Questões Norteadoras do

Estudo
• O que compreendemos por orçamento público?

• Qual a origem e destinação dos recursos

públicos?

• Por que estudar o processo orçamentário

brasileiro?

• Como se estrutura o sistema brasileiro de

planejamento e orçamento?
 QUEM FINANCIA O ESTADO?
E PARA ONDE VÃO OS
RECURSOS?

Fonte: Auditoria da dívida/2011

 Objetivos da disciplina
• Possibilitar uma aproximação analítica,
discursiva e técnica sobre os mecanismos
que compõem o sistema orçamentário
brasileiro, a partir da promulgação da
Constituição Federal de 1988;

• Contribuir para o processo de aprendizagem

na área da gestão pública, no sentido de que
gestores e cidadãos possam avaliar e intervir
em questões referentes ao processo de
elaboração e execução do orçamento
público.
 Unidade I- Introdução ao
Planejamento e ao Orçamento
Público
• Breve Contextualização Histórica (Brasil)
• O que é Orçamento Público
• Papel do Orçamento na Gestão Pública
• Sistema Brasileiro de Planejamento e
Orçamento
• Plano Plurianual (PPA)
• LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
• LOA – Lei Orçamentária Anual
 O que é Orçamento
Público?
• É mais do que um documento contábil
(classificações, códigos, números, etc.) de
receitas e despesas públicas;

• É uma possibilidade de redistribuição dos

recursos do Estado via políticas sociais
públicas;

• É um espaço de conflitos que envolve

diferentes segmentos e que reflete a luta de
classes no sistema capitalista (capital x
trabalho);
 O que é Orçamento
Público?
• É reflexo de uma forma de
“planejamento democrático” ou
“planejamento conservador”;

• É operacionalizado/materializado no
Plano Plurianual (PPA), na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei
Orçamentária Anual (LOA);
 Breve Contextualização
•
Histórica
Finanças + forças armadas = mecanismos
constitutivos do Estado (escravista, feudal e
capitalista);
• Transição do feudalismo p/capitalismo – “fundo
público” é fundamental p/ financiamento do
“progresso” (Grandes navegações, desenvolvimento
técnico-científico, empréstimos, etc.);
• Instauração do capitalismo – Inglaterra – primeiro
país a estabelecer regras p/ as finanças do Estado
moderno;
• Não havia separação entre as finanças do Rei x
finanças do Estado;
• Somente em 1882 – Poder executivo apresenta ao
parlamento um demonstrativo detalhando receitas e
despesas;
 Evolução do Orçamento no
Brasil
• 1ª lei orçamentária – Período Monárquico (1827);
• 1ª experiência orçamentária – 1831
• 1ª Constituição Republicana (1891) – Elaboração
da proposta do orçamento controle das contas do
executivo pelo parlamento (criação do TCU);
• 2ª Constituição Republicana (1934) – Era Getulista
– Centralização das questões de Estado e, por
conseguinte, orçamentárias no Poder Executivo;
• Decreto lei n.2.416 17/07/1940 – 1º Código
orçamentário brasileiro
• Ditadura militar – Avanço na concepção e
organização do Orçamento Público ( Programas,
gerência de ações, custos e resultados X
INAUTERAÇÃO DO PROCESSO DECISÓRIO
( HIPERTROFIA JURÍDICA E CONTÁBIL).
 Papel do Orçamento na
Gestão Pública
Instrumento central de gestão, pois
possibilita:

a) o planejamento estratégico em
programas de trabalho;

b) o acompanhamento gerencial das ações

no curso da execução;

c) o controle dos atos do governo;

Razões p/ apreender o processo
orçamentário

• As demandas sociais p/ serem atendidas

precisam serem
PREVISTAS/COMTEMPLADAS no orçamento
público;

• O aparato legal q/regulamenta as

demandas sociais precisam de recursos p/
sua aplicação;

• Os gastos realizados com as demandas

sociais não podem desviados daquele que
foi autorizado no orçamento.
 Sistema Brasileiro de
Planejamento e Orçamento
• CF/1988 – Integração: Planejamento + Orçamento
• 1) Descentralização dos Planos;
• 2) Consolidação de um Plano Plurianual de médio e
longo prazo;
• 3) Detalhamento anual do referido Plano

Leis orçamentárias + órgãos + normas

PPA LDO
LOA
PLANO PLURIANUAL
(PPA)
 Plano Plurianual

Finalidade e Conteúdo:

Trata-se de uma lei orçamentária que

visa instituir, por um período de quatro
anos, um Plano de ação que discrimine
objetivos de governo, estabeleça os
programas setoriais a serem
implementados, defina as fontes de
financiamento e as metodologias de
elaboração, gestão, avaliação e revisão
dos programas (SANTOS, 2010,p.22).
 Plano Plurianual
“Definição” da Constituição Federal de
1988, art. 165:

A lei que instituir o plano plurianual

estabelecerá de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas
de capital e outras dela decorrentes e para as
relativas aos programas de duração
continuada (BRASIL, 1988).
 Plano Plurianual
Observações sobre o PPA na
CF/1988:

1)Pendente de regulamentação pelo Congresso

Nacional;

2)Regulamentação “provisória” feita por

decretos e portarias do Poder Executivo;

3)Ênfase do dispositivo – obras estruturantes e

serviços e ações permanentes.

4)Descentralização das despesas

 Plano Plurianual
• Como encontra-se estruturado o PPA?
1) Base estratégica (análise de conjuntura)
2) Programas de Trabalho (EX. PPA 2008-2011) (SANTOS, 2010, p.27)
• Como se processa sua elaboração?
1) Poder Executivo
2) Poder Legislativo
• Quem são os responsáveis pela execução?
1) Gerentes de Programa
2)Coordenadores de Ação
• Como se processa a avaliação? (pendente de
regulamentação)
1) Variáveis macroeconômicas - Diferença entre previsão e realização dos
gastos
2) Execução física e orçamentária das ações de cada programa;
3) Índices alcançados por programa e por indicador;
4) Avaliação da possibilidade de alcance do índice final.
Programas de Trabalho (ver
p.27)
• Classificação/Natureza (finalístico/apoio);
• Objetivos (governo/setorial/programa);
• Nome;
• Público-alvo;
• Órgão de execução;
• Metas;
• Valores financeiros;
• Regionalização;
• Indicadores de referência;
• Ações (projeto/atividade/operações
especiais);
 A importância da discussão
(e alteração) da proposta do
PPA no Legislativo
• Analisar os objetivos do plano de governo
e sua relação com as demandas sociais;
• Discutir e inserir demandas não
contempladas pela proposta original do
executivo;

• Analisar a natureza das ações que foram

criadas, expandidas ou canceladas e suas
fontes de financiamento;

• Identificar a capacidade fiscal do Estado p/

financiar as novas ações;
 Etapas do PPA no Poder
Legislativo
1)Realização de audiências públicas;
2)Definição de regras p/ emendas;
3)Apresentação das emendas;
4)Apresentação e votação do relatório da
proposta original (projeto de lei) do executivo
e suas emendas na Comissão do Orçamento;
5)Apresentação e votação do parecer da referida
Comissão no plenário do Legislativo;
6) Encaminhamento do autógrafo ao chefe do
poder executivo para sansão ou veto;
7)Publicação da lei no diário oficial;
 LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS
(LDO)
 LDO
• Segundo a CF/1988:
a)Estabelece metas e prioridades do governo p/
cada exercício;
b)Define as regras p/ elaboração da LOA;
c) Dispõe sobre alterações na legislação
tributária;

• Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:

a) Dispõe sobre limitação de empenho e
movimentação financeira (contingenciamento);
b) Dispõe sobre as metas fiscais relativas às
receitas, às despesas, aos resultados nominal
e primário e ao montante da dívida pública;
LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL
(LOA)
 LDO
• A proposta da LDO é elaborada também pelo
Poder Executivo;
• O projeto de lei dever ser enviado p/ o Poder
Legislativo no primeiro semestre de cada ano;
• Sua apreciação pelo Poder Executivo segue o
mesmo percurso do PPA;

• Resumindo: A LDO define as condições nas

quais se dará a programação e execução
orçamentária para cada ano, e por
conseguinte, quanto das metas do PPA
poderão ser efetivamente implantado.
 LOA
• Com base no PPA (metas) e na LDO (orientações), o
Executivo elabora a programação anual de trabalho
– denominada de Lei Orçamentária Anual – LOA.
• Finalidade – estimar receitas e fixar despesas;
• Trata-se de uma AUTORIZAÇÃO de gastos e ñ uma
OBRIGAÇÃO;
• Contém despesas OBRIGATÓRIAS ( pessoal, juros e
encargos da dívida, aposentadorias, seguridade
social, etc.) e Ñ-OBRIGATÓRIAS OU
DISCRICIONÁRIAS;

• Na sua concepção o orçamento deveria ser

impositivo?
• Você concorda q/ o orçamento contenha mais
despesas obrigatórias ou discricionárias?
 LOA
Programação de gastos – três demonstrativos :
1)Orçamento Fiscal – despesas dos três poderes,
órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público;

2) Orçamento da Seguridade Social – despesas com

saúde, previdência e assistência social;

3)Orçamento de Investimento das empresas estatais

- despesas de capital das empresas em q/ o
governo detenha maioria do capital – Ex: ETC;EBTU.