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SISTEMAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO: impactos na


gestão educacional no âmbito do poder local
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EDSON FRANCISCO DE ANDRADE

SISTEMAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO: impactos na


gestão educacional no âmbito do poder local

Tese apresentada ao Programa de


Pós-Graduação em Educação da
UFPE como requisito parcial para a
obtenção do título de Doutor em
Educação.

Orientador: Professor Dr. Alfredo Macedo Gomes

RECIFE

2011
A553s Andrade, Edson Francisco de.
Sistemas Municipais de Educação : impactos na gestão educacional
no âmbito do poder local / Edson Francisco de Andrade. – Recife: O
Autor, 2011.
340f. : il. ; 30 cm.

Orientador: Profº. Drº. Alfredo Macedo Gomes


Tese (Doutorado) – Universidade Federal de Pernambuco, CE. Pós-
Graduação em Educação, 2011.
Inclui bibliografia, anexos.

1. Educação e Estado. 2. Educação e Estado - Gestão. 3. Sistema


Municipal de Educação. 4. UFPE – Pós-graduação. I. Gomes, Alfredo
Macedo (Orientador). II. Titulo.

379.2CDD (22.ed.) UFPE (CE2011-54)


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SUMÁRIO

AGRADECIMENTOS
LISTA DE SIGLAS
RESUMO
ABSTRACT
INTRODUÇÃO----------------------------------------------------------------------------------- 11
Tessitura da Pesquisa --------------------------------------------------------- 18

CAPÍTULO I – A TEORIA DO DISCURSO E SUA INTERFACE COM O


CAMPO DA PESQUISA EDUCACIONAL------------------------------------------------ 30

1.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 31
1.2 – Discurso e exercício do poder no espaço público------------------- 31
1.3 – O discurso em sua formação tridimensional: uma abordagem às
contribuições de Norman Fairclough -------------------------------------- 39
1.4 – A teoria do discurso na perspectiva foucaultiana: categorias
teóricas e perspectivas de análise em debate ----------------------------- 42
1.5 – Campos Discursivos da Política Educacional ---------------------- 49

CAPÍTULO II – ESTADO E FEDERALISMO NO BRASIL -------------------------- 53

2.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 54
2.2 – Teoria do Poder e suas implicações no papel do Estado
contemporâneo ---------------------------------------------------------------- 56
2.3 – Estado Nacional no Brasil: contextos de seu surgimento e
consolidação-------------------------------------------------------------------- 60
2.4 – Federalismo e descentralização da ação estatal: implicações na
gestão da educação------------------------------------------------------------ 67
2.5 – Dinâmica do federalismo brasileiro: interfaces com o campo
educacional--------------------------------------------------------------------- 71
2.6 – Federalismo e gestão sistêmica da educação------------------------ 79
2.6.1 – Federalismo fiscal e capacidade de atendimento às demandas
educacionais nos entes federados-------------------------------------------- 82

CAPÍTULO III – O MODELO SISTÊMICO NA GESTÃO DA EDUCAÇÃO ---- 86

3.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 87
3.2 – Concepção de gestão sistêmica e sua contextualização no campo
educacional---------------------------------------------------------------------- 87
3.3 – A gestão sistêmica no âmbito nacional ------------------------------ 95
3.4– A opção pela criação do sistema municipal de educação:
concepções e perspectivas----------------------------------------------------- 99
3.4.1 - O papel do CME a partir do advento de implantação do SME-- 104
3.4.2 – Planos Municipais de Educação: sistematização da
intencionalidade na gestão da educação municipal ----------------------- 108
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CAPÍTULO IV – PODER LOCAL E REGIME DE COLABORAÇÃO NA


GESTÃO DA POLÍTICA EDUCACIONAL NO BRASIL------------------------------ 116

4.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 117


4.2 – Princípios fundamentais da gestão sistêmica da educação-------- 117
4.2.1 – O princípio da participação social --------------------------------- 118
4.2.2 – O princípio da descentralização------------------------------------- 121
4.2.3 – O princípio da autonomia-------------------------------------------- 125
4.3 – Poder Local e Gestão da Política Municipal de Educação-------- 126
4.3.1 – Poder Local e educação no Município----------------------------- 133
4.3.1.1 – Municipalização da educação------------------------------------- 134
4.4 – Regime de Colaboração------------------------------------------------ 139
4.4.1 – A experiência colaboração por meio dos fundos contábeis no
Brasil----------------------------------------------------------------------------- 144

CAPÍTULO V – OS SISTEMAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO NAS


CAPITAIS DO NORDESTE BRASILEIRO----------------------------------------------- 150

5.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 151


5.2 – Contextualização da educação básica nos estados nordestinos--- 151
5.3 – Homogeneidades e heterogeneidades no processo de criação dos
SME ----------------------------------------------------------------------------- 181

CAPÍTULO VI – A OPÇÃO PELO SME EM MUNICÍPIOS


PERNAMBUCANOS: A EXPERIÊNCIA DO RECIFE EM FOCO------------------ 185

6.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 186


6.2 – O modelo sistêmico no âmbito do estado de Pernambuco-------- 186
6.3 – O SME na gestão da educação do Recife---------------------------- 190
6.3.1 – Contextualização geopolítica, histórica e educacional do
Recife---------------------------------------------------------------------------- 190
6.3.2 – Campo discursivo da implantação do SMER---------------------- 195
6.3.3 – Perspectivas de Atuação do CME com o advento do SMER---- 212
6.3.4 – Plano Municipal de Educação: promessa e contradições no
SMER---------------------------------------------------------------------------- 221
6.3.5 – Regime de Colaboração: impasses na relação entre sistemas--- 230

CAPÍTULO VII – A OPÇÃO PELO SME EM MUNICÍPIOS CEARENSES: A


EXPERIÊNCIA DE FORTALEZA EM FOCO-------------------------------------------- 243

7.1 – Introdução---------------------------------------------------------------- 244


7.2 – O modelo sistêmico no âmbito do estado do Ceará----------------- 244
7.3 – O Sistema Municipal de Educação da gestão da educação de
Fortaleza------------------------------------------------------------------------- 248
7.3.1 – Contextualização geopolítica, histórica e educacional de
Fortaleza------------------------------------------------------------------------- 248
7.3.2 – Campo discursivo da implantação do SMEF--------------------- 252
7.3.3 – Perspectivas de atuação do CME com o advento do SMERF- 265
7

7.3.4 – Plano Municipal de Educação: processo de elaboração e


impactos na gestão do SMEF----------------------------------------------- 272
7.3.5 – Regime de Colaboração: a manutenção das decisões entre
gestores e o desafio da relação entre sistemas---------------------------- 284

CONSIDERAÇÕES FINAIS------------------------------------------------------------------- 295


REFERÊNCIAS---------------------------------------------------------------------------------- 311
ANEXOS------------------------------------------------------------------------------------------ 330
8

AGRADECIMENTOS

Agradeço, imensamente, a todos que contribuíram para o êxito deste trabalho:


Ao meu estimado orientador, Prof. Dr. Alfredo Macedo Gomes, que, sempre respeitando e
incentivando a autonomia intelectual, soube orientar este trabalho com a sabedoria,
sinceridade e paciência que lhe são peculiares.
A todas as pessoas e instituições que contribuíram para a realização desta pesquisa,
fornecendo-me informações e documentos, em especial às secretarias de educação e os CME
de Recife e Fortaleza, e as seções da UNCME em Pernambuco e no Ceará.
Aos secretários de educação, assessores executivos de SEDUC, presidentes de CME,
presidentes de seções da UNCME em Recife e em Fortaleza, pelas entrevistas concedidas
e, sobretudo, pela solidariedade com este nosso desafio.
Aos professores Luiz Fernandes Dourado, Dalila Andrade de Oliveira, Janete Maria
Lins de Azevedo e Alice Happ Botler, pelas valiosas sugestões apresentadas durante o
exame de qualificação e defesa da tese.
Aos professores vinculados ao Doutorado em Educação da UFPE, especialmente Luciana
Rosa Marques e Márcia Ângela Aguiar, pelas importantes colaborações, principalmente em
discussões realizadas durante disciplinas curriculares que tematizaram questões pertinentes à
nossa tese.
Aos meus queridos filhos Matheus e Edson Júnior, pela companhia indispensável.
À minha esposa Cláudia, pelo empenho e torcida em todas as etapas desta empreitada.
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LISTA DE SIGLAS

AC- Acre
AL- Alagoas
ANPAE- Associação Nacional de Política e Administração da Educação
ANPED- Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
BA- Bahia
CE- Ceará
CEE- Conselho Estadual de Educação
CF – Constituição Federal
CME- Conselho Municipal de Educação
CNE- Conselho Nacional de Educação
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
COMUDE – Conferência Municipal de Educação
CONAE – Conferência Nacional de Educação
COPEM – Coordenadoria de Cooperação com os Municípios
CUT- Central Única dos Trabalhadores
EC- Emenda Constitucional
ECA- Estatuto da Criança e do Adolescente
EJA- Educação de Jovens e Adultos
ENEM- Exame Nacional do Ensino Médio
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FPE- Fundo de Participação dos Estados
FPM- Fundo de Participação dos Municípios
FUNDEB- Fundação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
GAM – Gerência de Articulação Municipal
IBAM- Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
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IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana


IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores
ISS - Imposto sobre Serviços
INEP- Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
IPEA- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LDB ou LDBN- Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LDO- Lei de Diretrizes Orçamentárias
LO- Lei Orgânica
LOM- Lei Orgânica Municipal
LRF- Lei de Responsabilidade Fiscal
MA- Maranhão
MCP – Movimento de Cultura Popular
MDE- Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MEC - Ministério da Educação
MOBRAL – Movimento Brasileiro de Alfabetização
MP- Medida Provisória
NE- Nordeste
ONU - Organização das Nações Unidas
OP – Orçamento Participativo
PAIC – Programa de Alfabetização da Idade Certa
PAR – Plano de Ações Articuladas
PB- Paraíba
PCCV - Plano de Cargos, Carreiras e Vencimentos
PCN- Parâmetros Curriculares Nacionais
PDE - Plano de Desenvolvimento da Educação
PDDE- Programa Dinheiro Direto na Escola
PE- Pernambuco
PEA - População Economicamente Ativa
PEE- Plano Estadual de Educação
PI- Piauí
PIB- Produto Interno Bruto
PME- Plano Municipal de Educação
PNAE- Programa Nacional de Alimentação Escolar
PNAT – Plano Nacional de Alfabetização Tecnológica
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PNE- Plano Nacional de Educação


PNLD- Programa Nacional do Livro Didático
PNME- Programa Nacional de Merenda Escolar
PNQA – Programa Nacional de Qualidade Ambiental
PNTE- Programa Nacional de Transporte do Escolar
PROJOVEM – Programa Nacional de Inclusão de Jovem, Educação, Qualificação e Ação
Comunitária
PROGESTÃO Programa de Capacitação a Distância para Gestores Escolares
PROINFANTIL – Programa de Formação Inicial para Professores em Exercício na Educação
Infantil
PT – Partido dos Trabalhadores
RN- Rio Grande do Norte
SAEB - Sistema de Avaliação da Educação Básica
SBPC – Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
SE- Sergipe
SEB – Secretaria de Educação Básica
SEDUC - Secretaria de Educação
SME – Sistema Municipal de Educação
SMEC – Secretaria Municipal de Educação e Cultura
SMER – Sistema Municipal de Educação de Recife
SMEF – Sistema Municipal de Educação de Fortaleza
SMEN – Sistema Municipal de Educação de Natal
SMET – Sistema Municipal de Educação de Teresina
SMEA – Sistema Municipal de Educação de Aracaju
SMEM – Sistema Municipal de Educação de Maceió
SMEJ – Sistema Municipal de Educação de João Pessoa
SNE – Sistema Nacional de Educação
SPSS – Statistical Package for the Social Sciences
TD – Teoria do Discurso
UNCME – União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação
UFPE – Universidade Federal de Pernambuco
UNDIME- União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação
UNESCO- Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
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RESUMO

A presente tese analisa o processo de criação dos sistemas municipais de educação e suas
implicações no exercício da autonomia do Poder Local e na institucionalização do regime de
colaboração entre os entes federativos. Os estudos sobre a gestão da educação indicam que o
rumo dado à apropriação das possibilidades de descentralização das políticas educacionais
ainda se confronta com obstáculos de caráter histórico, político e cultural (OTRANTO, 2006;
KRAWCZYK, 1999; ANDRADE, 2007; TEIXEIRA, 2004; LERCLERC, 2002; ABREU;
SARI, 1999; SOUZA; FARIA, 2004; GEMAQUE; GUTIERRES, 2007; BITTAR, 2004;
SAVIANI, 1999, entre outros). Isto significa que há dimensões a serem analisadas no
contexto político-social em que cada sistema de educação está inserido. Os dados que
compuseram o corpus desta pesquisa foram captados através do trabalho de observação do
campo, da coleta de documentos, da realização de entrevistas semiestruturadas e da
administração de questionários nos municípios que instituíram seus sistemas próprios de
educação nos estados do Ceará e Pernambuco, com aprofundamento da análise em Recife e
Fortaleza. A interpretação dos dados coletados foi desenvolvida por meio da Análise de
Discurso, estabelecendo uma relação entre os elementos que indicamos como preponderantes
para esta perspectiva de interpretação, a saber, o contexto de produção do discurso, o público
a que se destina, os impactos que uma determinada prática discursiva pode provocar no
processo tanto de reprodução quanto de mudança social (FOUCAULT, 2006, 2007;
FAIRCLOUGH, 2001). O estudo revelou que, para os gestores locais, a vinculação entre a
opção pelo sistema próprio e a perspectiva de ação autônoma constitui um mecanismo
imprescindível para a legitimação de práticas administrativas desenvolvidas por seus
representantes que, mesmo não expressando uma vontade coletiva, passa a resguardar-se no
enunciado da articulação que o sistema se nutre e também reproduz. Já a perspectiva de
autonomia que toma por referência o fortalecimento da participação dos sujeitos coletivos
locais guarda coerência com o fundamento da descentralização da gestão pública que, por sua
vez, se efetiva por meio do compartilhamento do poder decisório sobre o processo de
proposição, execução e acompanhamento da Política Municipal de Educação. Constatou-se
que o retardo da conclusão do Plano Municipal de Educação em Recife retira dessa
municipalidade justamente o balizador objetivo para a gestão. Por conseguinte, a programação
das ações, bem como a indicação das estratégias e demais elementos de um planejamento, fica
por conta do gestor. Neste caso, o potencial de transformação da realidade a que o sistema se
vincula é reduzido, sobretudo porque o Poder Local não dispõe de regulamentação do que
deve ser defendido como bandeira da educação no Município. Por outro lado, o exemplo de
Fortaleza demonstra que a construção do instrumento que objetiva a gestão repercute, de fato,
na alteração das práticas exercidas, com destaque para a consecução do rumo à cidadania
preterida pelo conjunto dos sujeitos sociais envolvidos. Por fim, observou-se que as
experiências de colaboração constatadas na pesquisa correspondem muito mais ao
cumprimento do papel redistributivo da União ou do Estado, em relação ao Município, do que
a acepção do termo como planejamento e execução de ações conjuntas face às demandas
educacionais, o que exigiria o exercício da colaboração entre sistemas, o que inclui a
implantação do Sistema Nacional de Educação, a fim de que as negociações entre os entes de
poder federado sejam levadas a efeito pelas instâncias legitimamente representadas na
composição dos três sistemas de educação.

Palavras-chave: Estado. Federalismo. Modelo Sistêmico de Gestão da Educação. Sistema


Municipal de Educação.
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ABSTRACT

This thesis analyzes the process of creation of the municipal education systems and their
implications in the exercise of autonomy of Local Government and the institutionalization of
the system of collaboration between federal entities. Studies on the management of education
indicate that the direction given to the appropriation of the possibilities of decentralization of
education policy still faces obstacles historical, political and cultural (OTRANTO, 2006;
Krawczyk, 1999; ANDRADE, 2007; TEIXEIRA, 2004; LERCLERC, 2002; ABREU, Sari,
1999; SOUZA; FARIA, 2004; GEMAQUE; Gutierrez, 2007; BITTAR, 2004; SAVIANI,
1999, among others). This means that there are dimensions to be analyzed in the political and
social context in which each system of education is inserted. The data that formed the corpus
of this research were collected through observation of the field work, collecting documents,
conducting semi-structured questionnaires and the administration of the municipalities that
have established their own systems of education in the states of Ceará and Pernambuco with
further analysis in Recife and Fortaleza. The interpretation of the data collected was
developed through Discourse Analysis, establishing a relationship between the elements that
we set for this prevailing perspective of interpretation, namely, the context of speech
production, the intended audience, the impacts that a particular discursive practice can cause
in the process of both reproduction and social change (Foucault, 2006, 2007, Fairclough,
2001). The study revealed that, for local managers, the link between the choice of the system
itself and the prospect of independent action is an essential mechanism for the legitimization
of administrative practices developed by their representatives who, while not expressing a
collective will is to withdraw into in the joint statement that the system also feeds and
reproduces. The perspective of autonomy that makes reference to strengthening the
participation of local collective subjects keep consistency with the foundation of
decentralization of public administration which, in turn, is realized through the sharing of
decision-making about the process of proposing, implementing and monitoring of the
Municipal Education Policy. It was found that the delay in completion of the Municipal Plan
for Education in Recife, this municipality removes just the objective yardstick for
management. Therefore, the programming of actions, as well as details of the strategies and
other elements of planning is for the manager. In this case, the potential to transform reality in
the system is bound is reduced, particularly as the Local Government has no regulations that
must be defended as a banner of education in the city. On the other hand, the example of
Fortaleza demonstrates that the construction of the instrument that affects the management
objective, in fact, exercised in changing practices, especially towards the achievement of
citizenship passed over by all the social actors involved. Finally, it was observed that the
experiences of collaboration found in the survey correspond more to the fulfillment of the
redistributive role of the State of the Union or, in relation to the city than the meaning of the
term as planning and execution of joint actions to meet educational demands , which would
require the exercise of collaboration between systems, including the implementation of the
National Education, in order that negotiations between the federated entities can be carried
out by bodies legitimately represented in the composition of the three systems of education.

Keywords: State. Federalism. Systemic Model of Education Management. Municipal System


of Education.
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INTRODUÇÃO

A pesquisa é uma coisa demasiado séria e


demasiado difícil para se poder tomar a liberdade
de confundir a rigidez, que é o contrário da
inteligência e da invenção, com o rigor, e se ficar
privado deste ou daquele recurso entre os vários
que podem ser oferecidos pelo conjunto das
tradições intelectuais da disciplina [...] Apetecia-
me dizer: «É proibido proibir» ou «Livrai-vos dos
cães de guarda metodológicos» (BOURDIEU,
2007, p. 26).

O processo de descentralização administrativa dos serviços essenciais do Estado


constitui matéria bastante visitada no atual debate sobre as importantes mudanças que estão
ocorrendo no âmbito da gestão pública. As contribuições mais salutares sobre essa temática
são encontradas em produções acadêmicas de intelectuais renomados (CURY, 2010;
DOURADO, 2007; FARENZENA, 2006; BORDIGNON, 2009; SANDER, 1993; entre
outros), assim como tem inspirado novos pesquisadores (ABRAHÃO, 2005; REZENDE,
2010; GANDINI; RISCAL, 2007; entre outros) a se dedicarem ao estudo sobre os impactos
das reformas educacionais ocorridas nos anos 1990, sobretudo no que diz respeito às novas
atribuições do poder local, no campo da gestão da educação, em face do novo federalismo que
é desenhado com o advento da redemocratização brasileira.
A questão dos efeitos provenientes do pacto federativo, proposto na Constituição
Federal de 1988, por meio do regime de colaboração entre as esferas de poder municipal,
estadual e federal, vem constituindo campo de nossas preocupações de investigações, sendo,
inclusive, objeto de pesquisa (GOMES e AZEVEDO, 2005)1 que investiga o modo como os
municípios têm enfrentado as novas responsabilidades jurídico-políticas e administrativas no
que se refere à criação dos seus sistemas de educação e à institucionalização do regime de
colaboração com outros entes federativos, visando ao cumprimento de suas obrigações
constitucionais com a educação infantil, o ensino fundamental e a educação de jovens e
adultos.

1
A pesquisa vincula-se à linha Política Educacional, Planejamento e Gestão da Educação do Grupo de Pesquisa
Políticas Públicas da Educação, sediado no Programa de Pós-Graduação em Educação da UFPE, cadastrado no
Diretório do CNPq como consolidado. Os trabalhos têm a coordenação dos professores: Dra. Janete Maria Lins
Azevedo e Dr. Alfredo Macedo Gomes. As atividades são desenvolvidas com a participação de graduandos,
mestrandos e doutorandos do referido Programa.
15

A motivação para desenvolver esta investigação surgiu durante os trabalhos realizados


para a elaboração da dissertação de Mestrado em Educação. Na referida pesquisa,
examinamos diferentes pontos de vista sobre a experiência da descentralização de decisões no
interior da escola, e também no espaço ampliado do Sistema de Educação do Recife. Em
nossas conclusões, ressaltamos que o processo de democratização da gestão educacional ainda
constitui um grande desafio, sobretudo no que concerne ao compartilhamento das decisões
entre as instâncias de participação no interior do sistema de educação.
Desta feita, a relevância da realização desta pesquisa sobre os impactos da criação de
sistemas municipais de educação no que concerne à gestão da educação no Município está
ancorada na constatação da dinâmica crescente com que os partícipes da escola e demais
sujeitos sociais passam a disputar maior influência nos momentos de planejamento e decisão
das políticas educacionais na esfera administrativa local.
A Constituição, ao prescrever no Art. 22, inciso XXIV, que compete à União legislar
sobre diretrizes e bases da educação nacional; que compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto (Art. 24, inciso IX); e que é
competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (Art. 23, inciso V), firma a
exigência de que cada ente federativo, ao instituir suas normas próprias sobre educação, atente
para a observância dos princípios que regem a organização da educação nacional, o que
requer, portanto, a necessária articulação para que o princípio da autonomia que resguarda a
atuação das três esferas de poder não prescinda da unidade nacional.
Diante deste cenário, o interesse dos pesquisadores em investigar os novos desafios da
gestão da educação no âmbito do Poder Local tem sido demonstrado pela diversidade de
aspectos estudados. Aborda-se, essencialmente, nessas pesquisas, o papel das instâncias de
participação social no processo de democratização da gestão educacional (ANDRADE, 2007;
TEIXEIRA, 2004; LERCLERC, 2002); a política de financiamento da educação e seus efeitos
no pacto federativo (ABRAHÃO, 2005; CASTRO 2007; PINTO, 2007); Federalismo e
Relações intergovernamentais no Brasil (ABREU; SARI, 1999; CARNEIRO, 2002;
ARRETCHE, 2002); a gestão política dos sistemas públicos no contexto da reforma do
Estado e da municipalização do ensino no Brasil (SOUZA; FARIA, 2004; ARELARO, 2007;
CAPANEMA, 2004; BITTAR, 2004); dilemas da reforma municipal no Brasil (SANTOS
JUNIOR, 2001; ANDREWS, 1998) e as relações entre sistemas de educação e planos de
educação no âmbito dos municípios (SAVIANI, 1999), entre outros.
16

Os resultados dos trabalhos que tratam dessas temáticas atestam o reconhecimento do


processo de fortalecimento do Poder Local, sobretudo, no que diz respeito às novas
atribuições das municipalidades no campo da gestão da educação, fato que tem sido retratado
em conjunto com o debate sobre a descentralização administrativa dos serviços essenciais do
Estado, instigando importantes mudanças no âmbito do financiamento e da consecução dos
mecanismos de proposição, implementação e acompanhamento das políticas educacionais.
É importante destacar que as décadas de 1970 e 1980 marcaram a história recente do
Brasil pelas lutas em favor do fortalecimento dos organismos da sociedade civil no sentido de
ampliar o cânone democrático para além da instituição do parlamento. Tratava-se de colocar
em evidência a perspectiva de atuação de sujeitos dispostos a participar do planejamento e das
decisões nas instâncias deliberativas do Estado.
Todavia, faz-se importante ressaltar que durante os anos 1990, mais precisamente a
partir da segunda metade da década, o sentido de descentralização, defendido pelos sujeitos
sociais da perspectiva progressista, é res-significado na lógica conservadora do governo
Fernando Henrique Cardoso, caracterizando um novo quadro em que, no mesmo compasso
em que crescia o interesse das classes sociais pela participação no interior das instituições
públicas, as lideranças do Estado direcionavam seu foco para o gerenciamento da
participação.
Para o cumprimento dessa perspectiva, o governo apresenta uma nova lógica de ação,
como observa Azevedo (2002), na qual transfere parte substancial de suas responsabilidades
para as esferas de poder municipal e estadual, assumindo, assim, o modelo gerencial das
instituições públicas, justificando que o problema não é de escassez de recursos, mas, sim, de
administração.
As reformas no âmbito da educação pública no Brasil, impulsionadas durante os anos
1990, responderam à necessidade do ajuste econômico do sistema, sob forte influência do
parâmetro ético-político do Banco Mundial, na medida em que se tratava de racionalizar e
exigir mera eficácia da gestão (COOK, 2004; SILVA, 2007). Nesse cenário, os valores
definidos em âmbito mundial pelos organismos multilaterais envolvidos na gestão dos países
subdesenvolvidos são incorporados à função gerencial assumida pelo Estado, expressando-se
através da difusão do discurso de que o mal-estar da desigualdade seria superado com
políticas de compensação.
Ainda que se tenha o registro de que a forma de se fazer política no governo FHC
buscou equilibrar despesas e gastos, bem como a distribuição de recursos escassos, segundo
as necessidades mais urgentes (focalização), o que fica evidente nessa nova agenda estatal é a
17

incorporação, por um lado, do mecanismo da desconcentração de encargos, sobretudo com


maior concentração de serviços a serem prestados pelo ente municipal, e, por outro lado, o
exercício de controle pelo poder central, sob o discurso de que essa relação corresponderia a
uma distribuição ponderada de responsabilidades entre União, Estados e municípios.
Os fatos nos levam a concordar com Souza e Faria (2004), quando afirmam que a
municipalização, face à centralização do poder decisório no nível federal, conforme se
observou, acabou por forjar o que se pode denominar divisão técnica e política da gestão da
Educação Básica, rompendo com a figura solidária da colaboração que havia marcado,
significativamente, o avanço formal das novas relações propostas entre os entes do poder
federado, tanto no que concerne à Constituição Federal de 1988, quanto à nova Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (LDB, nº 9.394/96).
Todavia, é imperativo destacarmos o dinamismo que constitui as práticas sociais que
dão concretude ao processo de descentralização da gestão educacional, mesmo reconhecendo
as inflexões por que passaram quando da incorporação desse termo no processo de
reordenamento do papel do Estado. Nesse sentido, é pertinente afirmar que a descentralização
não constitui um fim em si mesmo, mas um mecanismo que é viabilizado através das relações
sociais estabelecidas entre sujeitos que incrementam sua ação à luz tanto de suas influências
culturais, quanto de suas convicções político-ideológicas. Trata-se portanto, de um princípio
que traz em si a possibilidade da contradição, sobretudo, como condição primária para fundar
espaços de decisões sob a prerrogativa de acordos que se valem do jogo democrático
(BOBBIO, 1986).
Partindo deste entendimento, faz-se importante reconhecer que o novo marco legal,
inspirado nas lutas pela redemocratização brasileira – mesmo resguardados os limites e
condicionantes que compuseram sua formulação –, avança no sentido da garantia das
condições objetivas para a descentralização da gestão educacional quando reconhece o
Município como ente federado, dotado de autonomia, devendo assumir, prioritariamente, a
responsabilidade com a promoção da educação infantil e fundamental, com a cooperação
técnica e financeira da União e do Estado.
Os preceitos constitucionais (Art. 211, CF/1988; Art. 8º, LDB/1996) preconizam,
expressamente, o regime de colaboração entre os sistemas de educação, o que permite inferir
a possibilidade de decisões compartilhadas entre os entes federados, concebendo-os como
iguais e autônomos entre si. O município pode decidir entre as três possibilidades previstas na
LDB/96, quais sejam: a) instituir o próprio sistema de educação; b) integrar-se ao sistema
estadual de educação; c) compor com o estado, no âmbito de seu território, um sistema único
18

de educação básica. Nesse sentido, compreendemos, como Sarmento (2005), que a criação
dos sistemas municipais de educação pode ser entendida como a opção do município em
assumir a autonomia em relação à Política Educacional, tendo como pressuposto a
participação de setores da comunidade nos Conselhos Municipais de Educação.
Não obstante, os estudos sobre a gestão dos sistemas de educação indicam que o rumo
dado à apropriação das possibilidades de descentralização das políticas educacionais no
âmbito do poder local ainda se confronta com obstáculos de caráter histórico, político e
cultural (CAPANEMA, 2004; OTRANTO, 2006; KRAWCZYK, 1999). Isto significa que há
dimensões a serem analisadas no contexto político-social em que cada sistema municipal de
educação está inserido. Para Sarmento (2005), nos municípios que vieram respondendo
afirmativamente às políticas de municipalização ao longo das últimas décadas e que contavam
com uma rede estruturada de escolas, inclusive com conselho de educação em funcionamento,
a política de municipalização foi enfrentada com a criação do sistema, significando a
confirmação de uma autonomia que já vinha sendo gestada.
É possível afirmar que nos contextos em que prevalece a desarticulação entre as
instâncias envolvidas com a educação, a municipalização induzida conseguiu, mais
efetivamente, ofuscar a compreensão do significado de Sistema Municipal de Educação como
opção autônoma na condução da política educacional. Nesses espaços, em conformidade com
as assertivas de Duarte (2005), a crise da gestão da educação pública amparou-se na
mercantilização das relações sociais, o que implica, portanto, pôr em discussão, na atual
conjuntura, as medidas da política de financiamento subordinadas às preocupações com a
adoção de um planejamento político-educativo de ações intergovernamentais. Assim, a
construção de rupturas com a lógica gerencial, presente no período anterior, requer a
efetivação de ações supletivas e redistributivas da União mediante investimentos em projetos
e programas de superação das desigualdades entre os sistemas de educação.
Tais considerações nos instigam ao estudo sobre o movimento de criação dos sistemas
municipais de educação, assim como as nuances que permeiam o exercício de suas
atribuições, sobretudo aquelas vinculadas à perspectiva de materialização do regime de
colaboração entre as esferas do poder federativo, no sentido da universalização da qualidade
do ensino público, através da superação de decisões impostas ou da simples transferência de
encargos, sem que haja a distribuição devida dos meios e recursos necessários. Da mesma
forma, é desejada a garantia de participação da sociedade civil, através dos seus conselhos,
com a perspectiva de democratização do exercício do poder nas instâncias deliberativas dos
sistemas de educação.
19

Diante disso, uma questão fundamental norteou a pesquisa: Como os sistemas


municipais de educação se organizam para o exercício da sua autonomia e para a
implementação do regime de colaboração com os demais entes federativos no que concerne à
gestão da educação municipal?
Em nossa tese, consideramos, inicialmente, que embora o processo de criação dos
sistemas municipais de educação tenha sido engendrado com a perspectiva de assegurar aos
municípios o direito de emitir diretrizes educacionais, cujas regulamentações e normas sejam
previstas por seus próprios órgãos normativos, os conselhos de educação, além de se
constituírem em mecanismos de viabilização do regime de colaboração – não obstante, sua
implantação, inúmeras vezes sob tutela do governo local –, provavelmente buscam responder,
mais enfaticamente, aos interesses do governo municipal. Isso pode ser explicado pela
possibilidade que a opção pelo sistema gera para garantir autonomia para propor e
implementar a Política Municipal de Educação.
Nesse sentido, é pertinente destacar, por um lado, o fato de que as forças políticas que
atuam no âmbito da esfera local reagem ao fenômeno da municipalização na intenção de pôr
em relevo as dificuldades financeiras enfrentadas pelos municípios no que se refere ao
provimento das novas atribuições com o ensino fundamental. Todavia, essa “voz” parece não
pretender acertos quanto à colaboração com os entes estadual e federal, em face das disputas
por projetos políticos instituídos a partir de campos políticos e ideológicos, em muitos casos,
concorrentes.
Por outro lado, as relações entre os três níveis de poder federado ainda são pautadas
pelo exercício descendente do poder, manifesto através de decisões impostas pela esfera
administrativa hierarquicamente mais elevada, ou da simples transferência de encargos, sem
que haja a distribuição devida dos meios e recursos necessários. Pode-se afirmar que há, neste
contexto de relações, uma situação em que a colaboração entre o Município, o Estado e a
União é circunscrita à distribuição de matrículas do ensino fundamental, sem que haja
iniciativas para a elaboração de uma agenda programática de intervenções, acordada entre tais
esferas, de modo a se explicitar o que e como serão levadas a efeito as ações necessárias à
melhoria não somente do atendimento às demandas específicas de níveis e modalidades do
ensino, mas, sobretudo, do provimento de meios que corroborem a conquista de resultados
exitosos no que toca aos parâmetros almejados de qualidade social na educação.
Decorre desta primeira dimensão da tese o entendimento de que, embora tenhamos o
regime de colaboração preconizado no artigo 211 da Constituição Federal, e reafirmado no
artigo 8º da LDB, fundando, portanto, o marco a partir do qual deverá ser estabelecida a co-
20

responsabilidade entre Estados, Municípios e União, o que se constata é a indefinição do que


cabe a cada instância de poder, sobretudo quando se refere à constituição de instrumentos que
explicitem os papéis específicos de cada esfera administrativa, assim como as ações que serão
pactuadas entre os sistemas de educação com o fim de atingir o atendimento de toda a
educação básica no âmbito municipal.
Por estarmos considerando a relevância do Poder Local para o exercício da autonomia
no processo de formulação e implementação de políticas educacionais e por acreditarmos na
importância da constituição dos sistemas municipais de educação como um importante
mecanismo de democratização da educação, apresentamos o interesse em investigar o modo
como tais sistemas têm se organizado e operado, mesmo sem desconhecer que nos espaços
locais, assim como no contexto mais amplo do País, têm-se, ainda, práticas políticas voltadas
para a perpetuação do clientelismo e do patrimonialismo.
Face ao exposto, o objetivo geral deste trabalho é analisar o processo de criação dos
sistemas municipais de educação e suas implicações no exercício da autonomia do Poder
Local e na institucionalização do regime de colaboração entre os entes federativos. Temos
como objetivos específicos:

1. Conhecer as características dos municípios e suas implicações no processo


percorrido para a criação e implementação de seus sistemas de educação.
2. Examinar os sistemas municipais de educação quanto à sua estrutura organizativa e
mecanismos de operacionalidade do regime de colaboração entre o Município, o
Estado e a União.
3. Compreender a perspectiva de atuação do Conselho Municipal de Educação, face à
criação do sistema municipal de educação.
4. Analisar as concepções dos gestores sobre o impacto da criação do sistema
municipal de educação na gestão da educação municipal e na viabilização da
colaboração com os demais entes federados.
5. Examinar os impactos da criação do sistema próprio de educação nos municípios de
Recife e Fortaleza.

Nossa referência para tais questões baseia-se na concepção de que o papel a ser
desenvolvido pelos sistemas municipais de educação deve amparar-se em ações conjuntas que
compreendam a divisão de responsabilidades pela oferta da educação básica entre as esferas
21

de poder, respeitando-se o preceito da redistribuição de recursos para que cada ente federativo
possa elaborar seu Plano Educacional e prover as condições necessárias para a sua execução.
Desta feita, justificamos a relevância deste estudo pela sua interlocução com o debate
sobre o processo de descentralização da gestão educacional, sobretudo no que se refere à
reflexão a respeito das possibilidades para a implementação do pacto federativo enquanto
mecanismo de viabilização de políticas educacionais no âmbito do Poder Local. Esperamos
que os resultados deste trabalho se tornem um importante subsídio para as municipalidades e
os seus sujeitos sociais, no que concerne à construção orgânica de propostas (viáveis e
concretas), integradas com a luta pela melhoria da qualidade do ensino nas escolas públicas e
com a democratização da sociedade.

Tessitura da Pesquisa

Em conformidade com os objetivos elencados neste estudo, a coleta e sistematização


dos dados que constituíram o corpus da pesquisa2, foi desenvolvida por meio da
complementaridade entre as abordagens qualitativa e quantitativa. Entendemos que ao não
isolarmos uma abordagem da outra, mas as concebermos como somatório em que os dados
quantitativos podem corroborar com a percepção da totalidade do objeto de estudo estamos
reconhecendo que ambas não se excluem mutuamente.
Desta feita, consideramos apropriadas as sugestões de procedimentos para a construção
de corpus nas Ciências Sociais, apresentadas por Bauer (2002), ao sublinhar três aspectos
como essenciais: relevância, homogeneidade, e sincronicidade. Segundo o autor, proceder a
uma adequada seleção dos recursos que constituirão o corpus exige um trabalho de análise,
considerando-se que,

em primeiro lugar, os assuntos devem ser teoricamente relevantes, e devem


ser coletados a partir de um ponto de vista apenas [...] em segundo lugar, os
materiais de um corpus devem ser tão homogêneos quanto possível [...] e em
terceiro lugar, os materiais a serem estudados devem ser escolhidos dentro
de um ciclo natural: eles devem ser sincrônicos (BAUER, 2002, pp.55-56).

2
Intitulamos construção do corpus, com base em Barthes (apud BAUER; AARTS, 2002, p. 44), que expõe a
noção de corpus como “uma coleção finita de materiais, determinada de antemão pelo analista, com (inevitável)
arbitrariedade, e com a qual ele irá trabalhar”.
22

Percebe-se que o processo de agrupamento dos dados, conforme apresenta Bauer


(2002), toma como base da seleção apenas aqueles estritamente correlatos ao objetivo do
estudo. Esse movimento exigiu constante reflexão sobre o que se pode considerar conteúdo
pertinente ao tema proposto nesta tese. Para tanto, consideramos como campo conceitual que
corrobora o entendimento do objeto de estudo as concepções relacionadas aos seguintes
temas: Federalismo, Modelo Sistêmico de Gestão, Poder Local, Regime de Colaboração,
Municipalização, e Descentralização. Portanto, o aspecto “relevância”, apresentado por Bauer
(2002), coaduna-se com o que também ressaltamos sobre a exigência de que a coleta
considere tão-somente os dados de uma mesma natureza.
Isto significa que os diversos tipos de materiais que coletamos (documentos,
entrevistas, questionários, imagens, noticiários, entre outros) precisaram ser agrupados de
maneira que pudessem, em suas especificidades, realçar nuances sobre o objeto que
pretendíamos construir. O último aspecto trata da necessidade de que seja definido o marco
temporal que circunscreverá a coleta. Este tópico, além favorecer a objetividade do olhar
sobre o campo de estudo, também auxilia os procedimentos de seleção a partir do qual será
computada como relevante e pertinente a natureza dos materiais que constituirão o corpus.
Nosso trabalho de construção do corpus neste estudo teve como foco analisar o
processo de criação e implementação do sistema próprio de educação no âmbito do poder
local, buscando interpretar os desafios e as possibilidades que esta opção suscita para a
materialização do regime de colaboração entre as três esferas de poder. O estudo envolveu os
sistemas municipais de educação de Fortaleza e Recife, tendo como marco temporal da
pesquisa o período que se inaugura com o marco legal, estabelecido com a Constituição
Federal de 1988.
O ambiente e os sujeitos deste estudo constituem um objeto de análise de natureza
social, portanto, requer o enfoque qualitativo, não obstante sejam os dados quantitativos aqui
tratados como uma das formas de expressão do social. Por partirmos deste juízo,
consideramos pertinentes as colocações de Minayo (1994, p.32) sobre as relações entre
abordagens qualitativas e quantitativas: a) que as duas metodologias não são incompatíveis e
podem ser integradas num mesmo projeto; b) que uma pesquisa qualitativa pode conduzir o
investigador à escolha de um problema particular a ser analisado em toda sua complexidade,
através de métodos e técnicas quantitativas e vice-versa; c) que a investigação qualitativa é a
que melhor se coaduna ao reconhecimento de situações particulares, grupos específicos e
simbólicos. Desta feita, “em lugar de se oporem, as abordagens qualitativas e quantitativas
23

têm um encontro marcado tanto nas teorias como nos métodos de análise e interpretação”
(MINAYO, 1994, p.32).
Nesse sentido, acreditamos que o caráter de multimétodo (GUBA; LINCOLN, 1994)
que optamos como procedimento metodológico corroborou para a ampliação da amostragem e
tornou a análise dos dados mais consistente. Isto significa dizer que os dados quantitativos,
recolhidos através da administração de questionários, versando sobre os aspectos mais
abrangentes em relação ao objeto de estudo, permitiram uma percepção mais ampla do
contexto da pesquisa. Além disso, os dados qualitativos obtidos através das entrevistas dos
sujeitos foram analisados em conjunto com a realidade expressa no conteúdo sistematizado
através da abordagem quantitativa.
Em nossa análise sobre o processo de criação e implementação dos sistemas
municipais de educação consideramos imprescindível o exercício de interpretação do discurso
que é proferido, mas também do que se infere das práticas sociais. Esse movimento tem por
perspectiva captar não só a aparência do fenômeno, como também sua essência, procurando
explicar sua origem, suas relações, suas mudanças (TRIVINÕS 1987). Em face desse
entendimento, as informações exteriorizadas nos momentos formais dos encontros com os
sujeitos constituíram os elementos essenciais dos registros deste estudo. Entretanto, estivemos
atentos ao discurso não exposto verbalmente, mas do qual pudemos inferir significados
advindos das posturas político-ideológicas exercidas na relação entre sujeitos pertencentes a
diferentes instituições que constituem os campos discursivos. Conforme Chizzotti (1998, 84),
“na pesquisa qualitativa todos os fenômenos são igualmente importantes e preciosos; a
constância das manifestações e sua ocasionalidade, a frequência e a interrupção, a fala e o
silêncio. É necessário encontrar o significado manifesto e o que permanece oculto”.

A constituição do corpus da pesquisa

Os dados que compuseram o corpus desta pesquisa foram obtidos através do trabalho
de observação do campo, da coleta de documentos, da realização de entrevistas e da
administração de questionários. Tanto a atenção aos fatos observáveis do estudo quanto à
análise dos documentos envolveram contatos interinstitucionais, considerando-se, inclusive,
consulta aos órgãos que integram as esferas de poder Municipal, Estadual e Federal.
Realizamos 09 (nove) visitas ao campo da pesquisa no estado do Ceará e 12 (doze) no
estado de Pernambuco, no período de julho de 2009 a junho de 2010. As atividades da coleta
dos dados envolveram visitas aos municípios que criaram Sistemas Municipais de Educação
24

(doravante SME) nestes dois estados, acompanhamento das conferências estaduais de


educação durante todo o período desses eventos, sediados tanto em Pernambuco quanto no
Ceará, observação da operacionalidade da gestão sistêmica em Recife e em Fortaleza, além da
realização de entrevistas.
O trabalho de observação cumpriu os objetivos de conhecer as características dos
municípios e suas implicações no processo percorrido para a criação e implementação de seus
sistemas de educação, mas também de examinar a estrutura organizativa e as condições de
funcionamento das instâncias que compõe os SME de Recife e Fortaleza.
As entrevistas foram desenvolvidas nos seguintes órgãos dos estados do Ceará e
Pernambuco: secretarias de educação (municipal e estadual), Gerência de Articulação
Municipal, Conselho Municipal de Educação e União Nacional dos Conselhos Municipais de
Educação (UNCME). Os questionários foram administrados nos conselhos municipais de
educação de Fortaleza e Recife, conforme descrição apresentada mais adiante.
Iniciamos nossa abordagem ao campo da pesquisa por meio da coleta de dados
referentes ao aporte documental que realça o advento de surgimento do sistema de educação
no âmbito municipal, além de tratar da perspectiva de suas relações com os demais entes
federados. O quadro a seguir apresenta os tipos de textos coletados, assim como as indicações
de aspectos analisados:

Caracterização dos documentos analisados


Título Caracterização Aspectos da análise
Lei Estabelece parâmetros para a expedição do plano  Concepção da
Orgânica do diretor da cidade, destinado a garantir a execução de Gestão da Educação
Município políticas públicas para cada setor da administração para o município e
pública municipal, instituindo e organizando os sua implicação para
serviços imprescindíveis à consecução de seus a instituição, ou não,
objetivos. Dentre as suas competências, destacam-se do sistema de
a definição do orçamento municipal, prevendo a educação próprio.
receita e fixando a despesa, consoante o planejamento  Forma de
adequado, além da prescrição dos critérios para a abordagem do
celebração de convênios com instâncias do setor Regime de
privado e da cooperação com as demais esferas da Colaboração.
administração pública.
Plano de Consiste em um conjunto de ações elaboradas por  Diagnóstico da
Ações uma equipe técnica constituída no âmbito da situação educacional
administração municipal3. A elaboração do PAR leva

3
A equipe técnica local é composta pelo dirigente municipal de educação, técnicos da secretaria municipal de
educação e representantes dos diretores de escola, dos professores da zona urbana e da zona rural, dos
coordenadores ou supervisores escolares, do quadro técnico-administrativo das escolas, dos Conselhos Escolares
e, quando houver, do Conselho Municipal de Educação.
25

Articuladas em consideração os dados demográficos e do SME;


(PAR) educacionais quantitativos do Município,  Descrição das
considerando-se quatro dimensões: gestão ações a serem
educacional, formação de professores e dos executadas,
profissionais de serviço e apoio escolar, práticas atribuindo-se atenção
pedagógicas e Avaliação, infraestrutura física e especial aos
recursos pedagógicos. O PAR é apresentado como mecanismos e
mecanismo de viabilização da cooperação entre os estratégias de
entes federados para a melhoria do IDEB. colaboração entre os
entes federados.
Lei de Constitui a base normativa que explicita a opção do  Concepção em que
criação do Poder Local, por instituir seu sistema próprio de o modelo sistêmico é
Sistema educação, apresentando o conjunto de seus apresentado para o
Municipal elementos: a) materiais (instituições, equipamentos, campo da educação
de bibliotecas, laboratórios), b) humanos (alunos, municipal.
professores, equipe diretiva, funcionários), e c) ideais  Indicação de
Educação (leis, normas, currículos, metodologias, avaliações, mecanismos de
órgãos administrativos e normativos). Este colaboração com os
dispositivo legal resguarda-se na perspectiva de que a demais entes
definição da Política Educacional é resultante de federados.
inúmeros processos de negociação, disputa e res-
significação em diferentes níveis e instâncias de
participação social.
Regimento Apresenta aspectos normativos quanto à natureza,  Papel estratégico
do CME organização e competências do CME. Dentre as assumido a partir da
informações concernentes as suas disposições criação do SME.
fundamentais, destacam-se o papel a ser exercido na
sua relação com a Secretaria Municipal de Educação,
bem como no exercício da permanente cooperação
com os sistemas Federal e Estadual de Educação.
Plano Trata-se de um planejamento conjunto do governo  Concepção de
Municipal com a sociedade civil (CME, associações, sindicatos, Política Educacional
de Câmara Municipal, diretores das escolas, professores e sua relação com a
Educação e alunos, entre outros), tendo por perspectiva, garantir perspectiva de gestão
a efetivação de diretrizes e ações no âmbito da sistêmica.
educação municipal, em consonância com os planos  Proposição de
nacional e estadual de educação. Sua aprovação pelo ações estratégicas
poder legislativo, transformando-o em lei municipal em cooperação com
sancionada pelo chefe do executivo, confere poder de os demais entes
ultrapassar diferentes gestões. federados.
Formulação do autor

O trabalho de análise dos dados extraídos de fontes documentais inerentes ao campo


em que estão instituídos os sistemas municipais de educação tem como interesse o exame
comparativo dos sistemas municipais de educação quanto à sua estrutura organizativa e
especificidades com que trata do regime de colaboração entre o Município, o Estado e a
União. Assim, nesta etapa do estudo atribui-se atenção aos aspectos gramaticais que dão
sentido à estrutura textual dos documentos (sobretudo a influência como a escolha e a
26

disposição dos vocábulos interfere na produção de sentidos feita pelos interlocutores), além da
interpretação dos enunciados que perpassam a construção de diferentes documentos.
É importante pontuar que o discurso veiculado através dos documentos e de sua
apropriação é constituído por ideologias que cumprirão seus efeitos de forma mais eficaz
quando da sua inferência nas práticas discursivas exercidas, sobretudo nas instâncias com
poder decisório, considerando-se, inclusive, sua res-significação em função dos diferentes
campos ideológicos com que seus sujeitos se vinculam. Esse fato ilustra nossa consideração
de que a produção e reprodução do discurso, nesse caso do aporte documental, como em
outras construções discursivas, constituem campo de disputa.
Portanto, consideramos imprescindível partir do princípio de que a elaboração de
documentos requer cuidados com os rigores da “ordem do discurso” (FOUCAULT, 2006)
impostos pelo lugar (concreto ou simbólico) em que o instrumento documental é elaborado.
A esse respeito, salienta-se que o esforço que cada grupo, em disputa no campo discursivo,
mobiliza, com o intento de naturalizar sua posição ideológica, perpassa o movimento de
controle sobre o que se pode pôr em discussão. Esse trabalho corresponde a um exercício que
tem por função ocultar posições assumidas por quem exerce a autoria do discurso, de modo
que a apreensão da mensagem seja difundida como que destituída de interesses.
Assim, um texto produzido em uma instância governamental, ainda que congregue
toda uma carga ideológica que se vincula ao grupo no poder, precisa incorporar um conjunto
de enunciados que transcenda o conjunto das convicções circunscritas a este único grupo. Na
realidade, o que se apresenta como caracterização dos documentos traduz a constituição do
discurso que, em princípio, congrega a conciliação das pretensões dos diferentes grupos, ainda
que persistam discordâncias. O mecanismo que serve a esse propósito é a “interdição”
(FOUCAULT, 2006). O processo de interdição na produção do documento constitui um
importante procedimento de exclusão sobre o que é preciso ser deixado de fora da
comunicação, ou seja, silenciado em função, sobretudo, das reações contrárias que a
interpretação do texto pode suscitar.
Desse modo, podemos dizer que os aspectos a serem considerados na análise dos
documentos pressupõem atenção às regras de formação a partir das quais se tem a
convergência de enunciados sob o contorno de um acontecimento que respalda a essência da
mensagem que se pretende difundir nas práticas discursivas e sociais. Essa nossa tarefa
minuciosa pautou-se no entendimento de que um mesmo enunciado circula por diferentes
discursos, podendo ora permitir, ora impedir a realização de um desejo, pois sua requisição
entra na ordem das contestações e das lutas, tornando-se tema de apropriação e de rivalidade,
27

como nos ensina Foucault (2007). Sendo assim, a análise dos enunciados reunidos em torno
de uma proposição a ser manifesta através de um documento exige não somente o
reconhecimento de fragmentos textuais de outros textos, mas, sobretudo, o sentido com que é
correlacionado no discurso em estudo.
Quanto às instâncias e seus respectivos sujeitos que compõem o campo da pesquisa,
sistematizamos da seguinte forma:

a) As Secretarias Municipais de Educação de Fortaleza (CE) e Recife (PE). Selecionamos, desta


instância, os atuais gestores, assim como os ex-secretários de educação que ocuparam o cargo
durante o movimento de criação dos sistemas de educação. Entendemos que a colaboração
destes sujeitos nos ajuda a perceber, parcialmente, a dinâmica que envolveu o processo de
institucionalização do modelo sistêmico da gestão da educação municipal, além da perspectiva
que se assume quanto ao exercício da colaboração com os sistemas de educação sob jurisdição
das demais esferas administrativas.
b) O Conselho Municipal de Educação (CME) de Fortaleza/CE e de Recife/PE. Incluímos esta
instância por considerarmos sua relevância tanto no processo de regulamentação dos sistemas
municipais de educação emergentes, quanto na interlocução entre as instâncias de
representação da participação social e a Secretaria de Educação na formulação,
acompanhamento e avaliação da Política Educacional local.
c) As seções da União dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME) nos Estados do Ceará
e de Pernambuco. A coleta de dados neste órgão se justifica pela relevância das informações
que estes dispõem no que diz respeito à dinâmica de implementação dos SME e dos CME nas
unidades federativas em que desenvolvemos a pesquisa de campo, permitindo estabelecer
paralelos com os municípios escolhidos para maior aprofundamento do estudo.

Nossa abordagem aos sujeitos da pesquisa vinculados a essas instâncias foi


desenvolvida por meio de entrevistas e questionários. Optamos pela realização de entrevista
do tipo semiestruturada como um recurso teórico-metodológico de coleta dos dados
qualitativos de nosso estudo, por permitir um nível de interação entre entrevistador e
entrevistado que facilita a fluência das informações, inclusive oportunizando aos sujeitos da
pesquisa as colocações que transcendam o indagado, exigindo do pesquisador tanto a
coerência com seus objetivos quanto a habilidade de garantir a expressão autêntica do
entrevistado.
A entrevista semiestruturada, de acordo com Triviños (1987), é um dos principais
recursos que o investigador pode utilizar como técnica de coleta de dados. A esse respeito o
autor acrescenta que

podemos entender por entrevista semi-estruturada, em geral, aquela que parte


de certos questionamentos básicos, apoiados em teorias e hipóteses, que
interessam à pesquisa, e que, em seguida, oferecem amplo campo de
interrogativas, fruto de novas hipóteses que vão surgindo à medida que se
recebem as respostas do informante. Desta maneira, o informante, seguindo
espontaneamente a linha de seu pensamento e de suas experiências dentro do
28

foco principal colocado pelo investigador, começa a participar da elaboração


do conteúdo da pesquisa (TRIVIÑOS 1987, p.146).

A realização das entrevistas tem por perspectiva conhecer e analisar as concepções dos
gestores sobre o advento de institucionalização do sistema municipal de educação4 e suas
implicações na gestão da educação municipal e na viabilização da colaboração com os demais
entes federados5. Para tanto, subdividimos o roteiro em três blocos 6. O primeiro aborda o
processo de criação e funcionamento do SME, considerando aspectos relacionados à
legalização do modelo sistêmico no âmbito do Poder Local e ao papel que o conselho
municipal passa a exercer nesse contexto.
O segundo bloco é composto por questões que exploram nuances relacionadas ao
planejamento e gestão do SME. Inclui-se, nesse tópico, a dinâmica de participação social e os
mecanismos/estratégias que a gestão municipal reconhece no processo de proposição e
definição das políticas educacionais para o município. O último bloco contém questões sobre
o tema „regime de colaboração‟. Esta etapa da entrevista atenta para os seguintes aspectos: a)
o impacto da instituição do sistema na relação entre o Município, o Estado e a União, no que
se refere à garantia da educação básica; b) divisão de competências e mecanismos de

4
Registramos que, mesmo com nossa insistência ao longo de quatro meses, não foi possível realizar a entrevista
com o secretário de educação de Recife. O referido gestor indicou uma de suas assessoras do Núcleo de Gestão
Democrática da SEDUC/Recife, com a justificativa de que a mesma acompanhou a história da criação do SME
nessa municipalidade.
5
Obtivemos 15 (quinze) entrevistas, realizadas entre julho e dezembro de 2009, distribuídas conforme quadro
abaixo:

SUJEITOS NÚMERO DE
ENTREVISTAS
Secretário executivo adjunto do MEC/SEB 01
Gestora da Coordenadoria de Cooperação com os Municípios – COPEM/CE 01
Gestor da Gerência de Articulação dos Municípios – GAM/PE 01
Secretária de educação de Fortaleza 01
Assessor executivo da secretária de educação de Fortaleza 01
Assessora do secretário de educação do Recife 01
Ex-secretário de educação do Recife 02
Presidente da União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação – 01
UNCME
Presidente da UNCME (Seção Ceará) 01
Presidente da UNCME (Seção Pernambuco) 01
Presidente do CME de Fortaleza 01
Presidente do CME de Recife 01
Ex-presidente do CME de Recife 01
Presidente da UNDIME (Seção Ceará) 01
TOTAL 15
6
Ver anexo I.
29

colaboração entre os níveis de governo; e c) efeitos do Fundo de Manutenção e


Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) na gestão do sistema municipal de
educação.
A interpretação dos dados coletados através das entrevistas foi desenvolvida por meio
da análise de discurso, estabelecendo uma relação entre os depoimentos exteriorizados pelos
sujeitos da pesquisa e os elementos que indicamos como preponderantes para esta perspectiva
de interpretação, a saber, o contexto de produção do discurso, o público a que se destina, os
impactos que uma determinada prática discursiva pode provocar no processo de reprodução e
de mudança social.
Faz-se oportuno destacar que a perspectiva de análise de discurso que assumimos
harmoniza-se com a própria dinâmica que se constata no âmbito da produção e difusão da
Política Educacional em seus diversos contextos de referência. É com base nesse juízo que
realçamos a assertiva de Mainardes (2006, p.50), quando considera que “o foco da análise de
políticas deve incidir sobre a formação do discurso da política e sobre a interpretação ativa
que os profissionais que atuam no contexto da prática fazem para relacionar os textos da
política à prática”.
Trata-se de um trabalho de resgate da historicidade inerente aos trâmites que se
seguem até que a política seja oficializada mediante sua inscrição documental. Nesse
movimento, o analista do discurso procede à interpretação do texto recorrendo às
interconexões com que os enunciados estabelecem com outros textos (intertextualidade).
Pode-se perceber tal movimento, por exemplo, na produção da Política Educacional. Neste
caso, há de se convir que os grupos de interesse que disputam a hegemonia quanto à definição
das prioridades da ação estatal na educação e dos meios de operacionalizá-los dão realce às
demandas desse campo em conformidade com o modo como interpretam a conjuntura social,
assim como as pretensões ideológicas que permeiam as suas posições.
Quanto ao questionário, sua concepção foi planejada com objetivo de abordar questões
que fazem menção tanto à dinâmica de criação do sistema de educação em cada
municipalidade, quanto à perspectiva de funcionamento em que se coloca a possibilidade de
exercício da autonomia municipal consubstanciada ao desafio de avanços no pacto federativo
para a garantia do direito à educação, especialmente nessa esfera administrativa.
O questionário é composto por três blocos7. No bloco I questiona-se sobre as etapas
que foram cumpridas durante a criação do sistema municipal de educação, além da

7
Ver anexo II.
30

configuração de seu perfil de organização atual. Incluem-se aspectos relacionados à


incumbência municipal quanto às atribuições de autorização, credenciamento, supervisão e
avaliação de estabelecimentos de ensino e de baixar normas complementares para o seu
sistema de educação, além das nacionais e estaduais. O bloco II é composto por questões
sobre o processo de formulação, assim como o conteúdo do Plano Municipal de Educação.
Outro tópico contemplado nesta seção é o mecanismo utilizado no município para
desenvolver a avaliação das políticas públicas educacionais. O bloco III apresenta
questionamentos sobre as estratégias de colaboração entre o SME e outros sistemas, órgãos e
instituições ligadas à educação sob jurisdição de outros níveis de governo.
A análise dos questionários foi feita em conjunto com a interpretação dos dados
obtidos através dos documentos e das entrevistas. Além da categorização em paralelo com os
demais instrumentos da pesquisa, também utilizamos o software Statistical Package for the
Social Sciences (SPSS) para processarmos e estabelecermos correlações entre os dados
contidos nas subdivisões dos questionários, de sorte que pudemos elaborar gráficos contendo
sistematizações de aspectos descritivos referentes ao processo de criação e funcionamento dos
sistemas de educação.
Subdividimos o movimento da pesquisa com etapas bem definidas, iniciando pela
coleta dos dados em fontes documentais, momento em que também realizamos leituras
que nos subsidiaram na construção da fundamentação teórica sobre nosso objeto de
estudo. Em seguida, providenciamos o envio de questionários e a realização de
entrevistas. Por fim, foi redigida a tese, mas ao longo de todo o processo realizamos
várias ligações telefônicas, além do envio de e-mails para as secretarias de educação e
conselhos municipais de educação, de forma a complementar informações que se
tornaram imprescindíveis para a organização, compreensão e categorização dos dados.
Subdividimos, didaticamente, este trabalho em sete capítulos, além de considerações
finais sobre o tema. No Capítulo I, discutimos a contribuição da Teoria e da Análise de
Discurso para o desenvolvimento de estudos no campo educacional. Com base no modelo
analítico proposto por Norman Fairclough e em categorias analíticas trazidas por Foucault,
fundamentamos a perspectiva de interpretação do discurso que se revela por meio dos textos e
das práticas sociais exercidas em nosso campo de pesquisa.
No Capítulo II, tratamos do aporte teórico que aborda a constituição dos sistemas de
educação no âmbito da gestão da educação, realçando elementos que fundamentam esta opção
31

gestionária como mecanismo de afirmação da autonomia de cada ente de poder federado, ao


mesmo tempo em que o referenda como estratégia de integração para a construção do Sistema
Nacional Articulado de Educação (BRASIL, 2010). A produção textual neste capítulo dedica
atenção, sobretudo, à opção do Município pela criação de seu sistema próprio de educação,
bem como aos impactos que se espera que tal iniciativa reverbere na esfera local, a saber: a)
incremento das atribuições desenvolvidas pelo Conselho Municipal de Educação (CME), b)
elaboração do Plano Municipal de Educação (PME), e c) impulsão ao Regime de
Colaboração entre os entes federativos quanto ao processo de definição e execução das
políticas educacionais.
No Capítulo III, analisa-se a perspectiva de fortalecimento do poder estatal,
enfatizando-se sua imprescindibilidade para prover a equidade quanto ao atendimento das
demandas do conjunto das sociedades. Parte-se da premissa de que a política pública constitui
um modo pelo qual o Estado efetiva sua ação, e considera que o conteúdo desta resulta das
diferentes pressões exercidas pelos grupos de interesse envolvidos que buscam mobilizar
recursos, para impor sua visão de mundo, convertendo, por fim, suas proposições em decisões
públicas. Assume-se, portanto, a concepção de Estado como espaço de lutas entre os
diferentes sujeitos que ocupam diversas posições e que compartilham relações de poder em
diversos campos constituídos, dentre eles, o campo educacional.
No Capítulo IV, focamos os temas Poder Local e Regime de Colaboração, bem como
sua vinculação com o discurso da gestão sistêmica da educação. Sobre essa matéria,
considera-se que a defesa pelo fortalecimento do âmbito local como espaço legítimo de poder
no sistema político que rege o Estado nacional tem por premissa a lógica sistêmica de que as
partes não perdem a sua especificidade na relação com o todo. Tratamos, ainda, dos
fundamentos da colaboração entre sistemas de educação, buscando estabelecer a interface
entre a concepção de federalismo cooperativo e o amplo reconhecimento da
representatividade social, sem o que não tem sentido inferir princípios democráticos nas
relações estabelecidas na perspectiva de gestão da educação aqui assumida.
No Capítulo V, abordamos dados correlatos ao contexto mais amplo do movimento de
criação dos SME nos nove estados da Região Nordeste, considerando homogeneidades e
heterogeneidades que se apresentam nesse contexto. Discutimos as implicações de aspectos
socioeconômicos desta Região, contextualizando as razões que explicam sua atual
organização da educação básica. Apresentamos indicadores de que a criação de sistemas
municipais de educação tem refletido os impactos com que a herança geopolítica Municipal,
em sua inserção regional, ora corrobora a ampliação da participação social cidadã, condição
32

imprescindível para o fortalecimento do Poder Local, ora reedita relações de mandonismo


ostentadas por uma estrutura gestionária centralizada, sob a égide do protagonismo
governista.
No Capítulo VI, abordamos o processo de criação e implementação do SME no
Recife. Inicialmente, contextualizamos o movimento de adesão ao modelo de gestão
sistêmica no conjunto dos municípios de Pernambuco. Em seguida, aprofundamos a análise
do caso recifense, considerando aspectos como a realidade sócio-histórica e política da
cidade, bem como a estrutura organizativa da educação do Recife.
No Capítulo VII, examinamos o processo de criação e implementação do SME em
Fortaleza. No primeiro momento, sistematizamos informações sobre o impacto da opção pelo
modelo de gestão sistêmica no conjunto dos municípios do Ceará. Na sequência, tratamos
especificamente da criação e processo de consolidação do sistema municipal de educação em
Fortaleza.
Tanto no sexto, quanto no sétimo capítulo, analisamos a contextualização sócio-
histórica e política, assim como a estrutura organizativa da educação das cidades (Recife e
Fortaleza, respectivamente), incluindo-se: a) as condições objetivas e subjetivas para o
cumprimento das funções do CME, considerando-se a perspectiva de sua atuação em
consonância com o que se enuncia na lei do SME; b) a historicidade da proposição, bem como
os impasses à elaboração do PME em Recife; e c) os mecanismos de operacionalidade do
regime de colaboração entre o Município, o Estado e a União.
Por último, expomos nossas considerações finais. Nessa seção, sintetizamos as
análises apresentadas ao longo do texto, com ênfase nos aspectos que subsidiam a tese com a
qual trabalhamos desde o planejamento do presente estudo. Finalizamos essa parte com as
considerações que julgamos pertinentes à consolidação da gestão sistêmica no âmbito do
Poder Local, espaço que também dedicamos para apresentar questões para futuras pesquisas.
33

CAPÍTULO I - A TEORIA DO DISCURSO E SUA INTERFACE


COM O CAMPO DA PESQUISA EDUCACIONAL

O que faz o poder das palavras e das palavras de


ordem, poder de manter a ordem ou de a
subverter, é a crença na legitimidade das palavras
e daquele que as pronuncia, crença cuja produção
não é da competência das palavras (BOURDIEU,
2007, p.15).
34

1.1- Introdução

Discutiremos, neste capítulo, a contribuição da Teoria e da Análise de Discurso para o


desenvolvimento de estudos no campo educacional. Abordaremos, primeiramente, o modelo
analítico proposto por Norman Fairclough (2001), segundo o qual, a compreensão do discurso
pressupõe o entendimento da linguagem como forma de prática social e não como atividade
puramente individual ou reflexo de variáveis situacionais. Com base neste aporte teórico, nos
reportamos ao discurso com a perspectiva de que este se vincula à compreensão de que o
mundo é criado social e historicamente e, por consequência, são os sujeitos que lhes atribuem
significados mediante o conjunto das práticas sociais.
Na sequência, abordamos categorias analíticas trazidas por Foucault. Para este autor,
“a analise do campo discursivo deve tratar de compreender o enunciado na estreiteza e
singularidade de sua situação; de determinar as condições de sua existência, de fixar seus
limites da forma mais justa, de estabelecer suas correlações com os outros enunciados a que
pode estar ligado, de mostrar que outras formas de enunciação exclui” (FOUCAULT, 2007, p.
31). Em termos gerais, podemos dizer que esse será o foco de nosso esforço ao tomarmos o
construto teórico foucaultiano como referência para o estudo do campo em que se insere a
produção e reprodução discursiva sobre/dos sistemas municipais de educação e sua relação
com os demais entes federados.
Por fim, abordaremos a relação entre campo discursivo e campo de poder, com a
intenção de situar o debate sobre o processo de definição das políticas públicas para o campo
educacional como espaço dinâmico de posições político-ideológicas, no qual coexistem lutas
entre os diferentes sujeitos sociais que exercem representatividade de grupos com assento nas
instâncias de poder decisório da esfera pública.

1.2- Discurso e exercício do poder no espaço público

As palavras e os atos ganham relevância na constituição do ser humano por sua virtude
singular de distinguir-se dos demais seres, não apenas por poder comunicar suas necessidades
primárias, mas, sobretudo, porque somente a ele é reconhecida a capacidade de comunicar
para si próprio. Sendo assim, cabe realçar a concorrência de interesses que permeiam a
35

produção e reprodução do discurso, com ênfase no interesse com que cada locutor e
interlocutor disputam o exercício do poder simbólico no espaço público 8.
Laclau (2005, p.137-138) compreende discurso como “articulação das palavras e
das ações, de modo que a função de fixação nodal nunca é uma mera operação verbal,
mas está inserida em práticas materiais que podem adquirir fixidez institucional”.
Tomamos essa conjunção entre palavras e ação como propriedade do discurso, que se
constitui de um conjunto de enunciados mobilizados com o intento de pôr em jogo o poder e
o desejo.
Partindo desse juízo, o estudo do discurso como abordagem teórico-metodológica não
se propõe apenas ao exercício da verificação, refutação e/ou confirmação de um determinado
dado da realidade focado num movimento de pesquisa. Trata-se de algo mais, da Teoria do
Discurso9, paradigma que, para Guba e Lincoln (1994), define-se como “conjunto de crenças
básicas” que se referem ao fundamento ontológico (o quê é o real, o que constitui a
realidade?), ao fundamento epistemológico (que define como o real pode ser conhecido e o
que pode ser conhecido?) e, por último, à questão metodológica (que diz respeito aos meios,
instrumentos e procedimentos para construção do conhecimento) (GOMES; ANDRADE,
2009).
O campo, nos limites do qual é produzido, apropriado e ressignificado o discurso, é
lugar de luta em que cada agente busca o reconhecimento de sua visão como objetiva10.

8
Bourdieu (2007, p.14-15) define „poder simbólico‟ como “poder de constituir o dado pela enunciação, de fazer
ver e fazer crer, de confirmar ou de transformar a visão do mundo e, deste modo, a ação sobre o mundo, portanto
o mundo; poder quase mágico que permite obter o equivalente daquilo que é obtido pela força (física ou
econômica), graças ao efeito específico de mobilização, só se exerce se for reconhecido, quer dizer, ignorado
como arbitrário”.

9
Burity (2007), com base nos estudos de Laclau, sintetiza quatro características fundamentais da Teoria
do Discurso. A primeira é o pressuposto de que existe uma gramática básica na qual objetos possíveis são
constituídos e que isso medeia qualquer forma de contato com a realidade (2003, p.9). [...] Em segundo
lugar, e em decorrência, “discurso” não remete (exclusiva ou originariamente) aos domínios da escrita e
da fala. A definição de discurso na TD não é linguística [...] Neste sentido, discurso é um sistema
relacional que pode ser aplicado a qualquer objeto possível [...] Em terceiro lugar, o discurso, como um
sistema de relações (entre significante e significado, entre linguagem e ação, entre elementos de
diferentes outros discursos, etc.) encerra uma articulação orgânica entre língua e ato, entre o linguístico e
o extralinguístico [...] Em quarto lugar, a principal abordagem filosófica contra a qual se coloca a TD é o
idealismo. Primeiro, porque este reduz o real ao pensamento, enquanto aquela defende a irredutibilidade
do real ao discurso (em linha com a psicanálise). E, segundo, porque o idealismo assume a unidade da
mente, do sujeito, de modo que a unidade do “eu” acompanha (ou está presente em - para evocar a crítica
de Derrida à metafísica da presença) todas as suas representações.

10
O limite de um campo é o limite dos seus efeitos ou, em outro sentido, um agente, ou uma instituição, faz
parte de um campo, na medida em que nele sofre efeitos ou que nele os produz (BOURDIEU, 2007, p.31).
36

Trata-se, portanto, de um campo de poder que possui regras e desafios específicos (LAHIRE,
2002). Assim, é pertinente a seguinte consideração de Bourdieu (2007, p.56):

as estratégias discursivas dos diferentes atores, e em especial os efeitos


retóricos que têm em vista produzir uma fachada de objetividade,
dependerão das relações de força simbólicas entre os campos e dos trunfos
que a pertença a esses campos confere aos diferentes participantes ou, por
outras palavras, dependerão dos interesses específicos e dos trunfos
diferenciais que, nesta situação particular de luta simbólica pelo veredicto
«neutro», lhes são garantidos pela sua posição nos sistemas de relações
invisíveis que se estabelecem entre os diferentes campos em que eles
participam.

É possível inferir dessa assertiva de Bourdieu (2007) que os agentes de um campo têm
pelo menos interesse em que o campo exista e, portanto, mantêm uma cumplicidade objetiva
para além das lutas que os opõem. Desta feita, ainda que certa enunciação, difundida como
objetiva, seja percebida pelos interlocutores como fachada que oculta “segundas intenções”
do emissor, há rituais de pertença ao campo, assim como interesses específicos que movem a
articulação discursiva de cada sujeito, que, por vezes, fazem silenciar o exercício da contra-
argumentação. Nesse sentido, é oportuno destacar a atenção aos procedimentos de controle do
discurso na ação comunicativa, com ênfase ao que pode ser dito e, sobretudo, o que não pode
ser dito no campo discursivo. Para tanto, “é preciso conhecer as leis de formação do grupo
dos locutores - é preciso saber quem é excluído e quem se exclui” (BOURDIEU, 2007, p.55).
O estudo sobre os dispositivos de interpretação do discurso tem sido realizado por
importantes pesquisadores (LACLAU; MOUFFE, 1989; GUBA; LINCOLN, 1994;
HOWARTH, 2000; MAINGUENEAU, 1993; FAIRCLOUGH, 2001; FOUCAULT, 2006,
2007). É possível considerar que as produções desses autores têm um ponto em comum: a
categoria da linguagem como mediação das relações de poder entre os sujeitos que ocupam a
esfera pública. Por conseguinte, trataremos brevemente dos fatores que interpelam a ação
comunicativa entre sujeitos sociais que ocupam os espaços públicos de poder deliberativo,
para em seguida explicitarmos categorias do estudo do discurso a partir das quais abordamos
o campo de pesquisa desta tese.
Recorremos ao aporte teórico habermasiano para enfatizar o entendimento de que os
sujeitos capazes de linguagem e ação têm como referencial o mundo objetivo, que, por ser
comum a todos os partícipes, permite-se a negociação de acordos a partir da eleição do
37

melhor argumento. Para Habermas (2002, p.46-47), “os participantes da comunicação podem
se entender por cima dos limites dos mundos da vida divergentes, porque eles, com a visão de
um mundo objetivo comum, se orientam para a exigência da verdade, isto é, da validade
incondicional de suas afirmações”.
Com base neste juízo, os sujeitos da ação comunicativa devem confrontar seus
argumentos entre si, sendo capazes de não apenas explicitar as razões que justificam a
validade de seus pontos de vista, mas, sobretudo, esforçar-se para compreender e interagir
com as idéias manifestas pelos demais comunicadores. Nesse agir comunicativo, os
indivíduos exercitam a dimensão libertária da linguagem, o que significa, nas palavras do
autor (ibidem), a ausência de coação.
Conforme a análise de Aragão (2002), o essencial da produção habermasiana é deixar
claro que os acordos válidos são os que encontram a concordância de todos em função da
racionalidade de seus fundamentos, uma vez que a fragilidade dos acordos simplesmente
consensuais ou factuais se revela no fato de que argumentos hoje aceitos como convincentes e
evidências tidas como concludentes, futuramente, poderão ser questionados. Sobre esta
matéria, o autor tece as considerações de que “as exigências de verdade nos discursos não se
deixam solucionar definitivamente; entretanto, é somente através de argumentos que nos
deixamos convencer da verdade de afirmações problemáticas” (HABERMAS, 2002, p. 59).
Na perspectiva da ação comunicativa, o convencimento é decorrente da veracidade
que deve necessariamente estar contida na proposição. Habermas relaciona as exigências para
as práticas discursivas, enfatizando a condição de que todos os esclarecimentos e formações
sejam verbalizados, e de tal forma ponderados, que a escolha da posição do participante possa
ser motivada pela capacidade revisora dos enunciados livremente externados. Além disso,
uma prática apenas poderá ser considerada como argumentativa, quando satisfaz pressupostos
que o autor menciona como programáticos e determinados. Conforme exposição de Habermas
(2002, p.67):

as quatro pressuposições mais importantes são: a) publicidade e inclusão:


ninguém que, à vista de uma exigência de validez controversa, possa trazer
uma contribuição relevante, deve ser excluído; b) direitos comunicativos
iguais: a todos são dadas as mesmas chances de se expressar sobre as coisas;
c) exclusão de enganos e ilusões: os participantes devem pretender o que
dizem; e d) não-coação: a comunicação deve ser livre de restrições, que
impedem que o melhor argumento venha à tona e determine a saída da
discussão.
38

À luz das exigências expostas pelo autor, pode-se considerar que a ação comunicativa
dos sujeitos nos espaços públicos tem como prerrogativa a explicitação teleológica dos
enunciados. Entende-se, por esta perspectiva, que a prática dialogal deve incorporar a
veracidade como premissa das intenções manifestas pelos seus participantes, pressupondo-se
que é a partir da sinceridade dos pontos de vista exteriorizados que o diálogo concorre para o
acordo e se distancia do consenso unânime fictício. Há na obra habermasiana uma concepção
de ação comunicativa amparada no princípio de que todos os partícipes devem dispor das
mesmas chances de expressar suas opiniões e de manifestar suas ponderações em relação às
exposições dos demais sujeitos do discurso. Não menos importante é a pressuposição de que
todos os sujeitos do campo discursivo devem ater-se ao essencial de suas proposições, o que
significa dizer que cabe a cada comunicador a demonstração de fidelidade com a publicidade
de seus argumentos.
Tão importante quanto as pressuposições de publicidade, da liberdade de expressão e
da coerência entre o enunciado e as pretensões de seu emissor é a garantia de uma ação
comunicativa que instiga a explicitação de proposições à luz da máxima habermasiana, que
conclama a não-coação. O autor sustenta uma perspectiva de agir comunicativo a partir da
qual, “um proponente só pode ganhar o jogo quando convence seus oponentes da correção de
suas exigências de validez. A aceitabilidade racional das expressões correspondentes se
fundamenta na capacidade de convencimento dos melhores argumentos” (HABERMAS,
2002, p. 66).
É justo o reconhecimento quanto à relevância das assertivas de Habermas, ao
discutirmos suas implicações para o movimento de produção e reprodução do discurso. Não
obstante, merece ser pontuado o seu desprezo para com as circunstâncias que potencialmente
podem desvirtuar suas prerrogativas, mas que não impedem que as práticas discursivas
aconteçam. A ênfase do autor, ainda que se refira à complexidade da ordem em que o discurso
é produzido e reproduzido, é focada estritamente na preocupação quanto à seletividade dos
sujeitos que, de fato, preenchem os requisitos, sobretudo, morais do ato comunicativo. Tal
aspecto de sua obra passa a impressão de certo elitismo que se pretende difundir quando se
trata da seleção dos sujeitos que poderão ocupar os espaços decisórios de poder.
O cumprimento de uma das exigências do autor, qual seja, a exclusão de enganos e
ilusões, parece pleitear um movimento de higienização dos que acessam os espaços
discursivos, de tal forma que seja identificado, com certa segurança, o que de fato pretende o
locutor, se há ou não coerência entre o que os mesmos professam e o que intimamente
pretendem. Observa-se que a referência do autor, quando expõe o desenho do sujeito ideal
39

para a ação comunicativa no espaço público, não atribui ênfase à complexidade da própria
dinâmica do ato discursivo. Os possíveis enganos e ilusões são colocados como se as
aspirações de quem se expõe nesta ordem fossem contempladas sem a necessidade de disputas
entre os sujeitos.
Percebe-se que o tipo de ação comunicativa que Habermas apresenta corrobora a
discussão sobre os princípios que fortificam o discurso da gestão democrática na ação estatal,
sobretudo por correlacionar a aceitabilidade dos pontos de vista com base na capacidade de
convencimento dos melhores argumentos manifestos durante os turnos da comunicação.
Contudo, faz-se imprescindível atentarmos para os mecanismos de controle do discurso
através dos quais, ainda que aparentemente sejam dadas as mesmas chances de se expressar
sobre as coisas, os sujeitos se submetem a interdições sem que a coação seja explícita nem
verbalizada, mas que exercem implicações sobre o que os participantes pretendem ao
exteriorizarem seus argumentos, considerando-se os interesses pessoais e /ou de grupos
representativos e, por conseguinte, do contexto que se quer referir, além das restrições
impostas, principalmente, pelos lugares (epistemológico e institucional) de onde se fala.
Os aspectos mencionados podem ressignificar o ideário de ação comunicativa
defendido por Habermas, concebendo-se, sobretudo, as práticas discursivas como parte das
relações de poder que interpelam os diversos campos sociais. Neste sentido, consideramos
relevante tanto a análise dos fatores que implicam a validação de determinados argumentos
em detrimento de outros, assim como a compreensão do discurso como uma das dimensões
que corporificam cada indivíduo como sujeito único, mas também constituído e constituinte
das práticas sociais assumidas pelos outros sujeitos.
Para Arendt (1997), a ocupação do espaço público pressupõe uma convivência entre
os homens pautada na divisão do poder, o que não significa reduzi-lo (ARENDT, 1997). Pelo
contrário, a interação entre os sujeitos que manifestam a palavra pode até ampliar o poder,
entendendo-se que o discurso que se produz e reproduz através das práticas discursivas gera,
potencialmente, condições favoráveis à legitimidade das deliberações do coletivo. Sendo
assim,

um grupo de homens relativamente pequeno, mas bem organizado, pode


governar por tempo quase indeterminado [...] Por outro lado, a revolta
popular contra governantes materialmente fortes pode gerar um poder
praticamente irresistível [...] O único fator materialmente indispensável para
a geração do poder é a convivência entre os homens. Esses só retêm poder
quando vivem tão próximos uns dos outros que as potencialidades da ação
estão sempre presentes (ARENDT, 1997, pp. 212-213).
40

Arendt expõe uma concepção de poder em que se tem como premissa a ação
comunicativa entre homens livres. Ressalta-se a compreensão da autora de que a aliança entre
a palavra e o ato deve ter por perspectiva a criação de relações e novas realidades. Em suas
palavras, “todo aquele que, por algum motivo, se isola e não participa dessa convivência,
renuncia ao poder e se torna impotente, por maior que seja a sua força e por mais válidas que
sejam suas razões” (ARENDT, 1997, pp. 212-213).
Algo muito destacável, e de igual modo passível de análise, em Arendt é a sua
perseverança na possibilidade de uma comunicação entre os homens orientada para o
entendimento recíproco. Para a autora, através da ação e do discurso a política ratifica-se em
seu tempo histórico, tal qual significara para os gregos nos tempos dos debates de Sócrates
com seus interlocutores em plena Ágora. Partindo desse entendimento, a participação nos
espaços públicos constitui o meio pelo qual o bom senso deve superar a força e a violência
que os homens em suas ações isoladas podem exercer sobre seus semelhantes.
O entendimento de descentralização do poder de decisão que se infere desse construto
teórico arendtiano só tem sentido se concebermos o ato de descentralizar como decorrência da
palavra que expressa a condição humana da pluralidade. Nesse contexto da interação, o
discurso incorpora a possibilidade do dissenso, e é neste sentido que se entende a relação
entre manifestação da palavra e liberdade de expressão como efetivação do poder que pode
ser dividido entre os sujeitos coparticipantes da ação política.
Arendt concebe o diálogo como ato eminentemente político, ou seja, não há uma
relação cognitiva, como em Habermas. O grande desafio que é percebido pela autora consiste
em garantir a esfera pública como espaço da aparência dos homens livres. Sendo assim, a
ação política que serve ao propósito de definição da agenda pública deverá constituir-se não
apenas pelo encontro entre diferentes sujeitos, mas, sobretudo, pela reflexão de que, quanto
maior for a articulação de cada segmento de representação social, maior será a possibilidade
do exercício do poder de influência nas instâncias de interlocução entre a sociedade civil
organizada e o Estado.
Consideramos pertinentes as contribuições de Habermas e Arendt no que diz respeito
ao entendimento da ocupação do espaço público pela prática comunicativa. Contudo, faz-se
pertinente ressaltar que questões como os diversos domínios ou grupos de objetos que
definem as posições do sujeito nos atos comunicativos, assim como as condições para que
apareça um objeto de discurso, as condições históricas para que dele se possa dizer alguma
coisa e para que dele várias pessoas possam dizer coisas diferentes, não são exploradas pelos
41

referidos autores. Pode-se afirmar que é especialmente em relação a esse quadro que
entendemos a pertinência do conceito de “ordem do discurso” em Foucault (2006),
considerando, sobremaneira, a colocação do autor de que se trata de algo arriscado e que
requer qualificação de quem pretende adentrá-la. Há aqui um anseio por articular tais
implicações das práticas discursivas com a exigência quanto à participação dos diversos
sujeitos no espaço público, enfatizando-se, com efeito, a capacidade individual de corroborar
com a construção de acordos a partir da prática de ponderação dos pontos de vista manifestos
durante a ação comunicativa dos demais sujeitos.
Tem-se aqui, portanto, o intento de correlacionar os acontecimentos discursivos nas/
das instâncias de interlocução entre sociedade civil organizada e o Estado governista com o
movimento por meio do qual os sujeitos sociais disputam a hegemonia nas relações de poder.
Nas mesmas condições em que as lutas podem resultar em manutenção de velhas práticas de
dominação, há possibilidades de mudança social, em função, sobretudo, da ocupação do
espaço discursivo, inferindo-se o sentido crítico e criador inerente ao uso da linguagem. Essa
concepção de prática discursiva pressupõe o apreço às regras do jogo como condição primária
para a interação dos interlocutores, mas também vislumbra como horizonte a mediação de
conflitos para a tomada de decisões, que deverão galgar, quando necessário, reformulações no
arcabouço normativo.
O objetivo, portanto, é fundamentarmos nossa perspectiva de estudo do discurso
produzido e reproduzido em nosso campo de pesquisa, fato que justifica nossa referência,
tanto às abordagens de Fairclough (2001), quanto aos estudos de Foucault (2006; 2007).
Desta feita, a exploração do espaço em que se desenvolvem os acontecimentos discursivos
pretende, mais que identificar virtudes/caráter dos sujeitos e sua preparação para a
comunicação, descrever os lugares institucionais de onde estes obtêm seu discurso, e onde
este encontra sua origem legítima e seu ponto de aplicação. Entendemos que ambos lançam
mão de reflexões em suas produções, que abrem caminhos para o trato analítico no campo da
pesquisa em educação.
42

1.3- O discurso em sua formação tridimensional: uma abordagem às contribuições de


Norman Fairclough

A perspectiva de abordagem aos campos discursivos, considerando, no processo de


análise do discurso, além de descrição, interpretação e compreensão do discurso como texto,
mas também, e no mesmo grau de importância, a atribuição de sentidos ao discurso a partir do
contexto histórico e das relações sociais em que este é produzido, distribuído e consumido,
exige, por conseguinte, incrementarmos esse movimento de análise através da imersão na
dimensão crítica da linguagem como prática social. Nesse sentido, concebemos, assim como
Laclau e Mouffe (1989), o discurso como resultado de uma permanente negociação e
construção de sentidos, decorrentes de estruturas descentradas. Com efeito, essa estrutura, ou
totalidade estruturada, é o resultado de práticas articulatórias estabelecendo relações entre
elementos com diferenças não articuladas discursivamente.
Corroborando esse entendimento, Fairclough (2001) considera que diferentes
discursos se combinam em condições sociais particulares para produzir um novo e complexo
discurso. É por considerar elementos que não advém de um único centro, mas de estruturas
descentradas, que se pode ter por perspectiva a constituição do discurso como mecanismo
capaz de viabilizar o processo de mudança sócio-histórica.
A concepção de discurso e a abordagem analítica proposta por Fairclough têm grande
pertinência e contribuição para nosso estudo. Para o autor, a análise do discurso perpassa três
dimensões, simultaneamente: texto, prática discursiva e prática social. A dimensão do „texto‟
cuida da análise linguística de textos. A dimensão da „prática discursiva‟ especifica a natureza
dos processos de produção e interpretação textual. A dimensão de „prática social‟ cuida de
questões de interesses na análise social, tais como as circunstâncias institucionais e
organizacionais do evento discursivo.
Fairclough (2001) esclarece que a análise textual pode ser organizada em quatros
itens: vocabulário, gramática, coesão e estrutura textual. Do ponto de vista didático, esses
itens podem ser imaginados em escala ascendente nas análises desenvolvidas pelo autor. Não
obstante, o que constitui a coerência do texto diz respeito à convergência de sentido com que
as suas partes constituintes (episódios, frases) são relacionadas, de forma que o texto como
um todo faça sentido. Entretanto, conforme observação do autor, “um texto só faz sentido
para alguém que nele vê sentido, alguém que é capaz de inferir essas relações de sentido na
ausência de marcadores explícitos” (FAIRCLOUGH, 2001, p.113).
43

Esse caráter de interpretação do texto é também extensivo à segunda dimensão da


análise proposta por Fairclough – a prática discursiva. A ênfase aqui é empreendida sobre os
elementos que permeiam a constituição do discurso em análise. Para o autor,

os processos de produção e interpretação são socialmente restringidos num


sentido duplo. Primeiro pelos recursos disponíveis dos membros, que são
estruturas sociais, normas e convenções, convenções para a produção.
Segundo, pela natureza específica da prática social da qual fazem parte, que
determina os elementos dos recursos dos membros a que recorre e como a
eles se recorre (FAIRCLOUGH, 2001, p.109).

Pode-se inferir que os dois sentidos com que Fairclough (2001) faz menção ao
processo de produção e reprodução do discurso por meio das práticas discursivas levam em
consideração a apreensão do lugar de fala dos sujeitos produtores do discurso, evidenciando
aspectos como: conteúdo em discussão, vinculação institucional, experiências culturais
acumuladas, e motivações político-ideológicas, que permeiam o campo em cujos limites
afloram os acontecimentos discursivos.
Desta feita, a análise do discurso a ser desenvolvida no campo educacional,
considerando o conjunto dos recursos (depoimentos de sujeitos sociais, legislação
educacional, planos educacionais, projetos institucionais, dados estatísticos) que norteiam as
suas diretrizes políticas, exige tanto a descrição do vocabulário, da gramática, da coesão e da
estrutura textual, quanto a interpretação dos enunciados que compõem a prática discursiva dos
sujeitos. Sobre esta matéria, faz-se pertinente a atenção a aspectos como a ênfase atribuída a
determinados termos, a repetição de expressões, as omissões, a iniciativa de acréscimo ao que
se tem registrado num texto primeiro, as vinculações produzidas entre o conteúdo da política e
as aspirações ideológicas do lugar a partir do qual se pretende inscrever determinada
proposição discursiva.
Ao proceder às interpretações das práticas discursivas, objetiva-se o reconhecimento
de que os significados que o discurso constitui e pelos quais é constituído transcendem o
“valor limitado” pela qual uma língua pode ser concebida quando atrelada estritamente a um
vocabulário documentado. O que queremos dizer é que a significação das palavras justifica-se
fortemente pelas vinculações sociais e institucionais que já apontamos. Há um vocabulário
utilizado, por exemplo, no âmbito da gestão educacional, que, se por um lado facilita a
comunicação de parte dos sujeitos envolvidos no sistema de educação, por outro lado,
restringe a interação daqueles indivíduos que não o dominam.
44

O movimento de análise no âmbito da prática discursiva deve ser realizado


considerando-se duas categorias fundamentais: a interdiscursividade e a intertextualidade.
Fairclough (2001, p. 67) conceitua a interdiscursividade como sendo “a relação de um
discurso com outros, sendo foco nesse momento da análise, a articulação entre os discursos
analisados, uma vez que todo discurso tem a propriedade de estar relacionado a outros
discursos”. Assim, vemos que, nessa dimensão, é também relevante para o analista de
discurso a apreensão de significados a partir da análise dos acontecimentos discursivos que se
reportam a diferentes discursos que se interrelacionam no campo.
Por outro lado, a questão da intertextualidade refere-se, especialmente, ao fato de que
a constituição de novos textos incorpora elementos de textos anteriores, assim como corrobora
a reestruturação dos já existentes. A intertextualidade, portanto, é a propriedade que têm os
textos de serem cheios de fragmentos de outros textos, que podem ser delimitados
explicitamente ou mesclados, e nesse processo analítico, deve-se estabelecer como estratégia
da abordagem a identificação desses textos, buscando apreender as conexões textuais com que
o discurso estabelece vínculos.
Por fim, apresentamos a terceira dimensão da análise: a prática social. As implicações
que destacamos na produção do discurso (as práticas discursivas) não são aqui concebidas
como oposição à prática social. Pelo contrário, entendemos que no processo de interpretação
do discurso perpassam, indubitavelmente, elementos constitutivos das práticas sociais,
econômicas, políticas, culturais e ideológicas, que são manifestos por meio das práticas
discursivas.
Por meio desse recurso procura-se apreender o rebatimento das práticas discursivas no
social, na perspectiva de identificar as relações hegemônicas e ideológicas que permeiam o
campo discursivo em foco. A nosso ver, as implicações ideológicas devem ser averiguadas a
partir da concepção dialética, admitindo-se que suas consequências, tanto contribuem para a
reprodução da estrutura social, como permitem a transformação das relações de dominação.
Daí a pertinência da assertiva de Fairclough (2001, p.117), segundo a qual

as ideologias embutidas nas práticas discursivas são muito eficazes quando


se tornam naturalizadas e atingem o status de “senso comum”, mas essa
propriedade estável e estabelecida das ideologias não deve ser muito
enfatizada, porque a “transformação” aponta a luta ideológica como
dimensão da prática discursiva, uma luta para remoldar as práticas
discursivas e as ideologias nelas construídas.
45

Essa consideração do autor evidencia, ao mesmo tempo, a força com que as ideologias
podem induzir determinados posicionamentos dos sujeitos nas práticas discursivas, mas
também realça a possibilidade de luta ideológica enquanto contraponto à situação de
determinismo com que as relações de dominação por vezes são retratadas. O dinamismo que
se constata nas implicações ideológicas sobre os acontecimentos discursivos demarca a
condição de produção e consumo do discurso como campo de disputa pela hegemonia do que
se pretende validar na comunicação. Este juízo suscita a discussão acerca dos aspectos que
legitimam ou interditam os argumentos que se apresentam à arena do discurso. É justamente
por essa razão que buscamos, na obra foucaultiana, elementos que nos ajudam a compreender
as nuances das formações discursivas que constituem as diretrizes das políticas educacionais.

1.4- A teoria do discurso na perspectiva foucaultiana: categorias teóricas e perspectivas


de análise em debate

Pode-se considerar que o trabalho de Foucault vincula-se à teoria crítica do discurso,


em face de sua contribuição ao estudo da relação entre discurso e poder, além de desenvolver
categorias que enfatizam o processo de construção discursiva de sujeitos sociais, constituindo-
se em aporte teórico fundamental para a produção de conhecimento sobre a relevância do
discurso na mudança social.
O mix de desejo e perigo com que a „ordem do discurso‟ é constituída, por vezes
realçada pelo autor (FOUCAULT, 2006), expõe, por um lado, a aspiração dos sujeitos para
que os interlocutores, os conteúdos e os contextos sejam os mais transparentes possíveis; por
outro lado, a constatação de que os riscos aos que compartilham deste campo são inevitáveis,
justamente pela obscuridade de seus elementos constitutivos. É por essa razão que Foucault
(2006, p.10) supõe que “em toda sociedade a produção do discurso é ao mesmo tempo
controlada, selecionada, e redistribuída por certo número de procedimentos que têm por
função conjurar seus poderes e perigos, dominar seu acontecimento aleatório”.
Chama-se a atenção aqui para as particularidades dos procedimentos que delimitam a
produção do discurso. Dentre eles, tem-se a exclusão/interdição como o mais evidente, o que
significa dizer que cada sujeito modela sua participação no discurso em conformidade com os
interesses e as exigências político-sociais que lhes solicitam a manifestação de pontos de
vista. Esse esforço revela, sobretudo, a necessidade de os sujeitos observarem as interdições
como forma de inserirem-se na ordem do discurso e, dentro desta, articular enunciados no
objetivo de tornarem-se hegemônicos diante dos outros.
46

A interdição é também uma condição imposta aos textos construídos na forma de


documento, tratando-se de um importante procedimento de exclusão sobre o que é possível se
dizer, de que forma, mediante quais opções vocabulares e em atenção a certos contextos de
referência. O esforço por atender às exigências de uma determinada “ordem do discurso”
corresponde, desta feita, ao poder pelo qual se luta e se quer apoderar através da boa
receptividade da mensagem que se busca difundir como objetiva. Neste caso, as implicações
não são decorrentes apenas do lugar de onde se fala, mas também do lugar que se pretende
atingir. É propriamente em função desta influência relativa à conjugação dos contextos do
autor11 e dos destinatários que a produção de um documento segue os rigores da revisão em
suas diversas dimensões, para que, em alguns casos, seja possível higienizar a pesada
realidade dos fatos.
Diante de tal premissa, a análise de discurso que advogamos, com base nas
contribuições de Foucault, leva em consideração a possibilidade de compreendermos o
discurso em sua inserção histórica, sem com isso ter que recorrer às diligências confidenciais
dos sujeitos, mediante o exercício de conjecturas. Trata-se de uma perspectiva de análise em
que se exploram os recursos que constituem o discurso, atribuindo-se ênfase investigativa às
regras de sua formação.
A perspectiva foucaultiana de análise de discurso advoga a possibilidade de
compreendermos o discurso sem a pretensão de desvelar os segredos ocultos dos locutores
através de presunções sobre o que tal ou qual sujeito quis dizer, mas que não está claro na sua
exposição, ou ainda, o que é possível revelar do que um determinado locutor pretende omitir.
Foucault nos convida a um exercício de análise em que se pretende inferir correlações de que
são suscetíveis os enunciados que constituem o discurso em análise. Isto significa, segundo
Foucault (2007, p.55),

[...] não mais tratar os discursos como conjunto de signos (elementos


significantes que remetem a conteúdos ou a representações), mas como
práticas que formam sistematicamente os objetos de que falam. Certamente
os discursos são feitos de signos; mas o que fazem é mais que utilizar esses
signos para designar coisas. É esse mais que os torna irredutíveis à língua e
ao ato da fala. É esse “mais” que é preciso fazer aparecer e que é preciso
descrever.

11
O autor não é concebido como indivíduo falante que pronunciou ou escreveu o texto, mas o autor como
“princípio de agrupamento do discurso, como unidade e origem de suas significações, como foco de sua
coerência” (FOUCAULT, 2006, p. 26).
47

O discurso é aqui referido como construto que incorpora, além de signos que
permitem sua decodificação, elementos constituídos e constituintes das práticas exercidas nos
momentos de sua exteriorização. Por conseguinte, sua interpretação exige tanto a descrição do
vocabulário, da gramática, da coesão e da estrutura textual, quanto a caracterização dos
recursos que constroem e /ou ressignificam as práticas discursivas dos sujeitos sociais. Desta
feita, acredita-se que os significados que cada sujeito constrói transcendem o “valor limitado”
em que uma língua pode ser concebida quando atrelada estritamente a um vocabulário
documentado.
O que queremos dizer é que a significação dos textos impressos ou oralmente
produzidos ampara-se nas vinculações sociais e institucionais de quem o produz (econômica,
política, cultural e ideológica), as quais, quando examinadas, certamente, permitem a
constatação de aspectos relevantes e potencialmente capazes de dar significados ao discurso.
Nesse sentido, a afirmação que inferimos do autor nos desperta a atenção para o entendimento
do processo de produção, circulação e apropriação do discurso na gestão das políticas
públicas como práticas que formam sistematicamente os objetos de que falam12.
Assim, faz-se necessário examinarmos o discurso, procurando situá-lo nos contextos
social, político e econômico de seu autor. Portanto, deve-se atentar para o exame das
formações discursivas a partir da interpretação dos recursos (conhecimento sobre o conteúdo
em discussão; vinculação institucional; experiências culturais acumuladas; motivações
político-ideológicas) que cada sujeito mobiliza durante o processo de constituição do
discurso.
Nesta perspectiva, consideramos que o trabalho de análise dos elementos constitutivos
do discurso – que também pode ser lido como exercício de fazer aparecer o algo a mais que
transcende os signos empregados na elaboração dos textos – exige que recorramos às
principais categorias desenvolvidas por Foucault, quais sejam, o enunciado, a formação
discursiva e a ordem do discurso. Assim, procederemos a uma breve abordagem de cada uma.

12
Os objetos do discurso são constituídos e transformados em discurso. Por objetos, Foucault entende as
entidades que as disciplinas particulares ou as ciências reconhecem dentro de seus campos de interesses
(FAIRCLOUGH, 2001).
48

O enunciado

Segundo Foucault (2007, p. 132), chama-se de discurso “um conjunto de enunciados,


na medida em que se apóie na mesma formação discursiva”. Percebe-se que o sentido que se
quer atribuir ao discurso ampara-se em interações entre fatos e relações estabelecidas com
contextos transcendentes ao espectro imediato em que o locutor exterioriza o texto. Não
obstante, deve-se observar a regra a partir da qual os enunciados deverão ser interpretados.
Entendemos que é em função desse juízo que Foucault (2007, p. 104) tece as considerações a
seguir:

um enunciado não tem diante de si (e numa espécie de conversa) um


correlato – ou uma ausência de correlato, assim como uma proposição tem
um referente (ou não, ou como um nome próprio designa um indivíduo ou
ninguém). Está antes ligado a um “referencial” que não é constituído de
“coisas”, de “fatos”, de “realidades”, ou de “seres”, mas de leis de
possibilidade, de regras de existência para os objetos que aí se encontram
nomeados, designados ou descritos, para as relações que aí se encontram
afirmadas ou negadas. O referencial do enunciado forma o lugar, a condição,
o campo de emergência, a instância de diferenciação dos indivíduos ou dos
objetos, dos estados de coisas e das relações que são postas em jogo pelo
próprio enunciado; define as possibilidades de aparecimento e de
delimitação do que dá à frase seu sentido, à proposição seu valor de verdade.

Este esforço é realçado nos trabalhos de Foucault, em face de sua percepção de que o
discurso contém, além dos signos, um acontecimento que não se esgota inteiramente com o
uso dos conectivos da língua, nem ainda com o referente semântico do texto elaborado. Nesse
contexto, o enunciado é referido como algo dinâmico, que não está, portanto, restritamente
atrelado a um fato perdido no passado, mas que será articulado com o tempo e um
determinado contexto de acordo com os objetivos explícitos ou implícitos pelos sujeitos
sociais que buscam o exercício do poder no interior do campo discursivo. Conforme assertiva
de Foucault (2007, p.118-119):

O enunciado, ao mesmo tempo que surge em sua materialidade, aparece com


um status, entra em redes, se coloca em campos de utilização, se oferece a
transferências e modificações possíveis, se integra em operações e em
estratégias onde sua identidade se mantém ou se apaga. Assim, o enunciado
circula, serve, se esquiva, permite ou impede a realização de um desejo, é
dócil ou rebelde a interesses, entra na ordem das contestações e das lutas,
torna-se tema de apropriação e de rivalidade.
49

Com efeito, o acontecimento que o discurso pretende dar publicidade articula-se,


inexoravelmente, a partir de um conjunto de enunciados que são inferidos por seu sujeito,
justamente pelo ideário de que lhe permite a realização de um desejo. Trata-se de um trabalho
desenvolvido por quem se insere numa determinada ordem discursiva e que precisa esquivar-
se dos perigos que as práticas discursivas representam.
Por se entender que “não há enunciado que não suponha outros; não há nenhum que
não tenha, em torno de si, um campo de coexistências” (FOUCAULT, 2007, p.112), faz-se
imprescindível, portanto, proceder à análise dos enunciados através de correlações com os
outros enunciados que deverão ser identificados pelo analista quando da leitura atenciosa e
ampla dos elementos que compõem o campo discursivo. A delimitação do espaço discursivo,
com o qual o estudioso do discurso deve proceder às ilações, constitui a segunda categoria
que pontuamos do autor. Trata-se da formação discursiva.

Formação Discursiva

Interpretar um discurso, considerando-se sua dinâmica de formação como elemento


norteador, pressupõe, logo de início, a caracterização de um grupo de enunciados pela
regularidade de uma prática. Tal procedimento coaduna-se ao reconhecimento das regras que
estabelecem as conexões entre os enunciados, constituindo, assim, o que se denomina por
formação discursiva. Segundo Foucault (2007, p.43), pode-se considerar como regras de
formação

as condições a que estão submetidos os elementos desta repartição (objetos,


modalidades de enunciação, conceitos, escolhas temáticas). As regras de
formação são condições de existência (mas também de coexistências, de
manutenção, de modificação e de desaparecimento) em uma dada repartição
discursiva.

Seu significado para o campo em que o discurso é produzido e reproduzido pode ser
entendido como um conjunto complexo de relações que regulam o que deve ser aceito. Este
construto, conforme ressalta Foucault (2007, p.82), “prescreve o que deve ser correlacionado
em uma prática discursiva, para que esta se refira a tal ou qual objeto, para que empregue tal
ou qual enunciação, para que utilize tal conceito, para que organize tal ou qual estratégia”.
Partindo desse entendimento, o exercício de análise e interpretação da prática
discursiva requer do analista a capacidade de identificar os enunciados que seguem regras de
aproximação com o campo discursivo em questão. A atenção que recai sobre a análise da
50

prática pretende inferir o sentido do discurso que a perpassa por meio da caracterização e
individualização dos enunciados, os quais, ainda que variados e espalhados, guardam
coerência com o objeto que se enfatiza na enunciação.
Observa-se na obra foucaultiana uma chamada de atenção para a compreensão dos
elementos que permitem a regularidade discursiva de forma distinta do que pode se entender
por ideologia ou teoria, por exemplo. Portanto, o movimento de análise de discurso constitui
um espaço de descobrir os enunciados vinculados à prática discursiva do emissor, não
obstante o próprio analista também acabe mobilizando seus enunciados no momento em que
realiza as articulações enunciativas do discurso com que está trabalhando.
Pode-se afirmar que a análise de discurso em Foucault adquire, de certa forma, a
dimensão de correlação entre discursos. À medida que o analista consegue inferir os
enunciados relacionados a uma determinada formação discursiva, não apenas o enunciado se
torna mais identificável, como também ocorre um processo de exposição do sujeito do
discurso.

A Ordem do Discurso

A relação entre o discurso e o exercício do poder constitui a principal premissa de


nossa referência da obra foucaultiana enquanto percurso teórico-metodológico possível para a
pesquisa em políticas públicas. A necessidade, aprofundada nos tempos modernos, de decidir
quais ações devem ser empreendidas pelo Estado sem que esta prática perpasse,
necessariamente, o uso de mecanismos coercitivos para atingir esse fim, reclama a
competência e a habilidade discursiva dos indivíduos que desejam exercer hegemonia nas
práticas exercidas nas/ pelas instâncias de reconhecido poder decisório na esfera pública.
Pode-se conceber o campo discursivo como campo de disputa pelo exercício do poder,
fato que reclama de quem pretende ocupar posição hegemônica nas arenas discursivas das
instituições a coragem de enfrentar o perigoso ato de falarem e de seus discursos proliferarem
indefinidamente. Sobre esse fato, Foucault (2006, p.7, grifos nossos), tece a ponderação a
seguir:

o desejo diz: “Eu não queria ter de entrar nesta ordem arriscada do discurso
[...] gostaria que fosse ao meu redor como uma transparência calma,
profunda, indefinidamente aberta, em que os outros respondessem à minha
expectativa, e de onde as verdades se elevassem, uma a uma” [...] E a
instituição responde: “Você não tem por que temer começar; estamos todos
aí para lhe mostrar que o discurso está na ordem das leis; que há muito
51

tempo se cuida de sua aparição; que lhe foi preparado um lugar que o honra,
mas o desarma; e que, se lhe ocorre ter algum poder, é de nós, só de nós, que
ele lhe advém”.

Logo, ocupar o espaço discursivo das mais diversas instituições sociais requer a
atenção sobre os impactos que a manifestação da palavra pode gerar, em virtude dos
interesses pessoais, mas também em face à grande complexidade de interesses dos demais
sujeitos sociais. Sobre esse entendimento, Foucault faz menção às interdições que atingem o
discurso, revelando sua ligação com o desejo e com o poder. Sendo assim, as práticas
discursivas dizem respeito não somente àquilo que manifesta (ou oculta) o desejo, mas
constituem, sobretudo, aquilo que é o objeto do desejo. É nesse sentido que Foucault (2006,
p.10) afirma que “o discurso não é simplesmente aquilo que traduz as lutas ou os sistemas de
dominação, mas aquilo por que, pelo que se luta, o poder do qual nos queremos apoderar”.
As particularidades dos procedimentos que permitem a elaboração, apropriação e
circulação do discurso envolvem mecanismos capazes tanto de autorizar, quanto de excluir ou
interditar enunciados. Trata-se de uma ordem em que não somente o conteúdo, mas o próprio
sujeito deverá obedecer às determinadas exigências para seu acesso e atuação. De acordo com
Foucault (2006, p. 37),

[...] ninguém entrará na ordem do discurso se não satisfizer certas exigências


ou se não for, de início, qualificado para fazê-lo. Mais precisamente: nem
todas as regiões do discurso são igualmente abertas e penetráveis; algumas
são altamente proibidas (diferenciadas e diferenciantes), enquanto outras
parecem quase abertas a todos os ventos e postas, sem restrição prévia, a
disposição de cada sujeito que fala.

A exigência de qualificação para integrar a ordem do discurso significa que não são
todos os indivíduos que estão devidamente autorizados a discursarem sobre quaisquer temas.
Para o cumprimento de tal prerrogativa, os sujeitos precisam expressar familiaridade com os
fundamentos que dão sentido coerente ao foco de sua enunciação. Esta postura inclui desde o
conhecimento sobre o que Foucault considera texto primeiro, referindo-se à capacidade de
reatualização de um determinado texto, através de seus múltiplos sentidos, possíveis de serem
inferidos para outros contextos, assim como a interiorização das normas de conduta inerentes
ao local a partir do qual produz o discurso, bem como o contexto no qual será reproduzido.
Este último elemento é referido por Foucault como sistema de restrição que recebe o nome de
„ritual‟. Conforme caracterização de Foucault (2006, p.39),
52

[...] o ritual define a qualificação que devem possuir os indivíduos que falam
(e que, no jogo de um diálogo, da interrogação, da recitação, devem ocupar
determinada posição e formular determinado tipo de enunciados); define os
gestos, os comportamentos, as circunstâncias, e todo o conjunto de signos
que devem acompanhar o discurso; fixa, enfim, a eficácia suposta ou
imposta das palavras, seu efeito sobre aqueles aos quais se dirigem, os
limites de seu valor de coerção.

O ritual diz respeito, portanto, à conjuntura em que estão circunscritos a produção e o


consumo do discurso. Isto inclui desde o vocabulário a ser selecionado até o empreendimento
de um processo de higienização de princípios e concepções que serão incorporados nas
práticas discursivas.
Consideramos o enunciado, a formação discursiva e a ordem do discurso como
categorias essenciais para o processo de análise e interpretação das práticas discursivas no
interior dos sistemas municipais de educação. Nessa perspectiva, pretendemos examinar
diacronicamente o movimento pelo qual a concepção sistêmica emerge no campo
educacional, suas adequações aos contextos históricos deste setor, especialmente no que diz
respeito ao espectro geográfico de coleta de dados desta pesquisa. Este esforço coaduna-se
com o processo de averiguação dos elementos que interpelam sincronicamente a gestão dos
sistemas de educação, constituindo, assim, uma dinâmica em que se concebe o atual quadro
educacional, em foco neste trabalho, numa relação indubitável com a historicidade da
educação nacional e local, assim como as ressignificações produzidas e reproduzidas no atual
cenário.

1.5- Campos Discursivos da Política Educacional

A relação entre campo discursivo e campo de poder é aqui referida com a intenção de
situar o debate sobre o processo de definição das políticas públicas para o campo educacional
como espaço estruturado de posições, no qual coexistem lutas entre os diferentes agentes que
ocupam posições diversificadas. Por conseguinte, Bourdieu, quando trata do limite e os
efeitos de um campo, ressalta que “um agente ou uma instituição faz parte de um campo na
medida em que nele sofre efeitos ou que nele os produz” (BOURDIEU, 2007, p.31). Infere-se
da obra deste autor que cada campo possui regras do jogo e desafios específicos, assim como
as lutas que nele são travadas perseguem a apropriação de um capital específico do campo.
Desta feita, “no plano mais concreto dos sistemas educacionais que é o campo das
instituições e dos poderes mediados por elas, as políticas contribuem tanto a reproduzir uma
53

ordem estabelecida, quanto a transformá-la” (VIEIRA, 2007, p.56). Cabe destacar que,
quando nos referimos à Política Educacional, estamos tratando de idéias e de ações
governamentais, reconhecendo que a análise de política pública é, por definição, estudar o
Estado em ação (AZEVEDO, 2001; SOUZA, 2003). As políticas educacionais, nessa
perspectiva, expressam a multiplicidade e a diversidade da Política Educacional 13 em um dado
momento histórico. Nesse movimento, as políticas que expressam as pretensões dos diversos
grupos que constituem o Poder Público se materializam na gestão ao serem convertidas em
ações estatais14.
A concepção de Estado em ação compreende campos discursivos em que o processo
de definição e execução das políticas públicas perpassa a tensão inerente às relações entre as
instâncias de representação da sociedade civil e os representantes do Estado governista, ainda
que muitas vezes se observe uma tendência de tomar „o governo‟ como única instância de
formulação de políticas. Concebe-se, portanto, o Estado como campo de disputa, próprio de
uma correlação de forças que rivalizam propósitos e estratégias no que se refere à elaboração
e implementação de respostas às demandas sociais.
Por conseguinte, o movimento de análise das políticas públicas “implica considerar os
recursos de poder que operam na sua definição e que têm nas instituições do Estado,
sobretudo na máquina governamental, o seu principal referente” (AZEVEDO, 2001, p.5).
Sob esse ponto de vista, a análise das políticas educacionais requer um significativo esforço,
por transcender o estudo das ações que emanam do Poder Público em suas diferentes esferas
(União, Estados, Municípios). A análise, dessa forma, deve apreender seus nexos com o
contexto em que elas se forjam e compreender como as idéias se materializam em ações,
traduzindo-se, ou não, na gestão educacional (DOURADO, 2007; VIEIRA, 2007).

13
A Política Educacional (assim, em maiúsculas) é uma, é a Ciência Política em sua aplicação ao caso concreto
da educação, porém as „políticas educacionais‟ (agora no plural e em minúsculas) são múltiplas, diversas e
alternativas. A Política Educacional é, portanto, a reflexão teórica sobre as políticas educacionais [...] se há de
considerar a Política Educacional como uma aplicação da Ciência Política ao estudo do setor educacional e, por
sua parte, as políticas educacionais como políticas públicas que se dirigem a resolver questões educacionais
(PEDRO; PUIG, 1998. Grifos nossos).
14
Conforme nos ensina Vieira (2007), a gestão pública é integrada por três dimensões: o valor público, as
condições de implementação e as condições políticas. O valor público, como a própria expressão revela, dá conta
da intencionalidade das políticas [...]. As outras duas dimensões referem-se tanto à exigência de viabilidade das
intenções de qualquer gestor ou gestora (condições de implementação), quanto à de sua aceitação (condições
políticas).
54

Mainardes (2005) apresenta considerações sobre este tema, com ênfase para o fato de
que o foco da análise de políticas deveria incidir sobre a formação do discurso da política e
sobre a interpretação ativa que os profissionais que atuam no contexto da prática fazem para
relacionar os textos da política à prática. Para o autor, “isso envolve identificar processos de
resistência, acomodações, subterfúgios e conformismo dentro e entre as arenas da prática, e o
delineamento de conflitos e disparidades entre os discursos nessas arenas” (MAINARDES,
2005, p.50).
Esse olhar sobre a arena onde as políticas educacionais são concebidas, inscritas
textualmente e implementadas perpassa o cerne do trabalho desenvolvido nesta tese. Com
efeito, a opção pela gestão sistêmica no campo da educação municipal – aspecto de maior
atenção no estudo – tem sido tratada na legislação educacional e por pesquisadores da área,
conforme se apresenta no terceiro capítulo, sob a formação discursiva que respalda a gestão
democrática na educação pública. Essa formação discursiva constitui, portanto, regra
fundamental para a constituição do discurso da criação de sistemas de educação no âmbito
dos entes federados, fundamentando a organização da educação nacional em que se
pressupõe, inexoravelmente, compartilhamento de responsabilidades e, por conseguinte, a
divisão de tarefas, sob uma coordenação da Política Nacional de Educação que possa
viabilizar maior eficácia e eficiência nos resultados.
Faz-se importante recorrermos aos três contextos propostos por Mainardes (2005)
quanto à análise de políticas no campo educacional, quais sejam: o contexto de influência, o
contexto da produção de texto e o contexto da prática. O trabalho mais amplo que detalha
cada um dos contextos foi desenvolvido por Ball e Bowe (1992) e que Mainardes recupera
conceitos fundamentais com acréscimos pertinentes aos procedimentos didáticos que servem
à análise das políticas educacionais.
Numa breve exposição, apresentamos os aspectos principais de cada contexto, com
ênfase para os elementos que tomam esses contextos como arenas, lugares e grupos de
interesse, que envolvem disputas e embates, portanto, com maior proximidade com a
discussão sobre „campos discursivos da Política Educacional‟. Assim, o contexto de
influência diz respeito ao movimento de proposição das políticas públicas, constituindo-se em
espaço de disputa entre os grupos de interesse (redes sociais dentro e em torno de partidos
políticos, do governo e do processo legislativo) que pretendem fazer prevalecer suas
concepções e aspirações quanto à definição das finalidades sociais da educação.
O contexto do texto compreende o resultado de disputas e acordos dos diferentes
grupos que anseiam inscrever suas pretensões educacionais na agenda política. Assim, a
55

inscrição textual das políticas significa a sistematização de proposições que se converteram


em programas governamentais que se materializarão por meio do terceiro contexto. O
contexto da prática constitui a etapa de disputas, sobretudo, com finalidade de (re) interpretar
a política e também de recriá-la, na perspectiva de produzir efeitos capazes de provocar
mudanças na política original.
Cabe ressaltar que as práticas discursivas exercidas nos diferentes contextos se
orientam por enunciados (com margens povoadas de outros enunciados) que compõem
formações discursivas a partir das quais grupos concorrentes fundamentam suas pretensões. O
que se pretende afirmar é que o processo de proposição e materialização de políticas para o
campo educacional não constitui movimento em que determinado grupo exerce de forma
exclusiva o poder decisório, enquanto outra parte se encarrega da execução.
Conforme observa Mainardes (2005, p.53), o ponto-chave é que as políticas não são
simplesmente “implementadas” dentro desta arena (contexto da prática), mas estão sujeitas à
interpretação e, então, a serem “recriadas”. Pode-se assim considerar que os campos
discursivos da Política Educacional são ocupados e constituídos como arenas de disputas
permanentes, perpassando os contextos de influência, do texto e da prática.
Essa interrelação entre campos discursivos/e poder e o ciclo de consecução e
materialização da Política Educacional foi explorada em nossa pesquisa mediante
procedimentos para coleta e análise de dados, assim como já apresentados na seção que
explicita a tessitura da pesquisa, quando abordamos o contexto de influência durante a
pesquisa bibliográfica, além das entrevistas com os sujeitos, momento em que buscamos
compreender as nuances que levaram os municípios a criarem seus sistemas próprios de
educação. A abordagem aos textos (legislações, documentos oficiais e planos educacionais)
dedicou atenção à análise do que estes apresentam, considerando sua construção histórica,
bem como dos mecanismos que permitiram a configuração de gestão da educação que foi
inscrita como política. O contexto da prática foi aqui explorado através de observações,
depoimentos e análise dos impactos que o modelo sistêmico tem provocado na gestão da
educação municipal, sobretudo no que concerne à efetivação da colaboração entre entes
federados quanto ao atendimento das demandas educacionais que reclamam a ação do Estado.
56

CAPÍTULO II - ESTADO E FEDERALISMO NO BRASIL

Quando alguém disser dos negócios do Estado:


Que me importa? – pode-se estar certo de que o
Estado está perdido (ROUSSEAU, 1978, p. 107).
57

2.1- Introdução

A tese do fim do Estado, como alternativa que acreditava ser possível “o nascimento
de uma sociedade que pode sobreviver e prosperar sem necessidade de aparato de coerção”
(BOBBIO, 2007, p.131), é quase completamente abandonada pelo debate atual em que se
coloca com muito mais veemência a necessidade de reforma do aparelho estatal em
consonância com o modo de organização social contemporâneo. Nesse tempo histórico mais
recente, a luta é empreendida na perspectiva de fortalecimento do poder estatal, enfatizando-
se sua imprescindibilidade para prover a equidade quanto ao atendimento das demandas do
conjunto da sociedade. Concebe-se, assim como supõem Neto e Araújo (1998), a pertinência
de se repensar o próprio conceito de Estado, não mais marcado por um jogo de “soma zero”,
tanto na relação Estado/mercado como na relação Estado/sociedade, mas um conceito de
Estado democrático, que integre efetivamente todos os cidadãos, enfrentando-se o desafio de
como compatibilizar democracia e desenvolvimento.
Há, neste contexto histórico, o arrefecimento da defesa de uma determinada classe
como única alternativa para a superação das desigualdades ostentadas pelo próprio Estado,
uma vez que o discurso da democratização da gestão pública apresenta o intento da
participação indistinta dos diferentes grupos sociais como prerrogativa indubitável da
instauração de um novo papel para a ação estatal.
Este é o cenário em que se constata a consolidação de instituições públicas, assim
como de Organizações Não-Governamentais com a incumbência anunciada de refutar a
função do Estado, como órgão separado, na e para a sociedade. Desta feita, entende-se que,
longe de modelar a sociedade, “o Estado é, pois, o produto da interação entre os grupos
livremente formados, e constitui uma forma de „véu‟ totalmente permeável aos interesses e à
competição dos grupos que caracterizam as lógicas sociais” (MULLER; SUREL, 2002, p.36-
37). Esse entendimento tem por premissa a política pública como modo em que o Estado
efetiva sua ação, e considera que o conteúdo desta resulta das diferentes pressões exercidas
pelos grupos de interesse envolvidos, que buscam mobilizar recursos, exercer pressões ou
impor sua visão de mundo, convertendo, por fim, suas ações em decisões públicas.
Conforme analisa Hypólito (2008, p.68), “o processo de reestruturação do estado tem
envolvido realinhamentos de muitas relações entre Estado e cidadão, Estado e economia, e
Estado e suas formas organizacionais no qual um novo modo de coordenação foi construído,
refazendo instituições do estado e criando novas formas de gerência para sua reorganização”.
58

Assim, a peleja pela dissolução dá lugar ao interesse pela ocupação do Estado,


destacando-se, sobretudo, o anseio pelo fortalecimento de instâncias de participação
democrática como mecanismo de mediação entre a sociedade civil organizada e o Estado
governista. Por isso mesmo, a atenção que se tem dedicado ao processo de elaboração e
efetivação de políticas públicas transcende a perspectiva de análise em que se tomava como
foco a legitimidade do Estado, enquanto forma política abstrata. Entende-se que o exame da
ação estatal passa a se interessar pela compreensão de como a ação pública recobre as
dinâmicas imprecisas e evolutivas da fronteira entre Estado e sociedade (MULLER; SUREL,
2002).
Partindo desse juízo, ressaltamos, neste capítulo, as razões que justificam a
manutenção do protagonismo do Estado, muito embora haja redução em sua centralidade. A
esse respeito, destaca-se que a dinâmica da gestão pública tem demonstrado esse fato
mediante a transferência de responsabilidades e funções para novos sujeitos sociais e indução
de novas representações (AFONSO, 2003). Assume-se, portanto, a concepção de Estado
como espaço de lutas entre os diferentes sujeitos que ocupam diversas posições e que
compartilham relações de poder em diversos campos constituídos, com regras do jogo e
desafios específicos que não se reduzem às regras do jogo ou aos desafios dos outros campos
em que as políticas púbicas se desenvolvem.
Cabe ressaltar o fato de que o tratamento dos temas correlatos ao estudo do Estado tem
sido feito na esfera da política, assim como se verifica que os estudiosos dos fenômenos
políticos têm substituído o termo Estado pelo de “sistema político”, que, conforme Bobbio
(2007), oferece a vantagem de ter um significado axiologicamente mais neutro. Contudo, o
autor também enfatiza que a teoria política está, por natureza, inseparavelmente ligada a uma
definição de poder. É propriamente com base nesse entendimento que atentamos para a
assertiva de Bobbio (2007, p.77), segundo a qual “a teoria do Estado pode ser considerada
como parte da teoria política, a teoria política pode ser por sua vez considerada como parte da
teoria do poder”.
Esta premissa requer tanto a discussão sobre a teoria de poder, referida para o novo
papel do Estado – sobretudo na atual conjuntura em que se rivalizam os paradigmas que
devem operar a sua reforma –, quanto a conceituação de espaço público e campo simbólico de
poder. Esta última auxilia a análise do processo de definição das políticas públicas, em que se
toma como prerrogativa o movimento de elaboração e implementação de ações estatais,
mediante a participação paritária de representantes da sociedade civil e do governo, no âmbito
da forma federativa com que o Estado está organizado no Brasil.
59

2.2- Teoria do Poder e suas implicações no papel do Estado contemporâneo

A historicidade do papel do Estado revela a influência que as fontes jurídicas


exerceram sobre a história das instituições políticas, fato que, conforme nos ensina Bobbio
(2007), se explica pelo registro de que foram os próprios juristas que escreveram as primeiras
histórias do direito. Outra observação do autor que julgamos pertinente diz respeito à
constatação de que o movimento de emergência do Estado social provocou o abandono das
teorias meramente jurídicas do Estado.
O destaque que é atribuído a esse advento recai sobre a consideração de quão
complexa é a organização social e, por conseguinte, os estudos sobre o Estado,
inexoravelmente, compreendem uma amplitude de fenômenos que transcendem o olhar
estritamente dogmático-jurídico. A partir desse entendimento, faz-se notável a produção da
sociologia política, sobretudo, com o aprofundamento tanto da teoria marxista, quanto da
teoria funcionalista15. Não obstante, o papel que o Estado exerce – e é pressionado a
aprimorá-lo na contemporaneidade – corresponde ao paradigma sistêmico de gestão em que
se verifica a articulação entre os representantes da sociedade civil organizada e o grupo
governista, com vistas à consecução de respostas para as demandas sociais.
Este protagonismo crescente dos grupos sociais no campo da gestão pública é
tematizado por Santos (1998), quando defende a construção participativa e solidária do
Estado, afirmando que:

o Estado torna-se ele próprio campo de uma luta política menos codificada e
regulada que a luta política convencional. Esta descentralização do Estado
significa menos o enfraquecimento do Estado do que a mudança da
qualidade da sua força (SANTOS, 1998, p. 15).

Por conseguinte, faz-se pertinente recorrermos à teoria gramsciana, especialmente a


sua concepção ampliada de Estado16. Para Gramsci (1987), nas sociedades ocidentais o

15
Não é nosso objetivo trazer à memória toda a fortuna literária já produzida acerca tanto do Marxismo quanto
do Funcionalismo. Contudo, consideramos pertinente a colocação de Bobbio (2007, p. 59), quando o autor expõe
que a teoria marxista é dominada pelo tema da ruptura da ordem, da passagem de uma ordem para a outra,
concebida como passagem de uma forma de produção para a outra através da exploração das contradições
internas ao sistema, especialmente da contradição entre forças produtivas e relações de produção. A concepção
funcionalista pode ser considerada análoga àquela contra a qual Marx travou uma de suas batalhas teóricas mais
célebres, segundo a qual a sociedade civil, não obstante os conflitos que a agitam, obedece a uma espécie de
ordem preestabelecida e goza da vantagem de um mecanismo – o mercado – destinado a manter o equilíbrio
através de um contínuo ajustamento dos interesses concorrentes.
16
Coutinho afirma que o Estado ampliado gramsciano “é a ditadura mais hegemonia ou a hegemonia escudada
na coerção, é o equilíbrio entre sociedade civil e sociedade política” (COUTINHO, 1999, p. 127-129).
60

Estado é constituído pela sociedade política (Estado-coerção) e pela sociedade civil (Estado
ético). O equilíbrio entre estes dois segmentos realçam uma perspectiva de ação estatal em
que o poder e o controle não estão apenas em suas instâncias revestidas de legitimidade para o
uso da força coercitiva, mas estão presentes nas organizações sociais, ressaltando-se,
sobremaneira a ação de grupos, como a igreja, os sindicatos, as escolas, etc.
Desta feita, cabe ressaltar que o campo em que a sociedade civil compartilha o
exercício do poder no Estado constitui uma importante arena de luta, uma vez que é nele que
os grupos almejam conquistar hegemonia, ou seja, direção política, assim como buscam o
consenso e tentam legitimar-se. Essa dinâmica de ação política coaduna-se com a relação que
Gramsci (1979) faz entre guerra de movimento e revolução permanente, e entre guerra de
posição e a conquista da hegemonia civil.
Entendemos que a “guerra de posição” tem sido travada pela sociedade civil
organizada à medida que os movimentos sociais, as organizações não-governamentais
militantes e representativas buscam a construção e consolidação de uma sociedade
democrática, incluindo-se a ocupação dos espaços de poder decisório da agenda de políticas
públicas. É por admitir essa premissa que se concebe o processo de análise das políticas
públicas como desafio que deve transcender a compreensão dos resultados de decisões do
Estado no sentido estrito (Sociedade política). Assume-se, portanto, que “o desafio atual da
pesquisa é o da constituição de um quadro de análise sistêmica da ação pública, que possa
ultrapassar os limites da abordagem sequencial” (MULLER; SUREL, 2002, p.12).
Essa ampliação da composição do Estado, assim como a necessária inflexão quanto ao
modo de estudá-lo, é explicitada no contexto histórico atual, quando se constata que as
instituições políticas passam a desempenhar a função precípua de intermediar a decisão sobre
quais demandas serão elencadas como prioridades num sistema em que as ações estatais
tendem a atingir um determinado fim. Essa intermediação se dá por meio de um discurso de
que se trata de um pleito manifesto pela maioria que compõe a tessitura social. Nessa
conjuntura de deslocamento do olhar das estruturas político-administrativas para as
instituições como objeto pertinente de análise, torna-se sumamente relevante a
compreensão do contexto de influência das respostas às demandas sociais.
É por conceber que o Estado não existe enquanto entidade monolítica, portanto,
suscetível de um tratamento específico, que Muller e Surel realçam a análise sistêmica da
ação pública como pressuposto para evidenciar os múltiplos contatos que o Estado mantém
com seu contexto. São, portanto, as condições de produção e de evolução das instituições
(regras procedimentais, dispositivos particulares e representação) que formam
61

questionamentos fundamentais, permitindo pensar o Estado em interação. Conforme


ressalta Bobbio (2007, p.60),

estas respostas retroagem sobre a transformação do ambiente social, do qual,


em sequência ao modo como são dadas as respostas, nascem novas
demandas, num processo de mudança contínua que pode ser gradual quando
existe correspondência entre demandas e respostas, brusco quando por uma
sobrecarga das demandas sobre as respostas interrompe-se o fluxo de
retroação e as instituições políticas vigentes, não conseguindo mais dar
respostas satisfatórias, sofrem um processo de transformação que pode
chegar à fase final da completa modificação (BOBBIO, 2007, p. 60).

A dinâmica que envolve a possibilidade de mudança no ambiente social mediante a


intervenção de seus sujeitos na administração da coisa pública é emblemática da fase
contemporânea de transformação do Estado, em que se tem por base a representatividade dos
segmentos sociais. Cabe ressaltar que a concepção de democracia representativa aqui
assumida toma a acepção participativa como fundamento indubitável 17.
Nesse novo cenário, há, também, a afirmação dos direitos naturais do indivíduo,
inclusive sendo concebido enquanto instrumento revestido de legitimidade para ser
mobilizado contra o Estado, através de eventos moderados em que se mobilizam as regras do
jogo democrático, ou por meio de ações contundentes em que se chega ao extremo da
desobediência civil e da resistência.
A emergência do Estado Representativo consubstancia-se em uma nova perspectiva de
exercício do poder em que se reconhece a disputa pela hegemonia como elemento intrínseco
às relações entre os sujeitos que ocupam os espaços públicos. Trata-se de um conceito
relacional de poder que, conforme apresenta Bobbio (2007), compreende “uma relação entre
dois sujeitos, dos quais o primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso
contrário, não ocorreria”. Este quadro configura as práticas discursivas como mecanismo
através do qual se operacionaliza a luta pela preponderância nos órgãos que legitimam suas
decisões, mediante acordo firmado com a representação dos diversos segmentos sociais. Esta

17
Conforme ensina Bobbio (1996, p.52), os significados históricos de democracia representativa e de
democracia direta são tantos e de tal ordem que não se pode pôr os problemas em termos de ou-ou, de escolha
forçada entre duas alternativas excludentes, como se existisse apenas uma única democracia representativa
possível e apenas uma direta possível; o problema da passagem de uma para a outra somente pode ser posto
através de um continuum no qual é difícil dizer onde termina a primeira e onde começa a segunda [...] Um
sistema democrático caracterizado pela existência de representantes substituíveis é, na medida em que prevê
representantes, uma forma de democracia representativa, mas aproxima-se da democracia direta na medida em
que admite que estes representantes sejam substituíveis [...] isto implica que, de fato, democracia representativa e
democracia direta não são dois sistemas alternativos (no sentido de que onde existe uma não pode existir a outra)
mais são dois sistemas que podem integrar reciprocamente.
62

dinâmica, segundo o autor, difere das teorias fundamentais do poder apresentadas pela
filosofia política, uma vez que não pressupõe o poder como bem pessoal, consequentemente,
passível de ser mobilizado como um outro instrumento qualquer (teoria substancialista), nem
ainda é entendido como virtude possuída por determinados indivíduos, com potencial de
elevá-los a uma condição privilegiada para alcançar objetivos (teoria subjetivista).
É importante ressaltar que, na teoria relacional do poder, o que estar em causa não é a
supressão das várias formas de poder, sobretudo a sua clássica tipologia (econômico,
ideológico e político), mas as estratégias que deverão ser postas em ação para que os projetos
apresentados, ainda que atendam mais propriamente determinados grupos, sejam apreciados e
acatados, inclusive por aqueles que não foram os seus proponentes. Como se percebe, não há
impedimento de que haja, a exemplo do próprio parlamento, utilização de certos bens para
induzir os que não os possuem a adotar uma certa conduta (status tipicamente do poder
econômico), assim como há relevância especial para a apropriação de diversas formas de
conhecimentos como instrumento potencial para exercer influência sobre o comportamento
de outrem (poder ideológico), ou ainda do reconhecimento da possibilidade do uso da força
(poder político) como mecanismo de garantia do bem-estar da coletividade.
Para Arendt (1997) a possibilidade de efetivação do poder relacional está atrelada
diretamente à disposição dos sujeitos sociais em ocupar o espaço público através da ação
comunicativa. Nesse sentido, é possível entendermos o poder em Arendt como a conjugação
entre a palavra e o ato, que só é possível enquanto os homens estiverem juntos. Nesse caso, só
há sentido tratar a categoria “do exercício do poder” enquanto possibilidade, portanto,
mutável.
Esta assertiva da autora serve, inclusive, para diferenciarmos força de poder. Força
seria a qualidade natural de um indivíduo isolado, enquanto que poder diz respeito ao
resultado das relações, sobretudo, discursivas, entre os homens. Portanto, seu caráter é,
eminentemente, provisório, uma vez que deixa de existir quando os partícipes da ação coletiva
se dispersam. Assim, “o poder só é efetivado enquanto a palavra e o ato não se divorciam,
quando as palavras não são vazias e os atos não são brutais, quando as palavras não são
empregadas para velar intenções, mas para revelar realidades, e os atos não são usados para
violar e destruir, mas para criar relações e novas realidades” (ARENDT, 1997, p. 212).
Pode-se afirmar que o caráter relacional com que o poder opera, mesmo quando posto
a efeito por meio do uso da força, tem por perspectiva legitimar-se através da aceitação pelo
grupo social ao qual se destina. Logo, não se trata do exercício do poder estritamente pela
força, mas pelo reconhecimento de que as próprias regras do jogo democrático precisam ser
63

resguardadas, em última instância, por esta alternativa. Desta feita, constitui-se em um


atributo ao qual toda a tessitura social está irrefutavelmente vinculada. Este é o caso em que
Bobbio chama a atenção para o debate sobre os critérios de legitimidade, com a ressalva de
que estes não consistem tão-somente em um valor doutrinal, visto que “onde acaba a
obrigação de obedecer às leis (a obediência pode ser ativa ou apenas passiva) começa o direito
de resistência (o que pode ser, por sua vez, apenas passiva ou também ativa)” (BOBBIO,
2007, p.91).

Cabe destacar que a lógica de funcionamento do Estado representativo tem um


encontro com a perspectiva de constituição das regras do jogo democrático, que, inclusive,
estabelecem limites ao poder político. Esta assertiva ganha destacável expressão com o
advento da instituição dos direitos fundamentais do homem e do cidadão, quando se torna
enfática a obrigação do Estado de respeitar e garantir o cumprimento dos direitos humanos
universais, por meio de ordenamentos jurídicos e atribuições específicas de determinadas
instâncias, instituídas no espaço público não-estatal, ou também como parte da estrutura do
Estado. Esta forma de impor limites formais, mas também materiais ao poder, ao mesmo
tempo em que corrobora a consolidação da concepção ampliada do poder estatal, também
suscita disputas acirradas nos órgãos revestidos de legitimidade para deliberar.
Quer se afirmar com isso que a presunção de detentor do poder soberano,
tradicionalmente identificada como propriedade inerente ao Estado que se difundira enquanto
classe que se sobrepõe a outra, dá lugar ao reconhecimento de que o espaço público constitui
a arena de conflitos que precisam ser mediados a fim de que se ascenda à consecução de
acordos. Portanto, as formas de poder (econômica, política e ideológica) serão mobilizadas,
sobretudo, nas práticas discursivas que constituem o ritual das instituições políticas, não
propriamente em função de uma defesa de identidade de classe, mas por interesses que
podem, até mesmo, contemplar projetos de grupos distintos, considerando-se suas condições
socioeconômicas, mas que pleiteiam objetivos comuns.

2.3- Estado Nacional no Brasil: contextos de seu surgimento e consolidação

Os fatos hitóricos correlatos ao longo período do Brasil-colônia – fase em que


prevalece o modelo agrário-exportador dependente, constituindo-se em forma de economia
pré-capitalista, centrada no poder do senhor de engenho, que reeditava a tradição medieval,
transformando suas fazendas em verdadeiros feudos –, revelam um contexto em que o Estado
64

e suas leis permaneceram marginais. Desse modo, ainda que o Estado nacional, instituído no
contexto do Brasil independente, seja textualmente apresentado com fundamentos liberais, e
marcado por práticas político-sociais que o identificam como instrumento da dominação
patrimonialista, é a partir desse advento que se demarca aqui o ponto de partida do estudo,
sobretudo por conceber, assim como afirma Florestan Fernandes (2005), que criar um Estado
nacional significa organizar o espaço econômico, social e político de uma forma peculiar.
Para o autor, tal peculiaridade pode ser concebida por meio da regularidade e eficácia
dos serviços e das instituições criadas com o surgimento do Estado Nacional no Brasil,
constituindo-se, desta feita, em requisito fundamental para a organização do espaço
econômico, social e político dos anos 1820, uma vez que a ação estatal incumbia-se de zelar
pelo atendimento dos interesses gerais dos estamentos senhoriais. Por conseguinte, identifica-
se esse modelo de estado como mecanismo a serviço da burocratização da dominação
patrimonialista, sobretudo porque “se as camadas senhoriais não se apoiassem em
ajustamentos políticos altamente egoísticos e autoritários, correriam o risco de uma regressão
econômica, da perda do controle do poder e da inviabilidade do Estado nacional”
(FERNANDES, 2005, p. 90).
É pertinente ressaltar o envolvimento dos estamentos senhoriais no sentido de
articularem-se para a ocupação dos centros de decisão política e promoverem a consolidação
dos círculos dominantes. Tal movimento exigiu, sobretudo, que as elites nativas assumissem
os novos papéis políticos, jurídicos e administrativos, em todas as esferas da organização do
poder (central, provincial e municipal). Para fazer valer seus objetivos políticos altamente
egoísticos e autoritários, as camadas senhoriais internalizaram novos conteúdos, além de
alterarem seu horizonte cultural, em face de pretenderem firmar-se como nação independente
e moderna18. Ao referir-se a esse processo histórico, Azevedo (2003, p.90) faz alusão à
mudança no modo de organização da ação estatal, com o destaque para o fato de que “se na
Colônia o poder foi descentralizado, no Império foi concentrado no governo central, sem, no
entanto, alterar a dominação da elite agrária, escravocrata, cujos fundamentos foram
assentados nas bases da nossa formação colonial”.
O que se faz notável, portanto, é que o advento da independência do Brasil legitima a
criação de um Estado nacional com declarada finalidade de impulsionar a dominação do

18
Para Florestan Fernandes (2005, p. 65), a necessidade de adaptar a dominação senhorial a formas de poder
especificamente políticas e organizadas burocraticamente não teria produzido os resultados reconhecíveis se o
horizonte cultural médio dos “cidadãos de elite” não absorvesse idéias e princípios liberais, de importância
definida para a sua orientação prática, a sua ação política e o seu comportamento social.
65

senhor rural num campo econômico em que, sem tal emergência de organização político-
administrativa, se tornaria impraticável resguardar-se dos efeitos nocivos inerentes às relações
econômicas que se estabeleceram no âmbito da Colônia, sob o crivo da dependência. O
aparelhamento do Estado significou a constituição de uma estrutura necessária para o
enfrentamento das adversidades impostas pelo mercado, incluindo-se a definição de regras, a
organização de espaços decisórios e com função regulatória para que os senhores rurais
pudessem mobilizá-los, estrategicamente, em seu favor. Os vários encargos que o Estado
assumiu com esse intento de servir à manipulação senhorial são descritos por Fernandes
(2005, p. 93), com o comentário de que

[...] visavam garantir continuidade de mão-de-obra escrava, estabelecimento


de meios de comunicação e de transporte, criação de serviços públicos,
fixação de colônias etc., que visavam diretamente a gestação das estruturas
econômicas requeridas por uma sociedade nacional [...] Nessa esfera,
configurou-se relativamente depressa a tendência de identificar a política
econômica com a busca e a conquista da “verdadeira autonomia da nação”.

O sentido com que o enunciado da autonomia da nação é incorporado às práticas


sociais explicita a necessidade de se desenvolverem suportes econômicos protecionistas que,
ao mesmo tempo em que justifica a existência de práticas de dominação patrimonialista,
também garante sua perpetuação. A conformação administrativa que atende a esse cunho
político também foi materializada na forma unitarista adotada pelo País no „pós-
independência‟, em que se institui um governo central com amplos poderes sobre as
províncias e as municipalidades, ainda que esse formato não signifique a pretensão de
homogeneidades constitutivas da nação.
Na realidade, o que prevaleceu foram as heterogeneidades geradas especialmente pelas
formas diferentes com que o imenso território brasileiro fora colonizado, mesmo tendo o
mesmo colonizador (ABRUCIO, 2010), produzindo-se elites com formas de reprodução e
projetos de poder particulares 19. Tal realidade exigia a opção pela forma federativa de
organização do Estado em consonância com a política de integração e autonomia nacional
pleiteada. Contudo, ao invés do federalismo, o País adota a centralização, concentrando a
capacidade de tributação no governo central. Ainda que o escravismo expresse o quanto o

19
No período colonial, os instrumentos políticos utilizados para o exercício do poder pelas elites agrárias - que o
exerciam em função dos seus interesses e em nome da metrópole - estavam alicerçados no espaço local. Eram os
chamados "homens bons", os grandes proprietários de terras e de escravos, que detinham o poder através das
Câmaras Locais (AZEVEDO, 2003, p.89).
66

localismo prevaleceu durante o império, a composição estatal era circunscrita à existência de


um poder central exercido pelo imperador, que determinava o comando político-
administrativo das províncias, opção organizativa que, por não reconhecer a organicidade
política local, não tomava a interdependência entre as partes como prerrogativa para a
construção da nação.
Na fase seguinte, na chamada República Velha, reaviva-se o mandonismo local e
regional como epicentro do poder, constituindo um novo tipo de descentralização em que a
concentração decisória do império cede lugar às oligarquias estaduais, o que significou a
manutenção dos privilégios e interesses da elite agrária. O que se observa é que a acepção de
descentralização não corresponde ao princípio de democratização com que este termo é
significado, por exemplo, nos debates mais recentes que tratam da redemocratização do País.
O movimento cíclico de centralização e descentralização incute muito mais o espaço com que
um mesmo grupo dominante edita as decisões, sem com isso ampliar os espaços decisórios e a
participação nos mesmos.
Tal ordem começou a ser alterada com as transformações ocorridas com a Revolução
de 1930. Conforme analisa Azevedo (2003, p.90), “o rompimento institucional representou a
perda do monopólio político das oligarquias tradicionais e a incorporação de novos atores
sociais, como os segmentos médios urbanos e o emergente setor empresarial”. Com todos os
limites e condicionantes que podem ser creditados a Era Vargas, o processo nela/por ela
desencadeado impactou quase todo o Século XX20.
As fases que reúnem fatos históricos marcantes desse período, iniciando pela ditadura
Vargas (1937-1944), a hegemonia populista (1945-1964), o regime militar (1964-1985) e a
redemocratização (1985-), demonstram processos de reestruturação do Estado, verificando-se,
especialmente no Estado Novo, tendências de centralização por meio do estabelecimento de
formas institucionais de controle das diferentes oligarquias regionais. Nesse período constata-
se que “o poder centralizado procurava rearranjar um novo pacto de dominação que
submetesse os segmentos diversificados e contraditórios da classe dominante” (AZEVEDO,
2003, p.90-91), mas também de descentralização da gestão pública, constituindo-se,
inclusive, na formação discursiva para uma nova ordem jurídica e institucional, fundada com
a Constituição Federal de 1946, e incorporada ao discurso da ampliação da participação da
sociedade civil, sobretudo com o advento do chamado pacto federativo.

20
O Estado construído no período getulista não deixa de ser uma versão, em muitos sentidos acanhada e em
outros singular, do Estado de Bem-Estar Social. Foi uma tentativa de consolidar políticas sociais de cunho
trabalhista, com investimentos estatais sólidos para garantir um desenvolvimento nacional e que precisou montar
uma burocracia estatal capaz de dar suporte às iniciativas governamentais (HYPÓLITO, 2008, p.67).
67

Ao longo dos 21 anos de ditadura militar pode-se perceber que as identidades


discursivas „descentralização  soberania popular‟, „centralização  poder ilimitado do
governo‟ foram preconizadas como modo de definição da ação estatal e de demarcação
ideológica quanto à sua análise, fato que se observa com a expectativa da retomada do
protagonismo da sociedade civil como vetor da redemocratização do País, correlação que
também se credita ao novo desenho do federalismo tributário, mas também indutor desse
mesmo processo, aspecto que trataremos mais adiante.
É importante considerar que o formato em que o Estado brasileiro foi gestado e os
diferentes modos como foram coordenadas a sua ação, permeada por ciclos de centralização e
descentralização, configura também distintas formas de atendimento da demanda educacional,
argumento que justifica a relação intrínseca que se estabelece no atual contexto histórico entre
a concepção/lógica de ação do estado e a interpretação/ avaliação do campo educacional.
No tocante à organização e gestão da educação, cabe o registro de que, durante o
império, em face do aprofundamento da crise financeira do País, a centralização de poder,
peculiar a essa forma de governo, coadunava-se com a desconcentração da responsabilidade
quanto ao atendimento das necessidades prementes da educação. Procedeu-se à transferência
da obrigação de responder pelas ações governamentais para as províncias. Esse movimento é
explicitado por meio do Ato Adicional de 1834, que confere às províncias a incumbência da
criação de escolas públicas, assim como o encargo de prover seu financiamento.
Esse quadro que perpassa todo o período imperial é reconfigurado nos anos 1930, fase
em que a obrigatoriedade de vinculação de receitas para a educação recebe amparo legal,
prerrogativa revogada pela Constituição outorgada pela ditadura de 1937, reposta em 1946, no
contexto da abertura democrática 21, e novamente revogada pela ditadura em 196722. A
vinculação foi retomada a partir de 1983, pela Emenda Calmon, e validada com novos
percentuais pela Constituição de 1988.
Temas como a vinculação de receitas para a educação (inclusive com pretensões de
acréscimo dos percentuais em relação ao PIB), o compartilhamento das responsabilidades
quanto ao provimento das demandas educacionais em todas as suas etapas e modalidades, a
democratização dos espaços de poder decisórios das políticas educacionais que devem

21
É importante reconhecer que os percentuais estabelecidos pela Constituição/1946 apenas foram
implementados a partir da promulgação da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação, Lei nº 4.024/1961,
legislação que também cria o Conselho Federal de Educação e lhe atribui a incumbência de elaboração dos
critérios para distribuição dos recursos da União para os demais entes federados.
22
A vinculação dos recursos à educação é extinta, mas a Reforma Constitucional de 1969 estipula novamente a
vinculação - contudo, somente para os Municípios que, obrigatoriamente, teriam que aplicar 20% das suas
receitas de impostos na educação.
68

responder às demandas atualizam o debate sobre a relação entre descentralização e ação


estatal, recuperando marcas históricas desde o Brasil-colônia, passando pelos adventos
educacionais do Século XX como contraponto, sobretudo, para o novo federalismo brasileiro
fundado pela Constituição de 1988. Nesse ponto são realçados impactos no campo
educacional, como a emergência de formas de regulação e o protagonismo do Poder Local no
âmbito da concepção sistêmica de gestão da educação, amplamente difundida, desde o marco
legal às manifestações sociais, políticas e acadêmicas durante a primeira década do Século
XXI.
Sobre a questão da regulação, faz-se pertinente reconhecer sua relevância para o papel
que o Estado exerce no presente contexto, fortemente marcado pela assimilação da doutrina
sistêmica na gestão pública. Em se tratando do campo discursivo em que os processos
educacionais se desenvolvem, os diversos projetos que buscam hegemonia, assim como as
práticas discursivas de seus proponentes – guardadas as suas motivações e pretensões
ideológicas –,apropriam-se do discurso da educação pública, compreendida como um direito
social a que todos deveriam ter acesso, seja pela via semântica da humanização como meio e
fim a ser alcançado, seja como mecanismo de reprodução da força de trabalho (OLIVEIRA,
2005). São, portanto, possibilidades que caracterizam a regulação como espaço de disputa não
apenas como mecanismo de ação a ser exercido de modo unilateral por sujeitos ou instituições
com reconhecida centralidade no âmbito da gestão pública, por exemplo.
Sobre esse aspecto, Azevedo e Gomes (2009) problematizam o conceito de regulação,
considerando as implicações quando da sua apropriação tanto pelo discurso e práticas
governamentais, como por análises voltadas para as ações concernentes aos campos sociais,
dentre os quais o da educação. Para os autores, a compreensão da regulação deve tomar por
pressuposto que o discurso e as práticas governamentais não são homogêneos nem
monolíticos. Pelo contrário, “embora reconheçamos que a regulação tenha se tornado uma
bandeira de „todos‟ nas práticas governamentais contemporâneas, não significa que o Estado,
o governo e a própria política de regulação não se encontrem em constante disputa”
(AZEVEDO; GOMES, 2009, p.96).
Partindo dessa assertiva, o que se faz importante aqui ressaltar é que o conjunto de
enunciados que constitui o discurso do paradigma sistêmico como expressão de autonomia
das esferas administrativas e de afirmação da imprescindibilidade da representação civil nos
espaços de deliberações, também contempla as discussões sobre a função que a regulação
deve exercer sobre as políticas públicas. Barroso (2005, p. 728) discute esse tema, chamando
a atenção para o fato de que:
69

[...] A elucidação do significado de regulação conheceu um notável


incremento com o desenvolvimento da teoria dos sistemas. É ela que permite
ao sistema, através dos seus órgãos reguladores, identificar as perturbações,
analisar e tratar as informações relativas a um estado de desequilíbrio e
transmitir um conjunto de ordens coerentes a um ou vários dos seus órgãos
executores.

Sendo, portanto, objeto de disputa, a regulação, especialmente quando efetivada sob a


forma de regulamentação, é parte intrínseca da gestão sistêmica, devendo ser analisada a
partir dos diferentes sentidos com que os fundamentos da “articulação e intencionalidade”,
creditados ao conceito de sistema em sua aplicação mais ampla, são incorporados pelos
agentes que mobilizam a ação estatal.
Sendo assim, a regulação como “bandeira de todos” pode servir tanto a um sistema de
educação que se articula e se resguarda pela acepção de descentralização político-
administrativa – compreendendo-se o controle social (participação que se converte em ação
política coletiva, propositiva e reivindicatória) como estratégia de garantia do bem público a
serviço da efetivação de direitos sociais –, quanto pela descentralização como transferência de
responsabilidades, incumbindo governos subnacionais de atribuições antes assumidas pelo
governo federal, alterando-se, portanto, a lógica da participação para uma ação
individualizada, focada na execução de ações prescritas por gerências que anulem a decisão
política centralizada.
A regulação tem sido incorporada ao “discurso como texto” sobre a gestão sistêmica
da educação, utilizando-se, particularmente, da definição e cumprimento de regras que
operacionalizam objetivos das políticas educacionais (regulamentação), a exemplo do “regime
de colaboração” que vem sendo adotado entre entes federados. Esse regime tem fixado
regulamentos, sob a defesa da necessidade de formalização do compartilhamento de ações,
que interpelam o “discurso como prática social” quando das inflexões impostas aos sistemas,
os quais, por não se respaldarem na pactuação de planos educacionais e na mediação
colegiada das ações que deverão ser levadas a efeito pela via da colaboração, apenas inferem
os fundamentos da articulação e da intencionalidade para legitimar práticas exercidas entre
executivos e seus representantes, sob o manto das prerrogativas sistêmicas.
Recorremos mais uma vez a Azevedo e Gomes (2009) para ainda enfatizar a
imbricação da regulação nas práticas gestionárias da educação, especialmente quando os
autores tecem considerações a respeito da relação entre o tema em foco e a organização
sistêmica da educação, conforme fragmento do texto a seguir:
70

o sistema de educação ou a educação escolar é um componente central do


modo de regulação em qualquer sociedade diferenciada e desigual. A
montagem e a existência de instituições educacionais diferentes, as práticas
de avaliação da aprendizagem e de avaliação das instituições de ensino da
educação básica e superior, as formas de regulação intra-sistêmica que
definem formas de comportamentos, títulos e status não apenas são
condicionadas pela estrutura social historicamente engendrada, como se
relacionam com o mundo do trabalho, o qual tem como fundamento um
sistema de recompensas pecuniária e simbólica. Assim, pode-se
compreender por que a educação é parte importante do modo de regulação e
dele não pode se desvencilhar (AZEVEDO; GOMES, 2009, p.96).

Essa assertiva corrobora o entendimento de que não apenas o sistema é passível da


regulação, mas, sobretudo, ele próprio é um componente central do modo de regulação
diferenciada e desigual. Pode-se considerar que essa premissa coaduna-se ao modelo de
Estado (relacional), que tem se consolidado como espaço de lutas entre os diferentes sujeitos a
rivalizarem posições quanto à destinação da ação pública. O modo de gestão sistêmica que se
insere nessa lógica de ação do Estado, como já ressaltado no início deste capítulo, tem sua
efetivação nas relações de poder em diversos campos discursivos.
Há, portanto, uma correlação entre a centralidade com que tem sido difundida a gestão
sistêmica e a consolidação desse modelo estatal, sendo mais enfaticamente explicitada na
própria configuração federalista do País. Abordaremos esse tema na seção a seguir, momento
em que o longo período da história brasileira até aqui discutido, registrando-se, sobremaneira,
a lógica hierárquica e piramidal do Estado unitário, com um governo central acima de todas as
instâncias locais, é contraposto pela lógica de criação da federação como expressão de
ascensão do poder no âmbito dos governos subnacionais, ao mesmo tempo em que se enfatiza
o imprescindível regime de colaboração como sustentáculo desse sistema político.

2.4- Federalismo e descentralização da ação estatal: implicações na gestão da educação

O federalismo é referido no discurso jurídico, assim como na literatura


especializada que aborda esse tema (LEVI, 1991; SANTOS FILHO, 1990; RIKER, 1975;
LIJPHART, 2003), como fundamento legal que reconhece a imprescindibilidade da
coexistência de centros de poder na organização do Estado nacional. Esse
reconhecimento é, ao mesmo tempo, consubstanciado com a noção de um
relacionamento cooperativo entre as partes que compartilham o poder, em face da
71

própria etimologia do termo 23.


A conjugação entre o reconhecimento da autonomia dos entes federados e o exercício
de colaboração que deve perpassar as relações estabelecidas entre eles configura uma
perspectiva de ação estatal em que a divisão do poder, assim como já inferimos da obra de
Arendt (1997), constitui condição indubitável para o fortalecimento equânime das diversas
partes do país, uma vez que há legitimidade de cada unidade (não centralização) quanto à
consecução de meios para melhor prover suas demandas, assim como há incumbência do todo
(União) no enfrentamento das desigualdades, devendo ser efetivada mediante ação
redistributiva.
Essa perspectiva de abordagem é desenvolvida por Lijphart (2003), que classifica
propriedades primárias e secundárias do federalismo. A divisão de poder (central e regionais)
constitui a primeira, enquanto o conceito de não-centralização caracteriza a segunda
propriedade. É possível inferir de Lijphart o entendimento de que a pluralidade de centros de
poder com que o federalismo está imbricado tem por base a inexistência de hierarquização no
que diz respeito ao grau de relevância das instâncias. Faz-se importante ressaltar que essa
forma de organização do Estado deve dispor de uma estrutura que garanta unidade na
diversidade que constitui a federação. Em relação a esse quesito, o autor cita elementos
que instrumentalizam o funcionamento federativo, especialmente no que concerne a sua
efetivação não centralizada, quais sejam: “uma legislatura bicameral dispondo de forte
câmara federal para representar as regiões componentes, uma constituição escrita difícil de
emendar, e uma suprema corte, ou corte especial constitucional que pode proteger a
constituição pelo seu poder de revisão judicial” (LIJPHART, 2003, p. 215).
Pode-se conceber que a opção pelo federalismo traduz a adesão a um modelo de
organização estatal em que a estrutura central (jurídica e parlamentar) atua tanto em defesa do
que representa o interesse geral, fazendo as partes cumprirem obrigações que corroboram o
bem estar da federação, quanto em relação ao que o governo federal deve garantir para que as
unidades federativas tenham tratamento em conformidade com suas necessidades peculiares.
Essa mesma lógica é válida para a estrutura jurídica e parlamentar instalada no âmbito local.
Isso significa que a concepção do federalismo, como contraposição ao Estado unitário, não se
circunscreve ao modo como a União se caracteriza pela ação não centralizada, mas também é
extensivo às subunidades políticas territoriais, que deverão exercer a soberania na elaboração

23
A palavra „federalismo‟ se origina da palavra latina foedus, que significa associação, tratado, pacto, aliança ou
contrato, “remetendo a um acordo mútuo entre as partes, pautado na confiança” (RIKER, 1975, p. 99).
72

de suas leis e de suas políticas sem prescindirem da unidade política de âmbito nacional.
Em estudo sobre esse tema, Schultze (1995) salienta que o componente
constitucional da organização federativa deve tomar como base tanto a formação dos
Estados como unidades territoriais, quanto a divisão dos poderes executivo e legislativo
na União e estados membros. Tal formato deve respaldar-se em significativa autonomia,
expressando-se pela representação dos estados-membros no Parlamento federal e sua
participação na vontade da União, além de dispor de regras para solução de conflitos e
jurisdição constitucional para arbitragem de divergências entre os órgãos nos dois
planos. Essa descrição do sistema federalista atribui relevância à organização política
nas diferentes esferas governamentais, considerando-se que entre elas deve coexistir a
mesma orientação institucional, além da jurídico-constitucional.
Em parte, o trabalho de Fiori (1995) coaduna-se com as considerações de Schultze,
quanto à afirmação do federalismo como mecanismo de “preservação simultânea da unidade
de objetivos de um povo com a diversidade espacial de seus interesses, compatibilizados na
forma de pacto constitucional em que são, simultaneamente, definidos os espaços e os limites
das duas soberanias” (FIORI, 1995, p. 23). Contudo, este autor destaca uma segunda
perspectiva em que concebe o federalismo como arena de disputa, com especial atenção aos
seus aspectos de barganha pragmática que resultam no pacto federativo.
É pertinente relacionar essa última concepção apresentada pelo autor com a lógica de
ação do Estado que aqui estamos tratando, considerando, sobretudo, o campo de poder em que
tramita o processo de elaboração e execução de políticas públicas. Há especial interface com a
regulação estatal, uma vez que a própria definição das regras do jogo, mecanismo regulatório
que se efetiva por meio da regulamentação, também resulta dessa transferência mútua de
interesses entre esferas governamentais. Para Fiori (1995, p. 23-24), a idéia de barganha entre
as unidades federadas “define a quota de poder que cabe a cada uma das instâncias de
governo nos distintos momentos históricos de tal perene negociação”.
Com efeito, é a própria acepção de federalismo que já pressupõe permanente transação
entre as partes como qualidade inerente a essa forma de organização territorial do poder dos
estados nacionais. Contudo, a prática da barganha, como troca de favor, por vezes, à revelia
da ética, sobrepõe-se à colaboração, termo que oficialmente adjetiva as relações federativas,
com acepção de tratado realizado em comum em que se pretende a cooperação, constituindo,
portanto, a semântica que legitima essa forma de compor o Estado na ordem do discurso em
que se insere a identidade da federação como expressão democrática da gestão pública.
Pesquisas realizadas sobre esse tema (ARRETCHE, 2005; AFFONSO, 2003;
73

ALMEIDA, 2005) têm registrado progressiva adoção da fórmula federativa em diversas


partes do mundo24. Dentre as razões que parecem justificar essa opção, merece destaque a
constatação de que a ameaça de dissolução sofrida pelos Estados nacionais, em face dos
intensos conflitos étnicos ou religiosos, tem induzido a admissão de instituições federais.
Outro fato observado é que os Estados nacionais ameaçados pela competição externa
agregam-se em blocos que adotam alguma forma de divisão compartilhada no poder. Nesse
contexto, “as elites regionais inscrevem na agenda política a adoção de princípios de
autonomia regional em estados unitários” (ARRETCHE, 2005, p. 7).
Essa observação da autora vai ao encontro do que se tem evidenciado no processo de
federalização e, com acepção diversa, na adesão da descentralização em curso em Estados
formalmente unitários, como a Espanha e a Bélgica, assim como em dimensões
supranacionais, como no caso da proposta de uma Federação Européia formulada pela
Alemanha (AFFONSO, 2003). A recorrência da forma federalista, não apenas em contextos
de reconhecida descentralização política, mas também em sistemas de governo unitário,
reclama, por conseguinte, a análise das federações contemporâneas, tomando-se as
orientações que regem as relações intergovernamentais como foco.
Almeida (2005) apresenta uma caracterização descritivo-operacional para o
federalismo, focando dois tipos principais quanto a sua manifestação: o federalismo
centralizado e federalismo cooperativo. No primeiro, a perspectiva de relação entre os entes
federados compõe um quadro em que estados e governos locais quase se transformam em
agentes administrativos de um governo nacional com grande envolvimento nos assuntos
subnacionais, além de haver predomínio nos processos de decisão e no controle dos recursos
financeiros. Em relação ao federalismo cooperativo, a ênfase que permeia as relações é
caracterizada pela ação conjunta entre esferas de governo, em que as unidades subnacionais
mantêm significativa autonomia decisória e capacidade de autofinanciamento.
Cury (2010) defende semelhante tipologia do federalismo com uma distinção do
federalismo centralizado apresentado por Almeida (2005), constituindo-se em três tipos de
federalismo, quais sejam: o centrípeto, o centrífugo e o cooperativo. No centrípeto,
predominam relações de subordinação dentro do Estado Federal, sendo a União o âmbito com
maior fortalecimento no que diz respeito ao exercício do poder. No federalismo centrífugo, a
concentração de poder é mais forte no Estado-membro do que na União. Por fim, o

24
Conforme estudo de Affonso (2003, p. 3-4), “neste começo do século XXI, aproximadamente 25 nações
reivindicam o adjetivo „federal‟ para seus Estados ou ostentam características típicas de federações, respondendo
por algo em torno de 40% da população mundial”.
74

federalismo de cooperação é referido como sinônimo de equalização de poderes entre a União


e os Estados-membros, afirmando-se sua efetivação por meio da colaboração na distribuição
das múltiplas competências planejadas e articuladas entre os componentes da federação,
objetivando fins comuns.
Esse quadro explicativo que supõe tanto a possibilidade do federalismo centralizado,
quanto do federalismo cooperativo é pertinente à análise dessa forma de organização do
Estado no caso brasileiro. Merece atenção o fato de que, com a República no Brasil, os entes
federados passam legalmente a gozar de maior autonomia do que no Império 25, embora a
federação nasça imbricada a um contexto de desigualdades regionais que impactam a
efetivação do princípio de descentralização político-administrativa. Sobre essa matéria, cabe a
ressalva de que a Primeira República transfere responsabilidades governamentais
significativas para os estados, sem que tivesse instituído uma plataforma de garantias
correspondentes aos encargos, tema que trataremos na sequência.

2.5- Dinâmica do federalismo brasileiro: interfaces com o campo educacional

Há registro que leva em consideração até mesmo a delegação de poderes


administrativos conferida pela Constituição de 1824, após a independência do Brasil, às então
16 províncias, como parte inicial da história do federalismo no Brasil, embora estas não
contassem com autonomia política formal ou informal (SOUZA, 2005). Desse modo, ainda
que fatos relevantes ocorridos durante o império e o advento da república possam ser
referidos como parte constitutiva do tema, dedicaremos atenção à dinâmica do federalismo
que emerge de seu novo desenho instituído com a Constituição de 1988, embora façamos, de
início, breve menção às fases anteriores.
É concebível reconhecer que a história federativa brasileira é permeada por uma forte
instabilidade no que concerne à garantia de equidade entre as esferas de governo. Abrucio
(2005) apresenta uma síntese consistente do federalismo no Brasil, demarcando seu período
inicial na República Velha, fase em que predominou um modelo centrífugo, em que,
conforme já inferimos de Cury (2010), os estados detêm considerável autonomia em relação
ao governo federal, além do fato de ser o exercício da colaboração diminuto. Já na era Vargas,

25
O Decreto nº 01 do governo provisório Marechal Manoel Deodoro da Fonseca, baixado em 15 de Novembro
de 1889, declara proclamada provisoriamente e decretada como a forma de governo da nação brasileira - a
República Federativa previa, em seu Art. 3º, que cada um dos Estados, no exercício de sua legítima soberania,
deveria decretar oportunamente sua própria Constituição (Vide: BRASIL, 2001).
75

particularmente no Estado Novo, tem-se o advento de fortalecimento do Estado nacional,


podendo-se identificar um “federalismo centrípeto”, com forte redução de poder dos governos
estaduais. O decurso entre 1946-1964 parece ter sido a fase de maior equilíbrio na federação
brasileira, período histórico ao qual se atribuem avanços democráticos fundados pela
Constituição de 1946, com repercussão positiva nas relações intergovernamentais 26. Durante
os 21 anos de Ditadura Militar (1964-1985), o progressivo movimento de consolidação da
República e da construção de uma cultura democrática foi interrompido, cedendo lugar ao
Estado Unitário com seu sistema político autoritário27.
Faz-se importante trazer novamente à memória o fato de que, após longos anos em que
o regime militar impunha irrestrita centralização do poder, uma nova página da história
democrática brasileira começou a ser escrita, advento que marcara os anos 1980 através dos
diversos movimentos literários e político-sociais, os quais pretendiam trazer à luz a
efervescência dos segmentos da sociedade civil, com a intenção de, sobretudo, instituir
espaços de participação como estratégia de ação política dos sujeitos envolvidos com a gestão
pública. Destacam-se, no conjunto desse movimento, as lutas em defesa de um pacto
federativo que promovesse maior integridade da nação, por intermédio de um regime de
colaboração a ser posto em prática através de relações cooperativas entre os entes federados.
As atenções voltaram-se fortemente para a reestruturação do marco legal, em função
da necessidade de uma nova Constituição Federal que fundasse os princípios democráticos,
concernentes à realidade histórica brasileira contemporânea, assim como leis específicas de

validade nacional28, focando as nuances conjunturais de setores como Educação, Defesa


Social, Meio Ambiente, entre outras. Com efeito, toda essa crescente mobilização social
refletia a urgência da reconstrução das instituições democráticas, drasticamente sufocadas
pelo golpe militar de 1964. Conforme observa Farenzena (2006, p. 50), “a partir dessa época e

26
Souza (2005, p. 108) comenta que a Constituição de 1946 “manteve a marca de ter sido a de vida mais longa
da história constitucional brasileira. Seus dispositivos e o regime democrático por ela regulado sobreviveram a
várias crises políticas: suicídio de Vargas, renúncia de Jânio Quadros e posse de João Goulart. No entanto, não
foi capaz de sobreviver à crise econômica e política iniciada em meados dos anos 1960”.
27
Como se sabe, a Constituição de 1967-1969 e a reforma tributária de 1966 centralizaram na esfera federal
poder político e tributário, afetando o federalismo e suas instituições. Isso não significou, todavia, a eliminação
do poder dos governadores nem dos prefeitos das principais capitais. Como demonstrou Souza (2005), os
governantes subnacionais foram grandes legitimadores do regime militar e contribuíram para formar as coalizões
necessárias à sua longa sobrevivência.

28
Um exemplo de lei específica, cuja publicação expressa bem os movimentos da década de 1980 é a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional n° 9.394/96. Ferreira (2003, 78) ressalta que “A LDB embora pesem os
seus limites recondicionantes, é a expressão das lutas efetivadas entre as diversas forças sociais e, dessa forma,
apresenta-se como um balizador para as políticas educacionais no país e, consequentemente, para as políticas de
democratização da escola e da gestão escolar”.
76

durante os anos 1980, federalismo e descentralização entraram na agenda política como parte
das estratégias que visavam romper as relações de poder interestatais consolidadas no modelo
autoritário-burocrático de Estado”.
Fica evidente, nessa conjuntura, que o anseio pela redemocratização não se restringia
ao movimento de reinstituição do parlamento como representação do desejo da maioria. Na
realidade, o grande desafio é fortalecer a democracia em seu principal locus – a sociedade
(nas suas diversas formas de organização). A mobilização civil para a criação de novos
institutos políticos demonstra o reconhecimento de que o processo de democratização e
fortalecimento do federalismo no Brasil implica a criação de instâncias de participação
colegiada com vistas à viabilização de estratégias de ação política, sobretudo, voltadas para a
intervenção nos espaços públicos.
Conforme apresentam Souza e Faria (2003, p.56),

a estruturação do federalismo no Brasil mescla-se à própria formação


histórica do Estado Nacional, perpassando questões como o quadro de
clivagens regionais marcado por desigualdades; a fragmentação do sistema
político; as dificuldades de representação e a indefinição da estrutura e
limites da ação estatal e a divisão de atribuições entre os três níveis de
governo.

Não obstante, o termo „federação‟ é referido na legislação (CF/1988, Art. 1º) no


sentido correlato ao que é apresentado por Houaiss e Vilar (2001), significando a união
instituída entre Estados independentes para formar uma única entidade soberana.
Considerando esse entendimento, Arretche (2002) compara a acepção do termo „federalismo‟
com a lógica de funcionamento dos sistemas parlamentares, para ressaltar, por um lado, a
autonomia conferida a cada membro de um parlamento, assim como a cada ente federado e,
por outro lado, as possibilidades de que este agir autônomo, tanto do parlamentar, quanto das
esferas de governo, têm para usarem de estratégias e negociações que podem concorrer ou não
para o beneficiamento indistinto da nação. Seguindo esse juízo, a autora conceitua e
desenvolve sua interpretação sobre federalismo, ponderando que o termo possui uma
denominação genérica que, por conseguinte,

mascara uma variedade de arranjos institucionais que criam riscos e


oportunidades distintos para as capacidades de governo. Governos
provinciais e federais podem ter autoridade para intervir em uma área de
política sem permissão do outro nível de governo. Isso tende a prover fortes
incentivos para a inovação em políticas públicas na medida em que cada
nível de governo tenta controlar a jurisdição de uma política antes que o
outro o faça. Entretanto, esse tipo de federalismo também corre o risco de
77

que os diferentes níveis de governo tenderão a impor conflitos entre


programas, elevação dos custos da implementação e tornarão o problema da
coordenação de objetivos ainda mais difícil. (ARRETCHE, 2002, p.30)

Dessa acepção em que o vocábulo é empregado, com ênfase, principalmente, na noção


de que há possibilidade de atuação de cada nível de governo, em uma área de política,
prescindindo da permissão dos demais, depreende-se a formalidade da inferência de sentido
no campo da política, segundo a qual as unidades federativas gozam de relativa autonomia,
enquanto os interesses gerais constituem a soberania da nação. Trata-se de “uma forma de
organização territorial do poder, de articulação do poder nacional com os poderes regional e
local” (AFFONSO, 1995, p.5). Seguindo esse entendimento, o uso do adjetivo „federado‟,
atribuído aos Municípios e Estados, em função do status de independência que os resguarda,
pressupõe, ao mesmo tempo, aliança/colaboração entre as esferas administrativas, mas
também condição de regidos por interesses mais amplos que deverão ser assegurados por um
governo geral.
Partindo-se desse juízo, pode-se conceber que o processo de redemocratização do País,
pós-regime ditatorial, assinala não apenas um novo momento no federalismo, uma nova
composição federativa com especial realce ao Poder Local. Sobre esse fato, cabe destaque a
relevante função desempenhada pelas elites regionais, incluindo-se os governadores e
lideranças locais, que, por meio do discurso municipalista, “associavam o tema da
descentralização à democracia e também participaram ativamente na formulação de diversos
pontos da Constituição de 1988” (ABRUCIO, 2005, p.46).
Essa correlação entre descentralização e democratização passa a subsidiar o discurso
do Federalismo no Brasil, especialmente porque a defesa pelo pacto federativo constitui mote
principal desse tema no marco legal, assim como é internalizado nas práticas discursivas dos
analistas do campo social. Como já foi dito, nesse campo o discurso não é produzido nem
apropriado de forma monolítica. Desta feita, as acepções, assim como as vinculações
ideológicas com que se infere o enunciado da descentralização, e as outras enunciações que
ele exclui, impõem ao atual debate sobre os rumos do federalismo uma atenção maior ao
modo como concebe as atribuições dos governos subnacionais e sua ação conjunta com os
demais entes.
Tomio (2005) destaca importantes impactos do novo ordenamento federativo
instituído pela Constituição Federal de 1988, especialmente para o âmbito do Poder Local.
Segundo o autor,
78

os constituintes não só estabeleceram as bases do Estado democrático como


também instituíram um novo “pacto federativo”. Em quase todas as
constituições (exceto na carta de 1937), os municípios foram definidos como
organizações políticas autônomas; contudo, somente a Constituição de 1988
atribuiu uma autonomia plena aos municípios, elevando-os de fato ao status
de ente federativo, com prerrogativas invioláveis por qualquer nível mais
abrangente de governo. Essa situação peculiar não é identificável em outros
países organizados em uma federação. Na maioria das federações os
municípios ou outros níveis de poder local são divisões administrativas das
unidades federadas, que delegam (ou não) diferentes níveis de autonomia
administrativa aos governos locais. O arranjo federativo brasileiro
transformou o país na única federação com três níveis políticos
constitucionalmente autônomos: a União, os estados (e o Distrito Federal) e
os municípios (TOMIO, 2005, p. 123).

A particularidade com que o autor destaca a estrutura federativa no País corresponde


ao aspecto que tem recebido grande atenção dos estudiosos do processo político no Brasil. Em
face da autonomia administrativa do ente Municipal, a dinâmica de elaboração e efetivação
das políticas sociais, aqui entendidas como materialização da ação estatal, é ressignificada
pelo discurso amplamente difundido e apropriado do federalismo cooperativo, em que a
descentralização é incorporada com acepção de pacto federativo, pressupondo-se, além da
distribuição de responsabilidades, a indicação de mecanismos e estratégias de colaboração
entre os entes da federação. Contudo, o longo processo de redemocratização tem revelado que
a descentralização como forma de enunciação de divisão do poder político na ação do Estado
tem seu principal desafio, quanto à sua concretização nas práticas sociais, justamente porque a
conformação de um federalismo compartimentalizado contrapõe-se à expectativa da
cooperação.
Abrucio (2005) desenvolve pertinente consideração sobre essa relação entre a estrutura
federalista e o movimento de consolidação do federalismo no Brasil, que, para o autor,
constata-se um quadro em que cada nível de governo procura encontrar o seu papel
específico, sem que haja incentivos para o compartilhamento de tarefas e a atuação
consorciada. Pode-se afirmar que o jogo de empurra entre as esferas de governo, que decorre
desse caráter como a relação federativa é levada a efeito, projeta efeitos mais perversos no
terreno das políticas públicas, uma vez que o compartilhamento entre as esferas
administrativas é referido como regra básica em uma federação.
A conjugação entre o que os Municípios, o Distrito Federal, os Estados e a União
devem assumir e o que precisa ser respeitado em face dos interesses do conjunto da nação (e
não apenas de suas partes isoladamente) exige, por parte do governo federal, o exercício da
sistematização das diretrizes gerais que deverão ser respeitadas em todos os níveis
79

administrativos do País, e, por parte de cada ente federado, a consolidação de mecanismos de


intervenção em etapas específicas da execução de políticas públicas nos diversos setores de
atuação estatal.
Em estudo sobre esse tema, Souza (2005) aponta três questões que sintetizam os
desafios atuais do federalismo e do constitucionalismo no Brasil. A primeira, considerada a
mais importante, é que a federação está assentada em alto grau de desigualdade entre as
regiões, a despeito das medidas constitucionais que buscam diminuí-la. Entendemos que a
reprodução histórica de tal desigualdade reclama negociações programáticas, somando-se à
sistematização do que foi negociado e incorporado em um planejamento com metas, ações e
estratégias estabelecidas para médio/longo prazo de execução conjunta entre os níveis de
governo.
A segunda questão levantada por Souza relaciona-se à tendência ao tratamento
uniforme das esferas subnacionais, em particular os estados, associada à maior redução
relativa de suas receitas, inclusive pelo pagamento de suas dívidas com a União, federalizadas
no final dos anos 1990. Paralelamente, existem hoje relações diretas entre o governo federal e
os municípios decorrentes da descentralização das políticas sociais. Esses fatores limitam a
capacidade de iniciativa dos governos estaduais, inclusive no que se refere a novos
investimentos, tanto em infraestrutura como nas áreas sociais.
O último desafio diz respeito à escassa existência de mecanismos de coordenação e
cooperação intergovernamentais, tanto verticais como horizontais, coibindo a criação de
canais de negociação que diminuam a competição entre os entes federados. As três dimensões
apresentadas se coadunam, indubitavelmente, à discussão sobre as prioridades que os
Municípios, os Estados e a União devem assumir em seus âmbitos de atuação,
consubstanciando-se, por conseguinte, nas considerações sobre a necessidade de definição do
que cabe a cada instância de poder com vistas à garantia do direito à educação básica no País,
à luz do paradigma federalista.
Os desafios ao federalismo lembrados por Souza têm sido incorporados ao discurso da
gestão sistêmica da educação, especialmente pelo enunciado da institucionalização do regime
de colaboração entre as três esferas administrativas, na perspectiva de que o conjunto das
demandas educacionais possa ser atendido por meio da corresponsabilidade entre os entes
80

federados, partindo-se do entendimento de que as ações serão desenvolvidas no mesmo


território e para a mesma população 29.
Sarmento (2005) tece considerações sobre os impactos da ausência da colaboração,
estritamente no campo educacional, considerando que o federativo compartimentado é
instituído já na Constituição de 1891, quando o poder federal transferiu a instrução primária
aos estados, reservando-se a gestão da educação nos níveis de ensino secundário e superior.
Portanto, pode-se considerar que a produção de desigualdades entre as unidades federativas
quanto à capacidade de atender, principalmente, as demandas das séries iniciais, em parte é
atribuída a esse modelo de desconcentração administrativa da responsabilidade com o ensino
primário, uma vez que, na ausência de uma legislação que explicitasse as diretrizes e bases da
educação nacional – sobretudo, de vinculação orçamentária correspondente às necessidades
de provimento do ensino público em todas as suas etapas –, gerou-se uma situação em que as
condições para a oferta e a qualidade dos serviços educacionais atrelavam-se às
peculiaridades regionais e, especialmente, ao vigor econômico de cada unidade federativa 30.
É pertinente considerar que a relação entre as dificuldades de implantação de um real
sistema federativo no País e os entraves históricos no que concerne à garantia do direito à
educação de forma igualitária para todos os seus níveis de governo decorre, sobremaneira, da
reedição desse modelo de desconcentração de competências e responsabilidades entre os entes
de poder federado em que governo central eximira-se de estabelecer e prover meios e recursos
necessários para a operacionalização de um plano educacional válido para toda a federação.
Araújo (2005) pondera sobre o movimento histórico de responsabilidade dos níveis de
poder e a ausência de uma efetiva relação federativa. Para o autor, esse fato reclama o
tratamento do tema a partir do que se tem por perspectiva com a federação, conforme se
apresenta no fragmento a seguir:

Muito se debate sobre a centralização ou descentralização, municipalização


ou estadualização, mas não sobre a federação rejeitada como se não
existisse, rejeição que foi ainda mais acentuada a partir de 1930, com a
primazia do Poder Executivo nas reformas educacionais. Na área de
educação, alguns autores, como Osmar Fávero (1999), consideram a
federação uma ficção, visto que a expansão das oportunidades de
escolarização e a modernização dos sistemas de educação têm sido uma

29
Faz-se pertinente recorrer a WERLE (2006, p. 23) para explicar o sentido dos termos: Regime vem do latim
regimen, que significa a ação de guiar, de governo, direção. Regime significa modo de administrar; regra ou
sistema, regulamento. Colaborar implica trabalhar na mesma obra, cooperar, interagir com outros.
30
Em análise sobre a criação e desenvolvimento dos sistemas de ensino no Brasil, Sarmento (2005, p.1367)
afirma que os estados mais desenvolvidos, iniciando-se por São Paulo, adotaram, nas décadas de 1920 e 1930,
políticas que levaram à organização do ensino em seu âmbito. Os sistemas estaduais e o sistema federal, restrito
ao ensino secundário e superior, começaram a se organizar de forma paralela.
81

decorrência da atividade do Estado nacional e não dos entes federados


(ARAÚJO, 2005, p. 74).

O que se infere como marca histórica desse quadro, e que parece constituir desafio
plausível de atenção ao contexto atual, é que a inexistência de uma coordenação federativa
das ações que devem ser pactuadas entre as esferas administrativas impôs limite à
materialização do federalismo cooperativo e que se faz ainda mais indispensável com a
ascensão dos municípios ao status de ente autônomo. Podem-se elencar duas razões que
explicitam a necessidade dessa coordenação na ação estatal que se pressupõe com base na
composição federativa brasileira vigente. A primeira diz respeito às desigualdades
(financeiras, técnicas e de gestão) entre os entes federados quanto à capacidade de prover
políticas públicas, com notáveis limitações por parte dos governos subnacionais31. A segunda
está na ausência de mecanismos constitucionais ou institucionais que regulamentem e
estimulem a cooperação, na perspectiva de que a relação competitiva entre gestores seja
contraposta pelo exercício programático da colaboração, por exemplo, entre sistemas de
educação.
É importante ressaltar que o pacto ou contrato que deve permear a relação federativa
(foedus) remete a uma prática de acordos mútuos entre as partes para além de antinomias
(centralização/ descentralização) quanto à divisão de responsabilidades. O que está em causa é
como levar a efeito a conjugação entre autonomia de cada ente e a colaboração coordenada da
ação estatal para que as decisões e sua efetivação atendam as prerrogativas de uma federação.
Buscando correlacionar a opção pelo federalismo e a perspectiva que dele se infere para a
organização da educação nacional, Araújo (2005, p. 77) considera que:

a questão federativa é indissociável do direito à educação, visto que a forma


administrativa e político-institucional do Estado brasileiro imprime um
formato à educação que deve ser oferecida por esse Estado, ou seja, a forma
que assumirão os poderes e as responsabilidades estatais na tarefa de educar
a população. A análise dessa forma incorpora o debate sobre a pertinência ou
não de adotar políticas (des) centralizadas, mas não se reduz a ela, pois se
trata, sobretudo, do debate sobre os fundamentos e as características do
Estado brasileiro como núcleo de poder e de responsabilidade (ARAÚJO,
2005, p. 77).

31
Oliveira e Sousa (2010), em análise da educação no Brasil, tecem importantes considerações sobre a
desigualdade inter e intrarregional, decorrente da assimetria entre as condições econômicas dos entes federados e
a distribuição de competências previstas constitucionalmente, que indica o que cabe a cada um realizar no
tocante ao provimento da educação para a população, resultando em diferentes condições de oferta.
82

Entendemos que a vinculação entre a acepção de federalismo que temos exposto e sua
finalidade como mecanismo propulsor da garantia do direito à educação, lembrado por
Araújo, expressa-se por meio de acordos formais e contratos que implicam reciprocidade em
múltiplas dimensões do campo educacional. Faz-se pertinente mencionar que os fundamentos
do Estado brasileiro, preconizados pelo advento do federalismo no País, exigem o trato desse
tema a partir do texto (marco legal), que o inscreve como modo específico de organização do
sistema político, mas que também deve ser analisado mediante o discurso como texto, como
prática discursiva e prática social, que constitui e é constituído pelo modo em que a gestão da
educação é concebida nesse contexto, assim como pela configuração fiscal que é assumida,
aspectos que têm grande interface com a questão da obrigação mútua que se identifica como
propriedade da relação federativa. Assim, para fins didáticos, topicalizamos, na sequência,
aspectos que qualificam o federalismo no campo educacional.

2.6- Federalismo e gestão sistêmica da educação

A perspectiva de gestão sistêmica na educação, assim como explicitamos no capítulo


anterior, traz consigo a concepção de organização do todo (a educação nacional), ao mesmo
tempo em que se faz necessário respeitar a autonomia das partes (a educação no âmbito do
poder regional/local), constituindo, desta feita, uma lógica de ação que se coaduna aos
fundamentos do federalismo, visto que as responsabilidades educacionais de cada ente
federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) obedecem a um ordenamento legal e
a uma estrutura administrativa oficial, sem, contudo, prescindir da capacidade de prover os
princípios e diretrizes legais da organização e da gestão das atividades educacionais por cada
ente federado.
Outro aspecto importante dessa correlação é que as competências a serem
desenvolvidas pelos sistemas de educação tem como pressuposto a intercomplementaridade
entre as unidades federadas, pelo regime de colaboração. Assim, o sentido da gestão sistêmica
remete, inexoravelmente, ao exercício das funções do Estado que se respaldam nos princípios
federativos. Com efeito, a relação entre os sistemas passa a ser de cooperação, não de su-
bordinação, não havendo hierarquia entre eles, assim como não há, constitucionalmente,
hierarquia entre as unidades federadas, dotadas de autonomia 32.

32
Cury (2010), discorrendo sobre a relação entre federalismo e educação preconizada pela Constituição Federal
de 1988, destaca que “a insistência na cooperação, a divisão de atribuições, a assinalação de objetivos comuns
com normas nacionais gerais indicam que, nessa Constituição, a acepção de sistema se dá como sistema
federativo por colaboração, tanto quanto de Estado Democrático de Direito” (CURY, 2010, p.159).
83

Conforme observa Duarte (2005, p.822),

na década de 1990, após a aprovação da Constituição Federal de 1988, a


organização da educação básica no Brasil (antigo ensino de 1º e 2º graus e
mais creches e pré-escolas) passou de 26 grandes sistemas estaduais
autônomos, articulados a partir da regulamentação estabelecida na Lei de
Diretrizes e Bases n. 4.024/1961 e na Lei n. 5.692/1971, para a possibilidade
de existência de mais de cinco mil sistemas municipais além dos estaduais.

Nesse contexto em que é instituída formalmente a possibilidade de criação de sistemas


próprios de educação no âmbito do Poder Local, foco de nossa tese, reconhece-se,
concomitantemente que o município passa a se subordinar tão somente às leis e diretrizes
nacionais, devendo, por conseguinte, atuar em regime de colaboração, não mais de
subordinação, com o estado. Entretanto, a autonomia política dos sistemas locais de educação
“acha-se circunscrita pelas dimensões do fundo público, que efetiva a organização e o
funcionamento do sistema educacional como um todo” (DUARTE, 2005, p. 826), à medida
que as desigualdades financeiras entre os entes, sobretudo com a precária condição de auto-
sustentação dos municípios, o locus decisório que se apregoa com a emergência dos sistemas
é deslocado para os gabinetes dos executivos, provavelmente sob forte tendência de
submissão do nível de poder local às definições políticas emitidas pelos estados e pela
União33.
O consentimento dos entes federados na consecução dos objetivos estratégicos a serem
cumpridos pelos sistemas de educação pode ser lido como forma em que a União exerce a
metarregulação, da gestão da educação na federação, efetivando-se por meio da articulação de
ações, aparentemente estanques, que interpelam os espaços de autonomia política dos entes
federados, promovendo transformações no sentido de objetivos governamentais desejáveis.
É pertinente conceber que esse caráter de relacionamento produz inflexão aos
preceitos federalistas, enquanto que a pluralização dos sistemas de educação constitui
mecanismo estratégico de articulação entre todos os entes federados com objetivo de se evitar
a dispersão, corroborando, desta feita, a efetivação de um regime federativo na educação.
Entretanto, tal função articuladora se encontra limitada em face da ausência de um sistema

33
Em estudo sobre o tema, Oliveira (2007, p.86) constata que “a maioria dos municípios brasileiros seria
financeiramente inviável, como esfera administrativa autônoma, caso não recebesse as transferências de recursos
de outras esferas. Como regra, a grande maioria dos municípios brasileiros arrecada, através de impostos
próprios, menos de 10% de sua receita total. Mais de 90% de suas receitas provêm das transferências de outras
esferas, o que explica em muito a relação de dependência política de prefeitos de pequenas cidades em relação
aos governos estadual e federal”.
84

nacional de educação, que reunindo representação da Sociedade civil organizada e do


governo, assuma a coordenação federativa da Política Educacional.
Cury (2010) faz menção à condição favorável no País quanto à superação dessa
limitação, por entender que o atual pacto federativo dispõe, na educação escolar, de
indicadores que apontam para um sistema nacional no interior do desenho constitucional
formal, quando postula a coexistência coordenada e descentralizada de sistemas de educação
com unidade, divisão de competências e responsabilidades, diversidade de campos
administrativos, diversidade de níveis de educação escolar, e assinalação de recursos
vinculados.
Faz-se imprescindível ressaltar que a função coordenadora que creditamos ao sistema
nacional de educação não quer com isso conferir exclusividade (centralização) de poder à
União. Ao contrário, a construção do sistema em âmbito nacional já deve se inspirar na
máxima da formação federativa – que reconhece a federação como união indissolúvel das
unidades autônomas que a compõe. A constituição de sistema de educação supõe, portanto,
uma articulação federativa da elaboração e efetivação das políticas educacionais, com
importante papel coordenador do sistema nacional composto pelos sistemas coexistentes no
âmbito dos governos subnacionais.
A composição da instância sistêmica nacional que tem sido referida aqui exige ajustes
no quadro e na perspectiva de atuação dos órgãos federais que tem respondido pela educação
no País. Em relação a esse aspecto, consideramos plausíveis as ponderações de Cury (2010,
p.166), conforme fragmento a seguir:

A harmonização das competências dos sistemas exigirá, além de uma melhor


definição do regime de colaboração por parte do Congresso Nacional, um
repensar da composição do Conselho Nacional de Educação. Nessa
composição, não poderiam faltar membros que representem a colaboração
que estados e municípios podem e devem postular na busca da harmo-
nização. Obviamente, as funções normativas do CNE devem ser melhor
especificadas no tocante, máxime, às definições curriculares e aos processos
de autorização.

Os três tópicos principais dessa citação do autor (a harmonização de competência entre


os sistemas, a regulamentação do Regime de Colaboração e a recomposição do Conselho
Nacional de Educação - CNE) recuperam elementos essenciais ao debate sobre a gestão
sistema que tem sido preterida nas três esferas administrativa. Definir o que cabe a cada
sistema em seu âmbito específico na federação, assim como as competências comuns e de
ações supletivas da União constitui prerrogativa do que expusemos como federalismo
85

cooperativo, aqui devendo ser destacada a atuação conjunta entre os níveis de governo e seus
sistemas de educação para evitar choques ou ações descoordenadas na Política Educacional.
Sobre a recomposição do CNE, cabe a consideração de que este conselho é concebido
como órgão de Estado, contudo sua formação não atende ainda a lógica sistêmica de gestão,
uma vez que não incorpora em seu quadro a representação que emana dos demais conselhos
com assento nos sistemas de educação estaduais e municipais. Assim, considera-se
imprescindível a incorporação dessa diversidade representativa para que sua parte na
articulação das ações expresse a pluralidade de opiniões que justifica a projeção nacional de
suas deliberações.

2.6.1- Federalismo fiscal e capacidade de atendimento às demandas educacionais nos


entes federados

As desigualdades regionais no Brasil têm sido apontadas como principal fator de


limitação para a efetivação equânime das políticas públicas nas unidades federativas do País
(REZENDE, 2010; CURY, 2010; ALMEIDA, 2005; RODDEN, 2005). As consequências
desse fato reverberam, inequivocamente, no desequilíbrio quanto à capacidade de
atendimento às demandas por políticas públicas em cada ente federado, como implicações,
portanto, na geração da ineficiência da gestão pública quando se trata no conjunto da
federação.
Tem-se, no Brasil, um Estado federativo, mas que reedita historicamente grande
concentração do poder de tributação no âmbito federal, além de uma desigual repartição das
receitas tributárias entre os três entes federados. A inexistência de um sistema de
transferências financeiras, correspondente as necessidade dos governos subnacionais, agrava
consideravelmente esse quadro, uma vez que não se consegue conceber real perspectiva de
enfrentamento dos desequilíbrios quanto à capacidade tributária entre as regiões em face das
disparidades decorrentes da concentração da atividade econômica.
Mesmo com tamanha adversidade, as responsabilidades que recaem sobre os entes da
federação independem de sua condição favorável ou não para prover políticas em seu espectro
político-territorial. Pode-se afirmar que a busca pelo equilíbrio não pode ficar circunscrita à
divisão jurídico-administrativa de responsabilidades entre níveis governamentais. Em face da
notória concentração de atividades econômicas em partes do território nacional, gerando
grandes disparidades na repartição da arrecadação tributária, a correção desse desajuste fiscal
reclama um eficiente regime de transferências intergovernamentais, com soluções específicas
86

que permitam a equalização de oportunidades de ascensão social, o que significa empreender


a discriminação positiva, a fim de evitar que as populações pobres de regiões menos
desenvolvidas sejam justamente as que menos usufruam dos serviços públicos de melhor
qualidade social.
Faz-se imprescindível, portanto, a estruturação do federalismo fiscal no Brasil, tanto
no plano vertical, concernente à descentralização do poder de tributar (o que significa
repartição do bolo tributário), quanto no plano horizontal, no que tange à parcela de cada
estado, ou município, no montante global das receitas por eles arrecadadas. É apropriado
considerar que tal proposição não pode prescindir da partilha automática da receita arrecadada
pelo governo federal (ou pelos estados). Nesse sentido, podemos conceber que as dimensões
(vertical e horizontal) com que situamos o federalismo fiscal requerem definição de regras no
texto constitucional, tratando da composição tributária a ser partilhada entre os entes
federados34.
Tomando como referência a maneira usualmente adotada em regimes federativos para
lidar com os desequilíbrios horizontais, Rezende (2010) afirma que a iniciativa que tem se
mostrado mais consistente é a instituição de um regime de equalização fiscal. Para o autor, a
essência desse regime está na expectativa de garantia, mediante a transferência de recursos do
governo federal, de que toda e qualquer unidade que integre a federação (estado ou
município) disponha de um orçamento capaz de garantir o funcionamento de suas
responsabilidades básicas. Essa interpretação é explicitada no fragmento a seguir:

Regra geral, a operação de um regime de equalização fiscal toma por


referência um piso orçamentário per capita, fixado com base em critérios
técnicos que subsidiam a negociação política, e transfere recursos a todas as
unidades que, mesmo utilizando plenamente seu potencial tributário, ficam
abaixo desse patamar. Esse piso é revisado periodicamente para dar conta
dos efeitos da dinâmica socioeconômica sobre a repartição de recursos e de
responsabilidades no território nacional (REZENDE, 2010, p. 74).

Ocorre que, no âmbito do federalismo brasileiro, tal equalização referida pelo autor é
não apenas ausente, mas também de difícil possibilidade de ser construída. O que tem

34
Rezende (2010, p. 74) pondera que, “apesar de sua importância para o equilíbrio federativo, as disparidades
horizontais nunca foram objeto de maior atenção no federalismo fiscal brasileiro. No modelo contemplado na
reforma de 1967, o assunto foi indiretamente abordado nas regras então instituídas para repartir os recursos do
Fundo de Participação dos Estados e do DF (FPE) entre os estados e os recursos do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) entre os municípios, embora de forma inadequada. Posteriormente, o tema foi praticamente
esquecido, não sendo obra do acaso, portanto, o progressivo agravamento dos desequilíbrios horizontais na
federação brasileira, com sérias consequências para a gestão descentralizada de políticas públicas”.
87

prevalecido nesse campo é um debate orçamentário mediado pelo exercício da barganha,


evitando-se, através de repetidas manobras políticas, a “fixação de critérios técnicos que
subsidiem a negociação”. Nem mesmo as importantes mudanças promovidas em 1988
contemplaram o tema a contento, momento em que o redesenho do federalismo é concebido
como benéfico aos estados e, sobretudo, aos municípios.
Cabe breve menção a esse período para destacar que, em consequência das novas
normas constitucionais, o poder de taxação dos estados foi ampliado na virada dos anos
198035, contudo na segunda metade da década de 1990, a capacidade real de os governos
subnacionais exercerem plenamente a autonomia fiscal, assegurada pela Constituição, sofreu
restrições. Começou a ganhar força, entre analistas e gestores federais, a idéia de que a
autonomia dos governos subnacionais – especialmente a autonomia para definir despesas e
alocar recursos – deveria ser restringida ou controlada (ALMEIDA, 2005), a exemplo da Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), proposta pelo Executivo federal e votada pelo Congresso
em 2000, que pode ser interpretada como uma resposta específica – e centralizadora – ao
desafio de coordenar o comportamento fiscal dos governos em um sistema federativo.
No campo educacional, surgem, então, dificuldades e limites. Ao passo em que se tem
tal referência ao redesenho constitucional, com a ampliação da capacidade fiscal dos governos
estaduais e municipais, tem-se o início de um processo de transferência de responsabilidades,
especialmente para este último, de forma que as dificuldades para prover políticas nesse
âmbito de governo, na realidade, aumentaram. Davies (2003) discute essa questão, referindo-
se à enorme desigualdade de recursos legalmente disponíveis em cada esfera de governo e
também entre diferentes governos de uma mesma esfera (no âmbito dos Municípios e dos
Estados) e suas responsabilidades. Sobre esse fato, pode-se acrescentar que, em estados como
Ceará, Alagoas e Pará (exatamente aqueles onde o investimento por aluno é mínimo),
“constata-se que os governos estaduais, embora tenham 1,5 vez mais recursos de impostos
que os governos municipais, são responsáveis por menos da metade dos alunos” (PINTO,
2007, p.881).

35
Almeida (2005) desenvolve consistente descrição do que pode ser citado como ampliação do poder de taxação
dos estados, incluindo-se petróleo, produtos minerais, transportes e telecomunicações. Os recursos fiscais foram
redistribuídos em prejuízo do governo federal, dado o crescimento das receitas compartilhadas com estados e
municípios. Segundo a autora, “as receitas transferidas dos estados para os municípios também se expandiram.
Em 1985, o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
chegavam respectivamente a 14% e 16% das receitas federais provenientes de impostos. Em 1993, eles atingiram
21,5% e 22,5%. Ademais, 10% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) foi destinado a um fundo de
compensação para os estados que deixaram de taxar suas exportações de manufaturados e 3% do Imposto de
Renda e do IPI foram alocados em um fundo de desenvolvimento regional, que deveria apoiar projetos no Norte,
Nordeste e Centro-Oeste do país” (ALMEIDA, 2005, p. 32).
88

Como se sabe, a implementação do FUNDEF foi a grande responsável pela indução de


transferências de matrículas dos estados para os municípios, sobretudo no ensino
fundamental, ainda que com inúmeras limitações quanto à efetiva autonomia administrativa e
ao planejamento adequado no âmbito do Poder Local. O que tem sido notável é que o impacto
tributário dos fundos para o financiamento da educação não tem atingido o que se pressupõe
como expectativa do federalismo fiscal, em que se credita poder de equalização da
distribuição das receitas entre as regiões, coisa que o FUNDEB não atende, ainda que
possamos destacar elementos positivos no que se refere a sua finalidade circunscrita a cada
estado da federação, tema que aprofundaremos no quarto capítulo36.
Compreende-se que as condições para o atendimento adequado às demandas
educacionais no País reclamam modificações na sua estrutura federativa, especialmente no
que diz respeito à distribuição do poder de tributação, a fim de que a organização federativa
do Estado permita disponibilizar a um estudante do Nordeste – tratando-se de insumos
necessários à educação com qualidade social – quantidade de recursos semelhante à que tem
direito o público estudantil da região Sudeste.
Desta feita, é preciso enfrentar a guerra fiscal entre os estados para que se possa
ascender a um autêntico federalismo em matéria educacional. Alterar a lógica do federalismo
competitivo que hoje vigora na área requer mais que delimitação de âmbito de prioridades de
atendimento por cada ente federado. Faz-se necessário, sobretudo, equacionar as formas de
cobertura das demandas educacionais, partindo-se do entendimento de que “a educação é um
todo integrado, de sorte que o que ocorre num determinado nível repercute nos demais, tanto
no que se refere aos aspectos quantitativos como qualitativos. Portanto, uma diretriz
importante é o aperfeiçoamento contínuo do regime de colaboração” (CURY, 2010, p. 32).
Por regime de colaboração supõe-se a reciprocidade da constituição de normas e
finalidades gerais, por meio de competências privativas, concorrentes e comuns entre os entes
federados, que serão levadas a efeito pela gestão sistêmica da educação – tema que
abordaremos mais adiante.

36
Oliveira e Souza (2010) constatam a manutenção da diferenciação do atendimento educacional no País nessa
conjuntura de implantação dos fundos contábeis. Verifica-se que, enquanto em São Paulo o Fundeb cobriu, no
ano de 2010, um valor de referência para o gasto/aluno/ano de R$ 2.318,75, para os estados mais pobres, após a
complementação da União, o valor ficou em R$ 1.415,97. Uma diferença de R$ 902,78 ou 63% a mais em favor
do estado do Sudeste.
89

CAPÍTULO III - O MODELO SISTÊMICO NA GESTÃO DA


EDUCAÇÃO

Quando se analisa um processo de decisão, não se


pode deixar de ter o sentimento de que se penetra
no coração da atividade política, de que se vai
colocar em evidência os mecanismos mais
fundamentais da ação do Estado (MULLER,
SUREL, 2002, p.99).
90

3.1- Introdução

Trataremos, neste capítulo, das razões pelas quais a constituição dos sistemas de
educação é requerida como mecanismo de afirmação da autonomia de cada ente de poder
federado, ao mesmo tempo em que é referendado como estratégia de integração para a
construção do Sistema Nacional de Educação. Tematizaremos, primeiramente, o significado
histórico-etimológico de sistema, assim como as nuances que envolvem sua incorporação ao
campo educacional.
A segunda parte do capítulo aborda o fato de que a perspectiva de gestão sistêmica na
educação traz consigo a concepção de organização do todo (a educação nacional), ao mesmo
tempo em que se faz necessário respeitar a autonomia das partes (a educação no âmbito do
poder estadual/local), constituindo, desta feita, uma lógica de ação que se coaduna aos
fundamentos do federalismo, visto que as responsabilidades educacionais de cada ente
federado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) obedecem a um ordenamento legal e
a uma estrutura administrativa oficial, sem, contudo, prescindir da capacidade de prover os
princípios e diretrizes legais da organização e da gestão das atividades educacionais por cada
ente federado.
Na última parte, discutiremos a relação entre a opção pela criação do sistema
municipal de educação e a viabilização da autonomia Municipal e do regime de colaboração
com os demais entes federativos. Nesta etapa, ressaltam-se elementos que fundamentam a
gestão sistêmica da educação municipal, a saber: a) incremento das atribuições desenvolvidas
pelo Conselho Municipal de Educação (CME), b) elaboração do Plano Municipal de
Educação (PME), e c) impulsão ao Regime de Colaboração entre os entes federativos quanto
ao processo de definição e execução das políticas educacionais.

3.2- Concepção de gestão sistêmica e sua contextualização no campo educacional

A compreensão do campo educacional como conjunto de ações elaboradas e postas em


prática, seguindo uma lógica sistêmica, tem significados distintos, considerando-se,
sobretudo, os diferentes contextos históricos em que se faz menção à educação e ao termo
sistema. Conforme observa Sander (1993, p.341), “os diferentes significados atribuídos ao
termo em seus variados empregos indiscriminados revela uma evidente falta de sistematização
a respeito de seu uso no Brasil”. O que o autor chama a atenção sobre o emprego
91

indiscriminado do termo sistema, tomando a história republicana da educação nacional como


marco temporal, diz respeito à diversidade de contextos e circunstâncias em que o termo é
empregado, como, por exemplo, sistema de educação, sistema escolar, sistema universitário,
sistema de ensino, sistema de avaliação do ensino, entre outros.
Pode-se considerar que a utilização deste termo com o propósito de referir-se,
estritamente, ao processo político-pedagógico em que o ensino escolar deve pautar-se
constitui um fato recente, se comparado à referência aos vários aspectos relacionados à
educação com os quais a noção de sistema tem sido empregada. É possível perceber que o uso
indistinto do termo, em muitos casos, não corresponde ao que atualmente preceitua-se a
respeito da expressão sistema de educação, conforme o disposto no marco legal e na literatura
educacional.
Originário da Física, o termo sistema, segundo Agesta (1986), foi introduzido nas
Ciências Sociais por Pareto, e difundido por Parsons, como instrumento metodológico para
compreender a interrelação dos diferentes elementos que constituem as unidades da
sociedade. Em sua obra, o autor entende por sistema “o conjunto de coisas que
ordenadamente entrelaçadas contribuem para determinado fim; trata-se, portanto, de um todo
coerente cujos diferentes elementos são interdependentes e constituem uma unidade
completa” (AGESTA, 1986, p. 1127).
Cury (2000), respaldando-se no sentido etimológico e histórico, explica que o termo
deriva da palavra systêma que representa uma composição de syn (em latim cum, em
português com) acrescida de ístemi (estar ao lado de). Compreende-se, pois, sistema como
elementos coexistentes lado a lado e que, convivendo dentro de um mesmo ordenamento,
formam um conjunto articulado (CURY, 2000).
Esta noção abrangente de sistema abre precedente para que o termo apareça
relacionado até mesmo aos 210 anos de vigência da educação jesuítica (1549-1759),
considerando-se a capacidade de autofinanciamento dos colégios e o exercício da autonomia
para decidir sobre sua estrutura curricular, válida para toda a ordem da Companhia de Jesus.
Na realidade, no século XIX, a educação ainda não é assumida pelo Estado brasileiro como
direito social a ser garantido universalmente aos seus cidadãos. A primeira Constituição
Federal, outorgada em 1824, refere-se à educação, de forma muito superficial, em apenas um
artigo (Art.179). Tratava-se pontualmente do direito ao acesso à instrução primária, bem
como a colégios e universidades para uma pequena fração da população.
A compreensão de sistema de educação que passa a ser incorporada ao campo
educacional pressupõe a reunião de elementos distintos que, reunidos em torno de objetivos
92

comuns, formam um todo, administrado para um mesmo fim – nesse caso, a educação
(VASCONCELOS, 2003)37. Com efeito, o surgimento do sistema educacional apresenta-se
como resposta à crescente demanda por um modelo de educação organizado, a partir de um
corpo doutrinário, e passível de ser mobilizado face ao objetivo de atingir um determinado
fim38. Nesse sentido, a expressão „sistema de educação‟ foi incorporada ao contexto
educacional brasileiro como consequência dos movimentos de 1930, em que se reclamava a
educação escolar como resposta às novas demandas por qualificação para o trabalho,
decorrente das transformações, sobretudo, econômicas que o País experimentava.
É nessa conjuntura que a educação passa a ser requerida em caráter sistêmico, dotada
de intenções que precisavam ser operadas por via de mecanismos que atingissem o País em
toda a sua amplitude. Um passo importante na direção de uma educação sistematizada no
Brasil foi a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, em 1931, e, ainda com maior
destaque, sua inscrição na Constituição de 193439. É pertinente ressaltar que esta Carta Magna
torna-se um marco no que concerne à Organização da Educação Nacional, sobretudo, por
fundar, em caráter oficial, os sistemas estaduais, assim como o Sistema Federal de Educação.
Tal dispositivo legal não faz menção aos sistemas municipais de educação, uma vez que os
municípios ascenderam, como ente federado, com autonomia para criar e legislar sobre
educação, apenas na Constituição de 1988.
Considera-se como caracterização e perspectiva de ação do sistema de educação,
tomando-se por base os preceitos instituídos com o marco de legal de 1988, o “conjunto de
campos de competências e atribuições voltadas para o desenvolvimento da educação escolar,
que se materializam em instituições, órgãos executivos e normativos, recursos e meios
articulados pelo poder público competente, abertos ao regime de colaboração e respeitadas as

37
Quando nos referimos a um sistema de ensino, estamos indicando as escolas, prédios, equipamentos,
bibliotecas, laboratórios, alunos, professores, funcionários, equipes administrativas e pedagógicas, currículos,
conteúdos, metodologia, avaliação das instituições de educação, tanto públicas quanto privadas, de uma mesma
rede de ensino (VASCONCELOS, 2003, p.110).
38
É com base neste entendimento que Gadotti (1993, p.75) explica que os grandes sistemas escolares nacionais
nasceram, em meados do século passado (Sec. XIX), na Alemanha, Grã-Bretanha, França e Estados Unidos, com
o fim de inculcar os ideais nacionais.
39
De acordo com a Constituição de 1934, compete à União “organizar e manter, nos Territórios, sistemas
educativos apropriados aos mesmos” (art. 150), enquanto compete aos Estados e ao Distrito Federal “organizar e
manter sistemas educativos nos Territórios respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecias pela União” (Art.
151). Conforme análise de Bordignon, a organização da educação brasileira, na perspectiva sistêmica, aparece
pela primeira vez no Brasil nesta Constituição de 1934, sob a inspiração dos Pioneiros da Educação Nova. Para
o autor, concebendo a educação com visão de totalidade e como fundamento de um projeto nacional de
cidadania, os pioneiros “apontavam como causas da situação educacional, então considerada caótica, a sua
fragmentação e a falta de unidade em termos de educação brasileira” (BORDIGNON, 2009, p. 29).
93

normas vigentes” (WERLE, 2008, p.84). Observa-se que a concepção de funcionamento


sistêmico no campo educacional é construída em sinergia com a requisição de uma
organização e administração da educação, em que se pressupõe, inexoravelmente, a
cooperação e, por conseguinte, a divisão de tarefas entre as esferas administrativas.
Bordignon (2009), fundamentando-se na concepção de sistema desenvolvida nas
Ciências Sociais, propõe princípios que considera fundantes para o modelo sistêmico em
processo de consolidação no campo educacional: totalidade, sinergia, intencionalidade,
autonomia, organização e normatização. Sobre o princípio de totalidade, entende-se a
necessária interdependência/conectividade das partes no todo, sem a qual não adquirem
significado, “ainda quando situado como subsistema, porque inserido num todo maior, no
qual funciona como parte, não perde a dimensão de totalidade no seu âmbito próprio”
(BORDIGNON, 2009, p. 25).
Quanto ao princípio da sinergia, compreende-se que as partes, quando articuladas,
assumem novo significado no todo pela troca de energia, que gera sinergia e transfere a cada
uma a força das demais. Neste sentido, a força do todo se torna maior do que a soma das
forças de suas partes. Já o princípio da intencionalidade constitui a razão do sistema. Nesse
caso, a finalidade da gestão sistêmica é a “energia que liga as partes no todo” (idem, p.26).
O princípio da autonomia é referido como identidade/capacidade de autorregulação
do sistema. A organização estabelece a articulação, as interrelações das partes no todo, em
vista da finalidade comum. A organização das partes no todo estrutura o sistema. Assim, os
diferentes enfoques da teoria das organizações convergem para um ponto comum: concebem
a organização como um sistema constituído por um conjunto de partes situadas como
variáveis mutuamente dependentes. Por último, o princípio da normatização constitui-se
elemento essencial para garantir a efetividade dos princípios anteriores. Pode-se conceber que
o grau de autonomia de um sistema é determinado por sua intencionalidade e pelas normas
que o instituem. Por conseguinte, “a norma geral estabelece limites, mas não subordinação.
No espaço dos limites definidos pela norma, o sistema se situa como sujeito dotado de
autonomia e organização própria” (BORDIGNON, 2009, p. 28).
É em função desse conjunto de princípios que a implantação do sistema de educação
exige a criação e/ou fortalecimento de instâncias de interlocução entre o Estado e a sociedade
civil organizada. Essas instâncias devem ter legitimidade para o planejamento e
acompanhamento de políticas para a educação, e capacidade para viabilizar a colaboração
entre as instituições envolvidas com a garantia da educação básica em cada esfera
administrativa. Seguindo esse raciocínio, Gandini e Riscal (2007, p.106) salientam que é
94

possível afirmar a existência de um sistema “quando existem órgãos articulados, responsáveis


pela detecção e análise de problemas, estudo de soluções e de sua viabilidade técnica e
financeira que culminam com a apresentação de programas e projetos educacionais, em todos
os níveis de ensino”.
A concepção de operacionalização da educação escolar à luz de propósitos
previamente estabelecidos adquire concretude com a introdução dos planos de educação que,
conforme analisa Saviani (1999), têm origem nas mesmas condições em que se introduz a
idéia dos sistemas de educação em nosso país. Esse autor destaca que “o Manifesto dos
Pioneiros da Educação Nova lança a idéia de plano de educação como um instrumento de
introdução da racionalidade na educação visando dar-lhe organicidade, isto é, organizando-a
na forma de sistema” (SAVIANI, 1999, p.133).
É oportuno ressaltarmos que o entendimento de sistema como discurso fundante que
passa a ser incorporado no campo educacional denota um conjunto de atividades organizadas
sob normas próprias, portanto, autônomas, mas também comuns a todas as suas instâncias.
Partindo desse entendimento, Saviani (1999, p. 120) considera que um sistema de educação
significa “uma ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos
objetivos educacionais preconizados para a população à qual se destina. Supõe, portanto, o
planejamento”.
O autor desenvolve a conceituação de sistema, buscando diferenciá-lo da noção de
estrutura. Em função desse interesse, Saviani (1975) realça a consideração de que um sistema
deve conceber a unidade de vários elementos intencionalmente reunidos, de modo a formar
um conjunto coerente e operante. Já em relação à estrutura, o autor afirma que esse termo, da
mesma forma que sistema, também se refere a conjunto de elementos; por isso, muitas vezes,
ambos são utilizados como sinônimos. Para evitar a utilização indistinta dos termos „sistema e
estrutura‟, o autor propõe elementos a fim de que se possa distingui-los. Nesse sentido,
Saviani (1975, p.75-76) esclarece que:

o termo estrutura pode não preencher o requisito da coerência [...] Contudo,


o que marca de maneira decisiva a distinção entre os dois termos, é o fato da
noção de estrutura não preencher o requisito da intencionalidade [...] a
estrutura implica, portanto, a própria textura da realidade; indica a forma
como as pessoas se entrelaçam entre si, independentemente do homem e, às
vezes, envolvendo o homem (como no caso das estruturas sociais, políticas,
econômicas, educacionais, etc.) O sistema implica uma ordem que o homem
impõe à realidade.
95

Nesta assertiva, o autor parece concluir que é possível identificarmos a existência de


estruturas sem que haja sistematização das ações empreendidas, mediante a consecução prévia
de objetivos a serem alcançados. Ao reeditar o juízo de que o essencial não é o que foi feito
do homem, mas o que ele faz daquilo que fizeram dele, célebre frase de autoria de Sartre,
Saviani (1975, p.77) faz uma correlação com o debate sobre estrutura e sistema, ressaltando
que “o que foi feito dele são as estruturas, os conjuntos significantes estudados pelas ciências
humanas. O que ele faz é a própria história, a superação real dessas estruturas numa práxis
totalizadora”.
A relação entre os requisitos de coerência e de intencionalidade, que se apresenta
como propriedade inerente ao sistema, pode ser conferida, especialmente, quando da
apropriação do termo à educação, a partir da consideração de que até a Lei nº 4.024/61, a
expressão “diretrizes e bases” ainda não integrava o vocabulário dos profissionais da
educação, nem muito menos constituía terminologia preceituada no ordenamento jurídico
correspondente à organização da educação brasileira. Acata-se, assim, a hipótese de que o
termo sistema surge no cenário da educação brasileira sem que de fato houvesse uma
orientação legal que estabelecesse parâmetros em que as ações neste campo pudessem ser
articuladas por meio de mecanismos que garantissem coerência em âmbito nacional.
Ainda que a promulgação da LDB/1961 tenha contemplado o termo com relativa
indefinição de significado, é relevante reconhecer que a manifestação de intencionalidade
imbricada nessa lei funda uma nova perspectiva nos rumos da educação, em que a expressão
sistema educacional passa a ser inferida como processo sistematizado para atingir um
determinado fim, pressupondo-se coerência e articulação. É a partir deste cenário que
Lourenço Filho (2002) faz menção à noção de sistema educacional como possibilidade de um
novo comportamento administrativo, advento em que se pressupõe que as organizações
assumem a feição de um sistema, ressaltando, para tanto, a necessidade do atendimento aos
princípios de planejamento, direção, comunicação e controle.
Essa nova conduta gestionária que se vislumbra no campo educacional é descrita por
Sander (1993), ao conceber o sistema nacional como totalidade da ação educacional,
incluindo-se a diversidade de níveis e modalidades, assim como a natureza e fontes
mantenedoras em que se realiza a ação educativa no País. O autor entende, por conseguinte,
que é necessário dirimir a possível confusão entre o sistema nacional e o sistema federal de
educação, conforme passa a preconizar a legislação educacional de 1961. No intuito de
corroborar o melhor entendimento da acepção em que o termo sistema aparece adjetivado,
Sander (1993, p.354) explica que “o sistema federal de educação é, na realidade, um sistema
96

formal, de caráter excepcional, que funciona paralelamente aos sistemas estaduais de


educação nos estritos limites das deficiências locais”.
Conforme análise da legislação que versa sobre a organização da educação em âmbito
nacional, considerando-se, sobretudo, a ordem cronológica, a Lei n° 5.540/68, que dispõe
sobre a Reforma Universitária, baixada pelo Regime Militar, pode ser considerada a primeira
Lei na qual a terminologia sistema de educação é utilizada com relativa constância. Não
obstante, a Lei n° 5.692/71 é a que melhor emprega a expressão sistema de educação,
mantendo-se coerente no conjunto de seus artigos. Sobre essa matéria, Sander (1993, p.345)
observa que, “até mesmo na sua ementa, teve o legislador o cuidado de evitar qualquer
imperfeição semântica, ao estabelecer que a Lei fixa as diretrizes e bases para o ensino de 1°
e 2° graus”.
De fato, a Lei nº 5.692/71, que fixara as Diretrizes e Bases para o antigo ensino de 1° e
2º graus, além de empregar o termo respeitando sua coerência semântica, também faz menção
às atribuições que tanto a União quanto os Estados devem exercer para a operacionalização de
seus respectivos sistemas de educação. Conforme dispõe o artigo 52:

a União prestará assistência financeira aos Estados e ao Distrito Federal para


o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e organizará o sistema federal,
que terá caráter supletivo e se estenderá por todo o País, nos estritos limites
das deficiências locais (LDB/71, ART. 52).

Percebe-se, portanto, que a atenção, no que concerne à cobertura da lei quanto à


criação e gestão da educação, mediante sistemas de educação, ainda não é extensiva aos
municípios. É perceptível que o Art. 52 até menciona o caráter supletivo entre os níveis
administrativos, porém não reconhece autonomia ao município para a definição de sua
organização e funcionamento da educação, uma vez que essa responsabilidade é claramente
atribuída aos Estados, assim como podemos conferir no Art. 58 que a legislação estadual
estabelecerá as responsabilidades do próprio Estado e dos seus Municípios. Tal atribuição é
reforçada na lei com a indicação de que caberia aos Estados dispor sobre medidas que
viabilizassem a aplicação eficiente dos recursos públicos destinados à educação,
centralizando, portanto, o controle da oferta e desenvolvimento dos diferentes graus de ensino
no âmbito municipal.
Mesmo reconhecendo-se que os conselhos de educação precedem a institucionalização
dos sistemas educacionais, é importante considerar que é a partir da implantação destes que os
conselhos passam a ser tratados como mecanismo de mediação entre o Estado e a sociedade
97

civil, dotado de legitimidade para viabilizar proposições ao planejamento de políticas


públicas, além do papel a ser exercido no acompanhamento (controle) da ação estatal.
Percebe-se que o movimento de criação dos conselhos de educação ganha maior
impulso com o advento da primeira Lei de Diretrizes e Bases, nº 4.024/61, momento em que
os conselhos (Federal e Estaduais) passam a ser tratados como elemento indubitável da gestão
da educação. É, portanto, pertinente reafirmar que o surgimento da lógica de sistema na
educação correlaciona-se com a manifestação de intencionalidade em relação à ação
educativa, mas também com a emergência de um modelo educacional que pressupõe
organização sob normas próprias, construídas no coletivo dos indivíduos que compartilham
dos processos educativos. Entretanto, sabemos que esse ideário de ação colegiada não fora
exercido plenamente, constituindo, inclusive, uma reivindicação social contemporânea.
A requisição de que a lógica de ação do sistema na educação esteja respaldada pela
sua capacidade de dar-se as próprias normas coaduna-se com o princípio de autonomia que
também é creditado ao papel que se espera ser exercido pelos conselhos de educação. Tal
requerimento consubstancia-se, por um lado, no pleito de que o sistema de educação não seja
concebido como projeção fielmente reproduzida do contexto em que está inserido, o que o
reduziria a condição de estrutura (SANDER, 1993), e, por outro lado, na reafirmação de que
sua consecução corrobore a constituição da realidade social com que se relaciona. Desse
modo, o que se persegue é uma dinâmica na ação do sistema numa direção em que seus
sujeitos possam compartilhar a construção da história social no locus onde se materializam os
processos educativos.
É com base neste juízo e com o olhar sobre os anos 1970, fase em que a emergência
do sistema de educação desponta em sinergia com o movimento de luta pela instituição dos
espaços de atuação colegiada, que Ferraz (apud SANDER, 1993, p.352) desenvolve as
considerações a seguir:

é bom que se observe que um sistema de ensino não pode nem deve, a
pretexto de que precise ser autêntico, limitar-se a reproduzir a realidade
social em que se acha inserido, refletindo-a com a docilidade servil, a
retratar a imagem posta à sua frente. Ele tem por missão, também, interferir
nessa realidade, modificá-la, trabalhá-la, castigá-la, às vezes, se necessário,
reagir contra ela, para transformá-la daquilo que ela é naquilo que ela pode e
deve ser.

É oportuno realçar que o papel que se reclama ao sistema de educação quanto à sua
incumbência de interferir na realidade social, da qual é parte, numa perspectiva de operar
98

meios que promovam sua transformação, insere-se no conjunto do movimento de


redemocratização do País, do qual o ideal da participação social no espaço público é
apresentado e defendido como principal bandeira. Com efeito, é a partir dessa conjuntura que
a atenção à educação municipal, em conformidade com a noção de sistema a que estamos aqui
nos referindo, começa a ser concebida paulatinamente. O processo nessa direção é viabilizado
através do movimento de criação dos Conselhos Municipais de Educação, mesmo antes de
uma legislação específica, uma vez que esta matéria apenas é contemplada no novo marco
legal dos anos 1980/90.

3.3- A gestão sistêmica no âmbito nacional

É possível afirmar que o discurso sistêmico de gestão tem sido difundido no campo
educacional por meio de enunciados que delimitam conceitos e escolhas temáticas assumidas
em práticas discursivas desenvolvidas em espaços públicos, como as conferências de
educação nos municípios e estados (2009), assim como na Nacional (CONAE/2010), em que
se verificaram correlações entre os fundamentos da gestão democrática (participação social
cidadã, autonomia, descentralização, controle social, entre outros) e a proposição do sistema
nacional de educação.
Da mesma forma, também é possível perceber a produção e reprodução desse discurso
nas produções de pesquisadores da área (FRANÇA, 2009; OLIVEIRA; SANTANA, 2010;
BORDIGNON, 2009; WERLE, 2008; SARMENTO, 2005; KRAWCZYK, 1999), quando
tematizam expectativas para a gestão da educação, sobretudo, correlacionando a relação
sistêmica como mecanismo viabilizador de práticas de colaboração entre os poderes
federados, quanto à elaboração e execução da Política Educacional em âmbito nacional. Em
todo caso, é possível perceber que as posições do sujeito se definem igualmente pela situação
que lhe é possível ocupar em relação aos diversos domínios ou grupos de objetos, conforme
assertiva de Foucault (2007, p.58): “ele é sujeito que questiona, segundo uma certa grade de
interrogações explícitas ou não, e que ouve, segundo um certo programa de informação; é
sujeito que observa, segundo um quadro de traços característicos, e que anota, segundo um
tipo descritivo”.
O que é possível apreender dos estudos sobre esse tema é que os principais desafios à
consolidação da gestão sistêmica em âmbito nacional têm explicação na própria estrutura
federativa adotada no País, em que se legitima a autonomia político-administrativa dos
Estados e Municípios sem uma clara posição quanto ao compartilhamento do poder decisório
99

entre estes entes e a União. Tal quadro impõe limites à efetivação de uma política de Estado
para a Educação, concebida e levada a efeito através de permanente relação entre os sistemas
de educação instituídos no conjunto dos entes federados.
Conforme tem-se apresentado nos estudos (ANDRADE et al., 2009; FRANÇA, 2009),
a ausência de um sistema nacional de educação fragiliza a materialização do Regime de
Colaboração mediante cumprimento de planos articulados de educação com participação
necessária das instâncias de participação. A interpretação desse quadro pelos pesquisadores
evidencia a importância da consolidação do Sistema Nacional de Educação (SNE) como
espaço público de definição de estratégias para concretização de objetivos coletivos,
constituindo-se, portanto, em resposta a uma luta histórica da sociedade e dos educadores
brasileiros.
França (2009, p.198) chama a atenção para a expectativa de que

[...] a construção de um SNE, mediante um regime de colaboração, traz


concepções que devem traduzir a realidade desigual e combinada do Estado
brasileiro cujas ações coletivas - administrativas, pedagógicas, financeiras,
jurídicas e de controle social - possam conduzir ao pleno acesso e
permanência com qualidade social entre os diferentes níveis e modalidades
da educação básica e superior.

Desse modo, a defesa pela construção de um SNE mobiliza enunciados, como a


correlação entre os fundamentos da ação sistêmica e a organização e gestão de um projeto
nacional de educação, que resguarda a afirmação de organicidade das políticas e de
programas. Isso implica o redimensionamento da atuação dos entes federados, no sentido de
que seja possível a garantia de diretrizes educacionais comuns a serem implementadas em
todo o território nacional, tendo como perspectiva a superação das desigualdades regionais, e
sem prescindir da autonomia de cada esfera de poder, assim como preceitua o federalismo
brasileiro. O modelo sistêmico no âmbito da gestão da educação nacional assume, assim, o
papel de articulador, normatizador, coordenador e, sempre que necessário, financiador dos
sistemas de educação (federal, estadual, do DF e municipal), garantindo finalidades, diretrizes
e estratégias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades próprias de cada um
(BRASIL, 2009).
Pode-se considerar que os enunciados que constituem a formação discursiva, a partir
da qual têm-se fundamentado as práticas discursivas sobre a gestão da educação no País, vêm
sendo sedimentados no campo educacional com maior regularidade a partir do advento da
nova Constituição Federal, fato que se constata pela referência à necessidade de um SNE com
100

objetivo de coordenar e dar unidade aos sistemas estaduais e municipais. O estudo de Romão
(1993) exemplifica a reprodução do enunciado da gestão sistêmica como estratégia que visa
estabelecer as normas que garantam a unidade mínima no País.
Esse enunciado, e não outro, ganha legitimidade na conjuntura sócio-histórica em que
o autor constrói seu discurso sobre a relação entre Município e Educação (1993), assim como
os princípios e propostas da autonomia da escola (1997). O que está em causa é que a defesa
pelo modelo sistêmico de gestão da educação se inscrevia por meio do mesmo corpo de
enunciado que fundava o discurso da redemocratização dos espaços de poder decisório do
País, que, no campo educacional, correlacionava-se à luta por instituir políticas (nacionais),
consubstanciadas em Planos de Educação, de duração plurianual, com definição de metas
mais amplas e de longo prazo.
Referindo-se ao contexto dos anos 1990, Gadotti (1993) pondera que, de fato, não
existia propriamente, no Brasil, um sistema nacional de educação, pois os vários “sub-
sistemas” se constituíam de forma justaposta. “Não há articulação entre eles, não há um
conjunto harmônico de relações entre partes e todo [...] Um sistema nacional pressupõe a
articulação e não a justaposição, nem a anulação de um sistema por outro” (GADOTTI, 1993,
p.74).
É por correlacionar a defesa da gestão sistêmica ao movimento de reabertura
democrática das instituições públicas no País que Romão (1993) afirma a imprescindibilidade
do SNE, com o argumento de que sua ausência corroborava a concentração do atendimento às
demandas educacionais em uma região ou camada social, acentuando a desigualdade
existente40.
No atual contexto histórico tem-se a reatualização do discurso da gestão sistêmica
como estratégia de ação política potencialmente capaz de viabilizar as promessas da
Constituição de 1988, quanto ao federalismo cooperativo, sob a denominação de regime de
colaboração recíproca (CF/1988, Arts. 1º, 18, 23, 29, 30 e 211). Ocorre que, conforme
chamamos a atenção para o quadro de regulamentação em lei complementar até hoje
inexistente, o regime de colaboração entre sistemas não conhece regulação clara, objetiva,
universal e válida para o território nacional.

40
Para o autor, assumir a perspectiva sistêmica no campo educacional significava optar por um mecanismo
capaz de “promover a redistribuição dos recursos, com vistas à equalização dos objetivos. Dialeticamente, a
universalização das metas e objetivos exigirá a discriminação positiva, isto é a concentração dos recursos nas
regiões e classes sociais mais desfavorecidas” (ROMÃO, 1993, p.110).
101

É importante ressaltar que a omissão do parlamento quanto ao trato dessa matéria não
é desprovida de interesse, por reeditar relações de mandonismo e de isolamento regional,
mantidos sob a obscuridade do que deve ser obrigação dos entes federados quanto à garantia
do atendimento às demandas educacionais de forma equânime em todo o País. Abicalil (2002)
já chamava a atenção sobre esse posicionamento político e suas consequências, em estudo
desenvolvido na conjuntura histórica de início de vigência do PNE (2001). Para o autor,

a tradição patrimonialista ganha farto espaço de teimosa persistência,


regulando-se caso a caso, na forma de convênios pontuais e temporários,
decretos ocasionais e, até mesmo, acordos informais entre “autoridades
educacionais”. É evidente que, num quadro destes, os princípios
proclamados pela Constituição ficam sumariamente relativizados ao sabor
do entendimento político dos governos de turno em cada unidade federada
(ABICALIL, 2002, p. 256).

A argumentação de Abicalil contém enunciados que se colocam em campos de


utilização na atual discussão do “Sistema Nacional Articulado de Educação” (CONAE/2010),
reconhecendo-se que há uma organização da educação nacional sem que exista um sistema
nacional em consonância com o sentido de educação nacional. portanto, construída e levada a
efeito por meio de competências privativas, concorrentes e comuns dos entes federativos.
Não obstante, as dificuldades para a implantação de um SNE, na atual conjuntura
histórica, revelam que a organização de um sistema educacional é tanto a busca de
organização pedagógica quanto uma via de jogo de poder (CURY, 2010). Sendo assim, é
pertinente a identificação de que o campo de produção e reprodução do discurso sobre o
modelo sistêmico de gestão da educação, tanto nos níveis subnacionais, e, sobretudo, no nível
nacional, é um espaço de disputa entre diferentes grupos. Esses grupos, ao servirem aos seus
interesses na luta interna do campo discursivo, que rivaliza a concepção de educação e de sua
perspectiva de gestão no e para o País, servem aos interesses dos grupos exteriores aos quais
se vinculam e que se pretendem fazer hegemônicos.
Dentre os argumentos que servem às disputas pelo paradigma de gestão, que devem
validar-se no País e que têm se constituído em empecilho para a construção do SNE, Cury
(2010) destaca a existência de um temor de invasão indébita na autonomia dos entes
federativos e, com isto, a eventual perda de autonomia dos mesmos. Conforme explicação do
autor:

Após 164 anos de descentralização, há o medo de uma centralização por


parte do Estado Federal enquanto Estado Nacional. Há o receio, por parte do
segmento privado na educação escolar, de se ferir a liberdade de ensino e
102

não falta quem assinale o perigo do monopólio estatal. E há também medo


da parte da própria União quanto a uma presença mais efetiva, sobretudo no
que se refere ao financiamento da educação básica (CURY, 2010, p. 28).

A análise de Cury, emblemática para o conjunto dos estudos que tematizam os limites
e dificuldades para a formalização de um SNE no Brasil, demonstra que, apesar de inscritos
na mesma formação discursiva, a gestão sistêmica da educação e a efetivação de políticas para
a educação, por meio da colaboração intergovernamental, ainda enfrentam resistências nas
práticas discursivas que afirmam a vinculação intrínseca entre o entendimento de sistema de
educação e a materialização do regime de colaboração, mas que disputam projetos diferentes
quanto à consolidação dessa associação nas práticas cotidianas das esferas administrativas. A
questão que parece ser transversal aos estudos diz respeito às dificuldades de se garantir o
princípio do federalismo cooperativo, ao mesmo tempo em que se busca reconhecer o
fortalecimento da autonomia de cada nível de poder federado com a criação de seu sistema
próprio de educação.

3.4- A opção pela criação do sistema municipal de educação: concepções e perspectivas

Cabe menção inicial ao fato de que o surgimento do Sistema Municipal de Educação


(doravante SME) aparece numa conjuntura em que o município ganha força e autonomia do
ponto de vista geopolítico. Portanto o SME, apesar de ter sido engendrado em conjunto com
a criação dos demais espaços de participação, conforme já nos referimos, é somente no
momento em que o Município ascende ao nível de ente federado autônomo que o ideário de
sistema passa a ser extensivo, em condições de se atingir sua concretude, ao âmbito
Municipal41.
Essa ressalva tem respaldo na Constituição Federal de 1988, especificamente na Seção
I do Capítulo III do Título VIII (Da Ordem Social), em que se atribui aos municípios
competência para organizar seus respectivos sistemas municipais de educação, em regime de
colaboração com os Estados e a União. Conforme observa Werle (2008, p.84),
o que caracteriza um município que assume a responsabilidade pela
educação criando o SME é a existência de uma proposta pedagógica ou o

41
Lesbaupin (2000, p. 7), baseando-se em estudos sobre os novos desafios do poder local na atual conjuntura de
globalização, reconhece as iniciativas exitosas em algumas municipalidades quanto ao potencial de
democratização do poder público, ao colocar em evidência que “alguns governos municipais têm conseguido
reverter em seus municípios o processo de exclusão promovendo a inclusão de setores sociais desfavorecidos”.
103

esforço de empreender, construir um projeto de educação. É a crença de


que é possível articular a educação para além da instabilidade de governos,
de que é possível e necessário superar procedimentos burocráticos e
mecanicistas, que esvaziam o significado humano, político, pedagógico e
gratificante do esforço educativo (Grifos nosso).

A afirmação política dos municípios brasileiros – enquanto ente federado


legitimamente revestido de poder para “empreender, construir um projeto de educação” – é
mais bem explicitada através da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, nº 9.394/96. Neste
contexto, inscreve-se, formalmente, o pressuposto da não-subordinação entre um sistema e o
outro (Federal, DF, Estadual e Municipal). Funda-se, a partir deste dispositivo legal, a
garantia para que cada ente federado possa estabelecer suas próprias estratégias para o
atendimento das demandas educacionais. Nesse sentido, é pertinente a consideração de
Vasconcelos (2003, p.112) de que

os sistemas constituem-se como organizações independentes e autônomas, cujas


regulamentações e normas são previstas por seus próprios órgãos normativos, os
Conselhos de Educação, que devem considerar, em suas deliberações, o disposto na
LDB, no Plano Nacional de Educação (PNE) e nas Diretrizes Nacionais, podendo,
entretanto, sem descumprir a lei, organizar-se da forma mais adequada à sua
realidade.

Assim, a LDB/96 estabelece caracterização para os âmbitos em que os sistemas serão


organizados (Federal, Estadual e Municipal), além de reconhecer o papel dos sistemas de
educação como mecanismo para assegurar às unidades escolares públicas de educação básica,
em cada âmbito administrativo, progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa
e de gestão financeira (Art. 15). A análise das competências dos sistemas de educação remete
à questão da autonomia das unidades federadas e da intercomplementaridade, pelo regime de
colaboração, no exercício das funções do Estado, correlação que, como tratamos no tópico
anterior, tem constituído entrave à consolidação do SNE.
O fato de a Constituição Federal (1988) conceber a coexistência de sistemas de
educação como atributo inerente à própria lógica federativa do País respalda o argumento de
que a relação entre os sistemas passa a ser de cooperação, não de subordinação, não havendo
hierarquia entre eles, assim como não há, constitucionalmente, hierarquia entre as unidades
federadas, dotadas de autonomia. Uma vez instituído formalmente o Sistema Municipal, o
município se subordina tão somente às leis e diretrizes nacionais e passa a atuar em regime de
colaboração, não mais de subordinação, com o estado (BORDIGNON, 2009).
Quanto ao que se compreende tecnicamente por SME, a LDB/96 (Art.18) especifica
que sua abrangência inclui: a) as instituições do ensino fundamental, médio e de educação
104

infantil mantidas pelo Poder Público municipal; b) as instituições de educação infantil, criadas
e mantidas pela iniciativa privada; e c) os órgãos municipais de educação.
Não obstante, o espectro político em que o SME se insere contempla dimensões
concernentes aos mecanismos de operação dos objetivos que justificam o caráter de
intencionalidade e de ação articulada que apontamos enquanto tratávamos das exigências para
a implementação do modelo sistêmico. Nesse sentido, o papel a ser desenvolvido pelos órgãos
que compõem o sistema de educação tem por perspectiva a proposição de ações estratégicas
com vistas ao desenvolvimento das condições em que as práticas educativas são realizadas
nas unidades de ensino.
Desta feita, o significado da criação do SME é de que ele passa a definir a organização
formal/legal do conjunto das ações educacionais no âmbito do Poder Local. A manifestação
dessa opção tem sido considerada pelos pesquisadores como sendo mais efetiva quando é
procedida por meio de lei municipal, porque explicita e afirma o espaço da autonomia do
município e as responsabilidades educacionais próprias, eximindo, por consequência, o
sistema estadual de suas responsabilidades quanto à intervenção direta no ente Municipal,
salvo quando em atendimento ao que é preconizado pela Constituição.
Esse entendimento é corroborado por Bordignon (2009), quando explicita as razões
que levam a entender o sistema como afirmação de princípios e valores mais permanentes na
construção da cidadania e da sociedade que se deseja no projeto municipal de educação.
Segundo o autor, “ao assumir, com autonomia, a responsabilidade de suas atribuições
prioritárias, o município possibilita a dimensão concreta do exercício do poder local, da
cidadania ativa” (BORDIGNON, 2009, p. 38).
Faz-se, portanto, necessário considerar que a opção pela criação do SME, com a
finalidade de ordenação articulada dos vários elementos necessários à consecução dos
objetivos educacionais preconizados para o Município, exige ajustes importantes no que se
refere à atuação dos órgãos legitimamente instituídos na estrutura organizacional desse nível
administrativo da federação. Sobre esta matéria, é pertinente considerarmos a assertiva de
Gandini e Riscal (2007, p.106), quando fazem menção às atribuições das instâncias co-
gestoras do sistema de educação, ressaltando incumbência, como:

recensear e categorizar os elementos que compõem a rede de unidades,


analisar dados visando ao aprimoramento da gestão pública da educação;
elaborar planos de ação; orientar dirigentes educacionais na formulação de
normas e no estabelecimento de padrões a serem adotados nos espaços
educacionais; propor critérios para o provimento de cargos e transferência de
pessoal; propor critérios de distribuição de recursos entre as diferentes
105

unidades administrativas e escolares em articulação com os outros órgãos


competentes do governo; estabelecer mecanismos para a valorização dos
servidores da educação, docentes e não-docentes, em todos os níveis de
ensino.

O que se busca pôr em relevo, quando se trata da dimensão política do sistema, é a


especificidade com que cada um dos entes federados mobiliza suas forças com o propósito de
atender as demandas por políticas educacionais nos diversos âmbitos de prioridade. A esse
respeito, merece nota o reconhecimento de que a perspectiva de ação articulada no âmbito do
SME reclama a consecução do plano educacional, assim como a criação de mecanismos que
desenvolvam o acompanhamento de sua implantação no contorno da educação municipal.
Faz-se oportuno destacar que a elaboração do plano educacional, bem como das
atribuições que cabem às instâncias de participação na gestão da educação, vincula-se ao
caráter peculiar em que cada sistema de educação municipal é organizado. Conforme
esclarece Saviani (1999, p.132-133), as principais providências para a implantação do SME
são: a) verificar a eventual necessidade de ajustes na Lei Orgânica do Município; b) elaborar
um projeto de lei do sistema de ensino do município a ser aprovado pela Câmara Municipal;
c) organização ou, se já existe, reorganização do Conselho Municipal de Educação, de acordo
com o disposto na Lei do Sistema de Ensino Municipal; e d) dar ciência dessas iniciativas à
Secretaria Estadual de Educação e ao Conselho Estadual de Educação.
Com efeito, as exigências interpostas aos municípios em face de sua opção pela
criação de seu sistema próprio de educação têm provocado ajustes significativos na gestão da
educação no âmbito do poder local e, por conseguinte, passaram a constituir objetos de estudo
de pesquisadores da área, com destaque para temas como: o processo de ajuste da legislação
educacional nos municípios com vistas à reorganização da educação nacional, preconizada
pelo novo Marco Legal; os desafios da criação de sistemas, conselhos e planos educacionais
no âmbito do Poder Local; entraves ao exercício da colaboração entre os entes de poder
federado.
O ajuste na legislação municipal, em conformidade com a lógica sistêmica de gestão
da educação, tem por perspectiva o redirecionamento do papel a ser exercido pelas instâncias
de participação legitimamente instituídas no âmbito do poder local, com foco na construção e/
ou fortalecimento de mecanismos de mediação dos interesses de vários sujeitos sociais no
processo de definição das políticas educacionais (GANDINI; RISCAL, 2007; FÉLIX
ROSAR, 2005; SAVIANI, 1999). A prática discursiva que tem dado realce a esta matéria
apresenta a elaboração da Lei do SME como instrumento de sistematização de normas que
106

deverão organizar o espaço social de lutas empreendidas em função dos diferentes projetos
que buscam sua afirmação no campo educacional.
O estudo de Vasconcelos (2003) sobre o processo de criação de sistemas municipais
de educação no estado do Rio de Janeiro revela um movimento emblemático para o País no
que se refere à postura do Conselho Estadual de Educação (CEE) daquele Estado quanto ao
trâmite de descentralização das responsabilidades com a gestão educacional. Isso porque o
conjunto de exigências dizia respeito à necessidade de o ente Municipal ajustar sua estrutura
gestionária quanto à legislação e às instâncias de participação democrática, para que lhes
fosse “reconhecida” a competência de sistema próprio e para que passassem a atuar
plenamente em suas atribuições, até então realizadas pelo Estado.
Segundo Vasconcelos, dentre os procedimentos a serem adotados, os municípios
deveriam informar ao Estado, mediante um formulário de cadastro, essa opção de constituir
um sistema de educação próprio. Uma vez feita a opção pela constituição de sistema próprio,
o CEE-RJ acompanhava o Município, informando-lhe as necessidades surgidas a partir daí,
dentre elas, a de ter uma lei municipal criando o sistema de educação – uma espécie de
„certidão de nascimento‟ do sistema. Outra exigência do CEE em relação aos municípios era o
estudo, por parte destes, quanto às normas para a regulamentação do funcionamento de
instituições de Educação Infantil, uma vez que essa etapa da Educação Básica passaria a ser
autorizada e supervisionada pelo próprio Município. Esse ente deveria, “criar um órgão dentro
da estrutura da SME, com um corpo de supervisores educacionais devidamente habilitados,
para a realização da supervisão e inspeção da Educação Infantil privada e de todos os níveis
de educação pública existentes no Município” (VASCONCELOS, 2003, p.114).
Os estudos mostram que a expectativa de funcionamento do sistema de educação
reclama, necessariamente, a organização ou, se já existe, reorganização do Conselho
Municipal de Educação. O enunciado que difunde a criação do SME como opção que
assegura ao município o direito de exercício da autonomia para produzir suas diretrizes
educacionais se inscreve na mesma formação discursiva que elege o CME como instância
responsável por intermediar o processo de detecção e análise de problemas, e com
legitimidade para a elaboração e acompanhamento da Política Educacional do Município para
além da instabilidade de governos (WERLE et al., 2008). Tal enunciado, além de se constituir
em mecanismo de viabilização da descentralização do poder decisório entre as instâncias de
participação, na perspectiva de interferir na realidade social, opera meios que promovam sua
transformação (SANDER, 1993).
107

3.4.1- O papel do CME a partir do advento de implantação do SME

O principal impacto da instituição do SME para o CME diz respeito ao caráter em que
seu papel passa a ser requerido, enfatizando-se sua relevância para o exercício da autonomia
do ente municipal quanto à definição de suas diretrizes educacionais. Ao fazer menção a este
fato, Monlevade (2004) destaca as implicações do novo papel do CME no processo de
implantação ou execução das estratégias e ações do Plano Municipal de Educação. Para o
autor,

a ação do CME dependerá de seu caráter: sendo o Município cabeça do


sistema de ensino, o CME será normatizador, além de órgão de consulta e
assessoria; não o sendo, as normas estarão dadas pelo Conselho Estadual,
cabendo ao CME interpretá-las na função consultiva junto à Secretaria
Municipal de Educação (MONLEVADE, 2004, p.42).

A atenção que se emprega à incumbência do CME em normatizar sobre as metas e


ações do poder local no âmbito da educação realça o papel dessa instância como porta-voz da
sociedade civil nos espaços de poder decisório. Alguns estudos de casos que, direta ou
indiretamente, tomam os conselhos municipais de educação como alvo de análises, vêm
evidenciando a importância desses Conselhos não apenas como órgãos normativos e
deliberativos dos sistemas municipais de educação (funções técnicas e políticas), mas,
sobretudo, como instâncias que, potencialmente, favorecem a consolidação de um processo de
municipalização assentado em bases democráticas de gestão, seja em virtude das
oportunidades de participação local, seja em decorrência da garantia de transparência e
fundamentação das decisões do executivo municipal (SOUZA; FARIA, 2004).
Outras pesquisas vêm desvelando aspectos concernentes a eventuais disfunções,
dificuldades e limitações dos conselhos municipais de educação. Ribeiro (2000) e Meira
(2001) chamam a atenção para o fato de que, apesar de se fazerem esses conselhos
institucionalmente presentes nos municípios estudados, não vêm cumprindo com suas
atribuições, devido, muitas vezes, ao desconhecimento, por parte dos conselheiros, não só das
suas funções, como daquelas referentes ao órgão em questão 42. Vasconcelos (2003) considera

42
Meira (2001) analisa a importância do CME para a descentralização da gestão educacional, com base em nove
municípios do Estado da BA. Ressalta haver uma tendência à descentralização, não no sentido da estadualização,
mas na centralização da educação no âmbito da esfera municipal, em que as secretarias municipais de Educação
somam suas funções àquelas específicas do CME. RIBEIRO (2000) averigua se o CME se insere no efetivo
cumprimento do direito à educação escolar de sua respectiva população e, ainda, em que medida a criação deste
órgão contribui para a educação sistemática oferecida nos nove municípios baianos estudados. Constata que, na
maioria dos casos pesquisados, o CME ainda não traz benefícios para a garantia do direito à educação da
108

que os conselhos, apesar de serem enfaticamente citados como alicerces de sustentação da


gestão democrática da educação, da forma como estão constituídos, muitas vezes não exercem
nem mesmo o papel basilar a eles destinado – o de órgão consultivo para a implementação de
políticas municipais de educação.
Em face dessa realidade, a constituição do CME pode significar um viés de
„descentralização‟ correspondente a uma possibilidade de aumentar a participação não dos
indivíduos em geral, mas de determinados indivíduos e grupos43. Conforme observa Félix
Rosar (2005, p.113), “para certas conjunturas pode ocorrer o deslocamento do poder do
governo central para os governos locais que permita garantir a hegemonia dos grupos que
detêm o seu controle”. O que procuramos realçar aqui é a relação entre a dinâmica de
composição do quadro de conselheiros e as implicações na qualidade de atuação do CME.
Sobre este aspecto, faz-se oportuno considerarmos que o conselheiro que exerce o cargo de
presidente estabelece a pauta das reuniões e, por conseguinte, tem maior poder de influência
sobre a agenda de discussões a ser apreciada pelo coletivo. Além das consequências de suas
opções no momento de coordenar o ritual das intervenções, ele pode interditar ou enfatizar
determinados turnos da comunicação em consonância com suas vinculações político-
ideológicas (GOMES; ANDRADE, 2009).
Romão (1992), em estudo sobre a educação municipal, tece considerações importantes
quanto à atuação do CME. Apreendem-se da contribuição do autor ponderações que, embora
sejam pronunciadas no contexto dos anos 1990, servem ao presente momento, especialmente
quando se trata do cuidado necessário para se evitar que o CME, assim como diversas
experiências com os conselhos estaduais, venha a se tornar mais um órgão intermediário e
burocratizador.
Para tanto, é imprescindível que o conselho exerça seu papel de instância de controle
social, não devendo compor, portanto, sua agenda com competências que cabem ao órgão
municipal de educação, como é o caso da execução das políticas educacionais do município.
Sobre esse aspecto, é importante que o conselho esteja atento às eventuais manobras que

comunidade local, tendo ocorrido, contudo, uma certa melhora.


43
A possibilidade de os conselhos municipais de educação significarem tanto a constituição de um viés de
„descentralização‟, quanto a mera ocupação burocrática pelo órgão executivo da gestão é posta por Lima (2001),
em sua tese de Doutorado, quando examina as perspectivas dos CMEs em se constituírem como espaços de
influência para a democratização das políticas educacionais da administração pública municipal, com base em
análises do CME do município de Diadema (SP) e do Cacs do município de Cascavel (PR). Afirma que, por um
lado, esses conselhos estão inseridos no cenário das políticas educacionais emanadas dos órgãos centrais (como
exigência de controle, fiscalização e normatização do sistema municipal de ensino) e, por outro, que também
podem possibilitar uma participação nas questões de financiamento da educação, dos aspectos administrativos e
pedagógicos, desencadeando uma perspectiva democratizadora dessas políticas educacionais.
109

queiram transformá-lo em veículo do tráfico de influências. Nas palavras de Romão (1992, p.


105), “sua postura de altiva autonomia deve ser preservada nos mínimos detalhes,
evidentemente com a diplomacia e elegância de um colegiado de educação”.
No momento atual da vida democrática, os conselhos de educação são convocados a
estabelecer relações com os demais conselhos de direitos, tecendo redes abrangentes de gestão
e monitoramento das diversas políticas públicas. Conforme ponderam Rezende et al. (2009),
constata-se a preocupação de vincular “o direito à educação” e “os demais direitos” ao
empoderamento da população. Esta, ao se fazer valer, “dá visibilidade às demandas por
igualdade, exigindo o cumprimento do texto constitucional, na abordagem da concepção, da
natureza e da composição de órgãos colegiados, no regime de colaboração, nas atribuições
dos conselheiros e nos desafios da gestão democrática” (REZENDE et al., 2009, p. 17).
É também com esse entendimento que Davies (2003, p. 505) considera que a
instituição dos conselhos deveria permitir o “movimento de vários segmentos da sociedade no
sentido de controlar o Estado e, assim, democratizá-lo, atribuindo a tais conselhos muitas vir-
tudes e poder”. Essas prerrogativas elencadas para o conselho – e que se coadunam ao
cumprimento das funções a serem exercidas pelo sistema de educação, como o atendimento às
demandas educacionais por meio da colaboração entre os entes de poder federado – reclamam
um incremento no papel do CME, devendo suscitar o debate sobre que proposições devem ser
elencadas sobre essa matéria, além das estratégias de acompanhamento da ação do Estado no
que diz respeito ao entendimento com as demais esferas administrativas.
Vasconcelos (2003) constata a incorporação formal de diversas atribuições em
regimentos internos de conselhos municipais no estado do Rio de Janeiro. O estudo revela que
tal impacto tornou-se enfático a partir do advento da instituição dos sistemas municipais de
educação, quando se verifica o acréscimo de prerrogativas, como, por exemplo: sugerir
medidas aos órgãos dos poderes executivo e legislativo do Município nas dotações
orçamentárias específicas para a educação; assessorar a administração municipal na
elaboração de planos de longa e curta duração, em consonância com a legislação vigente;
avaliar o ensino ministrado pela administração municipal e recomendar diretrizes à sua
expansão e a seu aperfeiçoamento.
No entanto, é pertinente ressaltar que as novas atribuições, apesar de constituiírem e
constituirem-se a/na formação discursiva que resguarda as relações e perspectivas de atuações
nas reuniões do conselho, o que se verifica nas práticas discursivas e sociais dos conselheiros
pouco tem atestado mudanças quanto ao cumprimento de funções que prezem pela
cooperação entre as esferas de poder no que se refere à universalização do ensino de
110

qualidade e a garantia da permanência dos alunos nos diversos níveis de ensino atendidos no
Município.
Cury (2005) salienta a interrrelação entre o fortalecimento dos mecanismos de
participação e a materialização do princípio da cooperação entre os três níveis de poder como
atributo que se vincula à dimensão que o papel do CME deve assumir no sistema. Para o
autor:

a Constituição faz uma escolha por um regime normativo e político, plural e


descentralizado onde se cruzam novos mecanismos de participação social
com um modelo institucional cooperativo que amplia o número de sujeitos
políticos capazes de tomar decisões. Por isso mesmo, a cooperação exige
entendimento mútuo entre os entes federativos e a participação supõe a
abertura de novas arenas públicas de deliberação e mesmo de decisão no que
toca aos cidadãos (CURY, 2005, p.19).

Esta perspectiva de ação dos conselhos de educação pressupõe a transcendência do


exercício de atribuições como emissão de alvará de funcionamento, reconhecimento e/ou
credenciamento de instituições educacionais, assim como a realização de sindicâncias,
solicitação de esclarecimentos dos responsáveis e formalização de denúncias aos órgãos
competentes ao se constatarem irregularidades. Tais serviços correspondem às funções
consultiva, normativa e fiscalizadora, que, certamente, constituem parte substantiva de suas
prerrogativas de funcionamento, não obstante deverem ser operadas em sinergia com as
funções propositiva e mobilizadora.
Entendemos que o exercício da função propositiva pelos conselhos de educação exige,
necessariamente, a conjugação de critérios como conhecimento técnico e representatividade
social, por pressupormos sua inferência como recurso potencializador de maior
responsabilidade e compromisso coletivo com o atendimento das demandas por políticas de
educação, incluindo-se, ainda, maior possibilidade de uma sistemática de avaliação
institucional, com vista ao encaminhamento de medidas para a promoção de melhoria do
fluxo e do rendimento escolar.
Quanto à função mobilizadora, o que está em causa é o interesse de instigar o conjunto
dos segmentos sociais no acompanhamento dos serviços educacionais, presumindo-se, para
tanto, a reunião de esforços, tanto por parte do executivo, quanto por parte da sociedade civil
organizada. Desta feita, há de se convir que a mobilização perpassa o empreendimento de
articulações entre os pares que possuem assento no conselho. Neste aspecto, o que se pretende
não é apenas a postura altiva dos sujeitos em exigir maior agilidade dos órgãos gestores
quanto à apresentação de respostas às requisições sociais para o campo educacional, mas,
111

sobretudo, maior mobilização dos próprios sujeitos que exercem a representação, face ao atual
quadro em que se constata considerável dissociação entre a voz do representante e os anseios
dos representados.
Assim como o fortalecimento e a institucionalização da participação da sociedade civil
através do CME, o processo de definição das políticas educacionais do Município assume
expectativas que se inserem no campo discursivo da gestão sistêmica, em que evidencia a
elaboração de planos municipais de educação, bem como o acompanhamento, fiscalização e
avaliação de sua aplicação, matéria que passaremos a abordar no tópico a seguir.

3.4.2- Planos Municipais de Educação: sistematização da intencionalidade na gestão da


educação municipal

Da mesma forma que tratar da criação de sistemas de educação no âmbito do Poder


Local exigiu que contextualizássemos a realidade nacional quanto à perspectiva sistêmica da
gestão da educação, a discussão sobre a elaboração e implementação do PME reclama
referência ao modo como o País tem sistematizado seu plano educacional. Estudos
reportando-se ao marco temporal em que o PNE (2001) entrou em vigor (MENDONÇA,
2002; MUNARIM, 1999; DIDONET, 2001; VALENTE, 2001; VALENTE; ROMANO,
2002) já assinalavam a necessidade de desdobramento do PNE em PEEs e PMEs,
considerando que o processo de participação em fórum ou em comissões estaduais e
municipais é que poderiam garantir que o PNE não fosse, em exclusivo, um plano da União,
mas de toda a sociedade.
Nesse sentido, Valente e Romano (2002), em estudo sobre as várias instâncias e etapas
que geraram o PNE (2001), discutem as propostas apresentadas pela sociedade em congressos
nacionais de educação e o texto final aprovado pelo Parlamento. Os autores trazem ao debate
elementos que demonstram como os interesses imediatos do governo federal, majoritário no
Congresso, acabaram desfigurando o projeto originário da sociedade, reduzindo-o a uma carta
de intenções. Os resultados da pesquisa revelam que a luta por um verdadeiro PNE continuou
na ordem do dia, exigindo a articulação dos movimentos sociais, o conhecimento detalhado da
realidade e a disputa global de propostas e projetos.
A Constituição Federal de 1988, proclamada no bojo do processo de redemocratização
do País, preconiza, em seu Artigo 21, inciso IX, que cabe à União elaborar e executar planos
nacionais regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. Para
o campo educacional, o Art. 214 desta Carta Magna prevê o PNE como instrumento que deve
112

estabelecer as normas gerais para a educação em todo o País, em consonância com o


parágrafo único do Art. 23, que requisita a regulamentação de leis complementares para “a
cooperação entre União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”, indicação ainda não
atendida pelo parlamento brasileiro.
A defesa pela elaboração do Plano de Educação em nível nacional, estadual e
municipal tem por perspectiva a compatibilização, por exemplo, da capacidade
arrecadadadora de cada município, o atendimento da demanda e o papel equalizador das
demais esferas da administração pública. Trata-se de um mecanismo de viabilização da
cooperação intersistemas de educação com o intento de suprir as deficiências locais, regionais
e estaduais. É com base nesse entendimento que Oliveira (2005) considera que é através da
idéia de Plano que se concebe a educação como uma responsabilidade do Poder Público, em
sentido amplo, não importando a esfera sob cuja responsabilidade direta se encontre o
atendimento à população. “É através da integração das diferentes esferas da administração
pública, embutida na idéia de Plano de Educação que se concebe adequadamente as utopias da
escola única, do Sistema Nacional de Educação e, do ponto de vista do aluno, da igualdade de
oportunidades” (OLIVEIRA, 2005, p.191).
Ocorre que, após os dez anos de vigência do PNE (2001/2010), as prioridades nele
elencadas – elevação da escolaridade da população; melhoria da qualidade do ensino em todos
os níveis; redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência,
com sucesso, na educação pública e democratização da gestão da educação pública –
deveriam ser implementadas através de políticas intergovernamentais, em que as metas gerais
para o conjunto da Nação tivessem, necessariamente, desdobramento na elaboração de planos
estaduais e municipais de educação, conforme síntese apresentada no quadro a seguir.

Quadro 3.1: Expectativas de colaboração para atendimento aos níveis de


ensino no PNE/ 2001
NÍVEIS DE ENSINO EXPECTATIVA DE COLABORAÇÃO
a) Desenvolvimento de Programa Nacional de Formação dos
EDUCAÇÃO INFANTIL Profissionais de educação infantil.
b) Assistência na manutenção, expansão, administração, controle e
avaliação das instituições de atendimento das crianças de 0 a 3 anos de
idade.
a) Programas para equipar todas as escolas, em todos os sistemas de
educação.
ENSINO b) Política social, com a finalidade de garantir renda mínima associada a
FUNDAMENTAL ações socioeducativas para as famílias com carência econômica
comprovada.
c) Provimento de transporte escolar às zonas rurais.
a) Implantação e consolidação de nova concepção curricular elaborada
113

pelo Conselho Nacional de Educação.


ENSINO MÉDIO b) Melhoria do aproveitamento dos alunos do ensino médio, de forma a
atingir níveis satisfatórios de desempenho definidos e avaliados pelo
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), pelo Exame
Nacional do Ensino Médio (ENEM) e pelos sistemas de avaliação que
venham a ser implantados nos Estados.
Fonte: PNE 2001. Elaboração do Autor

Quanto às modalidades de ensino, o PNE/2001 também apresenta expectativa de


colaboração entre os sistemas de educação, especificamente quando se refere aos seguintes
aspectos:

Quadro 3.2: Expectativas de colaboração para atendimento às


modalidades de ensino no PNE/ 2001
MODALIDADES DE ENSINO EXPECTATIVA DE COLABORAÇÃO
Manutenção de programas de formação de
educadores de jovens e adultos, capacitados para
atuar de acordo com o perfil da clientela e
EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS habilitados para, no mínimo, o exercício do
magistério nas séries iniciais do ensino
fundamental, de forma a atender a demanda de
órgãos públicos e privados envolvidos no esforço
de erradicação do analfabetismo.
EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA E Criação e execução de padrões éticos e estéticos,
TECNOLOGIAS EDUCACIONAIS mediante os quais será feita a avaliação da
produção de programas de educação a distância.
EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA E Ampliação da oferta de educação profissional,
FORMAÇÃO PROFISSIONAL através de parcerias entre os sistemas federal,
estaduais e municipais e a iniciativa privada.
Universalização do atendimento dos alunos com
deficiência na educação infantil e no ensino
EDUCAÇÃO ESPECIAL fundamental, inclusive através de consórcios entre
Municípios, quando necessário, provendo, nestes
casos, o transporte escolar.
Coordenação geral e apoio financeiro do MEC
quanto à responsabilidade legal dos Estados pela
educação indígena.
EDUCAÇÃO INDÍGENA Desenvolvimento de programa nacional para suprir
as escolas indígenas com equipamento didático-
pedagógico básico, incluindo bibliotecas,
videotecas e outros materiais de apoio.
Fonte: PNE 2001. Elaboração do Autor
O que determinamos expectativas de colaboração apontadas pelo PNE/2001 como
condição para a viabilização dos níveis e modalidades de ensino, por um lado, indicam
avanços quanto ao entendimento das responsabilidades comuns aos entes federados com a
educação brasileira. Por outro lado, constata-se que os desafios para a efetivação das metas
persistem, sobretudo, porque as relações entre as três esferas administrativas ainda são
pautadas pelo exercício descendente do poder, manifesto através de decisões impostas pelo
114

nível de governo hierarquicamente mais elevado, ou da simples transferência de encargos,


sem que haja a distribuição devida dos meios e recursos necessários.
É notável a amplitude da indicação de colaboração no que se refere ao atendimento
das demandas educacionais, envolvendo âmbitos de atuação prioritária de estados e
municípios. Por conseguinte, esse regime de colaboração recíproca supõe normas e
finalidades gerais, por meio de competências privativas, concorrentes e comuns. Contudo,
sem um consórcio articulado e compromissado, sem um regime fiscal e financeiro que atenda
de fato ao pacto federativo, o alcance das políticas torna-se minimizado (CURY, 2010).
Pode-se afirmar que, durante o decurso da vigência do plano decenal de educação, a
prática de colaboração entre os Municípios, os Estados e a União exemplifica os limites de
alcance das políticas que o autor destaca. Esses limites se observam, sobretudo, pela
concentração de matrículas do ensino fundamental, sob responsabilidade dos municípios, sem
iniciativas para a elaboração de uma agenda programática de intervenções, acordada entre tais
esferas. Não se explicita, por exemplo, o que e como serão levadas a efeito as ações
necessárias à melhoria não somente do atendimento às demandas específicas de níveis e
modalidades do ensino, mas, sobretudo, do provimento de meios que corroborem a conquista
de resultados exitosos no que toca aos parâmetros de qualidade social almejados para a
educação.
As expectativas que se lançam sobre o novo PNE (2011-2020), especialmente no que
concerne ao combate às desigualdades quanto à capacidade de atendimento aos níveis e
modalidades de ensino entre as esferas administrativas do Brasil, reclamam a consolidação da
gestão sistêmica em cada nível de governo, no sentido de reeditar e levar a efeito o
aperfeiçoamento do regime de colaboração entre os sistemas de educação. Nesse sentido, há
de se convir a urgência de que seja instituído o SNE em sinergia como o novo plano decenal,
e, no mesmo grau de importância, o estímulo à universalização dos sistemas estaduais e
municipais de educação, assim como à criação de conselhos municipais de educação e a
elaboração de planos estaduais e municipais de educação, em consonância com o PNE.
Pode-se considerar que o País vive um momento muito oportuno para tais reflexões.
Um fato que conta a favor é que o planejamento e a gestão da educação constituíram-se tema
debatido intensamente, durante o ano de 2009, por meio das conferências municipais,
intermunicipais e estaduais de educação, tendo culminado com a Conferência Nacional de
Educação – CONAE/2010.
Os eixos discutidos tanto nas pré-conferências, quanto na CONAE/2010 realçam uma
preocupação comum entre a sociedade civil organizada e o Estado governista com a
115

efetivação compartilhada das ações educacionais no País. Daí porque a elaboração de


conceitos, diretrizes e estratégias nas etapas municipais e estaduais das conferências tiveram
por perspectiva a proposição do novo PNE pari passu à construção do Sistema Nacional
Articulado de Educação, resguardando a defesa da autonomia dos entes federados e,
sobretudo, indicando elementos que garantam organicidade à Política Nacional de Educação.
Todo esse processo de institucionalização da cultura de planejamento no campo
educacional, há muito reivindicado por sujeitos sociais ligados aos vários segmentos
comprometidos com a educação no País, ganha já concretude social quando se constata a
crescente efetivação de planos educacionais construídos pela sociedade brasileira e aprovados
sob a forma de lei no âmbito de alguns estados e municípios da federação. Consideramos que
tal movimento recebera forte impulsão com o advento de criação do Plano de
Desenvolvimento da Educação, com ações que abrangem o conjunto da educação,
constituindo dimensão estratégica para se atingir as metas do Plano Nacional da Educação.
A perspectiva de ação articulada na gestão da educação municipal tem sido tratada,
nesta tese, como propriedade inerente à organização sistêmica, em que se tem por perspectiva
que “as iniciativas governamentais podem se tornar sistêmicas e articuladas, portanto,
políticas públicas de Estado, e não de sucessivos governos, como histórica e politicamente
vem ocorrendo” (DOURADO, 2007, p. 2). Tais atribuições vinculam-se, intrinsecamente, à
elaboração do PME, o qual deve ser concebido à luz dos princípios da gestão democrática.
Nesse sentido, nossa concepção sobre a relevância do plano educacional no âmbito do
Poder Local coaduna-se com a assertiva desenvolvida por Bordignon (2009, p. 92), segundo a
qual:

o plano municipal de educação é o instrumento de gestão para tornar efetiva


a cidadania e a sociedade preconizada nas bases e diretrizes do Sistema
Municipal de Educação. Quando o município não tem plano fica à mercê de
ações episódicas que, mesmo planejadas caso a caso, representam
improvisações. Sem plano municipal não há visão de Estado nas ações, não
há caminho a percorrer, mas apenas passos ao sabor das circunstâncias de
cada Governo.

Pode-se inferir desse juízo exposto pelo autor que a elaboração do plano de educação
na esfera municipal constitui uma decisão política que expressa especificidades deste ente
federado quanto à sua Política Educacional que, conforme expõe Gracindo (2000, p.214),
deve estabelecer “seus princípios e compromissos; seus objetivos; sua estrutura e organização;
suas relações com o Estado e a União, suas competências gerais e específicas por nível e
116

modalidade de ensino e, finalmente, as ações concretas que desencadeará com um


cronograma para seu desenvolvimento”. Trata-se, portanto, de “uma forma peculiar das forças
sociais locais interpretarem e inscreverem-se na educação brasileira, explicitando traços
característicos e de identidade próprios, incluindo, e não exclusivamente centrando, a ação na
criação de estruturas institucionais, focalizando a educação escolar” (WERLE, 2008, p.84-
85).
No que se refere à elaboração do PME, Saviani (1999) apresenta alguns passos básicos
que consideramos pertinentes nesta discussão:

a) Efetuar um diagnóstico das necessidades educacionais a serem atendidas


pelo Sistema de Ensino Municipal; b) Explicitar as diretrizes que orientarão
a elaboração do plano; c) Definir as metas a serem alcançadas distribuindo-
as num cronograma; d) Especificar, para cada setor e respectivas metas, os
meios disponíveis e aqueles que deverão ser providos; e e) Elaborar um
quadro claro dos recursos financeiros disponíveis assim como das fontes de
recursos adicionais de modo a assegurar a viabilidade das metas e ações
planejadas (SAVIANI, 1999, p.132-133).

O primeiro momento do processo apresentado pelo autor, concernente ao diagnóstico


das principais demandas educacionais numa determinada municipalidade, diz respeito à
observância daquilo que preconiza o marco legal quanto aos níveis de ensino sob
responsabilidade prioritária do Poder Local (Ensino Fundamental e Educação Infantil),
avançando-se, progressivamente, na busca pelo atendimento de modalidades consideradas
relevantes no espectro da educação básica, como a Educação Especial, a Alfabetização e
Educação de Jovens e Adultos e o Ensino Médio. Ressalta-se que a oferta dos diferentes
níveis e modalidades de ensino tem como premissa o regime de colaboração entre os entes
federados, considerando-se as especificidades de cada unidade da federação.
Em relação ao segundo passo, a ênfase é atribuída à exigência de que as diretrizes e
bases que nortearão a confecção do plano sejam explicitadas, para que as opções elencadas,
assim como as prioridades acatadas pelo coletivo, estejam resguardadas sob justificativas
plausíveis. Esse elemento coaduna-se com o terceiro passo, quando Saviani (1999) faz
menção à definição das metas a serem contempladas num cronograma que correlacione
opções e prioridades com etapas a serem operadas ao longo do período de vigência do plano.
Trata-se de levar a efeito um conjunto de ações pautadas em intenções objetivas quanto às
exigências diagnosticadas na primeira fase do plano.
Na sequência, têm-se a preocupação com a definição dos recursos correspondentes as
especificidades de cada meta assumida. Este é mais um elemento que deve ser discutido numa
117

perspectiva de cooperação, principalmente, entre o Município e o Estado, sobretudo, quando


se refere ao provimento da infraestrutura necessária às atividades inerentes à escolarização,
tais como: a) adequação do número de escolas e de salas de aula ao quantitativo de alunos, de
acordo com as exigências de cada nível e modalidade da educação; b) disponibilização de
material didático em conformidade com as necessidades de cada etapa da educação; e c)
contratação de profissionais da educação e garantia de formação continuada, respeitando-se a
área e/ou setor de atuação (professores, pessoal de apoio como secretários de escola,
serventes, merendeiras etc.).
É com esse entendimento que Oliveira (2005) ressalta que um adequado Plano de
Educação deve compatibilizar a capacidade arrecadadadora de cada município e o papel
equalizador das demais esferas da administração pública no que diz respeito ao atendimento
da demanda educacional. Faz-se pertinente inferir a consideração de Romualdo Oliveira
(2005, p.191) de que:

através da idéia de Plano entende-se a educação como uma responsabilidade


do Poder Público, em sentido amplo, não importando a esfera sob cuja
responsabilidade direta se encontre o atendimento à população. É através da
integração das diferentes esferas da administração pública, embutida na idéia
de Plano de Educação que se concebe adequadamente as utopias da escola
única, do Sistema Nacional de Ensino e, do ponto de vista do aluno, da
igualdade de oportunidades.

O trato da educação como uma responsabilidade do Poder Público e, por conseguinte,


do plano de educação como peça estratégica e programática das três esferas de governos,
reclama a materialização do pacto federativo quanto à elaboração e difusão do orçamento
financeiro, contendo as receitas e despesas em conformidade com o quadro de demandas que
se constata em cada esfera administrativa. Sobre esse aspecto, faz-se imprescindível a
indicação das fontes disponíveis e adicionais que irão assegurar a viabilidade das metas e
ações planejadas.
Pode-se afirmar que o processo que envolve a elaboração do Plano Municipal de
Educação (desde a diagnose até a apresentação do cronograma e orçamento financeiro)
reforça tanto a exigência de intencionalidade e coerência quanto à correlação entre prioridades
e capacidade de resposta às demandas educacionais, quanto a necessidade de colaboração
entre os entes federativos no que concerne à gestão do sistema de educação, uma vez que se
faz necessário cumprir as prerrogativas dispostas na organização da educação nacional,
buscando, sobretudo, a garantia do acesso e permanência dos alunos em todos os níveis e
modalidades da educação básica. É, sobretudo, por esta razão que o caráter sistêmico na
118

gestão da educação pressupõe não somente a mera divisão de responsabilidades, mas também
o acompanhamento do cumprimento das atividades de competência de cada esfera de poder,
através da participação dos sujeitos sociais que compartilham dos processos educativos.
119

CAPÍTULO IV - PODER LOCAL E REGIME DE


COLABORAÇÃO NA GESTÃO DA POLÍTICA
EDUCACIONAL NO BRASIL

Se é verdade que o real é relacional, pode


acontecer que eu nada saiba de uma instituição
acerca da qual eu julgo saber tudo, porque ela
nada é fora das suas relações com o todo
(BOURDIEU, 2007, p.31).
120

4.1- Introdução

Esse capítulo apresenta elementos que realçam que os temas Poder Local e Regime de
Colaboração se inscrevem na mesma formação discursiva à que se vincula o discurso da
gestão sistêmica da educação. O enunciado da [unidade na diversidade] tem ampla aceitação
no contexto em que a integridade nacional (federação) precisa ser resguardada, ao mesmo
tempo em que se advoga diversidade de espaços de poder decisório (autonomia dos entes
federados). Pode-se considerar que a defesa pelo fortalecimento do âmbito local como espaço
legítimo de poder no sistema político que rege o Estado nacional tem por premissa a lógica
sistêmica de que as partes não perdem a sua especificidade na relação com o todo.
Esse tem sido o ponto convergente de nossa referência à ação do estado, aqui sendo
particularizado o campo educacional, essencialmente por concebermos a análise das políticas
públicas pelo viés das práticas sociais que se estabelecem em diversos centros de poder,
ocupados por grupos sociais em permanente disputa, e não pela compreensão do Estado como
uma composição monolítica. Por conseguinte, ainda que seja premente o temor de invasão
indébita na autonomia dos entes federados, as práticas de colaboração são exigidas em face do
forte apelo quanto ao fortalecimento dos governos subnacionais para proverem suas políticas
públicas, uma vez que se sabe que é por essa via que seu poder geopolítico é concretamente
percebido e socialmente apropriado.
A efetivação dessa promessa de federalismo cooperativo na educação, como tem sido
referida ao longo deste trabalho, tem por signatário o modelo de Estado relacional, com amplo
reconhecimento da representatividade social, sem o que não tem sentido inferir princípios
democráticos nas relações estabelecidas, sendo estes prerrogativas fundantes do respaldo
jurídico da república federativa brasileira. Concebe-se, portanto, a noção de Estado ampliado,
tendo a democracia como preceito da forma governo.

4.2- Princípios fundamentais da gestão sistêmica da educação

O valor democrático que se enuncia por meio do modelo relacional de Estado,


reconhecendo-se, como indispensável, a ampla participação no processo de proposição,
elaboração e execução das políticas públicas, recorre à acepção de „democracia‟ como “um
conjunto de regras (primárias ou fundamentais) que estabelecem quem está autorizado a
tomar as decisões coletivas e com quais procedimentos” (BOBBIO, 1986, p.18). Tal assertiva
consubstancia-se na noção de que se faz indispensável a existência de instâncias de
121

participação social nas quais se exerça o direito de voto, resguardando-se na atribuição do


poder decisório ao maior número de sujeitos legitimamente eleitos para o exercício da
representação da maioria.
Cabe ressaltar que o sentido que se atribui à democracia representativa não é correlato
ao oposto de democracia direta. Sobre este tópico, Bobbio (1986, p.52) salienta que
“democracia representativa e democracia direta não são dois sistemas alternativos (no sentido
de que onde existe uma não pode existir a outra), mas são dois sistemas que podem integrar
reciprocamente”. Este argumento é compreendido quando observamos que o exercício da
democracia representativa é oxigenado pela democracia direta, na medida em que admite que
os representantes sejam substituíveis.
Sendo assim, o que se tem por perspectiva é que a descentralização da gestão pública
ganhe materialização por meio da criação de espaços na esfera pública que fortaleçam a
democracia representativa, constituindo-se, desta feita, em um caminho alternativo aos órgãos
do tipo estritamente hierárquico ou burocrático que tradicionalmente compuseram a estrutura
administrativa estatal. Assim, consideramos relevante situar os conceitos de participação,
descentralização e autonomia para, em seguida, contextualizarmos suas imbricações com a
questão do Poder Local e do Regime de Colaboração que recebe atenção central neste
capítulo.

4.2.1- O princípio da participação social

O tema da participação tem sido tratado historicamente à luz de uma ampla


perspectiva de entendimento. Algumas das acepções com que este vocábulo é empregado (a
liberal, a autoritária, a revolucionária e a democrática), apesar de já serem consideradas
clássicas, vêm sofrendo inflexões em função do foco que mobiliza sua inferência nas práticas
discursivas e sociais, sobretudo aquelas que constituem mecanismo de implementação da ação
estatal.
A possibilidade da ressignificação do termo participação, no contexto da gestão
pública, tem sido interpretada através do modo particular como esse princípio é incorporado
ao discurso (como texto e como prática social), por vezes servindo como estratégia dos grupos
que disputam maior influência na ação estatal, utilizando-se de mecanismos de
“gerenciamento” da participação dos sujeitos sociais nas instâncias de poder decisório. É
propriamente referindo-se a esse fenômeno que Demo (1996, p. 101) afirma que “o poder não
pode chegar a seu destino como poder; por isso, com frequência, usa a capa da participação.
122

Este é o seu melhor disfarce. Quando a imposição é aceita como forma de participação, temos
o poder hábil, estratégico, capaz”.
A observação do autor é emblemática para a apreensão do termo em sua amplitude
polissêmica. Com efeito, pode-se encontrar a utilização do termo com o sentido de cooptação
de indivíduos mediante a promoção de programas que visam diluir os conflitos sociais,
tratando-se, portanto, de uma concepção de participação da sociedade civil divorciada da
intervenção na proposição das políticas, circunscrita, apenas, à função de provedora de
serviços.
Contudo, a participação expressa, sobretudo, o fortalecimento da sociedade civil na
perspectiva da definição, acompanhamento e avaliação da ação estatal. Nesse sentido, a
participação social não representa um sujeito social específico, mas se constrói como um
modelo de relação geral/ideal, na relação sociedade/Estado (GOHN, 2007). Esta acepção de
participação constitui-se em um processo histórico de conquista das condições de
autodeterminação. Este é um movimento que não se empreende pela via da imposição.
Conforme afirma Demo (1996, p. 101), “participação existe, se e enquanto for conquistada.
Porque é processo, não produto acabado”.
Desta feita, evidencia-se a participação política como processo relacionado ao número
e à intensidade de indivíduos envolvidos na tomada de decisões no espaço público. Nossa
ênfase conceitual neste trabalho atenta para esta última dimensão, resguardando-se na
imprescindibilidade da participação como estratégia de ação política dos sujeitos sociais com
vista à democratização da gestão pública. Logo, conciliamos com Habermas (Apud CATANI;
GUTIERREZ, 2003), no que diz respeito à sua concepção de que participar significa que
todos podem contribuir, com igualdade de oportunidades, nos processos de formação
discursiva da vontade, ou seja, participar consiste em ajudar a construir comunicativamente o
consenso quanto a um plano de ação coletivo.
Faz-se importante mencionar que, ao conceber a possibilidade da atuação dos sujeitos
sociais nos espaços públicos, sendo, em nosso caso, particularizado o campo educacional,
estamos, ao mesmo tempo, enfatizando a necessidade de se romper com a lógica de uma
participação planejada e regulada pela representação governista com assento no Estado.
Assume-se aqui, por coerência de princípio, que “a tomada de consciência da necessidade de
decidir e o posterior processo de decisão, quando feito no coletivo, propicia a riqueza de
idéias, o debate, o confronto de argumentos diferentes que se constroem no próprio processo
coletivo de consciência do problema em questão” (FERREIRA, 2004, p. 312).
123

Seguindo esse juízo, o ato de participar pressupõe mediação discursiva entre o


governo e a sociedade civil organizada, constituindo-se processo de construção de normas e
procedimentos que vão nortear o jogo democrático, do qual todos os sujeitos coletivos
compartilham, desde a proposição, perpassando a materialização e o controle social do
conjunto de políticas que expressam a dinâmica do Estado em ação. Esse entremeio se faz
necessário em face das divergências e os conflitos que perpassa a relação social, por ser
sempre uma relação de poder (que envolve diferentes desejos, projetos, e expectativas dos
sujeitos sociais), referência que se transfere ao contexto do Estado ampliado (GRAMSCI,
1979).
A constituição de conselhos tem sido entendida como movimento que vai ao encontro
da conjugação pleiteada entre representatividade social e participação social na gestão estatal,
concebendo-se que tais espaços políticos são importantes para “impulsionar as discussões e
alimentar mudanças nas relações de poder que tolhem a afirmação dos direitos humanos,
conquista histórica importante para abertura e concretização das experiências democráticas”
(REZENDE et al., 2009, p. 21).
Os conselhos de educação, assim como já nos referimos no capítulo II, foram
historicamente requisitados pelos movimentos sociais e estabelecidos pela Carta Magna de
1988 como instâncias representativas e colegiadas, que propiciam o exercício do poder da
população para corroborar o processo de definição das políticas educacionais em cada nível
governamental, além de acompanhar e avaliar sua execução. Todavia, se a opção é pela
democracia, não adianta vê-la apenas como letra presente nas normas jurídicas, como
construção de formas do jogo da convivência (REZENDE et al., 2009). É preciso que as
práticas de instâncias como os conselhos de educação dêem concretude aos princípios
democráticos, efetivando-se, portanto, como mecanismo de socialização do poder na gestão
da educação.
Esse é o mote com que se infere a possibilidade da ação dos conselhos municipais de
educação com vistas à democratização da gestão no âmbito do Poder Local. Sua
imprescindibilidade é referida com relação à coordenação colegiada da construção e
acompanhamento do plano educacional para o município, assim como instância de mediação
do SME com os demais sistemas de educação (especialmente o estadual). O principal impacto
esperado diz respeito à possibilidade de consecução de políticas de Estado, rompendo com a
lógica de descontinuidade administrativa, uma vez que a ação colegiada ultrapassa a
temporalidade de mandatos dos governos.
Para sua atuação ainda atribui-se o crédito de proposição de ações estritamente
124

correlatas à realidade em que o público da educação municipal está inserido, contrapondo-se,


por sua vez, “à uniformização de preceitos e procedimentos contrários às diferenças locais,
pela superposição de recursos para os mesmos fins, pela discriminação odiosa da alocação
privilegiada e concentradora de recursos, pela paralisia provocada pela demora das respostas
centralizadas” (ROMÃO, 1993, p.112).
Tais contraposições não dizem respeito a uma postura de repúdio às decisões políticas
que emanam dos demais sistemas, mas à afirmação do que se entende por autonomia, não
apenas do executivo municipal, mas dos sujeitos coletivos, que integram o Poder Local, de
proverem a ação do estado sob a coerência de suas demandas imediatas, mas também de
estabelecerem relações horizontais de colaboração. Isso é importante porque a
interdependência federativa, com que situamos a gestão sistêmica da educação, não pode ser
alcançada pela postura impositiva e piramidal típica da relação hierarquizada dos governos,
mas pela ação compartilhada de suas instâncias de interlocução democrática.

4.2.2- O princípio da descentralização

A temática da descentralização vem sendo referida como princípio da democracia na


prestação de serviços públicos pelo Estado, em contraponto às formas centralizadas de gestão
estatal, que tem sido associada ao autoritarismo e à ineficácia desses serviços. Não obstante, o
termo aparece em alguns resultados de pesquisas como expressão de desconcentração de
responsabilidades, mas não necessariamente como movimento de democratização do poder
decisório. A esse respeito, Merodo e Simón (2005) distinguem pelo menos quatro
perspectivas com que a descentralização vem sendo operacionalizada:

la desconcentración (delegar responsabilidades administrativas a niveles


inferiores dentro de las agencias centrales), la delegación (transferir
responsabilidades a organizaciones que están fuera de la estructura
burocrática), la devolución (transferencia a unidades de gobierno
subnacional fuera del control directo del gobierno central) y la privatización
(transferencia de responsabilidades al sector privado) (MERODO; SIMÓN,
2005, p.144).

Essa classificação dos autores quer demonstrar as possibilidades com que a


centralização dos processos gestionários pode perpetuar-se, ainda que revestida pelo sentido
que se atribui, genericamente, ao termo descentralização, sobretudo quando se pretende
justificar práticas autoritárias sob a guarda do discurso da democratização do qual a ação
125

descentralizadora constitui enunciado fundamental. Nesse sentido, o que se toma como


descentralização, em alguns casos, pode significar a possibilidade de aumentar a participação
não dos indivíduos em geral, mas de determinados indivíduos e grupos.
Rosar (2005), considerando que as políticas governamentais se definem como
resultado de uma luta e que, portanto, não há total consenso nem mesmo entre as facções do
bloco político no poder, destaca que alguns grupos que estão no governo insistem no fomento
de políticas de descentralização porque seus interesses estariam sendo resguardados, reduzin-
do-se o poder de outros grupos que também estão no governo. Em consideração a essa
possibilidade, a autora afirma que “as políticas de descentralização podem ser utilizadas por
um grupo central minoritário para desequilibrar a correlação de forças em uma comunidade
local, em favor de grupos que apóiam o grupo central minoritário contra o grupo central
dominante” (ROSAR, 2005, p.113).
Desta feita, o que se pode observar é que diversas formas de análise são suscitadas
quanto ao significado que este termo adquire, quando incorporado ao discurso e às ações que
se materializam através das políticas públicas. Seguindo esse raciocínio, Rodríguez (2004)
observa, em relação à América Latina, que alguns países combinam, simultaneamente, três
níveis de descentralização, como no caso brasileiro. Os níveis a que se refere esse pesquisador
se apresentam por meio de diferentes modelos e processos de descentralização:

a) descentralização do centro para os estados federados, como no caso de


Argentina, Brasil e México; b) dos estados para os municípios, como no caso
de Brasil, Chile, Colômbia e México e c) dos estados para as unidades
escolares, de forma direta como: Brasil, Colômbia, El Salvador e Nicarágua.
Nesse sentido, são transferidos recursos e poder para os estados e municípios
e, ao mesmo tempo, entrega-se autoridade e poder às unidades escolares e às
famílias para a gestão dos estabelecimentos escolares (RODRÍGUEZ, 2004,
p.21).

O que esse autor constata sobre as formas em que se materializa a descentralização


permite compreender que, apesar de distintos em termos de suas prioridades e focos, há
possibilidades de se transcender a correlação que Merodo e Simón (2005) identificaram
quanto ao uso da descentralização como delegação, devolução e privatização. Conforme a
análise de Rodríguez (2004), a descentralização tem, paulatinamente, corroborado o processo
de desburocratização do Estado e de abertura a novas formas de gestão da esfera pública.
A descentralização como categoria utilizada na análise da gestão da educação é um
tema complexo e ambíguo, porque, por um lado, é utilizado com a conotação de
desconcentração, assegurando a eficácia do poder central, quando transfere responsabilidades
126

para o nível local e exerce a função de regulação, garantindo, através de sua posição
hierárquica, o controle dos resultados44. Por outro lado, o termo demonstra uma acepção
democrático-participativa, expressando maior intervenção das instâncias locais nas decisões
tomadas no sistema de educação45. Sendo assim, é oportuna a colocação de Casassus (1995, p.
95), quando diz que, “ao transferir competências, há de se pensar que é necessário reacomodar
situações tanto do ponto de vista de quem recebe a competência quanto do ponto de vista de
quem se desprende dela. Ao se afirmar que o tema é complexo, quer-se dizer que este deve ser
visto em forma sistêmica”.
Portanto, em face de se tratar de um tema que admite a coexistência de relações que
não se dão em qualquer lugar, mas no interior de um sistema de educação, a ação
descentralizadora reclama a participação dos sujeitos sociais no processo de definição das
políticas educacionais, além do reconhecimento da autonomia como valor intrínseco e
indispensável à prática democrática entre as instâncias que compartilham dos espaços
decisórios.
No Brasil, os anos 1990 foram marcados pela emergência de uma nova lógica de ação
do Estado, que passa a ser difundida como parte da grande reforma anunciada em 1995. De
acordo com Azevedo (2002 p. 58),

os parâmetros assumidos pela reforma administrativa do Estado nos anos


1990 são distintos daqueles reclamados pelas forças organizadas da sociedade
civil quando das lutas pela redemocratização do país. A idéia da
descentralização, por exemplo, que sempre foi identificada pelas forças
progressistas com as aspirações por maior participação nas decisões e,
portanto, com práticas democráticas substantivas, é inteiramente
ressignificada (Destaque nosso).

Os novos parâmetros da reforma administrativa brasileira incluem macrossetores da


formação e atuação estatal, como: a) delimitação do tamanho do Estado; b) redefinição do

44
Lagares (2008), em estudo realizado em um município do Tocantins, conclui que a descentralização
educacional em curso porta-se como um processo político que reforça a base oligárquico-clientelista, assentada
em intervenções externas neoliberais. Em outra pesquisa, realizada nos Estados de SP e PR, Lima (2001)
apresenta notas conclusivas, segundo as quais, em nome da descentralização do processo de tomada de decisões,
as políticas educacionais observadas propiciaram condições para que, seguindo as orientações dos organismos
internacionais de financiamento, condicionassem o processo de desestatização da educação pública durante a
década de 1990.
45
Garcia (1997) analisa as nuances de como as políticas educacionais são executadas no Estado do CE,
utilizando o princípio da descentralização como categoria de análise. O estudo constata que a descentralização,
iniciada em 1987 neste Estado, pode ser considerada um meio capaz de favorecer o exercício da cidadania. Costa
(1997) descreve a experiência da descentralização no RS. Sua análise destaca o esforço dos governos municipais
em conquistar espaços de decisão e gestão do ensino, quer expandindo sua rede, quer ampliando sua esfera de
atuação sobre a população atendida pelo serviço público municipal ou estadual.
127

papel regulador do Estado; c) focalização na governança como capacidade financeira e


administrativa de implementar decisões políticas tomadas pelo governo; e d) ênfase na
governabilidade como capacidade política do governo de intermediar interesses entre o
mercado e os espaços públicos estatais e não estatais.
A reforma, na sua estrutura e aparato de funcionamento, consolidou-se por meio de
um processo de desregulamentação na economia, da privatização das empresas produtivas
estatais, da abertura de mercados, da reforma dos sistemas de previdência social, saúde e
educação, desconcentrando seus serviços, sob a justificativa de otimizar seus recursos. Esse
processo, conforme observa Santos (1998), significa menos o enfraquecimento do Estado do
que a mudança da qualidade da sua força. “Se é certo que o Estado perde o controle da
regulação social, ganha o controle da meta-regulação, ou seja, da seleção, coordenação,
hierarquização e regulação dos agentes não estatais que por sub-contratação política,
adquirem concessões estatais” (SANTOS, 1998, p. 14).
No âmbito educacional, tem-se, nesse contexto, a difusão do discurso da
descentralização em que se enfatiza a proposição de transferência de níveis de ensino
desconectada da discussão da discriminação de fontes de financiamento. Conforme analisa
Romualdo de Oliveira (2005, p.180):

Os impostos estão associados à determinada esfera administrativa e,


portanto, a transferência de encargos sem a correspondente transferência de
recursos na forma de capacidade arrecadadora de tributos significa
possibilitar a desobrigação de quem transfere encargos e a sobrecarga de
quem os recebe.

Desta feita, a nova lógica de ação do Estado ressignifica a idéia da descentralização,


apresentando uma perspectiva em que a ação autônoma promovida por sujeitos coletivos, na
intenção de compartilhar do processo de decisão das políticas públicas, é substituída pela
concepção de que cabe à instância local a incumbência da execução de tarefas, enquanto um
grupo seleto, que compunha o núcleo estratégico, encarregava-se do planejamento e
deliberação do que deveria ser implementado.
Contudo, a própria dinâmica dos movimentos sociais – sobretudo, através da ação
colegiada no campo educacional, intensificada no cenário atual – ratifica o reconhecimento da
possibilidade de materialização dos princípios democráticos na gestão dos sistemas de
educação, em função de que o diálogo possível de ser realizado nesse espaço público tem
como prerrogativa a pluralidade de pontos de vista exteriorizados, parte pelos sujeitos que
128

representam o governo, parte pelos que representam a sociedade civil, com o recorte do local
no qual o sistema está inserido.
É pertinente afirmar que a relevância da lógica sistêmica na gestão educacional
somente cumpre suas funções quando há espaço para seus partícipes exporem suas idéias,
serem ouvidos e ainda tornarem públicas as suas decisões. Esse é um espaço essencialmente
público. Sua imprescindibilidade é amparada no direito de que todos os seus participantes
devem ter a liberdade de defender pontos de vista e apresentarem dissensos em relação às
posições dos demais interlocutores. Isto não significa que todos irão participar, nem também
significa que tudo o que for proposto constituirá a deliberação do coletivo.

4.2.3- O princípio da autonomia

A noção de autonomia é referida no campo da gestão da educação municipal como


expressão de legitimidade desse ente de poder federado para definir sua Política Educacional.
A autonomia é concebida, por conseguinte, como um construto corroborado pelo interesse e
ação coletiva. Afastamo-nos, portanto, da adoção de uma postura passiva em que circunscreve
a autonomia como uma concessão das autoridades governamentais que representam o Estado.
Neste sentido, a autonomia constitui e é constituída das práticas discursivas e sociais,
cujo foco central é o próprio fortalecimento das instâncias cogestoras da educação municipal.
Torna-se premente a reafirmação de que as instâncias de participação social precisam se
certificar da necessidade de se pensar a vivência da autonomia como consequência de seus
próprios esforços; de suas reflexões para a elaboração de um Plano Educacional que aponte
para o atendimento das especificidades do sistema de educação do qual é parte responsável
pela sua gestão.
Faz-se oportuna a colocação de Borja (1997, p. 87), de que “a autonomia local tem sido
entendida como a proteção legal da capacidade de se auto-organizar, das competências
exclusivas e específicas, do direito de atuar em todos os campos de interesse geral da
cidadania e da disponibilidade de recursos próprios”. Esse enunciado é enfaticamente
incorporado ao discurso que apregoa o „poder local‟ como sinônimo de empoderamento da
sociedade organizada, na perspectiva de mediar os processos de desenvolvimento
autossustentável.
É por meio desse enunciado que se tem creditado maior ênfase ao potencial de
democratização da gestão pública, inclusive com reconhecimento de que “alguns governos
municipais têm conseguido reverter em seus municípios o processo de exclusão promovendo
129

a inclusão de setores sociais desfavorecidos” (Lesbaupin, 2001, p. 7). Não obstante, o


conceito de poder local deve abranger não apenas o governo local, mas as demais vozes que
ocupam o espaço público com poder deliberativo da ação estatal que se desenvolve nas
municipalidades.
Esse argumento é decorrente do entendimento de que a intenção de disputa pelo
exercício do poder decisório nas instâncias sociais possibilitou a renovação mais importante
na teoria democrática no Século XX: o conceito de esfera pública (AVRITZER, 1999). Pode-
se afirmar que seu entendimento quer realçar a difusão de que se trata de uma esfera que
comporta a interação entre os grupos organizados da sociedade, originários das mais diversas
entidades, organizações, associações, movimentos sociais etc.
Nesse sentido, a organização da educação municipal, a partir do advento de
institucionalização do sistema próprio de educação, pressupõe o exercício da autonomia do
Poder Local, através das instâncias de participação democrática. Como horizonte, vislumbra-
se a perspectiva de assumir a educação como uma política pública, devendo ser concebida e
operacionalizada para além de interesses governamentais. Esse atributo da gestão constitui
fundamento essencial para a construção de propostas de colaboração com os demais entes
federados, tema que será explorado mais adiante.

4.3- Poder Local e Gestão da Política Municipal de Educação

Historicamente o termo „local‟ foi tomado como sinônimo de locus dos desmandos
autoritários de mandatários das elites locais ou regionais na política brasileira (LEAL,
1976)46. Essa relação de mandonismo na esfera local em que a elite, sob a proteção de
coronéis, se revestia do poder estatal para fazer valer seus desígnios particulares é consonante
como o determinismo classista com que também esteve circunscrita a concepção de Estado.
Daí ser o poder local “perdulário, mal gastador do dinheiro público, quase sempre corrupto e
que tem a ineficiência como sua marca característica” (DOMBROWSKI, 2008, 271).

46 É emblemática dessa interpretação, e também coerente com o momento histórico a que se refere, a tese
defendida em 1947 por Victor Nunes Leal para ingresso como professor na Faculdade Nacional de Filosofia da
Universidade do Brasil, hoje UFRJ, que teve como título “O municipalismo e o regime representativo no Brasil -
uma contribuição para o estudo do coronelismo”, posteriomente publicada com o nome comercial de
Coronelismo, enxada e voto. O estudo faz menção ao coronelismo como „sistema político‟, sistema este
composto por proprietários de terras (coronéis) que detinham irrestrito poder político-militar na esfera local.
130

Pode-se dizer que, pela mesma razão, essa esfera, marcada pela ocupação do público
como se privado fosse, também tem sua história vinculada ao insucesso administrativo e à
incredibilidade de sua capacidade de isonomia no trato dos interesses públicos. Por
conseguinte, princípios como participação, descentralização e autonomia (com a acepção
político-democrática aqui apresentada) são ignorados nas teorias tradicionais sobre o governo
local (SCHUMPETER, 1971), uma vez que a habilidade e competência política para a
governabilidade do Estado em todas as suas esferas é conferida às elites dirigentes. Nesse
contexto, a principal tarefa dos governos locais seria a de dar condições para que os serviços
coletivos locais se viabilizassem no mercado, num plano de competição. O tema da autonomia
é tratado segundo o binômio governo local versus governo central, e quando se refere
exclusivamente ao plano do governo local, “o enfoque é sobre a autonomia dos agentes locais
privados versus a dos agentes estatais, governamentais” (GOHN, 2007, p. 32-33).
Ao longo da segunda metade do Século XX, especialmente nas suas duas últimas
décadas, o processo de mudança e transformação social – e a própria democratização do poder
– assim como a ampliação das esferas de decisões do governo e da sociedade passam a
integrar o debate sobre o Poder Local. Nesse novo ambiente histórico, as demandas por
respostas do poder público despertam a consciência de que as decisões precisam ser
formuladas e cotejadas pelos próprios interessados pela ação estatal. Tem-se, portanto, o
movimento pela construção de instâncias de participação democrática como contraponto à
histórica centralização do poder político-administrativo no país. É concebível afirmar que a
ressignificação do que se entende mais recentemente por Poder Local tem como atributo
fundamental o conceito de esfera pública proveniente da teoria democrática.
Avritzer (1999), com base em estudo habermasiano, defende que a emergência desse
conceito constitui o principal e mais importante elemento revitalizador da teoria democrática
no século XX47. Trata-se, pois, de um espaço cuja pluralidade de convicções político-
ideológicas perpassa a interação entre os grupos (originários das mais diversas entidades,
organizações, associações, movimentos sociais etc.) que dele se ocupa e disputa poder de
legitimar proposições com pretensões de que estas integrem a agenda estatal. Conforme
afirma Gohn (2007, p. 35-36), “a natureza dessa esfera é essencialmente política

47
Dowbor (2008, p. 13) constata, em seu estudo sobre o tema, que “a questão do poder local está rapidamente
emergindo para se tornar uma das questões fundamentais da nossa organização como sociedade. Referido como
“local authority” em inglês, “communautés locales” em francês, ou ainda como “espaço local”, o poder local
está no centro do conjunto de transformações que envolvem a descentralização, a desburocratização e a
participação, bem como as chamadas novas "tecnologias urbanas”.
131

argumentativa. É um espaço para o debate, face a face, dos problemas coletivos da sociedade,
diferenciado do debate no espaço estatal propriamente dito”.
Essa “natureza argumentativa” da esfera pública, que tem sua legitimidade assegurada
pela “diversidade de grupos participantes”, incrementa a noção de Poder local, de modo que
seu significado passa a ser mais abrangente que o de governo local. Faz-se importante
explicitar que aqui concebemos o Poder Local como espaço público ocupado por sujeitos
coletivos envolvidos com a gestão pública, rompendo-se com a lógica de uma participação
planejada e regulada por lideranças governistas. Isto significa a necessidade de se refletir
sobre as condições em que os consensos são construídos entre as instâncias, assim como em
que medida os dissensos que emanam dos diversos grupos sociais interferem no
direcionamento das decisões, como forma de se fazer valerem, por exemplo, os princípios da
gestão educacional democrática.
Por conseguinte, a ação do Poder Local tem como horizonte não apenas conhecer e
saber aplicar as normas que balizam o Estado democrático. Reconhece-se como
imprescindível a participação ampliada dos sujeitos que necessariamente devem estar
também habilitados a corroborar com o processo contínuo de revisão das regras do jogo
democrático. Com isso, contrapõe-se ao fluxo do poder imposto autoritariamente na direção
descendente (que desce, decrescente), evidenciando-se a possibilidade crescente do exercício
do poder no espaço público em direção ascendente (que sobe, se eleva), mediante
representatividade social legitimamente instituídas.
Os princípios da participação social cidadã, da descentralização e da autonomia são
intrinsecamente vinculados à referência que aqui é feita, especialmente, quando tomamos por
premissa a organicidade do Poder Local como mecanismo indutor do processo de
democratização da gestão educacional, constituindo-se movimento ascendente do exercício
do poder. Tal fato exige a garantia de condições para que os indivíduos possam sentir-se
responsáveis pela proposição, não apenas pela execução de tarefas; pela prática do dissenso
como expressão de compromisso com a definição das normas e medidas em prol do espaço
público, não apenas assevera consensos sem que as discussões tenham acontecido.
Esse entendimento tem mobilizado vários pesquisadores que se interessam pelo tema,
registrando-se especial atenção aos estudos que buscam compreender as nuances que
envolvem a organização política local e sua interferência nas políticas públicas (ABRUCIO,
2005; GOHN, 2007; DOWBOR, 2008; DOMBROWSKI, 2008; LESBAUPIN, 2001; NETO;
ARAÚJO, 1998).
132

Os trabalhos têm demonstrado crescente empoderamento da sociedade civil


organizada, com maior notabilidade a partir dos anos 1990, fase em que se amplia a
representatividade de segmentos sociais, excluídos, ao longo dos tempos, dos espaços de
participação. A trágica experiência de (re)centralização de poder que perpassou o regime
militar parece ser o mote a partir do qual a defesa do Poder Local afirma sua identidade
discursiva com a descentralização administrativa e política da gestão pública, ainda que certos
enunciados recoloquem distintamente seu sentido nas práticas sociais.
Em relação a essa última parte, referimo-nos à polissemia do termo „descentralização‟
empregado insistentemente, e de modo diverso, no novo entendimento do Poder Local. Assim
como já enfatizamos a ambiguidade com que as práticas exercidas na gestão, por vezes,
apenas se utilizam desse termo para afastar o problema do centro (movimento que é mais
coerente com a desconcentração), tem-se verificado referência ao processo de
descentralização sem que os municípios tenham adquirido autonomia do ponto de vista
orçamentário, fato que o obriga a recorrer aos outros entes. Essa situação tem impactado
negativamente não apenas na capacidade objetiva dos órgãos que compõem a burocracia, mas
a própria atuação dos sujeitos coletivos que justificam a nova titularidade do Poder Local. A
citação a seguir serve para realçar esse quadro:

enquanto os cidadãos são chamados a participar dos processos decisórios,


aos municípios não são dadas condições de atender as suas demandas, pois a
maioria dos pequenos municípios não apresenta atividade econômica capaz
de gerar uma arrecadação tributária suficiente e conta com repasses estaduais
e federais (basicamente do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS) e do Fundo de Participação de Municípios (FPM)) para
custear suas atividades (DOMBROWSKI, 2008, 272).

A realidade é que a questão dos limites ou inflexão de sentido da descentralização não


dizem respeito apenas à qualidade da participação (interventiva ou cartorial). A esse respeito,
é coerente reconhecer avanços na criação de mecanismos de participação das comunidades
locais a partir do marco legal fundado pela Constituição de 1988, mesmo com o conhecimento
de que a construção de uma cultura democrática requer tempo e esforço por materializar os
princípios inscritos na legislação. O que parece ser problemático é a estrutura do federalismo
fiscal no País, considerando-se, inclusive, as dificuldades geradas pela recomposição do
quadro administrativo quando da transformação dos municípios em entes federativos,
constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os estados e a União.
133

As evidências dão conta de que, em nome da descentralização, a partir da Carta Magna


de 1988, deu-se início a um forte processo de criação de novos municípios 48, iniciativa que
gera consequências perceptíveis, tanto no contexto da municipalidade nascente, quanto no
âmbito regional. Não se conhecem claramente os possíveis prejuízos provocados aos
municípios que passam a absorver excedente de demandas de serviços, principalmente de
saúde e educação, sem os devidos repasses federais. Há de se convir que a cada município
criado tem-se uma nova entidade federativa, sendo indiferente, quanto às responsabilidades
constitucionais, se sua população é de menos de mil habitantes ou se concentra alta densidade
demográfica. Diante disso, o cidadão, que é brasileiro, independente de sua sorte no que diz
respeito ao local em que vive, poderá ser penalizado pela incapacidade de determinado ente
prover os serviços e bem públicos necessários.
Vê-se que a enunciação semântico-democrática da descentralização se confronta, no
caso do Poder Local, com adversidades que vão além de sua antinomia com a centralização.
Abrucio (2005) se refere aos possíveis problemas para que a descentralização se efetive na
esfera local, enumerando, em especial, cinco obstáculos, são eles:

a desigualdade de condições econômicas e administrativas; o discurso do


“municipalismo autárquico”; a “metropolização” acelerada; os resquícios
ainda existentes tanto de uma cultura política como de instituições que
dificultam a accountability democrática e o padrão de relações
intergovernamentais (ABRUCIO, 2005, p. 48, grifos do autor).

Os obstáculos relacionados tanto às condições econômicas desiguais entre os


municípios – muitas vezes pertencentes a uma mesma unidade da federação –, quanto à
metropolização – entendida como expansão desordenada de grandes cidades já existentes –
aviltam a descentralização, na medida em que restringe a organização político-administrativa
do Poder Local, quer seja pela incapacidade de gerar receitas que permitam o exercício da
autonomia financeira e demais dimensões por ela engendradas, quer seja pela pulverização da
organicidade política. Deve-se considerar que a concentração acentuada e abrupta da
população tem ocorrido em um contexto de grave desarticulação da representatividade civil
para fazer valer a lisura dos processos gestionários na esfera pública.

48
Dentre os 5.564 municípios que compõem a República Federativa do Brasil, 1.385 não existiam antes da
promulgação da última Constituição. A intensidade da recente fragmentação das unidades de governo local,
assim como a institucionalização de uma federação em três níveis, é um fenômeno político restrito ao Brasil.
Essa multiplicação de governos locais não possui qualquer paralelo contemporâneo. Outros países registram
somente a ocorrência de alguns eventos isolados, que, diferentemente dos municípios brasileiros, geralmente
possuem um grau muito limitado de autonomia (TOMIO, 2005, p. 142).
134

Destacam-se, ainda, os prejuízos à descentralização no Brasil gerados pelo que o


autor chamou de municipalismo autárquico. Esse fenômeno diz respeito à produção e
apropriação do discurso de que o governo local, não necessariamente o que se entende por
Poder Local, constitui locus privilegiado para a consecução de respostas às demandas locais.
O princípio ideológico que se quer difundir é que os governos locais podem sozinhos resolver
os dilemas de ação coletiva colocados às suas populações.
Pode-se considerar que o movimento subjacente a esse discurso tem por perspectiva o
fortalecimento da prefeiturização, concebendo-se os prefeitos como atores por excelência do
jogo local e intergovernamental, em detrimento da expectativa de ampliação do espaço
decisório com que se vincula o enunciado da descentralização, por meio da coexistência de
instâncias de interlocução entre sociedade civil e governo local e também entre esferas
administrativas na composição do Poder Local49.
Assim, a lógica de descentralização do municipalismo autárquico incute a acepção de
deslocamento do poder decisório dos níveis estadual e federal para o âmbito dos executivos
locais, sem com isso valer-se de princípios constituintes da relação democrática na gestão
pública, fato que se faz notável quando se trata da qualidade da colaboração que é gestada por
esse processo.
Ocorre que o processo de prefeiturização, alimentado pelo municipalismo autárquico,
ainda se mantendo pela lógica gestionária centralizadora, não pode dispensar a formalidade de
existência de conselhos e outros espaços de representação social que permitem gestões
autocráticas legitimarem-se pelo discurso que toma tal prerrogativa como requisito primário
para a identificação de uma gestão como democrática50. Nesses casos, o que tem sido

49
O fenômeno da prefeiturização remete a um processo de centralização política no âmbito do governo local em
que se coloca a prefeitura como único locus da decisão sobre o que constitui a ação pública nas municipalidades,
tendo a figura do prefeito como protagonista. Nesse contexto, instâncias como o Conselho Municipal de
Educação, por exemplo, têm suas funções esvaziadas, seja porque a atuação dos seus membros, quando
potencialmente altiva, é dificultada ou mesmo impedida, seja porque sua composição por pessoas indicadas pelo
prefeito configura-se claramente em uma situação em que se alija a efetiva participação e controle por parte da
população, propiciando um retorno (ou reforço) aos tradicionais esquemas de coronelismo. Conforme sintetiza
Maffezoli (2004), a prefeiturização distingue-se da municipalização, pois aquela, ao centrar-se na administração
municipal, tende a impedir a participação e o controle social organizado, que constituem os elementos políticos
diferenciadores fundamentais, do ponto de vista do viés democratizante e transformador da descentralização.
50
Leonardo Guimarães e Tânia Bacelar (Vide NETO e ARAÚJO, 1998), a partir de estudos sobre a articulação
entre os governos locais e a sociedade civil, na busca de soluções para os problemas de cidades situadas nas
regiões metropolitanas brasileiras, ponderam que, mesmo reconhecendo que a necessidade da (re) legitimação é
imperativa nos tempos atuais, é certo, ainda, ter presente que o prefeito precisa, efetivamente, exercitar sua
vontade política de ampliar o leque de parceiros no processo decisório. Na prática, é muito difícil haver
participação popular à revelia do Executivo, em um quadro de sociedades socialmente dependentes e indife-
renciadas. Nas grandes cidades, dada a tendência de a democracia semidireta se impor como valor universal,
com grande aceitação junto à opinião pública, é pouco provável que os prefeitos oponham-se abertamente aos
processos participativos. O mais provável é que a maioria dos executivos ainda se refugie em não-decisões e no
escamoteamento de conflitos, mantendo os conselhos participativos como estruturas formais, mas evadindo-se
135

constatado pelo discurso como prática social é a forte tendência à burocratização do processo
de participação nessas instâncias. E isso, tanto naqueles casos em que o governo local tem
criado, estrategicamente, instâncias apenas pro forma, para preencher os requisitos exigidos
para o repasse de recursos, quanto naqueles casos em que (sobretudo nos municípios de
pequeno e médio porte) as organizações populares não estão ainda fortemente estabelecidas
(NETO; ARAÚJO, 1998).
O que se verifica nessas experiências de governo local são tendências de
materialização de sentidos da descentralização convivendo de forma tensa e contraditória
entre si. Isso significa dizer que, se por um lado, tem-se a constatação da participação tutelada
por governos locais em instâncias burocratizadas, ainda que com o timbre da participação
democrática, por outro lado, há experiências que atestam progressivo avanço na
democratização do processo decisório em contextos de consolidação do Poder local.
Sobre essa segunda vertente das experiências, Neto e Araújo (1998) constatam
possibilidades de democratização das relações de poder na esfera local, destacando-se, em
primeiro lugar, que a existência de conselhos e demais instâncias de participação vêm
possibilitando o surgimento de uma diversidade maior de atores nesse processo, apesar da
resistência das próprias lideranças dos movimentos populares e demais organizações sociais
em repartirem o poder entre seus pares. Em segundo lugar, essas experiências vêm
demonstrando a viabilidade de se compatibilizar democracia representativa com democracia
direta. Em terceiro lugar, “não se pode subestimar a importância do aprendizado de exercício
da cidadania tanto por parte dos movimentos populares quanto dos novos sujeitos que vêm
surgindo com essas experiências no âmbito de uma relação complexa e por vezes ambígua da
sociedade com o Estado” (NETO; ARAÚJO, 1998, p. 162).
O aprendizado que os sujeitos sociais têm construído nesse contexto de reabertura às
relações democráticas no País tem corroborado com a ampliação da democracia representativa
para além do exercício do voto a cada quatro anos. O exemplo que tem se mostrado plausível
a esse respeito é a experiência do orçamento participativo em alguns municípios do Brasil51.
O caráter da participação que parece ser viabilizado através dessa atuação social no governo,

do debate e das pressões que eles possam provocar.


51
Lesbaupin (2001) destaca crescente democratização na gestão pública local, tomando por base estudos
realizados em Lages, em Santa Catarina, e Boa Esperança, no Espírito Santo, em que se destaca a constituição
e fortalecimento de espaços de participação popular: assembléias populares de bairro, de área, para decidir
sobre as obras a serem feitas, conselhos de desenvolvimento, com representantes de todas as regiões do
município. Trata-se, segundo o autor, de um processo de democratização que avança por uma área
extremamente sensível: o orçamento.
136

decidindo, controlando, fiscalizando, guarda coerência com o sentido da descentralização


como socialização do poder decisório, podendo, inclusive, serem conjugadas formas de
democracia direta junto à democracia representativa.
As distintas experiências com que tem sido marcada a relação governo/sociedade civil,
situando, por conseguinte, distintas perspectivas de descentralização na esfera local, podem
ser analisadas, considerando peculiaridades próprias dos diversos campos que compõem o
espaço público local. Desta feita, abordaremos dados de estudos que tematizam a relação
entre a representatividade social e as lideranças governistas no âmbito do campo educacional,
ao passo que recuperaremos elementos que configuram a constituição do Poder Local nesta
área, historicamente marcada pela centralização gestionária sob a égide da autonomia dos
governos em detrimento da heteronomia dos sujeitos coletivos.

4.3.1- Poder Local e educação no Município

A (re) organização da educação nacional, preconizada pela Emenda Constitucional nº


14 (BRASIL, 1996), responsabiliza a esfera municipal com a educação infantil e parte do
ensino fundamental, retirando da esfera estadual parte substantiva de suas prioridades de
atendimento. Essa demarcação de âmbito de atuação na escolarização na educação pública
vem acompanhada de grande apelo de ajustes estruturais nas municipalidades. Parte
importante do impacto pleiteado diz respeito à reorganização do espaço físico e o incremento
de insumos e equipamentos em atendimento ao acréscimo do contingente educacional. Pari
passo a essa exigência, tem-se a emergência do movimento pró-fortalecimento do Poder
Local na gestão e controle social da educação.
Esse processo é permeado por avanços, considerando que a esfera local tem ampliado
consideravelmente seu espaço público democrático de poder decisório, a exemplo da
constituição de conselhos de educação e de conferências de educação nos três níveis de
governo, mas também tem registrado perplexidades quanto às reais condições locais para a
garantia de atendimento às demandas educacionais com qualidade social. O fenômeno que
parece conjugar a lógica de fortalecimento do Poder Local e o reconhecimento da
legitimidade local para assumir novas demandas educacionais é a municipalização do ensino.
Essa expressão passa a ser referida no discurso do governo como análoga à da
descentralização, portanto, também tem inscrição de modo ambíguo nas práticas discursivas e
sociais, remetendo ora a um processo de democratização – na medida em que é emblemática
da socialização do poder decisório e de gestão, com os diversos setores do poder local,
137

mediante consolidação da presença dos sujeitos coletivos para levar a efeito o exercício da
autonomia na esfera local, ora a “uma espécie de prefeiturização envergonhada, uma vez que
a transferência de redes federal e estaduais para a responsabilidade dos governos municipais,
por melhores condições que lhes sejam dadas, não resolve a questão da universalização da
escola infantil e básica de qualidade” (ROMÃO, 1992, p. 65). Trataremos desse tema na
seção a seguir.

4.3.1.1- Municipalização da educação

O processo de municipalização da educação no Brasil atende a uma exigência legal


pela redefinição dos âmbitos de prioridade quanto à responsabilização dos entes federados
com o fundamental. Portanto, não se pressupõe tão-somente uma simples repartição do
efetivo das matrículas, mas uma análise do que cada esfera irá assumir, respaldando-se no
pressuposto da colaboração. Esse movimento tem sido impulsionado basicamente por duas
perspectivas diferentes. A primeira diz respeito à iniciativa, no âmbito municipal, de expandir
suas redes de ensino, ampliando o nível de atendimento por parte dessa esfera da
administração pública. A segunda refere-se ao processo de transferência de rede de ensino de
um nível da administração pública para outro, geralmente do estadual para o municipal
(OLIVEIRA, 2005).
Nota-se grande interesse por parte de pesquisadores da área por explorar os efeitos
desse movimento em determinadas unidades da federação (ARELARO, 1999; BOTH, 1997;
ROSAR, 2005; OLIVEIRA, 2005; FREITAS e FERNANDES, 2008; SALOMÃO; ARAÚJO,
2007; GEMAQUE; GUTIERRES, 2007, entre outros), podendo-se citar, por exemplo, o
pouco impacto da municipalização no enfrentamento dos graves problemas ligados à má-
qualidade do ensino, ao desvio série/idade e às dificuldades financeiras e técnicas decorrentes
do regime de colaboração.
Os estudos mencionados, e os que citaremos ao longo desta seção, realçam
particularidades que marcam diversidades entre os municípios, no que se refere às
consequências de suas novas responsabilidades assumidas com o ensino fundamental. Tem-se
percebido que os impactos provocados em cada realidade têm a ver com as perspectivas
administrativas de cada municipalidade, mas há também grande ênfase em relação à qualidade
da organização social para constituir suas estratégias de ação política. Desse modo, pode-se
constatar a dinâmica da municipalização consubstanciada no alargamento da participação do
poder local no atendimento do ensino fundamental, movimento que tem sido entendido como
138

favorável à viabilização da melhoria da qualidade nesse nível de ensino, além de constituir-se


em uma alternativa de cooperação das responsabilidades com o estado.
Por outro lado, esse fenômeno tem se manifestado como processo de transferência de
matrículas para os Municípios, sem que haja os devidos avanços estruturais e políticos na
esfera local. Nesse caso, a alteração percebida nas municipalidades tem como premissa a
implantação de mecanismos administrativos e de “participação” social consonantes com a
racionalização na gestão pública. Esta concepção conta com o discurso de que o
deslocamento de responsabilidades do nível central para o ente municipal seria uma solução
“racional” de combate ao desperdício de recursos na educação brasileira, difundido por
organismos internacionais52. Esta perspectiva de municipalização da educação tem sido
considerada como alternativa antidemocrática e excludente, sobretudo em estados do
nordeste, uma vez que se constatou ampla transferência de encargos para o município e
diminuta contrapartida das demais esferas quanto ao investimento financeiro necessário
(ROSAR, 2005; OLIVEIRA, 2005).
Um fato que deve ser considerado como essencial para a análise das relações entre
Estados e Municípios, considerando o efeito da municipalização no Brasil, é que a matrícula
no ensino fundamental, fase prioritária de atuação das municipalidades, salta,
substancialmente, no que diz respeito à dimensão quantitativa, ao longo da década de 1990 e
dos anos 2000. A repercussão maior se deu no âmbito Municipal, exigindo-se, dessa esfera,
um conjunto de respostas às novas demandas, além de terem absorvido inúmeros serviços e
ações que deveriam ser de exclusiva competência dos Estados e da União 53.
Os números que retratam esse cenário podem ser observados no quadro a seguir:

Tabela 4.1: Evolução da matrícula no Ensino Fundamental (1995 – 2009)


1995 1999 2005 2009
Total 32.668.738 36.059.742 33.534.561 31.705.528
Federal 31.137 28.571 25.728 25.005
Estadual 18.347.733 16.589.455 12.145.494 10.572.496
Municipal 10.491.518 16.164.369 17.986.570 17.329.638
Privada 3.798.320 3.277.347 3.376.769 3.778.389
Fonte: INEP – Sinopses da Educação Básica no Brasil (1995; 1999; 2005; 2009)

52
Para uma análise mais detalhada desta lógica, ver os trabalhos de Marília Fonseca (1992 e 1995) e Maria de
Fátima Félix Rosar (1995).
53
Conforme estudos realizados pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM (BREMAEKER,
2004), essas novas matrículas reclamaram contrapartidas dos municípios, como: a) ceder professores para as
escolas estaduais; b) fornecer merenda escolar e transporte escolar para os alunos das escolas estaduais; c)
efetuar a manutenção das escolas estaduais; d) ceder pessoal e manter os serviços estaduais de apoio, entre
outras. Tais atribuições, segundo o autor, provocaram o agravamento das dificuldades financeiras dos
municípios.
139

Os dados confirmam, em primeiro lugar, o incremento das matrículas no ensino


fundamental entre 1995 a 1999, período em que se registram 3.391.004 novos estudantes
nesse nível da educação básica. Em segundo lugar, pode-se constatar a gradativa desobrigação
da União, e também dos Estados, sobretudo, a partir de 1997, quando as novas Diretrizes e
Bases da Educação Nacional determinam o domínio de competência de cada instância
administrativa para o atendimento integral dos níveis de ensino Infantil, Fundamental e Médio
(LDB, 1996, ART. 9º, 10 e 11). Ressalte-se que, no intervalo de tempo supramencionado, o
ente Municipal aumenta em 54,07% sua matrícula, o que equivale a 5.672.851 novos alunos,
dado que revela um quadro em que o Município recebeu, além das novas matrículas, a
transferência da cobertura do Estado com o Ensino Fundamental.
Em condições inversamente proporcionais se constata a evolução da receita tributária
disponível das três esferas de Governo. A análise dessa matéria, realizada por Bremaeker
(2004, p. 14), revela que “os recursos da União cresceram 77,9% entre 1988 e 2002
(crescimento superior ao da sua receita tributária bruta), enquanto que a receita tributária
disponível dos Estados cresceu 72,5% e aquela dos Municípios cresceu 63,7%”. Embora a
evolução das matrículas demonstre o acúmulo de mais encargos por parte dos Municípios,
provocando a expansão do gasto municipal – inclusive com a provisão de atividades afins, tais
como financiamento de bolsas de estudo, transporte escolar etc. –, o movimento de tributação
dessa esfera administrativa não é correspondente às suas novas atribuições, resultando em um
quadro de crescente compressão dos recursos disponibilizados ao ente Municipal.
Conforme observa Arretche (2002, p.40), “uma vez aprovada a Emenda
Constitucional, a única estratégia possível para preservar as receitas municipais passou a ser
aumentar a oferta de matrículas municipais na rede de ensino fundamental”. É por esta razão
que a municipalização tem sido tratada como um fenômeno ocorrido por indução, assim como
nos referimos no capítulo anterior, particularmente, dos incentivos da nova legislação,
executados por meio das medidas compensatórias garantidas pelo Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF) 54.

54
“O Fundef gerou problemas conexos que permaneceram como contradições a serem resolvidas, quer seja por
propostas de aperfeiçoamento, quer seja por propostas alternativas: como enfrentar o repasse desigual e
insuficiente de recursos para as diferentes etapas e modalidades da educação básica e a enorme desigualdade
regional [...] Uma outra consequência importante do Fundef foi o impulso decisivo ao processo de
municipalização do ensino fundamental. Inicialmente, imaginou-se que tal ocorreria apenas nos estados em que a
municipalização era menor, mas ela ocorreu em todo o país [...] De toda forma, nos maiores Estados, São Paulo e
Minas Gerais, que possuíam índices altos de estadualização do atendimento, a municipalização induzida foi
significativa. Apenas para se ter uma idéia, em 1998-99 o número de transferências de vagas desses estados para
seus municípios ultrapassou 1,2 milhão, fazendo com que, já em 2000, o atendimento municipal do ensino
fundamental fosse majoritário no país” (OLIVEIRA, 2007, p.116).
140

Apresentaremos, a seguir, alguns resultados de pesquisas desenvolvidas com o intuito


de analisar dados que explicitam limitações ao Poder Local em face desse desajuste imposto
aos municípios. A pesquisa desenvolvida por Freitas e Fernandes (2008), em que se busca
identificar como municípios sul-mato-grossenses vêm se organizando para efetivar a oferta da
educação em seu âmbito de prioridade, revela novas determinações para o exercício da
colaboração entre as partes, construindo, inclusive, um regime de colaboração concorrente. O
estudo ainda constata que, para a realização da sua Política Educacional, a gestão local padece
de colocar em pauta a sua autonomia relativa no que concerne ao efetivo exercício de garantir
o direito à educação, na medida em que, muito mais que legislar, considerando as
especificidades locais, tem se pautado pelas regulamentações nacionais. Segundo os
pesquisadores,

a “falta” de capacidade inventiva e autônoma dos municípios repercute no


processo político de descentralização, na medida em que eles deixam de
conquistar poder decisório tanto na regulamentação jurídica (no que lhes
compete) como no comando administrativo direto da educação escolar.
Desse modo, seguem reforçando o poder do governo central na gestão
educacional municipal, em lugar de avançarem na conquista de maior
autonomia (FREITAS; FERNANDES, 2008, p.14-15).

O que fica perceptível é que as mudanças no contexto Municipal, referindo-se


especialmente ao advento da municipalização das matrículas no ensino fundamental,
ocorreram em resposta às mudanças de política no âmbito federal. Nesse sentido, a sobrecarga
de funções, em detrimento das condições objetivas, que se verificou no âmbito das
administrações municipais, está correlacionada com a possibilidade de o município arrecadar
mais por assumir maior parcela dos alunos.
O estudo desenvolvido por Salomão e Araújo (2007) em 92 cidades do Estado do Rio
de Janeiro constata que a municipalização variava desde 21%, em Trajano de Morais, até a
incrível marca de 97,23%, registrada em Armação de Búzios. Entretanto, mais da metade dos
municípios – cinquenta, no total – se posicionavam abaixo da média estadual. Sete dos
municípios, inclusive Niterói, têm índices de municipalização inferiores a 30% e outros oito
têm mais de 80% das matrículas de Ensino Fundamental, entre os quais a atual capital, Rio de
Janeiro. Os resultados da pesquisa também evidenciam uma concepção de colaboração
intergovernamental em que o Estado se incumbe das matrículas de 5ª a 8ª séries e os
municípios assumem as matrículas das séries iniciais.
141

O conjunto dos dados categorizados leva os pesquisadores a afirmarem que as


políticas de municipalização da Educação Fundamental não foram projetadas como
mecanismos de superação das grandes desigualdades educacionais apresentadas pelo Estado,
assim como “as políticas de financiamento, ainda que mais equânimes com a vigência do
FUNDEF, não são capazes de trazer o equilíbrio necessário entre os diferentes governos
locais no esforço de garantia de condições de qualidade para a educação” (SALOMÃO;
ARAÚJO, 2007, p. 11).
Analisando os impactos da municipalização nos municípios baianos, Oliveira (2007)
constata que, em 1996, as distribuições das matrículas nas redes municipal e estadual
praticamente se equiparavam (46% e 45%, respectivamente). Os dados do Censo
Escolar/2002 ratificam o avanço da municipalização da educação fundamental (64%),
principalmente do segmento de 1ª a 4ª séries, na qual a participação dos municípios chega a
alcançar um índice de 75,42%, contra apenas 19,35% da rede estadual. Segundo análise dessa
pesquisadora, a forte sobrecarga das matrículas no ente municipal não acontece em sinergia
de acréscimo de transferências de recursos decorrentes da colaboração das demais esferas. O
que se observa é que, além da ausência da União, a esfera estadual também vem perdendo
cada vez mais o caráter de corresponsável direto pelo financiamento do ensino fundamental.
Gemaque e Gutierres (2007) apresentam resultados de um estudo realizado em 13
municípios paraenses que municipalizaram o ensino fundamental. Concluiu-se que a
municipalização sobrecarregou financeiramente a maioria dos municípios, pois se constatou
que somente dois municípios apresentaram indicadores que possibilitam afirmar a existência
de condições favoráveis para garantir atendimento educacional razoável. Segundo os
pesquisadores, a forma como a municipalização do ensino vem sendo materializada nos
municípios do Estado do Pará, “sem planejamento e acompanhamento dos resultados e com
pouca participação da sociedade local, tende a acentuar as disparidades nas condições infra-
estruturais das redes de ensino, comprometendo a sua gestão e a qualidade de ensino”
(GEMAQUE; GUTIERRES, 2007, p.14).
Pode-se constatar que, de modo geral, os municípios empreenderam grande esforço
para ampliar sua responsabilidade com o ensino fundamental. Todavia, o movimento de
transferência de matrículas de um nível de governo para outro – neste caso, do estado para
seus municípios – não tem sido acompanhado da devida contrapartida orçamentária, conforme
o discurso da descentralização tem difundido. Como se percebe, este quadro demonstra um
movimento de transposição de responsabilidades (desconcentração), sem que haja
socialização do poder de decisões (descentralização).
142

Outro fato, igualmente relevante, é que a propensão populacional, em longo prazo, é


de redução da demanda no ensino fundamental e de aumento da demanda no nível de ensino
médio. Os fatores que indicam essa tendência (redução da taxa de natalidade no País e a
correspondente estagnação da matrícula no nível fundamental) também suscitam a
necessidade de novos acordos, no sentido de garantir a melhoria na qualidade da educação em
todas as suas fases (oferta de ensino integral em consonância com as exigências de uma
formação favorável ao desempenho das múltiplas competências humanas). É preciso garantir,
também, a colaboração entre as esferas administrativas quanto ao desafio de promoção do
ensino médio em condições de possibilitar o prosseguimento de estudos, além de favorecer a
preparação básica para o trabalho, de modo a ser capaz de se adaptar com flexibilidade a
novas condições de ocupação ou aperfeiçoamento posteriores (LDB/1996, Art. 35).
Este dado reforça a necessidade de se regulamentar a colaboração entre os entes
federados. Nessa direção, o rumo a ser dado no que concerne à apropriação das novas
possibilidades de um pacto federativo que interesse ao conjunto da nação depende, sobretudo,
do fortalecimento do Poder Local. Essa expectativa da democratização quanto ao exercício do
poder na esfera municipal cumpre prerrogativa para que se conceba um regime de
colaboração entre os entes sem demérito da autonomia que os resguarda. Pelo contrário, a
autonomia do Poder Local, que pode ser garantida pela ampla participação de sujeitos
coletivos, é entendida como garantia, inclusive, para que o local não se reconverta em espaço
loteado pelo mandonismo e patrimonialismo das elites locais.

4.4- Regime de Colaboração

A requisição e a justificativa do Regime de Colaboração no Brasil têm sua


plausibilidade fundamentada pela forte assimetria quanto à capacidade de autofinanciamento
entre as suas esferas administrativas. A herança da desigualdade de distribuição de renda da
população, as disparidades de potencial tributário entre as regiões, os graves problemas de
discriminação étnica, além de outros, são alguns dos elementos que reforçam a necessidade de
um pacto federativo que faça valer o sentido de sermos uma federação, que, como já
afirmamos, requer relação de reciprocidade entre suas partes constituintes.
Conforme observa Abrucio (2010, p. 61), “a nomenclatura regime de colaboração só
foi utilizada na educação, embora outros setores tenham incluído na Constituição a previsão
de formas colaborativas”. A rigor, para o bom atendimento dos demais direitos sociais (saúde,
segurança, habitação, entre outros), tem-se semelhante necessidade de práticas colaborativas.
143

Todos esses setores, como se sabe, atendem a um grande contingente que depende
exclusivamente dos serviços públicos. Contudo, o sistema público de educação tem por
obrigação atender cerca de 45 milhões de estudantes da educação básica diariamente.
Daí porque a explicitação da colaboração no campo educacional ter sido indicada pelo
marco legal e defendida com grande ímpeto pelos sujeitos sociais que historicamente
assumiram a defesa da educação pública, gratuita e com qualidade social, indistinta para
cidadãos inseridos na diversidade de condições socioeconômicas das unidades federativas.
Ocorre que a Constituição Federal de 1988 apenas indica, ou recomenda, a regulamentação da
colaboração (Artigos 23 e 211). Recentemente, a Emenda Constitucional nº 59/ 2009
modificou a redação do Art. 211 da Carta Magna, que passa a vigorar em seu § 4º com o
seguinte texto: “na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a
universalização do ensino obrigatório”.
Portanto, tem-se uma nova recomendação, desta vez, para que no país haja formas de
colaboração, sem avanços em relação ao que indica o artigo 23 da CF/1988, que definia a
necessidade de uma Lei Complementar para regular a cooperação entre as esferas de poder
federado. Essa omissão do parlamento brasileiro tem sido lembrada por um grande número de
pesquisadores da área, que tomam quase que unanimemente esse fato como fator
preponderante das limitações quanto à equalização da qualidade do atendimento das
demandas educacionais no País.
Dentre as constatações que se tornam enfáticas sobre essa matéria, faz-se pertinente
citar as conclusões de estudos de Abrucio (2010) de que essa lacuna normativa induziu um
tipo de “municipalização” com negociações políticas entre os estados e municípios sem que
houvesse uma arena institucional que mediasse o estabelecimento e cumprimento de critérios
claros de repasse de funções. Em decorrência disso, esse processo dependeu muito mais do
jogo político de gestores, portanto, para além da Política Educacional em si.
Esse dado que se infere do trabalho do autor foi também constatado em nosso campo
de pesquisa, ressaltando-se, especialmente, as formas peculiares de “colaboração” que foram
identificadas. No caso do Recife, observamos que a referência à colaboração é feita com base
em um termo assumido entre prefeitos e o governador de Pernambuco (PERNAMBUCO,
2008). Em relação ao município de Fortaleza, a colaboração é norteada por um programa
criado pelo governo do estado do Ceará (Programa de Alfabetização da Idade Certa - PAIC),
cuja efetivação ocorreu quando os prefeitos assinaram a adesão ao referido programa.
Voltaremos a esse tema mais adiante.
144

Pode-se adiantar que a perspectiva de colaboração que é desenhada através de termos


regulamentadores firmados entre chefes do executivo não se coaduna ao princípio da
descentralização político-administrativa que se vislumbra com a gestão sistêmica da
educação, uma vez que as instâncias de participação democrática não têm parte na definição
do que faz jus à colaboração. Esse contexto em que a ação colaborativa é deslocada do âmbito
sistêmico para os gabinetes administrativos corresponde a um contexto político local marcado
pela destituição do protagonismo do Poder Local em face da prevalência de práticas da
barganha política protagonizadas por governos locais, configurando experiência tipicamente
exemplar do municipalismo autárquico.
Tal inflexão por que passa a colaboração nas práticas sociais tem sido, no entanto,
velada por enunciados que reafirmam a imprescindibilidade da relação entre sistemas de
educação, assim como realçam a legitimidade dos sujeitos coletivos na cogestão pública. Essa
conformação discursiva ocorre, sobretudo, pela necessidade de obediência à ordem do
discurso, que tem na Constituição Federal/1988 suas regras fundantes para que a gestão
democrática da educação seja elevada ao status de formação discursiva, a partir da qual os
enunciados da participação social e da descentralização do poder decisório se impõem
irrevogavelmente à colaboração (CF/1988, Arts. 1°,18, 23 e 60, § 4°, I).
Cury (2005) salienta a imbricação da defesa pela colaboração no discurso pró-
democratização que perpassou a constituinte nos anos 1980, reverberando no texto
constitucional que promulga um regime normativo e político, plural e descentralizado, em que
se cruzam novos mecanismos de participação social com um modelo institucional cooperativo
que amplia o número de sujeitos políticos capazes de tomar decisões. Conforme análise do
autor, é por essa razão que “a cooperação exige entendimento mútuo entre os entes fede-
rativos e a participação supõe a abertura de novas arenas públicas de deliberação e mesmo de
decisão no que toca aos cidadãos” (CURY, 2005, p.19).
É pertinente reconhecer que, ao longo dos anos 1990, a questão da colaboração é
incorporada mais enfaticamente aos debates sobre a nova legislação pleiteada para educação
nacional, consumada, ainda que com seus limites e condicionantes, pela LDB nº 9.394/96.
Destaque-se que este dispositivo balizador da educação preconiza a operacionalização da
cooperação como parte inerente às responsabilidades de cada esfera administrativa, ao dispor
que a União incumbir-se-á, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, de “estabelecer competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino
fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de
modo a assegurar formação básica comum (LDB/96, Art. 9º, IV)”. Já os Estados assumem a
145

incumbência da definição, juntamente com os Municípios, das “formas de colaboração na


oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das
responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros
disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público (Art. 10, II)”.
Com base nesse construto legal, Souza (2007) afirma que a idéia da interdependência e
da corresponsabilidade é intrínseca ao federalismo cooperativo no campo educacional. Nesse
sentido, o Regime de Colaboração pressupõe o compartilhamento de responsabilidades e
encargos educacionais entre os entes federados, pois até mesmo as questões entendidas como
de responsabilidade local (Municipal) se inserem, de algum modo, na esfera de
responsabilidades do Estado e até da União, seja do ponto de vista da interdependência com
as competências de coordenação, implementação e avaliação das políticas educacionais dessas
instâncias, seja no que tange às responsabilidades fiscais e de financiamento, quando for o
caso.
Alguns exemplos práticos da colaboração entre os entes federados são imprescindíveis
ao campo educacional, assim como destaca França (2002), ao mencionar pelo menos três
aspectos: a) a divisão dos encargos; b) o estabelecimento de normas; e c) o planejamento da
educação. O primeiro campo de ação refere-se ao compartilhamento quanto à garantia das
condições objetivas dos trabalhos desenvolvidos pelos sistemas de educação, incluindo-se: a)
disponibilidade de prédios, mediante a utilização conjunta de redes físicas e equipamentos
necessários; b) estabelecimento de convênios sobre contratação e formação dos profissionais
do magistério, previstos nos objetivos e metas do Plano Nacional de Educação (Lei nº
10.172/2001) e aqueles a serem inscritos no PNE (2011-2020); e c) pacto orçamentário,
contemplando a destinação de provimento financeiro em conformidade com as demandas
educacionais dos diferentes níveis de ensino.
Merece destaque, nesse âmbito da colaboração, a distribuição proporcional das
matrículas nos níveis de ensino, ajustada à demanda e à capacidade de atendimento de cada
esfera, conforme dispõe a legislação (CF, art. 211, § 4º; LDB, art. 10, II, e art. 75, § 2º; Lei nº
11.494/07 – FUNDEB). Ainda com base no aporte legal, Estados e Municípios podem
celebrar convênios, nos quais a transferência de responsabilidade por determinado número de
matrículas seja acompanhada da correspondente transferência de recursos financeiros
(FUNDEB, Art. 18).
O segundo aspecto diz respeito à exigência de que os acordos firmados perpassem os
trâmites instituídos pelos órgãos normativos dos sistemas envolvidos. Trata-se de um
movimento em que se presume, em primeiro lugar, a negociação sobre os interesses que serão
146

priorizados; em segundo, a deliberação com os termos que melhor explicitem a concordância


entre as partes. Sobre essa matéria, é pertinente a observância do marco legal, quando dispõe
que a União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, deve
estabelecer competências e diretrizes para os currículos e conteúdos mínimos da educação
básica (CF, art. 210 e LDB, art. 9º, IV), assim como os sistemas municipais de educação
podem compactuar normas complementares entre si, através de apoio técnico a consórcios
intermunicipais e colegiados regionais consultivos, quando necessários (PNE, Cap. V, item
11.3.2, meta 20).
O último tópico correlaciona-se, intrinsecamente, aos demais, pois faz menção à
elaboração de planos conjuntos para a definição de metas e ações, bem como os mecanismos
de avaliação assumidos pela parceria (LDB, art. 9º, I, V e VI). Cabe menção ao texto legal,
quando este preconiza que a União, em articulação com os Estados, o Distrito Federal, os
Municípios e a sociedade civil, procederá avaliações periódicas da implementação do Plano
Nacional de Educação (Lei nº 10.172/01 – PNE, art. 3º), além de indicar que os Estados
devem elaborar Planos Estaduais de Educação, articulando-os com o Plano Nacional e
integrando as ações de seus respectivos Municípios (DOURADO, 2011). Da mesma forma, os
Municípios devem organizar seus sistemas de educação, integrando-os às políticas e planos
educacionais da União e dos Estados (LDB, art. 11, I).
Constata-se que, do ponto de vista formal, há uma significativa atenção ao regime de
colaboração como estratégia, na área da educação, para nortear a relação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. O que fica perceptível no contexto das práticas
sociais que se desenvolvem entre os entes federados é que, apesar de todas as possibilidades
mencionadas, tem-se, ainda, pouca cooperação efetiva entre essas instâncias de governo,
situação que propicia o crescimento das desigualdades regionais e a ocorrência de ações
superpostas ou de omissões nessa relação (SARI, 2007). Desta feita, há de se reconhecer que
são muitos os desafios para a consolidação do regime de colaboração, dentre os quais Sari
(2007, p.5-6) sintetiza com os exemplos a seguir:
a) a falta de articulação para o atendimento à demanda da educação básica, em todas as
suas etapas e modalidades;
b) a falta de apoio efetivo da União e dos Estados à organização dos sistemas municipais
de ensino, conforme o previsto no PNE (Cap. V, item 11.3.2, meta 21);
c) a ausência de articulação entre os conselhos normativos das diversas instâncias, para a
discussão das normas de interesse comum;
147

d) as dificuldades na integração de Estados e Municípios para a elaboração dos planos


decenais de educação.
Com efeito, a concepção de federalismo em que se vislumbram ações pactuadas entre
as esferas de poder suscita a discussão sobre a imprescindibilidade do papel das instâncias de
mediação entre sociedade e Estado. Nesse sentido, consideramos pertinente a assertiva de
França (2002, p.71-72):

uma condição importante para que o Regime de Colaboração se exerça no


seu verdadeiro sentido é que os municípios instituam seus sistemas de
ensino, pois estes dialogarão com os sistemas estaduais e com o da União
sem subordinação ou hierarquia. Trata-se de uma relação entre iguais, que
dividem, compartilham e trabalham em conjunto, segundo normas fixadas
em legislação e regras acertadas em mesa de negociação, para chegar a
deliberações compartilhadas.

O que se compreende por verdadeiro sentido da colaboração entre os entes federados


tem particular acento sobre o que a autora apresenta como relação entre iguais. Sobre esse
aspecto, é oportuno lembrar que todo o processo de municipalização que ocorre no Brasil,
demonstra o quanto se faz necessária a implementação do pacto federativo, significando a
fixação das normas, mediante as quais os entes de poder federado estariam obrigados a
vincularem os recursos e as condições necessárias ao atendimento das demandas
educacionais. As inovações com maior impacto nessa direção ocorreram no âmbito do
financiamento da educação básica, razão pela qual tematizaremos as nuances desse processo
na próxima seção.

4.4.1- A experiência da colaboração por meio dos fundos contábeis no Brasil

No bojo das discussões sobre o novo marco legal brasileiro, o Congresso Nacional
promulga, em setembro de 1996, a Emenda Constitucional nº 14 (EC nº 14), estabelecendo
significativas modificações na política de financiamento da educação básica brasileira, ao
instituir o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização
do Magistério (FUNDEF). A nova lei previa investimentos voltados, especificamente, para a
universalização do ensino fundamental, mediante a destinação de, pelo menos, 15% dos
recursos, vinculados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, no âmbito de cada Estado e
do Distrito Federal. Após uma década em que se verificaram avanços – mas também muitas
perplexidades quanto ao reducionismo dos impactos deste fundo em relação aos persistentes
desafios da educação pública no País –, a essência da nova política é ratificada, com
148

importantes ajustes, sobretudo para ampliar sua cobertura para toda a educação básica, através
da Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, que cria o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(FUNDEB).
Previsto para durar 14 anos, o FUNDEB pretende, na visão de seus proponentes,
corrigir as falhas identificadas no decurso do FUNDEF, como a exclusão da Educação
Infantil, EJA e Ensino Médio e de seus profissionais. Apresenta-se como perspectiva para o
investimento dos fundos público em educação a ratificação do ideário de divisão de
responsabilidades entre os entes federativos quanto à oferta dos diferentes níveis de ensino,
sob a expectativa de melhor distribuição dos recursos financeiros em âmbito nacional. O Art.
8º da Lei do FUNDEB esclarece que a distribuição de recursos que compõem os Fundos, no
âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, dar-se-á, entre o governo estadual e os de seus
municípios, na proporção do número de alunos matriculados nas respectivas redes de
educação básica pública presencial.
Percebe-se, portanto, que há uma inferência do ideário de regime de colaboração,
estimando-se, desta feita, o exercício de ações articuladas entre as esferas administrativas,
uma vez que os novos recursos têm sua lógica de distribuição em função do número de
matrículas que os governos tiverem no seu âmbito de atuação prioritária, conforme o disposto
nos §§ 2º e 3º do art. 211 da CF. Essa prerrogativa indica a necessária negociação no que diz
respeito ao cumprimento das incumbências dos entes federativos, com o atendimento da
demanda da educação básica. Na prática, isso significa, por exemplo, que as matrículas
municipais no ensino médio não serão levadas em conta na distribuição do FUNDEB, porque
as prefeituras não devem atuar, prioritariamente, no ensino médio, mas apenas na educação
infantil e no ensino fundamental.
Faz-se pertinente considerar avanços, mas também registrar limites concernentes à
efetivação do FUNDEB até o momento, assim como a sua prospecção, considerando o que
ainda está por acontecer no decurso de sua vigência, tema que vem sendo abordado de forma
sistemática por pesquisadores da area (ABRUCIO, 2010; CURY, 2010; FRANÇA, 2009;
PINTO, 2007; OLIVEIRA, 2007). Assim, é possível reconhecermos vantagens, como o fez
França (2009), citando dois impactos deste Fundo para o financiamento da educação básica. O
primeiro relaciona-se com o aumento substancial de recursos no que se refere ao
compromisso da União, ampliando o aporte, a título de complementação, de cerca de R$ 500
milhões, tomando-se como base os valores do FUNDEF, para cerca de R$ 5 bilhões de
investimento ao ano, a partir de 2009. O outro diz respeito ao fato de que houve a institu-
149

cionalização de um Fundo único para toda a educação básica e não, apenas, para o ensino
fundamental.
Ainda no plano dos avanços, cabe mencionar o capítulo VI da Lei n. 11.494/2007, que
versa sobre o controle social dos recursos do Fundo por meio de conselhos instituídos para
esse fim. O reconhecimento deste aspecto deve-se à inclusão da representação de sujeitos
sociais vinculados à escola, garantindo-se a participação de pelo menos dois pais e dois
estudantes, além de um representante dos conselhos tutelares nos conselhos de âmbito
municipal. Era de se esperar que a legislação também estabelecesse uma série de
impedimentos que atingissem parentes de membros do Executivo, prestadores de serviços,
pais que ocupem cargos ou funções de confiança quanto à participação nesses conselhos,
norma igualmente válida para os Conselhos Municipais de Educação (FUNDEB, § 2º do art.
37).
Contudo, há limitações no FUNDEB que inclusive já se verificava no FUNDEF. O
cerne desse aspecto são os problemas que ainda persistem no plano intergovernamental. Sobre
essa matéria, Abrucio (2010) pondera que esses Fundos conseguiram dar mais recursos aos
governos que se responsabilizam pela política, mas mexeram pouco com as desigualdades
regionais que marcam a federação brasileira. Para o autor, seria necessário que a União não só
complementasse o dinheiro que falta para chegar à meta básica, mas que também fizesse
política redistributiva, caso contrário, “a equalização se dá num patamar mínimo, e as redes
dos estados mais ricos tendem a ter uma diferença substancial de condições em relação aos
demais” (ABRUCIO, 2010, p.64).
Portanto, muito embora o FUNDEB represente um avanço ante o FUNDEF, ao
resgatar o conceito de educação básica e ao fortalecer o controle social, tem-se a reedição da
desigualdade quanto às condições de atendimento às demandas educacionais no País, uma vez
que em ambas as experiências de fundos contábeis a ação redistributiva é limitada ao âmbito
de cada Estado. Isso se configura como uma limitação, quando se toma como referência de
pacto federativo, a colaboração em que se tem por perspectiva a consolidação de um
paradigma de qualidade para educação, válido para todo o território nacional, sobretudo num
país como o nosso, em que se verificam enormes diferenças, do ponto de vista da capacidade
financeira, entre os estados e entre municípios de cada unidade federativa.
Pinto (2007) apresenta dois principais problemas dessa política de fundos que
explicitam a ausência de enfretamento das desigualdades regionais: 1) a inexistência de um
valor mínimo por aluno que assegure um ensino de qualidade e que impeça as disparidades
regionais; 2) embora o fundo seja único no âmbito de cada unidade da Federação, os alunos
150

permanecem atendidos por duas redes distintas, com padrões de funcionamento e de


qualidade distintos, e que dificilmente conseguem estabelecer um regime de colaboração.
Há aqui a razão que torna plausível a inferência das considerações de Gomes (2000)
sobre a projeção das matrículas na educação básica brasileira, visto que o aumento do público
do ensino médio, assim como a redução no nível fundamental, tem consequências diretas para
as finanças Estaduais e Municipais, respectivamente. Ainda que se tenha como referência o
valor mínimo por aluno, o que pressupõe a adequação do provimento financeiro das
demandas assumidas pelo critério de equidade, a garantia de condições objetivas para a
inserção, permanência e bom desempenho escolar, no novo quadro do ensino médio, mas
também na educação infantil e no ensino fundamental, exige a negociação de uma política de
infraestrutura e de serviços que favoreça as especificidades de cada etapa da educação escolar,
inclusive de arquitetura apropriada, além de recursos de apoio didático, em conformidade com
as práticas pedagógicas desenvolvidas em cada nível e modalidade de ensino. Trata-se de um
conjunto de intervenções que interessam tanto aos Estados quanto aos Municípios, uma vez
que a qualidade da ação educativa promovida durante uma determinada fase da escolarização
tem, necessariamente, repercussões nas demais.
Cabe ressaltar que as expectativas que se lançam sobre o FUNDEB, especialmente no
que concerne à diminuição da desigualdade entre a rede estadual e as redes municipais de
cada estado, devem ser tratadas conjuntamente com o desafio que é posto ao
acompanhamento do financiamento da educação em geral. Sobre esse assunto, Davies (2006)
afirma que a exigência constitucional de aplicação do percentual mínimo dos impostos tem
sido burlada sistematicamente de inúmeras maneiras, inclusive pelo governo federal, no
cálculo da complementação legalmente devida para o FUNDEF, “o que permite concluir que
não adianta criar fundos ou até aumentar recursos para a educação se não houver garantia de
que serão aplicados nos fins devidos” (DAVIES, 2006, p. 770-771).
Tal observação recai sobre o papel dos sistemas de educação nessa nova conjuntura de
gestão educacional, em que os problemas quanto à fiscalização do cumprimento dos
investimentos constitucionais em educação são de domínio público, o que impõe o desafio do
controle social sobre o uso das verbas da educação, algo que os Conselhos do FUNDEF não
cumpriram de forma satisfatória, sendo assim, exige maior articulação entre os partícipes dos
sistemas, daí nos referirmos ao Poder Local com o sentido de Estado ampliado em que a
sociedade civil é parte intrínseca, portanto, para além da representatividade governista local,
no sentido de tornarem as condições objetivas, anunciadas pelo FUNDEB, favoráveis à
melhoria da qualidade da educação pública em todos os seus âmbitos.
151

Quer se afirmar com isso que a referência aos sujeitos coletivos perpassa também a
imprescindibilidade do exercício de sua função precípua de controle social. No que diz
respeito às finanças da educação no Município, faz-se urgente um acompanhamento mais
criterioso da implementação dos recursos vinculados a despesas definidas como de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE55, que não podem ser confundidas com as
despesas que a Secretaria de Educação nomeia como pertencentes à educação. A cautela que
se procura resguardar com a efetiva ação de controle social deve-se ao conhecimento de
prejuízo para a MDE, perpetrado pelo modo como os governos classificam, de forma
irregular, tais investimentos56.
Há ainda uma atenção especial a ser acatada no que diz respeito ao caráter transitório
em que os fundos são instituídos na educação. Faz-se oportuno reconhecer que o anúncio do
novo fundo, inclusive com certa conotação de redenção da educação básica, tem prazo para
acabar, o que permite cogitar que a alternativa para uma agenda sustentável na gestão
educacional brasileira – portanto, com aspirações de continuidade – reclama,
indubitavelmente, a regulamentação do regime de colaboração através da explicitação do que
se compreende por pacto federativo e, sobretudo, o que fazer para efetivá-lo. Essa questão é
também observada por Pinto (2007), quando tece considerações sobre o sistema de
financiamento no setor educacional, atribuindo realce para o fato de que a política de fundos
(FUNDEF e FUNDEB) tem evitado o colapso quanto às condições de provimento financeiro
por parte do Estado, em função do atrelamento da MDE, principalmente, por meio de
transferências de recursos de uma esfera de governo para a outra.
Nesse sentido, se por um lado é justo o reconhecimento do caráter imprescindível dos
fundos no sentido da possibilidade de intervenção provisória nos desafios que estão postos
para o setor, por outro lado, sua existência deve suscitar a defesa por algo condizente com a
essência processual com que a educação se identifica. Pinto (2007, p.881), referindo-se ao
cunho transitório do FUNDEB, afirma que:

[...] montou-se uma bomba de efeito retardado com data certa para explodir:
31 de dezembro de 2020, quando finda o FUNDEB. Se nenhuma medida de
caráter permanente for tomada neste ínterim, o país viverá naquela data uma

55
A LDB/1996 define, em seus artigos 70 e 71, o que são e não são despesas em MDE.
56
Davies (2003) disserta sobre o problema da inclusão ilegal de despesas em MDE com base em análise de
dados emitidos pelo TC do Rio Grande do Sul. O estudo relaciona 37 tipos de despesas ilegais que os governos
gaúchos consideravam de MDE. Dentre os exemplos que atestam tal irregularidade, destacam-se: “construção de
ginásio ou centro esportivo comunitário, pavimentação de ruas de acesso ou fronteiriças a prédios/instalações
escolares, construção de abrigos em paradas de ônibus nas zonas rural e urbana, realização de eventos como
festivais musicais e de teatro, shows, rodeios, construção de poços tubulares profundos (“artesianos”)”
(DAVIES, 2003, p.154).
152

grave crise no pacto federativo, pois os municípios ficarão com um número


de alunos muito superior à sua capacidade de financiamento.

Merecem destaque pelo menos dois aspectos levantados por Pinto (2007). O primeiro
diz respeito à chamada de atenção em tom de convocação do Estado e da sociedade civil
organizada para que se busque uma medida de caráter permanente, ainda durante o período
de vigência do Fundo. Trata-se de uma força-tarefa empreendida a partir do entendimento de
que os fundos, por um lado, salvaguardaram a sobrevivência do sistema de financiamento da
educação, de tal forma que sua permanência deveu-se, também, pelo clamor social que,
mesmo identificando suas falhas num período de dez anos (período de vigência do FUNDEF),
ainda assim recorre às lideranças governistas para a sua permanência em caráter extensivo ao
conjunto da educação básica. Por outro lado, os próprios limites apresentados pela política de
fundos têm instigado o debate sobre as contrapartidas necessárias para se construir
mecanismos não apenas de natureza estritamente contábil, mas, sobretudo, de
acompanhamento e controle social sobre o que se planeja e investe em educação pública.
O segundo aspecto, relacionado à citação do autor, coaduna-se com a defesa de que o
próprio FUNBEB serve de inspiração para o que se pretende instituir como duradouro na
gestão dos sistemas educacionais. É possível exibir esse juízo por compreendermos que as
regras, definidas para a regulação da parcela de complementação da União, têm como
prerrogativa a fixação anual deliberada por uma Comissão Intergovernamental. Esta exigência
corresponde ao que se vislumbra nas relações federalistas. Ainda sobre a distribuição da
parcela de recursos da complementação aos Fundos de âmbito estadual, merece menção o Art.
7º, da Lei nº 11.494/2007, quando relaciona como requisitos para tal cumprimento legal, tanto
a apresentação de projetos em regime de colaboração por Estado e respectivos Municípios ou
por consórcios municipais, quanto a vigência de plano estadual ou municipal de educação
aprovado por lei.
Pode-se afirmar que o exemplo que a política de financiamento apresenta guarda
coerência com o debate sobre Federalismo e Regime de Colaboração no Brasil, entendendo-
se que os desafios que emanam da experiência com os fundos de natureza contábil têm
contribuído para o provimento de uma agenda transitória para o setor, mas também têm
suscitado a discussão sobre o valor do investimento a ser garantido para se atingir a totalidade
do gasto com a educação básica no País, incitação que deve estar imbricada com as lutas pela
redução das desigualdades entre os entes de poder federado.
153

CAPÍTULO V - OS SISTEMAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO


NAS CAPITAIS DO NORDESTE BRASILEIRO

A criação dos sistemas de ensino se enraíza pro-


fundamente no processo político da construção da
democracia e consolidação do regime federativo,
pela gradativa afirmação da autonomia, vale
dizer, da cidadania das unidades federadas.
(BORDIGNON, 2009, p. 23).
154

5.1- Introdução

Este capítulo inicia a parte de análise dos dados coletados na pesquisa. Aborda-se,
inicialmente, o contexto mais amplo do movimento pela gestão sistêmica nos nove estados da
Região Nordeste. Discutiremos as implicações de aspectos socioeconômicos desta Região,
contextualizando as razões que explicam sua atual organização da educação básica. Conforme
temos tratado neste trabalho, as profundas desigualdades socioeconômicas do Brasil impõem
fortes limitações quanto à equalização do atendimento educacional em toda a sua extensão
territorial e populacional. Este fato se reflete na organização da educação, em que se
verificam avanços no processo de democratização em determinados contextos regionais, em
detrimento do retardo de iniciativas de consolidação de espaços democráticos de poder
decisório em outras partes geográficas do País.
Na sequência, sistematizamos e analisamos indicadores de que a criação de sistemas
municipais de educação tem refletido os impactos com que a herança geopolítica Municipal,
em sua inserção regional, ora corrobora com a ampliação da participação social cidadã –
condição imprescindível para o fortalecimento do Poder Local –, ora reedita relações de
mandonismo ostentadas por uma estrutura gestionária centralizada, sob a égide do
protagonismo governista.
Com efeito, a opção pela criação do sistema próprio de educação na esfera local
também acompanha as diferentes condições com que as municipalidades ascenderam ao
status de ente federado, consequentemente, as distintas potencialidades locais para a
viabilização de progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão
financeira em seu âmbito de prioridade.
Finalmente, apresentamos elementos que pontuam homogeneidades e
heterogeneidades no processo de criação dos SME nas capitais de estados nordestinos.

5.2- Contextualização da educação básica nos estados nordestinos

Pode-se considerar que os desafios educacionais nesse contexto regional exigem


urgência maior quanto ao fortalecimento do Poder Local em face da centralidade com que o
atendimento às demandas educacionais recai sobre a responsabilidade Municipal. A herança
das desigualdades faz-se mais evidente, provocando distorções atuais, no que diz respeito:
155

a) ao atendimento da população de 0 a 3 anos (público da creches) e de 4 a 6 anos (pré-


escola), que teve um ritmo de crescimento histórico bem abaixo de outros contextos como o
Sul e o Sudeste do País;
b) ao ensino fundamental, destacando-se suas altas taxas de repetência e evasão e,
consequentemente, implicação a distorção entre a série cursada e a idade adequada de cursá-
la, repercutindo, tanto em uma maior demanda por turmas de EJA, quanto no retardo da
progressão de significativa parcela que deveria cursar o ensino médio; e
c) à qualidade da infraestrutura das escolas e da formação acadêmica e continuada dos
docentes57.
Os elementos realçados demonstram um panorama formado por variadas demandas
que precisam ser atendidas, na perspectiva de garantir a universalização, com qualidade
social, do ensino obrigatório no cenário educacional nordestino. Tal empreitada é ainda mais
desafiadora, quando nos referimos às redes de ensino municipais que registraram, conforme
os dados já apresentados, um superincremento de suas matrículas no ensino fundamental no
período entre 1991 a 1999, passando, consequentemente, a responsabilizar-se pela superação
de grande parte dos seus entraves. Sobre este fato, Castro (1999) realça que, já no final da
década de 1990, o perfil do ensino fundamental no Nordeste, em relação à distribuição da
matrícula entre as séries iniciais e as séries finais, apresentava grande semelhança com aquele
que se observava nas Regiões Sul e Sudeste no final dos anos 1980, caracterizando a
existência de um atraso de pelo menos uma década no desenvolvimento educacional da
Região.
O que merece ser considerado, especialmente no debate sobre a criação de sistemas
municipais de educação são as implicações desse histórico regional para a consecução de
políticas nacionais visando garantir essencialmente a qualidade da educação obrigatória, em
conjunto com o avanço que se verifica na sua tendência à universalização quantitativa.
Desigualdades regionais como as apresentadas por Castro (1999), ao destacar o atendimento
generalizado da educação fundamental na Região Sul, num período em que o Nordeste ainda
detinha enormes contingentes de crianças fora da escola, reclamam a regulamentação, com
urgência, do Regime de Colaboração, sob pena de que a equidade na educação brasileira seja
referida apenas aos números de matriculados, sem uma correspondência igualitária quanto à
efetividade do ensino no conjunto das unidades federativas.

57
Sobre o histórico do atendimento da educação básica na Região Nordeste, ver: INEP. Relatório de Diagnóstico
Regional – Região Nordeste Volumes I, II e III: Brasília, 2006.
156

O quadro atual da educação no Brasil reforça o debate sobre a especificidade da


Região Nordeste quanto ao papel das municipalidades com o atendimento da educação básica,
uma vez que se verifica o movimento de aumento de matrículas e sua concentração sob
responsabilidade da esfera local, considerando-se as interpretações possíveis de se inferir da
tabela a seguir.

Tabela 5.1- Matrículas na Educação Básica por Região Brasileira

Brasil / Regiões / Matrícula 2009


Ufs Total Federal Estadual Municipal Privada
Brasil 52.580.452 217.738 20.737.663 24.315.309 7.309.742
Norte 5.177.584 22.401 2.097.630 2.708.543 349.010
Nordeste 16.339.661 60.825 4.736.466 9.557.776 1.984.594
Sudeste 20.617.965 81.301 8.900.128 8.117.508 3.519.028
Sul 6.761.224 39.537 3.193.292 2.644.093 884.302
Centro-Oeste 3.684.018 13.674 1.810.147 1.287.389 572.808
Distrito Federal 677.108 3.619 499.155 0 174.334
INEP - Censo Escolar de 2009

Conforme os dados revelam, estão matriculados 52.580.452 estudantes na Educação


Básica, sendo que 45.270.710 (86,1%) em escolas públicas e 7.309.742 (13,9%) em escolas
privadas. Um fato que precisa ser observado é que a tendência de aumento da população
escolar atendida pelos Municípios em relação aos Estados se confirma através do registro de
que 24.315.309 (53,7%) de toda a matrícula pública se encontram nas redes municipais. É
oportuno destacar que nas regiões em que se verifica um processo histórico de avanço quanto
à universalização do ensino fundamental – como é o caso das Regiões Sul e Sudeste, apesar
de concentrar maior número sob a incumbência estadual – a distribuição da população escolar
é mais equânime.
A Região Nordeste (com a segunda colocação no País em número de alunos na
educação básica) se destaca das demais quanto à sua absorção de matrículas na esfera
municipal, superando a soma das matrículas acolhidas pelos setores federal, estaduais e pela
iniciativa privada. Comparando-se com a Região Sudeste, pode-se constatar que nesta Região,
além de o Sistema Estadual absorver um quantitativo de alunos superior à soma daquele
atendido pelos municípios e pela União, 17% das matrículas são atendidas pela rede de ensino
privada. Este fato parece refletir, por um lado, que os efeitos da municipalização não
repercutiram de igual modo no País, mostrando-se mais forte nos Estados mais pobres; por
157

outro lado, o número de alunos em educação infantil e no ensino fundamental, especialmente,


no caso do Nordeste, tem seu aumento justificado pelo atendimento às demandas
historicamente reprimidas.
No interior da Região Nordeste também é possível observar que o crescimento das
matrículas nas redes municipais é mais acentuado em determinados Estados, conforme se
apresenta na tabela a seguir.
Tabela 5.2- Matrículas na Educação Básica por unidade da federação e
dependência administrativa – Região Nordeste

Ufs Total Federal Estadual Municipal Privada


Região Nordeste 16.339.661 60.825 4.736.466 9.557.776 1.984.594
Maranhão 2.261.099 6.814 524.894 1.540.851 188.540
Piauí 1.047.226 6.181 331.133 604.134 105.778
Ceará 2.567.230 5.500 552.467 1.609.093 400.170
Rio G. do Norte 944.406 7.409 324.701 460.866 151.430
Paraíba 1.102.133 4.612 397.444 563.569 136.508
Pernambuco 2.582.363 12.714 876.661 1.261.142 431.846
Alagoas 997.006 3.492 264.725 631.082 97.707
Sergipe 608.616 3.882 218.107 301.506 85.121
Bahia 4.229.482 10.221 1.246.334 2.585.533 387.495
INEP - Censo Escolar de 2009

Observa-se que apenas nos estados de Pernambuco, Sergipe e Rio Grande do Norte a
população escolar acolhida pela rede municipal é inferior a 50% da totalidade das matrículas.
Na comparação entre as matrículas sob a responsabilidade estadual e municipal em cada
estado nordestino, a constatação é de que no Maranhão, Ceará, Alagoas e Bahia a diferença
do efetivo municipal em relação ao estadual é de mais de 100%. Este fato demonstra a
necessidade de maior atenção ao Regime de Colaboração, principalmente, no interior das
unidades federativas em que há uma relação entre o elevado público assistido pela esfera
municipal e a escassez de recursos na esfera local para atender esta incumbência. Nesta
perspectiva, a implantação do processo de descentralização no setor educacional precisa
eleger como prerrogativa os limites e possibilidades, sobretudo dos Municípios quanto ao
cumprimento de suas competências legais com a educação básica. Tal exigência, conforme
assertiva de Souza e Faria (2003), perpassa a decisão sobre quais desses níveis
governamentais se encontra mais apto a assumir determinadas atribuições, considerando-se
158

diferentes variáveis (administrativas, culturais, demográficas etc.) que os habilitariam ou não


a assumir determinados serviços públicos.
O movimento de criação de sistemas de educação na esfera administrativa municipal,
novidade instituída pela Constituição de 1988, tem sido instigado mais enfaticamente a partir
do aumento das responsabilidades deste ente federado com as matrículas do Ensino
Fundamental, conforme comprovam os quadros apresentados neste capítulo. Com efeito, essa
adesão à forma sistêmica, conforme já tratamos, exige nova fundamentação em referenciais
teóricos, normativos e da realidade nacional, regional e local por parte da gestão da educação
no Município.
Assim, o que se constata é que as capitais e as demais cidades com melhor estrutura
quanto à organização de espaços de participação social e articulação política, com especial
referência ao CME e à atuação parlamentar, têm implementado seus sistemas mais
rapidamente do que aqueles municípios que ainda estão por construir as condições que
possam alavancar o protagonismo do Poder Local nesse processo. Desta feita, analisaremos o
contexto mais amplo das capitais de estados nordestinos, região geográfica em que se insere o
campo de aprofundamento dos estudos desta tese, tomando-se por base as orientações de suas
políticas educacionais, inferidas de aportes documentais, como: Lei Orgânica, Lei de criação
de Sistema Municipal de Educação, Regimento do Conselho Municipal de Educação e Plano
Municipal de Educação.
Esses dados nos ajudaram a sistematizar, com brevidade, as características dos
municípios, bem como o processo percorrido para a criação e implementação de seus sistemas
de educação. Cabe novamente ressaltar que esta parte será complementada mais adiante, em
seções dedicadas especialmente aos municípios de Recife e Fortaleza. Assim, subdividiremos
esta seção, apresentando dados correlatos às nove capitais de estados do nordeste.

Recife

A Lei Orgânica do Recife, promulgada em 04 de abril de 1990, dispõe sobre a


promoção da educação municipal sob a premissa do regime de colaboração com a União, o
Estado de Pernambuco e a sociedade, quando se refere à consecução de meios que viabilizem
“o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho” (Art. 131), assim como o “recenseamento e a chamada dos
estudantes para o ensino fundamental, além da continuidade da escolarização em nível do
ensino médio” (Art. 134). Apesar de sua inspiração em consonância com o ideário do pacto
159

federativo que se vislumbrava nos anos 1980, esta lei não explicita os mecanismos pelos quais
será efetivada a articulação entre os entes federados, nem ainda suscita o movimento tanto de
criação do sistema municipal de educação, quanto de elaboração do Plano Municipal de
Educação, uma vez que tais instrumentos da gestão municipal apenas são instigados a partir
da vigência da LDB/1996, quando as municipalidades recebem nova configuração em relação
aos encargos correspondentes a sua especificidade de atuação nos níveis e modalidades que a
educação passa a ser organizada.
Entretanto, podem-se mencionar importantes consequências decorrentes da Lei
Orgânica do Município (LOM), como a criação dos conselhos escolares nas escolas
municipais do Recife em outubro de 1992 (RECIFE, Lei nº 15.704/92), fato que repercute,
especialmente, os princípios da participação e da gestão democrática, em conformidade com a
Constituição Municipal. Outro aspecto que merece reconhecimento é a indicação, no Art. 135
da Lei Orgânica, de que o Conselho Municipal de Educação (CME), já instituído desde a
década de 1970 no Recife, receberia regulamentação em observância ao novo marco legal
brasileiro, sendo cumprido a partir de emenda preconizada na Lei Municipal nº 16.190/96.
Desta feita, o CME passa a constituir um dos instrumentos, com respaldo na principal
lei Municipal, para elaborar as diretrizes globais da educação no município do Recife, em
conjunto com outras instâncias de participação e controle social. Sua organização formal é
configurada como entidade pública de constituição paritária e participativa, com
representação dos segmentos da sociedade civil vinculados à educação, assegurada sua
autonomia em relação ao Poder Executivo e as entidades mantenedoras das escolas privadas
instaladas no Recife.
Segundo o disposto na Lei Municipal nº 16.190/96, o CME, para fazer cumprir suas
disposições, basear-se-á nas proposições da Conferência Municipal de Educação (COMUDE),
instância da gestão participativa de que trata o artigo 134, § 2º da Lei Municipal nº 15.547/91,
especialmente no que se refere à: a) adoção de normas e medidas para a organização e
funcionamento da educação municipal; b) pronunciação sobre a aplicação anual e plurianual
dos recursos destinados à educação do município, inclusive os provenientes de verbas
estaduais, federais ou internacionais; c) deliberação sobre o regimento e calendário comuns ao
conjunto da rede municipal de ensino; e d) acompanhamento do cumprimento da legislação
160

escolar aplicada no município. Não obstante, as deliberações do CME, de acordo com o


disposto no art.179 do plano Diretor, deverão ser homologadas pelo prefeito 58.
Seguindo o curso cronológico quanto à instituição dos instrumentos normativos que
passam a exercer significado relevante na gestão educacional do Recife, tem-se a criação do
Sistema Municipal de Educação do Recife (doravante SMER), através da Lei 16.768/2002,
cujos órgãos terão, na forma desta Lei, natureza consultiva e normativa, que, em colaboração
com os Sistemas Nacional e Estadual de Educação, têm funções de planejar, organizar,
implantar e executar políticas e planos educacionais, em consonância com as diretrizes e
planos nacionais e estaduais de educação 59. Pode-se considerar que o papel do CME e as
funções exercidas por seus membros são reconhecidos formalmente na lei do sistema de
educação, quando reedita sua natureza e atribuições historicamente construídas, além de
dedicar especial atenção às condições materiais de trabalho de cada conselheiro 60.
É oportuno ressaltarmos enunciados fundamentais do discurso sobre a Gestão
Democrática na lei de criação do SMER, constituindo-se, inclusive, em princípio referente
para as ações de planejamento, implementação e avaliação de políticas e planos de educação
do Município. Tal prerrogativa é explicitada em lei através da garantia da participação de
docentes, pais, alunos, funcionários e representantes da comunidade, assim como das
entidades que atuam no campo educacional, no que diz respeito à cogestão do sistema de
educação.
O texto que realça esse fundamento da gestão (RECIFE, Lei nº 16.768/2002) também
sublinha dimensões a serem contempladas no funcionamento do sistema, destacando-se: a) a
relevância da realização periódica de conferências municipais de educação para a formulação
das diretrizes da Política Educacional e da avaliação de sua implementação (Idem, Art. 10, II);
b) o papel das Comissões Regionais de Educação no objetivo de promover a formação

58
A estrutura, funcionamento e atribuições do Conselho Municipal de Educação - CME encontram-se previstos
em legislação específica e em seu próprio Regimento, aprovado pela Resolução nº 04, de 07 de dezembro de
1999.
59
De acordo com o Art. 4º da Lei Municipal nº 16.768/2002, o Sistema Municipal de Ensino do Recife
compreende: I - a Secretaria Municipal de Educação; II - o Conselho Municipal de Educação; III - As Escolas
Públicas Municipais de Ensino Fundamental; IV - as Instituições de Educação Infantil mantidas pelo Poder
Público Municipal e pela iniciativa privada; e V – as Escolas Públicas Municipais de Ensino Médio.
60
Conforme o disposto no § 2º do Art. 7º da Lei 16.768/2002, os membros do CME terão direito, por sessão a
que comparecerem, a uma gratificação de presença, num total de até 08 (oito) por mês, no valor de R$ 83,00
(oitenta e três reais), que será reajustada na mesma época e no mesmo percentual em que for procedido o
reajustamento da gratificação correspondente ao símbolo DDP, constante da tabela de remuneração da Prefeitura
do Recife.
161

continuada dos agentes do SMER na RPA (Idem, Art. 10, III)61; c) o apoio e estímulo às
iniciativas que visem à melhoria da qualidade do funcionamento dos Conselhos Escolares
(Idem, Art. 10, III, b); e d) a menção à necessidade de mecanismos que possam assegurar a
implementação e exercício da autonomia dos grêmios estudantis em todas as unidades de
ensino do SMER (Idem, Art. 10, VI).
A análise parcial dos dados referentes ao SMER revela duas importantes dimensões a
serem aprofundadas mais adiante. A primeira diz respeito ao fato de que a legislação
educacional do município, ao mesmo tempo em que menciona o regime de colaboração com a
União e o Estado de Pernambuco (LOM, Art. 131 e 134), não se verifica a explicitação, nas
concomitâncias das leis, de mecanismos que permitam tal prerrogativa legal. A Lei de criação
do SMER, por exemplo, não faz qualquer menção ao princípio da cooperação com os demais
sistemas, além de não esclarecer que aspectos da gestão municipal deverão articular-se às
demais esferas administrativas corresponsáveis pela educação ofertada no âmbito do Poder
Local.
A segunda dimensão refere-se à constatação de que os elementos, apresentados em
nível da produção textual do SMER, demonstram a emergência, pelo menos do ponto de vista
formal, de uma perspectiva de gestão resguardada no princípio constitucional que enuncia a
“gestão democrática do ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 1988, Art. 206, VI),
constituindo, por conseguinte, uma narrativa que se repete mediante a ritualização dos
discursos produzidos e reproduzidos no conjunto das leis que versam sobre a gestão do
sistema de educação. Trata-se, conforme ensina Foucault (2006, p. 22), de “discursos que
estão na origem de certo número de atos novos de fala que os retomam, os transformam ou
falam deles, ou seja, os discursos que, indefinidamente, para além de sua formulação, são
ditos, permanecem ditos e estão ainda por dizer”.
Há, no próprio sentido em que inferimos da obra foucaultiana, uma intenção em
considerarmos que a narrativa, ou „discurso fundador‟, que a gestão democrática passa a
exercer no campo educacional apresenta um potencial de ressignificação que transcende a
estrita recorrência desse princípio nos textos que formalizam a organização da educação no
município do Recife. Trata-se da ocorrência dos acontecimentos discursivos no conjunto do
sistema, os quais, “embora ganhem uma coloração específica, um tom coloquial lá onde se
materializam, neles se verifica, de forma significativa, a presença do outro que o pronuncia
distante no espaço e tempo” (GOMES; ANDRADE, 2007, p.8). Esta é a razão pela qual

61
As Comissões Regionais de Educação não se efetivaram e apenas figuram até o presente na letra da lei.
162

atribuiremos igual atenção às práticas sociais, que, ainda sob menção do amparo legal,
provavelmente não se eximem de constituir e constituir-se de novas significações em
conformidade com os interesses que interpelam o campo discursivo em que a gestão da
educação municipal está inserida.

Fortaleza

A educação na capital cearense é referida na LOM (2006) como um direito que se


materializará para o conjunto da população, através da universalização do acesso e efetiva
participação da comunidade em sua gestão. Nesse sentido, a Lei Orgânica apresenta como
responsabilidade do poder público a democratização do ensino fundamental, assim como a
progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade do ensino médio. É oportuno ressaltar
que há reafirmação da esfera local em garantir a oferta de ensino em seu âmbito de prioridade,
mas também da pretensão de estender, progressivamente, esse direito aos demais níveis, tem
como justificativa na lei municipal, a observância, dentre outras prerrogativas, da
“descentralização das atividades educacionais dentro do poder público, mediante sistema de
ensino organizado, através dos núcleos regionais de ensino” (LOM/2006, Art. 221), em
consonância com os princípios da política educacional da União e do Estado.
Faz-se importante reconhecer que, apesar de não constar uma menção explícita ao
regime de colaboração, a LOM preconiza a articulação quanto ao desenvolvimento do ensino
em seus diversos níveis, inclusive, com respaldo em lei que estabelece o plano plurianual de
educação (Art. 222), com exigência de ações integradas do poder público. Há, neste caso, uma
condição favorável para a elaboração pactuada de um planejamento de intervenções no campo
educacional, devendo ser expresso formalmente através de legislação específica. Coaduna-se
a esse elemento, a preceituação nesta lei sobre a incumbência do poder público em “organizar
o SME, com normas gerais de funcionamento para as escolas públicas, dentro dos princípios
gerais do ensino estadual, propostos na Constituição do Estado e na Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional” (LOM/2006, Art. 231).
Em resposta a esta exigência da LOM, a Lei 9.317/2007 institui o Sistema Municipal
de Educação de Fortaleza, com estrutura que compreende tanto a sua rede de ensino e a
iniciativa privada (no nível de ensino infantil), quanto a coexistência de órgãos normativos e
executivos com composição e exercício de funções específicas, além da criação de um Fundo
Municipal de Educação. A própria Lei, em seu Parágrafo Único do Art. 1º, esclarece que se
entende por órgão normativo o Conselho Municipal de Educação de Fortaleza ou qualquer
163

outro que venha a sucedê-lo; por órgão executivo central a Secretaria Municipal de Educação
ou o que venha a sucedê-la; e por órgãos executivos regionais os Distritos Regionais de
Educação ou, igualmente, seus sucessores.
Faz-se pertinente atribuirmos especial atenção ao caráter do papel exercido pelo CME,
sobretudo quanto à sua autonomia normativa, consultiva, deliberativa, avaliativa e
fiscalizadora em relação ao órgão executivo central, considerando-se, inclusive, que cabe ao
órgão central de educação municipal garantir a estrutura de apoio, recursos humanos e
materiais necessários ao funcionamento do conselho (FORTALEZA, Lei 9.317/2007, Art.
18). No que se refere à descrição de sua competência, merece destaque o detalhamento de
atribuições em que se verifica, além das responsabilidades mais citadas, como propor,
acompanhar e avaliar o desenvolvimento da política pública municipal de educação entre
outras, o poder que CME de Fortaleza acumula para realizar estudos e pesquisas sobre a
educação no Município e divulgar seus resultados, assim como acompanhar, avaliar e emitir
parecer sobre a aplicação dos recursos públicos na área de educação, repassados a entidades
conveniadas bem como manter intercâmbio com os Conselhos Nacional e Estadual de
Educação e conselhos congêneres.
Assim, entendemos que a forma como o texto da Lei de criação do SMEF apresenta o
CME parece querer realçar uma atuação para além do cumprimento de atribuições
estritamente normativas, uma vez que o conjunto de suas competências, mesmo as que já se
reconhece como função inerente às atividades desempenhadas pelos conselhos municipais,
como o acompanhamento e avaliação da aplicação dos recursos financeiros no setor, tem nova
configuração em face da política de financiamento da educação sob a lógica do fundo contábil
no âmbito municipal.
Sobre este aspecto, observamos que o Fundo Municipal de Educação – FME (Idem,
Art. 19), inovação que surge na lei do sistema, em consonância com as exigências do
FUNDEB, é apresentado como parte integrante do Sistema Municipal de Educação, até
mesmo destinando-se à consecução dos programas e projetos relativos à educação, a serem
estabelecidos no Plano Municipal de Educação ((FORTALEZA, Lei 9.441/2008, Art. 21).
Nesse sentido, o que se infere é que o SMEF tem a finalidade de garantir a transparência e a
agilidade dos gastos nessa área e fortalecer a participação da sociedade na garantia, sobretudo,
da oferta com qualidade social dos níveis de ensino Infantil e Fundamental.
Entretanto, o mesmo texto esclarece que o FME é um instrumento financeiro da
Secretaria Municipal de Educação para captação e aplicação de recursos destinados à
execução da Política Municipal de Educação. A redação é ainda mais incisiva quando
164

acrescenta que o FME detém autonomia administrativo-financeira e terá como ordenador de


despesa o Secretário Municipal de Educação, sob a orientação da Comissão Técnica do Fundo
Municipal de Educação (FORTALEZA, Lei 9.317/2007, Art. 19, §2º). Aparentemente, a
lógica já conhecida de gestão da Secretaria de Educação é transposta para o sistema de
educação, com o diferencial de que o gestor público pode agora discursar em nome de um
conjunto, assim como descrito na formalidade do sistema prescrito em lei, mesmo quando a
ordenação de despesa resulte apenas de uma decisão de gabinete.
Conforme boletim informativo da Secretaria Municipal de Educação, publicado no site
oficial da Prefeitura de Fortaleza no dia 03 de janeiro de 2008,

uma das principais atribuições do Sistema é criar o Fundo Municipal de


Educação, instrumento financeiro para a captação e aplicação de recursos.
Com o Fundo, o dinheiro destinado ao setor passa a ser administrado de
forma autônoma. A iniciativa visa diminuir a burocracia, dar mais agilidade
aos investimentos na área e garantir a autonomia administrativo-financeira
da Secretaria Municipal de Educação (SME), órgão executivo central do
sistema.

Pode-se considerar que o ideário da política de financiamento da educação municipal


em Fortaleza é emblemático em relação ao conjunto de suas inovações na legislação do
município e seus desafios para a consolidação de um processo democrático na gestão
educacional. Ao mesmo tempo em que se vislumbra um papel mais altivo do CME e,
consequentemente, uma postura mais vigilante dos sujeitos sociais envolvidos na gestão do
sistema de educação, tem-se questões como a instituição do FME, que suscitam o debate
sobre a que se refere o texto legal, quando preconiza que sua iniciativa visa diminuir a
burocracia, assim como o informe de que seu objetivo é garantir a autonomia
administrativo-financeira da Secretaria Municipal de Educação. São dilemas que podem, por
um lado, revelar uma prática social em que se constatará o avanço do movimento de
descentralização, mediante o estreitamento das relações entre os sujeitos cogestores do
sistema e o órgão central (redução da burocracia administrativa). Compreende-se, por
conseguinte, que o aumento da autonomia da Secretaria de Educação reflete o fortalecimento
do coletivo, mas, por outro lado, também poderemos constatar que tais prerrogativas
concorrem para a centralização de decisões sob o discurso da coletividade simbólica da lógica
sistêmica.
Merece, também, consideração o cenário em que a LOM é emendada e que a lei de
criação do sistema é promulgada, repercutindo, assim como observamos no caso do Recife, o
165

discurso da gestão democrática da educação, constituído a partir da formação discursiva que


se inscreve no campo político progressista, já na vigência do novo marco legal, fato que
permite a consideração de fundamentos importantes para a indicação de estratégias de
colaboração com o ente estadual quanto à garantia da universalização dos níveis de ensino
Fundamental e Médio.

Teresina

A Lei Orgânica do Município de Teresina, apesar de ter recebido atualização em


fevereiro de 2000, apenas reedita, parcialmente, dispositivos legais já presentes na
Constituição Federal /1988 e na LDB/1996, especialmente aqueles relacionados às
competências municipais com a educação básica, bem como os princípios que devem ser
observados como norteadores da organização da educação em todo o País. Desta feita, não há
avanço quanto à explicitação formal do regime de colaboração e da participação dos entes
federados com vistas à universalização do ensino básico obrigatório.
Fica também ausente da LOM/Teresina a menção ao Plano Municipal de Educação e a
possibilidade de escolha de uma das três formas de organização educacional pela qual o
município pode optar, conforme melhor lhe convier (Criação de Sistema de Educação próprio,
integração ao Sistema Estadual de Educação, ou composição com o Estado em um sistema
único de educação básica). Ressaltemos que qualquer das opções consiste em significativa
mudança na dinâmica de garantia do direito à educação, uma vez que todas as alternativas se
vinculam ao modelo sistêmico de gestão da educação, exigindo, ainda que o município
abdique de constituir seu próprio sistema, a definição de metas que deverão ser operadas em
coparticipação com as demais esferas administrativas.
Nesse sentido, pode-se observar que a instituição do Sistema Municipal de Educação
de Teresina, através da Lei nº 2.900, de 14 de abril de 2000, apenas demarca a manifestação
do município por optar pela criação de sistema próprio. Apesar de sua relevância do ponto de
vista jurídico e também simbólico com relação à possibilidade do exercício da autonomia na
definição da Política Educacional do Município, o caráter sucinto de sua redação deixa
lacunas, principalmente quanto aos mecanismos de viabilização do princípio da gestão
democrática que deve perpassar as relações e ações entre as instâncias de participação, assim
como a explicitação das atribuições que se vislumbram para a implementação da lógica
sistêmica na gestão educacional.
166

Quanto à instituição do CME por meio da Lei nº 3.058/2001, nota-se uma redação de
caráter estritamente descritivo das funções deste órgão, repetindo a omissão da LOM no que
diz respeito ao papel que essa instância passa a ter, por perspectiva, na conjuntura de gestão
democrática que se quer difundir nesse marco histórico em que tanto a LOM, quanto o CME
são instituídos no município de Teresina, a exemplo da coordenação de conferências
municipais de educação e da elaboração do plano de educação, aspectos contemplados da
redação do Plano Decenal de Educação.
Mesmo não havendo menção ao plano de educação para o município de Teresina em
sua LOM, nem a explicitação de sua consecução como parte da ação colegiada do CME, a
elaboração de políticas educacionais para esta municipalidade é apresentada por meio de seu
Plano Decenal de Educação, que abrange o período de 2003 a 2013 (TERESINA, 2003).
Dentre as principais linhas de políticas pleiteadas no plano, destaca-se a Erradicação do
Analfabetismo, a Universalização do Atendimento da Educação Básica, a Formação para o
Trabalho e o Ensino Superior.
Percebe-se que há manifestação de interesse por atendimento a demandas que
transcendem o espectro de atuação prioritária do Município, fato que reclama,
indubitavelmente, a concretização de estratégias institucionais desenvolvidas – e postas em
prática –, mediante a articulação de ações educativas interinstitucionais, considerando-se a
necessidade de racionalização de recursos materiais e financeiros, bem como da gestão de
pessoas, incluindo-se políticas de valorização de trabalhadores em educação.
Esta concepção é, parcialmente, apresentada pelo plano decenal ao enfatizar a
pretensão do poder público local pela materialização de acordos ou convênios com os
sistemas de educação e instituições da sociedade civil, para a utilização comum de espaços
educativos, como bibliotecas, laboratórios, complexos esportivos, oficinas profissionalizantes,
teatros, museus, bem como o estabelecimento de parcerias com instituições de ensino superior
para oferta de cursos em nível de pós-graduação para professores especialistas em educação,
administradores e de Educação Infantil (TERESINA, 2003).
A presunção de ações pactuadas entre as instituições vinculadas à gestão da educação
no âmbito do Poder Local é coerente com as intenções expostas formalmente quanto ao
atendimento ampliado das demandas educacionais, sobretudo, da perspectiva de valorização
profissional através de políticas de formação continuada. Contudo, a mesma ênfase não se
verifica quando da caracterização do tema financiamento e gestão no Plano Decenal, em que
se verifica tão-somente a referência à garantia de “aplicação dos 30% dos recursos financeiros
167

municipais destinados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino”, assegurados na Lei


Orgânica do Município (TERESINA, LOM/2000, Art. 225).
Pode-se constatar que a reconstrução da legislação educacional do município, em
consonância com as novas requisições instituídas para a educação nacional, é indicativo de
que Teresina busca apresentar a incorporação dos princípios democráticos em sua estrutura de
gestão da educação. Entretanto, faz-se necessário analisarmos o contexto em que o texto do
discurso legalista interpela as práticas sociais, sobretudo, em se tratando do papel exercido
pelas instâncias que compõem formalmente o sistema de educação.
Uma vez que a legislação nacional não detalha as formas e condições pelas quais os
novos princípios, como a gestão democrática da educação pública e a participação social no
paradigma sistêmico – posto como obrigatório para a organização da educação na federação –
irão ser efetivados pelos órgãos gestores e, sobretudo, no chão da escola, as leis municipais e
estaduais precisam explicitar que mecanismos serão operados, para atribuir realce aos
parâmetros que deverão ser observados nos processos gestionários, em que se constrói a
equação entre as orientações gerais e comuns ao conjunto da nação e às particularidades de
cada contexto geopolítico.
Nesse sentido, é notável a superficialidade com que as leis que foram instituídas pelo
município de Teresina, na nova conjuntura jurídico-legalista da educação do País, trata a
peculiaridade do funcionamento sistêmico, que justifica sua opção pela autonomia da Política
Educacional nesta municipalidade. Questões como a universalização da educação básica, a
ampliação da oferta no ensino superior e o provimento de estratégias que viabilizem a
preparação para o trabalho precisam ser negociadas, necessariamente, com os entes
administrativos que também atuam neste território. Este é um dos aspectos que devem
integrar o papel do CME. Nesse caso, a apresentação do que constitui atribuições desta
instância não pode se restringir à descrição das funções de seus membros e à citação do
campo de sua atuação, mas, principalmente, definir a dinâmica que será empreendida no que
se refere tanto à garantia de sua isonomia nas relações intrassistêmicas, quanto à efetivação de
mecanismos de colaboração entre o Município, o Estado e a União.
Pode-se discutir a complexidade da problemática que ora levantamos através do
exercício de correlação entre o que dispõe a Lei nº 3.058/2001, quando trata em seu Art. 7º do
que compete ao CME, destacando, entre outras prerrogativas, a incumbência de organizar
conferências municipais de educação, com a composição de representantes dos vários
segmentos sociais. Essas conferências têm o objetivo de socializar experiências e avaliar a
situação da educação no Município, além de propor diretrizes da política municipal (Art. 40, §
168

2º) e as condições em que este evento é materializado. O exemplo que cabe à discussão diz
respeito ao fato de que o CME de Teresina, ao convocar a população para participar da II
Conferência Municipal de Educação, com o tema “Sistema de Educação e Responsabilização
pelos Resultados: a Consolidação da Qualidade”, impõe como condição da participação o
pagamento de inscrição com valores distintos para profissionais e estudantes, equivalentes aos
praticados em eventos de porte nacional.
Conforme matéria publicada no Portal AZ62, a Conferência Municipal de Educação é
apresentada como espaço de discussão das políticas educacionais para o município de
Teresina, com o objetivo de fortalecer as políticas de gestão nas dimensões da participação,
do fazer pedagógico e da aplicação dos recursos financeiros. Na intenção de ratificar esse
cunho político-ideológico com que este evento é concebido, a presidente do CME afirma que
“a Conferência é o espaço para a participação de todos aqueles que se interessam pelos rumos
da educação, e não apenas para profissionais da educação. Queremos promover uma maior
integração entre escola, família e comunidade, visando à formação integral do educando”
(Trecho de entrevista citado pelo Portal AZ, em 09 de junho de 2008).
Há, neste caso, elementos a serem analisados quanto ao tipo de participação, assim
como o caráter de seleção dos sujeitos que estão autorizados a discutir sobre as políticas
educacionais para o município, subtendendo-se que a natureza “propositiva” das conferências
somente logra êxito se corroborar as decisões sobre as prioridades de ação governamental no
setor educacional. A lógica de premiação, em conformidade com a performance demonstrada
por alunos e professores, assim como se verifica em Teresina, constitui parâmetro
fundamental para a focalização das políticas, sobretudo de recompensas tanto para as escolas,
que poderão dispor de maior volume de recursos, quanto para os docentes, que têm sua
possibilidade de mudança de nível salarial atrelada ao seu desempenho em avaliações
realizadas por instituições contratadas pelo poder municipal.
Uma vez que o direito à participação está condicionado às possibilidades individuais
de financiá-lo, a inferência do discurso da gestão democrática não condiz com as expectativas
de que o conjunto da sociedade se faz representar nesse evento com a intenção de defender
projetos sociais, que incluem, inclusive, as vozes daqueles cidadãos que historicamente são

62
Site que se autodenomina “Porta AZ - Notícias de verdade”, com publicações sobre o Estado do Piauí.
169

silenciadas em função dos interesses de se enfatizar a presença do governo em determinados


setores do campo educacional.

Natal

A Lei Orgânica do Município de Natal, promulgada em 03 de abril de 1990,


contempla elementos substanciais para a formulação e reformulação das demais leis que
interpelam, em sinergia, a organização da educação nesta municipalidade. Merece menção,
sobre este assunto, a preceituação de que o Município aplicará anualmente nunca menos do
que vinte e cinco por cento da receita resultante de impostos, compreendida, inclusive, a
proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental e
da educação infantil (LOM/1990, Art. 158). Mesmo já constando na Constituição Federal,
faz-se importante a citação em lei municipal, principalmente por estabelecer o emprego de
recursos públicos destinados à educação de acordo com o plano de aplicação que atenda às
diretrizes estabelecidas no Plano Municipal de Educação (NATAL, Lei nº 5.650/2005, Art.
158, § 2º).
Outro aspecto igualmente relevante que se faz notável na LOM/1990 de Natal é a
menção ao interesse por assegurar os meios para o aperfeiçoamento do princípio
constitucional da gestão democrática da educação pública. Essa indicação é redigida em
conjunto com a preconização de autonomia financeira às escolas (LOM/1990, Art. 159, § 1º)
e da instituição do mecanismo de eleição direta para a escolha do gestor escolar, concebendo-
se o conselho de escola como instrumento essencial à efetivação dessa prerrogativa nas
unidades escolares (idem, § 2º).
Há, também, uma demonstração de atenção da LOM a aspectos relativamente
pormenorizados da gestão, como: a) o estabelecimento da periodicidade de utilização do livro
didático pelas escolas municipais; b) o impedimento de cobrança de taxa, de preço ou de
contribuições de qualquer espécie ou título pela matrícula ou pela frequência a escolas
públicas, excetuado a destinada à caixa escolar, na forma regulada em lei; e c) a proibição da
exigência de fardamento ou de roupa especial como condição para a frequência a escolas
públicas (idem, Art. 163). Entretanto, a atenção ao regime de colaboração com os entes
Estadual e o Federal quase não é notada, sendo mencionada apenas quando a lei se refere
superficialmente à incumbência comum aos entes quanto ao recenseamento dos educandos no
ensino fundamental, assegurando-lhes o acesso e permanência na escola (idem, Art. 160). O
mesmo ocorre com relação à referência diminuta ao CME, com a importante ressalva de que
170

será elaborada Lei complementar, definindo a organização desse órgão e suas atribuições, a
ser composto, paritariamente, por representantes da administração, do pessoal do magistério e
de outras entidades representativas da sociedade civil.
Em relação à Lei de criação do Sistema Municipal de Educação de Natal nº 5.339, de
27 de dezembro de 2001, merece ênfase a determinação de que a gestão do sistema potiguar
funcionará em regime de permanente cooperação com os Sistemas Federal e Estadual e
cuidará da Educação Infantil e do Ensino Fundamental (NATAL, Lei nº 5.339/2001, Art. 2º).
Esta prerrogativa é ratificada tanto na descrição das competências da Secretaria de Educação
– ressaltando-se a exigência de articulação com órgãos do governo estadual e federal em
matéria de política e legislação educacionais –, quanto na apresentação da atuação do CME,
destacando-se a efetivação de intercâmbios com outros colegiados, especialmente, o Conselho
Estadual de Educação.
Algo importante a ser analisado nas práticas sociais exercidas nas relações no interior
do SME de Natal é a materialização das especificidades quanto às competências que são
estabelecidas pela Lei nº 5.339/2001 para a Secretaria Municipal de Educação: elaborar e
coordenar a execução das políticas e diretrizes educacionais para o sistema de educação do
Município; elaborar e coordenar a execução do PME (idem, Art. 6º, I). O CME deve apreciar
e aprovar as políticas e diretrizes educacionais para o Sistema de Educação do Município,
além de apreciar e aprovar o Plano Municipal de Educação (idem, Art. 6º, II).
Da forma como dispõe a lei, a impressão é que cabe à Secretaria o papel de elaborar e
coordenar a execução das políticas e diretrizes educacionais, enquanto que o CME se reserva
à apreciação do que já foi tramitado e deliberado, devendo ser apenas oficializado nessa
instância que, pelo menos formalmente, seja expressa a voz da sociedade organizada de Natal.
Este é também um aspecto que merece ser mais bem averiguado, sobretudo, na perspectiva da
compreensão das formas pelas quais esta lei, que institui a lógica sistêmica de gestão, é
incorporada às práticas discursivas e sociais dos processos gestionários nessa municipalidade.
Com semelhante atenção, entendemos ser necessário averiguar o cumprimento da Lei
Municipal nº 5.708, de 16 de janeiro de 2006, que trata do Regimento Interno do Conselho
Municipal de Educação de Natal. O destaque aqui é para o dispositivo legal (NATAL, Lei nº
5.708/2006, Art. 4º) sobre a consideração do CME como instância que integra a estrutura da
Secretaria Municipal de Educação, com ressalva de que não haverá prejuízo de sua autonomia
técnica e funcional. Essa condição desperta atenção especial ao que destacávamos sobre as
competências da Secretaria e do CME, ainda que observemos uma alteração no regimento do
conselho, preconizando sua atuação na elaboração das políticas e diretrizes para o SME,
171

estabelecendo normas e medidas para seu funcionamento, mas que apenas repete a redação da
lei do sistema em relação ao PME, que é de aprová-lo e, quando for o caso, propor alterações.
No que diz respeito ao PME de Natal, aprovado através da Lei Municipal nº
5.650/2005, a atenção se volta para o estabelecimento de objetivos e metas para o
atendimento aos níveis e modalidades de ensino. Nesse sentido, para o ensino infantil a
perspectiva é de ampliação da oferta de vagas, enquanto para o fundamental é de
universalização, considerando a indissociabilidade entre acesso, permanência e qualidade da
educação escolar. Há, ainda, a explicitação da meta de implantar, gradativamente, o ensino
em tempo integral, como experiência piloto, em escolas da rede municipal de ensino, além de
fortalecer as parcerias entre as instituições públicas e privadas, abrindo espaço à participação
da comunidade em atividades pedagógicas, socioculturais, artísticas e desportivas.
Convém realçar a amplitude das dimensões com que o Plano faz menção em seu
conjunto de metas, contemplando, especialmente, ações correlatas às modalidades de ensino e
à valorização do magistério. Destacam-se, nesse sentido, a perspectiva de integração dos
programas de Educação de Jovens e Adultos a programas de educação profissional, mediante
o estabelecimento de parcerias com instituições governamentais e não-governamentais
(NATAL, 2005, p. 11). Em relação às políticas voltadas para a valorização dos profissionais
de educação, a ênfase é atribuída à formação continuada e à reformulação e implementação do
Plano de Cargos, Carreira e Salários, além da formação inicial e continuada do pessoal
técnico e administrativo (idem, p.15). Ainda sobre os aspectos destacáveis do Plano, registra-
se a meta, também inscrita no regimento do CME, de fortalecer o processo de gestão
democrática por meio da consolidação do Conselho Escolar e do Grêmio Estudantil, mas
também do processo de eleição e formação do gestor escolar (idem, p.16).
Há, portanto, elementos do conjunto dos documentos analisados que apontam a
apropriação de enunciados sobre o paradigma emergente da gestão democrática, sob a lógica
sistêmica, demarcando novos papéis para as instâncias de participação, além da explicitação
da necessidade de articulação entre os entes federados, ainda que se reconheça a exigência de
fazê-lo de forma mais incisiva. É pertinente trazer a memória o fato de que as competências
do CME aparecem de forma distinta nos textos, ora apresentando um caráter de atuação
passível de uma interpretação que o compreende como órgão extensivo da Secretaria de
Educação – ainda que se faça menção a sua autonomia –, ora identificando uma identidade do
conselho em sua acepção colegiada, incumbido da proposição e acompanhamento das
políticas educacionais para o Município. Esse fato suscita a análise sobre o modo como as
instâncias fazem valer sua autonomia em benefício dos fins que se pretende atingir na gestão
172

da educação municipal, incluindo-se a manifestação de dissensos, quando for o caso, e do


esforço coletivo em buscar articulações que corroborem o melhor atendimento das demandas
educacionais do sistema de educação.

Salvador

O Município de Salvador não optou pela criação legal de seu sistema próprio de
educação. A expressão “Sistema Municipal de Educação de Salvador” é incorporada aos
textos sobre a gestão educacional nessa municipalidade de forma indiscriminada, referindo-se,
com frequência a sua rede de escolas, não necessariamente ao conjunto de sujeitos coletivos
que compõem político-administrativamente um sistema de educação. Contudo, é pertinente
salientar que a partir da Resolução nº 002/1998, emitida pelo Conselho Municipal de
Educação de Salvador, em conjunto com a Secretaria Municipal da Educação e Cultura
(SMEC), o município realiza uma série de ajustes em sua organização da educação, buscando
enunciar a autonomia local com base nas prerrogativas da LDB/1996.
Destaca-se, a esse respeito, a afirmação pronunciada pela referida resolução de que o
Poder Público Municipal poderá definir as diretrizes gerais de sua Política Educacional,
momento em que há também a explicitação de que, a partir da vigência desta resolução
(06/07/98), os pedidos de autorização, renovação de autorização e credenciamento de
estabelecimentos que forem protocolados no âmbito dessa municipalidade obedecerão às
normas emanadas de seu CME, que deverão respaldar-se na legislação federal e estadual,
prerrogativa que, como se sabe, apenas pode ser cumprida pelo ente municipal que institui seu
SME. Registram-se iniciativas desta proclamação de autonomia Municipal, como: a)
organização escolar em Ciclos de Estudos Básicos – CEB; b) oferta de modalidades de
ensino, sobretudo para o atendimento às pessoas com deficiência; c) definição de critérios
para o processo de avaliação da aprendizagem, com flexibilização para que as escolas possam
optar, em seus regimentos internos, pela progressão continuada; entre outras (SALVADOR,
Resolução nº 002/1998, Art. 3º).
Por não atender ao que se pressupõe por modelo sistêmico de gestão da educação no
município, a referência ao SME no aporte documental não é consubstanciada à explicitação
de questões fundantes sobre essa perspectiva gestionária – como a gestão democrática, a
função das instâncias de participação social no âmbito da educação no Município – ao
mecanismo de escolha de gestores escolares, dentre outros temas que têm sido enfatizados por
outros municípios quando da formalização de seus sistemas.
173

Já na própria leitura do conjunto dos documentos (LOM/2006; Resolução nº 002/1998;


PME, Lei Municipal nº 7.791/2010) pode-se inferir que a mudança nas práticas gestionárias
fica restrita a uma postura mais autônoma da Secretaria de Educação. Não há indícios de um
processo de fortalecimento do Pode Local. A manutenção do CME como órgão integrante da
Administração Direta, vinculado à Secretaria Municipal da Educação, pode ser lida como
indicativo de uma postura que o localiza como conselho de governo, não de Estado, ainda que
os instrumentos normativos mais recentes realcem textualmente atribuições inerentes ao que
se espera desse órgão.
A Lei Orgânica do Município de Salvador, emendada em maio de 2006, apesar do
momento histórico em que esta é reescrita, é tão-somente um ajuste de termos que também
não contemplam aspectos como a explicitação sobre a opção de organização sistêmica, nem a
concepção de Plano Municipal de Educação, que norteará a Política Educacional do
Município.
Essa Lei preconiza a oferta do ensino público gratuito e de qualidade, em todos os
níveis, em conjunto com os poderes públicos federal e estadual. O texto é constituído
enfaticamente por dispositivos legais extraídos da legislação federal. Há, porém, aspectos que
demarcam especificidades no contexto soteropolitano que se revelam através de prescrições,
como o impedimento da adoção de livro didático que dissemine qualquer forma de
discriminação ou preconceito, e a pretensão de implementar escolas de tempo integral com
áreas de esporte, lazer e estudos, priorizando os setores da população de baixa renda,
estendendo-se, progressivamente, a toda a rede municipal. A LOM/2006 menciona as
dimensões do atendimento aos níveis e modalidades do ensino a ser ofertado na educação em
Salvador de maneira desprovida de profundidade, apenas reeditando o já instituído sobre o
âmbito de prioridade das municipalidades.
Assim como verificamos em outros Municípios que reconstruíram sua legislação
educacional a partir do novo marco legal brasileiro, Salvador incorpora termos e expressões
correlatas aos princípios da educação nacional, ao referir-se à gestão do ensino público
municipal com o destaque de que esta deve ser exercida de forma democrática, assegurando-
se a representação de todos os segmentos envolvidos na ação educativa, desde a concepção à
execução e avaliação dos processos administrativos e pedagógicos. Em consonância com essa
ordem do discurso, a LOM soteropolitana explicita que “a organização e funcionamento de
órgãos colegiados, eleições diretas para diretores e vice de unidades escolares devem ser
asseguradas, garantindo a gestão democrática e a autonomia da unidade escolar”
(SAVADOR, LOM/2006, Art. 186, § único).
174

Com o mesmo respaldo discursivo, o conjunto da redação desta lei transcreve


parcialmente o que há legitimado no discurso difundido pelo marco legal e pela literatura da
área quanto à menção aos papéis das instâncias de participação na gestão da educação.
Entretanto, a LOM de Salvador apenas reconhece as funções normativas, deliberativas e
consultivas a serem exercidas pelo CME, ficando ausente a referência ao controle/
fiscalização e mobilização social, e à criação da Conferência Municipal de Educação,
devendo ser esta realizada bienalmente, através de convocação de todos os segmentos
envolvidos com a educação de Salvador, através do CME, com a finalidade de apreciar o
Plano Municipal de Educação.
A atualização da LOM em 2006 traz à cena a (re)criação do Fundo Municipal de
Educação, sendo-lhe destinados os recursos previstos na Constituição Federal e os
provenientes de outras fontes definidas em lei63. Tanto o surgimento quanto a reedição desse
Fundo tem forte inspiração na experiência de fundos contábeis no Brasil. Assim, na sua nova
versão, apesar de incorporar enunciados que apresentam a consonância municipal com as
expectativas de novos recursos para serem destinados às finanças do Poder Local, a partir da
promulgação da lei do FUNDEB, sua estrutura não é alterada, mantendo-se a centralidade da
Secretaria de Educação como seu órgão gestor, sem que haja qualquer menção às instâncias
de participação social64.
O que também fica perceptível na Lei Municipal mais importante de Salvador é que
esta não faz qualquer citação sobre os possíveis mecanismos de viabilização da colaboração
entre os entes federados, em face dos objetivos e metas para a educação básica nesta
municipalidade, ainda que, ao longo do texto, constate-se a reafirmação do PME como
imprescindível para o atual contexto histórico da gestão da educação, além de rememorar o
papel do CME como parte da estrutura gestionária da SMEC.
Quanto ao novo regimento do CME, instituído pela Lei nº 7.068/2006, os principais
elementos observáveis dizem respeito às suas competências, evidenciando-se atribuições,
como: a) estabelecer diretrizes de gestão democrática da rede pública e de participação da
comunidade escolar e da sociedade na elaboração de propostas pedagógicas das escolas; b)

63
O Fundo Municipal de Educação foi criado pelo Decreto nº 11.236 de 02 de fevereiro de 1996. De acordo com
seu Art. 1º, o Fundo tem a finalidade de propiciar apoio e suporte financeiros à implantação de programas e
projetos educacionais no âmbito municipal.
64
De acordo com seu regulamento, o FME tem contabilidade própria e autonomia financeira, sendo suas contas
submetidas à apreciação do Tribunal de Contas do Município, devendo ser administrado por um Gestor a ser
designado pelo titular da Secretaria Municipal da Educação e Cultura e nomeado pelo Chefe do Poder Executivo,
ficando diretamente subordinado ao Secretário Municipal da Educação e Cultura.
175

opinar sobre ações ou formas de cooperação entre o Estado e o Município; e c) pronunciar-se


sobre as diretrizes orçamentárias da educação do Município (SALVADOR, Lei nº
7.068/2006, Art. 5º).
Compreende-se que a indicação destas responsabilidades do CME é imprescindível
para a materialização dos princípios democráticos na gestão educacional. Contudo, as
limitações de detalhes com que o texto é elaborado permitem interpretações que podem,
inclusive, gerar inflexões quando da materialização das funções do conselho, uma vez que
dispositivos como “estabelecer diretrizes de gestão democrática” estão postos com um foco de
validade para a relação deste órgão com a gestão escolar. Não fica claro, portanto, o papel
cabe ao conselho quanto à aplicabilidade deste dispositivo para a construção e reconstrução da
Política Educacional no Município.
No que diz respeito à incumbência do CME de opinar sobre ações ou formas de
cooperação entre o Estado e o Município tem-se, ainda de forma mais acentuada, a
necessidade de se estabelecer em lei os parâmetros que vão orientar a colaboração entre as
esferas administrativas. Embora o regimento do conselho não precise dar conta, merecem ser
especificados os âmbitos de prioridades que o município identifica através de seu censo
escolar, para que as intervenções do CME estejam em consonância com as demandas que
reclamam parcerias, e, assim, evitem uma perspectiva de defesa por colaborações
interinstitucionais que se voltem para o regozijo de projetos políticos apresentados pelo grupo
com maior poder decisório na gestão.
A Lei Municipal nº 7.791/2010, que institui o Plano Municipal de Educação – PME de
Salvador (2010-2020), utiliza os termos sistema, assim como rede de ensino municipal, como
sendo sinônimos um do outro, não se referindo, portanto, quando da menção do primeiro, a
uma forma de gestão (sistêmica) com o fundamento político-administrativo e a especificidade
semântica que aqui apresentamos. Há na seção Política, Financiamento e Gestão da
Educação do PME a ponderação de que

embora o Município de Salvador não possua um Sistema Municipal de


Educação - SME legalizado, ele possui um SME legitimado pelas ações
organizadas e implantadas, as quais possibilitam ao município determinar,
em consonância com as leis vigentes, as políticas para a educação, definindo
assim, as prioridades e necessidades dos seus munícipes. No entanto, para
respaldar estas definições o município conta com os Conselhos ligados a
área da educação, como forma de garantir também, um dos princípios
constitucionais para a educação, a participação (SALVADOR, 2010, p. 88).
176

Esse trecho do PME de Salvador permite a interpretação de que, mesmo sem a


formalização do sistema próprio de educação (legalização), o Município assume tal
terminologia, buscando a sintonia com a ordem do discurso em que o modelo sistêmico é
pleiteado no âmbito das três esferas governamentais para a enunciação de que suas práticas
gestionárias cumpram prerrogativas que legitimem o reconhecimento dos fundamentos
sistêmicos na/da gestão da educação soteropolitana.
Todavia, a centralidade da SMEC, em detrimento da diminuta referência ao Poder
Local, expõe a discrepância da incorporação do termo sistema e sua materialização nas
práticas cotidianas da gestão. O próprio texto do PME preconiza como seus objetivos e
prioridades “o aprimoramento do regime de colaboração entre os entes que compõem o
Sistema Municipal de Educação de Salvador, na perspectiva de compartilhar
responsabilidades, a partir das funções e especificidades de cada um” (SALVADOR, 2010, p.
20).
Tal assertiva tem amparo no enunciado sobre o regime de colaboração, inclusive com
o respaldo do Marco Legal. Conforme já abordamos neste trabalho, a colaboração é referida
como prática a ser exercida entre sistemas de educação. O que se apresenta no PME do
Município sob análise é a inferência dessa prerrogativa, mas que, ainda na continuidade do
texto, se verifica a descrição de formas de colaboração que se restringem à firmação de pactos
entre gestores65.
Como se observa, os programas que são objetos da parceria constituem uma ação
desenvolvida entre o Governo Federal e o Governo Municipal não passam pela mediação de
instâncias de participação social. Outro fato igualmente relevante é que o PME não explicita
estratégias de colaboração no âmbito do atendimento aos níveis e modalidades de ensino, nem
ao processo de composição e formação continuada dos professores, elementos que reclamam
a ação conjunta dos entes federados. Salvador, especialmente, concentra, na esfera Municipal,
67,3% das matrículas atendidas pelo serviço público, ao mesmo tempo em que se registra a
existência de problemas de diversas ordens, impactando negativamente na qualidade do

65
O pacto direto entre gestores é exemplificado pelo caráter com que a consecução dos programas relacionados
no PME independe da existência do sistema municipal. São eles: Bolsa-família, Programa Nacional de
Alimentação Escolar - PNAE, Plano Nacional de Alfabetização Tecnológica - PNAT, Programa Nacional do
Livro Didático - PNLD, Programa de Dinheiro Direto na Escola - PDDE, Programa Nacional de Qualidade
Ambiental - PNQA/PNAE – Quilombola, O Programa Nacional de Inclusão de Jovem, Educação, Qualificação e
Ação Comunitária – PROJOVEM, Programa Brasil Alfabetizado, Programa de Capacitação a Distância para
Gestores Escolares - PROGESTÃO, Programa Escola Aberta, Programa de Formação Inicial para Professores
em Exercício na Educação Infantil – PROINFANTIL.
177

trabalho educativo e, consequentemente, impedindo o sucesso escolar do conjunto dos


estudantes inseridos nessa municipalidade66.

Aracaju

Conforme dispõe a Lei Orgânica do Município de Aracaju, promulgada em abril de


1990, a normatização e orientação das atividades educacionais competem ao Conselho
Municipal de Educação, ressalvada a observância da responsabilidade de outros órgãos
legalmente instituídos (ARACAJU, LOM/ 1990, Art. 303). Mesmo a LOM tendo sido
elaborada anteriormente à LDB/1996, há prescrições importantes na ordem do discurso da
gestão democrática, com respaldo na Constituição Federal/1988, em que se atenta,
especialmente, para a promoção de convênios com estabelecimentos educacionais em todos
os níveis, buscando-se atender, prioritariamente, os estudantes carentes, além da instituição de
comissão interdisciplinar de prevenção e orientação contra os tóxicos, por exemplo.
O destaque, neste caso, é para a iniciativa do Poder Local em inferir do Marco Legal
do País a possibilidade da elaboração de dispositivos correspondentes estritamente à realidade
dessa municipalidade. Esta mesma observação serve para a análise da decisão de se implantar
o regime de ensino não formal no sistema de educação municipal, devendo abranger cursos e
exames a serem organizados segundo normas fixadas pelo CME67, respeitadas as
peculiaridades do aluno jovem e/ou adulto trabalhador. Essa prescrição legal exige uma
análise aprofundada, para se compreender de fato que propósitos fundamentam essa política,
sobretudo no que se refere à garantia da qualidade social da educação como responsabilidade
do poder público.
Há de se convir também que a LOM de Aracaju seja consonante com as aspirações do
papel a ser exercido pelo CME, em que se registra, como prerrogativa fundamental, a
participação efetiva de todos os segmentos sociais envolvidos, direta ou indiretamente, no

66
Entre esses problemas, cita-se um déficit significativo no quadro de professores e de pessoal de apoio e
segurança escolar. O levantamento estatístico procedido durante o processo de elaboração do PME revelou que
faltavam 116 professores de 5ª a 8ª séries, 400 professores de educação infantil, 227 vice-diretores e 656
coordenadores pedagógicos, 550 merendeiras, 1.376 auxiliares de serviços e 277 porteiros.
67
Fica assegurada, através do Art. 319 da LOM/1990 de Aracaju, a participação de todos os segmentos sociais
envolvidos no processo educacional do Município, quando da elaboração do Orçamento Municipal de Educação.
178

processo de gestão educacional do Município, além de prever a mesma dinâmica para a


instituição e desempenho do papel do Conselho Escolar em cada unidade educacional e a
eleição da direção da escola.
Quanto ao último elemento, é oportuno o reconhecimento de que esta Lei Municipal já
faz menção à exigência de que o funcionamento desta instância de poder deliberativo da
escola e a eleição de direção da escola devem ser objetos de regulamentação através de lei
específica. Esse fato sinaliza para um processo sustentável de democratização da gestão
escolar, uma vez que o instrumento regulamentador tanto da instituição de seu colegiado,
quanto da escolha do gestor por consulta à comunidade que compartilha dos processos
educativos é resguardado em lei e não em decreto, que, em muitos casos, assegura uma
determinada perspectiva de gestão com validade correlata ao período de mandato do chefe do
executivo que o emite.
A mesma rapidez com que os princípios fundados pela Constituição Federal de 1988
repercutiram na LOM de Aracaju, já em 1990, verifica-se, também, com relação ao impacto
da LBD/1996 no reordenamento da legislação educacional desse Município, fato que se
constata pela criação do SME em 1998, através da Lei Municipal nº 2.582/1998 68. Todavia, é
pertinente salientar que a referência feita à gestão sistêmica da educação parece conceber a
Secretaria Municipal de Educação como sendo o próprio sistema.
Dentre as incumbências citadas na lei como sendo específicas desse órgão executivo,
tem-se um conjunto de ações que reclamam o compartilhamento de espaços decisórios, como:
a) elaborar e executar políticas e planos educacionais com base em diretrizes e planos
nacionais e estaduais de educação; b) integrar às políticas e planos educacionais da União e do
Estado de Sergipe; c) estabelecer, naquilo que for da sua competência, e em colaboração com
o Estado, competências e diretrizes para a educação infantil e o ensino fundamental; d)
autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os estabelecimentos de ensino do
Sistema; e e) baixar normas complementares para o SME (Lei Municipal nº 2.582/1998, Art.
3º).
O fato de a menção a essas incumbências atribuir centralidade à Secretaria de
Educação, em detrimento da colocação do CME em segundo plano, já demonstra uma

68
A Lei Municipal nº 2.582/1998 dispõe que o SME de Aracaju compreende: a) as instituições de ensino
fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público Municipal; b) as instituições de
educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; e c) os órgãos municipais de educação. Esta lei
também faculta ao SME, sempre que as partes entenderem necessário, conveniar com o Governo do Estado de
Sergipe para operar em rede única com as escolas estaduais de ensino fundamental e de educação infantil
existentes no Município de Aracaju.
179

perspectiva de gestão que pretende manter-se sob a guarda da lógica verticalizada das
relações, incorporando-se termos como integração entre planos educacionais, colaboração
entre entes, e autonomia para baixar normas para o SME, como forma de ajustar o discurso da
gestão ao texto primeiro já reeditado pelo Marco Legal, quando este identifica a forma
sistêmica com a bandeira da democratização da gestão da educação pública.
Tem-se ainda a constatação de que a Lei do sistema não estabelece as atribuições do
CME, não trata da elaboração do PME, nem menciona a realização de conferências
municipais de educação. Desta feita, o que fica perceptível é que a formalidade de criação do
SME nessa municipalidade não emana de um processo de fortalecimento do Poder Local, mas
de um ajuste na forma de apresentar a gestão sem que suas práticas sociais sejam modificadas.

João Pessoa

A LOM de João pessoa, promulgada em 02 de abril de 1990, apresenta a educação


como direito, devendo ser ministrada na escola e no lar. A referência a essa conjugação é feita
de forma evasiva, pois não destrincha em que consiste a colaboração do poder público com a
sociedade civil, especialmente no que se refere à educação administrada pela própria família,
considerando-se que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional estabelece dispositivos
voltados estritamente para a educação escolar, apesar de reconhecer que o fenômeno
educativo se desenvolve em outros âmbitos, inclusive nas relações familiares.
Faz-se pertinente salientar que a LOM/1990 dessa municipalidade contém indicações
que apontam para possibilidades de fortalecimento do Poder Local, destacando-se, a esse
respeito, o fato de que esta lei já dispõe, em seu Artigo 194, que o Poder Executivo deveria
fixar lei complementar a fim de regulamentar o sistema municipal de educação, além da
criação e o funcionamento do Conselho de Educação no âmbito municipal, assim como as
diretrizes do PME. Entretanto, também se constata um movimento passível de ser considerado
incoerente com essa perspectiva de democratização, quando preconiza que cabe ao prefeito
convocar anualmente a Conferência Municipal de Educação, reunindo todos os segmentos e
entidades ligados ao setor, para avaliação da situação do Município no tocante à política de
educação.
Esse texto causa certa estranheza quando inscrito em um contexto histórico em que
ganha força a expectativa de que as instâncias de participação, sobretudo o CME, assumam,
em conjunto com os órgãos gestores do governo, a coordenação e sistematização das
180

propostas que emanam deste evento, fazendo valer o exercício da autonomia do Poder Local
para a avaliação e prospecção da gestão educacional.
Com a criação do Sistema Municipal de Educação de João Pessoa, através da Lei
Municipal nº 8.996, de 27 de dezembro de 1999, o CME recebe regulamentação, ampliando
as suas responsabilidades em relação ao espectro de sua atuação, passando a acumular as
funções propositiva, consultiva, fiscalizadora, mobilizadora, deliberativa e normativa. O
texto realça também sua relevância como órgão mediador entre a Sociedade Civil e o
Governo Municipal na discussão, elaboração e implementação das políticas municipais de
educação, da gestão democrática da educação pública e da defesa da educação de qualidade
para todos.
É coerente reconhecer que a institucionalização do sistema próprio de educação exerce
forte influência na organização da educação em João Pessoa, pelo menos do ponto de vista
formal. Constata-se que a lei do sistema, nove anos após a promulgação da LOM, redefine,
além das funções do CME, o papel estratégico da Conferência Municipal de Educação, assim
como as atribuições da Secretaria de Educação, Cultura e Esportes desse Município como
parte integrante do sistema.
Credita-se legalmente ao Sistema Municipal de Educação de João Pessoa as
incumbências de organizar, executar, manter, orientar, coordenar e controlar as atividades do
poder público, ligadas à educação municipal, respaldando-se no Plano Municipal de
Educação, na observância da Legislação educacional, nas deliberações das Conferências e nas
decisões dos conselhos municipais ligados à Educação. Contudo, esse pronunciamento não
recebe a devida atenção no corpo do texto, razão pela qual parte considerável do que se
poderia tratar como avanço – como, por exemplo, a explicitação de como será levado a efeito
o princípio da gestão democrática, assim como as estratégias para a valorização da atividade e
carreira do docente, entre outros – não é regulamentada, reeditando a mesma superficialidade
com que esses temas são tratados nas leis federais.
Além disso, não houve na fase posterior a criação do sistema de elaboração imediata
do Plano Municipal de Educação. Assim, o que se enuncia como respaldo para a gestão
sistêmica não atinge concretude. Tem-se ainda o agravante da não realização das conferências
municipais de educação, espaço imprescindível para a interlocução entre a sociedade civil e o
governo. Tais lacunas impõem fortes limitações à efetivação do modelo sistêmico nessa
municipalidade, uma vez que sua opção por essa forma de gestão está imbricada com a
existência de um plano educacional, ao mesmo tempo em que esse mantém relação de
181

interdependência com a realização das conferências, inclusive para balizar os trabalhos do


CME.

Maceió

A LOM de Maceió recebeu atualização em 31 de março de 2003. Uma vez que já


havia sido criado o sistema próprio de educação desde 2001, esta lei mantém a devida
coerência quanto à referência à forma de gestão sistêmica, preconizando, logo no seu artigo
introdutório do capítulo da educação, que o Município, com a colaboração da União e do
Estado de Alagoas, organizará o seu sistema de educação, prioritariamente nas áreas de ensino
fundamental e pré-escolar (MACEIÓ, LOM/2003, Art. 130).
É possível identificar elementos preconizados por essa LOM que se vinculam à lógica
sistêmica, como, por exemplo, o emprego dos recursos consignados no orçamento municipal
e destinados à educação, assim como os decorrentes de transferências da União e do Estado,
ainda que sob a forma de convênio, tem como prerrogativa a observância das diretrizes
fixadas no PME. Outro aspecto destacável a esse respeito é a menção à valorização dos
trabalhadores em educação como princípio a ser garantido, mediante cumprimento das
atribuições do Poder Local em face da associação entre tal requisito e a possibilidade de
melhoria da qualidade social da educação no município, novamente tomando-se por base as
metas estabelecidas no PME.
Contudo, a “gestão democrática” é citada na LOM, referindo-se estritamente ao
âmbito da escola, não sendo correlacionada à gestão do sistema. Pode-se destacar que a
explicitação desse princípio é circunscrita a dois aspectos: a) criação do Conselho Escolar em
cada unidade de ensino, tendo em vista o planejamento, a supervisão e a avaliação das
atividades escolares, não se vislumbrando, portanto, sua relação com outros órgãos e
instâncias da gestão da educação municipal, e b) realização de eleição de diretores e diretores
adjuntos das unidades escolares do Município, realizadas sob regulamento instituído por
comissão composta de forma partidária entre o Poder Executivo e as entidades representativas
de alunos, pais e trabalhadores em educação (idem, Art. 142).
Pode-se, inferir que tal restrição ao tema da gestão democrática na LOM se justifique
em razão de que a Lei Municipal nº 5.133, de 20 de junho de 2001, que cria o Sistema
Municipal de Educação de Maceió, já dispunha de elementos que se consubstanciam na
questão da democratização da gestão da educação, a exemplo da instituição do CME como
órgão colegiado e representativo tanto da sociedade civil organizada, quanto do governo,
182

legitimamente revestido de autorização para disciplinar as atividades do ensino público e


privado no âmbito da esfera local.
Assim, a lei de criação do sistema cumpre sua prerrogativa de estabelecer as diretrizes
da gestão quando funda o regimento do CME, garantindo-lhe, formalmente, autonomia em
relação ao Governo Local, mediante suas atribuições deliberativas, consultivas, fiscalizadoras
e de mobilização social. Uma vez que o redimensionamento das competências do CME é feito
no bojo do surgimento do sistema, sua perspectiva de atuação sistêmica é requerida por meio
da enunciação de suas incumbências, como: a) colaborar na formulação da política de
educação, inclusive no Plano Municipal de Educação em todos os seus níveis e modalidades;
b) emitir parecer sobre assuntos da área educacional, especialmente sobre a integração entre
os diferentes níveis e modalidades de ensino; c) manter intercâmbio com o Conselho Nacional
de Educação, com o Conselho Estadual de Educação de Alagoas e demais conselhos
municipais de educação do País; e d) convocar a Conferência Municipal de Educação se a
SEMED não o fizer (MACEIÓ, Lei Municipal nº 5.133, Art. 2º).
Apesar da importante referência à articulação entre os conselhos de educação com
atuação em Maceió, a questão do regime de colaboração não foi devidamente tratada na lei do
sistema. A menção a esse tema é feita de forma direta e compreensível (MACEIÓ,
LOM/2003, Art.130), de modo que esta lei, sendo a mais importante no âmbito Municipal,
complementa a primeira, explicitando a vinculação mútua entre a existência das instâncias de
participação e a lógica sistêmica da gestão em sua apresentação formal.
Não obstante a indicação textual dos elementos fundantes do sistema próprio de
educação, os impactos não foram imediatos no contexto das práticas sociais, registrando-se a
ausência da realização de conferências de educação nessa municipalidade e a limitada
intervenção do CME para fazer valer esse espaço de participação democrática. O movimento
nesse sentido só foi iniciado por força da determinação de prazo pelo MEC para a realização
de conferências municipais e estaduais ao longo do ano de 2009, como requisito para que
esses entes federados pudessem participar diretamente da Conferência Nacional de Educação
em abril de 2010. Assim, a gestão sistêmica, ainda que já adequadamente apresentada no
discurso como texto, começa a ganhar concretude nas práticas discursivas e sociais na atual
conjuntura em que as três esferas administrativas têm pactuado a construção do Sistema
Nacional Articulado de Educação, portanto, exigindo a existência de sistemas e planos de
educação no conjunto dos municípios e estados69.

69
O PME de Maceió, mesmo constando nas requisições da Lei do SME (2001) e na LOM (2003) desse
Município, apenas teve seu projeto encaminhado pelo prefeito em setembro de 2010.
183

São Luís

Dentre as capitais de estados nordestinos, São Luís é a que apresenta maior


inconsistência quanto à apresentação de sua estrutura gestionária da educação. Constata-se
que esse município não optou pela criação legal de seu sistema próprio de educação, fazendo
uso do termo sistema, assim como observamos em Salvador, de forma desconexa com seu
sentido axiológico construído no campo educacional. A LOM de São Luís é o único
dispositivo legal, no âmbito da esfera local, que trata da educação nesse Município,
preceituando-se sua efetivação mediante a garantia do atendimento da demanda
correspondente sob sua responsabilidade constitucional, mas também de progressiva extensão
da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio, inclusive com a exigência de localização
das escolas de acordo com a necessidade populacional (SÃO LUÍS, LOM, Art. 140).
A LOM atribui destaque a determinadas peculiaridades quanto ao tratamento da
população que constitui sua rede de ensino. Sobre este aspecto, destacam-se os dispositivos
sobre: a) proibição de toda e qualquer manifestação preconceituosa ou discriminatória de
qualquer natureza nas escolas públicas municipais e nas conveniadas com o Município (Art.
137); b) possibilidade de bolsa de estudo aos que demonstrarem insuficiência de recursos
financeiros, respeitando-se as normas de gestão financeira do município.
Outras dimensões expostas nessa lei permitem a inferência de peculiaridades da gestão
da educação, como a exigência de que o poder público local publique, até trinta dias após o
encerramento de cada trimestre, informações completas sobre receitas, despesas e fontes de
recursos da educação. Ao mesmo tempo, instiga a participação da sociedade civil de São Luis,
na elaboração e aplicação das leis de ensino, como, ainda, no acompanhamento e avaliação
dos planos de educação. O mesmo perfil democrático participativo com que a legislação
busca atribuir a educação nessa municipalidade pode ser observado na determinação de que
não será concedida licença para a construção de conjuntos residenciais ou instalações de
projetos de médio ou grande porte sem que seja incluída a edificação de escola com
capacidade para atendimento à população escolar ali residente (Art. 138).
Mesmo aludindo pretensões que transcendem as incumbências estritamente municipais
– o que constitui indicativo salutar para o avanço equânime do conjunto dos níveis e
modalidades da educação básica –, as diretrizes da Política Educacional para São Luís,
dispostas em sua LOM, não tratam de questões como a colaboração necessária para o
atendimento a demandas, por exemplo, do ensino médio, que precisam ser negociadas com os
184

demais entes de poder federado. O município não instituiu seu PME, assim como não se
verifica qualquer menção à sua adesão ao sistema de educação estadual, já que, na ausência de
sistema próprio, o Município necessariamente fica sob a tutela desse ente.
Até 2009, o município também não havia realizado sua conferência municipal de
educação. Sua primeira experiência atendeu estritamente as exigências do MEC, com a
incorporação dos mesmos pontos elencados para a pauta da CONAE/2010, algo que não seria
estranho, caso o Município estabelecesse uma correlação com sua realidade educacional,
prerrogativa que não pôde ser atendida em face da inoperância das instâncias de participação
social quanto à realização da diagnose e à prospecção de metas e estratégias específicas para a
educação pública de São Luís.

5.3- Homogeneidades e heterogeneidades no processo de criação dos SME

Pode-se considerar que as responsabilidades da esfera local com a educação são


referidas nos documentos analisados com notáveis homogeneidades quanto às inferências de
termos e expressões oriundos da Constituição Federal/1988 e da LDB/1996. De modo geral,
as leis orgânicas municipais mencionam a responsabilidade da esfera local com o âmbito de
prioridade estabelecido pelo Marco Legal, que inclui: a) ensino fundamental, em período
regular, mas também para os que a ele não tiverem acesso na idade própria; b) atendimento
em creche às crianças de zero a seis anos de idade, em regime de tempo integral; c)
atendimento educacional especializado para pessoas com deficiência ou superdotados; d)
programas suplementares de material didático-escolar, alimentação e assistência à saúde e
transporte; e e) oferta de cursos técnicos.
Nesse mesmo sentido, os princípios a partir dos quais a educação nacional deve ser
organizada (CF/1988, Art. 206; LDB/1996, Art. 3º) são importados ipsis litteris para a
legislação educacional dos municípios, ainda que se verifiquem heterogeneidades no que se
refere ao tratamento que cada um deles dedica aos dispositivos legais, como a gestão
democrática, o regime de colaboração, que não recebem no Marco Legal supracitado,
explicitação de como tais fundamentos serão levados a efeito nas práticas cotidianas da gestão
educacional.
Constata-se que das nove capitais dos estados do Nordeste, Salvador e São Luís
permanecem sob a tutela do Sistema Estadual de Educação. Tem-se a diferença de que a
estrutura formal da gestão da educação em São Luís explicita sua subordinação ao ente
estadual, tanto pela ausência de PME, quanto pelo caráter restritivo com que se verifica a
185

atuação de seu CME, uma vez que, nessas condições, o CEE é quem assume as funções de
autorização, credenciamento e acompanhamento das unidades educacionais instituídas na
esfera local. Já em Salvador, como observamos, mesmo sem a formalização de seu sistema
próprio, a LOM, assim como o regimento do CME, utilizam a expressão sistema municipal de
educação como se este fosse instituído tacitamente pelo Marco Legal. Apenas o PME pondera
que Salvador não possui um SME legalizado, mas que a consonância com as leis vigentes lhe
confere legitimidade como tal.
Há semelhança entre esses dois municípios quanto ao fraco papel do Poder Local, fato
que se constata pela centralidade exercida pelo Governo Local na determinação da agenda
política Municipal, registrando-se a edição de textos que apresentam a Política Educacional
datada para o período de vigência do governo no poder, sem que haja a constituição de fóruns
com participação paritária entre governo e sociedade civil.
Os municípios de João Pessoa e Fortaleza citam já em suas leis orgânicas a
incumbência Municipal de regulamentar o SME, prescrição cumprida a posteriori, enquanto
Aracaju, Maceió, Natal, Recife e Teresina definem a sua opção pela gestão sistêmica por meio
de promulgação em lei própria. É oportuno reconhecer que o momento em que as leis
orgânicas foram instituídas, todas elas em 1990, o amparo legal da CF/1988 tanto permitia a
interpretação de que não se estendia aos municípios a competência para legislar em matéria de
educação – prerrogativa privativa da União (CF/1988, Art. 22) ou concorrente entre União e
estados (Ar. 23 e 24), que não garantia, portanto, competência ao município para instituir seu
sistema próprio de educação – quanto pode ser inferida tal permissão, uma vez que a mesma
Carta Magna, em seu art. 211, estabelece que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios organizarão, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino”.
Concordamos com a apreciação de Saviani (1999) sobre essa matéria, sobretudo
quando o autor conclui que “já não pairam dúvidas, à luz do texto da LDB/1996, quanto à
competência legal dos municípios para instituir os respectivos sistemas de ensino. A questão
que se põe, agora, diz respeito às condições para a sua efetivação” (SAVIANI, 1999, p. 124).
Como se sabe, as leis federais não esmiúçam o que se entende por gestão sistêmica, nem as
formas pelas quais seu funcionamento corroborará o cumprimento dos princípios
democráticos da gestão pública.
É por essa razão que cada lei de criação do sistema expõe particularidades quanto às
condições pelas quais pretende efetivar essa perspectiva de gestão. Desse modo, há casos em
que os princípios que fundamentam a relação sistêmica são tratados de forma superficial, sem
o aprofundamento semântico-pragmático necessário, assim como se constata na instituição do
186

SME em João Pessoa e também em Maceió, uma vez que o texto faz menção às incumbências
do sistema, além de referir-se às deliberações das Conferências e ao PME como balizador
desse processo, sem, contudo, serem feitas as considerações sobre como tais etapas e relações
serão orquestradas.
Tal superficialidade é ainda enfática nos casos de Teresina, em que se tem um texto
tão restrito, que apenas afirma a opção do município pela criação de seu sistema, assim como
Aracaju, que deixa de fora referências fundamentais, como atribuições do CME, a elaboração
do PME e a realização de conferências municipais de educação ou outro espaço semelhante
de interlocução entre os representantes do governo e os da sociedade civil organizada. Apesar
dessas limitações textuais, o contexto da prática pode revelar experiências bem sucedidas de
gestão democrática nesses municípios. Contudo, o que o conjunto dos documentos indica é
que o sistema foi instituído sem a correlata instituição de uma nova postura gestionária. Na
realidade, o que fica omisso é justamente o que se espera ser explicitado com a gestão
sistêmica, que diz respeito à presença do Poder Local na democratização das relações de
poder que perpassam a gestão da educação na esfera Municipal.
Há, no entanto, uma construção textual mais ampliada nas leis de criação do SME em
Fortaleza, Natal e Recife. No primeiro caso, o processo de instituição do sistema de educação
é engendrado pari passu com a definição do que aqui estamos tratando como elementos
imprescindíveis a essa lógica de gestão, como, por exemplo, a criação e/ou redefinição de
órgãos normativos e executivos, além da elaboração ou requisição legal do PME e do Fundo
Municipal de Educação. Em relação ao município de Natal, além de a lei estabelecer as
atribuições das instâncias que compõem seu SME, também induziu a elaboração do PME, a
reformulação do CME e a regulamentação do plano de valorização dos profissionais do
magistério, recomendações que foram integralmente cumpridas logo nos anos iniciais da
vigência do sistema.
Por fim, em Recife o sistema é criado no bojo de um processo de construção de uma
cultura democrática com que esta cidade é reconhecida nacionalmente, uma vez que a criação
das instâncias que compõem a gestão sistêmica teve seu processo iniciado ainda na década de
1970, como é o caso do CME, além da realização de conferências de educação e da instituição
de conselhos escolares desde o início da década de 1990. Por conseguinte, o texto legal que
cria o SME nesta municipalidade, apesar de mencionar as atribuições de suas partes
constituintes, cada uma delas já possui respaldo legal específico, salvo o PME, que foi
incorporado ao texto do SME, mas que também foi indicado para ser construído por meio da
participação do conjunto dos sujeitos coletivos.
187

A organização do SME nesses três últimos municípios revela sua imbricação com o
processo mais amplo de valorização do Poder Local, através da institucionalização de espaços
de poder decisório, ocupados de forma paritária entre os representantes do governo local e os
setores representativos da sociedade organizada. Esse movimento, conforme as considerações
de Dowbor (2008, p. 79-80), envolvem “alterações no sistema de organização da informação,
reforço da capacidade administrativa, e um amplo trabalho de formação tanto na comunidade
como na própria máquina administrativa. Trata-se, portanto, de um esforço do município
sobre si mesmo”.
Analisaremos esses aspectos no capítulo a seguir, aprofundando o estudo sobre os
sistemas de educação instituídos nos municípios de Recife e Fortaleza. Aspectos como o
reforço da capacidade administrativa e a organização da sociedade civil serão abordados a
partir da categorização de dados extraídos das práticas sociais e discursivas dos sujeitos que
compartilham da gestão da educação dessas municipalidades.
188

CAPÍTULO VI - A OPÇÃO PELO SME EM MUNICÍPIOS


PERNAMBUCANOS: A EXPERIÊNCIA DO RECIFE EM
FOCO

Não a Veneza americana


Não a Mauritsstad dos armadores das Índias Ocidentais
Não o Recife dos Mascates
Nem mesmo o Recife que aprendi a amar depois
- Recife das Revoluções libertárias -
Mas o Recife sem história nem literatura
Recife sem mais nada
Recife da minha infância
(Manoel Bandeira, Evocação do Recife)
189

6.1- Introdução

Abordam-se, neste capítulo, os processos de criação e implementação do SME no


Recife. Inicialmente, contextualizaremos o movimento de adesão ao modelo de gestão
sistêmica no conjunto dos municípios de Pernambuco. Esta primeira parte é composta por
dados levantados e categorizados a partir de respostas a questionários e análise de regimentos
de conselhos municipais de educação e de leis de sistemas instituídos no estado.
Em seguida, aprofundaremos a análise do caso recifense, considerando aspectos como
a realidade sócio-histórica e política da cidade, bem como a estrutura organizativa da
educação, incluindo-se: a) as condições objetivas e subjetivas para o cumprimento das
funções do CME, considerando-se a perspectiva de sua atuação em consonância com o que se
enuncia na lei do SMER; b) a historicidade da proposição e fases de elaboração do PME de
Recife; e c) os mecanismos de operacionalidade do regime de colaboração entre o Município,
o Estado e a União.

6.2- O modelo sistêmico no âmbito do estado de Pernambuco

Dos 184 municípios pernambucanos, 154 (83,7%) possuem CME, ao passo que 33
deles instituíram seus sistemas próprios de educação, o que corresponde a 17,9% do total.
Conforme se apresenta no gráfico a seguir, a partir do ano 2000 houve maior intensidade de
criação de sistemas.
Gráfico 6.1: Tempo de criação dos SME em Pernambuco

Fonte: Formulação do autor a partir de dados da UNCME/PE


190

Administramos questionários a uma amostra de 24 dos 33 municípios de Pernambuco


que já possuem SME, distribuindo-se a coleta em todas as regiões geográficas do estado.
Constatamos que em apenas dois casos registram-se mais de dez anos da criação do sistema.
Na realidade, 58% dos sistemas têm entre seis e dez anos, enquanto 29% foram instituídos
nos últimos cinco anos. Dois dos sistemas contemplados na coleta foram instituídos pela
mesma lei de criação do CME; já os demais foram criados por meio de leis próprias.
Os dados sistematizados no próximo gráfico demonstram aspectos relacionados à
gestão da educação no Município, que foram engendrados com o advento de criação dos
SME.

Gráfico 6.2: Impactos da criação do SME em Pernambuco

Fonte: Formulação do autor a partir de dados da UNCME/PE

Conforme já abordamos, a criação do SME reclama a consecução de mecanismos


concebidos como fundamentais para a forma sistêmica de gestão da educação, a exemplo da
ampliação das responsabilidades do CME, a elaboração do plano de educação que orientará a
Política Educacional no município, a regulamentação, tanto do que se compreende por gestão
democrática, quanto da realização periódica de COMUDE, além da incorporação da
incumbência quanto à autorização e ao credenciamento das escolas privadas de Educação
Infantil (EI).
Desta feita, 25% dos 33 municípios consultados elaboraram seu PME, salientando-se
que 58% do total assinalam para sua elaboração no texto da lei do SME, e em 17% dos
municípios não se verifica qualquer menção ao PME em sua legislação educacional. Em
191

relação à gestão democrática das escolas, constata-se que em 63% dos 33 municípios a lei do
SME dispõe sobre sua regulamentação. Cabe ainda acrescentar que das 33 leis analisadas,
apenas 21% fazem menção ao tema, e 16% sequer se referem à questão. Já a incumbência de
supervisionar as escolas privadas que oferecem Educação Infantil no âmbito do município é
assumida, pelo menos formalmente, por apenas 29%.
Observa-se que há menor avanço na composição dos requisitos da gestão sistêmica no
que se refere à elaboração do PME e quanto à atuação do CME na supervisão das escolas
privadas com matrículas na Educação Infantil. Sobre tal quadro, pudemos constatar em nossas
observações e registros, a partir de visitas in loco, que a estrutura deficitária dos CME, a
pouca disponibilidade de espaços para trabalho e falta de condições objetivas para a atuação
dos conselheiros podem ser apontadas como principais entraves 70.
A realidade é que os CME ainda se encontram sob a tutela gestionária das secretarias
municipais de educação, uma vez que, para cumprir suas funções regimentais, inclusive de
fiscalização e controle social, precisam requisitar de quem é responsável pelo campo sob
fiscalização as condições para realizá-las. As dificuldades do CME para uma atuação em
consonância com o que se tem por perspectiva de sua ação autônoma no SME reduzem
também sua capacidade de incumbir-se da mobilização social, inclusive de se
corresponsabilizar pela realização de COMUDE, que, como se verifica no gráfico, tem sido
realizada em apenas 50% dos municípios da amostra.
Outro aspecto que se relaciona à expectativa da gestão sistêmica no Município é a
definição sobre a forma de escolha dos dirigentes escolares. As opções que vigoram
atualmente nos municípios pesquisados estão apresentadas no gráfico a seguir.

70
Somam-se a isso as limitações pessoais dos conselheiros quanto ao autofinanciamento para participação das
atividades do CME, inclusive para deslocamento para a sede do CME, que, em muitos casos, fica às custas do
próprio conselheiro. Cabe ressaltar que em apenas 25% dos municípios verificou-se a regulamentação do
pagamento de jetom ou equivalente aos conselheiros municipais de educação.
192

Gráfico 6.3: Forma de escolha de dirigentes escolares nos SME/PE

Fonte: Formulação do autor a partir de dados da UNCME/PE

Como se observa no gráfico, em 45,8% do total dos municípios consultados a escolha


dos dirigentes escolares fica por conta da indicação do governo municipal. Por outro lado, o
mesmo percentual é verificado na soma das formas de escolha por meio de eleição com
apresentação de proposta (33,3%) e de eleição sem apresentação de proposta (12,5%). Em
apenas 8,3% dos municípios a escolha é feita mediante realização de concurso interno.
Pode-se constatar que o percentual de municípios com eleição direta e sem qualquer
outra exigência ainda é pequeno (12,5%), enquanto que a reedição de velhas práticas de
mandonismo local é percebida com a forte presença do governo municipal quando do uso da
prerrogativa da indicação de diretores. Contudo, é possível atestar que o advento de criação
dos SME tem, paulatinamente, impulsionado a democratização desse processo, uma vez que a
regulamentação da eleição como forma de escolha tem sido efetivada no bojo das requisições
da forma de gestão sistêmica.
Isto significa dizer que, apesar do baixo índice de municípios que já instituíram a
forma de escolha de dirigentes escolares pela via democrática – que se defende como ideal –,
esse processo de mudança cultural tem ocorrido pari passu com o fortalecimento da
autonomia do Poder Local, que, ao longo dos últimos dez anos, tem demonstrado crescente
capacidade de mobilização em favor da materialização dos fundamentos democráticos no
âmbito Municipal.
193

6.3- O SME na gestão da educação do Recife

O sistema municipal de educação no município do Recife foi efetivado por meio de lei
própria em 2002 (RECIFE, Lei nº 16.768/2002), assim como já apresentamos no capítulo
anterior. Contudo, o nascedouro e desenvolvimento de sua construção têm sido creditados a
importantes etapas da história da cidade e, sobretudo, aos movimentos que se referem à
redemocratização do País pós-regime militar. Elementos como o empoderamento da
população e a altivez do povo recifense, quanto à mobilização social, e a capacidade de
representatividade em instâncias com poder decisório são enfaticamente referidos nos textos e
depoimentos dos sujeitos sociais envolvidos com a gestão da educação municipal como razão
que justifica a opção pela forma sistêmica nesta municipalidade. Desta feita, iniciaremos a
abordagem desta etapa da tese pela historicidade de aspectos que identificam
sociopoliticamente o Recife, mas que também são incorporados direta ou indiretamente à
instituição do seu sistema de educação.

6.3.1- Contextualização geopolítica, histórica e educacional do Recife

Recife ocupa uma área territorial de 219 Km2, constituída por seis Regiões Político-
Administrativas, e uma população integralmente urbana de 1.536.934 habitantes,
correspondendo a 17,5% da população do estado de Pernambuco. As principais atividades
econômicas da cidade são o comércio, a rede de serviços, o turismo e a indústria. O município
abriga diversas empresas em seu Porto Digital, considerado um dos mais importantes pólos de
tecnologias da informação do Brasil em quantidade de empresas e faturamento71.
O pólo médico, um dos mais importantes do Brasil – sendo a grande referência do
Norte/Nordeste –, representa bem o conjunto dos serviços que integram a força econômica do
Recife. O setor industrial inclui importantes atividades que corroboram o desenvolvimento
local, a exemplo da indústria de construção civil, que garante grande parcela de empregos,
além de colocar a cidade no circuito das capitais com destacável presença de arranha-céus
residenciais e comerciais.
71
Conforme dados do Ministério das Cidades, o Porto Digital, criado em 2001, constitui uma iniciativa de
desenvolvimento econômico baseado no segmento de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), pioneira
em sua natureza, promovida pelo Governo do Estado de Pernambuco, em parceria com órgãos de fomento,
universidades e empresas do setor privado. Entre as principais competências desenvolvidas no Arranjo Produtivo
Local estão as soluções para web/based, outsourcing, biometria, segurança da informação, infraestrutura de TI,
mobilidade/wi-fi, educação a distância, games (Vide: http://www.cidades.gov.br/secretarias-
nacionais/programas-urbanos/biblioteca/reabilitacao-de-areas-urbanas-centrais/publicacoes-
institucionais/PortoDigitalRecifePE.pdf/view).
194

A história do Recife pode ser contada a partir da concentração de grupos de


pescadores que ancoravam na estreita porção da terra que vinha de Olinda e se alargava na
direção do extremo sul. Nessa mesma linha factual, os arrecifes, que são formações rochosas
à flor da água, próximas à costa, em áreas de pouca profundidade (HOUAISS e VILAR,
2001), deram origem ao nome da cidade, tendo sido oportuno refúgio para os pesados
veleiros, que buscaram na sombra dessa proteção física natural um porto livre da agitação do
ancoradouro de Olinda.
Mas Recife tem sua marca histórica vinculada, sobremaneira, as suas heróicas
revoluções libertárias. Por meio delas, alguns homens “sagraram-se heróis”, e assim
ascenderam para além de seu tempo como mitos72. Esse movimento de lutas e renovação de
nomes heróicos atravessa gerações recifenses. É assim que personas como João Fernandes
Vieira, André Vidal de Negreiros, Filipe Camarão e Henrique Dias são rememorados pela
façanha da Restauração Pernambucana73.
Da Guerra dos Mascates – revolta dos nobres senhores de engenho de Olinda contra os
comerciantes ambulantes do Recife – surge Bernardo Vieira de Melo, com a sua
reivindicação, ainda que sem lograr êxito, pelo regime republicano na capitania. Mais de cem
anos depois, eclode o movimento revolucionário de 6 de março de 1817, com caráter
republicano e nativista. Novos nomes são projetados na hitória, como os de Domingos
Teotônio, Manuel Correia de Araújo, Domingos José Martins, Pedro de Souza Tenório e José
de Barros Lima. Um ano após a independência, outro movimento, também com propósito
republicano – a Confederação do Equador – revelara Frei Joaquim do Amor Divino Caneca 74.
Dentre outros fatos memoráveis, destacamos a criação do Movimento de Cultura
Popular (MCP) em 1961 75. O MCP constitui-se em Política Educacional encampada pelo

72
Tomamos de empréstimo a ponderação de Chauí de que, “ao falarmos em mito, nós tomamos não apenas no
sentido etimológico de narração pública de feitos lendários da comunidade (isto é, no sentido grego da palavra
mythos), mas também no sentido antropológico, no qual essa narrativa é a solução imaginária para tensões,
conflitos e contradições que não encontram caminhos para serem resolvidos no nível da realidade” (CHAUÍ,
2007, p. 9).
73
Movimento que põe fim aos 24 anos de domínio holandês. Na Campina do Taborda, pernambucanos e
holandeses, depois das duas memoráveis batalhas dos montes Guararapes, assinam a capitulação no dia 23 de
janeiro de 1654.
74
Merece nota, ainda, a Revolução Praieira, irrompida em 1848 e organizada pelo partido liberal, composto dos
“praieiros”. Dentre seus protagonistas, Nunes Machado entra para a História por ter morrido bravamente em
combate. Inclui-se também o nome de Joaquim Nabuco (1849-1910), abolicionista, lembrado por sua atuação
como defensor da libertação dos escravos.
75
O MCP foi criado em 1961 por um grupo de intelectuais e artistas pernambucanos, na primeira gestão de
Miguel Arraes como prefeito de Recife. Assumiu inovadoramente o conceito de cultura popular como chave
para o trabalho com a população pobre, por meio de escolas para crianças, alfabetização de adultos, praças e
núcleos de cultura. Revitalizou as festas folclóricas e teve expressiva atuação no teatro e cinema. Seu Livro de
Leitura para Adultos renovou radicalmente o material didático da época. Sediou a primeira experiência do
195

governo Municipal do Recife, e depois do Governo de Pernambuco, sendo implementado por


meio do protagonismo social, congregando forças heterogêneas de comunistas a católicos
progressistas. Paulo Rosas, Abelardo da Hora e Paulo Freire são alguns dos nomes que se
tornaram notáveis nesse movimento.
Com efeito, essa altivez, destacada em marcantes períodos da história da cidade, tem
sido incorporada ao discurso que constitui e é constituído pelas práticas sociais que se
desenvolvem nas instituições públicas, assim como pelas organizações da sociedade civil,
reverberando nas práticas discursivas sobre o modo como a população se engaja para fazer
valer seus direitos sociais, especialmente aqueles concernentes à infraestrutura e serviços
urbanos.
Tal contexto guarda coerência com o que tratamos como processo de fortalecimento
do Poder Local, uma vez que as lutas sociais mais recentes buscam solucionar problemas que
vêm se tornando mais agudos nesta municipalidade, como os conflitos por terras urbanas,
com destaque especial para a questão da defesa dos mangues, e todo o conjunto de
reivindicações por políticas públicas em diversos setores da ação estatal.
Em relação a este último aspecto, cabe ressaltar o papel exercido pelo Poder Local no
processo de definição e gestão das políticas públicas do Recife, sobretudo com o advento do
programa Orçamento Participativo (OP). O OP é concebido como um importante espaço de
debate e deliberação sobre as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem
executados a cada ano com os recursos do Orçamento da Prefeitura 76. As escolas públicas
municipais compartilham diretamente do processo, promovendo plenárias com presença de
estudantes e demais sujeitos envolvidos com a educação, na perspectiva de conciliar as
demandas por políticas educacionais com o conjunto das necessidades dessa municipalidade.
Poderiam ser citados outros exemplos, envolvendo experiências sociais que reforçam
o que se apregoa como tradição recifense quanto ao poder de organização, de mobilização e
de negociação de seu povo. Essa marca emblemática da cidade repercute nos campos
discursivos da gestão pública, dentre eles, o campo educacional. Conforme já abordamos, o
campo discursivo/simbólico de poder constitui-se em arena de disputas, de modo que a
correlação entre essa “tradição do Recife” e as lutas pela liberdade, pelo direito à vida, pela
democracia, pelo desenvolvimento sem exclusão, entre outras, tanto instiga e revitaliza o

Sistema Paulo Freire, no Centro Dona Olegarinha, em 1962, e o I Encontro Nacional de Alfabetização e Cultura
Popular, promovido pelo MEC, em 1963.
76
O Programa OP surgiu em 2001. Seus organizadores autointitulam a proposta como radicalmente
democrática, difundindo o discurso do resgate da cidadania do povo, da criação de uma esfera pública não
estatal, da cogestão da Cidade, do controle social sobre o estado, da participação universal, da
autorregulamentação do processo e da transparência administrativa.
196

compromisso com a participação e o controle social, mas também silencia enunciações que
podem revelar interesses particulares de grupos com maior influência na definição da agenda
político-administrativa da cidade.
O processo de construção e consolidação do SMER se encontra enredado nesse
entrelace enunciativo, razão pela qual recorremos aos fatos empíricos que compõem o espaço
discursivo da gestão da educação no município, assim como apresentada mais adiante77.
Quanto à contextualização da estrutura educacional, tem-se o registro de que estão
matriculados na Educação Básica no Recife 358.821 estudantes, distribuídos por níveis de
ensino de acordo com o gráfico a seguir.

Gráfico 6.4: Distribuição das matrículas no Recife

Fonte: Formulação do autor

Os sistemas municipais de educação, como se sabe, congregam o Ensino Fundamental


e a Educação Infantil da rede pública municipal e a Educação Infantil da rede privada. Sendo
assim, o SMER atende a um efetivo de 115.906 estudantes. Desse total, 78.262 estão
matriculados no Ensino Fundamental em escolas municipais, correspondente a 34% do total
das matrículas nesse nível de ensino. A Educação Infantil soma 37.655 estudantes, sendo
11.522 sob a responsabilidade do Poder Público Municipal e 26.122 atendidos pela rede
privada de ensino.

77
O SMEF/2002 foi criado no primeiro mandato (2001-2004) do ex-prefeito João Paulo de Lima e Silva (PT).
197

São ao todo 951 escolas em funcionamento para atender a essa demanda, distribuídas
entre a rede municipal e a rede privada que compõem o SMER, assim como se apresenta no
próximo gráfico.

Gráfico 6.5: Distribuição das escolas no SMER

Fonte: Formulação do autor a partir de dados da UNCME/PE

Das 417 escolas mantidas pela prefeitura municipal, 234 são destinadas ao ensino
Fundamental e 183 à Educação Infantil, enquanto a rede privada mantém 534 escolas, sendo,
assim, proprietária de 74% das escolas que atendem especificamente a esse nível de ensino.
A partir de 2002 a organização do ensino nos níveis Infantil e Fundamental da rede
municipal passou a ser por Ciclos de Aprendizagem, distribuídos em conformidade com a
seguinte estrutura78:

Nível de ensino Idade Organização do Ciclo


Educação Infantil 0 a 03 anos (Creche) ____
04 a 05 anos (Pré-escola) Grupos IV e V
Ensino Fundamental 06 a 14 anos Ciclos I, II, III e IV

78
A proposta de ciclos de aprendizagem foi lançada no âmbito do município do Recife em 2002, no bojo da
criação do SMER. Após estudo sobre a proposta pedagógica do Recife (2002), Machado e Aniceto (2010)
ressaltam a questão dos ciclos, salientando que estes têm como base a reorganização do espaço, tempo escolar e
da prática pedagógica, num processo contínuo, respeitando a diversidade e os diferentes tempos dos alunos para
aprender. Considera o ritmo de aprendizagem de cada um e advoga que a avaliação deve ser realizada de forma
dinâmica, contínua e processual.
198

Nas seções a seguir, analisaremos os depoimentos dos sujeitos da pesquisa sobre o


contexto em que o SME foi proposto, assim como o impacto de sua criação para a educação
no Município 79.

6.3.2- Campo discursivo da implantação do SMER

As práticas discursivas da criação do SME no Recife são compostas por enunciados


que tomam as marcas da história sociopolítica de Recife como regra de formação do discurso
da democratização da gestão pública. Nesse sentido, a simbologia das experiências vividas no
campo das lutas pela redemocratização do País é mobilizada por meio de enunciados que
convergem para a defesa do protagonismo dos sujeitos coletivos como premissa das disputas
de poder no espaço público, razão pela qual o paradigma sistêmico é explicado como
consequência natural da evolução dos processos gestionários na educação desta cidade, assim
como se percebe no trecho da entrevista a seguir:

na realidade, Recife tem um olhar diferenciado, porque, do ponto de vista


das lutas democráticas no País e aqui em Pernambuco, aqui a gente teve
aquela de ter Pelotas, de ter Arraes, de ter Jarbas, que deu a Recife uma
força e uma cara própria. Então, Recife tem uma cultura política que permite
negociar com os outros sistemas para além do que seria cotidianamente e
comumente previsto. No meu entendimento, você vai sempre ter que
contextualizar um pouco a cara do Recife nesse sentido do espaço de lutas
permanentes de conquista do poder. Porque isso dá a Recife, independente
da normatização, uma cara diferenciada (Ex-Secretária Municipal de
Educação/ 1986-1988; 1993-1996; 2001-2004).

Há nesse depoimento o destaque para a vocação democrática da cidade como objeto


do discurso. Segundo Foucault (2007), as razões pelas quais tal objeto aparece se explica pelo
reconhecimento de condições históricas para que dele se possa dizer alguma coisa e para que
dele várias pessoas possam dizer coisas diferentes. São também essas as condições para que o
objeto “se inscreva em um domínio de parentesco com outros objetos, para que possa
estabelecer com eles relações de semelhança, de vizinhança, de afastamento, de diferença, de
transformação” (FOUCAULT, 2007, p. 50).
No caso do objeto sob análise, a relação é estabelecida com a gestão democrática da
educação que, no campo educacional, constitui-se em objeto amplamente difundido pelas

79
Os grifos em itálico nos trechos de entrevistas, que apresentaremos ao longo desta seção e da próxima, são
nossos e têm o objetivo de salientar determinados elementos das falas.
199

práticas discursivas. Cabe ressaltar que os enunciados que constituem o discurso externado
pela ex-Secretária Municipal de Educação – tal como se observa na menção à cultura política
de Recife, e, nesta mesma ordem, a cara da cidade sendo retratada como espaço de lutas
permanentes de conquista do poder – realçam a relação entre os objetos de que estamos
tratando, uma vez que esse sujeito quer difundir uma premissa incontestável sobre a
qualificação desta municipalidade para a consolidação do modelo sistêmico, sobretudo no que
concerne a sua capacidade para a negociação com os outros sistemas.
Com efeito, a regularidade que se observa no conteúdo dos enunciados reflete a
intenção de naturalizar a perspectiva da democratização da gestão como virtude intrínseca à
cidade, colocando-se, inclusive, independente da normatização. Esse fato é notado quando se
constatam divergências entre a concepção de planejamento, autonomia e colaboração que está
inscrita no discurso apresentado como texto fundador do modelo sistêmico na educação e nas
práticas sociais em que se percebem as inflexões quando da execução das políticas
educacionais.
Os trechos dos depoimentos que apresentaremos na sequência incorporam essa
identidade historicamente assumida pelo Recife como elemento explicativo da naturalidade
com que o SMER foi construído, e que também parece credenciar esta municipalidade a fazer
valer as expectativas que se lançam a partir do advento da forma de gestão sistêmica. O
primeiro trecho foi produzido por uma ex-gestora que exerceu a titularidade da secretaria
municipal de educação no período em que o sistema foi criado.

Na gestão de João Paulo, ele encontrou toda uma história e toda uma
reforma iniciada em 1986, que criava as bases para a criação do sistema
municipal de educação. Na verdade, o sistema municipal de educação vem
enquanto lei, apenas (...), traduzindo os marcos regulatórios de um processo
que tinha sido iniciado em 1986, pela linha de gestão, tanto no período de
1986 como período de 2000, que era um momento histórico voltado para o
emponderamento da população (Ex-Secretária Municipal de Educação do
Recife; 1986-1988; 1993-1996; 2001-2004).

Percebe-se que o surgimento do sistema é referido como realização estritamente


formal. Como fica evidente, mais uma vez, é a história da cidade que já legitima a forma
sistêmica. Na realidade, as bases da criação do SMER – que nossa entrevistada credita às
reformas iniciadas em 1986 – podem ser parcialmente justificadas, considerando-se fatos
correlatos a esse período. É oportuno trazer à memória que a estrutura político-administrativa
da educação em Recife passou por uma progressiva reorganização a partir do primeiro
Governo Jarbas Vasconcelos (1986-1988), momento em que o enfrentamento ao caráter
200

compartimentado com que o atendimento às demandas educacionais era operacionalizado


naquele contexto é levado a efeito pelos gestores.
Ocorre que o conjunto das matrículas da rede municipal era subdivido entre três
setores responsáveis: a educação infantil até a creche era de responsabilidade da Legião
Assistencial do Recife (LAR). O Ensino Fundamental de 1ª a 4ª era de responsabilidade da
Fundação Guararapes, que, mesmo formalmente vinculada à Secretaria de Educação, tinha
total autonomia, inclusive quanto à forma de admissão de seu quadro de funcionários 80. A
Secretaria Municipal de Educação era responsável diretamente por apenas dois colégios: um
que oferecia prioritariamente curso técnico, e outro que também ofertava o ensino médio
profissionalizante na área de formação de professores para as séries iniciais.
A iniciativa tomada pela gestão para reverter essa lógica gestionária que vigorava na
educação municipal do Recife foi, a partir do segundo e terceiro anos da gestão, transferir as
responsabilidades da Fundação para a Secretaria de Educação, ação que enfrentou resistência
dos sujeitos vinculados à Fundação e também de parte do quadro político, razão pela qual esse
processo somente foi concluído no segundo mandato desse governo (1993-1996).
Em face disso, é pertinente considerar que as ações desenvolvidas pela gestão da
educação municipal a partir de 1986 vão ao encontro da construção do SME, uma vez que a
função que a Secretaria passa a exercer constitui elemento imprescindível para a efetivação
dos requisitos da gestão sistêmica, somados a outros componentes. No trecho a seguir, a
mesma depoente torna mais evidente o entendimento de que o SMER é muito mais uma
construção histórica do que uma produção de texto legal, ainda que este seja reconhecido no
discurso como condição indispensável para a consolidação do sistema.

Então, o sistema municipal de educação deu a Recife a autonomia legal para


um movimento histórico que tinha se instalado em 1986. Ele não vem por
uma decisão... Ele não é o começo! É uma coisa interessante: ele não é o
começo! Ele é a conclusão de uma etapa de muita tensão, que permitiu que
uma prefeitura, que a educação completamente fragmentada através de um
órgão de assistência, que era a LAR, com a creche, através da Fundação
Guararapes, que tinha uma tradição de não usar concurso público nem uma
série de outras iniciativas fundamentais para a democratização, pudesse ser
sistematizada (Ex-Secretária Municipal de Educação do Recife; 1986-1988;
1993-1996; 2001-2004).

80
A Fundação Guararapes, criada em 1964 pelo Golpe Militar, substitui o MCP. A educação recifense é
redirecionada para atender os objetivos dos novos donos do poder, podendo ser considerada como espaço de
consolidação dos apadrinhamentos para os que ali tinham acesso. As decisões eram encaminhadas numa relação
direta entre o presidente da Fundação e o prefeito, sem necessariamente passar pela Secretaria Municipal de
Educação.
201

No depoimento a seguir há também o reconhecimento da dimensão histórica da cidade


como ponto favorável ao surgimento do sistema. Contudo, a referência à lei de criação do
SMER busca realçar o sentido da gestão sistêmica que se tem por perspectiva:

a elaboração e a implementação do sistema municipal de educação em


Recife se deu tanto pelas razões históricas, quanto pela concepção que
naquele momento se tinha das obrigações, dos deveres do Estado e dos
direitos que a gente queria contemplar e atender para a população. O que é
que nos mobilizou a elaborar a lei do sistema? Uma das questões que a gente
considerou foi as consequências imediatas do capítulo da Gestão
Democrática. Então, o conselho tratou de complementar alguns pontos da
minuta, revogar, retirar alguns, e adquiriu esse formato. Nós sentimos que
era importante uma proposta pedagógica, que era essencial, e passamos a
elaborar essa proposta pedagógica. Concomitantemente foram abertas várias
frentes. Umas, pelo próprio conselho; outras, pelas diretorias responsáveis
(Ex-presidente do CME/Recife; 2001-2002).

Fica perceptível que o trecho da entrevista com a ex-presidente do CME (2001-2002),


além de enaltecer as razões históricas que favoreceram a emergência do sistema, atribui
relevância a sua formalização, inclusive como instrumento regulamentador da Gestão
Democrática e da Proposta Pedagógica. Constatamos que a lei do SMER (Lei Municipal nº
16.768/2002) explicita o que se compreende por gestão democrática, além de tratá-la como
fundamento norteador para as ações de planejamento, implementação e avaliação de políticas
e planos de educação do Município (Art. 9º). O Art. 10 apresenta os instrumentos da gestão
democrática, destacando-se a imprescindibilidade tanto da eleição para dirigentes escolares,
quanto das instâncias de participação social, como: o CME, a COMUDE, as Comissões
Regionais de Educação, os Conselhos Escolares e os Grêmios Estudantis.
Observa-se que os dois depoimentos que abordam a naturalidade com que o SMER é
instituído – em face das condições favoráveis que a história de engajamento social da cidade
oferece –, realçam mais enfaticamente tais condições, por um lado, como força indutora da
legislação, concebendo a lei do sistema como requisito fundamental para a consecução de
elementos construtores da cultura democrática na gestão (Ex-presidente do CME; 2001-
2002); por outro lado, a menção à cultura política de Recife como condição que permite
negociar com os outros sistemas para além do que seria cotidianamente e comumente
previsto (Ex-Secretária de Educação; 2001-2004) parece sobrepor o dispositivo legal,
tratando-o como conquista menor, uma vez que é a expertise dos sujeitos envolvidos com a
gestão que é enfatizada como premissa maior da relação sistêmica.
202

Para além desse contexto, ao qual se referem as falas da ex-Secretária Municipal de


Educação e também da ex-presidente do CME – que ocuparam suas funções no período de
criação do sistema –, a relativização da importância quanto à formalização do sistema em lei
própria é colocada, no contexto atual, por sujeitos vinculados às três esferas administrativas.
O primeiro trecho é parte da entrevista com um gestor da Gerência de Articulação Municipal
da Secretaria Estadual de Educação de Pernambuco, que faz a seguinte consideração:

o sistema próprio viabiliza a ter mais autonomia dos municípios nas suas
políticas públicas. Agora, em termos de projetos, a gente faz a unidade. Tem
que saber que lá naquele município existe não mais um que é o Estado,
existe uma unidade. O filho que é do município também é do Estado. E que
essa colaboração tem que ser de forma organizada (Gestor da
GAM/SEDUC).

Apesar de reconhecer a relevância da criação dos SME, este gestor, que desenvolve a
função de articulação entre os sistemas estadual e os municipais de educação em Pernambuco,
pondera que o tratamento do Estado com os municípios, quanto ao exercício da colaboração,
por exemplo, independe da existência ou não de sistema no ente Municipal. Em relação a este
tema, um representante do MEC faz o seguinte comentário:

eu acho que se os sistemas estiverem organizados, fica mais fácil você


constituir o sistema nacional articulado e fazer um Plano Nacional de
Educação de Estado. O plano nacional que eu digo não é só o plano nacional
da União: é o plano nacional que se desdobra em planos estaduais e em
planos municipais, com metas, com estratégias, porque, se não tiver, não
adianta. [...] O Ministério da Educação […] não tem exigência de que o
Município, no PAR, por exemplo, […] tem que ser sistema de acordo com a
LDB, não. O que o ministério exigiu foi primeiro uma adesão; aderindo é
como se fosse um termo de responsabilidade (Representante do MEC,
Coordenador da CONAE/ 2010).

Ainda que esse representante do MEC destaque o fortalecimento dos sistemas


municipais como condição fundamental para a constituição, de forma articulada, do sistema
nacional de educação – inclusive com o entendimento de que o SME favorece a proposição e
materialização de Políticas de Estado, portanto, para além da transitoriedade de mandatos dos
governos –, a relação da União com os Municípios também não leva em consideração a
condição de ter este criado ou não seus sistemas próprios de educação, tema que será mais
adiante tratado.
O fato é que a condição para que o SME seja reconhecido em sua relevância
representativa local reclama dos entes estadual e federal o tratamento sistêmico quando das
203

suas relações com o ente Municipal, prerrogativa que, como se observa nos depoimentos
anteriores, não tem sido considerada, assim como do nível local reclama-se a iniciativa de
explicitar os componentes do sistema municipal que refletem a autonomia desse âmbito
administrativo no campo educacional.
Ambas as requisições ainda carecem de maior atenção pelos três níveis de poder
federado. Contudo, a segunda suscita maior urgência, uma vez que grande parte dos
municípios entende que seus sistemas já estão tacitamente criados pelo disposto na
Constituição Federal/ 1988 (Art. 211, §4º) e pela LBB/1996 (Art. 8º). Desta feita, dispensam
o procedimento de formalização do SME em lei Municipal. As falas de diferentes sujeitos da
pesquisa permitem tal interpretação, assim como se apresenta nos seguintes trechos extraídos
de entrevistas:

[…] o sistema, de certa forma, ele já passa a existir a partir da LDB. Ele já
aponta a autonomia do Município enquanto sistema. Ele só não normatiza
alguns aspectos quanto às atribuições em regime de cooperações. Em Recife,
na verdade, não houve tanta alteração. O CME é constituído desde 1971. [...]
Em relação a essa questão do conselho municipal, o que muda no sistema
municipal de Recife é muito mais na questão da normatização. Mas a
constituição já garantia antes, porque poderia ser feito por um órgão da
própria secretaria. A LDB aponta para a questão dos conselhos, inclusive
como órgãos normatizadores dos sistemas. Não condiciona: o sistema tem
que ter o conselho! Mas é, digamos assim, uma direção dada e que foi feita
na prática, onde existem conselhos, sejam os conselhos municipais ou
estaduais, eles sejam os órgãos normatizadores do sistema (Assessor da
SEE/Recife; 2006-).

O depoimento desse assessor da Secretaria Municipal de Educação do Recife, além de


referir-se ao caráter dispensável da lei do SME, afirma que esta não provoca alteração
substantiva na gestão, podendo-se inferir que se trata muito mais de mera formalidade do que
de uma condição indubitável para a indução de uma nova perspectiva de gestão educacional.
A menção de que o sistema poderia ser feito por um órgão da própria secretaria, inclusive
com o reforço de que a lei não condiciona que o sistema tem que ter o conselho, permite a
interpretação de que a secretaria, que em lei consta como órgão administrativo do sistema,
pode naturalmente acumular a função normativa, ficando de fora, portanto, as funções de
fiscalização e controle social, prerrogativas precípuas do CME.
No trecho do depoimento a seguir, a questão do SME como criação em lei federal é
mantida, mas é feita uma ponderação quanto à necessidade de uma lei Municipal que
regulamente o funcionamento sistêmico, considerando que os componentes já estão
explicitados da LDB/1996.
204

Teoricamente eles são criados por uma lei bem maior. Mas a gente sabe que
nesta lei do sistema, muito mais do que falar quais são os elementos que
compõem o sistema, não precisa falar, até porque a LDB já fala quais são
esses elementos. Mas eu acho que deve ser dito, acima de tudo, como eles se
relacionam, como eles se articulam, como o sistema municipal, através do
regime de colaboração, compartilha algumas ações voltadas para o mesmo
ciclo (Presidente do CME/PE; 2009-).

Em outro trecho da mesma entrevista, essa depoente ainda destaca que é a partir da
organização do sistema em uma lei municipal que se deve tecer considerações sobre os
componentes do SME, sobretudo a função que cada órgão ou instância de participação
exercerá no modelo de gestão sistêmica:

na hora que você organiza o sistema você vai debruçar-se na lei. O sistema
se compõe de quê? Numa Secretaria de Educação, num órgão do executivo...
Então, vai amadurecer: quem será esse órgão normativo? É a própria
secretaria? O conselho abre o espaço para que a sociedade entre nessa
discussão de autorização. Quando você cria o sistema, surge a necessidade
de todos esses elementos. Como é que a secretaria viabiliza o que ela diz que
é de sua competência? Através do plano! Então, é através de um plano que
ela tem as suas ações. Então eu chamo de a lei da organização. É para dizer,
assim, que tipo de secretaria é essa. Quais são os princípios que regem as
escolas públicas, não as escolas privadas, porque as escolas privadas fazem
parte do sistema, mas não fazem parte da rede. A rede são escolas mantidas
pelo poder público. Então, nessa lei tem que dizer justamente que secretaria
é essa, qual o papel de uma secretaria dentro de um sistema, qual o papel de
um conselho. Por exemplo, não tem lei nenhuma dizendo que o conselho é
um órgão normativo. Mas, se você for..., não tem na LDB, porque faltou.
Aliás, não faltou só do conselho municipal, faltou do conselho estadual. Lá
diz que os sistemas normatizarão, os sistemas autorizarão, credenciarão e
supervisionarão suas escolas. É como se os municípios de fato estivessem
assumindo uma titularidade que eles obtiveram com a constituição. Ele é
titular da educação de seu sistema (Presidente do CME/PE; 2009-).

Os trechos da fala da presidente do CME demonstram o entendimento do que pode ser


considerado muito mais um regimento do SME do que uma lei que o crie, mas, em face de
seu lugar epistemológico-institucional, recupera o caráter do SME como instância
representativa do Poder Local na interlocução com os demais sistemas. Esse entendimento se
expressa, sobretudo, quando se refere, no primeiro trecho, às ações das diferentes esferas
administrativas voltadas para o mesmo ciclo de ensino, complementando, no trecho seguinte,
com a menção sobre o papel normativo a ser desempenhado pelo CME, contrapondo-se à
possibilidade de a Secretaria de Educação incorporar tal função no sistema. Destaca-se, nesta
205

última parte, a relevância do plano de educação como instrumento norteador do órgão


administrativo.
O entendimento da União Nacional dos Conselhos Municipais de Educação (UNCME)
reafirma o cerne da entrevista anterior, acrescentando elementos na mesma linha discursiva de
que o conteúdo da lei do SME deve contemplar suas condições de funcionamento, como se
verifica no discurso de seu representante:

nós UNCME, como instituição, defendemos que exista uma lei específica.
Uma lei do Município que diga como é que o sistema funcionará. Porque
aqui tem o sistema... Mas, como é que o sistema vai funcionar naquele
município? Por exemplo, como as escolas desse município defendem a
gestão democrática? Como se expressa concretamente? É através de toda
escola municipal ter um conselho escolar? É através de a escolha do diretor
ser por eleição? Quer dizer, isso é uma autonomia do município dizer. Dizer
que está criado na lei é bom do ponto de vista jurídico. Agora, vamos
verificar na prática. Acontece alguma mudança só porque está na
Constituição? Não acontece mudança de jeito nenhum! (Presidente da
UNCME/PE; 2008-).

Essa fala retoma a questão da normatização do que constituirá a ação sistêmica, com
especial atenção aos mecanismos de democratização da gestão escolar (instituição de
conselhos escolares em todas as unidades de ensino, escolha do dirigente escolar por meio de
eleições diretas). Faz-se pertinente salientar que sua interjeição de que não acontece mudança
de jeito nenhum, pelo fato de o sistema constar na Constituição Federal, assume a postura de
defesa do SME, não como carta declarativa da autonomia do governo municipal em relação à
Política Educacional no Município, mas como forma de gestão sistematizada legalmente
quanto à sua perspectiva de ampliação dos espaços de poder decisório.
Direta ou indiretamente, os depoimentos apresentados consideram que a lei do SME
deve ocupar-se da titularidade do Poder Local quanto às questões da educação no Município.
Há de se convir que a Constituição Federal de 1988 reconhece a possibilidade da instituição
do SME, mas não diz como este será operacionalizado. Nesse sentido, torna-se procedente o
argumento de que essa lacuna deve ser preenchida necessariamente por uma lei própria do
Município. É através desta que ações como a autorização, o credenciamento e o
acompanhamento da qualidade da educação das escolas – assim como o compromisso com a
colaboração entre sistemas e a materialização dos princípios da gestão democrática – passam
a fazer parte legalmente das incumbências específicas de cada instância vinculada à gestão da
educação municipal, não apenas de seu órgão executor.
206

A relativização quanto à importância da lei de criação do SME decorre, sobremaneira,


da ausência desse requisito formal no âmbito federal. Como se observa, o interesse pela
afirmação do sistema em Recife é unânime no que concerne ao reconhecimento da capacidade
local para assumir autonomamente a sua Política Educacional. Contudo, a superficialidade
com que essa forma de gestão é retratada no discurso revela o rompimento com o que se
preconiza no marco legal e na literatura especializada.
Assumir o modelo sistêmico à luz de sua acepção como conjunto de normas e ações
que, ordenadamente entrelaçadas, contribuem para determinado fim – cujos diferentes
elementos são interdependentes e constituem uma unidade completa (AGESTA, 1986) –
requer mais do que se autodeclarar competente para a atuação interna ao Município. Na
realidade, o impacto da criação do SME quanto à “afirmação de princípios e valores mais
permanentes na construção da cidadania e da sociedade que se deseja no projeto municipal de
educação” (BORDIGNON, 2009, p. 38) fica reduzido nesse contexto em que se busca
esvaziar a relevância da formalização legal do sistema.
É importante salientar que esse posicionamento dos sujeitos quanto à suposta
dispensabilidade da lei do sistema não é desinteressado. Recorremos a Foucault (2007, p. 56-
58), para defender que:

as posições do sujeito se definem igualmente pela situação que lhe é possível


ocupar em relação aos diversos domínios ou grupos de objetos: ele é sujeito
que questiona, segundo uma certa grade de interrogações explícitas ou não, e
que ouve, segundo um certo programa de informação; é sujeito que observa,
segundo um quadro de traços característicos, e que anota, segundo um tipo
descritivo.

Em relação às posições assumidas pelos sujeitos sobre a necessidade ou não de lei


própria que regulamente o SME, tem-se um quadro não monolítico. Para a representação dos
gestores/governistas, não há necessidade da lei municipal. Para a representação da sociedade
civil organizada, a existência da lei é que garante a instituição dos fundamentos sistêmicos,
sem o que não é possível romper com a lógica do mandonismo local.
Vê-se que, mesmo já a lei existindo, no caso recifense a questão é tematizada. A razão
é que o grupo que não atribui importância a esta lei também não tem demonstrado empenho
suficiente quanto à regulamentação de outras questões fundamentais para o sistema, a
exemplo do PME, conforme ainda abordaremos mais detalhadamente neste capítulo. Desta
forma, a posição do sujeito que questiona (relativiza) a normatização do sistema, na realidade,
segue uma grade de interrogações (parâmetros político-ideológicos), que somente interessa à
207

legitimidade que a existência do sistema pode conferir à esfera local. Assim, o modo como
observa (assimila) o modelo de gestão sistêmica tem como traço característico (perspectiva
de ação) que as normas são forjadas segundo a idiossincrasia governamental, não se tratando,
portanto, de construção que passa necessariamente pelo crivo do conjunto dos segmentos
representados no sistema.
Os próximos trechos de entrevistas tematizam os impactos que os sujeitos da pesquisa
consideram a respeito da opção pela instituição do SME na gestão da educação do Recife,
considerando aspectos para além do ato de criação da lei. As falas serão apresentadas na
sequência temporal em que os sujeitos ocuparam a gestão da Secretaria de Educação e a
presidência do CME do Recife a partir do advento do sistema. O primeiro extrato reflete o
entendimento da ex-secretária municipal de educação, que exerceu a função no período do
surgimento do SMER.

Na verdade, o texto por si só não sobrevive. O texto tem a ver com o


contexto. Agora, num contexto de gestão de empoderamento da população,
eu diria que a mudança que o sistema pode trazer está vinculada aos
patamares que nós vamos conquistando de empoderamento dos sujeitos
coletivos e organizados [...] Hoje está tentando se tornar hegemônica a
perspectiva da educação como direito humano. Aí, eu diria assim: o sistema
contribui ou não contribui para a definição de políticas públicas na
perspectiva do direito humano? Contribui para construir uma hegemonia
nessa perspectiva, mas não é o único responsável, e nem produz um milagre
se nós não tivermos uma câmara de vereadores em sintonia com essa
perspectiva, e se o povo não tiver, através de outros setores, empoderamento
também suficiente para exigir (Ex-Secretária Municipal de Educação do
Recife; 1986-1988; 1993-1996; 2001-2004).

Nota-se que o termo empoderamento constitui enunciado fundamental no discurso


dessa entrevistada. A perspectiva da democratização da gestão educacional, inclusive sob o
mote da educação como direito humano, é reafirmada de maneira condicional, uma vez que é
creditada aos sujeitos coletivos a capacidade de transformar essa possibilidade, factível. Trata-
se de uma hegemonia a ser construída, não por um milagre produzido pela lei, mas pela
iniciativa das forças que compõem o Poder Local (iniciativa de empoderar-se).
Consideramos pertinente essa assertiva da entrevistada, tomando por base o contexto
mais amplo da leitura que realizamos com base no conjunto dos dados coletados na pesquisa.
Iniciativas como a elaboração do PME, a regulamentação das ações de colaboração com os
demais sistemas, a realização de COMUDE, o acompanhamento do CME aos processos
gestionários da educação, a realização de eleição para dirigentes escolares, são algumas das
expectativas atribuídas à gestão sistêmica e que registram avanços e perplexidades na mesma
208

proporção em que se confirma maior ou menor presença de sujeitos coletivos nos


encaminhamentos e controle desses processos, temas aos quais dedicaremos seção própria
para a análise, mais adiante.
Cabe ressaltar, entretanto, que o modo como a ex-secretária (2001-2004) mobiliza os
termos, assim como emprega a entonação em sua fala, quer vincular a possibilidade de êxito
do SME estritamente sob a responsabilidade de quem faz parte do sistema, mas não integra o
órgão executivo. No conjunto de seu depoimento, não se verifica qualquer menção à mudança
de postura que se espera da Secretaria de Educação quando da criação do sistema. Tem-se,
contudo, o registro de importantes decisões que deveriam ser encampadas pelo sistema,
embora a secretaria mantivesse posição centralizadora81.
Por conseguinte, há de se questionar que propósito nossa entrevistada vislumbra ao
citar o empoderamento dos sujeitos envolvidos com o sistema. No contexto discursivo em que
o termo se encontra inserido, o sentido que se infere é de que se trata da participação dos
sujeitos na execução de tarefas, como estratégia de grupos governistas, utilizando-se de
mecanismos de “gerenciamento” da participação (DEMO, 1996). Diante disso, não está em
causa o ato de empoderar-se como sinônimo de participação política/compartilhamento nos
espaços decisórios da ação estatal.
A fala da ex-presidente do CME, cuja atuação também foi nesse período, ressalta
conquistas que foram engendradas pela criação do SME, guardando relativa coerência com o
que a lei do sistema dispõe, ainda que não necessariamente tenha transitado do texto ao
contexto das práticas.

Quando a gente pensou em formalizar a lei, tinha claro que deveria ter um
capítulo, como tem, da gestão democrática e, para esse governo, naquele
momento, o que era uma gestão democrática? Era ter, pode até ter outros,
mas era fazer a conferência municipal de educação; a gente queria, no caso
específico da gente, criar as comissões regionais. Como a rede é muito
ampla, as comissões regionais teriam um papel de cada região ter seu
representante, com eleição paritária também para as comissões regionais;
acompanhar e avaliar a qualidade do ensino, para a gente fazia parte de
uma gestão democrática. Não basta o gestor dizer que a educação está boa,
mas a gente tem que ter uma forma de avaliar se isso está acontecendo.
Acompanhar os conselhos escolares […], inclusive foi dada formação para
os conselheiros escolares. Quer dizer, a gente não pensou que gestão
democrática passasse somente pela eleição do dirigente. Então, e o
município que não aderiu ao sistema? Ele está submetido ao Estado! Então,

81
A implantação da Proposta de Ciclos de Aprendizagem (2002), assim como a realização de COMUDE (2002;
2004), são exemplos de iniciativas da gestão que não envolveram, em seu planejamento e/ou execução a
participação de sujeitos coletivos, como o Conselho Escolar. Além disso, as proposições das COMUDE não são
perceptíveis na agenda programática das políticas públicas, uma vez que se desconhece até mesmo a
sistematização desses eventos (Vide: ANDRADE, 2007).
209

se não é o município que decide, ele tem que consultar o Estado sobre
determinadas questões. Como proceder em determinadas questões (Ex-
presidente do CME/Recife; 2001-2002).

Note-se que a fala dessa ex-presidente do CME se confunde com o próprio tom
discursivo da gestão82. A entrevistada parece se incorporar ao que se apresenta como gestão
democrática para esse governo, naquele momento. Ainda que essa entrevista tenha acontecido
sete anos após os fatos narrados, ela não fez qualquer menção no conjunto de sua fala ao
impacto diminuto que a conferência municipal de educação exerceu quanto à orientação das
ações da gestão, nem mesmo ponderou-se o fato de que as comissões regionais tenham sido
criadas no texto da lei do sistema, mas que jamais exerceram suas funções, inclusive porque
não houve a devida atenção por parte da Secretaria de Educação e, sobretudo, do CME.
Há ainda a menção feita ao acompanhamento e formação dos conselheiros escolares –
ação desenvolvida pela Secretaria de Educação em parceria com uma ONG –, mas que é
incorporada como se fizesse parte das ações do CME, ou que este constituísse parte integrante
da Secretaria de Educação, não do sistema. Dos aspectos destacados no trecho sob análise, a
proposta de eleição para dirigentes escolares foi a que logrou maior êxito, tendo sido
normatizada a posteriori pelo executivo, ainda que recentemente (2009/2010) tenha sofrido
abalos quanto à sua permanência.
A entrevistada a seguir tece sua consideração, com referência especial ao período de
sua gestão à frente da Secretaria de Educação (2005-2008):

quando eu assumi a Secretaria de Educação em Recife, já tinha sido


instituído o sistema em 2002. A gente percebe uma dinâmica, na discussão
da questão educacional no Município, muito mais forte. Quando você chega
num Município que não tem um sistema, é de uma fragilidade... É como se a
Secretaria não soubesse bem o que fazer. É como se o papel da Secretária de
Educação fosse o de uma gerente, um condomínio de um grupo de prédios,
que são as escolas municipais [...] Por outro lado, a gente percebe que a
criação de um sistema, […] dá uma relação de autonomia do Município em
relação ao Estado, e em relação à União, que fortalece o regime de
colaboração. Se você não tem o sistema municipal é como se faltasse um elo
dessa corrente do regime de colaboração (Ex-Secretária Municipal de
Educação do Recife; 2005-2008).

Dois aspectos são evidenciados nesse discurso. O primeiro é sobre a dinâmica que o
sistema suscita na gestão, especialmente por parte da Secretaria de Educação. O segundo é
referente à sua importância como mecanismo de viabilização do regime de colaboração. Faz-
82
Cabe ressaltar que este sujeito da pesquisa mantinha estreita relação partidária com a gestão, passando a
integrá-la diretamente, com função gerencial na equipe da Secretaria de Educação, a partir de 2003.
210

se importante ponderar que, em relação ao dinamismo, não se percebe grande avanço, porque
a instância com maior possibilidade – e que também é investida de legitimidade para induzir a
mobilização – não o faz a contento, em face de suas limitações, sobretudo financeiras, assim
como já nos referimos. Sobre o segundo tópico, há ainda muito a se fazer para que o regime
de colaboração se efetive, uma vez que a relação que deveria ser entre sistemas ainda é
empreendida diretamente entre os gestores.
Pode-se considerar que a partir da emergência do sistema alguns passos foram
adiantados em favor da construção de mecanismos que induzam o dinamismo, como a
universalização dos conselhos escolares em toda a rede municipal de ensino, a
regulamentação da periodicidade das COMUDE, além de ajustes parciais na organização do
CME, elementos que corroboram o processo de democratização e que constituem prerrogativa
fundamental para a consolidação da gestão sistêmica, inclusive entre as esferas
administrativas.
A representante da Secretaria de Educação, com vínculo na equipe atual, mantém sua
argumentação de que as alterações promovidas pelo SME à gestão são mínimas, centrando-se
no enaltecimento do órgão gestor como referência das inovações, independente do surgimento
do sistema.

Mesmo antes do sistema nós tínhamos uma supervisão própria. Nós


tínhamos uma equipe pedagógica própria, que visitava as nossas escolas e as
escolas conveniadas, mesmo antes da construção do sistema. O que é que
muda? A amplitude e o acompanhamento, que antes, o Município, no caso, a
Secretaria de Educação, só tinha a responsabilidade direta de
acompanhamento de monitoramento de suas escolas, passou a acompanhar
as escolas privadas da Educação Infantil. Essa é a principal mudança a nível
organizativo (Assessor da SEE/Recife; 2009-).

A entrevistada parece tomar a Secretaria como o próprio sistema. Sua fala guarda
coerência com outros trechos já apresentados em que a depoente indiretamente trata o sistema
como algo dispensável, sendo que, inicialmente, o argumento era de que a lei federal já criava
o SME, tornando-se desnecessário constituí-lo por meio de lei Municipal. Neste trecho, a
mesma sutilmente desdenha o sistema quando remete à Secretaria o que constitui
incumbência legal do CME, quando o Município opta pelo SME, que é a inclusão do
acompanhamento das escolas privadas de Educação Infantil. Para a entrevistada a Secretaria
de Educação só tinha a responsabilidade direta de acompanhamento, de monitoramento de
suas escolas, passou a acompanhar as escolas privadas da Educação Infantil.
211

Sobre o campo discursivo da implantação do SMER, ressaltam-se as possibilidades e


os condicionantes apresentados pelos sujeitos da pesquisa que se agrupam em torno da relação
semântico-pragmática entre a autonomia do SME e a capacidade de exercê-la frente aos
demais sistemas instalados nas outras esferas administrativas, assim como sintetiza
exemplarmente o próximo trecho de entrevista:

[…] do ponto de vista do sistema, o desafio novo que se coloca é com


relação ao sistema estadual. Na verdade, nós temos uma cultura de executivo
imperial: o presidente manda nos governadores, os governadores mandam
nos prefeitos, os prefeitos mandam na gente. Eu brinco muito com isso.
Então, quebrar essa estrutura de executivo imperial, a partir da presidência, é
algo que ainda é historicamente necessário [...] Ainda não se conquistou essa
coisa da autonomia dos entes federados numa relação por igual com os
outros entes. Quer dizer, não foi verdade até 2004, no ano que eu estava lá.
Então, o sistema não teve imediatamente a força política para estabelecer
certa paridade na relação com os demais entes federados quando se trata do
atendimento educacional (Ex-Secretária Municipal de Educação do Recife,
1986-1988; 1993-1996; 2001-2004).

A consolidação da horizontalidade na relação entre esferas governamentais, que se


vincula à conquista plena da autonomia por cada uma delas, especialmente no âmbito do
Poder Local, é citada pela entrevistada como desafio dos sistemas, desafio este que se
consubstancia na requisição por uma postura protagonista do conjunto dos sujeitos e
instâncias que se interrelacionam com o campo educacional. Desta feita, os limites impostos
por um modelo de executivo imperial, que, pela tradição vertical com que se estabelecem as
relações, tem retardado a conversão imediata do sistema em força política capaz de
estabelecer certa paridade na relação com os demais entes federados, tanto impõe
condicionantes que devem ser superados para que a gestão sistêmica se efetive de fato, assim
como são referidos pelos depoentes como quadro passível de ser alterado através do status de
autonomia que o SME confere ao Município em relação ao estado. Sobre esta matéria têm-se
as seguintes considerações:

[…] o fato de eu não ser organizado como sistema de educação significa que
eu vou ter que aceitar que o estado é quem autoriza as minhas escolas no
município. Na prática é assim que funciona. Agora, é preciso o município se
posicionar. Quer organizar seu sistema? Organize. Não quer organizar, quer
continuar sendo normatizado pelo sistema estadual? Que diga também, que
expresse isso num instrumento legal. Há quem pense isso, há quem pense
que não. O fato de eu não organizar o sistema eu estou aceitando,
pacificamente, que o estado é quem normatiza as minhas escolas. A partir do
sistema, estado não pode mais normatizar as escolas que forem do município
(Presidente da CME/PE; 2009-).
212

A fala de outro sujeito da pesquisa também sublinha esse status que o sistema garante
à esfera local, conforme fragmento da entrevista que exibimos na sequência:

[…] para que ser sistema? Porque é a autonomia de ter uma gerência própria,
de poder organizar. Aqueles que não têm sistema ficam atrelados ao sistema
do estado. E aqueles que não têm conselho ainda, não têm sistema; vão
tocando a educação sem ter uma organização institucional (Gestor da
SEDUC/GAM/PE; 2007-).

Tanto na fala da presidente do CME do Recife, quanto na desse gestor da Secretaria de


Educação de Pernambuco – emblemáticas para o conjunto das falas sobre esse subtema –, a
ênfase atribuída à autonomia conferida ao Município para normatizar a educação em seu
espectro de responsabilidade político-administrativa indica que a opção pelo SME constitui,
fundamentalmente, uma estratégia de ação política que permite a demarcação de poder pelo
ente Municipal em relação ao Estadual. O que se evidencia como prêmio é a não-submissão
local com outro Poder hierarquicamente superior, uma vez que a ausência do sistema próprio
no Município obriga-o a ter que aceitar, pacificamente, que o estado é quem autoriza e
normatiza as suas escolas.
Cabe salientar que essa ascensão promovida pelo SME, dotando o Município de
legitimidade para o autogoverno dos processos educacionais – também referido pela
presidente do CME, como carta de alforria do Município que lhe permite assumir a
titularidade da educação –, tanto pode se converter em protagonismo do Poder Local, quando
são os sujeitos coletivos que, juntos com o governo, exercitam a autonomia, quanto pode
manter o mandonismo do Governo Local, quando o poder decisório é exercido por meio da
heteronomia do grupo que representa o executivo da vez.
Os condicionantes para a consolidação do SMER foram também apontados pelos
depoentes, podendo ser sistematizados através dos seguintes trechos:

eu acho que o Conselho daqui, eu já disse publicamente, ele produz muito


pouco. Eu cheguei aqui em 2005 e coloquei na agenda que nós deveríamos
ter pelo menos três grandes resoluções. Uma para a educação infantil, porque
a educação infantil, talvez, é a etapa da educação básica que mais avançou
no discurso. Aí nós temos uma resolução que dá conta de tudo e não dá com
profundidade conta de coisa nenhuma. É muito difícil os sistemas
funcionarem com essa precariedade. Porque o pessoal esquece que o
conselho municipal não é apenas um conselho social, é também um conselho
de gestão. Está dentro de um sistema de educação. Então, quem tiver que vir
aqui, tem que vir com competência para se pronunciar, para escrever as
coisas... Mas é uma dificuldade. Acho que esse pessoal tem que colaborar
mais (Presidente do CME/Recife, 2009-).
213

O trecho destaca as limitações dos conselheiros municipais de educação como razão


principal da precariedade do funcionamento do sistema. Nota-se que o que está em causa é a
reduzida produção do CME do Recife, em face da suposta falta de competência de parte dos
membros desta instância para se pronunciar. Com efeito, certamente o cumprimento das
funções que o CME é chamado a exercer no sistema reclama não apenas boa vontade do
conselheiro, mas, sobretudo, conhecimentos específicos referentes ao campo educacional,
tanto para o trato de matérias específicas que definem os instrumentos normativos próprios,
quanto para a opinião, respostas a consultas, por meio de pareceres, e proposição de ações
com vista à melhoria do atendimento à demanda educacional no Município.
Cabe ressaltar que o atributo da competência para a atuação do conselheiro no CME
não significa, necessariamente, pertencer a um grupo seleto considerado arbitrariamente como
“notório saber”, mas que cumpra fundamentalmente a representatividade dos seus pares,
fazendo emergir, no campo discursivo do plenário do conselho municipal, as questões que
refletem as demandas dos representados. Essa condição exige a competência argumentativa,
mas também o fortalecimento dos segmentos que ocupam assento no CME, que, no caso do
Recife, tem-se registrado considerável distanciamento entre representado e representante de
segmentos, como os estudantes, os pais e demais sujeitos vinculados às comunidades locais
em que as escolas estão inseridas.
O fragmento a seguir também tece considerações sobre a exigência do fortalecimento
dos sujeitos coletivos como condicionante para a melhoria do funcionamento do sistema.

Se tiver uma câmara suficientemente autônoma que reivindique da prefeitura


políticas direcionadas na perspectiva do empoderamento, aí o sistema, o
conselho... Mas eu digo, sistema não é uma abstração não, é enquanto um
conselho. É enquanto um conjunto de obras em que se pode exercer a gestão
colegiada. Aí, o que é que ocorre? Se você tiver uma câmara forte, com
projeto definido em relação à educação com espaço ao qual o conselho é
relacionado, então você também tem um contexto diferente para a gestão
acontecer. E se você tiver um gestor que vá além da conjuntura de estar no
cargo, de tal forma que possa dizer: Olha, até logo, eu concordo com isso,
você vai ficar aí e eu vou embora (Ex-Secretária Municipal de Educação do
Recife; 1986-1988; 1993-1996; 2001-2004).

É possível afirmar que o conjunto dos elementos referidos nos depoimentos, ora como
condicionante, ora como possibilidade para a consolidação da forma sistêmica na gestão da
educação do Recife, tem como cerne o empoderamento da população. Esse enunciado, assim
como já salientamos anteriormente, perpassa as enunciações proferidas pelos sujeitos,
buscando-se, direta ou indiretamente, afirmar a trajetória histórica da cidade como credencial
214

para a implementação de seu sistema próprio de educação. Em função disso, apesar das
contradições observadas no contexto das práticas exercidas, a formação discursiva com que os
depoimentos se vinculam tem respaldo formal da literatura especializada, segundo a qual a
opção pelo sistema deve já expressar uma requisição indubitável pela colegialidade nas
decisões dos assuntos referentes à educação no Município. Conforme temos assumido ao
longo do texto,

a instituição do SME é uma forma peculiar das forças sociais locais


interpretarem e inscreverem-se na educação brasileira, explicitando traços
característicos e de identidade próprios, incluindo, e não exclusivamente
centrando, a ação na criação de estruturas institucionais, focalizando a
educação escolar (WERLE, 2008, p.84-85).

Essa assertiva, amplamente difundida no discurso acadêmico, é internalizada na


produção discursiva que temos analisado, de modo que a peculiaridade com que as forças
sociais locais (do povo recifense) – aliada à identificação da gestão com a perspectiva
democrática – têm sido referidas nas argumentações parece indicar que a integralização das
condições para que a gestão sistêmica se efetive plenamente está condicionada muito mais a
fatores externos ao próprio sistema, a exemplo de uma câmara suficientemente autônoma, do
que à superação de fragilidades, como a proposição e execução de um plano de educação e a
ressignificação político-estrutural do CME.
O posicionamento assumido pelos sujeitos, ainda que não seja de forma monolítica,
pode ser interpretado com base na consideração de Foucault (2007, p.54-55) de que:

os “discursos”, tais como podemos ouvi-los, tais como podemos lê-los sob a
forma de texto, não são, como se poderia esperar, um puro e simples
entrecruzamento de coisas e de palavras [...] analisando os próprios
discursos, vemos se desfazerem os laços aparentemente tão fortes entre as
palavras e as coisas, e destacar-se um conjunto de regras próprias da prática
discursiva (FOUCAULT, 2007, p.54-55).

Com efeito, observa-se que, embora o que se leia e o que se ouça sobre a criação do
SME em Recife insiram-se na formação discursiva da gestão democrática no campo
educacional, é possível inferir do discurso que se manifesta por meio das práticas sociais
(FAIRCLOUGH, 2001) que a reconversão à lógica de gestão baseada na relação hierárquica
entre representantes do governo local constitui ameaça iminente. Desse modo, a aparente
consistência com que o sistema é retratado pelas palavras (textos e depoimentos) se dissocia
das coisas (práticas cotidianas), considerando a persistência de entraves quanto à atuação das
215

instâncias de participação social e às condições objetivas para se levar a efeito o processo de


democratização da gestão pela via da relação entre sistemas de educação. Tal constatação será
mais bem explicitada a seguir, quando discutiremos as dimensões e contradições quanto às
atribuições do CME, o processo de efetivação do PME e a materialização do regime de
colaboração, elementos que destacamos como inerentes à perspectiva sistêmica na gestão da
educação.

6.3.3- Perspectivas de Atuação do CME com o advento do SMER

Criado através da Lei 10.383, em 01 de setembro de 1971, o CME de Recife recebe


emenda através da lei 16.190/96, com regulamentação em consonância com o Art. 135 da Lei
Orgânica Municipal, que legitima sua função representativa para elaborar as diretrizes globais
da Educação no Município em conjunto com outras instâncias de participação e controle
social. Na data em que o SMER foi instituído, o CME tinha seu regimento amparado pela
Resolução nº 04/1999, não tendo sido registrada qualquer atualização imediata ao texto em
face da perspectiva sistêmica emergente.
Como é sabido, uma vez que o Município opte por criar seu SME, o CME deve
assumir compulsoriamente novas incumbências. Tal premissa toma por base o entendimento
de que, com o advento do modelo de gestão sistêmica da educação no Município,

o CME deveria, de fato, informar, esclarecer, intervir e apontar novos


caminhos para a efetiva descentralização, não apenas prevista na legislação,
mas para além desta, solicitando ao Estado aquilo que é possível ao
Município e que viabiliza e imprime maior rapidez e eficiência aos setores
públicos (VASCONCELOS, 2003, p.119).

As competências elencadas como inerentes às atribuições que os conselhos municipais


são chamados a assumir constituem requisito indispensável para que o sistema possa exercer
de fato e de direito a autonomia de organizar as regras do jogo democrático que vigorarão no
âmbito Municipal. Seguindo esse raciocínio, a própria opção pelo sistema “implica
organização sob normas próprias (o que lhe confere um elevado grau de autonomia) e comuns
(isto é, que obrigam a todos os seus integrantes)” (SAVIANI, 1999, p.121). Por conseguinte,
o conselho precisa dispor de fundamentos legais que estabeleçam os critérios para a
autorização de novas escolas públicas municipais e da educação infantil privadas, bem como
para o credenciamento e avaliação das mesmas.
216

Ocorre que, em Recife, considerando a vigência da resolução supracitada, o conselho


municipal somente teve seu regimento aprimorado com o advento do FUNDEB/ 2007. Na
realidade, a nova versão do regimento do CME foi dada pela Lei Municipal nº 17.325/2008.
Apesar da constatação de que o interesse que perpassou a elaboração desse novo texto foi
marcado pela requisição da inserção do conselho de acompanhamento do FUNDEB como
subgrupo do CME, os elementos textuais acrescentados, ainda que os consideremos aquém do
que precisaria ser preconizado, vão ao encontro da lógica sistêmica de gestão da educação no
Município.
Observa-se que o novo texto explicita, em caráter regimental, o CME como órgão
normativo, deliberativo e consultivo do SMER (RECIFE, Lei Municipal nº 17.325/2008, Art.
1º). A referência que era feita na lei do sistema a essas funções não constavam no regimento
do conselho municipal, uma vez que este permanecia com respaldo na versão de quando este
conselho atuava restritamente no âmbito da rede municipal de ensino, e não no conjunto do
que compõe suas prerrogativas no sistema.
Merece também destaque a ampliação do número de conselheiros na nova versão do
regimento do CME (2008), iniciativa que permitiu, estritamente, o acréscimo de
representantes vinculados à sociedade civil organizada. Precisamente cinco novos
conselheiros passaram a integrar o CME, sendo um representante do Conselho Tutelar da
Criança e do Adolescente e um representante das escolas de administração privada
(representações que não existiam em versões anteriores do regimento), além de mais um
representante da Câmara Municipal, investido do cargo de vereador e integrante da Comissão
de Educação, dos pais e também de alunos da educação básica ofertada pelo Município,
representação que recebeu mais um membro cada (idem, Art. 14).
As competências do CME também foram formalmente aprimoradas. O texto reveste
este conselho de legitimidade para o estabelecimento, acompanhamento e avaliação da
Política Municipal de Educação. Salientam-se, nessa perspectiva, as incumbências de
apreciar, em primeira instância, o PME, bem como acompanhar sua execução; de normatizar
a prestação de serviço educacional, quer seja pela administração pública, quer seja pela
administração privada. Para tanto, também foi aperfeiçoada a organização dos órgãos do
CME, especialmente por incorporar Câmaras e Comissões em consonância com as suas
atribuições no sistema83.

83
A Educação Infantil, assim como o Ensino Fundamental e Médio receberam Câmaras próprias. Além disso, a
Comissão de Legislação e Normas também recebeu incumbências com maior enfoque na garantia do
atendimento às demandas educacionais que estão sob o âmbito de prioridade do SMER.
217

Na sequência, abordaremos dados, inferidos das práticas discursivas exercidas pelos


sujeitos da pesquisa, que realçam aspectos concernentes à atuação do CME a partir da criação
do SMER. Sistematizamos três dimensões dos depoimentos dos entrevistados sobre esse
tema, que são: a) a perspectiva política enunciada sobre o conselho, b) a recomposição do
corpo de conselheiros e a (re)definição do campo de atuação do conselho, e c) a
contextualização de ações do CME identificadas como inerentes à gestão sistêmica.
Sobre a primeira dimensão, destacamos o fragmento de entrevista da ex-presidente do
CME (2001-2002):

[…] a preocupação da gestão era de que o CME fosse de fato um conselho


de Estado e não de governo. Sendo assim, a própria formação dele foi por
escolha dos órgãos que seriam representados. Outra questão é que o CME de
fato tinha autonomia para encaminhar os debates e aprovar as normatizações,
os encaminhamentos próprios dos conselhos. Procurou-se sempre, por
exemplo, cuidar de algumas coisas que estavam no sistema: eleição, PME...
O conselho participou das COMUDE, como deslanchar e iniciar o processo
das COMUDE, fazer parte da comissão que definia a resolução de
funcionamento da própria COMUDE. Então, teve todo um estabelecimento
para além das normas, que era um papel precípuo dos conselhos, que era a
normatização, o acompanhamento das ações (normativa, propositiva,
deliberativa). Além disso, nós participávamos de outras iniciativas ou
atribuições que não eram exclusivas do conselho, mas que faziam sentido e
era necessária a sua presença (Ex-presidente do CME/Recife; 2001-2002).

Como se pode notar, a fala dessa entrevistada se inscreve na ordem do discurso que
respalda a defesa do CME como órgão autônomo em relação ao executivo local, portanto,
devendo constituir-se conselho de Estado e não de governo (BORDIGNON, 2009;
REZENDE et al; 2009). Ressalte-se que tal reconhecimento ao Conselho é referido como uma
preocupação da gestão, assim como já salientamos a imbricação político-partidária dessa
conselheira com o grupo gestor da Secretaria de Educação naquela ocasião.
O que se constata é que a conduta apregoada sobre o CME, sobretudo, que este, de
fato, tinha autonomia para encaminhar os debates e aprovar as normatizações, os
encaminhamentos próprios dos conselhos, merece ser relativizada. Em primeiro lugar estão as
limitações operacionais do conselho, destacando-se sua forte dependência em relação ao
órgão gestor, a começar pela sua instalação em um dos compartimentos da secretaria
municipal de educação. Tal imagem se projeta para o público como se tratando de uma
extensão da própria equipe gestora, além do fato de que o acompanhamento das suas ações
(normativa, propositiva, deliberativa) somente se efetiva após liberação da titular da
Secretaria, fato que se coaduna com a autonomia que lhe é atribuída no texto.
218

Em segundo lugar, o discurso que se infere das práticas sociais explicita um quadro
em que ações fundamentais que haviam sido engendradas no bojo da instituição do sistema
foram levadas a efeito sob uma lógica que identifica o Conselho muito mais como órgão de
governo do que de Estado, a exemplo das COMUDE, cuja sistematização o Conselho não
conhece até o presente momento, pois se trata de documento que está sendo elaborado
estritamente sob a maestria do gabinete da gestão. Muito menos conhece qualquer versão
preliminar no PME, apesar de ambas as iniciativas serem referidas como prerrogativa do
CME, sobretudo quando se recorre a sua amplitude requerida pela forma sistêmica de gestão
da educação no Município.
No depoimento a seguir, outro sujeito da pesquisa retoma esse tema, desta vez,
destacando nuances que reforçam as limitações sobrepostas ao CME para que este assuma
suas funções com a autonomia necessária para então ser concebido como órgão do Estado,
assim como se verifica no próximo trecho:

[…] a gente precisava perceber o Conselho como órgão de estado e tirar da


cabeça que o Conselho é do governo. A própria composição dele, os
assuntos que ele travava..., sempre apontava a ordem do governo. Então,
fizemos uma pesquisa para saber o que deveria compor a agenda do
Conselho. Sabe quem é o primeiro lugar? A organização do sistema. O
segundo foi Ensino Fundamental de nove anos (Presidente do CME/Recife;
2009-).

É pertinente inferir desta fala da presidente do CME – especialmente da parte em que


se menciona a necessidade de tirar da cabeça que o Conselho é do governo – a rejeição a uma
realidade que está posta e com a qual se convive historicamente, que é a sua subserviência aos
interesses da gestão (grupo governista). A menção aos assuntos tratados pelo Conselho como
exemplo de tal atrelamento dá o tom de que a própria pauta do CME ainda não repercute o
que se espera do cumprimento das funções desta instância.
O fato é que esse Conselho ainda não se pronunciou sobre temas imprescindíveis para
a consolidação do SMER. Constata-se isso pela ausência de referenciais normativos que
respaldem o cumprimento das suas incumbências de autorização e acompanhamento da
educação no Município, inclusive para a parte que é assumida pela Iniciativa Privada, além de
outros assuntos, como a questão do Regime de Colaboração entre sistemas, que reclama
regulamentação no âmbito do Poder Local.
A ênfase de que a agenda do Conselho deveria contemplar primeiramente a
organização do sistema revela o distanciamento entre a criação do sistema e sua efetivação
219

nas práticas cotidianas da gestão, mas também dos demais órgãos que são chamados a
construir paritariamente a Política Municipal de Educação, requerendo, portanto, que o CME
assuma suas prerrogativas regimentais com indubitável autonomia. Este último tópico é
discutido pela presidente da UNCME/PE, quando a mesma nos concedeu entrevista sobre sua
concepção a respeito da atuação do CME no SMER, mas também considerando o contexto
mais amplo dos Conselhos municipais de educação em Pernambuco, conforme se apresenta
no extrato abaixo:

[…] a questão é que o CME precisa caminhar para a sua


autossustentabilidade, ou então ele fica a mercê dos secretários. Quer ver um
exemplo? Para que os conselheiros participassem do encontro nacional da
UNCME, os Conselhos tiveram que bajular os secretários. Bajular que eu
digo é fazer os acordos, porque nós não temos condições de mandar
conselheiros (Presidente da UNCME/PE; 2009-).

O tema da autossustentabilidade constitui um dos principais gargalos para a atuação


plausível dos CME, ao lado da condição efetiva de discussão dos temas educacionais que se
faz necessária aos seus membros. A referência à autonomia do Conselho no âmbito do
Município é elevada à condição imprescindível para a construção orgânica da
representatividade local em outros fóruns, a exemplo da UNCME. É justo ponderar que essa
instância de participação é o principal locus legitimamente instituído para gestação de práticas
da colaboração entre Conselhos Municipais, iniciativa que favorece a solidificação da relação
sistêmica84.
Ainda sobre as enunciações quanto à perspectiva política do CME no SMER, observa-
se a demonstração de demarcação de espaço de poder pelo Conselho, ao referir-se à postura
desse órgão quando das suas relações com a gerência instituída pela Secretaria Estadual de
educação para mediar a colaboração com os Municípios. Com mencionamos, essa gerência
(GAM) não estabelece a existência de SME como prerrogativa para a relação entre os
municípios e o Estado. O CME do Recife tem, contudo, buscado estabelecer parcerias que

84
A presidente da UNCME/PE ressaltou, no conjunto de sua fala, que até 2008 as UNCME estaduais se regiam
por um estatuto nacional que não conferia nenhuma autonomia financeira a essa instância. Uma mudança
estatutária promovida no início de 2009 passou a permitir que essas instâncias possam se organizar como
entidade jurídica. Desta feita, passam a poder abrir conta, receber doações, e também cobrar anuidade. Contudo,
essa medida não tem corroborado o processo de fortalecimento dos conselhos, objetivo principal da entidade,
uma vez que grande parte dos CME não consegue se filiar por não disporem de recursos financeiros para tal.
Conforme pondera a presidente, esta situação impede até mesmo a formalização jurídica da entidade, como pode
ser percebido no caso pernambucano, narrado pela depoente no seguinte trecho de sua entrevista: “No momento,
eu acabei de fechar o estatuto da UNCME de Pernambuco. Está aí para ir para o cartório: eu vou pagar com meu
dinheiro!”
220

favoreçam tanto o aprimoramento de competências necessárias à atuação dos conselheiros,


mediante realização de formações continuadas, quanto à construção de acordos que otimizem
o atendimento às demandas educacionais.
Sobre essa matéria, constatamos que já foi possível avançar, parcialmente, a questão
das formações junto aos conselheiros municipais, iniciativa que mereceu a seguinte
observação da depoente:

[…] quando eu vi o gerente da GAM falar sobre Conselho eu fiquei


abismada. Eu disse: você não deve entrar nesse tema. Onde é que você leu
isso? Porque a questão é que nós queremos o Conselho independente. É uma
questão de saber qual é o Conselho que estamos defendendo. Ele não
entende porque não é da área, não é do Conselho, aí fica difícil. Logo no
início, fizemos um trabalho de oficina para que os Conselhos aprendessem
coisas práticas da dinâmica dos Conselhos. A GAM colaborou, mas a gente
ficava sempre em alerta, porque, como o gerente não tem a formação dos
Conselhos, ele se equivoca nos princípios. Então, o nosso acordo com o
Estado foi nesse sentido: vocês entram com o apoio logístico. Isso não
causou constrangimento, não, porque também eu abri o jogo mesmo, sem
prepotência (Presidente do CME/Recife; 2009-).

A questão que aqui se evidencia é o distanciamento entre o CME e a GAM, no que


concerne à concepção de gestão colegiada da educação. Pudemos constatar através de visitas
à GAM que essa gerência se trata de um gabinete de negociações estritamente técnicas. O que
parece estar em causa nas suas finalidades é a adesão dos Municípios à Cartilha do Regime de
Colaboração, que foi regulamentada em Pernambuco, tema a ser contemplado em seção
adiante. A postura do gerente é a de quem pretende que o CME cumpra um papel cartorial à
luz do que já está estabelecido. Daí, o destaque da entrevistada de que a questão é que nós
queremos o Conselho independente.
Percebe-se que o assombro gerado pelas palavras do gerente da GAM, “em razão de
sua desconexão com a realidade dos Conselhos”, provoca o estado de alerta ao CME, mas
isto não significa dizer que essas instâncias não tenham interesse de que o campo de poder em
que as relações são estabelecidas se mantenha (BOURDIEU, 2007). Na realidade, essa
imersão discursiva do CME pareceu o aspecto mais saliente da afirmação de sua perspectiva
política mais recente, uma vez que pudemos correlacioná-lo a outros movimentos que
começam a germinar como postura assumida por esse Conselho, com o destaque para a luta
por uma sede para o CME, fora da estrutura da Secretaria de Educação, pleito que foi
recentemente atendido em 2010.
221

A segunda dimensão dos depoimentos analisados nesta seção aborda a narrativa dos
conselheiros acerca da efetivação da mudança de postura que se apregoa para o Conselho no
contexto da gestão do SMER. O primeiro depoimento tematiza a (re)composição do CME,
conforme dispõe o extrato a seguir:

[…] eu acho que uma mudança importantíssima foi o formato de indicação


de representantes para o Conselho. Foram divididas as cotas de
representação, então foi solicitado, por exemplo, da ABONG, que indicasse
um representante das ONGs para o Conselho municipal. Foi pedido às
escolas comunitárias que indicassem um representante, a representação
estudantil. Enfim, houve todo um direcionamento no sentido de que não
partisse da gestão a escolha por que conhecia A ou B. Foi pedido aos
respectivos setores da sociedade, a Câmara de Vereadores para que indicasse
seu representante no CME. Eu acho que essa mudança foi significativa (Ex-
presidente do CME/Recife; 2001-2002).

O trecho se refere a um aspecto que, de fato, constitui requisito inadiável da gestão


sistêmica, que é a mudança no formato de indicação de representantes para o Conselho.
Nesse sentido, as referências apresentadas como inovação da representatividade dos
segmentos do CME pretendem afirmar que tal premissa foi atendida a contento, considerando
a formação discursiva que toma tais elementos como parte das regras que legitimam a
composição colegiada do Conselho, em sintonia com as suas novas atribuições no sistema.
Contudo, todos os segmentos apresentados como constituintes da nova composição do
CME já constavam no regimento desse órgão três anos antes da criação do SMER, conforme
detalhamos no início desta seção. Na realidade, consideramos que a fala desse sujeito da
pesquisa guarda coerência com sua concepção de que a criação do sistema é apenas
oficializada por meio de Lei Municipal em 2002, mas que seu processo de institucionalização,
considerando as práticas sociais que historicamente se vinculam a esse propósito, se inicia
bem antes, ainda na segunda metade dos anos 1980, razão pela qual a recomposição do CME,
ocorrida tanto em 1996, quanto em 1999, é mencionada, naturalmente, como ajuste do CME à
perspectiva sistêmica da gestão.
Os fatos dão conta de que não apenas a questão dos membros do Conselho, mas,
especialmente, seu espectro e postura de atuação passaram a ser objeto de debate a partir de
2002 quando o sistema é oficialmente reconhecido. Como é de nosso conhecimento, as
inovações, com a tônica que a depoente faz em sua entrevista, apenas ocorrem em 2007 por
força da necessidade que o CME e o Governo tinham de incorporar o acompanhamento e
controle social do FUNDEB às atribuições desse Conselho. Assim, somente a partir desse
ano, a composição do CME passou a contar com novos representantes, mas, sobretudo, um
222

número de representantes da sociedade civil organizada que fizesse valer o fortalecimento do


Poder Local como mecanismo de consolidação da gestão sistêmica da educação no Recife.
A fala de outra presidente do CME é emblemática para a referência que se faz às
mudanças na atuação desse Conselho, não imediatamente após a implantação da lei do
sistema, mas nos anos mais recentes, considerando que essa conselheira municipal já havia
ocupado a presidência do CME do Recife (2005-2006) e foi novamente eleita em 2009. Sobre
essa matéria, destaca-se o seguinte extrato de seu depoimento:

[…] eu acho que a grande mudança é sentir-se titular, e sentir-se aquele


responsável. É aceitar a descentralização da educação através da
organização do sistema. Eu sempre digo que a lei do sistema tem esse papel
de alforria, de titularidade da educação (Presidente do CME/Recife; 2009-).

Observamos que, mesmo ressaltando, no conjunto de sua entrevista, o pouco impacto


do surgimento do sistema para as práticas exercidas pelo CME, nessa parte de seu
depoimento, ao referir-se à relação deste órgão com a Secretaria de Educação, esta
conselheira incorpora os termos descentralização e titularidade como recurso para resguardar
a possibilidade de materialização de princípios que constituem o discurso da gestão
democrática. Desta feita, o sentido do ato de descentralizar pressupõe ampliação do espaço de
poder decisório, assim como a condição de titular assumida pelos sujeitos sociais quer indicar
transcendência do papel de coadjuvante com que frequentemente se vincula a função de
conselheiro em conjunturas de rede e não de sistema de educação.
O discurso dessa conselheira incorpora o enunciado de que o CME constitui-se um dos
“novos instrumentos de expressão, representação e participação, dotados de potencial de
transformação política, podendo imprimir um novo formato às políticas sociais” (GOHN,
2007, p.85). Para tanto, evidencia-se o princípio da descentralização como ampliação da
participação política de indivíduos envolvidos na tomada de decisões no espaço público.
Nesse sentido, o ato de descentralizar assume uma acepção democrático-participativa,
expressando maior intervenção das instâncias locais nas decisões que emanam do sistema de
educação.
Quanto à contextualização das ações do CME que são referidas pelos depoentes como
decorrentes da criação do SMER, têm-se referências que retomam desde a promessa que o
sistema lançou em seu nascedouro, mas que ainda não foi efetivada, até iniciativas que foram
levadas a efeito, ainda que se apontem limites e condicionantes à sua execução. O depoimento
223

da ex-presidente do CME (2001-2002) sintetiza esse conjunto, conforme dispõe o trecho


abaixo:

[…] o Conselho, de imediato, como fruto do sistema, teve três questões a


encaminhar, que foram: a realização de eleição para dirigentes; a elaboração
da resolução para credenciamentos das escolas da rede privada; e a definição
dos setores que ficariam responsáveis pelo acompanhamento da Educação
Infantil oferecida pela rede privada. Sobre a questão da escolha dos
dirigentes escolares, o que é que coube ao Conselho? O Conselho elaborou a
resolução da eleição, as regras para a existência da eleição e participou do
processo. Foi um processo muito rico. Uma vez feito isso, o sistema nos
mostrou que tinha mais algumas questões que a gente deveria avançar. Uma
delas, que está na LDB, é a responsabilidade do Município com a educação
infantil, creche, da rede privada também. Visto isso, nós entendemos que
tínhamos um papel (…), a gente fez um levantamento para ver as escolas
existentes, as creches existentes, fora as que já eram cadastradas pelo
município, fora as que o município já tinha um convênio. Mas a gente sabia
de muitas outras creches que funcionavam no quintal de uma casa, numa
garagem e que a gente precisava saber também qual seria o montante do
trabalho que o município ia ter para poder acompanhar. Nós fizemos esse
levantamento e chegamos a uma estimativa. Então, visto isso, a gente partiu
para uma tarefa que foi, assim, mais árdua, mas que era uma tarefa precípua
do Conselho, que era elaborar as normas de credenciamento dessas escolas.
Então, nós começamos a elaborar as exigências para a existência de uma
creche (Ex-presidente do CME/Recife; 2001-2002).

Dentre as questões apontadas pela entrevistada, a eleição para dirigentes escolares foi
a que se converteu em Lei Municipal (Lei nº 17.125/05), incorporando o CME, junto com os
Conselhos escolares, como instância incumbida da realização do pleito. A elaboração da
resolução para credenciamento e acompanhamento das escolas da rede privada com Educação
Infantil teve sua proposta iniciada, mas não houve efetivação. Conforme dados já
apresentados, a iniciativa privada é responsável por 74% das escolas que oferecem Educação
Infantil no Município do Recife.
Dito isto, é perceptível que não é suficiente apenas a elaboração de uma resolução
específica para a orientação da Educação Infantil sob a responsabilidade da iniciativa privada,
mas também se faz necessário ampliar proporcionalmente a estrutura do Conselho para o
acompanhamento de toda essa demanda, que corresponde a 534 escolas, além das 417 que já
pertencem ao poder público Municipal. O que tem sido constatado é que essa
responsabilidade ainda não foi assumida pelo CME. Com efeito, parte substancial dessa nova
empreitada do CME diz respeito à avaliação para fins de credenciamento ou de fechamento de
parte dessas escolas privadas que nunca foram vistoriadas pelo Conselho Estadual de
224

Educação, que, notadamente, não dispõe de condições mínimas para o atendimento de


tamanha demanda.

6.3.4 – Plano Municipal de Educação: promessa e contradições no SMER

Afirma Saviani (1999, p.130) que:

enquanto a questão dos sistemas municipais de educação dá margem a


diferentes interpretações e alternativas, indo desde a possível negação de sua
possibilidade até a sua não instalação por opção do município, parece não
haver dúvida quanto à possibilidade e, mesmo, à desejabilidade da
elaboração de planos municipais de educação.

A análise dos dados coletados revela que o Município do Recife ainda não dispõe de
seu Plano Municipal de Educação (PME), apesar da implementação de importantes instâncias
de participação democrática, tais como: o CME, criado desde a década de 1970; os Conselhos
escolares, com a universalização da criação em suas escolas municipais no período de 1995 a
2005; a COMUDE, com realizações periódicas desde 2002, momento em que foi instituído
seu sistema próprio de educação.
Na realidade, o PME, como conteúdo dos documentos analisados em nosso estudo,
apenas aparece de forma direta na Lei Municipal nº 17.325/2007, que dá nova versão ao
regimento do CME, quando dispõe em seu artigo 4º, § único, que compete ao CME apreciar e
acompanhar a execução do PME. No entanto, a Lei Orgânica do Município e a Lei
17.511/2008, que apresenta atualização do Plano Diretor do Município, não dispõem de
qualquer referência específica à dinâmica de elaboração e acompanhamento do PME.
Não obstante, em todos os períodos da gestão da educação que sucederam o advento
do SMER registram-se iniciativas concernentes à elaboração do PME. Desta feita, indagamos
os diferentes sujeitos da pesquisa sobre que considerações podem ser feitas a respeito dessa
trajetória.
Agrupamos, inicialmente, trechos da entrevista com a ex-presidente do CME (2001-
2002), por consideramos que, a partir de sua fala, é possível sintetizar as primeiras etapas do
movimento de elaboração do PME em Recife, centrando-se no período entre 2001 a 2004. Em
seguida, analisaremos o depoimento da presidente do CME (2009-) que aborda o contexto
atual desse processo e sua relação com etapas anteriores. Por fim, discutiremos trechos de
entrevistas com ex-secretárias de educação do Recife, considerando a ordem cronológica em
que as mesmas exerceram funções no âmbito do SMER.
225

No primeiro momento, a ex-presidente do CME apresenta o panorama dos elementos


que constituíram a proposta inicial do PME, com a seguinte consideração:

[…] os passos que a gente deu em relação à elaboração do PME constam no


Relatório de Gestão (2001-2004). A gente colocou e mandou para a
Secretária que nos substituiu, acompanhado de um ofício, relatando tudo que
a gente tinha feito até ali e o que estava planejado para qualquer secretário
que assumisse, e com isso finalizar o plano. A secretária também publicou
um material com todas as leis atuais, até aquele momento, para a elaboração
do plano, que recebeu o nome: Plano Municipal de Educação: retrospectiva
e proposições. Esse material foi distribuído para as escolas. Foram
contratadas duas professoras da Universidade Federal para levantar o
histórico e as questões educacionais da cidade do Recife a fim de subsidiar a
elaboração do plano, isso em 2003. Outra coisa, a própria projeção da
população com faixa etária até 2015, com base no Censo 2000. Por que a
gente queria isso? Porque a gente queria saber em 2007, 2008, até 2015,
quantas crianças deverão estar chegando para a creche. Por quê? A definição
de matrículas, a definição de salas de aula, a definição de professores
precisam disso (Ex-presidente do CME/Recife; 2001-2002).

É perceptível a ênfase atribuída por essa conselheira municipal ao conjunto de


materiais produzidos ao longo da gestão (2001-2004) com a finalidade de subsidiar a
elaboração do plano. A tônica é que todas as condições foram oferecidas para que a gestão
subsequente (qualquer secretário que assumisse) pudesse finalizar o plano, uma vez que
tanto as informações do que já havia sido feito, quanto as que pontuavam o que permanecia
no planejamento foram disponibilizadas.
Atestamos a veracidade dessa fala ao pontuar o esforço da gestão quanto à produção e
divulgação de textos que facilitassem a discussão de elementos necessários ao PME do
Recife. Nossos dados coletados sobre o tema nos documentos citados pela ex-presidente do
CME (a publicação intitulada Plano Municipal de Educação: retrospectiva e bases legais85, o
dossiê contendo subsídios para a elaboração do PME, além do Relatório de Gestão 2001-
2004), constituem de fato elementos essenciais para a fundamentação do plano.
Constatou-se a utilização desses recursos, por exemplo, em um curso oferecido pela
Secretaria de Educação aos dirigentes e vice-dirigentes escolares da rede municipal, cujo tema
foi Plano Municipal em Debate (2003). O curso teve duração de três meses, subdivididos em
módulos que permitiram a discussão de assuntos, como as bases legais da educação, o
histórico e diagnóstico da educação no município do Recife, e também prospecções de metas

85
A publicação continha: a Constituição Federal/ 1988, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional/1996,
o Plano Nacional de Educação/2001, o Plano Estadual de Educação/ 2002, a Lei Orgânica do Município/1990,
texto-síntese sobre o financiamento da educação do Brasil, além da compatibilização dos objetivos e metas dos
planos nacional e estadual de educação.
226

pertinentes ao PME. Foi também promovido um debate público sobre o PME através de
Conferência Municipal de Educação (COMUDE/2004) e também durante reunião anual da
Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC/2005), assim como a depoente
apresenta no extrato a seguir:

A V COMUDE, nós deixamos aqui na gráfica e nunca foi publicado. O tema


dessa COMUDE foi: Plano Municipal de Educação: direito e inclusão com
qualidade social. O que é que foi discutido? Estratégia de mobilização com
o grupo coordenador do processo de elaboração, diagnóstico educacional.
Então, curso para dirigentes, a V COMUDE, o outro, o minicurso na SBPC.
Nós não estávamos mais, mas como a SBPC é planejada com bastante
antecedência, um semestre antes, então, nesse debate do município com a
comissão da SBPC, a gente pediu que fosse dado um minicurso com
questões sobre o Plano Municipal de Educação. Nós deixamos pronto até a
quinta COMUDE, e do minicurso na SBPC em diante, nós fizemos a
proposta, sabendo que qualquer secretário que viesse faria de outro modo.
Nós apenas encaminhamos o ofício para dizer: nós deixamos encaminhado e
tem isso e isso que a gente faria, aí o secretário faria desse modo ou não.
Mas teria que ter o debate, teria que elaborar; elaborar no sentido de
sistematizar, porque já estaria com tudo montado com esses elementos (Ex-
presidente do CME/Recife; 2001-2002).

Nesse segundo trecho da entrevista, a ex-presidente ressalta a criação de espaços de


interlocução entre o governo e a sociedade civil organizada com a perspectiva de estabelecer
diretrizes e metas para o PME do Recife. Pudemos confirmar que tais iniciativas também
correspondem à realidade. Constatamos que no Relatório da Gestão (2001-2004) também são
sugeridas ações a serem desenvolvidas pela gestão seguinte com vistas à continuidade desse
processo, como: a elaboração de um cronograma de debates com representantes de cada
escola; a constituição da comissão coordenadora da sistematização do PME; a distribuição da
versão preliminar do PME, bem como realização de seminário, com o objetivo de apresentar e
aprovar a versão final a ser encaminhada à Câmara de Vereadores e ao chefe do Executivo.
Entretanto, em nossa coleta de dados no CME e na Secretaria Municipal de Educação
não localizamos o texto que sistematiza esse conjunto de ações e proposições para o PME do
Recife. Sobre essa lacuna, tem-se o agravante de que o Conselho Municipal desconhece até
mesmo a sistematização da COMUDE. A entrevista com a atual presidente do CME tece
considerações a esse respeito, a começar pela seguinte observação:

[…] o que a gente escuta é que já está tudo pronto, que só falta a
sistematização, que ficou a cargo de uma professora da Universidade
Federal... Enfim, essas coisas burocráticas. Aí, não tem o plano. Mas, o que
acontece? Não está escrito num papel, mas algumas delas estão escritas no
plano estratégico, porque no 1º ano (2005) a Secretária apresentou o plano
227

estratégico para os quatro anos. Não é um plano decenal, mas é um plano


estratégico para a gestão dela, dentro daquelas políticas (Presidente do
CME/Recife; 2009-).

Tem-se nesse trecho, primeiro um tom de indignação à morosidade com que o trâmite
burocrático tem impedido a apresentação da sistematização do PME. Percebe-se, a esse
respeito, que essa conselheira não cita o CME como parte da sequência desse processo. Por
outro lado, a presidente desse Conselho parece minimizar a inexistência do PME ao sublinhar
a existência de um plano estratégico da gestão, que, por ser elaborado segundo interesses
estritamente da gestão, não guarda qualquer relação com as proposições elencadas pelo
conjunto dos sujeitos sociais que compartilharam da elaboração do PME.
Partindo desse entendimento, consultamos nossa entrevistada a respeito da concepção
do CME sobre os impactos da ausência de um PME na gestão sistêmica da educação no
Recife. O extrato a seguir aborda essa questão:

[…] para você ver. Recife tem um sistema que acompanha a política, que
tem sido reconhecido, que há respaldo, o que ele não fez foi sistematizar o
PME num documento. Já teve conferências municipais com objetivo
unicamente de obter subsídios para um plano. Temos o PAR que vem nesse
movimento. Tem a questão de que o plano nacional está terminando a
vigência, agora vamos para um novo plano, e ao mesmo tempo tem o PDE.
Aí, o quê é que acontece aqui? Não tem! Apesar de todos os esforços, da
cobrança do Conselho, eu acho que nessa minha gestão parou há pouco
tempo, mas toda reunião, ou todas as ocasiões que o Secretário ou Secretária
veio ao Conselho, não tem, no mínimo dois ou três conselheiros que não
coloquem como ponto que está devendo esse plano (Presidente do
CME/Recife, 2009-).

Nessa fala, além do enaltecimento ao processo de elaboração do PME descrito


anteriormente, a entrevistada contemporiza a falta desse plano com a citação de outros
instrumentos que mais recentemente têm sido integrados ao planejamento educacional, como
o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e o Plano de Ações Articuladas (PAR).
Cabe a ressalva de que tanto o PDE, quanto o PAR, apesar de conterem ações direcionadas ao
âmbito Municipal, dizem respeito ao contexto mais amplo da gestão da educação no País. Na
realidade, a adesão a esses planos deveria ser pautada pela Política de Educação que o PME
estabelece para o Município.
O que se observa é que a adesão às ações de planos como PDE e PAR não passam,
necessariamente, pela apreciação das instâncias de participação representativa, como o CME,
conforme abordaremos na próxima seção. No caso do Recife, o termo do PAR foi apresentado
para o Conselho com a prerrogativa de que este pudesse opinar sobre as ações pleiteadas
228

(2008). Essa iniciativa da gestão surtiu o efeito de atenuar o caráter heterônomo com que o
procedimento de adesão incute, por se tratar de assinaturas entre executivos. Assim, mesmo a
gestão se omitindo quanto ao pedido de informações dos conselheiros a respeito do plano
municipal, nas ocasiões que o secretário ou secretária vão ao Conselho, a questão do plano
ganha um “sotaque” democrático, por receber, no caso do PAR, o aval do CME, ainda que se
conheça a dispensabilidade desse ato.
Os próximos depoimentos pertencem aos gestores que atuaram e atuam no SMER,
considerando o marco temporal estabelecido na pesquisa. Assim, iniciamos pela fala da ex-
Secretária Municipal de Educação (2001-2004), com o seguinte extrato:

[…] quando nós saímos, deixamos o plano todo desenhado, faltou ser
concluído. Eu não sei se já concluíram. Agora, há uma tradição, também, de
terminar uma gestão e nem sempre a nova gestão continua. Eu digo uma nova
gestão não é do ponto de vista de partido. Do pondo de vista de percepção e
concepção! Mas, você me dizer que não foi concluído o plano é uma surpresa.
Porque foram feitas tantas coisas. Foi feito diagnóstico... Ele é
importantíssimo. Com esse plano na mão você pode monitorar até as diretrizes
dos Conselhos (Ex-Secretária Municipal de Educação; 1986-1988; 1993-1996;
2001-2004).

O movimento de construção do PME narrado por esse sujeito da pesquisa, como temos
exposto, de fato pode ser confirmado através dos registros sobre a gestão referente ao período
de 2001-2004. O que merece destacar é o que a entrevistada chama a atenção sobre a tradição
de descontinuidade das políticas no momento em que termina uma gestão e assume um novo
grupo no poder. Conforme se lê no extrato acima, a nova gestão da educação em Recife e, por
conseguinte, os novos rumos da Política Municipal de Educação não foram desencadeados
por força de alternância de prefeito municipal, mas por emergir uma nova percepção e
concepção quanto à ação do poder público no campo educacional.
Desta feita, temas que estiveram em pauta na gestão anterior e que integravam a
elaboração do PME, como a política de formação continuada dos professores, a composição
do quadro de coordenadores escolares, além de outras questões relativas ao atendimento às
demandas educacionais no Município, não foram retomados. A gestora que ocupou o cargo no
período subsequente (2005-2008) faz ponderações que nos ajudam a contextualizar esse
quadro de transição entre gestores e seus impactos para a gestão da educação municipal.

Quando a gente assumiu a Secretaria de Educação, tinha acabado de


acontecer a conferência que tratou do plano municipal. Mas quando eu
peguei a síntese, não tinha nenhuma proposta concreta para a redação. Tinha
princípios gerais! A gente não tinha um plano! Então, a gente pegou e
229

começou a fazer o seguinte: vamos começar com um planejamento


estratégico, um planejamento realmente democrático, porque a gente
envolvia todas as equipes da Secretaria de Educação. A gente chegou a ter,
na conclusão do planejamento estratégico, 150 pessoas se comprometendo
com cada ação, e a partir daí a gente sabia para onde a gente queria ir,
independente de a gente ter plano municipal de educação ou não. (Ex-
Secretária Municipal de Educação; 2005-2008).

O depoimento dessa ex-gestora, apesar de ressaltar a realização da conferência de


educação como parte do processo de construção do PME, não considera a produção que
resultou dos grupos de trabalho formados durante esse evento como subsídio para a
elaboração do plano. O texto também não chama a atenção para a necessidade de um debate
com as outras instâncias de participação, como o CME e os Conselhos escolares, assim como
preconiza a legislação educacional do município quando trata das condições para a
materialização da gestão democrática.
Contraditoriamente ao discurso que vincula a sistematização da intencionalidade na
gestão da educação municipal ao desejo da elaboração e execução do PME, a ênfase atribuída
à construção do planejamento estratégico como balizador da gestão parece dispensar tal
prerrogativa, assim como se percebe explicitamente na fala da ex-gestora, ao afirmar que, a
partir desta iniciativa, os sujeitos envolvidos com a gestão sabiam para onde queriam ir,
independente de ter plano municipal de educação ou não. Na realidade, observou-se que o
grande grupo participante desse planejamento envolveu apenas as diretorias que representam
o próprio governo. Além disso, o depoimento também ressalta que não se trata de um plano
dos munícipes para o Município, pois é um plano estratégico para a gestão dela, conforme
destacou a presidente do CME (2009-) em sua entrevista.
Trata-se de uma nova concepção quanto ao planejamento da educação para o
Município. A própria gestora apresenta ponderações que suscitam o questionamento sobre a
necessidade do PME, sintetizadas no fragmento abaixo:

[…] veja, eu acho que a gente passou um momento na educação nacional em


que, praticamente, era suficiente você ficar brigando muito por constituintes,
marcos legais, documentos que balizassem, […] inclusive em Recife, que
faltou muito a ação concreta da construção de uma qualidade social da
educação. E por que é que eu falo isso? Porque muitos municípios por aí,
inclusive aqui em Pernambuco, têm o instrumento legal, Plano Municipal de
Educação, e se você chegar para o dirigente municipal, ele não conhece a
rede dele. Então, é quase como se fosse uma coisa um pouco esquizofrênica,
em que se discute, se discute..., se constrói o PME, mas se você chegar e
perguntar: como é que funciona mesmo a sua rede municipal? É como se
fosse uma coisa que não tivesse a ver. Não fosse o reflexo da outra. Eu acho
que a gente tem que ter o cuidado de que garantir o direito de aprender é
230

muito mais o trabalho cotidiano de acompanhamento do diagnóstico, de


metas, de planejamento, do que formalidade. É muito mais interessante a
gente trabalhar a partir de um trabalho real do que de concepções (Ex-
Secretária Municipal de Educação do Recife; 2005-2008).

A fala da ex-secretária relativiza a importância e imprescindibilidade da elaboração de


planos educacionais, ao mesmo tempo em que enaltece em seu discurso o planejamento
estratégico do gestor como instrumento realmente democrático. Observa-se que a ação
concreta da construção de uma qualidade social da educação é referida como consequência
da iniciativa estratégica do gestor, não se tratando de uma construção nos termos em que se
assenta a defesa pelo PME.
Por outro lado, a elaboração do plano municipal é tratada como algo marcado pela
dissociação entre a ação e a idealização/concepção, portanto, comparável a um
comportamento esquizofrênico, que tem resultados apenas formais, expressos em construções
de marcos legais, mas sem a correspondência necessária com o contexto das práticas
cotidianas da gestão. Faz-se importante registrar que, ao longo dos quatro anos em que essa
gestora esteve à frente da Secretaria de Educação, a discussão sobre o PME não teve
continuidade. No conjunto de sua entrevista, foi ressaltado que a razão que levou a esse
distanciamento foi a emergência do PDE e, especialmente, do PAR, que passou a ser a
prioridade no campo do planejamento da educação no Município. Sobre a relação entre o
PME e o PAR, nossa entrevistada fez o seguinte comentário:

[…] quando a gente concluiu o PAR, a gente começou a fazer a revisão


daquilo que a gente tinha construído no plano municipal. Mas isso era
simplesmente a questão de normas legais, porque, na prática, a gente estava
correndo atrás das metas que a gente tinha estabelecido. A gente tomou
como deliberação em Recife que o nosso comitê local de acompanhamento
do PAR era o CME. Porque lá dentro já tem representação de pais, de
gestores, dos alunos, do legislativo, do Conselho tutelar, das universidades, e
assim por diante [...] Quem quiser saber da política do Recife hoje, se entrar
no PAR, ele é a cara de nosso planejamento estratégico (Ex-Secretária
Municipal de Educação do Recife; 2005-2008).

Nesse último trecho, fica mais evidente o trato restritivo do PME como instrumento
normativo, até porque se enuncia que, na prática, o que está em causa são as metas já
estabelecidas pela gestão. Observa-se também que o PAR é citado como construto resultante
da própria atualização/ revisão do plano, sem ao menos este ter existido. O que parece estar
em causa mesmo é que o PAR representa a própria Política Municipal de Educação, ao
mesmo tempo em que este plano é a cara do planejamento estratégico do gestor. Esse caráter
231

endógeno com que o PAR é apresentado, sobretudo por traduzir os interesses estritamente da
gestão, é providencialmente abrandado pelo enunciado que toma o CME como locus do
acompanhamento da execução desse plano, identificação que permite vincular tal prática de
planejamento à perspectiva democrática conferida pela ação colegiada do Conselho. Por
conseguinte, a concepção assumida de que o planejamento estratégico sobrepõe-se ao PME,
ainda que seja efetivada, é silenciada na prática discursiva por força da ordem do discurso que
interdita o pronunciamento da heteronomia do gestor e reclama a enunciação da autonomia
compartilhada pelos sujeitos que compõem o sistema.
Observemos que em sua fala a ênfase que é atribuída à construção do Plano
estratégico ressalta o encontro entre as diretorias que representam o próprio governo como
algo que justifica, implicitamente, a perspectiva da construção descentralizada das decisões.
Com efeito, consideramos que tal iniciativa, de fato, corresponde a uma prática fundada nos
princípios democráticos, uma vez que o conjunto dos setores de um governo não constitui um
bloco monolítico, devendo ser, portanto, a própria discussão com os representantes das
diretorias interpretada como uma possibilidade de compartilhamento da decisão. Entretanto, o
texto não chama a atenção para a retomada da interlocução com as instâncias de participação
da gestão democrática, na perspectiva de concluir o PME.
No conjunto da entrevista da ex-Secretária de Educação (2005-2008), observa-se que
as referências sobre as práticas de compartilhar a decisão no âmbito do SME são feitas com
mais ênfase nas ponderações a respeito das dificuldades que o processo requer do que
propriamente no sentido de reconhecer a implementação desse princípio como meta a ser
também alcançada pelos gestores.
A representante do atual Secretário de Educação (2009-) também tematiza a questão
dos entraves que têm impedido a conclusão do PME do Recife, conforme dispõe o extrato a
seguir:

[…] nós começamos a discutir por departamento. No início dá muita


angústia, a gente não fechou. Nos quatro anos a gente deixou no forno. No
Estado tem muitos prontos, mas quando a gente vê a qualidade de alguns, a
gente viu que é melhor não fazer. Outra coisa: começaram a surgir situações,
tipo, PAR. As metas, diretrizes, os recursos... Saiu o FUNDEF e entrou o
FUNDEB. Agora, Recife tem uma história e não tem dificuldade de
planejamento das ações e das definições das políticas. O que inviabilizou o
PME não foi por aí. A gente sabe que é importante ter um PME constituído.
Não é falta de elementos para a construção. Falta definição política,
pedagógica e administrativa. (Assessor do Secretário Municipal de
Educação; 2009-).
232

A fala dessa entrevistada chama a atenção, inicialmente, para questões já abordadas


por outros sujeitos da pesquisa, a exemplo da discussão do PME no âmbito dos departamentos
da secretaria e do surgimento do PAR. Na última parte do extrato, apesar da retomada do
enunciado que evoca o protagonismo da cidade, ressalta-se a falta de definição política,
pedagógica e administrativa como explicação para essa situação em que Recife está
submetida. Isso quer dizer que seu sistema próprio de educação será instituído à luz do
discurso da autonomia Municipal para elaborar e prover sua Política Educacional, convivendo
com a instabilidade de planos estratégicos que reafirmam a centralização do poder decisório
sob a tutela do gestor, ao mesmo tempo em que impede a transcendência das políticas de
governo às políticas de Estado, assim como se apresentam os princípios do paradigma
sistêmico na gestão da educação pública.
O tom do discurso é de que o Município já dispõe de elementos suficientes para
efetivação do PME. A referência à substituição do FUNDEF pelo FUNDEB foi feita no
depoimento dessa assessora da Secretaria com o sentido de que se trata de mais um elemento
a favor da elaboração do plano, uma vez que a previsão de recursos para o conjunto dos níveis
e modalidades de ensino atendido pela rede municipal não incorre nas oscilações e
inseguranças que marcaram a era do FUNDEF.
Sendo a construção de um PME uma condição indispensável para que a opção pelo
modelo sistêmico na gestão da educação municipal não se limite a reproduzir a realidade
social em que o sistema se acha inserido, mas “interferir nessa realidade, modificá-la,
trabalhá-la, castigá-la, às vezes, se necessário, reagir contra ela, para transformá-la daquilo
que ela é naquilo que ela pode e deve ser” (SANDER, 1993, p.352), há de se convir que a
efetiva desejabilidade de sua elaboração não se circunscreve à realização pontual de
atividades que guardam alguma relação com o Plano, conforme tem sido observado em
Recife.
Consideramos importante salientar que a dinâmica de elaboração do PME, em todas as
suas etapas, não pode ser compreendida como incumbência estritamente da Secretaria
Municipal de Educação, que, quando acha pertinente, convida determinados segmentos da
sociedade civil. Partindo-se desse juízo, não se admite que uma instância como o CME
desconheça o trâmite desse processo, sob a justificativa de que sua participação na construção
do Plano se encerrou numa etapa inicial da discussão, sendo este momento decidido pela
própria gestão.
Vê-se que é preciso entender a proposição de um PME como um movimento em que
diferentes projetos para a educação no Município estão em disputa. Desta feita, a condução
233

desse processo, respeitando-se os princípios da gestão democrática, deve pleitear o acordo, até
porque todo esse trabalho resultará em lei municipal válida para o conjunto da sociedade
recifense, mas é preciso garantir que isto não signifique a proibição dos dissensos e a
premiação de consensos unânimes, porém fictícios (BOBBIO, 1996).
Por esse caminho, planejar o que deve ser inscrito na agenda de políticas públicas para
a educação na esfera local constitui uma ação emblemática do que se concebe por Estado
Representativo, em que se pressupõe a perspectiva de disputa pelo exercício do poder entre os
sujeitos que ocupam o campo discursivo, no qual o Plano é forjado. Tal assertiva se coaduna
com a premissa de que “não há como pensar democracia sem repartição de poderes, sem
descentralização das decisões, sem ampliação da cidadania. Os disfarces da dominação devem
ser sempre denunciados, e a discussão política é seu campo mais fértil para essa denúncia”
(REZENDE et al., 2009, p. 29).
Faz-se necessário, portanto, que o desejo pela conclusão e execução do plano
municipal seja demonstrado pela dedicação à luta, a ser protagonizada pelo Poder Local,
entendendo o PME como instrumento que sistematiza as bases e diretrizes do SME. Com
efeito, é concebível admitir que quando o município não tem plano fica à mercê de ações
episódicas, que, mesmo planejadas caso a caso, representam improvisações. Sem plano
municipal não há visão de Estado nas ações, não há caminho a percorrer, mas apenas passos
ao sabor das circunstâncias de cada Governo (BORDIGNON, 2009, p. 92).
Esta é propriamente a situação a que o município do Recife se encontra submetido,
uma vez que, mesmo tendo sido registrados alguns passos do que se chamou de processo de
elaboração do PME do Recife, a inexistência de previsão de sua conclusão, sem ao menos se
conhecer sua versão preliminar, tem permitido a reedição de ações episódicas por meio de
planos estratégicos dos gestores, conforme os fatos atestam.

6.3.5- Regime de Colaboração: impasses na relação entre sistemas

Em que pese a Carta Magna prever há mais de vinte anos a necessidade de lei que
regulamente o Regime de Colaboração no País (CF/1988, Art. 23, § único), até o momento
essa matéria não recebeu atenção adequada do parlamento brasileiro, deixando margem para
práticas de colaboração definidas no âmbito de cada Unidade Federativa (CURY, 2010;
ABRUCIO, 2010).
O Regime de Colaboração no Estado de Pernambuco recebeu orientações gerais
através do Protocolo da Secretaria de Educação do Estado, emitido em 22 de janeiro de 2009,
234

decorrente de compromisso [formal] assumido entre esta Secretaria e a União dos Dirigentes
Municipais de Educação de Pernambuco – UNDIME-PE. O texto apresenta como objetivo a
articulação das políticas do Estado e dos Municípios voltadas para o enfrentamento de
questões relacionadas à concretização do direito social à Educação Básica em todo o Estado.
Foi delegada à Gerência de Articulação Municipal (GAM) a função de mediar o processo de
efetivação de acordos entre o Estado de Pernambuco e os Municípios interessados, devendo
tais termos seguirem para assinatura conjunta dos respectivos chefes do executivo.
Com apoio em fundamentos constitucionais que referenciam as relações
intergovernamentais e em pressupostos balizadores da Política Estadual de Educação, o
documento (PERNAMBUCO, 2007) foi estruturado nos seguintes eixos:

1. Fundamentos Legais do Regime de Colaboração – apresenta e comenta


a legislação pertinente à criação do regime de colaboração.
2. Base Conceitual do Regime de Colaboração – aborda elementos como
igualdade, autonomia, corresponsabilidade, parceria, descentralização,
fragmentação, presente historicamente nas relações entre os entes
federados.
3. Áreas de Colaboração – apresenta o resumo de programas e projetos e
objetos de parcerias. Dentre elas, destacam-se: a) cedência de pessoal;
b) transporte escolar; c) organização de SME; e d) formação de
professores.
4. Recomendação – focaliza a criação de um canal de interlocução
institucional para discutir, pactuar e deliberar sobre matérias
concernentes ao Regime de Colaboração.

Cabe a ressalva de que o referido protocolo não constitui regulamentação resultante de


discussões compartilhadas entre os representantes do Sistema de Educação Estadual e a
representatividade do Poder Local no conjunto dos municípios pernambucanos. A análise do
texto revela que o caráter da colaboração toma por base acordos ou parcerias estabelecidas
entre representantes dos entes de poder federado, sem a distinção do ente que tem o sistema
de educação instituído e do que não tem.
Diante disso, abordamos os sujeitos da pesquisa sobre aspectos como: as perspectivas
de colaboração engendradas a partir da criação do SMER; as concepções de regime de
colaboração defendidas por gestores e por representantes da sociedade civil organizada, e as
formas pelas quais os acordos entre governos e/ou sistemas de educação têm sido efetivados.
Sobre o primeiro tópico, observa-se, por um lado, que há amplo reconhecimento de
que a opção pelo sistema próprio no âmbito municipal constitui iniciativa fundamental para
que a perspectiva das relações assumidas entre as esferas administrativas resguarde-se no
235

princípio da horizontalidade, uma vez que são os sujeitos coletivos que se fazem
protagonistas. Por outro lado, tem-se o protesto de que o exercício da colaboração não
recebeu atenção diferenciada em face da criação do SMER. Essa dúbia constatação se
expressa através de diferentes testemunhos.
A ex-Secretária de Educação (2005-2008) descreve, exemplarmente, a positividade do
sistema para o propósito em debate, ao expor o comentário a seguir:

[…] eu percebo que se você não tem o sistema, o regime de colaboração ele
não é entre entes do mesmo nível de autonomia. Ele é um regime de
colaboração paternalista. Então, é o secretário municipal aderindo a políticas
públicas do Estado. Pode ser que, de repente, seja uma política positiva:
Muito bom! E se de repente você tem uma posição que vai no sentido
contrário ao que o município acredita..., se ele não tem sistema, ele tem que
aderir à política do Estado! Não necessariamente em todos os aspectos, mas
em muitos aspectos. Por exemplo: toda vez que o Governo Federal resolve
fazer um regime de colaboração que depende diretamente da relação com o
Estado, se o Estado se nega, o município não consegue fazer. Então, é
importante que tenha esta autonomia na relação do município no Estado para
que até essas concepções divergentes sejam diluídas (Ex-Secretária
Municipal de Educação do Recife; 2005-2008).

Nessa fala, o SME é referido como mecanismo de mediação e de equilíbrio de forças


entre os entes de poder federado, atributo que se expressa pelo nível de autonomia que o
Município passa a exercer, sobretudo por não mais se submeter obrigatoriamente à Política
Estadual de Educação. De fato, quando o Município opta por permanecer vinculado ao
Sistema Estadual de Educação, a questão da colaboração é compreendida como contrapartida
do ente hierarquicamente inferior (o Município) a fim de cumprir diretrizes estabelecidas pela
esfera administrativa superior (o Estado). Apesar de alguns gestores aludirem o juízo de que a
LDB cria o SME, independente de lei própria Municipal, na realidade, o que prevalece é a
subserviência da esfera local, assim como afirmou a ex-Secretária.
O gestor da GAM/PE compartilha desse entendimento sobre a relevância do papel do
SME, mas pondera que, no contexto de atrelamento do Município ao ente Estadual, a
colaboração se efetiva para além da relação sistêmica. Sua fala a esse respeito pode ser
sintetizada no extrato abaixo:

[…] o sistema próprio viabiliza a ter mais autonomia dos municípios nas
suas políticas públicas. Mas, numa política pública integrada, ela tem
autonomia para dar um parecer, de organizar, de fazer seu calendário
próprio, tem normal. Agora, em termos de projetos, a gente faz a unidade.
Tem que saber que lá naquele município existe não mais um que é o Estado,
existe uma unidade. O filho que é do município também é do Estado. É que
essa colaboração tem que ser de forma organizada [...] Nós temos um
236

Protocolo de orientações do Regime de Colaboração assinado no dia 22 de


janeiro de 2009 pelo governador de Pernambuco. Os municípios que fizeram
o pacto assinaram o documento. Não adianta nada... Se um secretário diz:
Ah, eu quero fazer isso. A gente recorre ao documento. Se não tiver... Então,
não adianta tentar fazer alguma coisa que não está contido (Gestor da
SEDUC/GAM/PE; 2007-).

A fala supõe, inicialmente, a existência do sistema próprio como instrumento de


viabilização da autonomia Municipal em termos da consecução das políticas públicas neste
nível de poder federado. Entretanto, o depoimento desse gestor também explicita a concepção
de colaboração do Estado com os Municípios como parcerias possíveis de serem constituídas
a partir da habilidade de negociação por parte dos representantes do executivo, especialmente
aqueles vinculados à esfera local, que deverão demonstrar prudência administrativa através da
adesão aos programas do governo estadual.
A afirmação de que o filho que é do município também é do Estado incute o juízo de
que cabe a este, ao governo estadual, prover as coordenadas da Política Educacional, razão
pela qual não adianta o ente Municipal tentar fazer alguma coisa que não está contido no
documento. Sublinha-se, neste caso, a figura do governo, e não do sistema estadual, em face
de que os termos das possíveis colaborações foram definidos pelo governador e devem ser
pactuados pelos chefes do executivo Municipal. Não se trata de uma prática exercida entre a
representatividade do Sistema Estadual de Educação e os sujeitos coletivos que compõem o
Poder Local.
Pode-se considerar que a requisição que se impõe à representatividade local diz
respeito à capacidade do gestor de barganhar acordos com o governo do estado. Conforme
inferimos de Fiori (1995, p. 23-24), a idéia de barganha entre as unidades federadas “define a
quota de poder que cabe a cada uma das instâncias de governo nos distintos momentos
históricos de tal perene negociação”. Esse enunciado é internalizado no discurso da atual
presidente do CME do Recife, quando faz alusão às práticas da colaboração que se
desenvolvem a partir do protocolo baixado pelo governador de Pernambuco, conforme se
constata no extrato de seu depoimento abaixo:

[…] no sistema de colaboração em Pernambuco, o diálogo, a conversa, ou os


acordos, se estabelece entre os gestores. Seja do Município, seja do Estado.
Como sistema, acho que o sistema nem percebe. Então, é o gestor que vem
brigar por isso, vem brigar por aquilo... Não há uma coisa orgânica entre os
sistemas. Vamos supor: numa mesa de negociação, nota-se diferença de
quem tem o sistema organizado e quem não tem? Na barganha, nas
discussões? Acho que não tem diferença nenhuma. Como na própria
constituição não tem as regras gerais, nem uma lei que regulamente o regime
237

de colaboração, eu ainda vejo que as relações no regime de colaboração


ainda são por subordinação dos mais fracos com os que têm mais poder de
barganha nesse regime. Eu não percebo que eles têm uma compreensão, ou
que eles sintam que o fato de terem um sistema organizado é um elemento
essencial para negociar o regime de colaboração (Presidente da CME/Recife;
2009-).

O depoimento da presidente do CME chama a atenção para o fato de que a existência


do SME não tem garantido o impacto esperado no que concerne ao estreitamento dos laços da
colaboração com os demais sistemas. No conjunto de sua entrevista, essa conselheira
salientou reiteradamente que os debates sobre a colaboração têm sido permeados por
negociatas entre gestores, que usam desse expediente para legitimar trocas de serviços, como
a cedência de professores e demais servidores do Município para o Estado e vice-versa.
A fala desse sujeito da pesquisa, movida pela força ideológica advinda do lugar
institucional ao qual se vincula no SMER, situa o regime de colaboração que vigora em
Pernambuco como relações de subordinação dos mais fracos aos que têm mais poder de
barganha. Essa voz de quem deveria compartilhar das decisões, pela função representativa
que lhe é conferida, demonstra o processo de reconversão à gestão centralizada, reinstituindo-
se os gabinetes executivos como centro de onde emanam as decisões, ainda que o discurso da
gestão sistêmica (sob os enunciados da gestão compartilhada e da relação democrática)
perpasse as práticas discursivas.
O próprio discurso do MEC tanto reafirma a relação direta do governo federal com os
gestores locais, quanto apresenta os programas oriundos dessa esfera governamental,
atualmente em execução no campo educacional, como expressão da materialização do
Regime de Colaboração, inclusive com realce para o caráter transitório de tais experiências,
uma vez que não são constituídas como Política de Estado, assim como é possível inferir do
depoimento na sequência:

[…] o Ministério da Educação não faz nenhuma restrição a ter sistema ou


não. Todos os programas: o livro didático, merenda, transporte, salário
educação..., não faz. O Município recebe colaboração da União,
independente de ter sistema ou não. O PAR é um esforço da União, junto
com os estados e os municípios que têm que fazer colaboração. Agora, isso é
um programa de governo! Não é uma Política de Estado (Representante do
MEC, Coordenador da CONAE/ 2010).

Essa fala reafirma a dispensabilidade do SME para o que se expõe como objetos da
colaboração vigente entre a União e os demais entes de poder federado, assim como já havia
sido enfatizado pelo gestor da GAM/PE e pela presidente do CME/Recife, quando ambos se
238

referiram a mesma matéria. O que merece maior realce neste último depoimento é o
reconhecimento da transitoriedade dos programas que são firmados entre os gestores da vez.
Tem-se, por um lado, o enaltecimento de que tal concepção constitui prática
respaldada na perspectiva de equidade do atendimento à demanda educacional no âmbito
nacional, seja qual for a forma de organização da gestão local, uma vez que o Ministério da
Educação não faz nenhuma restrição a ter sistema ou não. Por outro lado, a ausência da
relação sistêmica impõe limites para que se vislumbre o horizonte da Política Educacional,
traduzindo-se na posição de que os principais projetos que têm se materializado na gestão da
educação no conjunto do País, a exemplo do PAR, são, na verdade, um programa de governo,
não uma Política de Estado.
O depoimento da representante da Secretaria de Educação do Recife (2009-) tematiza
as consequências dessa relação direta entre executivos em que a barganha se sobrepõe à
negociação colegiada. Sua opinião a esse respeito pode ser sintetizada no seguinte trecho de
sua entrevista:

[…] regime de Colaboração não existe em nenhum município. O que


dificulta essa relação com o executivo? A famosa relação com o atrelamento.
Mas, não existe ainda, apesar de que houve alguns esforços por parte da
Secretaria de Educação. O que tem na prática é os municípios explodindo na
matrícula da Educação Infantil. Então, não existe nenhuma lei, nenhum
acordo firmado. Você poderia até perguntar: há algum acordo político? Eu
diria: Não! O que existe no máximo é uma consulta nossa. Um pedido em
algumas situações, mas nem sempre é pedido (Assessor da SEDUC/Recife;
2009-)

Apesar do reconhecimento da cooperação entre os entes federados, a exemplo do


conjunto de ações reunidas no PDE e no PAR, conforme outros sujeitos aludiram, o que se
destaca nessa fala é a consideração de que a colaboração não tem se efetivado nem mesmo no
formato até aqui descrito. É pertinente salientar que o protesto que essa assessora da
Secretaria de Educação dirige à inexistência da colaboração pode ser compreendido quando se
constata a ausência de estudo e sistematização conjunta entre representantes dos sistemas de
educação, na perspectiva de que possam ser contemplados temas como a equalização das
responsabilidades com o atendimento às matrículas em todas as etapas e modalidades da
Educação Básica.
Faz-se importante observar que esse último depoimento suscita o debate sobre as
concepções de Regime de Colaboração, tópico que apresentamos como segunda etapa da
abordagem nessa seção. A ex-Secretária de Educação (2001-2002) aprecia essa questão,
239

chamando a atenção para a realidade indubitável da vivência da colaboração com que a


relação federativa no País está imbricada, posição que a entrevistada expõe no trecho abaixo:

[…] há uma identificação do projeto político, passando pela questão


partidária, pela visão de mundo, e pelas diretrizes das políticas públicas que
essa visão de mundo passa para o governador, quanto para os prefeitos. Se
alguém lhe disser que não tem o regime de colaboração, a minha pergunta é:
quais são os programas do governo federal que estão sendo desenvolvidos
aqui? Porque também às vezes a pessoa não tem a compreensão do que é
regime de colaboração. Entende como atrelamento, ou aquela ligação
partidária (Ex-Secretária Municipal de Educação do Recife; 1986-1988;
1993-1996; 2001-2004).

A argumentação da ex-secretária traz ao debate uma nuance correlata ao tipo de


colaboração que se estabelece entre representantes do executivo – que é a questão
partidarismo e suas coligações – que alimenta a identificação entre projetos políticos e
reverbera na aceitação ou rejeição de programas e ações propostos pelos entes federados. O
que se destaca a esse respeito é que esse fato é sintomático da não consolidação da gestão
sistêmica, deixando decisões que interessam ao coletivo sob a tutela de governos que reeditam
o mandonismo local como princípio de gestão.
A consideração sobre o que se trata ou não de colaboração passa pela questão do
partidarismo e da identificação política. A menção de que os programas do governo federal
que estão sendo desenvolvidos no âmbito dos estados e municípios do País – como é o caso
do PAR, que contempla praticamente todos os municípios brasileiros – constitui argumento
plausível de que não se admite a negação do regime de colaboração pelos entes federados. O
próximo extrato do depoimento complementa esse raciocínio:

[…] você tem uma colaboração que é implícita, quer dizer, em alguns
municípios. A colaboração tem também o componente da capacidade que
você tem de se organizar e se transformar num sujeito coletivo, e a
colaboração vem por pressão, e tem também uma colaboração a partir de
projetos comuns. Isso na lei não está. Então, veja, um setor mais organizado
da população que tem o poder de pressão, ou um município que tem, do
ponto de vista político, poder de influenciar na opinião pública, tem uma
história reconhecida de luta e de oposição, o regime de colaboração também
influencia. Você não quer me dizer que a relação de Lula com Pernambuco é
a mesma relação dele com o conjunto do País. A sua avaliação é essa? Há
uma colaboração estreita, rigorosa e íntima entre a União e o Governo do
Estado (Ex-Secretária Municipal de Educação do Recife; 1986-1988; 1993-
1996; 2001-2004).
240

Há por parte da ex-Secretária a reafirmação da influência da identificação política


como premissa da colaboração, mencionando-se, desta vez, a suposta diferença da relação do
governo Lula com Pernambuco, em relação ao conjunto do País, como exemplo dessa
imbricação. Não obstante, sua fala se inicia pela ponderação de que há componentes, como a
condição dos sujeitos coletivos, para converter as disponibilidades de recursos estatais em
políticas públicas, ação passível de se desenvolver por pressão dos interessados, não por
concessão de leis ou decretos, que deve ser considerado na discussão sobre os condicionantes
da implementação do Regime de Colaboração.
Há de se convir que a efetivação do regime de colaboração por meio da negociação
sistemática entre sistemas de educação guarda coerência com o permanente exercício da
autonomia do Poder Local em relação à definição das prioridades das políticas educacionais,
inclusive para pressionar o poder público a estabelecer acordos de colaboração quando a
necessidade do público se fizer premente, iniciativa que reclama a atuação das instâncias de
participação, sobretudo o CME para além da fragilidade com que esse órgão se encontra
instalado atualmente no conjunto dos sistemas.
Na última parte dessa seção, analisamos as formas pela quais a colaboração foi
efetivada na gestão da educação do Recife a partir da criação de seu sistema próprio de
educação. As citações retratam tanto parcerias concebidas e implementadas pela gestão,
quanto ações propostas por outros entes e aderidas pelo Município. O fragmento de entrevista
seguinte aborda uma experiência vivenciada pela gestão logo após a criação do SMER:

[…] houve uma negociação, naquela ocasião, com o Estado, por exemplo,
sobre a questão dos alunos que passavam para a 5ª série. Por quê? Porque
nós temos menor quantidade de escolas do Ensino Fundamental de 5ª a 8ª e
de Ensino Médio municipal. Então, houve uma negociação no sentido de
ampliar o atendimento dos menores, sob a responsabilidade dos municípios,
e o Estado ampliar o atendimento aos maiores que estão vinculados ao
Ensino Fundamental. Então, quando chegava a época de matrícula, esse
acordo era retomado, lembrado, e a gente já negociava a passagem,
respeitado o local que o aluno morava, para não ficar distanciado. Então, a
gente mandava a lista dos alunos que haviam completado essa faixa etária e
o ano do ciclo correspondente para que o Estado acatasse e efetivasse a
matricula desse aluno. Isso foi feito durante os quatro anos com base no
regime de colaboração (Ex-presidente do CME/Recife; 2001-2002).

Sabe-se que, no período em que o SMER foi instituído, era intensa a discussão sobre a
questão do atendimento ao Ensino Fundamental, que registrava grande acréscimo de
matrículas desde 1995, e do Ensino Médio, que, em face do maior número de egressos do
nível de ensino fundamental, já assinalava aumento de demanda a ser respostada pelo poder
241

público ao longo dos anos 2000. Diante disso, fez-se evidente a necessidade de negociação
entre os entes Estadual e o Municipal na perspectiva de que este último pudesse ampliar o
atendimento dos menores, enquanto que o Estado ampliasse o atendimento aos maiores,
referindo-se ao conjunto dos estudantes vinculados ao Ensino Fundamental.
A COMUDE/2002 (RECIFE, 2004) trouxe esse tema para o debate. Deste evento,
saíram sugestões no sentido de buscar o diálogo com o Estado e com outros municípios, a fim
de estabelecer parâmetros para a colaboração em determinadas situações. Sobre tal requisição,
constatam-se iniciativas como a transferência de escolas do Estado para a prefeitura de Recife
(escolas com atendimento restrito às quatro séries iniciais do Ensino Fundamental); a
transferência para a rede estadual de estudantes do Ensino Médio que eram atendidos pelo
Município, além da manutenção do compartilhamento entre Estado e Município quanto ao
atendimento dos estudantes da segunda etapa do Ensino Fundamental.
A negociação de que fala a ex-presidente do CME também foi efetivada mediante
convênio de cooperação entre a Prefeitura do Recife e prefeituras da região metropolitana,
como: Camaragibe, Jaboatão do Guararapes e Olinda (idem). O objetivo era o
compartilhamento do atendimento à demanda educacional de microrregiões dessas cidades
em que a divisão geográfica é tênue, registrando-se bairros compostos por ruas que pertencem
a cidades diferentes. O acordo foi firmado entre os gestores e contemplava situações como
transferências de estudantes, ocupação compartilhada de prédios e cedência de professores.
Apesar de tais experiências se inserirem no bojo do que se considera conteúdo
fundamental da discussão sobre o regime de colaboração, não se registram avanços quanto à
transição do caráter pontual com que essas ações foram levadas a efeito, para a elaboração de
uma agenda programática e com regulamentação própria que trate o tema da colaboração
como um contínuo que perpassa a temporalidade de mandatos de governantes e ascenda à
Política de Estado.
O que se evidencia é que a experiência do FUNDEB constitui a principal menção dos
entrevistados quando se trata das formas de colaboração que efetivamente se reconhece, no
contexto das relações entre entes federados, com expectativa de vigência para além de
iniciativas que iniciam e se encerram no decurso de mandatos governamentais. É pertinente
salientar que em todos os depoimentos houve referência a essa característica com que os
fundos contábeis têm se materializado no País, repercutindo enfaticamente na gestão da
educação no Município. Até mesmo a assessora da Secretaria da Educação, que em outra
parte de seu depoimento já havia negado veementemente a existência de práticas de
colaboração, tece o seguinte comentário:
242

[…] o FUNDEB possibilitou avanços na qualidade educação especial. Um


outro aspecto é o atendimento à Educação Infantil. Porque, mesmo sendo
prioritariamente função do Município preparar a Educação Infantil e a
creche, no primeiro momento que é a creche, no segundo momento que
crianças de quatro e cinco, com o FUNDEB, agora dá para aplicar 100%
desses recursos, porque antes você não podia [...] Eu fiquei surpresa em
2008 quando vi que a câmara do FUNDEB em saber que 100% dos recursos
do FUNDEB é destinado a pagamento de pessoal da prefeitura, nele não está
incluso os inativos, ou seja, é com o pessoal efetivo. Está dentro da lei
porque os 60% é para o professor, mas os 40% é para o administrativo,
técnicos... Só 60% é que tem que ser para professor regente. Então, está
dentro da lei, mas eu fiquei me perguntando: e o que está sendo feito com os
recursos da prefeitura..., outros recursos que não são recursos do FUNDEB?
(Assessor da SEE/Recife; 2009-).

O que se verifica nesse trecho da entrevista é que o FUNDEB é referido como prática
bem sucedida de colaboração entre esferas administrativas, permitindo-se que haja
compartilhamento quanto ao atendimento de etapas da educação básica, mesmo sabendo-se
que legalmente tem-se definido a quem cabe prioritariamente a responsabilidade com os
subgrupos de sua demanda. Esse entendimento também foi externado pela ex-Secretária de
Educação (2001-2004), especialmente quando a mesma declarou que:

[…] o FUNDEB foi o único mecanismo de colaboração que eu acho que


efetivamente funciona no setor de educação. Numa eficiência, os entes são
obrigados a depositar lá independente da vontade pessoal, das opções
políticas há uma certa autonomia. Mas, para mim, enquanto não for
regulamentado o regime de colaboração nos termos que a Constituição
Federal prever, nesses sistemas criados a autonomia não pode ser exercida
plenamente, a não ser nos limites que o FUNDEB já permite, porque define
um custo aluno nacional. Aí o governador tem que completar o custo aluno
dos municípios independente... Venha de onde vier, chegue de onde chegar,
está entendendo? (Ex-Secretária Municipal de Educação do Recife; 1986-
1988; 1993-1996; 2001-2004).

Faz-se pertinente salientar que a vigência de fundos contábeis na Educação do Recife


não teve início com o FUNDEF, assim como se verifica no contexto mais amplo do País, uma
vez que o então prefeito Roberto Magalhães impetrou ação e foi acatada pelo Ministério
Público (MP), deixando Recife fora do FUNDEF. Essa ex-secretária, mesmo não tendo
administrado recursos provenientes desse fundo contábil, por ter ocupado a função no período
em que a liminar do MP impedia tal experiência, ressalta a relevância do FUNDEB, acima de
tudo porque a plausibilidade da colaboração que ele engendra decorre da indexação da
redistribuição de recursos com base no investimento necessário por aluno, não se tratando,
portanto, de barganha político-administrativa entre chefes do executivo.
243

Essa observação que a entrevistada faz a respeito do não-atrelamento do FUNDEB ao


mandonismo dos governantes se explica pela forma com que esse Fundo foi regulamentado,
colocando-se o controle social como mecanismo de garantia da lisura nos processos, mas
também de isonomia quanto ao cumprimento de sua função precípua, que é a cobertura do
atendimento educacional com base em dados da demanda e não no mérito de quem tem maior
poder de barganha. Essa propriedade do FUNDEB foi inclusive ressaltada pela presidente do
CME com o seguinte comentário:

[…] o FUNDEB é uma coisa que aponta para a cooperação. Quanto à


expectativa, eu acho que não tem muita essa relação, não é vivida. Uma
coisa que eu considerei avanço nessa lei do FUNDEB é quando ele aponta
aquela possibilidade de que o Conselho do FUNDEB possa se integrar ao de
educação. Eu considero isso um avanço, que no Brasil não se estudou muito,
não se aprofundou, nem se estimulou (Presidente do CME/Recife; 2009-).

Conforme preconiza a Lei nº 11.494/2007, que regulamenta o FUNDEB, o


acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos
recursos dos Fundos serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por Conselhos instituídos especificamente para
esse fim (Art. 24). Recife optou por vincular essa responsabilidade às atribuições do CME,
fato louvado pela depoente como avanço.
É interessante perceber que, mesmo a experiência dos fundos contábeis não exigindo
necessariamente a existência de sistemas instituídos como premissa para sua efetivação nos
entes federados, prerrogativas de sua materialização – como a transferência direta de recursos,
baseada em valores mínimos para o investimento por estudante em cada etapa e modalidade
de ensino, definidos nacionalmente – e a forte presença da representatividade da sociedade
civil organizada no acompanhamento e controle de sua execução aproximam sua perspectiva
operacional à forma sistêmica de gestão.
Sobre esse entendimento, pode-se acrescentar que a ênfase atribuída ao fato de que em
Recife a indicação legal para que um Conselho instituído especificamente para
acompanhamento e o controle social do FUNDEB fosse substituída pela ampliação das
incumbências do CME simboliza avanço, na medida em que se tem por perspectiva a
superação das fragilidades constatadas na atuação dos Conselhos que atuaram na vigência do
FUNDEF.
Nesse sentido, o reconhecimento que a presidente faz ao FUNDEB, por meio da
vinculação de seu êxito ao exercício da função precípua do CME, exprime, mais uma vez,
244

consonância com a ordem do discurso que toma a atuação dos Conselhos como premissa da
gestão democrática, razão pela qual a experiência dos fundos contábeis, mesmo não sendo
efetivada necessariamente entre sistemas, ampara-se em um dos princípios essenciais que
enunciam a gestão sistêmica, que é a colegialidade quanto ao exercício do poder decisório.
Do conjunto das considerações, podemos afirmar que, apesar da instituição formal do
sistema próprio de educação no Recife, os elementos fundantes do modelo sistêmico de
gestão, como o incremento das atribuições desenvolvidas pelo CME, a elaboração do PME e a
impulsão ao Regime de Colaboração entre os entes federativos quanto ao processo de
definição e execução das políticas educacionais, ainda não ganharam concretude nesta
municipalidade.
Dentre essas lacunas, ressalta-se a inexistência do PME, tanto porque o município
fica sem uma política estatal para a educação em seu espectro político-administrativo,
deixando margem para que planos estratégicos de governos sejam reeditados, quanto porque o
Poder Local não dispõe de balizador para a necessária articulação com os demais entes
federados. Desta feita, a organização da educação recifense se identifica muito mais com o
que aqui tratamos como estrutura, que, mesmo guardando similitude com a noção de sistema,
quanto ao fato de se referir a conjunto de elementos (SAVIANI, 1975), não cumpre os
requisitos da intencionalidade e da articulação na gestão.
O fato é que a criação do SME por meio de lei própria confere à esfera local
autonomia para reger sua Política Educacional, tendo no discurso da gestão democrática o
fundamento de que são os sujeitos coletivos locais (órgãos colegiados) os protagonistas da
ação articulada, expressa emblematicamente pela elaboração e execução do PME. No caso do
Recife, a ação autônoma tem sido exercida mais enfaticamente pela própria equipe do
governo local, que, ao protelar a elaboração do plano de educação, sem que o CME se revele
competente para coordenar esse processo, encontra espaço propício para levar adiante seus
projetos. Nesse cenário, ainda que a estrutura da gestão da educação municipal incorpore a
feição de espaço discursivo em que se produzem e reproduzem relações de poder entre os
sujeitos, na realidade, a figura do gestor exerce significativo controle das prioridades da
agenda de políticas educacionais.
Em face ao exposto, propõem-se ajustes para que o modelo sistêmico se consolide
neste município. É concebível considerar que o cerne da mudança está na reorganização das
instâncias de participação na perspectiva de que o processo de discussão e deliberação das
políticas educacionais do município possa integrar a participação dos sujeitos vinculados à
educação pública municipal em todos os seus setores, convergindo para uma atuação do CME
245

condigna com as aspirações que emanam do conjunto dos segmentos institucionais que este
representa.
Desta feita, com base em nossos registros da pesquisa, entendemos que o atual
organograma da gestão educacional precisa ser repensado, uma vez que nele se verifica a
postura da Secretaria de Educação como centro do sistema, valendo-se, inclusive, de sua
posição hierárquica para transferir responsabilidades para as escolas e exercer o controle dos
resultados, situação que corresponde ao procedimento de desconcentração, em que se tira do
centro o compromisso com a execução, mas mantém a decisão política sob a regulação do
poder central.
Nossa proposição não pressupõe a criação de outras instâncias no interior do sistema
municipal. Trata-se, na realidade, de uma mudança de atitude no que concerne ao processo de
definição das normas e medidas a serem regulamentadas. Para tanto, a dinâmica da
participação no CME deve contemplar, sobremaneira, os Conselhos escolares, uma vez que se
observa a ação desses colegiados circunscrita aos limites do recinto escolar. A realização da
COMUDE se insere nessa relação como momento em que os sujeitos envolvidos com a
educação municipal propõem as políticas educacionais à luz de suas convicções,
amadurecidas ao longo de uma sistemática de trabalhos que contempla uma agenda de
atividades anteriores à conferência, mas que também tem por perspectiva a continuidade dos
debates sobre suas deliberações. Essa exigência busca corrigir a situação vigente em que uma
ampla maioria dos conselheiros declara não conhecer a sistematização das propostas que
emanam desta instância.
Percebe-se que, nessa concepção de gestão à luz do modelo sistêmico, a existência de
instâncias superiores, tal qual tem sido retratada a Secretaria de Educação e o CME, em
função de ser este o perfil atual destas instâncias, destitui-se. Por conseguinte, o modelo de
relacionamento no sistema que estamos propondo ampara-se na concepção de horizontalidade
entre os seus membros. É por assim entender que se vislumbra a concretização de funções do
Conselho Municipal (Mobilizadora, Deliberativa, Consultiva e de Controle Social), pois a
ação a ser empreendida a fim de cumprir tais prerrogativas deve ser compartilhada entre as
partes que organicamente formam o sistema.
246

CAPÍTULO VII - A OPÇÃO PELO SME EM MUNICÍPIOS


CEARENSES: A EXPERIÊNCIA DE FORTALEZA EM FOCO

Loura de sol e branca de luares,


Como uma hóstia de luz cristalizada,
Entre verbenas e jardins pousada
Na brancura de místicos altares.
...
É minha terra! A terra de Iracema,
O decantado e esplêndido poema
De alegria e beleza universais!
(Paula Ney. Fortaleza, Terra do Sol)
247

7.1 Introdução

Examina-se, neste capítulo, o processo de criação e implementação do Sistema


Municipal de Educação de Fortaleza (doravante SMEF). No primeiro momento,
sistematizamos informações sobre o impacto da opção pelo modelo de gestão sistêmica no
conjunto dos municípios do Ceará. Nessa perspectiva, tecemos considerações a partir do
levantamento e categorização de dados coletados por meio de respostas a questionários e da
análise de regimentos de CME e de leis de sistemas instituídos no estado.
Na sequência, tratamos especificamente da criação e processo de consolidação do
SMEF, iniciando-se pela contextualização sócio-histórica e política da cidade. Em seguida,
discutem-se dimensões da estrutura organizativa da educação de Fortaleza, tais como: a)
composição do CME, bem como os condicionantes para o cumprimento de suas funções; b) a
historicidade da proposição e fases de elaboração do PME de Fortaleza; e c) os mecanismos
de operacionalidade do regime de colaboração entre o Município, o Estado e a União.

7.2- O modelo sistêmico no âmbito do estado do Ceará

Dos 184 municípios cearenses, 164 (89%) possuem CME, ao passo que 29 deles
instituíram seus sistemas próprios de educação, o que corresponde a 17,4% do total.
Conforme se apresenta no gráfico a seguir, somente a partir dos últimos cinco anos houve
maior intensidade de criação de sistemas neste estado.

Gráfico 7.1: Tempo de criação dos SME no Ceará

Fonte: Formulação do autor com base em dados da UNCME/CE.


248

Aplicamos questionários a uma amostra de 21 dos 29 municípios do Ceará que já


possuem SME. A distribuição da coleta contemplou todas as regiões geográficas do estado.
Constatamos que em apenas dois casos registram-se mais de dez anos da criação do sistema.
Na realidade, 91,7% dos sistemas foram criados nos últimos dez anos, sendo 33,3% nos
últimos cinco anos, enquanto 58% têm entre seis e dez anos. Dos sistemas contemplados na
coleta, 71% foram criados por meio de leis próprias, e 29% foram instituídos pela mesma lei
de criação do CME.
O próximo gráfico sistematiza aspectos relacionados à gestão da educação no
Município, considerando-se dados que demonstram modificações atinentes ao advento de
criação dos SMEF.
Gráfico 7.2: Impactos da criação do SME no Ceará

Fonte: Formulação do autor com base em dados da UNCME/CE.

Registram-se importantes ajustes na estrutura gestionária da educação no Ceará por


parte dos Municípios que optaram por criar seu sistema próprio de educação, ainda que não
atinja a totalidade dos municípios que aderiram a essa forma de gestão. Pode-se citar, a esse
respeito: a) a elaboração de planos municipais de educação com finalidade de orientar a
Política Educacional no município; b) a incorporação de novas responsabilidades por parte do
CME, especialmente no que concerne à incorporação da incumbência quanto ao
acompanhamento sistemático das escolas privadas de Educação Infantil (EI); e c) a
explicitação em lei municipal do que se compreende por gestão democrática, além da
definição da periodicidade para a realização da COMUDE.
Com efeito, 55% dos 29 municípios consultados elaboraram seu PME, salientando-se
que 35% dos 29 municípios assinalam para sua elaboração no texto da lei do SME, e em 10%
249

deles não se verifica qualquer menção ao PME em sua legislação educacional. Em relação à
gestão democrática das escolas, constata-se que, em 43% dos municípios da amostra, a lei do
SME dispõe sobre sua regulamentação. Cabe ainda acrescentar que, em 45% das 29 leis
analisadas, faz-se apenas menção ao tema, e 12% delas sequer se referem à questão. Já a
incumbência de supervisionar as escolas privadas que oferecem Educação Infantil no âmbito
do município é assumida, pelo menos formalmente, por 50% dos 29 CME consultados.
Os dados nos permitem considerar que a adesão dos municípios cearenses à forma
sistêmica de gestão da educação tem reverberado no progressivo avanço formal das condições
para que esta perspectiva gestionária se efetive, a exemplo da crescente constituição de planos
educacionais, considerando-se que em todos os municípios que já dispõe de PME, a
elaboração ocorreu no bojo da criação do SME. Na mesma perspectiva, tem-se a mobilização
dos sujeitos vinculados aos processos educativos que se desenvolvem nos municípios no
sentido de se corresponsabilizar pela realização de COMUDE, que, como se verifica no
gráfico, tem sido realizada em 68% dos municípios da amostra.
Já em relação aos casos em que se verifica o posicionamento Municipal quanto à
regulamentação da gestão democrática das suas escolas, cabe a ressalva de que, no contexto
mais amplo de abrangência deste tema, evidenciam-se práticas contraditórias à rede
conceitual que respalda tal princípio gestionário, assim como se constata na forma
centralizada de escolha dos dirigentes escolares, que trataremos logo adiante.
Quanto à atuação do CME na supervisão das escolas privadas com matrículas na
Educação Infantil, constatamos que as dificuldades operacionais dos CME, do mesmo modo
que observamos no caso recifense, tem limitado o avanço no acompanhamento dessa nova
demanda de atendimento por parte do ente Municipal, fato que justifica a declaração que
apenas metade dos municípios cumpre essa prerrogativa. Ainda assim, constatamos que a
atuação do Conselho se restringe à autorização de funcionamento das escolas particulares.
Observou-se que o movimento recente de criação dos CME no estado não tem
garantido a estrutura necessária ao adequado funcionamento desse órgão86. A realidade é que
os CME têm sua intensidade e qualidade de atuação atrelada à dimensão da cobertura
financeira e patrimonial que as secretarias municipais de educação por livre iniciativa
resolvem garantir, situação que compromete sua autonomia quanto ao cumprimento de suas

86
É pertinente salientar que em todos os municípios consultados não foi identificado nenhum caso de
regulamentação do pagamento de jetom ou equivalente aos conselheiros municipais de educação, a fim de
garantir sua participação nas atividades do CME.
250

funções, especialmente a fiscalização e controle social, tanto da qualidade social do trabalho


pedagógico desenvolvido nas escolas, quanto do próprio órgão gestor.
A democratização da forma de escolha dos dirigentes escolares constitui expectativa
da gestão sistêmica no Município. Não obstante, as opções que vigoram atualmente nos
municípios pesquisados demonstram que essa requisição ainda não tem sido atendida,
revelando-se marcante campo de resistência dos governos municipais, conforme se registra no
gráfico a seguir.

Gráfico 7.3: Forma de escolha de dirigentes escolares nos SME/CE

Fonte: Formulação do autor com base em dados da UNCME/CE.

Como se observa no gráfico, em 61,9% dos 29 municípios consultados a escolha dos


dirigentes escolares fica por conta da indicação do governo municipal. Por outro lado, a
eleição com apresentação de proposta constitui forma de escolha em apenas 4,8%. Em 33,3%
dos municípios a escolha é feita mediante realização de concurso interno. Não houve registro
de municípios que aderissem à eleição sem apresentação de proposta como forma de escolha
do dirigente escolar.
Constata-se, portanto, que a prevalência da indicação dos dirigentes por parte do
governo municipal constitui clara manutenção do autoritarismo com que historicamente se
busca perpetuar o mandonismo local, mesmo nesse contexto em que se constata presença
universal dos Conselhos escolares nas unidades educacionais dos municípios.
251

7.3 – O Sistema Municipal de Educação na gestão da educação de Fortaleza

O Sistema Municipal de Educação de Fortaleza (SMEF) foi efetivado por meio de lei
própria em 2007 (FORTALEZA, Lei Municipal nº 9.317/2007), assim como já apresentamos
no capítulo anterior. No bojo de sua criação houve uma ampla modificação da estrutura
gestionária da educação Municipal, a começar pela criação da Secretaria Municipal de
Educação, através da Lei Complementar nº 0039 (FORTALEZA, 2007b), separando as pastas
da Assistência Social e Educação. Como parte das inovações, tem-se a criação do CME, com
regimento próprio e a regulamentação do PME em lei Municipal. Além disso, todos os
recursos da educação em Fortaleza passaram a ser geridos pela Secretaria de Educação, tendo
a sua gestora como única ordenadora de despesas, encerrando o ciclo em que a distribuição
dos recursos da educação era pulverizada entre seis gerentes de regionais da educação.
É pertinente considerar que esse conjunto de ações empreendidas no campo
educacional tem estreita relação com a própria construção histórica da cidade. Por
conseguinte, situaremos brevemente os elementos concernentes às dimensões sociais e
políticas da história de Fortaleza que se interrrelacionam direta ou indiretamente com a
constituição de seu sistema próprio de educação.

7.3.1- Contextualização geopolítica, histórica e educacional de Fortaleza

A cidade de Fortaleza, capital do Ceará, nasce com a presença portuguesa em 1603,


quando da criação do Fortim de São Tiago, por Pero Coelho de Souza. Depois de disputas
pela posse da terra entre holandeses e portugueses (século XVII), estes últimos criam em 09
de maio de 1725 a Vila de Fortaleza de Nossa Senhora da Assunção. Contudo, somente em
1823 o imperador Dom Pedro I eleva a vila à condição de cidade, com o nome de Fortaleza de
Nova Bragança, com uma população de cerca de 2.000 habitantes 87.
Fortaleza ocupa atualmente uma área territorial de 315 Km2 e uma população
integralmente urbana de 2.447.409 habitantes, correspondendo a 29% da população do estado
do CE. Fortaleza tem a diversificação comercial como base de sua economia, tendo polos de
venda de produtos industrializados instalados em suas principais avenidas do Centro. A
indústria tem na produção de calçados, produtos têxteis, couros, peles e alimentos, além da

87
O nome “Fortaleza” é uma alusão ao Forte Schoonenborch, que se localizava à margem esquerda da foz do
Riacho Pajeú, sobre o monte Marajaitiba. Esse forte foi construído pelos holandeses durante sua segunda
permanência no local entre 1649 e 1654. O lema da cidade, presente em seu brasão, é a palavra em latim
“Fortitudine”, que em português significa força, valor, coragem.
252

extração de minerais, grande destaque na economia local. Algumas da principais indústrias de


alimentos do país têm suas sedes nesta cidade 88.
Outra fonte que abastece a economia de Fortaleza é o Turismo. Suas praias, banhadas
pelo sol praticamente o ano todo e decoradas pelas suas belezas naturais, fizeram essa
municipalidade revelar-se, sobretudo a partir dos anos 1990, como um importante polo
turístico, tornando-se, inclusive, a principal porta de entrada para o turista que visita o Ceará,
reverberando na geração de emprego e renda. No mercado financeiro, Fortaleza é a sede do
Banco do Nordeste e da Bolsa de Valores Regional do Ceará.
O Governo Municipal de Fortaleza não utiliza o procedimento de Orçamento
Participativo como estratégia de definição das prioridades de demandas a serem atendidas
com recursos arrecadados pela Prefeitura. O que se tem implantado nesse Município, com
relação à democratização dos processos que envolvem a destinação do dinheiro público que é
aplicado na cidade, é o Portal da Transparência. Portanto, não há expectativa de que os
cidadãos possam participar diretamente da proposição de políticas públicas, uma vez que esse
instrumento apenas gera informações sobre as finanças públicas do Município. Entendemos
que tal fonte, com acesso especialmente através da internet, constitui importante canal de
comunicação direta com o cidadão, fortalecendo a cidadania e facilitando a fiscalização dos
órgãos de controle externo, como o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM), por
exemplo 89.
A estrutura da administração Municipal passou por duas reformas que alteraram a
distribuição e atribuições de seus órgãos gestores. A primeira reforma ocorreu em 1997, com
a Lei Municipal nº 8.000. Nesta lei ocorreu uma mudança geral na gestão da cidade, que foi
dividida em seis regiões administrativas, formadas individualmente por bairros circunvizinhos
que apresentam semelhanças em termos de necessidades e problemas.
No texto da lei, a justificativa dessas mudanças em 1997 tem como mote a
descentralização da gestão, sublinhada pela pretensão de orquestrar a interssetorialidade, em
que o serviço público passasse a ser planejado de forma integrada e articulada, superando a
fragmentação das políticas públicas entre saúde, educação, serviço social, cultura, esporte,
lazer, trabalho, renda e habitação. Para tanto, além das seis Secretarias Executivas Regionais,

88
Como M Dias Branco e J Macêdo, que são os principais moinhos de trigo do Brasil.

89
No Portal encontra-se, de forma relativamente detalhada e didática, informações de valores arrecadados pelo
município através dos recursos próprios e transferidos, como os repasses federais e estaduais. Também ficam
disponíveis informações relativas à execução orçamentária e à gestão fiscal da Prefeitura. Na seção de despesas,
é possível acessar os recursos aplicados em investimento com pessoal, despesas de custeio, investimentos na
cidade, valores pagos pela prefeitura a cada fornecedor do Município, entre outros.
253

a cidade passou a ter mais cinco Secretarias: Secretaria de Administração do Município,


Secretaria de Finanças, Secretaria de Ação Governamental, Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Territorial e Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS).
Nesta última agrupavam-se saúde, educação e assistência social.
A segunda reforma ocorreu em 2002, através do decreto nº 11.108. A partir de então, a
SMDS, que implementava conjuntamente as políticas de saúde, educação e assistência social,
é segmentada, sendo criadas duas secretarias: a Secretaria Municipal de Saúde (SMS) e a
Secretaria Municipal de Educação e Assistência Social (SEDAS). Como já ressaltado, é
somente a partir de 2007 que a Secretaria Municipal de Educação é instituída com
incumbência de tratar exclusivamente dos assuntos correlatos ao setor.
O processo de construção e consolidação do SMEF se insere nesse movimento mais
recente, em que se verifica o interesse pela questão da educação como grande ação a ser
empreendida, sobretudo pelo Poder Local, razão pela qual também recorremos aos fatos que
se revelam por meio das práticas cotidianas que compõem o espaço discursivo da gestão da
educação no município, objeto de nossa análise mais adiante90.
Quanto à contextualização da estrutura educacional, tem-se o registro de que estão
matriculados na Educação Básica em Fortaleza 573.083 estudantes, distribuídos por nível de
ensino de acordo com o gráfico a seguir.

Gráfico 7.4: Distribuição das matrículas no SMEF

Fonte: Formulação do autor.

90
O SMEF/2007 foi criado no primeiro mandato (2005-2008) da atual prefeita Luizianne de Oliveira Lins (PT).
254

Conforme preconiza o marco legal, a constituição do SME, com representantes do


governo e da sociedade civil organizada, tem como incumbência precípua a regulamentação
do espectro que compreende o campo de atendimento prioritário da esfera local, no que
concerne aos níveis e modalidades da educação. No caso de Fortaleza, o efetivo das
matrículas que se encontra sob a jurisdição do SME é de 244.146 estudantes. Desse
quantitativo, 181.930 estão matriculados no Ensino Fundamental em escolas municipais,
correspondendo a 47% do total das matrículas nesse nível de ensino. A Educação Infantil
soma 62.216 estudantes, sendo 27.304 sob a responsabilidade do Poder Público Municipal e
34.912 atendidos pela rede privada de ensino. São ao todo 1.148 escolas em funcionamento
para atender a essa demanda, distribuídas entre a rede municipal e a rede privada, que
compõem o SMEF, assim como se apresenta no próximo gráfico.

Gráfico 7.5: Distribuição das escolas no SMEF

Fonte: Formulação do autor

Das 454 escolas mantidas pela prefeitura municipal, 259 são destinadas ao ensino
Fundamental e 195 à Educação Infantil, enquanto a rede privada mantém 694 escolas, sendo,
assim, proprietária de 78% das escolas que atendem especificamente esse nível de ensino.
A educação infantil, assumida pela Prefeitura Municipal de Fortaleza, atende as
crianças de 0 a 5 anos, em creches e pré-escolas. Constatou-se importante iniciativa da gestão
municipal, com relação à ênfase atribuída ao papel desempenhado pelo professor nesse nível
de ensino. A esse respeito, cabe mencionar a regulamentação da formação específica dos
professores, as condições de trabalho desses profissionais, além da definição de elementos
básicos para a qualidade do atendimento ao público infantil.
255

O Ensino Fundamental, cuja duração é de nove anos, está dividido em dois segmentos:
o primeiro abrange as crianças de 06 a 10 anos, e vai da 1ª à 5ª série; o segundo abrange os
adolescentes de 11 a 14 anos, e vai da 6ª à 9ª série. Faz-se importante ressaltar que o
surgimento do SMEF não alterou a estrutura seriada com que as etapas desse nível de ensino
são vivenciadas.
Nas seções a seguir, analisaremos os depoimentos dos sujeitos da pesquisa sobre o
contexto em que o SME foi proposto, assim como o impacto de sua criação para a educação
no Município.

7.3.2 Campo discursivo da implantação do SMEF

A justificativa que se infere das práticas discursivas dos sujeitos da pesquisa acerca do
surgimento do SMEF toma como referência a própria evolução histórica da cidade, não
propriamente relacionada a movimentos protagonizados pela sociedade civil organizada, mas
pelo crescimento populacional e desenvolvimento econômico da cidade, constituindo-se em
elementos que reclamaram da esfera local a postura autônoma em relação ao conjunto de seus
processos gestionários, dentre os quais se insere o campo educacional e, por conseguinte, a
opção pela lógica sistêmica como mecanismo de formalização desse pleito político-
administrativo.
O depoimento da atual Secretária de Educação é emblemático para a compreensão do
que se toma por processo histórico da cidade e que se conjuga com a inadiável afirmação de
sua autonomia. Inicialmente, tem-se a tônica maior para as razões estruturais que
conclamaram “naturalmente” a emergência do sistema, segundo o fragmento abaixo:

[…] a cidade de Fortaleza pode ser que […] mude sua característica daqui a
cinco anos ou mais, mas ela é considerada quase uma Cidade-Estado. Os
recursos são gerados na cidade de Fortaleza. Se você pegar pelos últimos
dados do IBGE, Fortaleza é uma das cidades que mais cresceu em população
do Brasil. Ela atrai 20 milhões de pessoas ao redor dela. É uma coisa
assustadora! Ela é uma referência para o Rio Grande do Norte, que tem
muito mais referência em Fortaleza do que em Pernambuco, Piauí e
Maranhão. Grande parte do Norte, por conta do parque que a cidade tem…
ser uma hipercidade turística... e a própria população atrair mais população.
Se tudo acontece no Município, se o Estado é uma abstração, como é que um
Município desse porte, com uma rede absurda dessa, que tem muito mais
característica para piorar do que para melhorar, como é que a gente vai
adotar um sistema estadual de educação? Então, a idéia foi essa, é um
fortalecimento da cidade pelas próprias características que ela tem. Tanto a
característica de ela ser uma superatração para outros estados, como a
atração dentro do próprio estado (Secretária Municipal de Educação; 2005-).
256

Observa-se que o crédito conferido ao sistema tem por referência a perspectiva da


autossuficiência da cidade, como unidade política, econômica e social, geograficamente
delimitada. Por isso mesmo tem-se por analogia o status de soberania que se reconhece à
Cidade-Estado, que, assim como na Grécia antiga, a cidade decide o seu próprio destino,
respaldando-se nas deliberações de seus cidadãos, além de constituir-se como núcleo em
relação às demais cidades adjacentes.
Vê-se, portanto, que a justificativa da criação do SME é enfaticamente remetida a uma
necessidade por demarcação de poder. A citação de que Fortaleza é a cidade que mais cresceu
em população do Brasil, e de que tudo acontece no Município, constitui enunciado que
hospeda a ideologização da independência como atributo inquestionável dessa
municipalidade, no contexto do Estado do Ceará. Com essa mesma força enunciativa, o
sistema é referido como demonstração de força política local, o que não significa,
necessariamente, que a gestão da educação será protagonizada pelo Poder Local. Diz-se,
apenas, que esta forma de gestão interessa aos sujeitos que disputam o poder na esfera local,
para tanto, faz-se imprescindível desprender-se da jurisdição político-administrativa do
Estado.
Quando consultada sobre quais são os principais entraves para que cada município
institua seu sistema próprio de educação, a representante da Coordenadoria de Cooperação
com os municípios (COPEM) retoma a relação entre as condições estruturais das cidades e a
possibilidade de criação de SME, destacando que, no contexto mais amplo do estado, a
desestrutura socioeconômica e política dos municípios constitui causa primária de sua
inabilitação para constituírem seus sistemas, conforme o comentário a seguir,

[…] você tem município muito pobre, com média de 10 mil habitantes, que a
rede de ensino dele tem mil alunos no Ensino Fundamental. Então, ele não
tem pessoas qualificadas no município. Ele não tem a mínima estrutura para
criar mais um órgão lá. Então, ele fica vinculado ao sistema estadual, ao
Conselho Estadual, ao sistema, compondo aí e se beneficiando dele. Eu acho
que à medida que o município for crescendo, for tendo mais recursos, for
tendo mais autonomia, vai chegar o momento de ele perceber que aquilo é
importante para ele. Eu acho que os principais limitadores são esses: é a
capacidade técnica que não existe, de pessoas qualificadas em vários
municípios, a condição financeira do município (Gestora da COPEM/CE;
2006-).

O que se evidencia nessa fala da gestora da COPEM é o esvaziamento da organização


dos sujeitos coletivos como premissa para a criação do SME, uma vez que as limitações
257

financeiras dos municípios – que, por isso mesmo, não dispõem de capacidade técnica/
pessoas qualificadas – compõem um quadro adverso às exigências básicas para a constituição
do sistema de educação. Há ainda o reforço desse juízo quando a entrevistada vislumbra a
possibilidade de autonomia local, à medida que o município for crescendo, for tendo mais
recursos. É pertinente considerar que nesse discurso, apesar da menção ao sistema como
estágio sublime da gestão, é a capacidade de barganha, típica dos municípios com maior
condição econômica, que se quer enunciar como condicionante para a autonomia local.
Não obstante, é concebível afirmar que o reconhecimento do sistema próprio de
educação como mecanismo de afirmação da autonomia do Poder Local para propor e executar
a Política Municipal de Educação é incorporado ao discurso sobre a pertinência da gestão
sistêmica na esfera local com maior veemência no conjunto dos depoimentos. Os próximos
depoimentos permitem a compreensão de diferentes possibilidades quanto ao exercício da
autonomia pelo Poder Local a partir da constituição do SME. Na fala a seguir, pode-se
observar a força enunciativa da criação do sistema em Fortaleza como obtenção da
independência local em relação ao Estado:

[…] essa ideia da cidade veio fortalecida, uma parte, pelo próprio
movimento do Governo Lula de fortalecer os municípios, e a gente tentando,
realmente, como Governo Municipal, se descolar da tutela do Estado.
Porque, mesmo a constituição colocando os entes federados como entes
paralelos, na sua autonomia e etc., nós ainda temos uma herança muito
perniciosa da tutela do Estado, muitas vezes estimulada, inclusive, pelo
Governo Federal. Eu vou lhe dar um exemplo: o Prova Brasil! Tem sentido o
Estado tutelar o Prova Brasil para a cidade de Fortaleza? Não tem o menor
sentido! Um tipo de programa como esse, que, do governo federal para o
governo do estado, ele descola. É assim que acontece! Se a gente não tem,
politicamente, uma relação muito boa com o governo do estado, isso causa
um grande nó para a educação do município! (Secretária Municipal de
Educação; 2005-).

Tem-se inicialmente a menção à criação do SME como movimento correlato ao


próprio fortalecimento dos municípios no âmbito do País. Associa-se a isso o interesse dos
sujeitos vinculados à gestão municipal de descolar-se da tutela do Estado, o que significa não
apenas abdicar o amparo que sempre coube ao ente Estadual de prover os municípios quanto
às suas necessidades, mas, sobretudo, afirmar sua capacidade de se autogovernar, dirigindo-se
segundo suas próprias leis, com rejeição às imposições restritivas de outro ente de poder
federado.
Observa-se que o termo tutelado não incorpora o seu significado de proteção, amparo.
Na realidade, a condição de tutelado é referida como situação de quem se encontra sujeitado
258

às ordens de alguém que se posiciona hierarquicamente superior. Por conseguinte, esse grau
de dependência da esfera local exige o que a depoente chamou de uma relação muito boa com
o governo do estado, expressão que também pode significar a adesão forçosa do governo local
às políticas elaboradas pelo governo do estado. Desta feita, tal condição não se coaduna com o
status de ente autônomo conquistado pelo Município.
O SMEF constitui-se, portanto, instrumento fundamental para a efetivação da
“independência” Municipal no que se refere ao setor educacional. Como tem sido colocada, a
expectativa da ação autônoma que se atribui ao modelo sistêmico, diz respeito especialmente
à legitimação de espaços de poder decisório ocupados por sujeitos coletivos e pelo governo,
com finalidade de deliberarem sobre a Política Municipal de educação. No trecho da
entrevista que ora analisamos, infere-se o exercício da autonomia como autoridade do
Município para negociar, diretamente com a União, através do MEC/INEP, o momento de
realização da política “Prova Brasil”, em face da necessidade que o município de Fortaleza
teve de adiar a data desse exame em função do longo período de greve de seus profissionais
da educação, argumento apresentado pela gestão municipal.
Conforme nossa apuração, o governo do estado do Ceará resolveu, sem dialogar com
os municípios, antecipar a aplicação da prova. Essa decisão foi acatada pelos municípios que
permanecem vinculados ao Sistema Estadual de Educação, mas provocou um impasse com os
municípios que já possuem sistema próprio, como o caso emblemático de Fortaleza, que
externou sua posição de embate. Esse episódio parece ilustrar o que nossa depoente se referia
como a herança perniciosa da “tutela” do Estado.
O desfecho desse evento foi o adiamento da Prova Brasil em Fortaleza, tendo como
fator preponderante para essa decisão o contato entre a gestora do órgão executivo do sistema
e o ministro de educação. Observe-se que a autonomia é conferida formalmente ao sistema,
mas constitui instrumento fundamental para o exercício da liderança de sujeitos que têm
particular interesse pelo exercício hegemônico do poder decisório, com a devida legitimidade
social e normativa.
Tem-se outra nuance da relação entre autonomia e a opção pelo SME no depoimento
que segue:

[…] há o sentimento de que é possível a autonomia com toda a sua


relatividade que ela tem na sua essência e na sua natureza. Mas, de fato eu
compreendo que além dessa perspectiva, é a questão mesmo de que são as
pessoas que estão ali, que conhecem a realidade do Município, pressupõe
que tem mais condições de construir uma teoria local para a educação. Um
caminho que seja guiado para a educação daquele município, sem perder de
259

vista o âmbito nacional ou de seu estado. É de fato a questão da agilidade.


Primeiro, a norma a ser baixada por quem tem o pé, por quem vivencia e
conhece aquela realidade, mesmo que alguém não tenha a formação maior
para verificar isso. E, segundo, é a agilidade nos processos. A gente sabe que
o Conselho Estadual – eu falo da natureza técnico-pedagógica, sem falar da
natureza da participação social, que é extremamente importante, nesse viés –
ele não tem tanta perna para dar conta. O sistema estadual tem o município
integrado a esse sistema, pelo tamanho das redes, pelas dimensões que a
educação tem... (Presidente do CME; 2009-).

A presidente do CME ressalta o sentido da autonomia Municipal com a mesma


correlação com o ente Estadual, como o fez a entrevistada anterior. Contudo, é o próprio
mérito dos sujeitos que atuam no âmbito do Poder Local que justifica tal atributo ao
Município, que, como diz o texto, são eles que conhecem a realidade local, convivem
cotidianamente com seus problemas e estão legitimamente habilitados a construir uma teoria
local para a educação.
A ênfase que se faz notável nessa fala é a imprescindibilidade da atuação dos sujeitos
coletivos para dar agilidade aos processos que envolvem a educação no município, razão pela
qual a autonomia constitui muito mais uma necessidade do que um direito tácito da esfera
local, quer seja pela sua condição socioeconômica, quer seja pela sua ascensão legal como
ente autônomo. Essa consideração, proferida por uma conselheira municipal de educação,
guarda estreita relação com o lugar institucional a partir do qual se fundamenta o interesse
enunciativo que coloca o potencial da representatividade local a ser explorado como principal
resposta da criação do SMEF no sentido de dinamizar e qualificar o atendimento às demandas
da educação no município.
Durante nossas observações e registros junto aos sujeitos da pesquisa vinculados ao
CME/CE, foi possível inferir que o sentido da autonomia conferida pelo sistema constitui um
desafio cotidiano a ser assumido, não se tratando, desta feita, de um legado que se transpõe
das leis para as práticas cotidianas da gestão. Soma-se a este entendimento a alusão de que o
reconhecimento do SMEF, como modelo alternativo de gestão à qual se credita a capacidade
de prover suas próprias regras, decorre da credibilidade observada nas pessoas que o
constituem para apreciarem as questões com conhecimento de causa. São eles os próprios
beneficiários dos serviços prestados pelo poder público local, e também são esses sujeitos que
vivenciam os fatos que corroboram tanto a construção coerente e plausível das normas a
serem elaboradas, quanto o acompanhamento das ações desenvolvidas pelas instâncias que
compõem o sistema.
260

Esse entendimento da perspectiva de autonomia a ser exercida pelo SME é reiterado


pela presidente da UNCME/CE, especialmente no seguinte trecho de seu depoimento:

[…] quando o município busca a criação do sistema de educação é porque


ele deseja autonomia! Isso é o que a gente percebe em depoimentos, percebe
nas práticas dos municípios. O fato de o município criar o seu sistema
próprio, formar o Conselho de Educação Municipal como órgão
normatizador, isto, de certa forma, dá certa autonomia. Então, dentro desse
processo, o que eu acho que a gente pode colocar em primeiro lugar como
algo, assim, glorioso, eu diria que é o próprio exercício da cidadania. Você
perceber os conselheiros pensando e elaborando as políticas municipais...
Lógico que isso, numa visão articulada com os demais entes federados. O
que a gente percebe, na nossa compreensão, enquanto UNCME, é esse
detalhe, que eu acho que é um detalhe muito forte, é um grande sinalizador
para a emancipação da educação (Presidente da UNCME/CE; 2009-).

Logo no início dessa fala, tem-se o reforço de que a própria decisão local por instituir
seu SME já deve expressar sua intenção de assumir autonomamente a incumbência de
elaborar e levar a efeito as políticas municipais de educação. No decorrer de sua
argumentação, a opção pela gestão sistêmica é referida como forma de viabilização do
exercício da cidadania, por isso mesmo é enaltecida como processo glorioso. Acata-se,
portanto, o juízo de que a autonomia que se toma como propriedade do sistema é, na
realidade, uma necessidade indubitável para que os sujeitos sociais possam agir
sistemicamente, consolidando, de fato, não somente de direito, a ascensão do Poder Local à
condição de membro de um Estado, que reconhece, no texto e nas práticas sociais, a
imprescindibilidade do gozo de direitos representativos que lhe permite participar da vida
política do Município.
Com sentido análogo ao de não ser mais tutelado pelo Estado, a criação do sistema é
retratada no discurso como um grande sinalizador para a emancipação da educação. Trata-se,
assim, de uma iniciativa com propósitos de libertação, alforria, independência do ente
Municipal em relação ao Estadual, no que diz respeito à autoridade de deliberar sobre os
assuntos educacionais. Vê-se que, tanto para o gestor da secretaria municipal de educação,
quanto para o representante do CME, a adoção do modelo sistêmico na gestão da educação
constitui mecanismo indispensável para levar adiante o pleito pela melhoria da qualidade
social da educação no Município, mediante a consecução de políticas educacionais que
dialoguem com as necessidades imediatas que se apresentam na realidade local, sendo esta
uma tarefa a ser protagonizada pelos sujeitos sociais que lidam diretamente e cotidianamente
com os problemas e, por conseguinte, dispõem de melhores condições para corroborar a
impulsão das mudanças necessárias.
261

Ainda sobre o tema da relação entre a instituição do sistema próprio de educação pelo
Município e o exercício da autonomia quanto à elaboração e execução de sua Política
Educacional, consultamos o entendimento da UNDIME/CE, tomando por referência o caso de
Fortaleza. A presidente desse órgão fez o seguinte pronunciamento:

[…] eu entendo que a autonomia […] é muito limitada em função da própria


concepção que têm os gestores municipais. A gente tem essa discussão do
que de fato é essa autonomia, como é que ela se constitui, como é que ela
acontece no próprio município. Aí eu vou trazer a questão da autonomia
juntando a questão democrática. Eu entendo isso como processo ainda mais
em longo prazo pode vir a constituir […] um processo mais democrático. O
que nós temos percebido é assim, nessa questão de sistema, é que há um
desejo de se ter um Conselho, mas quando o Conselho de fato se constitui,
que assume o papel, ele às vezes passa a incomodar, inclusive ao próprio
gestor. Então, muitas vezes nós temos percebido que não há um gestor
interessado de ter um Conselho mais fortalecido, em função desse nível,
digamos assim, de observação de que esse Conselho possa vir a ser para a
própria gestão (Presidente da UNDIME/CE; 2009-).

O elemento novo que aparece nesse depoimento é o embate, por vezes silencioso,
entre o gestor (representante do governo) e o órgão responsável pela fiscalização,
acompanhamento e controle social da gestão da educação no município (CME), a respeito da
materialização da autonomia do SME para a organização da educação nesse ente federado. O
cerne da discussão é algo nem sempre posto às claras, que é a disputa pelo exercício da
autonomia por parte do gestor, segundo os interesses mais imediatos do executivo Municipal,
e por parte dos sujeitos que constituem o Poder Local.
É sobre esse aspecto que a entrevistada faz menção à vinculação entre os princípios da
autonomia e o da gestão democrática. Os limites para a efetivação do primeiro se mantém
justamente pela inviabilidade do segundo, uma vez que a atuação de forma autônoma no
âmbito do que se enuncia como gestão sistêmica somente é possível se a ação for
protagonizada pelo conjunto dos sujeitos que representam os segmentos com assento no SME,
situação que, como diz essa representante dos secretários municipais de educação, passa a
incomodar, inclusive ao próprio gestor.
O sentido da autonomia a que se refere no discurso remete ao entendimento desse
princípio como ação exercida pelos sujeitos nas práticas cotidianas da gestão da educação no
município, portanto, para além da prescrição de ente autônomo que o Marco Legal estabelece
para a esfera local. Trata-se de algo que independe, portanto, pelo menos primariamente, das
dimensões populacionais e/ou da pujança econômica de cada Município, pois o que está em
causa é a capacidade e disponibilidade para a organização dos sujeitos coletivos que são
262

chamados a protagonizar essa ação, sobretudo em contextos em que as condições para o


desenvolvimento da educação são adversas.
No caso de Fortaleza, essa arena de disputas, no que concerne ao protagonismo que
envolve o exercício da autonomia de seu sistema, começa a se evidenciar mais recentemente,
uma vez que a própria organização do CME ocorreu por ocasião da criação do SMEF. Como
será discutido na próxima seção, o principal elemento do embate tem sido a requisição de
melhores condições para o efetivo cumprimento das funções do CME como pressuposto para
postura autônoma no âmbito do sistema. O que ficou notável foi a demonstração dos
conselheiros, sobretudo da representação da sociedade civil organizada, com quem
dialogamos ao longo dos estudos, de que o grande desafio é justamente exercer a autonomia
em relação à Secretaria de Educação, pleito que ainda não avançou a contento em face da
dependência financeira do Conselho para a realização de suas obrigações.
Perguntamos à mesma entrevistada sobre sua compreensão a respeito do exercício da
autonomia por parte do município que não tem seu sistema instituído por meio de lei
Municipal, mas se autodeclara autônomo em face da condição de ente federado conferida pela
Constituição Federal. O trecho que selecionamos como síntese de sua resposta foi o seguinte:

[…] é porque você está olhando do ponto de vista da lei, e aí o sistema como
input. Nós, enquanto municípios cearenses que estamos vinculados ao
Estado, tentamos garantir o funcionamento das escolas. A gente não espera
do Conselho a definição de nossas políticas. Por exemplo, no meu município
nós temos uma proposta pedagógica para a Educação Infantil, construída de
uma forma democrática, com professor, com gestor, com pais – o Conselho
não tem nem conhecimento disso (Presidente da UNDIME/CE; 2009-).

É perceptível que a resposta relativiza a vinculação Municipal às determinações do


ente Estadual, especialmente, deixando transparecer que há flexibilidade nessa relação,
sobretudo, porque o Conselho Estadual de Educação, órgão que deveria reivindicar o estrito
cumprimento das deliberações estaduais, não toma conhecimento dos processos que se
desenvolvem na esfera local. Tem-se nesse discurso como prática social a revelação de que a
não existência formal do SME, sob a prerrogativa de que a Carta Magna já o faz, na realidade
constitui argumento construído para que a autonomia, que deveria ser compartilhada no
âmbito do sistema, fique circunscrita à livre deliberação do gestor.
Em face desse juízo, complementamos a pergunta inicial, consultando desta vez sobre
a legalidade do município que não tem SME para autorizar, credenciar e supervisionar suas
escolas, sabendo que tais funções devem ficar a cargo do Conselho Estadual.
263

Ele só não faz isso!... O restante ele faz tudo. Porque a dependência do
sistema quando não é criado é só da legalização das escolas, inclusive com
uma limitação por parte do Conselho Estadual. Como eu te disse, considera a
documentação sem nem ir in loco. Mas, do ponto de vista da atuação de suas
políticas, o Município faz independente de ter sistema (Presidente da
UNDIME/CE; 2009-).

Vê-se que a não mobilização para a criação do SME não é desinteressada. Trata-se de
uma ausência que, como temos abordado, interessa ao gestor, pois lhe permite atuar segundo
o que lhe aprouver. Cabe ressaltar, então, que tal situação, que vai de encontro à melhoria da
qualidade social da educação, uma vez que a manutenção do vínculo com o ente estadual – já
sabendo de seu distanciamento com os processos que se desenvolvem no contexto municipal
– gera um quadro de abandono de etapas fundamentais para o avanço da educação, que são
justamente as atribuições que se delegam ao SME por meio de seu Poder Local.
Procuramos saber como esse tema tem sido compreendido pelos sujeitos da pesquisa
que atuam na esfera estadual e no governo federal. Como será apreendido das falas a seguir, a
possibilidade da criação do SME é tratada com a ressalva de que parte significativa dos
municípios deve continuar sob a coordenação político-administrativa do sistema estadual. O
depoimento da gestora da COPEM sintetiza esse ponto de vista:

[…] acho que nem todos os municípios estão preparados para ter sistema.
Fortaleza veio construir agora depois de anos; é um município com um
grande número de habitantes, [que] veio construir agora seu sistema de
educação. Muitos Conselhos não são atuantes, muitos Conselhos não são
qualificados, porque o município nem estava preparado, foi só aquela coisa:
ah, vamos fazer um sistema! Eu acho que tem que ter um processo de
amadurecimento, de crescimento do município para que ele crie o Conselho
e crie o sistema realmente que seja atuante. Eu não vejo como uma medida
[…] que vai impactar na qualidade da educação do município, não. E os
resultados na aprendizagem, os alunos não têm mostrado isso como um fator
que seja relevante, e não há diferença entre o município que tem e o que não
tem (Gestora da COPEM/CE, 2006-).

Apesar de utilizar-se, inicialmente, de argumentos sutis, como a alegação de que os


municípios precisam estar amadurecidos (a decorrer de seu crescimento, desenvolvimento
econômico) com seus Conselhos qualificados e atuantes, o que fica perceptível nessa fala é
que seu discurso apresenta uma contraposição à possibilidade de os municípios instituírem
seus sistemas de educação. No próprio trecho em análise essa posição se evidencia quando a
presidente da COPEM expõe que a criação do SME não constitui uma medida que vai
impactar na qualidade da educação do município.
264

Considerando-se que essa resposta da depoente foi elaborada a partir de nosso


questionamento sobre como essa coordenadoria (COPEM), incumbida de promover a
articulação entre o Estado e os municípios, percebe o exercício da autonomia daqueles que já
instituíram seus sistemas, seu conteúdo enfatiza o descrédito dos SME, deixando a entender
que, em matéria educacional, ainda não se tem, na esfera local, as condições necessárias para
o reconhecimento da autonomia Municipal, o que em outras palavras quer dizer a defesa de
que os municípios devem permanecer sob o comando do ente Estadual.
O Secretário Executivo Adjunto do MEC chama a atenção para o fato de que a questão
da autonomia, resguardada pela criação do SME no âmbito Municipal, transcende o interesse
pela relação entre entes, a exemplo das práticas de colaboração, uma vez que a inexistência de
sistemas não constitui prerrogativa para esse fim.

Se o município se organizar no sentido de ter sua política pedagógica


própria, Conselho Municipal de Educação, ele começa ser autônomo e ter
condições de estabelecer colaboração. Mesmo não tendo autonomia. Por isso
é que eu defendo o sistema. Daqui a pouco pode ser que a gente..., os três
entes federados cheguem à conclusão que é o seguinte: para ter
colaboração, todos têm que ser sistema. Vamos trabalhar com um nível de
autonomia, cada um sendo sistema e estabelecer a colaboração. Realmente
pode ser, mas hoje não é (Secretário Executivo Adjunto do MEC; 2007-).

Essa fala, que fecha esta parte sobre a questão do sistema como mecanismo de indução
da autonomia municipal, deixa claro que o reconhecimento do sistema como forma plausível
de gestão da educação cumpre exigência da ordem do discurso que delimita como regra o
exercício da autonomia, que permite o compartilhamento das decisões. Não obstante, tal
premissa tem sofrido inflexão no contexto das práticas cotidianas de gestão, uma vez que,
mesmo não tendo autonomia, se o município se organizar no sentido de ter sua política
pedagógica própria, Conselho Municipal de Educação, ele começa a ser autônomo.
A exigência, no campo das práticas gestionárias, da relação entre sistemas, conforme
consta no marco legal, ainda é mencionada como um vir-a-ser. Tanto do ponto de vista do
controle social, quanto das relações entre os entes federados, a inexistência do SME não tem
sido sentida em face de se burlar o que de fato constitui responsabilidade de quem mantém a
rede municipal como parte de seu campo de atuação. O que fica perceptível é que o
movimento de conquista e exercício da autonomia começa pelo rompimento dessa lógica.
Trata-se de reivindicar a formalização do sistema próprio, juntamente com a garantia de
condições para que haja isonomia na relação entre o órgão gestor e o CME, sem o qual não é
possível advogar o princípio da autonomia na gestão sistêmica como Política de Estado.
265

Sobre este último aspecto, indagamos nossos entrevistados a respeito da relevância da


lei do SME como instrumento propulsor desse movimento. Essa questão é tratada
exemplarmente na fala a seguir:

[…] depois de criado o sistema municipal de educação, depois de criado o


Conselho municipal de educação, depois o fundo, é muito difícil chegar um
prefeito que volte atrás! Porque os profissionais da educação formam, por si
só, uma grande militância pela educação! Você cria uma Política de Estado!
Então, a intenção era deixar... No desespero de preparar tudo, de elaborar o
plano, criação do sistema, instalar o Conselho, criar um fundo..., isso tudo
fazia parte de deixar aí. […] apesar de a gente ter um relacionamento muito
bom com as equipes das secretarias do estado, até pessoalmente, elas ainda
têm muito a idéia de você ser um ente federado hierarquicamente inferior.
Para a gente mudar essa concepção, foi complicadíssimo! E ainda hoje as
atitudes do próprio Governo do Estado, mesmo que você estabeleça essa
relação política, elas muitas vezes escorregam! (Secretária Municipal de
Educação; 2005-).

Outro sujeito, desta vez referindo ao contexto mais amplo do País, também abordou
esse tema com semelhante compreensão do cerne da questão.

Uma coisa é você ter um sistema municipal que, independente do prefeito,


ele é um sistema municipal. Você tem plano municipal, que é o
planejamento daquele Município para a educação, ele é de Estado, ele não é
do prefeito. O outro prefeito que vier vai ter o mesmo plano, só que esse
plano tem que estar articulado com o plano nacional. Então, por isso é que
eu acho que hoje quanto mais você fortalecer e criar e fazer com que você
tenha sistemas municipais organizados e estaduais organizados, você vai ter
mais condições de ter um sistema nacional mais articulado em nível nacional
e mais de Estado do que de governo. Em minha opinião é isso, aliás, isso
serve para União também (Secretário Executivo Adjunto do MEC; 2007-).

Ambos os trechos de entrevistas ressaltam o que ouvimos de praticamente todos os


sujeitos da pesquisa, especialmente aqueles vinculados ao SMEF. Trata-se da construção de
instrumentos com intento de resguardar a adesão ao modelo sistêmico para além da
permanência do mandato do governo que o propôs, razão pela qual a formalização do sistema
preconiza a regulamentação, em lei própria, do CME, do PME e do Fundo Municipal de
Educação, como realmente se fez em Fortaleza.
Consideramos que tal medida de fato constitui instrumento cautelatório contra a
reversão do modelo de gestão adotado por ocasião da alternância de governantes no poder
público local. Mais que fundar legalmente as condições objetivas para a autonomia do
Município em relação à sua Política educacional, sua constituição como Política de Estado
tem por perspectiva a indução de condições subjetivas para a consolidação dessa opção
266

gestionária da educação, que passa pela garantia da legitimidade do fortalecimento de uma


grande militância pela educação.
Com efeito, a defesa pela estabilidade do SMEF como política pública a ser
consolidada por gerações de governos, não apenas por aquele que tenha ocupado o cargo na
ocasião em que o sistema foi instituído, condiz com a própria lógica da relação federativa que
reclama plena autonomia de seus entes para que se estabeleça a equidade no
compartilhamento do poder decisório no conjunto da federação, premissa que se faz
imprescindível para a construção do Sistema Nacional Articulado de Educação.
Pode-se conceber que a atenção a esse requisito é sempre com o sentido de não
submeter o trato federativo às conveniências da boa relação pessoal entre gestores, mas,
sobretudo, de impedir que as instituições estaduais e federais se relacionem com o ente
Municipal como que este fosse hierarquicamente inferior.
Esta questão é também tematizada no extrato de entrevista abaixo:

Fortaleza, na gestão de 2005 a 2009, realmente deu passos significativos na


educação, quando criou, por lei, o CME, para que a gente possa ter maior
organização do sistema municipal. Isso vai garantir avanços muito
importantes. Então, quem tem que avaliar a qualidade do que está
acontecendo é o CME. Quer dizer, como órgão que tem sua
representatividade. Hoje eu tenho certeza que a Secretária de Educação […]
já tem a consciência de que ela não pode mais tomar nenhuma decisão que
envolva o sistema educacional de Fortaleza por uma decisão pessoal dela,
porque ela tem que ouvir um órgão que tem um papel importante no
município, e que pode gerar um conflito, se essa decisão for tomada na
contramão, porque esse Conselho está cobrando. Talvez a gente cometa
menos erros (Presidente do CME/Fortaleza; 2007-).

A fala da presidente do CME de Fortaleza se inscreve na formação discursiva que


delimita como regra a colegialidade da gestão sistêmica, concebendo-se, necessariamente, os
Conselhos como órgãos de Estado, portanto, com garantia de sua independência em relação
ao executivo da vez. O CME é chamado a representar e expressar a vontade Municipal no que
concerne às demandas por políticas educacionais para além de suas vontades e preferências
singulares, e, sobretudo, para além de decisões isoladas do gestor. Desta feita, cabe a este
Conselho agir como órgão de Estado à medida que se constitui em fórum articulador da
diversidade social, assumindo a incumbência de falar ao Governo em nome da sociedade.
Nesse último trecho – que também encerra a parte da análise dos depoimentos que
tematizaram a potencialidade da Lei do sistema como mecanismo de sua conversão em
Política Pública – salienta-se a compreensão de que o Conselho precisa agir em sinergia com
267

a Secretaria Municipal de Educação, sem, contudo, tornar-se subordinado a ela. Trata-se de


um caráter relacional em que não se toma a interdependência como condição primária, mas o
necessário respeito à autonomia de ambos os órgãos em consonância com suas atribuições
peculiares.
Por fim, cabe destacar as possibilidades e também os desafios que os sujeitos da
pesquisa consideraram a respeito da perspectiva de consolidação do SMEF. Para a presidente
da UNDIME/CE, os avanços têm sido percebidos especialmente na composição da estrutura
necessária para o desenvolvimento do controle social, sobretudo no que diz respeito ao
acompanhamento das escolas sob a responsabilidade do ente Municipal. As observações sobre
esta matéria, que inferimos das práticas sociais, permitem-nos considerar que tal
reconhecimento constitui pleito que emerge organicamente do fortalecimento do Poder Local,
que, a despeito das limitações estruturais, tem conseguido manter uma agenda parcialmente
consonante com os pressupostos da gestão sistêmica.
O que se verifica no presente contexto é a mobilização por parte dos conselheiros
municipais de educação na perspectiva de fazer valer a sua autonomia de fato, defesa que
ganha reforço nas práticas discursivas que ponderam as limitações do Conselho Estadual para
a realização do efetivo acompanhamento da educação no município, tarefa que é
insistentemente confiada ao CME pela sua proximidade com as demandas locais, por
conseguinte, pela melhor possibilidade de acompanhar o processo educacional no âmbito
dessa esfera governamental.
Essa expectativa que se lança ao Conselho é reapresentada pelo Secretário Executivo
Adjunto do MEC/SEB, ao mencionar o desafio do fortalecimento da representatividade local
como condição sine qua non para a organização do sistema nacional de educação. Segundo
este depoente:

[…] a articulação num sistema nacional de educação perpassa […] ter uma
organização municipal, uma organização estadual e uma organização
nacional, porque você não consegue articular coisas que são desorganizadas.
Em outras palavras, é isso. Sistema requer o quê? Organização! Nosso
corpo humano é organizado. Se você tiver um dos órgãos que não funcione,
desorganiza. Sistema requer algo organizado. E no caso de um sistema de
educação, é uma organização feita pelo homem, tem intencionalidade
(Secretário Executivo Adjunto do MEC; 2007-).

Esse último depoimento chama a atenção para a imprescindibilidade da constituição


do SME como base para a organização/planejamento nacional da educação. O que se
compreende no discurso como organização dos sistemas é o significado de efetivação da
268

autonomia dos sujeitos coletivos em cada ente de poder federado. As práticas discursivas
exercidas pelos sujeitos da pesquisa revelam uma estreita vinculação entre a reafirmação da
plausibilidade do SME e os avanços na democratização da gestão da educação em Fortaleza.
Sobre este fato, observou-se que a opção do sistema como estratégia de ação política indutora
da materialização dos princípios da gestão democrática tem sido demonstrada, especialmente,
através da elaboração do PME, mas também da consistente descentralização político-
administrativa de sua implementação, tema para o qual, mais adiante, dedicaremos seção
específica.

7.3.3- Perspectivas de atuação do CME com o advento do SMEF

O Conselho de Educação de Fortaleza existe de direito desde 1996, quando foi


formalmente instituído pela lei Municipal nº 7.991/ 1996. Conforme apuramos, esse Conselho
nunca foi implantado de fato, situação que foi alterada em 2007 quando o Município cria seu
sistema próprio de educação. A partir de então, passou-se a se chamar Conselho Municipal de
Educação, tendo sido caracterizado legalmente como órgão normativo e representativo, de
natureza técnico-pedagógica e de participação social (FORTALEZA, 2007).
O CME de Fortaleza incumbiu-se das funções normativa, consultiva, deliberativa,
avaliativa e fiscalizadora pari passu ao delineamento do que seria o campo de atuação do
SMEF, razão pela qual, na própria redação da lei do sistema, registra-se o assento de ampla
representatividade da sociedade civil, de escolas com atendimento à Educação Infantil, além
de membros indicados pelo órgão executivo de educação. Outro destaque a esse respeito é que
as competências do CME também foram elencadas em estreita correspondência com as
expectativas do SMEF.
Nesse sentido, as atribuições que competem ao CME de Fortaleza centram-se na
proposição de políticas para a educação pública e privada no âmbito do SMEF, incluindo-se,
indissociavelmente, a elaboração, acompanhamento e avaliação da execução da Política
Municipal de Educação. Observou-se que o Conselho tem feito jus a sua incumbência de
elaborar as resoluções da educação infantil e do ensino fundamental, iniciativa que se reclama
por consequência da criação do SME91.

91
Foram realizadas 04 audiências públicas durante o processo de elaboração de resoluções que regulamentam o
atendimento às demandas de Educação Infantil e Ensino Fundamental do SMEF, tendo em todas as etapas a
mediação do CME, ficando também sob esse órgão a responsabilidade de encaminhamento do texto final, assim
como de fato aconteceu, passando, desde então, a constituir referência para consulta obrigatória de gestores da
rede pública de ensino, mas também, das instituições da educação infantil pertencentes à iniciativa privada.
269

A partir daquilo que sistematizamos de nossos contatos com membros do CME, pode-
se concluir que a própria agenda programática de ações a serem realizadas pelo Conselho tem
suscitado a discussão das condições estruturais para o funcionamento desse órgão. Portanto,
trata-se de uma requisição induzida pela crescente mobilização dos sujeitos coletivos no
sentido de assumirem efetivamente as atribuições que se espera do Conselho na gestão
sistêmica.
Na sequência, analisaremos o discurso da atuação do CME a partir da criação do
SMEF, considerando três dimensões das práticas discursivas dos entrevistados, que são: a) a
força ideológica na enunciação da perspectiva política do Conselho, b) a contextualização do
campo de atuação do Conselho e das atribuições assumidas pelos conselheiros, e c) a
referência às ações do CME identificadas como inerentes à gestão sistêmica.
Sobre a primeira dimensão, destacamos o seguinte trecho do depoimento da presidente
do CME:

[…] partimos do pressuposto de que todos os conselheiros que estavam


chegando representavam instituições diferentes, portanto, precisavam
compreender qual a missão que esse Conselho tinha. Qual a natureza da
participação social e técnico-pedagógica que esse Conselho poderia ter.
Quem eram aquelas pessoas que estavam ali para compor o Conselho...
Porque, o Conselho teve um pequeno momento de formação, e logo depois a
nossa primeira meta foi elaborar o regimento. Foi um momento de o
Conselho constituir dentro dessa natureza, a natureza da participação social.
Então, a gente vê que ele tem essa característica muito forte da democracia,
da participação democrática (Presidente do CME/Fortaleza; 2007-).

A convicção política que perpassa essa fala resguarda-se na formação discursiva que
enuncia o CME como estímulo ao fortalecimento e a institucionalização da participação
democrática da sociedade civil nos processos educacionais do Município. A própria
elaboração do regimento do Conselho já exemplifica essa perspectiva de ação dos partícipes
por ter sido constatada a efetivação do direito ao dissenso sobre princípios a serem observados
na rotina de atuação desse órgão, assim como na regulamentação de orientações para o
acompanhamento da qualidade do ensino no âmbito da rede pública e da iniciativa privada.
Percebemos que a internalização da lógica sistêmica é evidenciada como estratégia de
ação política para legitimar a apresentação e apreciação de projetos elaborados pelos
diferentes grupos que disputam maior influência na definição do foco de ação do CME no
sistema. As discussões que se desenvolvem nas comissões do Conselho são emblemáticas da
correlação de forças entre os conselheiros que representam as diferentes instituições que o
compõem.
270

Nesse sentido, pode-se conceber que o Conselho tem se constituído campo de


produção e apropriação discursiva em que a luta simbólica entre seus membros se expressa
pela rivalidade entre pontos de vista de cada integrante, cuja expectativa é firmar seu
argumento como proposição a ser acatada pelo coletivo, uma vez que representam interesses
dos grupos fisicamente exteriores a este campo discursivo, mas que fazem valer seus pleitos
por meio de seus porta-vozes.
O cumprimento dos princípios democráticos que observamos nesse contexto de
atuação dos conselheiros municipais de educação se fez notável justamente pelo
reconhecimento da potencialidade da enunciação de diferentes visões sobre o campo da
educação municipal de Fortaleza como mecanismo de fazer distinguir argumentos plausíveis
dos que não o são. Esse movimento tem se efetivado progressivamente graças ao efeito
específico da mobilização entre esses conselheiros, a exemplo de regulamentações
fundamentais à gestão do sistema já construídas.
Uma particularidade observada sobre a perspectiva política de atuação do CME de
Fortaleza após o advento do SMEF foi a defesa pela incorporação de sujeitos sociais que
respondam estritamente aos conhecimentos técnicos demandados pelas novas atribuições do
Conselho. Sobre esse aspecto, destacamos o trecho de entrevista a seguir:

[…] os Conselhos não conseguem cumprir sua função normativa e dar conta
pela falta ainda da qualificação dos conselheiros, essa característica que tem,
e pela falta de uma equipe técnica que dê suporte para que o Conselho possa
cumprir com suas funções consultivas, deliberativas, normativas,
fiscalizadoras, mobilizadoras. Eu acho superimportante estar mobilizando a
população para estar discutindo as questões da educação e que essas
discussões sirvam de referência para o Conselho para que vá assumindo,
também, posições no sistema na perspectiva daquilo que seria o melhor para
a educação (Presidente do CME/Fortaleza; 2007-).

Como já foi dito, a elaboração do regimento do CME foi a primeira iniciativa desse
órgão em atendimento à lógica de gestão sistêmica da educação no Município. Após o
processo de apresentação e apreciação de proposições quanto às incumbências a serem
assumidas por esse Conselho, a participação de profissionais com reconhecido conhecimento
sobre normas e legislações educacionais foi incorporada à composição do quadro de
membros92.

92
Os participantes da “equipe técnica” do CME de Fortaleza foram selecionados por meio de análise de
currículo e memorial, além da realização de entrevistas. Todos os candidatos deveriam ser professores
vinculados ao SMEF.
271

O destaque que se observou nas práticas discursivas que tematizaram a questão da


pertinência da participação de técnicos no CME foi incisivo na consideração de que tal
iniciativa viabiliza o cumprimento das funções consultivas, deliberativas, normativas,
fiscalizadoras e mobilizadoras do Conselho, uma vez que a amplitude do atendimento
requerido pelo sistema, sobretudo no que se refere à demanda específica da matrícula privada
sob a responsabilidade de acompanhamento do SMEF, exige agilidade na emissão de
pareceres que subsidiem os posicionamentos político-administrativos no plenário do Conselho
Municipal.
Constata-se que a recomposição do quadro de membros do Conselho é parte do
impacto que a criação do sistema de educação em Fortaleza provocou, no sentido de edificar a
base indispensável da estrutura necessária para a consolidação da forma de gestão sistêmica.
A esse respeito, cabe ressaltar que a atenção dos conselheiros à ampla dimensão das
responsabilidades do CME no âmbito do SMEF fez-se perceptível em todos os depoimentos.
Evidencia-se, por conseguinte, que a assimilação das incumbências de autorizar, credenciar,
supervisionar e avaliar as escolas que fazem parte do sistema tem se efetivado com a devida
coerência pelos conselheiros municipais de educação dessa municipalidade.
A segunda dimensão dos depoimentos analisados nesta seção aborda a narrativa dos
sujeitos acerca da contextualização do campo de atuação do CME e das atribuições assumidas
pelos conselheiros. Cabe salientar que, apesar da menção às atividades reconhecidas como
inerentes às funções do Conselho na gestão sistêmica, a citação mais enfática foi feita ao
caráter da postura que deve ser exercida por esse órgão. Sobre essa matéria, a tônica recai
sobre a comparação entre o CME e o Conselho Estadual de Educação (CEE) quanto às
possibilidades de cumprimento das suas incumbências no contexto da educação municipal.
Em relação a esse aspecto, faz-se pertinente citar o seguinte trecho do depoimento da
presidente da UNCME/CE:

[…] é diferente um município que as escolas são credenciadas e autorizadas


pelo CEE. Eu coloco isso com muita ética. Mas, tem Conselho Estadual que,
na maioria das vezes, nem sabe onde a escola está localizada, e aí tem o
Conselho Municipal que credencia e tem esse olhar mais familiar. A própria
composição do Conselho dá essa oportunidade dos pais está olhando a
escola. Ele pode até não ter uma linguagem técnica, mas ele pode dizer se a
escola está boa ou não. E aí, cabe à assessoria técnica do Conselho pegar o
que eles estão dizendo e encaminhar isso mais numa visão didático-
pedagógica (Presidente da UNCME/CE; 2009-).

A fala chama a atenção para as condições favoráveis que o CME dispõe, em relação ao
CEE, no tocante ao desempenho de suas funções precípuas. Observa-se que o foco discursivo
272

não se circunscreve à descrição de atribuições que o CME passa a exercer com a criação do
sistema. Na realidade, o que ocupa centralidade são exigências a serem cumpridas pelo Poder
Local a fim de resguardar a operacionalidade dos trabalhos do Conselho Municipal,
especialmente a assessoria técnica para que os encaminhamentos didático-pedagógicos
possam fluir.
É oportuno afirmar que as ações do CME de Fortaleza têm corroborado o
cumprimento progressivo das incumbências atinentes ao sistema de educação de que é parte.
Como exemplo deste fato, cita-se a campanha que resultou na elaboração do PME, momento
em que esse Conselho se fez notável na definição das diretrizes da Política Educacional do
Município, conforme analisaremos na próxima seção, mas também cabe, com igual
pertinência, a menção ao protagonismo crescente quanto ao processo de acompanhamento das
escolas públicas e privadas vinculadas ao SMEF. Esse último tópico é explicitado pela
presidente do CME, sendo o extrato a seguir simbólico para o conjunto de seu depoimento:

[…] a gente tem até seis anos para que a escola seja credenciada, mas se
alguma exigência ali está deixando de ser cumprida pela resolução, ela vai
ser notificada por menos tempo e vai ser dado um parecer, dizendo assim:
“para renovação, daqui a dois anos, só poderá ser feita quando aquela
exigência tiver sido cumprida”. Isso é o Conselho acompanhar a qualidade
da educação e colocar a responsabilidade para o executivo para ele fazer, ou
coloca os responsáveis nessa perspectiva para resolver para caminhar de
forma processual, naturalmente. Melhor do que colocar o processo em
diligência, como é comum nos Conselhos Estaduais de Educação, porque
não conhece a realidade de cada caso (Presidente do CME/Fortaleza; 2007-).

A fala sublinha a plausibilidade da criação do SME em Fortaleza por meio do


reconhecimento da dinâmica de atuação do CME, sobretudo, no que concerne à agilidade dos
processos que envolvem desde o credenciamento até a avaliação contínua do trabalho
pedagógico desenvolvido pelas escolas sob sua responsabilidade de acompanhamento. É justo
admitir que as expectativas de impacto da gestão sistêmica quanto à implantação de inovações
que corroborem a qualificação do processo educacional no município têm sido atendidas,
progressivamente, mediante a atuação do Conselho, especialmente no âmbito da normatização
sobre atribuições elencadas ao SMEF na lei que o constitui, incluindo-se a formalização de
mecanismos de controle social da política educacional, a exemplo da Conferência Municipal
de Educação.
A rotina de emissão de pareceres sobre posicionamentos quanto ao (re)
credenciamento de estabelecimentos de ensino é indicativa do processo de consolidação do
273

Poder Local como instância privilegiada para a viabilização de estratégias que imprimam
maior rapidez e eficiência ao atendimento das demandas educacionais do ente Municipal. Vê-
se que a efetivação da experiência descentralizadora já incute a perspectiva da regulação da
dinâmica educacional nessa municipalidade, respaldando-se na formação discursiva que
preconiza a gestão democrática da educação como constituição e execução de regras que
garantam os direitos da população local à escola e à educação.
Nesse sentido, a fixação de regras que norteiam não somente a gestão da educação
pública municipal, mas também aquela sob a responsabilidade da iniciativa privada no âmbito
do SMEF, como temos salientado, explicita concretamente a noção da regulamentação como
forma particular da regulação (Barroso, 2005), assim como reafirma o espaço da autonomia
do município, bem como as responsabilidades educacionais que lhes são atinentes. No caso de
Fortaleza, a regulação tem delineado as ações dos atores em função das regras instituídas.
Desta feita, pode-se afirmar que a postura autônoma de seu CME tem se mostrado signatária
dos procedimentos regulatórios. Tal condição tem se constituído fundamento indubitável para
assegurar a incorporação da lógica sistêmica nas práticas sociais, portanto, para além das
próprias regras inscritas na lei do sistema.
Faz-se importante ponderar que a questão do exercício da autonomia na atuação do
CME foi relativizada quando consultamos os sujeitos da pesquisa sobre a forma de
financiamento para que esse órgão desenvolva suas funções. Consideramos que o depoimento
da presidente da UNCME/CE sintetiza a avaliação que os conselheiros externaram sobre essa
matéria, conforme o exposto no extrato abaixo:

[…] o nosso sonho é que essa autonomia financeira ela seja, assim, de modo
que os próprios Conselhos gerenciem o seu financiamento. Mas eu acho que
a gente ainda precisa avançar muito em relação a isso. Eu lhe digo que
mesmo o Conselho onde já existe sistema, mas ainda tem alguns gargalos
que a gente precisa superar. Então, querendo ou não, ainda existe um elo,
mas o Conselho ele não fica submisso porque ele sabe que isso está
garantido em dotação orçamentária da Secretaria de Educação. Então, se
entrega um plano na Secretaria de Educação onde se diz, por exemplo: nós
vamos realizar uma capacitação... A gente manda sempre o que se vai
fazer..., que metas que vamos atingir no primeiro bimestre. Então, no
primeiro semestre nós vamos realizar uma capacitação. Então, nós vamos
precisar de quê? Material gráfico, alimentação... Só se comunica dizendo o
que vai se precisar. Então, quem decide que material que é; que cardápio que
se quer é o Conselho. A Secretaria […] acata todas as decisões do Conselho,
desde que aquele gasto não ultrapasse o que está na dotação orçamentária
anual. Um conselheiro quer participar de um seminário que vai ter em tal
canto..., então, ele tem direito ao translado; ele tem direito à hospedagem, ele
tem direito às inscrições. Então, funciona ainda assim (Presidente da
UNCME/CE; 2009-).
274

O caráter relativo com que esse tema é tratado se expressa por meio da consideração
da autonomia financeira como sonho, portanto, tratando-se de um desejo ainda que intenso,
veemente, por parte dos conselheiros, reconhece-se que é preciso avançar muito em relação a
sua efetivação. Observa-se que a noção da autonomia como princípio inerente à postura
política do CME é incorporada às práticas discursivas dos membros desse Conselho, assim
como salientamos ações, desenvolvidas a partir da criação do sistema, em que o exercício de
tal fundamento democrático se fez notável. Não obstante, a citação de que querendo ou não,
ainda existe um elo, enuncia um condicionante importante ao que se pressupõe como postura
autônoma intra-sistema.
Pode-se constatar que a limitação do CME quanto à sua capacidade de dar-se as
próprias regras, evidencia-se estritamente quando se trata de sua dependência em relação à
secretaria municipal de educação. A alegação de que a gente manda sempre o que se vai
fazer, retira do CME exatamente a condição objetiva para que sua autonomia possa ser
exercida no controle social no âmbito do próprio SMEF, sendo esta uma das suas funções
precípuas, mas que tem sido comprometida à medida que se faz necessário, por parte do
Conselho, solicitar ao órgão gestor o provimento da infraestrutura para a realização de
fiscalizações das instâncias sob a jurisdição do poder público Municipal. Contudo, a todo o
momento em que a questão da autonomia foi referida como condição para que o Município
pudesse emancipar-se da tutela do ente estadual, o Conselho foi incorporado no discurso
como órgão que se reveste deste fundamento democrático, inexoravelmente.
Esse quadro realça os limites interpostos à atuação do Conselho no sentido de garantir
o cumprimento de uma exigência que se faz à gestão sistêmica da educação no Município,
que é o protagonismo dos sujeitos coletivos locais no controle social da educação. Apesar do
tom ameno com que a entrevistada se refere ao pronto-atendimento da Secretaria às suas
necessidades operacionais, nota-se que a subordinação do órgão fiscalizador ao órgão
responsável pelo objeto da fiscalização é clara.
Além de expedir convocações, preparar processos e reuniões, fazer verificações in
loco, providenciar diligências necessárias, o que já demanda gestão financeira e liberdade de
iniciativa para decidir o momento para fazê-las, o Conselho precisa prover-se de condições
que lhe assegurem a elaboração e cumprimento de uma pauta de atuação que inclua a
realização de formações permanentes para seus membros, sem que seja promovida
necessariamente pelo órgão gestor, entre outras iniciativas que promovam a qualificação e
275

otimização de suas ações. Conforme afirma Romão (1993, p.119), “para fazer face a sua
própria manutenção e preservar sua autonomia, o Conselho deverá ter dotação orçamentária
própria, consignada à conta da Secretaria Municipal de Educação”.
Em face dessa constatação, pode-se afirmar, por um lado, que o CME de Fortaleza tem
avançado, ainda que parcialmente, quanto ao cumprimento de suas atribuições esperadas a
partir do advento do SMEF, destacando-se, em detrimento das limitações objetivas
apresentadas, sua participação na construção de mecanismos que se coadunam à lógica de
gestão sistêmica, com a ponderação de que tais iniciativas também se consubstanciaram aos
interesses da gestão, a exemplo da elaboração do PME.
Por outro lado, falta-lhe – até mesmo em função de sua dependência financeira –
consolidar-se como Conselho de Estado, status que reclama o exercício da autonomia para
fazer valer o crédito atribuído ao Poder Local para agir na perspectiva de desburocratizar o
processo de atendimento das demandas educacionais da esfera local, resguardando a
qualidade social dos serviços oferecidos, sobretudo, ao assumir a vigilância quanto ao
cumprimento das obrigações por parte do conjunto dos sujeitos envolvidos no SMEF,
especialmente a parte que cabe ao governo municipal.

7.3.4- Plano Municipal de Educação: Processo de elaboração e impactos na gestão do


SMEF

As etapas de elaboração do Plano Municipal de Educação de Fortaleza são referidas


no discurso como movimento indutor da consolidação da gestão sistêmica da educação nessa
municipalidade. Conforme os fatos atestam, todo o processo contou com a participação da
sociedade, incluindo-se instituições, entidades e órgãos que constituíram plenárias e grupos de
trabalho, discutindo propostas para os níveis de ensino Infantil, Ensino Fundamental, Médio e
Superior, bem como para as modalidades de ensino Profissional, Tecnológica e Educação
Inclusiva. Também foram delineados o Financiamento e Gestão da Educação, além da
Formação e Valorização dos Trabalhadores da Educação. Após um ano e meio de debates e
produção textual, o PME foi finalmente sancionado pela Lei Municipal nº 9.441, de 30 de
dezembro de 2008.
Em seu texto, apresenta-se como principal pretensão proporcionar maior autonomia à
gestão para definir ações político-pedagógicas, a organização e o funcionamento das escolas
municipais e das instituições privadas de Educação Infantil (FORTALEZA, 2009). Além
desse escopo, enuncia-se a projeção do PME como Política de Estado, uma vez que sua
276

extensão temporal ganha o alcance de uma década, portanto, a projeção da ação do Estado no
campo educacional extrapola os limites políticos do governo da vez. É pertinente salientar que
as diretrizes, objetivos, metas e ações educacionais para o período de sua vigência tomam a
qualidade da Educação e a inclusão social como formação discursiva.
Os depoimentos que nos foram concedidos retratam, sobremaneira, esse processo de
construção do plano, de modo que as expectativas de sua implementação são mencionadas nas
práticas discursivas como uma resposta ao interesse manifesto pelo conjunto dos sujeitos
sociais que compõem o SMEF. Os trechos de entrevistas apresentados a seguir exemplificam
esse entendimento. No primeiro, resgata-se o fundamento democrático assumido durante a
construção:

[…] o plano municipal iniciou já em 2006, como resposta ao diagnóstico que


realizamos na Secretaria, e, a partir de lá, nós realizamos 14 plenárias. Essas
plenárias foram instaladas inicialmente para definir a própria metodologia.
Nós tínhamos mais de 70 entidades que participavam, além do governo
municipal, os empresários, a CUT, o sindicato, todos os setores
participavam. Tinha mais de 100 membros. Esses membros se reuniam,
mensalmente, em plenária. Dessas plenárias saiu a proposta para as pré-
conferências, realizadas nas regionais a partir de 2006, e finalizou em 2007
com a primeira COMUDE (Secretária Municipal de Educação; 2005-).

Essa gestora traz à memória a trajetória discursiva que envolveu a elaboração do PME
de Fortaleza, ressaltando-se o processo de ampliação do espaço de participação democrática
engendrado nesse movimento. A esse respeito, pudemos constatar que a consolidação de
instâncias imprescindíveis à gestão sistêmica, como o CME e a COMUDE, tiveram impulsão
ao longo dos intensos debates realizados sobre tópicos relacionados ao plano. Evidenciou-se,
como mote das argumentações, a defesa de que a execução eficiente do PME requer
mecanismos de acompanhamento, que, além do Conselho e da Conferência, destacou-se
também o Fórum Municipal de Educação (FME)93.
Cabe salientar que o caráter eminentemente democrático com que o Fórum é difundido
no discurso tem por perspectiva justificar o crédito atribuído ao SMEF como construto
decorrente do envolvimento da sociedade civil organizada em prol da causa educacional, não
apenas uma questão de interesse governista, ainda que o trâmite legal permita tal

93
O Fórum constituiu-se como uma instância de participação coletiva, presidido pela Secretaria Municipal de
Educação - SME e composto por 68 (sessenta e oito) órgãos, instituições e entidades, com um conjunto de 108
(cento e oito) membros titulares e igual número de suplentes. Teve como objetivo articular as discussões em
torno da elaboração do Plano Municipal de Educação - PME, culminando seu trabalho com a entrega do
anteprojeto de Lei à Senhora Prefeita Municipal, para encaminhamento à Câmara Municipal de Fortaleza.
277

interpretação. Sobre esse enfoque, é pertinente analisar o trecho a seguir, extraído do


depoimento da presidente do CME:

[…] para a elaboração do PME foi criado um fórum. E esse fórum também
teve uma composição extremamente democrática. Ele teve a participação de
68 entidades representativas da sociedade, da comunidade educacional de
Fortaleza. Esse fórum se reunia mensalmente para discutir e para organizar,
tanto para fazer o diagnóstico da educação de Fortaleza e cada um dos eixos
das temáticas que iriam compor o documento para culminar na conferência
municipal de educação. Então, nesse momento, uma das questões postas no
próprio plano, e que era um desejo desse fórum, era que Fortaleza se
organizasse na perspectiva da criação de um sistema municipal de educação.
Então, quando o sistema é criado, ele já é fruto dessa ampla discussão, que
em vários momentos dos fóruns mensais ficava muito evidente da
necessidade de Fortaleza, além da construção legal, […] ter definitivamente
uma Política de organizar o plano municipal de educação, porque era uma
vontade do CME de criar o SME dentro dessa perspectiva de construir a
unanimidade dentro da diversidade, com toda a complexidade que tem.
Então, eu entendo que essa participação […] foi muito importante. O fórum
para elaborar o plano e, finalizando, quase que concomitantemente, a criação
do sistema municipal de educação (Presidente do CME/Fortaleza; 2007-).

A análise dos dados coletados referentes aos documentos e registros sobre a dinâmica
de elaboração do PME revela que o diagnóstico realizado pela Secretaria de Educação,
citado pela Secretária e reafirmado pela presidente do CME, diz respeito à estrutura montada
para a realização do Fórum, sendo composta por catorze plenárias mensais, cinquenta e duas
reuniões semanais da Comissão Executiva, além de reuniões semanais ou quinzenais dos
Grupos de Trabalho, subdivididos didaticamente em: Educação de Crianças, Educação de
Adolescentes e Jovens, e Educação de Adultos e Idosos.
Reconhecemos a autenticidade da correlação entre as possibilidades de
democratização que são ensejadas com/pelo Fórum e o entendimento da criação do sistema
como fruto dessa ampla discussão, que pôde ser viabilizada por meio dessa instância. A
própria construção conjunta dos mecanismos constituintes do sistema sublinha a função que o
fórum cumpriu na construção e difusão da lógica sistêmica. A tônica de construir a
unanimidade dentro da diversidade, referida pela presidente do CME, é amplamente notada
nas práticas discursivas dos sujeitos da pesquisa quando mencionam a convivência colegiada
nas etapas que corroboraram a elaboração do PME, a implementação do CME e, por
conseguinte, a formalização do SMEF.
Com efeito, assim como se preconiza como amplitude do PME, o Fórum contemplou
discussões a respeito de todos os níveis, modalidades e etapas da educação, bem como a rede
pública de ensino e as instituições privadas de Educação Infantil, sob a justificativa de que se
278

trata de um plano da cidade e não apenas da rede/gestão municipal 94. Tem-se, portanto, a
incorporação do conceito de cidade educadora como marco conceitual importante para a
difusão do sentido abrangente que o plano precisa ser concebido no âmbito do Poder Local.
Nesse sentido, a projeção decenal do plano é permeada pela perspectiva filosófica da
constituição de cenários e espaços educativos na cidade, em que se enuncia a formação
integral e global de todos os cidadãos como regra a partir da qual se justificam as metas,
diretrizes e estratégias para o decurso em que o planejamento educacional do Município é
proposto. Em consonância com tal ordem do discurso, o Fórum Municipal de Educação de
Fortaleza definiu os seguintes objetivos para o PME:

1 - a educação de qualidade social, que implica a melhoria e a elevação do


nível de escolaridade da população;
2 - a inclusão social, que permite o acesso, a permanência e o êxito de todos
os grupos sociais, mormente na escola pública;
3 - e a democratização da educação, que implica amplo processo na
concepção, na elaboração, na realização e no monitoramento do Plano
Municipal de Educação, na democratização da gestão da educação pública
nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos
profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a
participação das comunidades escolar e local em Conselhos escolares ou
equivalentes.

Os enunciados da educação de qualidade social, da inclusão social e da


democratização da educação constituem o discurso de cidade educadora que é assimilado e
reproduzido nos campos discursivos em que a educação municipal é pensada. Por
conseguinte, foram enfaticamente mobilizados nas discussões que pautaram o Fórum e
reverberaram no texto do PME, assim como são incorporados às práticas discursivas que
tematizam a etapa atual de implementação desse plano. O trecho da entrevista com a
presidente da UNCME/CE aborda parcialmente essa questão:

[…] quando o município tem sistema próprio eu acho que existe uma
preocupação muito grande com a questão da qualidade. Então, elaborar a
proposta pedagógica é uma questão indiscutivelmente dos Conselhos. A
gente trabalha em cima das propostas pedagógicas por níveis e modalidades.

94
O Fórum tomou como marco referencial para o PME de Fortaleza a Carta das Cidades Educadoras, que é uma
proposta internacional de adesão dos municípios a uma série de princípios e ações que compreendem a cidade
como educadora em todos os seus aspectos, movimentos e espaços para além das escolas. Os princípios
definidos foram: Educação de Qualidade Social, Democratização da Educação e Inclusão Social. Pode-se
conceber que o texto do plano é notavelmente respaldado no Plano Nacional de Educação e no Plano Nacional
de Educação em Direitos Humanos. Documento elaborado no 1º Congresso Internacional das Cidades
Educadoras realizado em 1990, na cidade de Barcelona, reuniu na Carta inicial os princípios essenciais ao
impulso das cidades educadoras. Esta carta foi revista no III Congresso Internacional de Bolonha, em 1994, e no
de Gênova, em 2004.
279

Quando se fala da autonomia da elaboração dessas concepções, é lógico que


a gente tem que compreender que a gente tem que respeitar as legislações, o
que está posto na própria LDB, na própria lei orgânica do município... Daí a
importância do CME. Porque quem compõe o CME conhece a realidade do
município. Não é que a gente vá trabalhar em cima de resoluções e propostas
pedagógicas numa visão tupiniquim, não. Mas, eu vou trabalhar numa visão
da base. Você vai trabalhar numa visão das suas demandas, as necessidades
de seu município (Presidente da UNCME/CE; 2009-).

Essa fala realça a potencialidade do Poder Local, resguardando-se na acepção


colegiada que se infere da figura do SME, para prover propostas pedagógicas com reais
condições de impulsionarem a qualidade social da educação, em face de que as decisões sobre
as políticas educacionais são feitas muito próximas do cidadão, correspondendo, portanto,
muito mais às suas necessidades. Vê-se que o enunciado da relação interdependente que deve
perpassar as iniciativas de cada ente federado, para que o princípio federativo seja respeitado,
é evidenciado quando a entrevistada pondera que tal enaltecimento à autenticidade local para
prover as soluções de seus próprios problemas não significa dizer que as resoluções e
propostas pedagógicas têm uma visão tupiniquim, ou seja, que se circunscrevem a um
pequeno grupo social sem qualquer interlocução com outras realidades sociais.
Na realidade, a menção feita à visão da base, assim como à importância do CME no
processo de proposição das diretrizes pedagógicas que serão sistematizadas no PME, incute a
afirmação de que o campo discursivo em que a Política Municipal de Educação é elaborada
constitui arena de disputa em que a representatividade local encontra legitimidade para
defender seus projetos. Trata-se, portanto, de um posicionamento político em que se faz
evidente a afirmação de que a incumbência da organização da educação no município deve
ser creditada aos sujeitos que protagonizam as ações sociais nessa esfera administrativa. Essa
postura guarda coerência com a concepção de que é a sociedade quem deve decidir o seu
destino. Por conseguinte, assimila-se que é ela quem “constrói a sua transformação, e, para
dizê-lo de forma resumida, se democratiza” (DOWBOR, 2008, p. 20).
Tal movimento é reafirmado pela mesma entrevistada quando pontua, ao longo de sua
argumentação sobre essa matéria, que a esfera local “tem autonomia para criar e para orientar
seu próprio currículo, dependendo da necessidade e da realidade que o município trabalha.
Então, o município fica com a liberdade de conclamar a questão pedagógica, tanto numa visão
interdisciplinar quanto transdisciplinar”.
Pode-se considerar que essa é a tônica da participação dos sujeitos sociais que
corroboraram a elaboração do PME de Fortaleza. Tal constatação se deve ao fato de que o
280

histórico das etapas do plano é mencionado nas práticas discursivas com destacável ênfase
para a autonomia local, conferida pelo sistema, quanto à proposição de ações ao poder público
Municipal, demonstrando que a lógica sistêmica passa a ser incorporada não apenas pelo
órgão gestor, mas, sobretudo, pelas demais instâncias representativas. Essas instâncias,
inclusive, reclamaram a implantação do CME e do PME como condição indubitável para a
criação do SMEF, razão pela qual tais instrumentos de fato foram regulamentados e têm sido
ocupados no contexto atual como instrumentos garantidores de ações propostas e levadas a
efeito pelo conjunto dos sujeitos sociais que compõem o sistema de educação nessa
municipalidade.
Há de se convir que a sinergia com que tais mecanismos da gestão sistêmica foram
engendrados tem impactado, sobretudo, na ação coletiva em defesa da efetivação do plano, de
tal modo que a figura do planejamento estratégico da gestão, na estrita condição de
substituição do PME, como se observou em Recife, não se verifica em Fortaleza. Não
obstante, a análise do discurso como prática social realizada no âmbito de Fortaleza permite
desvelar que a concentração de esforços dos sujeitos vinculados à sociedade civil organizada,
por fazer cumprir estritamente o que consta no PME, não passa ilesa de disputas no campo
discursivo, no sentido de empreender possíveis inflexões por parte da representatividade do
governo local, em face aos seus interesses partidários. A Secretária Municipal de Educação
cogitou essa possibilidade. A parte de sua argumentação sobre essa matéria pode ser
sintetizada com o seguinte extrato:

[…] o nosso objetivo aqui, também, é levar adiante o programa da prefeita,


certo?! É um programa – dela, que a elegeu no primeiro governo, que a
elegeu já no primeiro turno, no segundo governo, e teve uma forte
participação popular (Secretária Municipal de Educação, 2005-).

A fala da secretária faz menção ao projeto de governo democraticamente escolhido


pelo povo como autorização da sociedade para que o governante possa implementá-lo de
acordo com as suas concepções político-ideológicas. A veemente afirmação de que se faz
necessário levar adiante o programa da prefeita eleita permite-nos duas observações. A
primeira é que o gestor do órgão executivo do sistema assume o papel de defender tal
prerrogativa na arena em que a ação comunicativa é desenvolvida quando da deliberação das
políticas educacionais a serem efetivadas no município. Essa postura pressupõe, ainda que
não necessariamente, o exercício da contradição, por parte dos representantes do governo, às
propostas que não estejam em consonância com o que já há posto pelo chefe do executivo. A
segunda observação é de que o cumprimento do PME requer, sobremaneira, a altivez do
281

Poder Local, em face de que o conjunto de seus elementos é resultante de projetos já


apreciados e que parte deles certamente não corresponde exatamente ao que constitui o
programa dela, da prefeita.
Dessa forma, a luta em prol da efetivação do plano, sancionado como Política de
Estado e condição sine qua non para a materialização da articulação e da intencionalidade
como fundamentos da gestão sistêmica, constitui pauta permanente com inevitável disputa
político-ideológica no campo discursivo em que se inserem as instâncias de participação
democrática e de poder decisório, como o CME e a COMUDE.
É importante considerar que o discurso da gestão democrática da educação interpela os
sujeitos participantes do sistema sobre o cumprimento das proposições do PME, sendo esta
uma condição para a defesa das regras do jogo democrático (BOBBIO, 1996), de modo que,
mesmo tendo sido observados posicionamentos divergentes sobre determinados temas, os
representantes da sociedade civil organizada e do governo têm respeitado essa ordem do
discurso. Esse é propriamente o contexto em que se visualiza o quadro, segundo o qual a
coexistência de disputas no campo educacional não prescinde da premissa de que “os agentes
de um campo têm pelo menos interesse em que o campo exista e, portanto, mantêm uma
„cumplicidade objetiva‟ para além das lutas que os opõem” (LAHIRE, 2002, p.50-51).
Esse exercício torna-se perceptível quando analisamos a concepção sobre o
atendimento da Educação Infantil em que se verifica a discrepância de entendimento entre o
posicionamento do gestor e o que preconiza o PME. No plano, assume-se que as crianças de
zero a seis anos de idade devem ter assegurados muitos de seus direitos fundamentais, dentre
eles, a educação, sendo dever do Estado o atendimento integral dessa etapa da educação. A
justificativa que levou a inclusão dessa amplitude de ação a ser efetivada pelo poder público
municipal foi justamente a constatação do retardo quanto ao reconhecimento legal da criança
como sujeito de direitos, tanto no cenário nacional como internacional.
De fato, no Brasil foi somente a partir da promulgação da Constituição Federal de
1988, da aprovação, em 1990, do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e, em 1996, da
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), que a menção ao direito à educação
de crianças de zero a seis anos recebeu atenção legal com recomendação de que tal demanda
seja atendida pelas três esferas administrativas de governo. Não obstante, embora se perceba
um esforço conjunto das instâncias governamentais na efetivação desse direito, persiste uma
relação em que a demanda por matrículas é bem maior que a oferta, além da precariedade da
infraestrutura para este nível da educação básica, destacando-se a ausência de instalações
físicas adequadas, brinquedos, livros e materiais suficientes, a fragilidade na formação inicial
282

e continuada dos professores, razão pela qual esse tema é enfaticamente tratado no PME de
Fortaleza.
Apresentamos, de forma sintética, os aspectos registrados nesse plano sobre a
prospecção de metas para o atendimento à Educação Infantil:

a) Ampliar o atendimento educacional às crianças de 0 a 5 anos de idade


pelo poder público municipal, garantindo-se que até 2017 a esfera local
assuma a demanda existente para a faixa etária de 0 a 3 anos, além da
implantação progressiva do atendimento em período integral às crianças de 4
a 5 anos de idade; b) Integrar efetivamente, até 2017, as instituições de
Educação Infantil ao SMEF, por meio de autorização e credenciamento
destas pelo CME de Fortaleza; c) Garantir que, até o final de 2012, as
instituições de Educação Infantil públicas e privadas elaborem,
implementem e avaliem suas propostas pedagógicas com a participação de
toda a comunidade escolar e de acordo com as Diretrizes Curriculares para a
Educação Infantil, e demais legislação vigente; d) Assegurar que a Secretaria
Municipal de Educação, e os gestores das instituições de Educação Infantil
participem do processo de implementação do PME de Fortaleza e da Política
Municipal de Educação Infantil, de forma a contribuírem efetivamente para a
melhoria do atendimento às crianças em todas as instituições de Educação
Infantil da cidade (FORTALEZA, 2009).

Observa-se que a proposição das metas já reflete a lógica de gestão sistêmica,


firmando-se, inclusive, prazo tanto para a integração efetiva das instituições de Educação
Infantil ao SMEF – requisição que guarda estreita coerência com o que se preconiza para o
Município em sua lei que institui o sistema –, quanto para a elaboração e implementação de
propostas pedagógicas para esse âmbito de ensino, orientação que encontra respaldo no
princípio de autonomia do Poder Local para propor e fazer cumprir a Política Municipal de
Educação Infantil, novamente inspirada nas prerrogativas conferidas às municipalidades que
optaram por criar seu sistema próprio de educação.
Soma-se a esse conjunto a meta que atribui a incumbência ao poder público municipal
de ampliar o atendimento educacional às crianças de 0 a 5 anos de idade. A apreciação dessa
matéria pelas instâncias do sistema tem revelado dissensos quanto à pertinência de sua
efetivação. Conforme o texto do PME preconiza, o Município deve prover o atendimento da
demanda por Educação Infantil tão logo a criança nasça. Para a Secretária Municipal de
Educação, há outras prioridades que exigem atenção mais imediata. Sua argumentação sobre
o assunto é resumidamente apresentada no extrato a seguir:

[…] há um grande problema que eu preciso dizer que é o seguinte: grande


parte de políticas que antes eram da Assistência Social […] foram
municipalizadas na educação. Nela, a principal: o atendimento à creche.
Então, como é que um município como Fortaleza, que o Ensino Fundamental
283

já é municipalizado, então, municipaliza-se a Educação Infantil? Onde é que


nós vamos parar sem uma cooperação financeira com o governo do Estado?
O que é que eu estou colocando para você: no Estado ela estava na
Assistência Social, quando você transfere o atendimento em creche ela passa
para educação sem nenhuma colaboração adicional. Crianças de um ano
poderiam ainda estar como Assistência Social. A Secretária do Rio usou um
argumento muito forte: ela disse, inclusive, que era um princípio da OMS,
que a criança deve ser amamentada até 6 meses... E aí vem uma ordem,
porque isso aí é uma ordem, nós recebemos na marra, do governo do Estado
que nós deveríamos atender... Aí, berçário fechado! Nós nem abrimos, nem
vamos abrir! (Secretária Municipal de Educação, 2005-).

Como é perceptível, a Secretária busca justificar que a transferência da


responsabilidade com a etapa inicial da Educação Infantil deveria permanecer sob tutela da
Secretaria de Assistência Social. Essa fala certamente incute o posicionamento do governo,
não apenas dessa representante isoladamente. É pertinente ressaltar que, mesmo estando tal
defesa fundamentada por meio de enunciados que tornam sua argumentação plausível, o que
está em causa é que a indicação de atendimento de crianças no SMEF, a partir do nascimento,
tem o respaldo do PME.
Desta feita, a requisição de que o referido pleito seja atendido provém de sujeitos
coletivos vinculados ao Poder Local, uma vez que a incumbência de acompanhamento e
controle social da implementação do plano municipal cabe ao CME. Não se trata, portanto, de
uma situação em que o Município deva cumprir a determinação supracitada. Por essa razão, a
exclamação de que nós nem abrimos, nem vamos abrir (berçários) realça bem a clareza com
que a esfera local já internalizou o princípio da autonomia de decidir sobre o atendimento das
demandas educacionais sob sua responsabilidade prioritária.
Sendo uma questão a ser tratada no âmbito local, os embates são remetidos ao plenário
do Conselho Municipal, constituindo-se em arena de disputa em que o projeto de governo,
ainda que referendado pelo sufrágio universal, se permite aos dissensos legitimamente
apresentados por sujeitos que representam outros segmentos do Poder Local, para além da
parcela representativa do governo. Apesar da afirmação por parte do gestor municipal de que
o foco de atenção da Educação Infantil precisa ser a universalização do atendimento a partir
dos 4 anos de idade, o que se constata é que no Município há 10.133 crianças matriculadas em
creches. Faz-se pertinente ressaltar que a crescente oferta dessa etapa de ensino deve-se,
sobremaneira, à mobilização social que a cada ano intensifica a requisição desse serviço
público, sobretudo, no atual contexto de aumento da empregabilidade feminina, conforme
pudemos registrar em nosso diário de pesquisa.
284

Quanto às práticas discursivas que tematizaram o atendimento ao Ensino Fundamental


no âmbito do SMEF, constatou-se que o foco das argumentações foi mantido em torno da
necessidade de materializar o que se entende e já se tem preconizado como atribuições das
instâncias que compõem o sistema, com o objetivo de garantir a melhoria da qualidade dos
serviços educacionais, muito mais que a defesa pela ampliação quantitativa do público nessa
etapa de ensino. Os trechos de depoimentos a seguir permitem tal inferência. O primeiro,
externado pela presidente da UNCME/CE, chama a atenção para a relação entre a opção pela
criação do SME e a legitimidade do Poder Local para dinamizar a efetivação exitosa dos
processos educativos:

[…] quando o município cria o seu sistema, então ele passa a autorizar e a
credenciar as escolas. Esse é um trabalho que é feito, na maioria das vezes,
pelo Conselho Estadual. Na hora que o município se torna sistema próprio de
educação, quem passa a desenvolver esse trabalho é o CME. Ele é quem vai
visitar. Ele é quem vai receber todo o protocolo. Por isso é que eu acho
importante o trabalho do CME, porque são esses atores que vão observar a
atuação das escolas, o Projeto Político-Pedagógico, o regimento interno, a
estrutura física da escola. Quem passa a ter um olhar mais analítico, mais
crítico ou colaborador mesmo é o CME. Ele sai da esfera estadual, e, assim,
acho que a esfera estadual tem uma postura um pouco cartorial (Presidente
da UNCME/CE; 2009-).

Esse tema, que já tratamos quando nos referíamos ao incremento das ações do CME
em face das requisições da criação do sistema municipal, é retomado com o enfoque da
necessidade de se induzir o comprometimento social com o acompanhamento das ações
didático-pedagógicas que se desenvolvem nas escolas, portanto, com pretensões de atuação
para além do momento de credenciamento/recredenciamento de unidades escolares. Trata-se
de uma força-tarefa com o intento de corroborar a melhoria do nível de aprendizagem dos
estudantes. Por conseguinte, a ação exige a transcendência da postura cartorial com que de
fato se observa no trabalho desenvolvido pelo Conselho Estadual de Educação em matéria de
visita in loco das escolas.
Observa-se que essa chamada de atenção que a entrevistada faz em sua fala, em
resposta a nosso questionamento sobre a perspectiva de avanços no atendimento do ensino
fundamental a partir do PME de Fortaleza, se insere no discurso que problematiza os fatores
que geram a baixa qualidade do trabalho pedagógico nas escolas, enfatizando-se, dentre eles,
o não cumprimento das diretrizes curriculares e as condições adversas quanto à estrutura
necessária para a realização satisfatória da prática didático-pedagógica.
285

A realidade é que a parte do controle social, hoje em reconhecido processo de


fortalecimento no SMEF, foi historicamente prejudicada em face das limitações do órgão com
tal incumbência, como já tratamos, de modo que o cumprimento do que se tem regulamentado
para a Educação Básica sempre ficou a cargo do órgão gestor, situação que se verifica no
contexto mais amplo do País. Como pudemos registrar a partir de nossas visitas ao campo de
pesquisa, há situações em que a inconsistência da organização didático-pedagógica e a
desestrutura das escolas se mantém mesmo com pleno conhecimento da Secretaria de
Educação.
Em relação a este último tópico, a Secretária ponderou que o desafio que se lança para
a atual gestão quanto ao cumprimento das metas para o Ensino Fundamental tem sua
justificativa no acréscimo desordenado da responsabilidade Municipal com esse nível de
ensino, gerado, sobretudo, pelo processo de municipalização que se efetivou ao longo dos
anos 1990. Sua apreciação sobre esse fato é resumida na citação abaixo:

[…] na época que o Tasso Jereissati foi governador, ele transferiu, por volta
de 1998 – com aquele medo do FUNDEF não atingir o Ensino Fundamental
para o Governo do Estado – […] de uma forma totalmente irresponsável, 80
mil alunos para a rede municipal de uma vez. Então o prefeito da época, com
todas as críticas que nós temos a ele, saiu colocando meninos em todo canto.
Uma verdadeira pocilga [...] Quando a prefeita assumiu, foram criadas as
unidades anexas, que é um termo genérico, são unidades ligadas a uma
escola municipal. Nós tínhamos informado ao Conselho Municipal de
Educação que tínhamos 150 unidades anexas, sendo que 70 impossíveis de
funcionar como unidade escolar. Durante esse período da prefeita, de 2005
até hoje, nós só estamos com 52, mais de 100 anexos nós fechamos e
criamos as escolas. Passamos 4 anos enlouquecidos para montar essa
estrutura das escolas, porque não eram realmente. Tinham 15 escolas com o
padrão do Ministério da Educação, considerando tamanho das salas,
Laboratório, biblioteca..., e só! (Secretária Municipal de Educação, 2005-).

O que nossa entrevista revela é algo que de fato corresponde aos fatos. As informações
dão conta de que, por volta de meados dos anos 2000, o número de estudantes na rede
municipal de ensino havia superado a capacidade de atendimento em condições adequadas,
obrigando a gestão a providenciar espaços anexos, quase sempre inapropriados para a
atividade educacional, assim como se tem conhecimento da existência em uma grande parte
dos municípios brasileiros. A fala ratifica a importância da participação dos sujeitos coletivos
no sentido de reverter esse quadro, assim como destacamos na análise da fala da presidente da
UNCME/CE.
Consideramos que o texto do PME de Fortaleza avança na perspectiva de consolidação
da gestão sistêmica, quando atribui ao ente Municipal a incumbência de manter e consolidar o
286

programa de avaliação do livro didático criado pelo Ministério de Educação, estabelecendo


entre seus critérios a adequada abordagem das questões de gênero e etnia e a eliminação de
livros e textos discriminatórios, ou que reproduzam estereótipos acerca do papel da mulher,
do negro, do índio, dos idosos e de outras populações discriminadas. Nota-se que a atenção a
esse quesito é complementada pela exigência por valorizar e estimular as publicações
didáticas e paradidáticas locais que abordem a cultura local.
Apesar de o foco na produção e difusão de recursos de apoio didático já constituir uma
iniciativa que explicita o movimento de apropriação das prerrogativas do sistema na gestão da
educação, tal tendência é mais claramente evidenciada no PME, especialmente na parte
referente ao Ensino Fundamental, quando se retomam as proposições do Fórum Municipal de
Educação no que concerne à necessária vinculação das instâncias de participação democrática
no processo de acompanhamento sistemático da educação no Município.
O que inferimos do discurso como prática social a esse respeito é que, na ocasião em
que o SMEF foi criado, o Município já havia praticamente universalizado o atendimento
nesse nível de ensino. Sendo assim, a questão que suscitou a discussão durante a realização
das etapas do Fórum, e que passou a constar no texto do plano, refere-se ao fortalecimento
dos mecanismos de controle social sobre a ação que o poder público municipal desenvolve
nesse espectro da educação básica. Dentre as metas elencadas, destacamos as seguintes:

a) Submeter ao CME o funcionamento de escolas que atendam aos


requisitos de infraestrutura definidos, bem como a fiscalização do ensino
privado; b) Democratizar o espaço escolar para atividades recreativas,
culturais e esportivas e comunitárias, garantindo segurança ao
patrimônio e a comunidade assistida; c) Assegurar sistematicamente a
implementação e atualização dos projetos político-pedagógicos de todas
as escolas, no período de três anos, garantindo a ampla participação da
comunidade, e a observância dos Parâmetros Curriculares Nacionais e
das Diretrizes para o Ensino Fundamental; d) Promover e criar
incentivos para a participação da comunidade na gestão das escolas
públicas municipais, universalizando, em dois anos, a efetivação de
conselhos escolares ou órgãos equivalentes; e e) Apoiar e incentivar as
organizações estudantis, como espaço de participação política e de
exercício da cidadania (FORTALEZA, 2008).

Evidencia-se nesse conjunto de metas do PME a interpretação de que a


responsabilidade com o cumprimento das incumbências da esfera local com o atendimento às
demandas educacionais reclama a internalização das competências do sistema de educação,
com atenção especial ao exercício da autonomia do Poder Local para exigir, inclusive do
Governo Local, as condições adequadas no que concerne à estrutura adequada para que o
287

ensino seja ofertado, mas também a observância das orientações político-pedagógicas para as
etapas de ensino, em consonância com os marcos regulatórios da área.
A premissa de que na relação entre os sistemas não pode haver subordinação, uma vez
que, instituído o sistema, o município se subordina tão somente às leis e diretrizes nacionais,
também é validada para o SMEF. Isso significa dizer que a função a ser exercida pelo CME,
quanto à apreciação sobre as condições de funcionamento das escolas, assim como a
implementação de projetos pedagógicos pelas escolas – ação que já requer a participação do
conjunto dos segmentos da comunidade local e escolar –, constitui o cerne do movimento prol
melhoria da qualidade social da educação de Fortaleza, em face de que o mote que se constata
no PME dessa municipalidade é a exigência do cumprimento das normas legitimamente
instituídas, tratando-se, portanto, de uma iniciativa a ser empreendida necessariamente pelos
sujeitos envolvidos com os processos educativos na esfera local.

7.3.5- Regime de Colaboração: a manutenção das decisões entre gestores e o desafio da


relação entre sistemas

Tanto a literatura educacional quanto o marco legal tratam da necessidade de


regulamentação do regime de colaboração como premissa indubitável para a efetiva atuação
da forma sistêmica de gestão da educação pública, argumento que tem sido ratificado ao
longo deste trabalho. Contudo, a omissão por parte do poder legislativo em todas as esferas
administrativas ao tratamento do tema tem permitido proposições interpostas pelos governos
estaduais aos municipais.
No estado do Ceará, apesar da existência de um termo de parceria que trata
parcialmente da questão da colaboração intergovernamental, tópico analisado mais adiante
nesta seção, os sujeitos da pesquisa foram incisivos quanto ao fato de que o referido
documento não foi concebido em consonância com as prerrogativas da forma de gestão
sistêmica da educação. Os depoimentos na sequência revelam interpretações sobre as
condições em que o termo foi concebido, segundo o lugar institucional a partir do qual cada
entrevistado fundamenta sua prática discursiva. No trecho abaixo, a Secretária de Educação
salienta o impacto que a ausência de regulamentação provoca no âmbito das relações
estabelecidas entre o ente estadual e o municipal:

[…] não há uma regulamentação, isso é uma falha muito grande. Inclusive, a
falha ela existe e, na prática, ela é muito mais forte do que na concepção do
Regime de Colaboração. Porque, você não pode dissociar os dirigentes,
governador, prefeitos, e dirigentes de educação, secretários estaduais e
288

municipais de educação, do aspecto político. Se esse Regime de Colaboração


não for desenhado, ele vai acontecer ou não acontecer, dependendo da
vontade das pessoas. É uma coisa totalmente falha (Secretária Municipal de
Educação, 2005-).

A fala da Secretária coloca em evidência o viés partidário com que as parcerias são
estabelecidas entre os dirigentes (governador e prefeitos), em face da ausência da
regulamentação do que deve ser objeto da colaboração com imprescindível intermediação de
sujeitos coletivos que representam os segmentos sociais do Poder Local. A tônica é atribuída à
questão do caráter das parcerias que são efetivadas sob a dependência da vontade das pessoas
que representam o grupo governista, eivado, portanto, de interesses que não se coadunam,
necessariamente, com os demais projetos porta-vozes de pleitos que emanam da sociedade
civil organizada.
Esse mesmo argumento é recuperado pela presidente do CME de Fortaleza, no
seguinte trecho de seu depoimento:

Eu acho que o regime de colaboração não se efetivou na sua plenitude, nem


teria como se concretizar porque não temos ainda uma regulamentação da
questão da colaboração. O pacto federativo ainda não foi resolvido em
termos de uma regulamentação. E como nós temos uma cultura histórica
nessa ideia de Estado e de União nessa relação, assim, muito desigual, na
relação como ente municipal, até mesmo como se constrói. Eu acho que
ainda não tem como ser superado, não só quanto à regulamentação, mas de
vivência e construção (Presidente do CME/Fortaleza; 2007-).

O posicionamento da presidente do CME respalda-se na mesma formação discursiva


que toma a ausência da regulamentação como elemento que compromete o avanço da
consolidação da gestão sistêmica, uma vez que as relações e os espaços de poder decisório se
mantêm centralizados na velha ordem de negociações protagonizadas por representantes do
Poder Executivo. Merece salientar a parte que a entrevistada faz menção à dificuldade para a
vivência e construção de alternativas regulamentadoras da relação entre os sistemas de
educação. O que está em causa a esse respeito é o reconhecimento da legitimidade de acordos
firmados no âmbito das unidades federativas, a fim de estabelecer regras para a efetivação do
regime de colaboração entre os entes de poder federado, sobretudo, entre os municípios e o
Estado.
Desta forma, abre-se mão da reivindicação pela implantação de um único termo a
partir do qual todos os entes da federação deveriam reportar-se, assim como indicava o artigo
211 da Constituição Federal de 1988. Ocorre que a Emenda Constitucional nº 59 (EC/ 2009),
289

como se sabe, atenuou a obrigatoriedade da regulamentação em âmbito nacional, transferindo


tal incumbência para as unidades federativas. O comentário abaixo chama a atenção para esse
fato:

[…] houve uma mudança na LDB, que a LDB dizia que deveria ter lei para o
Regime de Colaboração, para a regulamentação. O que foi que aconteceu?
Mudou a lei, porque o legislador chegou à conclusão de que uma lei só não
resolve o problema da colaboração, ou seja, da regulamentação do Regime
de Colaboração. É preciso leis, porque talvez [seja] preciso fazer várias leis,
não apenas uma (Secretário Executivo Adjunto do MEC; 2007-).

A questão é que a forma como esse processo de elaboração de parcerias tem sido
materializada revela a tendência da consecução de pactos circunscritos a determinados
aspectos das demandas educacionais e não ao conjunto do que se preconiza para a ação
conjunta dos três níveis governamentais. Além disso, a ausência de coordenação federativa
deixa margem para que a proposição de termos, a ser apresentada como marco regulatório da
colaboração, seja feita, unilateralmente, pelo ente Estadual. Daí porque os sujeitos da pesquisa
não reconhecem os documentos que as esferas locais são quase que coibidas a pactuarem com
o Estado proponente ao qual se inserem geograficamente, como regulamentação do regime de
colaboração, conforme se explicita, exemplarmente, na voz da Secretária Municipal de
Educação e na presidente do CME de Fortaleza.
Nossa análise sobre essa matéria permite afirmar que o tema “Regime de
Colaboração”, no campo educacional cearense, é referido quase numa só voz como
“Programa de Alfabetização na Idade Certa (PAIC)”. O PAIC foi proposto pelo Governo do
Estado do Ceará e recebeu adesão por unanimidade dos prefeitos dessa unidade federativa,
por meio de assinaturas ao Termo de Parceria, evento ocorrido em 24 de maio de 2007 95. O
referido instrumento passa então a ser apresentado na qualidade de regulamentação de ações
possíveis de serem pactuadas entre os entes de poder federado (Estadual e Municipal), com
objetivo, reafirmado ao longo do texto do programa, de desenvolver políticas de Educação
Infantil e de alfabetização de crianças matriculadas nos dois primeiros anos do Ensino
Fundamental.
O programa abrange um conjunto de iniciativas dirigidas ao acesso, permanência,

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Termo de Parceria celebrado entre o Governo do Estado do Ceará, através da Secretaria da Educação
(SEDUC), da Secretaria de Cultura (SECULT), do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) e das
Entidades da Sociedade Civil; e da Associação dos Municípios e Prefeitos do Estado do Ceará (APRECE), da
Associação das Primeiras Damas dos Municípios do Ceará (APDMCE), da União Nacional dos Dirigentes
Municipais de Educação (UNDIME-CE), e do Fórum de Educação Infantil do Ceará.
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aprendizagem e desenvolvimento de crianças, estruturado em eixos que sintetizamos no


quadro a seguir:
Quadro 7.1 – Síntese do Programa de Alfabetização na Idade Certa – PAIC
Eixos do PAIC Pretensões anunciadas
Educação Universalização do atendimento, com qualidade, de crianças de 4 e 5 anos
Infantil em pré-escolas e ampliação do atendimento de 0 a 3 anos em creches,
implementando uma Política de Educação Infantil, uma Proposta
Pedagógica e a Formação Continuada de seus professores, em cada
município, observando a Política Nacional de Educação Infantil, as
diretrizes referidas nos Parâmetros Nacionais de Infraestrutura para a
Educação Infantil e Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação
Infantil e a Resolução nº 361/2000 do CEE do Ceará.
Avaliação Implantação de sistemas de avaliação externa à e