e mercado, e entre direitos sociais e benefícios condicionados
à contribuição ou "mérito", que se torna possível distinguir, dentro daquilo que genericamente é
denominado o "Estado de bem-estar" capitalista, várias formas assumidas pelo Estado e que
correspondem a políticas sociais com diferentes conteúdos e efeitos sociais6.
A esse respeito, é esclarecedora a revisão crítica feita por Pierson7 das diversas teorias sobre
as variáveis que determinam a conformação das políticas sociais, confrontando-as com uma série
de evidências empíricas. Nesse trabalho, ele refuta as posições que vêem a fundação do Estado de
bem-estar e a expansão dos benefícios sociais como o resultado do simples crescimento econômico-
industrial ou a modernização da sociedade com a ampliação paulatina dos direitos dos cidadãos.
Conclui que o fato de o nível relativo dos gastos sociais, geralmente, estar relacionado com o
tamanho do Produto Interno Bruto (PIB) de um país, não significa que o conteúdo, orientação e
efeitos da política social sejam uniformes. Ao contrário, essas características são determinadas pelos
processos políticos, culturais e ideológicos particulares. A análise das políticas sociais, então, deve
afastar-se do simples critério da magnitude dos gastos sociais e se tornar histórico-processual, o que
significa contemplar o seu processo de constituição, os fundamentos subjacentes, sua orientação-
conteúdo e suas implicações na relação entre as forças políticas.
É nesta linha que Esping-Andersen8 demonstra, com base em critérios qualitativos, que os
mais diferentes países capitalistas desenvolvidos podem ser agrupados em três regimes básicos de
bem-estar social: 1) o social-democrata, exemplificado pelos países escandinavos, e que se
caracteriza pelo universalismo e por uma importante redução no papel do mercado no âmbito do
bem-estar social; 2) o conservador-corporativo, exemplificado pela Alemanha e pela Itália, que se
baseia nos direitos sociais, mas que perpetua uma diferenciação social importante, e que envolve
efeitos redistributivos mínimos;
_______________
5. PICÓ, J., Teorías sobre el Estado de Bienestar, Madri, Siglo XXI, 1990.
6. Veja-se, por exemplo: ESPING-ANDERSEN, G., The Three Worlds qf Welfare Capitalism, Princeton, Princeton University Press,
1990 e PIERSON, C., Beyond the Welfare State?, Cambridge, Polity Press, 1991.
7. PIERSON, op. cit.
8. ESPING-ANDERSEN, op. cit.
e 3) o liberal, exemplificado pelos EUA, Canadá e Inglaterra, que é dominado pela lógica do
mercado. Therborn9 coincide com Esping-Andersen em diferenciar os tipos de estados de bem-estar
com base nos critérios da amplitude e cobertura dos benefícios sociais e no grau de intervenção
estatal no mercado de trabalho; num extremo, está o Estado de forte intervencionismo (Suécia e
Noruega) e, no outro, o Estado de forte orientação de mercado (Canadá, EUA, Inglaterra).

O Estado de bem-estar liberal

Por ser o antecedente histórico imediato do neoliberalismo — mais radical —, interessa-nos

analisar em primeiro lugar as características das políticas sociais do Estado de bem-estar "liberal".
A principal característica das suas políticas sociais é que estão articuladas de tal forma que
acarretam a menor desmercantilização10 possível tanto dos bens sociais quanto da satisfação que
deles se obtém. Isso se expressa de várias formas.
Primeiro, não se admite o conceito de direitos sociais, ou seja, o direito de ter acesso aos
bens sociais pelo simples fato de ser membro da sociedade, e a obrigação desta última de garanti-los
através do Estado. O ponto de vista liberal é, ao contrário, que ao gozo dos benefícios deve
corresponder uma contrapartida: o desempenho de trabalho ou o seu pagamento. Assim, só é
legítimo o Estado garanta um nível mínimo de bem-estar e, em princípio, somente àqueles
comprovadamente indigentes 11. Como resultado, a condição de mercadoria da força de trabalho
acaba sendo reforçada, já que a sobrevivência e o nível de vida estão condicionados a uma relação
salarial, ou seja, à venda dessa mercadoria. As políticas sociais do Estado social-democrata
contrastam com a concepção liberal, pois tentam garantir — sob o conceito de direitos sociais — as
mesmas condições de vida, independentemente da inserção ou não no mercado de trabalho12 .
Uma segunda característica da visão liberal é o alto grau de mercantilização dos próprios
bens sociais. Isto é, o peso da produção-administração privada (mas nem sempre o financiamento)
dos fatores sociais — educação , saúde, pensões etc. — tende a ser maior que o da pública. Isso
significa que os bens sociais estão submetidos à lógica do lucro, o que se opõe à do Estado social-
democrata, onde o financiamento, produção e administração pertencem ao âmbito público-estatal e
se subtraem assim à lógica do mercado.
A forma de o Estado liberal organizar a proteção social ocasiona vários efeitos. De um lado,
constitui um mecanismo que disciplina os trabalhadores 13, pois condiciona a proteção social à
contribuição salarial. Por outro, provoca importantes desigualdades sociais e de consumo. Dessa
forma, dependendo do conteúdo concreto das políticas sociais, provoca uma estratificação social
relevante entre os trabalhadores, por exemplo, entre os rurais e os urbanos, entre os assalariados e
não-assalariados, entre os de salário alto e. baixo (estigmatizando particularmente os pobres), entre
os sexos, entre as diferentes faixas etárias, entre famílias com filhos e famílias sem filhos etc. Os
elementos básicos desta estratificação são as desigualdades nas condições e na qualidade do
trabalho, no consumo e na proteção social. Assim, não há acesso a serviços da mesma qualidade e
na mesma quantidade; o nível das aposentadorias é diferenciado; a proteção à renda em caso de
perda de emprego é díspar etc.
________________
9. THERBORN, G., "Welfare st.ates and capitalist markets" in Acta Socio!ogica, v. 30, n. 3/4, 1987, pp. 237-54
10. ESPING-ANDERSEN, op. cit.
I I. GEORGE, V. e WILDING, P., Ideo!ogy and Social We(fare, Londres, Rotledge and Kegan Paul, 1985, pp. 19-43
12. ESPING-ANDERSEN, op. cit
13. Idem.
 Apesar de serem essas as características básicas do Estado de bem-estar liberal, cada caso
particular é moldado de acordo com a forma histórica específica de como se articularam os
processos de legitimação do regime político, de reprodução da força de trabalho e de ampliação do
campo da acumulação mediante o bem-estar social. Isto, por sua vez, é determinado, em boa
medida, pelas características e pelo poder das forças políticas básicas. Quanto mais a classe operária
contar com organizações próprias — trabalhistas e partidárias — tanto maior será o número como o
grau de universalismo dos benefícios14. Isto explicaria, por exemplo, as diferenças entre a
Inglaterra, o Canadá e os EUA.
Os EUA representam o caso mais "puro" do Estado de bem-estar liberal e assume as
seguintes características: dos cinco componentes básicos da seguridade social (acidentes de
trabalho, pensões, desemprego, saúde e subvenções familiares) os dois últimos não são cobertos
pelo sistema público15. Mesmo assim, entre os países capitalistas desenvolvidos, é o que apresenta o
grau mais baixo de desmercantilização dos benefícios sociais (com um índice de 13.8, comparado
com a média de 27.2 para 18 países e de 39.1 para a Suécia); esse fenômeno explica-se pelo fato de
os EUA terem: a percentagem mais alta de gasto privado em pensões e saúde; a mais alta
percentagem de gasto social público destinada a benefícios sujeitos a comprovação de indigência
(means-testing), e o grau mais baixo de universalismo e de igualdade média dos benefícios16. Por
outro lado, muito do que na Europa é público, nos EUA está nas mãos da iniciativa privada; isto se
refere tanto à produção e administração dos serviços e benefícios sociais como ao fato de o acesso a
uma boa parte deles ocorrer mediante negociação de contribuições trabalhistas. Isto, por sua vez,
favorece a constituição de um mercado de trabalho dual, com grande desigualdade na qualidade do
trabalho e dos salários. Essa questão torna-se clara no caso dos indivíduos que vivem de bicos*,
particularmente no setor de serviços, que recebem salários próximos ao nível de pobreza e carecem
quase por completo de benefícios sociais17.

Política social e Estado na América Latina

Não dispomos de um estudo comparativo sistematizado sobre os Estados latino-americanos

sob a perspectiva do Estado de bem-estar.É inclusive questionável que eles possam ser
caracterizados dessa formal8. Há, de fato, uma série de elementos que distinguem as sociedades
latino-americanas das capitalistas desenvolvidas, e no processo de conformação das políticas sociais
e das instituições de bem-estar. Além disso, há diferenças marcantes entre um Estado latino-
americano e outro. Para esclarecer a questão do Estado de bem-estar latino-americano, é preciso
identificar e caracterizar alguns elementos que o determinam. Em primeiro lugar, temos o processo
histórico de constituição dos Estados nacionais e a conformação das instituições estatais e
ideologias nacionais. Este elemento inclui pelo menos as características do desfecho ,do confronto
entre o liberalismo anticlerical e o conservadorismo católico; e as características do populismo-
corporativismo, diferenciando aquele que surge de cima e aquele que tem raízes numa revolução
social.
Outra distinção radical entre os países desenvolvidos ocidentais e a América Latina do pós-
guerra é a dos processos políticos.
___________________
14. NAVARRO, V., "Why some countries have national health insurance, others have national health servicies and the U. S. have
neither" in Soc Sci & Med, v. 28, n. 9, 1989, p. 887.
15. PlERSON, op. cit., p.108.
16. ESPING-ANDERSEN, op. cit., pp. 52 e 71.
*No original, trabajos-chatarra ("trabalhos-ferro velho"), ou seja, ocupações mal-remuneradas, "bicos". (N. T.)
17. ESPING-ANDERSEN, op. cit., p. 225.
18. POSSAS, C., "La protección social en América Latina. Algunas reflexiones" en FLEURY, S. (ed.), Estado y Políticas Sociales en
América Latina, México, UAM-Xochimilco; FIOCRUZ-ENSP, 1992, pp. 313-34.
 Assim, a democracia eleitoral-representativa efetiva representa mais uma exceção do que a
regra nosubcontinente, dada a presença de ditaduras militares ou outras formas de Estado
autoritário, como o regime do partido de Estado. Isso significa que os processos democráticos têm
enfrentado muitas restrições, tanto em conseqüência dos obstáculos à constituição de uma real
representação política das classes sociais através de partidos e organizações reivindicativas, como
pela impossibilidade de as forças políticas e seus projetos sociais se confrontarem nas disputas
eleitorais. Contudo, essas mesmas restrições têm ajudado a propagar outras formas de luta popular e
pelo socialismo, com programas sociais muito avançados que obrigaram os governos a procurar sua
legitimidade através desse tipo de programa.
Um terceiro elemento importante para as políticas sociais é uma estrutura de classes distinta
da dos países desenvolvidos. Embora o desenvolvimento capitalista latino-americano tenha gerado
um proletariado industrial importante e setores médios assalariados, sobretudo vinculados ao setor
público, o próprio processo originou também um acentuado empobrecimento urbano, com grandes
contingentes de mão-de-obra à margem de relações trabalhistas estáveis. No campo, por outro lado,
a conformação das classes varia de acordo com a história particular de cada país, especialmente no
que se refere à sobrevi vência das oligarquias rurais, à realização ou não da reforma agrária e às
formas que o trabalho assalariado rural assume.
Esses processos determinam as características das carências sociais que influenciam no
conteúdo das políticas sociais. Assim, a precária situação do emprego e o baixo nível do salário ou
de outras .formas de renda — que constituem o mecanismo regular e satisfação das necessidades
sociais — traduzem-se em graves deficiências nas condições básicas de vida: alimentação,
habitação, saneamento básico, educação e saúde. Desta forma, grandes parcelas da população não
têm suas necessidades sociais básicas atendidas, nem contam com proteção contra as contingências
sociais.
O PIB per capita é o último elemento a ser levado em conta nesta análise da amplitude e do
conteúdo das políticas sociais. Em relação aos países ocidentais desenvolvidos, ele é muito mais
baixo na América Latina, com uma série de países cujo PIB per capita beira os 2.000 dólares,
enquanto o da maior parte dos países ocidentais desenvolvidos gira entre 15.000 a 20.000 dólares.
Por outro lado, há também diferenças marcantes entre os próprios países latino-americanos, onde o
Haiti ocupa o último lugar, com um PIB per capita de 360 dólares, e o Uruguai, o primeiro, com
2.620 dólaresl9.
Levando-se em conta estes aspectos e suas implicações para as políticas sociais, há
entretanto uma série de elementos relacionados ao conteúdo e à amplitude de suas políticas sociais
que permitem considerar a maioria dos Estados latino-americanos, como Estados de bem-estar antes
da aplicação das políticas neoliberais. Entre esses elementos, está o fato de que muitos deles
reconhecem na sua legislação o conceito de direitos sociais, e escol.heram o seguro ou a seguridade
social públicos20 como forma institucional de garantir assistência médica; aposentadoria; auxílios à
perda da renda por acidente, doença ou maternidade; e, em muitos casos, programas de habitação,
de subvenções familiares e de lazer. Sem dúvida, o regime de produção dos serviços varia, pois em
alguns países está a cargo do próprio setor público e, em outros, as tarefas são divididas com o setor
privado. Por outro lado, na grande maioria dos países, o Estado é o principal responsável pela
educação em todos seus níveis, além de organizar, administrar e financiar programas de habitação
popular e de subvenção ao consumo.
A primeira grande limitação da seguridade social pública, tal como tinha se desenvolvido
antes do início da aplicação das políticas neoliberais, é sua deficiente cobertura populacional —
____________________
19. Human Development Report, UNDP, Nova Iorque, Oxford University Press, 1992, pp. 98-100.
20. MESA-LAGO, C., Social Security and Prospects for Equity in Latin America, Washington D.C., The World Bank, 1991.
 que varia de 10 a 95%, dependendo de cada país21 — por estar muitas vezes mediada, de
fato, embora nem sempre de direito, por uma relação trabalhista estável, que deixa grandes parcelas
sem proteção. .É isto o que explica a complementaridade da seguridade social com programas de
orientação assistencialista, particularmente no setor da saúde. A segunda limitação é que, em muitos
países, há vários sistemas de seguridade social que oferecem benefícios diferenciados, com uma
marcante estratificação entre os beneficiados. O exemplo mais notável é o montante das
aposentadorias. A terceira limitação é que na quase totalidade dos países inexiste proteção
econômica em caso de desemprego, bem como políticas relevantes estatais de geração de emprego e
de intervenção no mercado de trabalho.
Estas características permitem chegar à conclusão preliminar de que a orientação e o
conteúdo das políticas sociais são as de um Estado de bem-estar, mas que deve ser classificado
como "restrito" ou "incompleto" pelas limitações dos seus programas e dos seus critérios de
seletividade. Essa conclusão se justifica pelo fato de que o universalismo, a igualdade nos
benefícios, o caráter público, a produção dos serviços e, em conseqüência, a supressão significativa
do mercado caracterizam apenas o Estado de bem-estar social-democrata (usando a classificação de
Esping-Andersen)22, mas não os Estados de bem-estar liberal e conservador. Entretanto, é
necessário analisar com mais profundidade os elementos determinantes das políticas sociais para se
chegar a uma conclusão definitiva.
É importante descrever os Estados latino-americanos a partir de suas políticas sociais para se
poder verificar a extensão das políticas neoliberais. Assim, de acordo com a descrição feita,
podemos estar diante de uma guinada histórica ou de uma simples adequação eclética quanto ao uso
dos fundos e das instituições existentes.

Discurso político-ideológico e retaguarda econômica do neoliberalismo

A crise econômica mundial do final dos anos 70 e início dos 80 marca o ponto de partida da
ascensão da Nova Direita como força político-ideológica23. O seu muito oportuno discurso —
fundamentado no pensamento de Hayek, Friedman, os teóricos de Public Choice etc.24 —
proporciona uma explicação para a crise e uma proposta para sair dela. Sua explicação parte do
postulado de que o mercado é o melhor mecanismo dos recursos econômicos e da satisfação das
necessidades dos indivíduos. De onde se conclui que todos os processos que apresentam obstáculos,
controlam ou suprimem o livre jogo das forças do mercado terão efeitos negativos sobre a
economia, o bem-estar e a liberdade dos indivíduos.
No pós-guerra, esses processos negativos derivaram, segundo a Nova Direita, do
intervencionismo estatal, expresso na política econômica keynesiana e nas instituições de
bem~estar. O intervencionismo aumentou como resultado da democracia representativa, eleitoral e
nas corporações, principalmente nos sindicatos. Isso ocorre porque a democracia representativa
facilita a organização de grupos com interesses corporativistas, que formulam demandas
impossíveis de serem cumpridas, atuam como grupos de pressão e votam em bloco em função da
promessa partidária de satisfazer suas demandas,o que tende a incrementar a intervenção estatal e
a restringir o livre mercado e a iniciativa individual 25. Teriam sido esses os processos que, segundo
os neoliberais, levaram à atual crise econômica política e moral.
______________________
21. Idem, p. 50.
22. ESPING-ANDERSEN, op. cit.
23. DUNLEAVY, P. & O'LEARY, B., Theories of the State, Londres, MacMillan, 1987.
24. Idem. Veja-se também PIERSON, op. cit. e GEORGE-WILDING, op. cit
25. Veja-se, por exemplo: LERNER, L. e GARCIA REGGIO, A., "El discurso neoliberal en Ias políticas sociales", Cuadernos Médicos Sociales, n. 58,
1991, pp. 33-46.
 Os neoliberais também sustentam26 que o intervencionismo estatal é antieconômico e
antiprodutivo, não só por provocar uma crise fiscal do Estado e uma revolta dos contribuintes, mas
sobretudo porque desestimula o capital a investir e os trabalhadores a trabalhar. Além disso, é
ineficaz e ineficiente: ineficaz porque tende ao monopólio econômico estatal e à tutela dos
interesses particulares de grupos de produtores organizados, em vez de responder às demandas dos
consumidores espalhados no mercado; e ineficiente por não conseguir eliminar a pobreza e,
inclusive, piorá-la com a derrocada das formas tradicionais de proteção social, baseadas na família e
na comunidade. E, para completar, imobilizou os pobres, tornando-os dependentes do paternalismo
estatal. Em resumo, é uma violação à liberdade econômica, moral e política, que só o capitalismo
liberal pode garantir.
Sob esse ponto de vista, a Siolução da crise consiste em reconstituir o mercado, a
competição e o individualismo. Isto significa, por um lado, eliminar a intervenção do Estado na
economia, tanto nas funções de planejamento e condução como enquanto agente econômico direto,
através da privatização e desregulamentação das atividades econômicas. Por outro lado, as funções
relacionadas com o bem-estar social devem reuzidas. Usando o mesmo argumento, a competição e
o individualismo só se constituiriam como forças desagregando os grupos organizados, desativando
os mecanismos de negociação de seus interesses coletivos e eliminando os seus direitos
adquiridos27. Isto seria conseguido com a desregulamentação e flexibilização da relação trabalhista
e reduzindo as normas e contribuições trabalhistas fixadas no contrato coletivo. Por último, seria
preciso combater o igualitarismo, pois a desigualdade é o motor da iniciativa pessoal e da
competição entre os indivíduos no mercado. Apesar de todo esse antiestatismo, os neoliberais
querem um Estado forte, capaz de garantir um marco legal adequado para se criarem as condições
propícias à expansão do mercado.
No campo específico do bem-estar social, os neoliberais sustentam28 que ele pertence ao
âmbito privado, e que as suas fontes "naturais" são a família, a comunidade e os serviços privados.
Por isso, o Estado só deve intervir com o intuito de garantir um mínimo para aliviar a pobreza e
produzir serviços que os privados não podem ou não querem produzir, além daqueles que são, a
rigor, de apropriação coletiva29. Propõem uma política de beneficência pública ou assistencialista
com um forte grau de imposição governamental sobre que programas instrumentar e quem incluir,
para evitar que se gerem "direitos". Além disso, para se ter acesso aos benefícios dos programas
públicos, deve-se comprovar a condição de indigência. Rechaça-se o conceito dos direitos sociais e
a obrigação da sociedade de garanti-Ios através da ação estatal. Portanto, o neoliberalismo opõe-se
radicalmente à universalidade, igualdade e gratuidade dos serviços sociais30.
As estratégias concretas idealizadas pelos governos neoliberais para reduzir a ação estatal no
terreno do bem-estar social são: a privatização do financiamento e da produção dos serviços; cortes
dos gastos sociais, eliminando-se programas e reduzindo-se benefícios; canalização dos gastos para
os grupos carentes; e a descentralização em nível local31 .
Nota-se que a crítica neoliberal ao Estado de bem-esar é centrada em oposição àqueles
elementos da política social que implicam desmercantilização, solidariedade social e coletivismo.
Essa crítica condena os direitos sociais, o universalismo, a dissociação entre benefícios e
contribuição. trabalhista, além da administração-produção pública de serviços; ou seja, os elementos
que caracterizam principalmente sobretudo o Estado de bem-estar "social- democrata". Por isso, a
aplicação das suas orientações implica destruir as instituições e concepções fundamentais do
mesmo.
_______________________
26. PIERSON, op. cit., p. 48.
27. Para uma versão latino-americana desta posição, ver: PINERA, J., La Revolución Laboral en Chile, Santiago, Zig-Zag, 1990.
28. GEORGE-WILDING, op. cit.
29. Veja-se, por exemplo: Financing Health Servicies in Developing Countries.An Agenda for Reform, Washington D. c., The Worid Bank, 1987.
30. GEORGE-WILDING, op. cit.
31. TAYLOR-GOOBY, op. cit.
 No entanto, isto não ocorre no que diz respeito ao Estado de bem-estar liberal, que pode
assimilar as orientações neoliberais, acentuando o domínio do mercado no campo social.
No âmago do projeto neoliberal repousa a tentativa de se impor um novo padrão de
acumulação, [com o intuito de desencadear] uma nova etapa de expansão capitalista que, dentre
outras coisas, implicaria um novo ciclo de concentração de capital nas mãos do grande capital
internacional 32. A condição política para o êxito deste projeto é a derrota ou, pelo menos, o
enfraquecimento das classes trabalhadoras e das suas organizações reivindicatórias e partidárias.
Neste contexto, torna-se primordial destruir as instituições de bem-estar social, por constituírem
uma das bases da ação coletiva e solidária que diminuem a força desagregadora da competição entre
os indivíduos no mercado de trabalho33. A essa necessidade política acrescenta-se o objetivo
econômico de destruir as instituições públicas, para estender os investimentos privados a todas as
atividades econômicas rentáveis. Nesse esquema, é importante o papel que desempenham os
seguros e a produção privada dos serviços sociais, como demonstra o complexo médico-industrial
norte-americano, por exemplo, uma das atividades econômicas privadas mais importantes dos
EUA 34.
A revisão dos fatos demonstra a existência de consideráveis discrepâncias entre o discurso
neoliberal e o conteúdo das políticas sociais dos governos nele inspirados35. Dessa maneira, os
governos puderam vencer a resistência quanto à retirada do Estado da economia. Porém, quando
propõem abandonar a sua obrigação de garantir os direitos sociais, transformam o tema numa
controvérsia política com implicações eleitorais de primeira ordem. Por isso na prática, não tem
sido possível desmantelar as instituições sociais básicas, e dependendo tanto das relações entre as
forças políticas como da sua popularidade mesmo entre os eleitores favoráveis á Nova Direita 36 . E
neste sentido tem se confirmada a “irreversibilidade” do Estado de Bem-estar 37 .
Isso não significa que não tenham ocorrido mudanças nas políticas sociais. Embora o Estado
de bem-estar, seja liberal, seja social-democrata, não tenha sido desmantelado, há sinais de que
estão se reestruturando38. Ao contrário do que o discurso prescreve, a estrutura e os benefícios
básicos mais importantes não têm sido afetados; os principais cortes têm se dado nos programas
contra a pobreza39 e naqueles em auxílio aos grupos desamparados4o. As implicações sociais
negativas desse processo agravam-se porque os efeitos da política econômica sobre o emprego, os
salários e a distribuição da renda provocam um aumento da pobreza relativa e absoluta, e da
exclusão social41. Por outro lado, nos países europeus, ocorre uma tendência à "americanização" das
políticas sociais. Ou seja, manifesta-se o fortalecimento do Estado de bem-estar liberal, aumentando
o domínio do mercado no campo social42; essa é a expressão concreta de que esta forma de Estado
pode assimilar a plataforma neoliberal.

______________________________________________
32. VALENZUELA, op. cit.
33. ESPING-ANOERSEN, op. cit.
34. BOOENHEIMER, T., "The fruits of empire rot on the vine" in Soe Sei & Med, v. 28, n. 6, 1989, pp. 531-38.
35. Veja-se, por exemplo: NAVARRO, V., 'The welfare state, part of the problem or part of the solution" in Sistema, Madri, 1990 e PIERSON, op. cit.,
pp. 141-215
36. NAVARRO, op. cit., 1990.
37. Veja-se, por exemplo: THERBORN, G., ROEBROEK, 1.;' "The irreversible Welfare State" in lnt J. Health Serv, v. 16, n. 3, 1986, p. 332, e OFFE,
c.,Contradicciones en el Estado de Bienestar, Mexico, CNCA-Alianza, 1991.
38. Veja-se, por exemplo: ESPING-ANOERSEN, op. cit. e PIERSON, op. cit.
39. BROWN, 1. L., GERSHOFF, N. & COOK, J. T., "The politics of hunger" in Int J. Health Serv, v. 22, n. 2, 1992, pp. 221-38.
40. HIMMELSTEIN, O., WOOLHANOLER, S. & WOLFE, S., "The vanishing health care safety net: data on uninsured Americans" in int J. Health
Serv, v. 22, n.3, 1992, pp. 381-96.
41. DAVIS, op. cit. e ESPING-ANOERSEN, op. cit., p. 255.
42. Veja-se, por exemplo: ABRAHAMSON, P., "Welfare and poverty in the Europe of the 1990s: social progress ar social dumping?" in intt J. Health
Serv, V, 21, n. 2, 1991, pp. 237-64; MARKLUND, S., Paradise Lost?, Lund, Arkiv, 1988; NAVARRO, op. cit., 1991; e TERRIS, M., J Publie Health
Poliey, v. 13, n. I, 1992
Política social do neoliberalismo latino-americano
Antes de começar a análise do neoliberalismo latino-americano, é preciso ter cuidado com a
aplicação do termo, para não incluir, sob a mesma denominação, processos com ocnteúdos e
significados diferentes. Por exemplo, austeridade no gasto público não é necessariamente
“neoliberalismo”, se não vier acompanhada de um processo acelerado de privatização,
desregulamentação financeira, abertura externa, desregulamentação e flexibilização das relações
trabalhistas, reestruturação das políticas sociais etc. Além disso, é preciso notar que a adoção das
políticas neoliberais como programa de governo não ocorreu simultaneamente, nem seguiu a
mesma trajetória ou o mesmo ritmo em todos os países, devido às condições políticas particulares.
Inclusive os casos exemplares, Chile e México, apresentam diferenças pelo fato de o processo
chileno já ter passado pelo período de amadurecimento, enquanto o mexicano não se encontra ainda
plenamente consumado43. Apesar destas reservas, há elementos que permitem sustentar a ocorrência
de ensaios neoliberais na maioria dos países da região nos últimos 15 anos44.
Mesmo com suas variações, observa-se que o processo de implantação do projeto neoliberal
nos países da América Latina apresenta algumas diferenças cruciais em relação ao dos países
capitalistas avançados. Os fatos mostram que aqui estão sendo aplicadas políticas mais ortodoxas,
ao mesmo tempo em que se instrumentalizam não somente os postulados de política econômica,
mas também, e mais radicalmente, os de política social. Assim, a retração do Estado e a cessão de
espaços ao capital privado ocorre tanto na esfera econômica como na do bem-estar social.
Na sua tentativa de gerar "confiança" nos investidores e reconstituir a taxa de lucro, o
neoliberalismo promove com suas políticas uma acelerada redistribuição regressiva da riqueza.
Como resultado direto do desemprego ou do subemprego, do arrocho salarial e de medidas fiscais
regressivas, o neoliberalismo provoca então um processo maciço de empobrecimento e uma
crescente polarização da sociedade entre ricos e pobres45. Embora esta seja uma tendência geral, na
América Latina é particularmente dramática e envolve a absoluta maioria da população. Assumindo
a definição restritiva da pobreza (a não-satisfação do mínimo em alimentação, habitação, saúde e
educação), cerca de 50% dos latino-americanos está nessa categoria46. Além disso, ao incluir nos
setores médios os assalariados e trabalhadores organizados, o empobrecimento adquire um novo
perfil de classe. Diante de tão notável retrocesso, a "questão social" volta a se apresentar com força
renovada e a gerar um alto grau de conflito político.
Conforme assinalado acima, as quatro estratégias concretas da implantação da política social
neoliberal são o corte dos gastos sociais, a privatização, a centralização dos gastos sociais públicos
em programas seletivos contra a pobreza e a descentralização47. A privatização é o elemento
articulador dessas estratégias, que atende ao objetivo econômico de abrir todas as atividades
econômicas rentáveis aos investimentos privados, com o intuito de ampliar os âmbitos de
acumulação, e ao objetivo político-ideológico de remercantilizar o bem-estar social. Porém, atingir tais
objetivos sem sobressaltos políticos que ameacem o seu cumprimento impõe a necessidade de se legitimar
ideologicamente o processo de privatização e de gerar as mudanças estruturais necessárias. É nesta lógica que se
inscrevem as outras três estratégias.
A transferência de parte das responsabilidades sociais do Estado aos investimentos privados
e a expansão da produção dos serviços sociais como âmbito direto de acumulação dependerão de
ações estatais específicas dirigidas à geração de um mercado estável e garantido, e à resolução das
contradições políticas geradas pela imposição dos postulados neoliberais.
____________________
43. LAURELL, A. c., La Política Social en Ia Crisis. Una alternativa para el sector salud, México, Fundación F. Ebert, 1990.
44. Veja-se, por exemplo: Adjustment in Latin America. How much has happened. Banco Mundial, Informe Anual de 1992 apud La Jornada
17/09/1992, p. 26.
45. Veja-se, por exemplo: NAVARRO, op. cil., 1991; e DAVIS, op. cit.
46. CEPAL, op. cit.
47. Veja-se, por exemplo: TAYLOR-GOOBY, op. cil. e LAURELL, op. cit.
 É necessário compreender que, apesar de a privatização ser o objetivo central, só interessa
na medida em que a administração de fundos e a produção de serviços possam se converter em
atividades econômicas rentáveis. Por isso, nos países latino-americanos, onde a maioria da
população é pobre, deve-se esperar tão somente um processo seletivo de privatização dos benefícios
sociais, incentivado por políticas estatais dirigidas à criação de um mercado disponível e garantido.
Isso depende, por sua vez, fundamentalmente de três condições: que seja criada uma demanda para
os benefícios ou serviços privados, o que só ocorre quando os serviços fornecidos pelo setor público
são tidos como insuficientes ou de má qualidade; que sejam geradas formas estáveis de
financiamento para cobrir os altos custos dos benefícios ou serviços privados; e que o setor privado
tenha a suficiente maturidade para poder aproveitar o incentivo à sua expansão, representado pela
retração estatal.
A primeira dessas condições está diretamente relacionada ao corte dos gastos sociais
públicos —- justificado pela crise fiscal do Estado —-, pois, visto deste ângulo, significa um
deliberado desfinanciamento das instituições públicas; tal desfinanciamento causa seqüelas de
deterioração e de crescente desprestígio das instituições públicas, as mesmas que ajudaram a criar a
demanda ao setor privado e a tornar o processo de privatização socialmente aceitável.
Neste contexto, convém destacar que a crise fiscal dos Estados latino-americanos não se
deveu, como se insinua, a gastos sociais excessivos, mas basicamente à questão da dívida pública,
provocada por mudanças nas relações econômicas nacionais e internacionais. Assim, técnicos da
ONU48 calculam que a taxa de juros da dívida externa aumentou nos anos 80 de 4 para 17%,
levando-se em conta a queda nos preços dos produtos de exportação dos países subdesenvolvidos.
Somado à desregulamentação fínanceifa,isso acabaria provocando o crescimento desmesurado do
serviço da dívida pública. Para garantir o seu pagamento, impuseram-se programas de ajuste que
tambtm tiveram por objetivo reduzir o déficit público. A única forma de solucionar essa equação foi
cortar outros itens do gasto público, destacando-se o social, que caiu aceleradamente49..Essa
dinâmica representa uma inusitada transferência de recursos públicos para o capital especulativo,
através do pagamento de juros às custas das já precárias condições de vida da maioria da população.
O caso mexicano é bem ilustrativo: de 1980 a 1989, o serviço da dívida pública cresceu de 3.3% do
PIB para 13.7%, enquanto os gastos sociais caíram de 8.1% para 6.9% do PIB 50
Outra forma de incrementar a demanda privada, proposta pelos técnicos do Banco Mundial
(BM)51, é a cobrança dos serviços públicos, com o que se pretende transformá-los em mais uma
mercadoria. A introdução do benefício/serviço público, na lógica do mercado, é obrigá-lo a
competir em preço e qualidade com o serviço privado. Dois argumentos justificam essa proposta.
Primeiro: é injusto o erário público pagar por um bem "privado" — ou seja, consumido por
indivíduos particulares — como seria o caso, por exemplo, dos serviços educativos e de saúde,
porque isso significaria que uns se apropriam dos recursos públicos e outros não. Segundo: a
cobrança dos serviços proveria o setor público de recursos para elevar o seu reduzido orçamento —
considerado uma variável imutável —, baseando-se ainda no princípio da austeridade estatal. Com
essa medida, seriam atingidos três dos objetivos neoliberais: remercantilizar os bens sociais; reduzir
o gasto social público, e suprimir a noção de direitos sociais.
Contudo, tal argumentação só consegue se manter de pé apoiando-se nos postulados (não-
explícitos) de que os indivíduos vivem isolados, e ocorrem ao mercado em igualdade de condições,
e com os mesmos recursos, e contabilizando isoladamente cada ato de consumo do serviço-
benefício social.
________________
48. Human deve!opment Report, op. cit.
49. Ver The World Bank, op. cit., 1987, p. 198, quadro 11.
50. Terceiro Informe de Governo, México, Poder Executivo Federal, 1991.
51. The World Ban, op. cit., 1990.
 Por exemplo, embora cada intervenção médica seja dirigida a um indivíduo somente —
apropriação privada,na terminologia neoliberal·—,numa perspectiva temporal todos são
beneficiados por ter assistência médica garantida, tanto porque, é altamente provável que precisem
desses serviços médicos várias vezes na vida, como também porque terão certeza de poder recorrer
a esses cuidados médicos quando for necessário.
Para garantir a segunda condição do processo seletivo de privatização — conseguir formas
estáveis de financiamento para custear os benefícios ou serviços privados — há, teoricamente,
dois mecanismos possíveis. Um deles consiste em comprar os serviços-benefícios do setor privado,
com fundos públicos, através do credenciamento desses serviços; essa modalidade dificilmente
prospera no esquema neoliberal, cuja proposta de restrição ao gasto público choca-se, devido aos
altos custos, com o pagamento dos serviços privados. Outra forma é mediante o incremento da
indústria
de seguros privada que converte o financiamento num negócio em si mesmo, o que significa
deslocar o controle sobre pesados recursos financeiros aos grandes consórcios do capital financeiro,
principal beneficiário dos projetos neoliberais.
No Chile e em parte no México52, optou-se por uma combinação desses mecanismos,
introduzindo-se um seguro obrigatório de capitalização individual. O repasse ao setor privado da
parte rentável destes fundos, públicos pelo método de cobrança, é' realizado de forma diferenciada,
de acordo com o tipo de benefício. Assim, os benefícios que podem ser administrados sob um
estrito princípio de equivalência - o reembolso ao segurado não excede o que foi pago - passam
diretamente à administração privada. É o caso, por exemplo, dos fundos de pensão de capitalização
individual, hoje em moda em toda a América Latina. Esta transação implica entregar aos grupos
financeiros o controle sobre a poupança forçada os trabalhadores.
Para outros benefícios, como é o caso dos serviços de saúde, são estabelecidos mecanismos que
permitem estratificar a população em função da sua capacidade de pagamento e probabilidade de
adoecer. Dessa forma, constituem-se dois sistemas paralelos de administração de fundos e prestação
de serviços —- o privado e o público—, com livre adscrição dos segurados a um ou outro sistema.
O ponto-chave deste modelo é o direito do sistema privado de não aceitar os segurados de "baixo
pagamento-alto risco", porque a sua cota não consegue cobrir o prêmio, enquanto o setor público é
obrigado a aceitar a todos. Nas atuais condições de deterioração das instituições públicas, os
segurados com alta cotização tendem a escolher o sistema privado. Assim, são absorvidos pela
iniciativa privada justamente aqueles com alta capacidade de pagamento e baixo risco de adoecer
que contribuem mais do que consomem -, e sistematicamente segregam-se para o setor público
aqueles de baixa renda ou alto consumo — os pobres, doentes e os velhos, que consomem mais do
que cotizam53•.
Essa situação leva o sistema público a um círculo vicioso de deterioração, ao assistir, com
seus recursos limitados, tanto os pobres como os velhos e os mais doentes, enquanto o sistema
privado floresce e obtém lucros elevados. O caso chileno ilustra essa dinâmica, já que esse tipo de
(contra)reforma resultou numa polarização do sistema de saúde: de um lado, o sistema público, que
atende 84% da população com 59% do orçamento, e, de outro, o sistema privado (os Isapres), que
atende 16% da população, dispõe de 41% do orçamento da saúde, e alcança uma rentabilidade
média de 40% sobre o investimento54.
__________________
52. Veja-se, por exemplo: PINERA, 1., El Cascabel al Gato, La Batalla por la Reforma Previsonal, Zig-Zag, 1991, e LAURELL, A. C., "Sistema de
Ahorro para el Retiro: Primer paso de Ia privatización de Ia seguridad social" in Coyuntura, n. 22, 1992, pp. 7-9
53. Veja-se, por exemplo: WHITIES, D. & SALOMON, J. W., "The proprietarization of health care and the undervelopment of the public sector" in
Int J. Health Serv, v. 17, n. I, 1987, pp. 44-64, e BODENHEIMER, T., "Should we abolish the private health industry?" in Int J. Health Serv, v. 20, n.
2, 1990, pp. 199-220.
54. REQUENA, M., "EI financiamiento dei sistema chileno de salud necesita ser reestructurado" in Salud y Cambio, v. 3, n. 7, 1992, pp. 12-19.
.

No caso mexicano, calcula-se que, dos atuais segurados do sistema público, só 20%
constituem o mercado potencial dos seguros privados de saúde, mas esses contribuem com 45% do
orçamento. Se eles se deslocassem para o sistema privado, o sistema público ficaria com 55% do
orçamento atual para atender a 80% dos segurados e sofreria um novo desfinanciamento,
comparável ao do período 1982-1990 55.
Uma das formas de preparar o terreno à mudança radical nos sistemas de seguro/previdência
social e diminuir a resistência política a tal medida é promover, com incentivos fiscais, o seguro
privado paralelamente ao público. Isso significa transferir indiretamente recursos públicos a
empreendimentos privados, mediante o sacrifício de recursos fiscais do Estado. Uma vez montado o
duplo sistema de seguros para uma parcela da população, é fácil questioná-Io para legitimar a
adoção do sistema acima descrito56.
A terceira condição da privatização seletiva - a capacidade do setor privado de responder à
demanda — resolve-se, no que conceme à administração de fundos, com a existência prévia dos
grandes grupos financeiros, cuja expansão e integração foi facilitada pela desregulamentação
financeira. A respeito da ampliação da produção privada de serviços, em muitos países já existia um
setor privado forte, desenvolvido com a ajuda da sub-rogação na seguridade social pública5?, e que
se insere com facilidade no novo esquema de financiamento. Outros países, com uma importante
produção de serviços públicos em instalações próprias, como o México, demonstraram possuir um
setor privado importante, embora pouco visível58. Mas, caso ele falte, os especialistas do BM
recomendam59 que o Estado proporcione estímulos ao setor privado, como créditos e subsídios
iniciais. Ressalva feita ao obstáculo das restrições do mercado pelas novas formas de
financiamento, pode ocorrer um elevado crescimento dos serviços privados, mas com a nova
característica de se inserirem num sistema dominado pelo capital financeiro.
A estratégia de centralizar os gastos sociais ,em programas de incrementar o domínio do
mercado mediante a retirada dos fundos públicos para o financiamento de benefícios sociais
universais. Desta maneira, para apreciar plenamente o significado dessa estratégia, é preciso
analisar o contexto global do projeto neoliberal e particularmente no que se refere à dinâmica
gerada pelo processo de privatização seletiva. Teoricamente, ninguém pode se opor a uma política
que canalize recursos aos que menos ou nada têm, mas adquire um significado diverso quando,
concretamente, tal política implica remercantilizar os benefícios sociais, capitalizar o setor privado,
deteriorar e desfinanciar as instituições públicas.
O processo global de empobrecimento provocado pelas medidas econômicas neoliberais,
associado ao ataque aos direitos sociais, tem causado convulsões sociais e resistência política
organizada. Diante desta situação, muitos governos latino-americanos mudaram seu discurso,
negando, inclusive, que o seu projeto tenha inspiração neoliberal. Por exemplo, o governo mexicano
nomeia-se "liberalismo social", apesar de suas políticas seguirem ponto por ponto o ideário
neoliberal60. Os organismos financeiros internacionais, como o BM e o FMI, compartilham a
preocupação sobre os efeitos políticos de seus programas de "ajuste e mudança estrutural", e
também eles inovaram seu discurso, procurando justificar as privatizações e a retração estatal na
esfera do bem-estar social como o melhor caminho de se alcançar maior eqüidade, já que ao poupar
recursos dos programas universais, o Estado pode usá-Ios para subsidiar os pobres com programas
sociais básicos 61
_______________
55. LAURELL, A. C. "Privatización y capital financiero en salud" in Salud y Cambio, v. 4, n. 13, 1993.
56. Idem.
57. Veja-se, por exemplo: CORDEIRO, H., A Indústria da Saúde no Brasil, Rio de Janeiro, Graal-Cebes, 1980, e BELMARTINO, S., "Políticas de
salud en Argentina" in Cuadernos Médico Sociales, n. 55, 1991, pp. 13-34.
58. Veja-se, por exemplo: LAURELL-ORTEGA, op. cit.
59. The World Bank, op. cit., 1987.
60. LAURELL, A. C., "Entrenando ideología: escondiendo hechos" in Coyuntura, n. 23, 1992, pp. 12-14.
61. Veja-se, por exemplo: The World Bank, op. cit., 1987; MESA-LAGO, op. cit.; GRIFFIN, C. Strengthening Health Services trough the Privare
Sector, IFC Discussion Paper n. 4, Washington D. C., The World Bank, 1989.
 Isto levou à implantação de programas estatais para "aliviar a pobreza", apoiados
financeiramente pelos organismos internacionais, que têm como objetivo declarado garantir níveis
mínimos de alimentação, saúde e educação para a população carente62 . Contudo, a simples
comparação da magnitude da pobreza e dos recursos dedicados a esses programas evidencia que
estao mUlto longe de alcançar seus objetivos. Além disso, tais programas emergentes tendem a ser
manipulados discricionariamente pelo Poder Executivo63. Estes fatos permitem afirmar que os
programas contra a pobreza têm na América Latina um objetivo oculto: assegurar uma clientela
política em substituição ao apoio popular baseado num pacto social amplo, impossível de se
estabelecer no padrão das políticas neoliberais64. Tais programas são, dessa forma, uma tentativa
de evitar o problema de ter de se dirigir para uma economia desregulamentada de livre-mercado,
sem com isso provocar processos políticos contrários que anulem o projeto.
Finalmente, a descentralização neoliberal não tem por objetivo democratizar a ação pública,
mas, principalmente, permitir a introdução de mecanismos gerenciais e incentivar os processos de
privatização65, deixando em nível local a decisão a respeito de como financiar, administrar e
produzir os serviços. Foi essa uma das orientações centrais do Novo Federalismo reaganiano, o qual
enfrentou uma feroz resistência por parte dos Estados confederados, já que era pretexto para
diminuir os recursos federais destinados aos serviços públicos. Na América Latina, uma
descentralização com estas características tem sido enfaticamente' defendida pelos organismos
financeiros internacionais, condicionando empréstimos para programas sociais à descentralização e
à contraprestação financeira das administrações políticas locais, geralmente, em 30% do orçamento
total. Fica difícil compreender como esta política poderia gerar eqüidade em países com
desigualdades regionais tão graves.
O conjunto das políticas sociais criadas pelos governos latino-americanos de inspiração
neoliberal procuram, assim como na Europa, uma reestruturação na atuação estatal, que o aproxima
do Estado liberal, ou seja, de sua "(norte)-americanização". O que não deixa de ser uma tendência
carregada de significado, face à perspectiva da integração de um bloco econômico regional liderado
pelos EUA. Se, como ocorreu no Chile, o processo de privatização seletiva da seguridade social
acabar se impondo, com a consolidação de um sistema dual de "seguros-produção de serviços
privados" e "seguros-produção de serviços públicos", não resta dúvida de que isso irá se traduzir
num crescente domínio do mercado no âmbito dos benefícios sociais e de sua remercantilização.
Isso na verdade significa a negação do conceito de "direitos sociais" cujo cabal cumprimento,
embora na realidade nunca tenha sido garantido, subjaz na responsabilidade estatal à educação e à
seguridade social baseada no princípio solidário66. Esta seguridade social baseia-se financeiramente
na distribuição do orçamento entre todos os cidadãos com direito a isso e permite oferecer serviços
iguais a todos, em função dos problemas a assistir e não do montante cotizado. Num processo de
distribuição muito desigual da renda, esta redistribuição tem grande importância, e coloca ao
alcance de todos os segurados serviços inacessíveis, se fossem para ser adquiridos do mercado. Esta
dinâmica se nula ao se abandonar o princípio solidário, e se optar pela criação de um sistema
paralelo regido por critérios de lucro e equivalência, através do qual se transferem vultosos fundos
públicos para mãos privadas, ao invés de utilizá-l os com um critério social de solidariedade. Pode
ser que este sistema tenha efeitos positivos sobre os dados de crescimento econômico, pela
expansão dos serviços privados. Porém, ao invés de produzir um desenvolvimento social, o
sacrifica, já que os programas públicos de "subsídio" aos pobres proporcionam-Ihes menos
benefícios que a seguridade social solidária.
_______________________
62. Veja-se, por exemplo: The World Bank, op. cit., 1990; LEVY, S., Poverty Alleviation in México, Working Papers, World Bank, 1991; e Banco
Mundial, Informe Anual 1992, apud La Jornada, 17/09/1992.
63. Veja-se, por exemplo: DRESSER, O., "Neopopulist Solutions to Neoliberal Problemas", apud Proceso, n. 828, 1992, pp. 10-14.
64. Veja-se, por exemplo: BURKETT, P., "Poverty crisis in the Third World: the contradictions of World Bank policy" in Int J. Health Serv, v. 21, n.
3, 1991, pp. 471-80; e DRESSER, op. cit.
65. The WorId Bank, op. cit., 1987.
66. ELMER, A., Svensk Social Politik, Estocolmo, Liber, 1989.
 A reestruturação do Estado segundo o paradigma liberal causa diferentes efeitos na América
Latina, em relação à .Europa, e inclusive aos EUA. Assim ocorre porque um Estado liberal sub-
desenvolvido não pertence a nenhum-dos três “mundos do bem-estar capitalista" assinalados por
Esping-Andersen. Pertence ao mundo do capitalismo selvagem, pelas próprias características de
pobreza maciça na sociedade, exacerbada por suas políticas.
Em condições de pobreza majoritária, de subemprego e desemprego e de salários
minúsculos, o "bem-estar privado" comprado no mercado ou negociado no contrato coletivo da
empresa oferece alternativa somente a uma minoria. Além disso, os serviços públicos tomam-se
absolutamente insuficientes, pela drenagem sistemática de recursos para o sistema privado; isso não
ocorre nos países desenvolvidos. A eliminação das instituições solidárias e coletivistas, tal como
prescreve a doutrina liberal, não só nos distancia do universalismo dos direitos sociais como nos faz
avançar em direção ao passado.Estamos saindo do século XX, mas para entrar no século XIX,
ressuscitando o Estado assistencialista.
Apesar de tudo, as próprias implicações do projeto neoliberal minam suas possibilidades de
êxito. Já se delineia um novo cenário político em que, sob formas diversas e freqüentemente
espontâneas, estão se confrontando grandes contingentes —- unidos pelo empobrecimento e pela
falta de esperança — com pequenas minorias —vertiginosamente enriquecidas e investidas do
poder que emana do controle sobre as decisões econômicas. Esse confronto mostra, aliás, o quanto
estão equivocados aqueles que acreditam que tenhamos chegado ao fim da história ou mesmo à
implantação estável do projeto neoliberal na América Latina.

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