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ENSAIO

Promoção da saúde e intersetorialidade: a experiência da


vigilância em saúde do trabalhador na construção de redes

Health promotion and intersectoriality:


experience of occupational health surveillance in the construction of networks

Jorge Mesquita Huet Machado


Coordenação de Saúde do Trabalhador/Fiocruz, Rio de Janeiro-RJ
Marcelo Firpo de Souza Porto
Centro de Estudos da Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana da Escola Nacional de Saúde Pública/Fiocruz, Rio de Janeiro-RJ

Resumo
O objetivo deste trabalho é sistematizar a experiência do campo da Saúde do Trabalhador diante das temáticas da promoção
da saúde e da intersetorialidade. São apresentados os limites, possibilidades e avanços da introdução do conceito de vigilância
como organizadora das ações de saúde, e a possibilidade de construção de redes institucionais a partir da definição de um
objeto – no caso, a relação entre processo de trabalho e saúde, objeto da saúde do trabalhador. Essa possibilidade é
caracterizada por uma vasta gama de instituições, setores governamentais e atores sociais envolvidos no campo da saúde do
trabalhador. As estratégias de vigilância em saúde do trabalhador (VST) desenvolvidas têm servido para demonstrar as
possibilidades e dificuldades de ações intersetoriais de promoção e prevenção. A trajetória da saúde coletiva no país – e da
saúde do trabalhador em particular – possui origens históricas e conceituais paralelas às da promoção da saúde, sendo ainda
necessárias uma maior reflexão crítica e capacidade de síntese resultantes das discussões conceituais e práticas de saúde no
âmbito do SUS. O campo da Saúde do Trabalhador, certamente, pode contribuir nesse debate, principalmente no que tange às
ações intersetoriais e coletivas de promoção da saúde voltadas às estratégias de transformação dos processos e ambientes de
trabalho, por meio da construção de redes sociais e institucionais que dêem suporte às ações de VST.
Palavras-chave: promoção da saúde; intersetorialidade; vigilância em saúde do trabalhador.

Summary
This article aims to systematize the experience in the area of occupational health in Brazil in connection with the
discussions about health promotion and intersectoriality. It introduces the limits, possibilities and progress related
to the concept of surveillance as the organizer of health actions, and the possibility of the construction of institutional
networks starting from the definition of a subject – in this case, a relation between work and health with a focus in
occupational health. This field is characterized by a vast array of institutions, government sectors and social actors
involved in occupational health. The surveillance strategies developed in this field can be used to demonstrate the
possibilities and difficulties in implementing health promotion practices through intersectorial and preventive actions.
The path of the Brazilian collective health – and in particular the occupational health field – possesses historical and
conceptual origins which are not exactly the same as health promotion. We consider a larger critical reflection
necessary resulting in conceptual discussions and practices of health praxis in the context of the National Unified
Health System (SUS). The field of worker´s health can certainly contribute to this debate, mainly related to intersectorial
and collective actions of health promotion which aim to transform the processes environment at work by the
construction of social and institutional networks supportive of occupational health surveillance.
Key words: health promotion; intersectoriality; occupational health surveillance.

Endereço para correspondência:


Av. Brasil, 4365, Manguinhos, Rio de Janeiro-RJ. CEP: 21045-900
E-mail: jorgemhm@malaria.procc.fiocruz.br

[Epidemiologia e Serviços de Saúde 2003; 12(3) : 121 - 130] 121


Saúde do trabalhador e promoção da saúde

Introdução das doenças, como vacinação, controle de vetores, de


alimentos e de água para consumo humano; ou ainda,
O objetivo deste trabalho é sistematizar a experiência a criação de barreiras de isolamento de regiões ou
do campo da Saúde do Trabalhador diante da temática da pessoas contaminadas.
promoção da saúde e da intersetorialidade. Esse campo, A eficácia desse modelo restrito às ações intra-
assim como o campo da Saúde Ambiental, é caracteriza- setoriais do setor Saúde foi questionada pela medicina
do por uma vasta gama de instituições, setores governa- social, base da saúde coletiva brasileira, que coloca como
mentais e atores sociais envolvidos. As estratégias de pro- paradigma uma outra visão de processo saúde-doença,
moção e vigilância em saúde do trabalhador, desenvolvi- centrada nos processos sociais que promovem ou
das nos últimos 15 anos de práticas do SUS, têm servido agravam a saúde das populações de uma dada socie-
para demonstrar as possibilidades e dificuldades de ações dade. Novos focos de análise passaram a fazer parte da
intersetoriais de promoção e prevenção. Além das insti- Saúde Pública, reorientada pela incorporação das ciên-
tuições públicas envolvidas – como o SUS, os Ministérios cias sociais e humanas. Nessa perspectiva, os limites das
do Trabalho e da Previdência Social, os Ministérios Públi- ações de vigilância esbarram em características da pró-
cos, o órgão ambiental regional e o poder legislativo – o pria sociedade, como o nível de eqüidade, de distribui-
conceito de intersetorialidade inclui a participação dos ção de renda e de participação da população na cons-
trabalhadores e suas representações como elemento fun- trução das políticas públicas e no controle das ações de
damental para a garantia de qualidade técnica e política governo.
das ações em saúde do trabalhador. Uma das estratégias
desenvolvidas pela área consiste na construção de redes A intersetorialidade inclui a
de cooperação entre diversas instituições, sindicatos e
organizações não-governamentais (ONG) visando garan-
participação dos trabalhadores e
tir a continuidade e qualidade das ações, bem como suas representações como
potencializá-las diante de problemas concretos de saúde fundamental para a garantia da
do trabalhador. Algumas experiências de vigilância en- qualidade técnica e política das
volvendo a construção de redes interinstitucionais são ações em saúde do trabalhador.
analisadas neste trabalho.

Limites e possibilidades Os princípios de construção do SUS desenvolveram-


de avanço da(s) vigilância(s) se à luz dessa visão: a melhora da qualidade de vida e
saúde da população não se limita apenas ao sistema
Uma questão fundamental para a promoção da saú- de saúde em si, mas depende de como a sociedade se
de refere-se à mudança dos modelos médico-assisten- organiza e prioriza suas necessidades. É preciso
cialista e assistencial-sanitarista, ainda hegemônicos na universalizar a Saúde, descentralizar suas ações e abrir
Saúde Pública.1 a gestão do sistema à participação da população. Mui-
Em consonância com esses modelos, a vigilância está tos avanços têm ocorrido desde então, em especial com
baseada no modelo ecológico da doença e na epide- a criação dos conselhos de saúde, nos três níveis de
miologia clássica, tendo por objeto o controle dos mo- gestão, e com o processo de preparação e realização
dos de transmissão das doenças e dos fatores de risco, o das Conferências Nacionais de Saúde.
qual possibilita uma certa governabilidade e eficácia de Contudo, tais avanços não são, em si, suficientes para
suas ações no âmbito intra-setorial da Saúde, principal- redirecionar os paradigmas médico-assistencialista e sa-
mente para as doenças infectocontagiosas clássicas. nitarista que compõem as ações clássicas do setor Saú-
Nessa concepção, a vigilância inclui o monitoramento de. De um lado, o contexto político internacional e na-
do ambiente (como vetores, alimentos e água para con- cional da década de 90 não chegou a ser favorável a
sumo humano) e de possíveis casos de doenças, que mudanças sociais mais radicais, com um quadro
passam a servir como eventos sentinelas, em articula- socioeconômico que vem mantendo – ou mesmo am-
ção com análises epidemiológicas. Uma série de estra- pliando – a exclusão social. O sistema de saúde conti-
tégias pode ser utilizada para o controle e prevenção nua pressionado pela demanda assistencial das popula-

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ções mais carentes e por uma crise financeira agravada Epistemologicamente, trata-se de verificar os atuais
pelo déficit público e pela política econômica em reducionismos e possibilidades de avanços conceituais
curso. e metodológicos perante os processos saúde-doença
De outro lado, as práticas clássicas de vigilância ain- mais complexos. Em termos políticos e institucionais,
da não sofreram mudanças estruturais, embora tenham significa avançar nas práticas intersetoriais e de rela-
ocorrido avanços localizados, como, por exemplo, na for- ção com a sociedade, para que os critérios de saúde
mação de recursos humanos e na infra-estrutura estejam cada vez mais presentes no conjunto dos pro-
institucional. Essas práticas ainda se mantêm isoladas en- cessos decisórios e nas políticas públicas que acabam
tre os próprios setores clássicos da vigilância, com recor- por afetar a saúde das comunidades. Em outras pala-
tes específicos de objeto de controle e intervenção. Na vras, a saúde da população encontra-se menos na rede
vigilância epidemiológica, pelo controle das doenças, de- assistencial e mais no modelo de desenvolvimento de
finição de eventos sentinelas, implementação de medidas um país e região, que propicia ou não condições e re-
emergenciais de tratamento e isolamento dos pacientes, cursos para que as pessoas vivam mais e bem.
bem como pelo direcionamento das ações de vigilância
sanitária e ambiental. Na vigilância sanitária, enfoca-se o
controle dos serviços de saúde, dos fármacos e dos pro- A lógica clássica de intervenção
dutos gerais de consumo humano, como alimentos e pro- sanitária não resolve uma série
dutos de uso doméstico. Por fim, na vigilância ambiental, de questões de saúde que não
privilegia-se o controle de fatores ambientais biológicos e
cabem nos “compartimentos”
não biológicos como vetores, animais transmissores da
raiva, água de consumo humano e, mais recentemente, setoriais das vigilâncias, como
fatores físicos e químicos relacionados à contaminação causas externas, doenças
ambiental. crônico-degenerativas, saúde do
Essa setorialização da vigilância refere alguns pro- trabalhador e saúde mental.
blemas centrais para o desenvolvimento das ações de
promoção e prevenção. Não ficam claros o papel e os
limites das ações intra-setoriais da Saúde, como, quan- O entendimento dos processos mais importantes, em
do e de que forma devem ser desenvolvidas ações termos de determinantes e condicionantes da saúde, é a
intersetoriais. principal base para a construção de novas práticas de
A lógica clássica de intervenção sanitária, simples- promoção. Esse conhecimento deve incluir a compre-
mente, não dá conta de uma série de problemas de saú- ensão tanto das características do modelo de desenvol-
de que não cabem nos “compartimentos setoriais” das vimento quanto da gênese dos riscos e respectivas po-
vigilâncias, como as causas externas e as doenças pulações expostas, em um determinado período e re-
crônico-degenerativas, os campos da Saúde do Traba- gião, a partir dos processos sociopolíticos, socioeco-
lhador e da Saúde Mental. nômicos, culturais, tecnológicos, produtivos, legais,
Obviamente, quanto mais distantes da lógica do mo- institucionais, entre outros.
delo assistencial-sanitarista são os processos saúde-do- A discussão sobre Vigilância da Saúde1 segue nessa
ença, maior será a necessidade de serem construídas direção, ao propor as bases de um novo modelo de vigi-
práticas alternativas que superem seus limites intrínse- lância que busque superar os paradigmas médico-
cos. Não existem “vacinas” contra acidentes de trânsito, assistencialistas e sanitários, em consonância com a pro-
tampouco substâncias que possam “higienizar” ambi- postas de promoção da saúde. Nessa nova concepção, o
entes gerais ou de trabalho contaminados que, mais tar- objeto das ações de saúde caminharia no sentido do dano
de, podem levar ao câncer as pessoas expostas. Nesses para os riscos, necessidades e determinantes dos mo-
casos, quanto mais são analisadas as gêneses desses ris- dos de vida e saúde. A forma de organização desse mo-
cos e seus efeitos, mais se encaminha para um emanha- delo privilegiaria a construção de políticas públicas,
rado de políticas públicas, práticas sociais e processos atuação intersetorial e intervenções particulares e inte-
decisórios que se encontram fora do âmbito do setor gradas de promoção, prevenção e recuperação em tor-
Saúde. no a problemas e grupos populacionais específicos, ten-

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Saúde do trabalhador e promoção da saúde

do por base do planejamento das ações as análises de análise e programação de ações de detecção de situa-
situações de saúde nos territórios. ções de risco. Essa referência pode servir de ponto de
Entretanto, essa proposta ainda necessita de uma partida para ações de intervenção, que, teoricamente,
maior reflexão conceitual e metodológica, pois não dis- encontram-se no campo de ação da vigilância; sua prá-
cute o significado e a operacionalização das ações tica, porém, ao requerer outros métodos e técnicas, não
intersetoriais, restringindo-se às ações intra-setoriais do se adequa ao modelo de organização de serviços exis-
setor Saúde, muitas vezes não articuladas entre si. Um tentes nos sistemas de saúde. Vigilância é informação
exemplo pode ser observado na implantação dos pro- para ação, pressupondo que as ações pertençam ao cam-
gramas de Saúde da Família (PSF) e dos Agentes Comu- po da vigilância.
nitários de Saúde (PACS), ainda voltados para uma pers-
pectiva que enfatiza as ações assistenciais e intra-
setoriais. Por sua vez, o atual estágio de implementação As ações em saúde do trabalhador
da vigilância ambiental pelos Estados e municípios, bem no Brasil iniciaram-se em meados
como as mudanças organizacionais que acontecem em dos anos 80, influenciadas pelas
diversas Secretarias de Estado de Saúde, que visam inte-
grar as distintas vigilâncias em função das concepções
contribuições da medicina social
mais abrangentes de promoção e de vigilância à saúde, latino-americana e da reforma
deverão fornecer subsídios permanentes para a sanitária italiana.
reorientação do modelo assistencial-sanitarista, ainda
hegemônico em nosso sistema de saúde.
Deve ser destacado o fato de que equiparar a vigi-
Vigilância em saúde do trabalhador lância em saúde – e, em conseqüência, a vigilância em
e a construção de redes saúde do trabalhador (VST) – às concepções restritas
de vigilância da saúde (ou vigilância médica) e vigilân-
O conceito de Vigilância em Saúde apresenta distin- cia epidemiológica, mais do que configurar questões se-
tas formulações e entendimentos. Pode ser visto de for- mânticas, tem conseqüências importantes na definição
ma restrita, como monitoramento de doenças resultan- de competências institucionais relativas à possibilidade
te da conjugação do atendimento clínico e do acompa- de incorporação de ações de intervenção nos ambien-
nhamento de populações expostas por meio de indica- tes de trabalho, limitando as possibilidades de ação e
dores biológicos de exposição e de efeitos subclínicos seu impacto na saúde dos trabalhadores.
– como induz a tradução da expressão inglesa medical Essas definições estão em consonância com o con-
surveillance.2 Esse entendimento, a nosso ver, refere- ceito de Vigilância em Saúde definido por Mendes,7 que
se exclusivamente à vigilância médica3 ou vigilância da situa as ações de saúde no âmbito de um dado territó-
saúde.4 rio, o distrito sanitário, propondo uma mudança de re-
Por outro lado, o conceito de Vigilância também está ferência em relação ao modelo assistencial tradicional-
associado às ações sistemáticas de coleta, análise e dis- mente adotado. A nova perspectiva inclui promoção de
seminação de dados, de acordo com a XXI Assembléia saúde, atuação nos determinantes sanitários, coleta, aná-
Mundial de Saúde de 1968 e, mais genericamente, às lise e disseminação de informações sanitárias e atenção
recomendações de articulação com serviços, programas clínica. De acordo com esse modelo, estabelecer o ter-
de saúde e pesquisas epidemiológicas enunciadas pelo ritório como elemento integrador das ações de registro
conceito de Vigilância em Saúde Pública proposto por e análise da informação, de promoção, de prevenção e
Thacker e Berkelman5 – e adotado pelos Centros de de assistência à saúde dos trabalhadores é essencial na
Controle e Prevenção de Doenças nos EUA (CDC). Essas concepção de VST aqui apresentada.
concepções podem ser sintetizadas no entendimento de As ações em saúde do trabalhador no Brasil inicia-
que “vigilância é informação para ação”, conforme apre- ram-se em meados dos anos 80, influenciadas pelas con-
sentado por Wunsch Filho e colaboradores,6 tendo como tribuições da medicina social latino-americana e da re-
referência a vigilância epidemiológica restrita à coleta, forma sanitária italiana.

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De acordo com vários autores,8-10 as características por seu potencial articulador das ações de vigilância sa-
básicas do campo de práticas e saberes denominado nitária, de vigilância epidemiológica e de serviços de saú-
Saúde do Trabalhador são: de, as três grandes áreas de atuação do setor Saúde, se-
• a busca da compreensão das relações entre o traba- gundo Cordoni.11 Essa rede interna, de caráter intra-
lho, a saúde e a doença dos trabalhadores, para fins setorial, é estabelecida pelo desenvolvimento sistemáti-
de promoção e proteção – nesta, incluída a preven- co das ações de VST e amplia-se para um conjunto de
ção de agravos, além da assistência mediante o diag- instituições e atores sociais, configurando uma série de
nóstico, o tratamento e a reabilitação; pontes intersetoriais.
• a ênfase na necessidade de transformações dos pro- Esquematicamente, a Figura 1 apresenta uma rede
cessos e ambientes de trabalho, com vistas à sua de vigilância em saúde do trabalhador a partir do foco
humanização; das ações em saúde do trabalhador, ou seja, a relação
• a abordagem multiprofissional, interdisciplinar e entre o processo de trabalho e a saúde, e as esferas
intersetorial, para que a relação saúde-trabalho seja que condicionam a qualidade do trabalho nas empre-
entendida em toda a sua complexidade; sas.
• a participação fundamental dos trabalhadores como No centro dessa rede, como objeto em torno do qual
sujeitos no planejamento e implementação das ações; ela é tecida, estão os trabalhadores e o ambiente de tra-
e balho. Essa estrutura apresenta dois pólos dinâmicos e
• a articulação com as questões ambientais, já que os fundamentais: o dos representantes dos trabalhadores e
riscos dos processos produtivos também afetam o o das empresas. As instituições constituem pontos de en-
meio ambiente e a população geral. contro e de desencadeamento de ligações em várias ca-
No SUS, a vigilância em saúde do trabalhador vem madas concêntricas e polares, que correspondem ao tipo
sendo construída com esse espírito, conforme prevê a de poder de intervenção no núcleo em questão.
Lei No 8.080/90, nas diversas experiências desenvolvi- Freqüentemente, as redes de VST são constituídas, a
das por programas, centros de referência, serviços, partir de seus núcleos, por denúncias dos trabalhadores
núcleos ou coordenações em Estados e municípios. envolvidos diretamente em situações de risco ou que se
Essas experiências possuem diferentes graus de orga- tornaram casos de doenças relacionadas com o traba-
nização, competências, atribuições, recursos e práti- lho. Essas denúncias chegam às instituições via repre-
cas de atuação. O processo é desencadeado por gru- sentantes e comissões dos trabalhadores, Comissões In-
pos institucionais localizados em vários pontos do Bra- ternas de Prevenção de Acidentes (CIPA), associações,
sil e as diferenças observadas estão relacionadas às sindicatos, centrais sindicais, ONG e mídia em geral.
potencialidades regionais, que giram em torno da for- As instâncias executivas da rede de VST representam
ça e qualidade da organização dos trabalhadores di- a primeira camada ou nível de contato direto com o nú-
ante das questões de saúde. Em termos institucionais, cleo – trabalhador e ambiente de trabalho –, sendo as
essas potencialidades dependem das políticas regio- duas instituições principais o SUS e o Ministério do Tra-
nais e da estrutura organizacional, da capacidade ins- balho.
talada, da qualificação dos profissionais envolvidos e O SUS exerce função múltipla, configurando um es-
de influências advindas das instituições acadêmicas. paço estruturador de conexões das redes. Em sua es-
Essas experiências deram-se paralelamente aos mo- trutura encontram-se, basicamente, os serviços assistenciais,
delos assistencial e sanitarista vigentes, gerando descon- de vigilância epidemiológica e sanitária e os programas
fortos para a inserção dessas atividades dentro das estru- de saúde do trabalhador. Esses programas representam
turas clássicas do SUS e da vigilância, com atuações os focos de articulação de ações do próprio SUS, e deste
freqüentemente periféricas às ações das vigilâncias com outras instituições. Eles executam, diretamente, as
epidemiológica e sanitária. Além disso, houve muitas difi- funções de referência clínica, vigilância sanitária e
culdades de inserção na estrutura assistencial, com fa- epidemiológica dos agravos relacionados ao trabalho,
lhas na cobertura do conjunto dos trabalhadores pela rede constituem um subsistema de vigilância em saúde do
regionalizada, hierarquizada e integral proposta para o SUS. trabalhador e desencadeiam um processo de vigilância
Entretanto, a saúde dos trabalhadores constitui um por meio da integração das ações em torno de casos
dos objetos integradores das ações de Saúde Pública, específicos.

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Saúde do trabalhador e promoção da saúde

Hemisfério do trabalhador: Hemisfério da empresa:


espaço de ação sindical espaço de ação patronal
Ambiente de
Trabalho/
Núcleo: Atividade/
relação Exposição
entre
processo de SUS* DRT/MTE**
trabalho e
saúde Trabalhador/
Ocupação/
Efeito

Ministérios Públicos Outras instituições

Esfera acadêmica

Esfera estratégica local e global

Mídia e sociedade

* SUS - Sistema Único de Saúde


** DRT/MTE - Delegacia Regional do Trabalho/Ministério do Trabalho

Figura 1 - Rede de vigilância em saúde do trabalhador

O Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) com- Serviços Especializados em Engenharia de Segurança


põe com as Delegacias Regionais de Trabalho (DRT), e Medicina do Trabalho (SESMT); ou, nas pequenas
na qualidade de ator, a rede que gravita entre o pólo empresas, pela própria gerência. Essas ações de cui-
empresarial e o dos trabalhadores, em contato direto dados imediatos com o ambiente e com os trabalha-
com seu núcleo. Desenvolve ações de inspeção aos lo- dores são as primeiras a serem analisadas e modifica-
cais de trabalho; de articulação, por meio da coordena- das em um processo de vigilância. Os processos de
ção de fóruns; e de mediação de acordos entre traba- vigilância têm ocasionado mudanças significativas nas
lhadores e empresas. Sua característica institucional práticas gerenciais e nos serviços especializados em
mais relevante é o amplo reconhecimento do seu poder engenharia de segurança e em medicina do trabalho
de policiamento e normatização no campo das relações das empresas, particularmente daquelas de maior porte
entre trabalho e saúde – embora suas ações de inspeção e com alto risco.
ainda sejam criticadas por se restringirem às normas, Instituições que compõem uma rede de vigilância
em um processo fiscalizador pontual e pouco em saúde do trabalhador, como os órgãos ambientais,
participativo.9 as Secretarias de Estado de Trabalho, as instâncias li-
As ações desenvolvidas pela própria empresa gadas à previdência social – como a perícia médica e
correspondem ao segundo pólo do núcleo da rede de a reabilitação – e os órgãos de planejamento e de de-
vigilância. São exercidas, nas grandes empresas, pelos senvolvimento econômico e social, entre outros, situ-

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am-se, pelo aspecto executivo e complementar de suas cas no Congresso Federal/assembléias estaduais/câmaras
ações, no interstício entre a primeira e a segunda ca- de vereadores) e econômico (empresa/ramo econômico
mada. ou grupo de empresas por tipo de risco).
Ainda nesse nível, destacam-se as articulações com o As instâncias interinstitucionais de integração – con-
Ministério Público Estadual e o Ministério Público do Tra- vênios, comissões, grupos gestores, câmaras técnicas e
balho. São atores com maior poder de investigação e per- conselhos – são elementos de condução política do pro-
suasão, que impulsionam processos de negociação com cesso de vigilância que desenvolvem ações de plane-
as empresas e de conscientização do empresariado, utili- jamento e avaliação das atividades, representando es-
zando como instrumento de compromisso os chamados paços formais de fortalecimento das ligações entre os
termos de ajustamento de conduta. As ações do Ministé- pontos da rede de vigilância e compondo o seu tecido.
rio Público ocorrem, principalmente, em situações críti- Elas estabelecem uma ponte entre a VST e a sociedade
cas de maior conflito e resistência, e funcionam como organizada, como sindicatos e ONG. Uma das razões da
elemento desestabilizador de práticas gerenciais atrasa- força de algumas ações de VST em certos Estados e
das e ainda freqüentes em vários setores econômicos e municípios encontra-se na existência e continuidade
regiões do país. dessas instâncias – como conselhos estaduais e munici-
pais de saúde do trabalhador –, viabilizando tais articu-
lações.
A articulação em redes de A mídia, última camada no esquema proposto, de-
diferentes formas e protagonistas sempenha função de contato com a sociedade em que
não significa a diluição da estão inseridos os processos de vigilância, sendo, por-
tanto, estrategicamente importante para a visibilidade e
importância do papel do SUS, onde o a legitimização social das ações. A mídia contribui para
setor Saúde funciona mais como a formação de consensos sociais em torno de certas si-
catalisador do que executor das tuações de risco, apresentando-as como inaceitáveis e
várias ações de promoção, transformando-as em prioridades. Aqui, o setor Saúde
possui um importante papel, fornecendo à sociedade
dependentes de outros atores. informações sobre o sofrimento de trabalhadores e seus
familiares em função de mortes e doenças decorrentes
Em uma segunda camada de apoio, destacam-se as dos riscos existentes – e mal gerenciados – nos proces-
ações desencadeadas por projetos acadêmicos e de en- sos de trabalho.
sino, desenvolvidas principalmente por instituições da A colaboração da mídia tem sido, freqüentemente,
saúde coletiva. Elas têm colaborado na estabilização de restrita e contraditória, com a publicação de histórias e
experiências mediante suporte técnico-científico, divul- dados descontextualizados e descontínuos que banali-
gação e apoio interdisciplinar em casos de maior com- zam a morte de trabalhadores “subcidadãos” e não en-
plexidade. São, ainda, fundamentais na formação de no- frentam empresas de grande poder econômico. Mas,
vos profissionais e na legitimação técnica, possibilitan- quando esse bloqueio é furado e escândalos são divul-
do uma contraposição ao saber empresarial. A relativa gados por órgãos de imprensa e jornalistas com maior
estabilidade de algumas ações regionais do SUS consti- independência, a imagem de confiabilidade da empresa
tui, na cooperação com instituições acadêmicas, um im- é questionada pela revelação dos perigos e efeitos, co-
portante componente contra a vulnerabilidade locando em xeque o gerenciamento empresarial artifi-
institucional. cial adotado, que nega a existência dos riscos e tenta
Em uma terceira camada, encontra-se a esfera estraté- responsabilizar os próprios trabalhadores por suas mor-
gica de negociação e definição de políticas públicas, de leis tes e doenças.
e acordos desenvolvidos por ações intersetoriais em dife- As estratégias de vigilância e construção de redes de-
rentes níveis de agregação, do local ao global, como o geo- vem passar a levar em consideração a opinião pública,
gráfico (distrito/município/Estado/país/âmbito internacio- em especial nas regiões de maior concentração de ris-
nal), institucional (saúde, trabalho, meio ambiente, previ- cos, como os pólos industriais, onde as populações de
dência social, Ministérios Públicos, representações políti- seus entornos sejam alvo de programas educacionais es-

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Saúde do trabalhador e promoção da saúde

pecíficos, gerando uma consciência ecológica e uma pre- de permear as práticas das empresas tornando-se re-
paração para situações de emergência. ferência para a transformação das políticas e culturas
As redes construídas a partir das ações de VST devem empresariais no sentido da defesa da saúde dos
ser compreendidas como extremamente dinâmicas, de es- trabalhadores nos locais de trabalho.
tabilidade provisória, traduzindo a conjunção e integração
de diferentes protagonistas e interesses nas ações frente a Conclusão
determinados problemas específicos, bem como a força
dos trabalhadores e do setor Saúde na sociedade. A cons- São muitos os exemplos, em todo o país, de experi-
trução de redes, nesses casos, surge como estratégia de ências de ações intersetoriais de saúde do trabalhador.
fortalecimento de um ator – o SUS – incapaz, isoladamen- O poder legislativo tem sido cenário importante para
te, de dar conta de problemas freqüentemente complexos, discutir problemas, indicar políticas públicas e definir
tanto na sua origem quanto na sua solução. leis, gerando diretrizes a serem seguidas pelos órgãos
Essa articulação em redes associando, de diferentes executivos e empresas. Os espaços interinstitucionais de
formas, inúmeros e heterogêneos atores, não significa negociação e estabelecimento de políticas públicas no
a diluição da importância do papel do SUS. O setor Saú- poder executivo, como o Grupo Executivo Interminis-
de, nesse modelo, funciona mais propriamente como terial de Saúde do Trabalhador (GEISAT), que reúne os
um catalisador do que um executor das várias ações de Ministérios da Saúde, Trabalho e Previdência Social, têm
promoção, dependentes de outros setores. sido, sistematicamente, inviabilizados pela falta de polí-
Ao construir determinadas redes, também podem ser ticas integradas para essa área na esfera federal.
desarticuladas outras, dado que o comportamento vi- Os limites constatados nas ações regionais de VST
gente dos vários atores reflete estruturas de poder e prá- refletem a fragmentação e descontinuidade políticas,
ticas culturais que precisam ser superadas, para que com instituições que possuem culturas e práticas dife-
outras, mais efetivas, tomem o seu lugar. renciadas. Outra limitação refere-se ao nível local da
Nesse processo, inevitavelmente, ocorrem transfor- Saúde, seus programas e unidades, que deveriam am-
mações dos objetivos iniciais, pois a construção de uma pliar as concepções de território e análises de situa-
rede de protagonistas heterogêneos, a partir de diferen- ção de saúde visando incluir, além dos moradores e
tes relações (formais e informais), implica um proces- usuários dos serviços locais, os trabalhadores e ambi-
so simultâneo de negociação. Como resultado desse pro- entes de trabalho como objetos de investigação e in-
cesso por excelência, transformam-se os objetivos ini- tervenção no conjunto das questões locais de saúde,
ciais de um ator em objetivos definidos coletivamente, a integrando-os em uma concepção ampliada de desen-
partir das diversas possibilidades e necessidades dos di- volvimento regional e local sustentável.
ferentes atores. A base ética de defesa da Saúde é a mola Nesse sentido, os modelos emergentes no interior
propulsora dessas ações. do SUS, como os programas de Saúde da Família e de
Varias ações e redes construídas em referência a Agentes Comunitários de Saúde, tendem a excluir im-
casos com características comuns, ou o portantes problemas de saúde da população por não
aprofundamento das relações interinstitucionais, po- corresponderem ao modelo baseado na moradia como
dem e devem gerar instâncias mais estruturadas, como foco da clientela do serviço. Consideramos de grande
núcleos institucionais permanentes em torno de pro- importância a articulação desses programas a um sis-
blemas específicos de saúde. Esses núcleos, por sua tema de vigilância à saúde mais abrangente, que leve
vez, passam a ser pólos de construção de novas redes em consideração o território como base operacional
e de formulação metodológica interdisciplinar e e de planejamento, incorporando problemas como, por
interinstitucional. Esse processo ainda se encontra bas- exemplo, os traumas por atropelamento, a poluição
tante incipiente e a função de formulação tem-se con- ambiental e as condições de vida nos canteiros de
centrado, freqüentemente, em instâncias acadêmicas obras.
com práticas de apoio às ações de VST. As cidades produzem distintas dinâmicas de exposi-
Entretanto, o modelo de Rede de Vigilância em Saú- ção das populações a diferentes situações de risco e as
de do Trabalhador, aqui apresentado, tem um desafio pessoas passam grande parte de suas vidas nos seus lo-
maior do que esse, de integração institucional, que é o cais de trabalho. Portanto, esses ambientes devem ser

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Jorge Mesquita Huet Machado e Marcelo Firpo de Souza Porto

encarados como espaços privilegiados para a ação Além disso, a formação de redes põe em xeque tais con-
pública. cepções, exigindo novos conceitos que contribuam à
Na situação atual, em termos gerais, poderíamos afir- construção de um diálogo mais amplo e à transforma-
mar que o modelo de Vigilância em Saúde do Trabalha- ção das práticas sociais e institucionais. Em outras pala-
dor brasileiro possui um caráter híbrido, calcado em vras, a construção de redes e de ações interinstitucionais
experiências institucionalizadas e generalizadas de múl- implica, também, a construção de uma nova linguagem
tiplas facetas, repletas de ações voluntaristas e de integradora entre os campos profissionais e institucionais
personalismos, em contexto institucional desestabilizado. envolvidos. Uma dificuldade adicional para esse proces-
No âmbito das empresas, essa influência tem sido limi- so refere-se às disputas de poder nos diferentes níveis
tada e focal, constituída de ações setoriais e em grandes de governo, que, em função de mudanças na sua
empresas, na sua relação com os chamados Programas condução, vulnerabilizam as instituições pela descon-
de Saúde do Trabalhador ou Centros de Referência em tinuidade das políticas setoriais/institucionais em curso
Saúde do Trabalhador. As ações interinstitucionais, e tendem a traçar ações identificadas com o gestor de
freqüentemente, decorrem de parcerias do SUS com o plantão.
MTE, os Ministérios Públicos e o poder legislativo. A melhor saída para tais conflitos e descontinuidade de
Como exemplos positivos dessas práticas nos anos 90, ações que caracterizam essas vulnerabilidades é a constru-
podemos destacar a intervenção interinstitucional regio- ção de instâncias estratégicas articuladoras das redes de
nal comandada pelo SUS, a partir da lei de substituição de vigilância em saúde do trabalhador. Formadas com uma
jateamento de areia no setor naval no Rio de Janeiro; e a ampla participação institucional e popular, elas permitirão
abordagem da questão do benzeno, substância reconhe- uma flexibilidade e durabilidade das redes constituídas em
cidamente carcinogênica, tendo sido criada a Comissão torno de problemas concretos de saúde. Tais fóruns não se
Nacional Permanente de Acompanhamento do Acordo do encontram apenas nos conselhos de saúde (ou subconselhos
Benzeno (CNP-Benzeno), comissão tripartite coordena- ou comitês de saúde do trabalhador, por exemplo), mas
da pelo Ministério do Trabalho e com a participação do também em outras instâncias articuladoras, como os con-
Ministério da Saúde, a qual tem procurado eliminar e res- selhos estaduais e municipais de meio ambiente e desen-
tringir ao máximo o uso do benzeno, hoje limitado aos volvimento sustentável. É a busca pela efetivação desses es-
setores siderúrgico, químico e petroquímico. paços de organização da sociedade que permite a elabora-
O problema da intersetorialidade é semelhante ao ção e implementação de políticas públicas saudáveis, em
da interdisciplinaridade e envolve as diferentes perspec- consonância com a construção da democracia, da cidada-
tivas e espaços de poder de corporações e instituições. nia e da justiça social em nosso país.

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