Atualizado até 08/11/2019

[STF, Tema 576, 13/09/2019 e Sú mula 634 do STJ, de 17/06/2019]

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

1. NOÇÕ ES GERAIS

i. A nomeação da esposa do prefeito como Secretária

Municipal não configura, por si só, nepotismo e ato de
improbidade administrativa

A nomeação do cônjuge de prefeito para o cargo de Secretário Municipal, por se

tratar de cargo público de natureza política, por si só, não caracteriza ato de
improbidade administrativa. STF. 2ª Turma. Rcl 22339 AgR/SP, Rel. Min. Edson
Fachin, red. p/ o ac. Min. Gilmar Mendes, julgado em 4/9/2018 (Info 914).
Em regra, a proibição da SV 13 não se aplica para cargos públicos de natureza
política, como, por exemplo, Secretário Municipal. Assim, a jurisprudência do
STF, em regra, tem excepcionado a regra sumulada e garantido a permanência
de parentes de autoridades públicas em cargos políticos, sob o fundamento de
que tal prática não configura nepotismo.
Exceção: poderá ficar caracterizado o nepotismo mesmo em se tratando de
cargo político caso fique demonstrada a inequívoca falta de razoabilidade na
nomeação por manifesta ausência de qualificação técnica ou inidoneidade moral
do nomeado. STF. 1ª Turma. Rcl 28024 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, julgado
em 29/05/2018. 

ii. Aplica-se às ações de improbidade administrativa o

reexame necessário previsto no art. 19 da lei da ação
popular

A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência de ação de

improbidade administrativa está sujeita ao reexame necessário, com base na
aplicação subsidiária do CPC e por aplicação analógica da primeira parte do art.
19 da Lei nº 4.717/65. STJ. 1ª Seção.EREsp 1220667-MG, Rel. Min. Herman
Benjamin, julgado em 24/5/2017 (Info 607). 

iii. Irretroatividade da Lei nº 8.429/92

A Lei nº 8.429/92 pode ser aplicada a fatos ocorridos antes de sua entrada em
vigor? NÃO. É pacífico o entendimento do STJ no sentido de que a Lei nº
8.429/92 não pode ser aplicada retroativamente para alcançar fatos anteriores a
sua vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição Federal de
1988. STJ. REsp 1129121/GO, Rel. p/ Acórdão Min. Castro Meira, julgado em
03/05/2012.

iv. Ilegalidade x improbidade

Toda conduta ilegal é um ato de improbidade administrativa? NÃO. Conforme

explica o Min. Napoleão Nunes Maia Filho, a distinção entre conduta ilegal e
conduta ímproba imputada a agente público ou privado é muito antiga. A
ilegalidade e a improbidade não são situações ou conceitos intercambiáveis,
cada uma delas tendo o seu significado.
A improbidade é uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão (nocivo) do
agente, atuando com desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave. Em outras
palavras, nem todas as vezes que o agente praticar um ato ilegal, ele terá
cometido um ato ímprobo. Para que o ato ilegal seja considerado ímprobo,
exige-se um plus, que é o intuito de atuar com desonestidade, malícia, dolo ou
culpa grave. A confusão entre os dois conceitos existe porque o art. 11 da Lei nº
8.429/92, prevê como ato de improbidade qualquer conduta que ofenda os
princípios da Administração Pública, entre os quais se inscreve o da legalidade
(art. 37 da CF). Mas isso não significa, repito, que toda ilegalidade é ímproba. A
conduta do agente não pode ser considerada ímproba analisando-se a questão
apenas do ponto de vista objetivo, o que iria gerar a responsabilidade objetiva.
Quando não se faz distinção conceitual entre ilegalidade e improbidade, corre-se
o risco de adotar-se a responsabilidade objetiva. STJ. 1ª Turma. REsp 1193248-
MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 24/4/2014 (Info 540).

2. SUJEITOS
i. Ação de improbidade administrativa: ministro de
estado e foro competente

Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se

sujeitos a duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à
responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa quanto à
responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. O foro
especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação
às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade
administrativa. STF. Plenário. Pet 3240 AgR/DF, rel. Min. Teori Zavascki, red. p/
o ac. Min. Roberto Barroso, julgado em 10/5/2018 (Info 901). 

ii. Caracterização de tortura como ato de improbidade

administrativa

A tortura de preso custodiado em delegacia praticada por policial constitui ato de

improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração

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pública. STJ. 1ª Seção. REsp 1177910-SE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado
em 26/8/2015 (Info 577).
Adendo: Para saber se a conduta pode ser caracterizada como ato de
improbidade, é primordial verificar se, dentre os bens jurídicos atingidos pela
postura do agente público, algum deles está relacionado com o interesse
público. Se houver, pode-se concluir que a própria Administração Pública estará
igualmente vulnerada e, dessa forma, ficará caracterizado o ato de
improbidade para os fins do art. 1º da Lei nº 8.429/92.

iii. O agente público deve ter praticado o ato nessa

qualidade

Não comete ato de improbidade administrativa o médico que cobra honorários

por procedimento realizado em hospital privado que também seja conveniado à
rede pública de saúde, desde que o atendimento não seja custeado pelo próprio
SUS. Em outras palavras, médico de hospital conveniado com o SUS que cobra
do paciente por uma cirurgia que já foi paga pelo plano de saúde não pratica
improbidade administrativa. STJ. 1ª Turma. REsp 1414669-SP, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/2/2014 (Info 537).

Adendo: O fato de o referido Hospital possuir vínculo com o SUS não quer dizer
que ele somente presta serviços na qualidade de instituição pertencente à rede
pública de saúde. Ao contrário, o Hospital também desempenha serviços
particulares de saúde. Assim, diante desse cenário, surgem 2 possibilidades:
• o Hospital prestou o atendimento médico-hospitalar custeado pelo SUS:
hipótese na qual o médico atuou como agente público (improbidade);
• o Hospital prestou o atendimento médico-hospitalar de forma privada, sendo
esse serviço custeado pelo próprio paciente ou pelo plano de saúde: nesse caso,
o médico não atuou como agente público (improbidade).

iv. Impossibilidade de a ação de improbidade ser

proposta apenas contra o terceiro ("particular")

É possível imaginar que exista ato de improbidade com a atuação apenas do

“terceiro” (sem a participação de um agente público)? É possível que, em uma
ação de improbidade administrativa, o terceiro figure sozinho como réu?
NÃO. Para que o terceiro seja responsabilizado pelas sanções da Lei nº
8.429/92 é indispensável que seja identificado algum agente público como autor
da prática do ato de improbidade. Assim, não é possível a propositura de ação
de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante
presença de agente público no polo passivo da demanda. STJ. 1ª Turma. REsp
1171017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 25/2/2014 (Info 535).

Adendo: o papel do terceiro no ato de improbidade pode ser o de:

       induzir (instigar, estimular) o agente público a praticar o ato;
       concorrer para o ato de improbidade (auxiliar o agente público a praticar);
       ser beneficiário do ato de improbidade (obter vantagem direta ou indireta).
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Juris em teses do STJ, ed. 38 - 8) É inviável a propositura de ação civil de
improbidade administrativa exclusivamente contra o particular, sem a
concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda.
Juris em teses do STJ, ed. 38 - 9) Nas ações de improbidade administrativa,
não há litisconsórcio passivo necessário entre o agente público e os terceiros
beneficiados com o ato ímprobo.

v. Membros do MP e possibilidade de sanção de perda

do cargo – 2 sistemas possíveis e harmô nicos

O membro do Ministério Público pode ser processado e condenado por ato de

improbidade administrativa?
SIM. É pacífico o entendimento de que o Promotor de Justiça (ou Procurador da
República) pode ser processado e condenado por ato de improbidade
administrativa, com fundamento na Lei 8.429/92.
Mesmo gozando de vitaliciedade e a Lei prevendo uma série de condições para
a perda do cargo, o membro do MP, se for réu em uma ação de improbidade
administrativa, poderá ser condenado à perda da função pública? O membro do
MP pode ser réu em uma ação de improbidade de que trata a Lei 8.429/92 e, ao
final, ser condenado à perda do cargo mesmo sem ser adotado o procedimento
da Lei 8.625/93 e da LC 75/93?
SIM. O STJ decidiu que é possível, no âmbito de ACP de improbidade
administrativa, a condenação de membro do Ministério Público à pena de perda
da função pública prevista no art. 12 da Lei 8.429/92.
A Lei 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do MP) e a LC 75/93 preveem uma série
de regras para que possa ser ajuizada ação civil pública de perda do cargo
contra o membro do MP. Tais disposições impedem que o membro do MP perca
o cargo em ação de improbidade?
NÃO. Segundo o STJ, o fato de essas leis preverem a garantia da vitaliciedade
aos membros do MP e a necessidade de ação judicial para a aplicação da pena
de demissão não significa que elas proíbam que o membro do MP possa perder
o cargo em razão de sentença proferida na ação civil pública por ato de
improbidade administrativa. Essas leis tratam dos casos em que houve um
procedimento administrativo no âmbito do MP para apuração de fatos imputados
contra o Promotor/Procurador e, sendo verificada qualquer das situações
previstas nos incisos do § 1º do art. 38, deverá obter-se autorização do Conselho
Superior para o ajuizamento de ação civil específica. Desse modo, tais leis não
cuidam de improbidade administrativa e, portanto, nada interferem nas
disposições da Lei 8.429/92.
Observe!!! Em outras palavras, existem as ações previstas na LC 75/93 e na Lei
8.625/93, mas estas não excluem (não impedem) que o membro do MP também
seja processado e condenado pela Lei 8.429/92. Os 2 sistemas convivem
harmonicamente. Um não exclui o outro.
Se o membro do MP praticou um ato de improbidade administrativa, ele poderá
ser réu em uma ação civil e perder o cargo? Essa ação deverá ser proposta
segundo o rito da lei da carreira (LC 75/93 / Lei 8.625/93) ou poderá ser proposta

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nos termos da Lei 8.429/92? SIM. O membro do MP que praticou ato de
improbidade administrativa poderá ser réu em uma ação civil e perder o cargo.
Existem 2 hipóteses possíveis:
1ª) Instaurar o processo administrativo de que trata a lei da carreira (LC 75/93:
MPU / Lei 8.625/93: MPE) e, ao final, o PGR ou o PGJ ajuizar ação civil de
perda do cargo contra o membro do MP.
2ª) Ser proposta ação de improbidade administrativa, nos termos da Lei
8.429/92. Neste caso, não existe legitimidade exclusiva do PGR ou PGJ. A ação
poderá ser proposta até mesmo por um Promotor de Justiça (no caso do MPE)
ou Procurador da República (MPF) que atue em 1ª instância.
STJ. 1ª Turma. REsp 1191613-MG, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em
19/3/2015 (Info 560).

vi. Estagiário pode ser responsabilizado por ato de

improbidade administrativa

O estagiário que atua no serviço público, ainda que transitoriamente,

remunerado ou não, está sujeito a responsabilização por ato de improbidade
administrativa. Isso porque o conceito de agente público para fins de
improbidade abrange não apenas os servidores públicos, mas todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo,
mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública. Além disso, é
possível aplicar a lei de improbidade mesmo para quem não é agente público,
mas induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta. É o caso do chamado "terceiro",
definido pelo art. 3º da Lei nº 8.429/92. STJ. 2ª Turma. REsp 1352035-RS, Rel.
Min. Herman Benjamin, julgado em 18/8/2015 (Info 568).

vii. Notários e registradores

Os notários e registradores podem ser considerados agentes públicos para fins

de improbidade administrativa?
SIM. Os sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa não são apenas
os servidores públicos, mas todos aqueles que estejam abarcados no conceito
de agente público, previsto nos arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 8.429/1992.
Os notários e registradores estão abrangidos no amplo conceito de “agentes
públicos”, na categoria dos “particulares em colaboração com a Administração”.
Dessa forma, encontram-se no campo de incidência da Lei nº 8.429/1992. STJ.
1ª Turma. REsp 1186787/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 24/04/2014.

3. ELEMENTO SUBJETIVO

Enriquecimento ilícito Prejuízo Princípios A. Finan/tribut.

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 Art. 9º Art. 10 Art. 11 Art. 10-A
Dolo Dolo/CULPA Dolo Dolo

Juris em teses do STJ, ed. 38 - 1) É inadmissível a responsabilidade objetiva na

aplicação da Lei n. 8.429/1992, exigindo- se a presença de dolo nos casos dos
arts. 9º e 11 (que coíbem o enriquecimento ilícito e o atentado aos princípios
administrativos, respectivamente) e ao menos de culpa nos termos do art. 10,
que censura os atos de improbidade por dano ao Erário.

4. COMPETÊ NCIA
i. Prefeito pode ser condenado por crime de
responsabilidade e ato de improbidade

O processo e julgamento de prefeito municipal por crime de responsabilidade

(Decreto-lei 201/67) não impede sua responsabilização por atos de improbidade
administrativa previstos na Lei nº 8.429/92, em virtude da autonomia das
instâncias. STF. Plenário. RE 976566, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em
13/09/2019 (repercussão geral – Tema 576)

ii. MP pode instaurar inquérito civil para apurar ato de

improbidade praticado por magistrado e solicitar seu
depoimento pessoal

É possível a abertura de inquérito civil pelo Ministério Público objetivando a

apuração de ato ímprobo atribuído a magistrado mesmo que já exista
concomitante procedimento disciplinar na Corregedoria do Tribunal acerca dos
mesmos fatos, não havendo usurpação das atribuições da Corregedoria pelo
órgão ministerial investigante.
A mera solicitação para que o juiz preste depoimento pessoal nos autos de
inquérito civil instaurado pelo Ministério Público para apuração de suposta
conduta ímproba não viola o disposto no art. 33, IV, da LC nº 35/79 (LOMAN).
STJ. 1ª Turma. RMS 37151-SP, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. para
acórdão Min. Sérgio Kukina, julgado em 7/3/2017 (Info 609).

Adendo: O magistrado estava sendo investigado nos autos do inquérito civil

presidido pelo Procurador da República. Este não poderia concluir a investigação
sem dar oportunidade para que o magistrado, se assim desejasse, oferecesse
sua versão dos fatos.
Logo, ao se expedir solicitação para que o magistrado prestasse depoimento
pessoal, o membro do MP quis, tão somente, garantir o direito do investigado
de se defender. Não se pode conceber que, supostamente com o objetivo de
preservar uma prerrogativa funcional (receber convocação somente através

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 de outra autoridade judicial), acabe-se, em verdade, por suprimir do
magistrado a faculdade de participar do processo no qual está sendo
investigado.
Vale ressaltar que o magistrado não tinha o dever de atender à solicitação
do MP e assim, se quisesse, poderia simplesmente recusar o chamado.
Deve-se, portanto, compatibilizar as garantias trazidas na LOMAN com a
responsabilidade institucional do Parquet de oferecer ao investigado a
possibilidade de dar a sua versão dos fatos apurados.

iii. Ação de improbidade proposta por Município contra

ex-prefeito que não prestou contas de convênio
federal

Determinado Município ajuizou ACP de Improbidade Administrativa contra o ex-

prefeito da cidade, sob o argumento de que este, enquanto prefeito, firmou
convênio com órgão/entidade federal e recebeu recursos para aplicar em favor
da população e, no entanto, não prestou contas no prazo devido, o que fez com
o que o Município fosse incluído no cadastro negativo da União, estando,
portanto, impossibilitado de receber novos recursos federais.
Esta ação de improbidade administrativa deverá ser julgada pela Justiça Federal
ou Estadual?
• Regra: compete à Justiça Estadual (e não à Justiça Federal) processar e
julgar ACP de improbidade administrativa na qual se apure irregularidades na
prestação de contas, por ex-prefeito, relacionadas a verbas federais
transferidas mediante convênio e incorporadas ao patrimônio municipal.
• Exceção: será de competência da Justiça Federal se a União, autarquia
federal, fundação federal ou empresa pública federal manifestar expressamente
interesse de intervir na causa porque, neste caso, a situação se amoldará no
art. 109, I, da CF/88.
STJ. 1ª Seção. CC 131323-TO, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado
em 25/3/2015 (Info 559).

Adendo 1: (...) 2. Nas ações de ressarcimento ao erário e de improbidade

administrativa ajuizadas em face de eventuais irregularidades praticadas na
utilização ou prestação de contas de valores decorrentes de convênio federal, o
simples fato das verbas estarem sujeitas à prestação de contas perante o
TCU, por si só, não justifica a competência da Justiça Federal. (...) (STJ. 1ª
Seção. AgRg no CC 139.562/SP, Rel. Min. Olindo Menezes (Des. Conv. do TRF
1ª Região), julgado em 25/11/2015).

Adendo 2: As Súmulas 208 e 209 do STJ foram editadas, originalmente, para

definir competência em matéria criminal. Nada obstante isso, por vezes, até
são invocadas em matéria cível; mas não é a regra. O que vale, aqui, é verificar
se houve manifestação expressa de interesse da União ou entidades
correlatas em intervir no feito.

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 iv. Improbidade e verbas transferidas pela União ao
Município (idem juris anterior)

Nas ações de nas ações de ressarcimento ao erário e improbidade

administrativa ajuizadas em face de eventuais irregularidades praticadas na
utilização ou prestação de contas de valores decorrentes de convênio federal, o
simples fato das verbas estarem sujeitas à prestação de contas perante o
Tribunal de Contas da União, por si só, não justifica a competência da Justiça
Federal. Igualmente, a mera transferência e incorporação ao patrimônio
municipal de verba desviada, no âmbito civil, não pode impor de maneira
absoluta a competência da Justiça Estadual. Se houver manifestação de
interesse jurídico por ente federal que justifique a presença no processo, (v.g.
União ou Ministério Público Federal) regularmente reconhecido pelo Juízo
Federal nos termos da Súmula 150/STJ, a competência para processar e julgar a
ação civil de improbidade administrativa será da Justiça Federal. As Súmulas
208 e 209 do STJ provêm da 3ª Seção do STJ e versam hipóteses de fixação da
competência em matéria penal, em que basta o interesse da União ou de suas
autarquias para deslocar a competência para a Justiça Federal, nos termos do
inciso IV do art. 109 da CF. Logo, não podem ser utilizadas como critério para as
demandas cíveis. Diante disso, é possível afirmar que a competência cível da
Justiça Federal deve ser definida em razão da presença das pessoas jurídicas
de direito público previstas no art. 109, I, da CF/88 na relação processual, seja
como autora, ré, assistente ou oponente e não em razão da natureza da verba
federal sujeita à fiscalização do TCU. Assim, em regra, compete à Justiça
Estadual processar e julgar agente público acusado de desvio de verba recebida
em razão de convênio firmado com a ente federal, salvo se houver a presença
das pessoas jurídicas de direito público previstas no art. 109, I, da CF/88 na
relação processual. STJ. 1ª Seção. CC 142354/BA, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, julgado em 23/09/2015. STJ. 1ª Seção. AgRg no CC 133.619/PA, Rel.
Min. Sérgio Kukina, julgado em 09/05/2018.

v. Ação de improbidade contra agentes políticos é de

competência do juízo de 1ª instância (idem juris anterior)

Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se

sujeitos a duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à
responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa quanto à
responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade. O foro
especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação
às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade
administrativa. STF. Plenário. Pet 3240 AgR/DF, rel. Min. Teori Zavascki, red. p/
o ac. Min. Roberto Barroso, julgado em 10/5/2018 (Info 901). A ação de
improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias
ordinárias, ainda que proposta contra agente político que tenha foro privilegiado
no âmbito penal e nos crimes de responsabilidade. STJ. Corte Especial. AgRg
na Rcl 12514-MT, Rel. Min. Ari Pargendler, julgado em 16/9/2013 (Info 527).

Adendo: Juris em teses do STJ, Ed. 40:

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1) Os Agentes Políticos sujeitos a crime de responsabilidade, ressalvados os atos
ímprobos cometidos pelo Presidente da República (art. 86 da CF) e pelos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, não são imunes às sanções por ato de
improbidade previstas no art. 37, § 4º, da CF.

2) Os agentes políticos municipais se submetem aos ditames da Lei de

Improbidade Administrativa - LIA, sem prejuízo da responsabilização política e
criminal estabelecida no Decreto-Lei n. 201/1967.

3) A ação de improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas

instâncias ordinárias, ainda que proposta contra agente político que tenha foro
privilegiado.

5. PROCEDIMENTO
i. O prazo de 15 dias da defesa prévia é contado em
dobro nos casos do art. 229 do CPC/2015

O prazo de 15 dias da defesa prévia deverá ser contado em dobro em caso de

litisconsortes que tiverem diferentes procuradores, de escritórios de advocacia
distintos. STJ. 1ª Turma. REsp 1221254/RJ, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima,
julgado em 05/06/2012. 

Adendo: O art. 229 do CPC é regra geral, devendo, portanto,  incidir na ausência
de norma específica acerca da matéria, como ocorre na Lei de Improbidade
Administrativa, que estabelece o prazo de 15 dias para a apresentação de
defesa prévia, sem, contudo, prever a hipótese de existência de litisconsortes
(art. 17, p. 7º da LIA).

Juris em teses do STJ, ed. 38 - 4) A ausência da notificação do réu para a

defesa prévia, prevista no art. 17, § 7º, da Lei de Improbidade Administrativa, só
acarreta nulidade processual se houver comprovado prejuízo (pas de nullité
sans grief).

ii. Recurso cabível contra a decisão do juiz que rejeita a

inicial contra apenas alguns réus

Recursos cabíveis contra a:

1) sentença que rejeita a inicial da ação de improbidade: cabe Ap.
2) decisão que recebe a inicial da ação de improbidade: cabe AI.
3) decisão que recebe a inicial contra alguns réus e rejeita para os demais:
AI.
Obs.: Caso o autor da ação de improbidade interponha Ap. em vez do AI, será
possível receber o recurso, com base no princípio da fungibilidade, desde que
não haja má-fé e tenha sido interposto no prazo do recurso correto.
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Segundo decidiu o STJ, pode ser conhecida a apelação que, sem má-fé e em
prazo compatível com o previsto para o agravo de instrumento, foi interposta
contra decisão que, em juízo prévio de admissibilidade em ação de improbidade
administrativa, reconheceu a ilegitimidade passiva ad causam de alguns dos
réus.
STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1305905-DF, Rel. Min. Humberto Martins,
julgado em 13/10/2015 (Info 574).

Adendo: Na situação em análise, não há erro grosseiro, apto a afastar a aplicação

do princípio da fungibilidade. Isso porque a Lei nº 8.492/92 estabelece que, contra a
decisão que recebe a inicial, caberá agravo de instrumento (art. 17, § 10). No
entanto, não há, de modo específico e expresso, previsão do recurso cabível para a
hipótese de rejeição da petição inicial da ação de improbidade (art. 17, §§ 8º e 9º,
da Lei nº 8.429/92).
Desse modo, diante da ausência de previsão legal expressa, é razoável
sustentar que não houve erro grosseiro.

iii. Princípio do in dubio pro societate nas ações de

improbidade administrativa

De acordo com a orientação jurisprudencial do STJ, existindo meros indícios de

cometimento de atos enquadrados como improbidade administrativa, a petição
inicial da ação de improbidade deve ser recebida pelo juiz, pois, na fase inicial
prevista no art. 17, §§ 7º, 8º e 9º da Lei nº 8.429/92, vale o princípio do in dubio
pro societate, a fim de possibilitar o maior resguardo do interesse público (AgRg
no REsp 1.317.127-ES).
Assim, após o oferecimento de defesa prévia, somente é possível a pronta
rejeição da pretensão deduzida na ação de improbidade administrativa se houver
prova hábil a evidenciar, de plano (juízo de delibação – art. 17, p. 8º da LIA):
• a inexistência de ato de improbidade;
• a improcedência da ação; ou
• a inadequação da via eleita.
STJ. 1ª Turma. REsp 1192758-MG, Rel. originário Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, Rel. para acórdão Min. Sérgio Kukina, julgado em 4/9/2014 (Info 547).

Juris em teses do STJ, ed. 38 - 5) A presença de indícios de cometimento de atos

ímprobos autoriza o recebimento fundamentado da petição inicial nos termos do
art. 17, §§ 7º, 8º e 9º, da Lei n. 8.429/92, devendo prevalecer, no juízo
preliminar, o princípio do in dubio pro societate.

iv. Petição inicial

A petição inicial na ação por ato de improbidade administrativa, além dos

requisitos do art. 282 do CPC/1973 (art. 319 do CPC/2015), deve ser instruída
com documentos ou justificação que contenham indícios suficientes da

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existência do ato de improbidade. Assim, diz-se que a ação de improbidade
administrativa, além das condições genéricas da ação, exige ainda a presença
da justa causa. STJ. 1ª Turma. REsp 952351-RJ, Rel. Min. Napoleão Nunes
Maia Filho, julgado em 4/10/2012.
Condições genéricas (319 CPC) + justa causa (indícios suficientes)

6. INDISPONIBILIDADE DE BENS
i. A indisponibilidade pode recair sobre bem de família

A indisponibilidade prevista na Lei de Improbidade Administrativa pode recair

sobre bens de família.
STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1670672/RJ, Rel. Min. Benedito Gonçalves,
julgado em 30/11/2017. STJ. 2ª Turma. EDcl no AgRg no REsp 1351825/BA,
Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 22/09/2015.

ii. Desnecessária a individualização dos bens

É necessário que o Ministério Público (ou outro autor da ação de improbidade),

ao formular o pedido de indisponibilidade, faça a indicação individualizada dos
bens do réu? NÃO. A jurisprudência do STJ está consolidada no sentido de que
é desnecessária a individualização dos bens sobre os quais se pretende fazer
recair a indisponibilidade prevista no art. 7º, parágrafo único da Lei nº 8.429/92
(AgRg no REsp 1307137/BA, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma,
julgado em 25/09/2012).
A individualização somente é necessária para a concessão do “sequestro de
bens”, previsto no art. 16 da Lei nº 8.429/92.

Individualização dos bens:

Indisponibilidade: desnecessário. Sequestro: necessário!

iii. É possível que se determine a indisponibilidade de

bens em valor superior ao indicado na inicial

A indisponibilidade pode ser determinada sobre bens com valor superior ao

mencionado na petição inicial da ação de improbidade?
Ex.: a petição inicial narra um prejuízo ao erário de R$ 100 mil, mas o MP pede a
indisponibilidade de R$ 500 mil do requerido.
SIM. É possível que se determine a indisponibilidade de bens em valor superior
ao indicado na inicial da ação, visando a garantir o integral ressarcimento de
eventual prejuízo ao erário, levando-se em consideração, até mesmo, o valor de

11
possível multa civil como sanção autônoma. Isso porque a indisponibilidade
acautelatória prevista na Lei de Improbidade Administrativa tem como finalidade
a reparação integral dos danos que porventura tenham sido causados ao erário.
REsp 1176440-RO, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 17/9/2013.

Adendo: Juris em teses do STJ, Ed. 38 - 13) Na ação de improbidade, a

decretação de indisponibilidade de bens pode recair sobre aqueles adquiridos
anteriormente ao suposto ato, além de levar em consideração, o valor de
possível multa civil como sanção autônoma.

iv. Indisponibilidade deve garantir o integral

ressarcimento do prejuízo ao erário e a multa civil

A indisponibilidade é decretada para assegurar apenas o ressarcimento dos

valores ao Erário ou também para custear o pagamento da multa civil?
Para custear os dois. A indisponibilidade de bens deve recair sobre o patrimônio
do réu de modo suficiente a garantir o integral ressarcimento de eventual
prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa
civil como sanção autônoma (STJ. AgRg no REsp 1311013 / RO).
Vale ressaltar que é assegurado ao réu provar que a indisponibilidade que recaiu
sobre o seu patrimônio foi muito drástica e que não está garantindo seu mínimo
existencial.
Adendo: Juris em teses do STJ, Ed. 38 - 13) Na ação de improbidade, a
decretação de indisponibilidade de bens pode recair sobre aqueles adquiridos
anteriormente ao suposto ato, além de levar em consideração, o valor de
possível multa civil como sanção autônoma.

v. Verbas trabalhistas não podem ser objeto de medida

de indisponibilidade em ação de improbidade

A indisponibilidade pode recair sobre verbas salariais investidas em aplicação

financeira?
NÃO. A 1ª Turma do STJ decidiu que os valores investidos em aplicações
financeiras cuja origem remonte a verbas trabalhistas não podem ser objeto de
medida de indisponibilidade em sede de ação de improbidade administrativa.
Isso porque a aplicação financeira das verbas trabalhistas não implica a perda
da natureza salarial destas, uma vez que o seu uso pelo empregado ou
trabalhador é uma defesa contra a inflação e os infortúnios.
Desse modo, é possível a indisponibilidade do rendimento da aplicação, mas o
estoque de capital investido, de natureza salarial, é impenhorável.
STJ. 1ª Turma. REsp 1164037-RS, Rel. Min. Sérgio Kukina, Rel. para acórdão
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 20/2/2014 (Info 539).

12
 vi. A indisponibilidade não pode recair sobre verbas
absolutamente impenhoráveis

Contradição evidente – cuidado!

Segundo decidiu o STJ, as verbas Esse entendimento ao lado é
absolutamente impenhoráveis não contraditório com julgados (mais
podem ser objeto da medida de recentes) do STJ que afirmam que é
indisponibilidade na ação de possível que a indisponibilidade recaia
improbidade administrativa. Isso sobre bem de família, por exemplo,
porque, sendo elas impenhoráveis, que, como se sabe, é impenhorável
não poderão assegurar uma futura
(STJ. 1ª Turma. AgRg no REsp
execução
(STJ. 1ª Turma. REsp 1164037/RS, 1483040/SC, Rel. Min. Benedito
Gonçalves, julgado em 01/09/2015).
Rel. p/ Ac. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 20/02/2014).

vii. Pode ser decretada a indisponibilidade sobre bens

que o acusado possuía antes da suposta prática do
ato de improbidade (idem juris anterior)

A indisponibilidade pode recair sobre bens adquiridos tanto antes quanto depois
da prática do ato de improbidade. A jurisprudência do STJ abona a possibilidade
de que a indisponibilidade, na ação de improbidade administrativa, recaia sobre
bens adquiridos antes do fato descrito na inicial. A medida se dá como garantia
de futura execução em caso de constatação do ato ímprobo. STJ. 1ª Turma.
REsp 1301695/RS, Rel. Min. Olindo Menezes (Des. Conv. TRF 1ª Região),
julgado em 06/10/2015.

viii. Desnecessária prova de que o réu esteja dilapidando

seu patrimônio

Pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o acusado não esteja
se desfazendo de seus bens. É desnecessária a prova de que os réus estejam
dilapidando efetivamente seus patrimônios ou de que eles estariam na iminência
de fazê-lo (prova de periculum in mora concreto).
O requisito do periculum in mora está implícito no referido art. 7º, parágrafo
único, da Lei nº 8.429/1992, que visa assegurar “o integral ressarcimento” de
eventual prejuízo ao erário, o que, inclusive, atende à determinação contida no
art. 37, § 4º, da CF/88.
Como a indisponibilidade dos bens visa evitar que ocorra a dilapidação
patrimonial, o STJ entende que não é razoável aguardar atos concretos
direcionados à sua diminuição ou dissipação, na medida em que exigir a
comprovação de que esse fato estaria ocorrendo ou prestes a ocorrer tornaria
difícil a efetivação da medida cautelar em análise. Além do mais, o disposto no
referido art. 7º em nenhum momento exige o requisito da urgência, reclamando
13
apenas a demonstração, numa cognição sumária, de que o ato de improbidade
causou lesão ao patrimônio público ou ensejou enriquecimento ilícito.
Vale ressaltar, no entanto, que a decretação da indisponibilidade de bens,
apesar da excepcionalidade legal expressa da desnecessidade da demonstração
do risco de dilapidação do patrimônio, não é uma medida de adoção automática,
devendo ser adequadamente fundamentada pelo magistrado, sob pena de
nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal), sobretudo por se tratar de
constrição patrimonial (REsp 1319515/ES). STJ. 1ª Seção. REsp 1366721-BA,
Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. para acórdão Min. Og Fernandes,
julgado em 26/2/2014 (recurso repetitivo) (Info 547). 

Adendo: Juris em teses do STJ, Ed 38 - 12) É possível a decretação da

indisponibilidade de bens do promovido em ação civil Pública por ato de
improbidade administrativa, quando ausente (ou não demonstrada) a prática de
atos (ou a sua tentativa) que induzam a conclusão de risco de alienação,
oneração ou dilapidação patrimonial de bens do acionado, dificultando ou
impossibilitando o eventual ressarcimento futuro.

ix. Para que seja decretada a indisponibilidade dos bens

da pessoa suspeita de ter praticado ato de
improbidade não se exige a demonstração de
periculum in mora (idem juris anterior)

Basta que se prove o fumus boni iuris, sendo o periculum in mora presumido
(implícito). Assim, é desnecessária a prova do periculum in mora concreto, ou
seja, de que os réus estejam dilapidando seu patrimônio, ou na iminência de
fazê-lo, exigindo-se apenas a demonstração de fumus boni iuris, consistente em
fundados indícios da prática de atos de improbidade. A medida cautelar de
indisponibilidade de bens, prevista na LIA, consiste em uma tutela de evidência,
de forma que basta a comprovação da verossimilhança das alegações, pois pela
própria natureza do bem protegido, o legislador dispensou o requisito do perigo
da demora. STJ. 1ª Seção. REsp 1366721/BA, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, Rel. p/ Acórdão Min. Og Fernandes, julgado em 26/02/2014 (recurso
repetitivo). 

x. A indisponibilidade dos bens pode ser decretada sem

ouvir o réu

É admissível a concessão de liminar inaudita altera parte para a decretação de

indisponibilidade e sequestro de bens, visando assegurar o resultado útil da
tutela jurisdicional, qual seja, o ressarcimento ao Erário. Desse modo, o STJ
entende que, ante sua natureza acautelatória, a medida de indisponibilidade de
bens em ação de improbidade administrativa pode ser deferida nos autos da
ação principal sem audiência da parte adversa e, portanto, antes da notificação
para defesa prévia (art. 17, § 7º da LIA). STJ. 1ª Turma. AgRg no AREsp
671281/BA, Rel. Min. Olindo Menezes (Des. Conv. do TRF 1ª Região), julgado
em 03/09/2015.

14
 Adendo: Juris em teses dos STJ, Ed. 38 - 11) É possível o deferimento da
medida acautelatória de indisponibilidade de bens em ação de improbidade
administrativa nos autos da ação principal sem audiência da parte adversa e,
portanto, antes da notificação a que se refere o art. 17, § 7º, da Lei n. 8.429/92.

xi. A indisponibilidade pode ser decretada antes do

recebimento da petição inicial da ação de
improbidade. (idem juris anterior)

A jurisprudência do STJ é no sentido de que a decretação da indisponibilidade e

do sequestro de bens em improbidade administrativa é possível antes do
recebimento da ação (AgRg no REsp 1317653/SP, Rel. Min. Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, julgado em 07/03/2013, DJe 13/03/2013). 

xii. A indisponibilidade pode ser decretada em qualquer

hipótese de ato de improbidade?
Redação dos arts. 7º e 16 da LIA: NÃO. STJ e doutrina: SIM.
Não se pode conferir uma interpretação
Apenas lesão e enriquecimento; princípios.
literal aos arts. 7º e 16 da LIA, até mesmo
porque o art. 12, III da Lei nº 8.429/92
estabelece, entre as sanções para o ato de
improbidade que viole os princípios da
administração pública, o ressarcimento
integral do dano — caso exista — e o
pagamento de multa civil de até cem vezes o
valor da remuneração percebida pelo
agente. Logo, em que pese o silêncio do art.
7º, uma interpretação sistemática que leva
em consideração o poder geral de cautela do
magistrado induz a concluir que a medida
cautelar de indisponibilidade dos bens
também pode ser aplicada aos atos de
improbidade administrativa que impliquem
violação dos princípios da administração
pública, mormente para assegurar o integral
ressarcimento de eventual prejuízo ao erário,
se houver, e ainda a multa civil prevista no
art. 12, III da Lei nº 8.429/92 (AgRg no REsp
1311013/RO, DJe 13/12/2012). No mesmo
sentido: STJ. 2ª Turma. MC 24.205/RS, Rel.
Min. Humberto Martins, julgado em
12/04/2016.
Na doutrina, esta é a posição de Emerson
Garcia e Rogério Pacheco Alves
(Improbidade Administrativa. Rio de Janeiro:

15
 Lumen Juris, 2011).

Juris em teses do STJ, Ed. 40 - 8) Aplica-se a

medida cautelar de indisponibilidade dos
bens do art. 7º aos atos de improbidade
administrativa que impliquem violação dos
princípios da administração pública do art. 11
da LIA.

7. ART. 10: PREJUÍZO

i. A dispensa indevida de licitação ocasiona prejuízo ao
erário in re ipsa

Em regra, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos

no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige-se a presença do efetivo dano ao erário.
Exceção: no caso da conduta descrita no inciso VIII do art. 10, VIII não se exige
a presença do efetivo dano ao erário. Isso porque, neste caso, o dano é
presumido (dano in re ipsa). STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1542025/MG, Rel.
Min. Benedito Gonçalves, julgado em 05/06/2018.
Para o STJ, em casos de fracionamento de compras e contratações com o
objetivo de se dispensar ilegalmente o procedimento licitatório, o prejuízo ao
erário é considerado presumido (in re ipsa), na medida em que o Poder Público,
por força da conduta ímproba do administrador, deixa de contratar a melhor
proposta, o que gera prejuízos aos cofres públicos. STJ. 2ª Turma. REsp
1280321/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 06/03/2012.
Assim, a indevida dispensa de licitação, por impedir que a administração pública
contrate a melhor proposta, causa dano in re ipsa, descabendo exigir do autor da
ação civil pública prova a respeito do tema. STJ. 2ª Turma. REsp 817921/SP,
Rel. Min. Castro Meira, julgado em 27/11/2012.
Nos casos de contratação irregular decorrente de fraude à licitação, o STJ
considera que o dano é in re ipsa. STJ. 2ª Turma. AgRg nos EDcl no AREsp
419769/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 18/10/2016. STJ. 1ª Turma.
AgRg no REsp 1499706/SP, Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado em 02/02/2017.
STJ. 2ª Turma. REsp 1280321/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado
em 06/03/2012. STJ. 2ª Turma. REsp 728341/SP, Rel. Min. Og Fernandes,
julgado em 14/03/2017.

ii. Exemplo de improbidade do art. 10:

Prefeito e servidores do município, em conluio, desviaram sacos de cimento,

adquiridos pela municipalidade para obras públicas, distribuindo tais materiais a
particulares e convocando o servidor responsável pelo almoxarifado para assinar
as notas fiscais dos sacos como se os tivesse recebido. STJ. 1ª Turma. REsp
1197136/MG, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 03/09/2013. 

16
 iii. Necessidade de efetivo dano para configurar o art. 10
(idem juris anterior)

Em regra, para a configuração dos atos de improbidade administrativa previstos

no art. 10 da Lei nº 8.429/92 exige-se a presença do efetivo dano ao erário.
Exceção: no caso da conduta descrita no inciso VIII do art. 10, VIII não se exige
a presença do efetivo dano ao erário. Isso porque, neste caso, o dano é
presumido (dano in re ipsa). STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp 1542025/MG, Rel.
Min. Benedito Gonçalves, julgado em 05/06/2018. Art. 10 (...) VIII - frustrar a
licitude de processo licitatório ou de processo seletivo para celebração de
parcerias com entidades sem fins lucrativos, ou dispensá-los indevidamente;

8. ART. 11: PRINCÍPIOS

i. Legitimidade do MP para ação civil pública de
improbidade administrativa envolvendo tributos

O Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ACP cujo pedido seja a
condenação por improbidade administrativa de agente público que tenha
cobrado taxa por valor superior ao custo do serviço prestado, ainda que a causa
de pedir envolva questões tributárias. STJ. 1ª Turma. REsp 1387960-SP, Rel.
Min. Og Fernandes, julgado em 22/5/2014 (Info 543).

ii. A ausência de prestação de contas configura ato de

improbidade administrativa?

A ausência de prestação de contas, quando ocorre de forma dolosa, acarreta

violação ao Princípio da Publicidade.
Vale ressaltar, no entanto, que o simples atraso na entrega das contas, sem que
exista dolo na espécie, não configura ato de improbidade.
Para a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, inc. VI, da Lei nº
8.429/92, não basta o mero atraso na prestação de contas, sendo necessário
demonstrar a má-fé ou o dolo genérico.
Assim, por exemplo, se o Prefeito não presta contas, para que ele seja
condenado por improbidade administrativo será necessário provar que ele agiu
com dolo ou má-fé. STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1382436-RN, Rel. Min.
Humberto Martins, julgado em 20/8/2013 (Info 529)

Adendo: Juris em teses do STJ, Ed. 40 - 9) O ato de improbidade administrativa

previsto no art. 11 da Lei n. 8.429/92 não requer a demonstração de dano ao
erário ou de enriquecimento ilícito, mas exige a demonstração de dolo, o qual,
contudo, não necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.

17
 iii. Prefeito que intercede junto ao Delegado para que
este libere preso para comparecer em um enterro:
inexistência de improbidade

Não configura ato de improbidade a conduta do agente político de intervir na

liberação de preso para comparecimento em enterro de sua avó, uma vez que
não está presente o dolo, ou seja, a manifesta vontade, omissiva ou comissiva,
de violar princípio constitucional regulador da Administração Pública. A conduta
do agente, apesar de ilegal, teve um fim até mesmo humanitário, pois
conduziu-se no sentido de liberar provisoriamente o preso para que este
pudesse comparecer ao enterro de sua avó, não consistindo, portanto, em ato de
improbidade, em razão da ausência do elemento subjetivo do tipo, o dolo.
STJ. 1ª Turma. REsp 1414933/RJ, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado
em 26/11/2013.

iv. Contratação irregular de servidores temporários

Configura ato de improbidade administrativa a contratação temporária irregular

de pessoal (sem qualquer amparo legal) porque importa em violação do princípio
constitucional do concurso público. STJ. 1ª Turma. REsp 1403361/RN, Rel. Min.
Benedito Gonçalves, julgado em 03/12/2013.

v. Contratação irregular de escritório de advocacia sem

licitação

A conduta de contratar diretamente serviços técnicos sem demonstrar a

singularidade do objeto contratado e a notória especialização, e com cláusula de
remuneração abusiva, fere o dever do administrador de agir na estrita legalidade
e moralidade que norteiam a Administração Pública, amoldando-se ao ato de
improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei de Improbidade (violação a
princípios). É desnecessário perquirir acerca da comprovação de enriquecimento
ilícito do administrador público ou da caracterização de prejuízo ao Erário. O dolo
está configurado pela manifesta vontade de realizar conduta contrária ao dever
de legalidade, corroborada pelos sucessivos aditamentos contratuais, pois é
inequívoca a obrigatoriedade de formalização de processo para justificar a
contratação de serviços pela Administração Pública sem o procedimento
licitatório (hipóteses de dispensa ou inexigibilidade de licitação). STJ. 2ª Turma.
REsp 1377703/GO, Rel. p/ Acórdão Min. Herman Benjamin, julgado em
03/12/2013. STJ. 2ª Turma. REsp 1444874/MG, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 03/02/2015.

vi. Autoridade que deixa de encaminhar ao MP cópia do

inquérito administrativo

Se o relatório da sindicância administrativa instaurada contra servidor público

federal concluir que a infração funcional em tese praticada está capitulada como
18
ilícito penal, a autoridade competente deverá encaminhar cópia dos autos ao
Ministério Público, independentemente da imediata instauração do processo
disciplinar (art. 154, parágrafo único, da Lei nº 8.112/90). A autoridade que deixa
de fazer esse encaminhamento incorre na prática de ato de improbidade
administrativa prevista no art. 11, II, da Lei nº 8.429/92 (“retardar ou deixar de
praticar, indevidamente, ato de ofício”). STJ. 1ª Turma. REsp 1312090/DF, Rel.
Min. Ari Pargendler, julgado em 08/04/2014.

vii. Publicidade governamental que não tenha fins

educacionais, informativos e de orientação social

Configura ato de improbidade administrativa a propaganda ou campanha

publicitária que tem por objetivo promover favorecimento pessoal, de terceiro, de
partido ou de ideologia, com utilização indevida da máquina pública. STJ. 2ª
Turma. AgRg no AREsp 496566/DF, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
27/05/2014.

viii. Prefeito que pratica assédio moral contra servidor

público

O assédio moral, mais do que provocações no local de trabalho — sarcasmo,

crítica, zombaria e trote —, é campanha de terror psicológico pela rejeição. A
prática de assédio moral enquadra-se na conduta prevista no art. 11, caput, da
Lei nº 8.429/92, em razão do evidente abuso de poder, desvio de finalidade e
malferimento à impessoalidade, ao agir deliberadamente em prejuízo de alguém.
STJ. 2ª Turma. REsp 1286466/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em
03/09/2013.

ix. Professor que assedia sexualmente aluno

Configura ato de improbidade administrativa a conduta de professor da rede

pública de ensino que, aproveitando-se dessa condição, assedie sexualmente
seus alunos. Isso porque essa conduta atenta contra os princípios da
administração pública, subsumindo-se ao disposto no art. 11 da Lei nº
8.429/1992. STJ. 2ª Turma. REsp 1255120-SC, Rel. Min. Humberto Martins,
julgado em 21/5/2013 (Info 523).

x. Ilegalidade x Improbidade (idem juris anterior)

Ilegalidade não é sinônimo de improbidade. O art. 11, de fato, fala que a violação
ao princípio da legalidade configura ato de improbidade administrativa. No
entanto, para o STJ, não é possível fazer a aplicação cega e surda do art. 11 da
Lei nº 8.429/92 sob pena de toda ilegalidade ser considerada também como
improbidade, o que seria absurdo. STJ. 1ª Turma. REsp 1414933/RJ, Rel. Min.
Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 26/11/2013.

19
 xi. Dispensabilidade de prova do dano ou de
enriquecimento ilícito do agente no caso do art. 11

Para a configuração dos atos de improbidade administrativa que atentam contra

os princípios da administração pública (art. 11 da Lei 8.429/1992 - princípios), é
DISPENSÁVEL a comprovação de efetivo prejuízo aos cofres públicos. STJ. 1ª
Turma. REsp 1192758-MG, Rel. originário Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel.
para acórdão Min. Sérgio Kukina, julgado em 4/9/2014 (Info 547).

Juris em teses do STJ, ed. 40 - 9) O ato de improbidade administrativa previsto

no art. 11 da Lei n. 8.429/92 não requer a demonstração de dano ao erário ou de
enriquecimento ilícito, mas exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não
necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.

xii. Elemento subjetivo no caso do art. 11

A configuração do ato de improbidade por ofensa a princípio da administração

depende da demonstração do chamado dolo genérico ou lato sensu (STJ. 2ª
Turma. REsp 1383649/SE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 05/09/2013).
Ressalte-se que não se exige dolo específico (elemento subjetivo específico)
para sua tipificação. STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 307583/RN, Rel. Min.
Castro Meira, julgado em 18/06/2013.

Juris em teses do STJ, ed. 40 - 9) O ato de improbidade administrativa previsto

no art. 11 da Lei n. 8.429/92 não requer a demonstração de dano ao erário ou de
enriquecimento ilícito, mas exige a demonstração de dolo, o qual, contudo, não
necessita ser específico, sendo suficiente o dolo genérico.

xiii. Requisitos dos atos de improbidade do art. 11

Para a configuração dos atos de improbidade tipificados no art. 11 da Lei nº

8.429/92, exige-se que a conduta seja praticada por agente público (ou a ele
equiparado), atuando no exercício de seu munus público, havendo, ainda, a
necessidade do preenchimento dos seguintes requisitos:
a) conduta ilícita;
b) improbidade do ato, configurada pela tipicidade do comportamento, ajustado
em algum dos incisos do 11 da LIA;
c) elemento volitivo, consubstanciado no DOLO [genérico] de cometer a ilicitude
e causar prejuízo ao Erário;
d) ofensa aos princípios da Administração Pública.
STJ. 1ª Turma. AgRg no REsp 1306817/AC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia
Filho, julgado em 06/05/2014.

20
9. SANÇÕ ES
i. É possível aplicar cassação de aposentadoria como
sanção por ato de improbidade?

O art. 12 da Lei nº 8.429/92 não prevê a cassação de aposentadoria como

sanção. Mesmo assim, é possível a sua imposição? O indivíduo que praticar ato
de improbidade administrativa poderá receber, como punição, a cassação de
sua aposentadoria? #Div.
1ª Turma do STJ 2ª Turma do STJ
1ª corrente: NÃO. É a posição da 1ª 2ª corrente: SIM. É a posição da 2ª
Turma do STJ. O art. 12 da Lei nº Turma do STJ. É possível a aplicação
8.429/92, quando cuida das sanções da pena de cassação de
aplicáveis aos agentes públicos que aposentadoria, ainda que não haja
cometem atos de improbidade previsão expressa na Lei nº 8.429/92.
administrativa, não prevê a cassação Isso porque se trata de uma
de aposentadoria, mas tão só a perda decorrência lógica da perda de cargo
da função pública. As normas que público, sanção essa última
descrevem infrações administrativas e expressamente prevista no referido
cominam penalidades constituem texto legal. STJ. 2ª Turma. AgInt no
matéria de legalidade estrita, não REsp 1628455/ES, Rel. Min.
podendo sofrer interpretação Francisco Falcão, julgado em
extensiva. STJ. 1ª Turma. AgInt no 06/03/2018.
REsp 1643337/MG, Rel. Min. Sérgio
Kukina, julgado em 19/04/2018.

Juris em teses, ed. 40 - 11) O magistrado não está obrigado a aplicar

cumulativamente todas as penas previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92,
podendo, mediante adequada fundamentação, fixá-las e dosá-las segundo a
natureza, a gravidade e as consequências da infração.

ii. O que acontece se, no momento do trânsito em

julgado, o condenado por improbidade administrativa
ocupa cargo diferente daquele que exercia na prática
do ato?

O que acontece se, no momento do trânsito em julgado, o condenado ocupa

cargo diferente daquele que exercia na prática do ato? Se o agente público
tiver mudado de cargo, ele poderá perder aquele que atualmente ocupa?
Ex: em 2012, João, na época Vereador, praticou um ato de improbidade
administrativa; o MP ajuizou ação de improbidade contra ele; em 2018, a
sentença transitou em julgado condenando João à perda da função pública;
ocorre que João é atualmente Deputado Estadual; ele perderá o cargo de
Deputado?
#Div.
1ª Turma do STJ 2ª Turma do STJ + doutrina majoritária
1ª corrente: NÃO. É a posição da 1ª 2ª corrente: SIM. É a posição da 2ª

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Turma do STJ. O condenado só
perde a função pública que ele
utilizou para a prática do ato de
improbidade. As normas que
descrevem infrações administrativas
e cominam penalidades constituem
matéria de legalidade estrita, não
podendo sofrer interpretação
extensiva. Assim, a sanção de perda
da função pública prevista no art. 12
da Lei nº 8.429/92 não pode atingir
cargo público diverso daquele que
serviu de instrumento para a prática
da conduta ilícita.
STJ. 1ª Turma. AgInt no REsp
1423452/SP, Rel. Min. Benito
Gonçalves , j. 01/03/2018.
STJ. 1ª Turma. REsp 1766149/RJ,
Rel. Min. Gurgel de Faria, julgado
em 08/11/2018.
Turma do STJ e da doutrina majoritária.
A sanção de perda da função pública
visa a extirpar da Administração Pública
aquele que exibiu inidoneidade (ou
inabilitação) moral e desvio ético para o
exercício da função pública,
abrangendo qualquer atividade que o
agente esteja exercendo no momento
do trânsito em julgado da condenação.
STJ. 2ª Turma. REsp 1.297.021/PR,
Rel. Min. Eliana Calmon, DJe
20/11/2013.
STJ. 2ª Turma. RMS 32378/SP, Rel.
Min. Humberto Martins, julgado em
05/05/2015.

10. PRESCRIÇÃ O
i. As regras de prescrição em improbidade
administrativa aplicáveis aos particulares que
participam do ato ímprobo são as mesmas do agente
público também envolvido (Súmula 634-STJ)

Súmula 634-STJ: Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto

na Lei de Improbidade Administrativa para o agente público. STJ. 1ª Seção.
Aprovada em 12/06/2019, DJe 17/06/2019.

ii. Imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário

em caso de atos de improbidade praticados
dolosamente

São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de

ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa. STF. Plenário. RE
852475/SP, Rel. orig. Min. Alexandre de Moraes, Rel. para acórdão Min. Edson
Fachin, julgado em 08/08/2018 (repercussão geral) (Info 910). 

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 iii. Em caso de concurso de agentes, a prescrição da
ação de improbidade é contada individualmente

Em caso de ação de improbidade administrativa que envolva dois ou mais réus,

o prazo prescricional de 5 anos previsto no art. 23 da Lei nº 8.429/92 deve ser
contado de forma individual. O art. 23 é claro no sentido de que o início do prazo
prescricional ocorre com o término do exercício do mandato ou cargo em
comissão, sendo tal prazo computado individualmente, mesmo na hipótese de
concurso de agentes, haja vista a própria natureza subjetiva da pretensão
sancionatória e do instituto em tela. STJ. 2ª Turma. REsp 1230550/PR, Rel. Min.
Og Fernandes, julgado em 20/02/2018. 

iv. Não existe prescrição intercorrente nas ações de

improbidade administrativa 

Existe prescrição intercorrente nas ações de improbidade administrativa?

Ex.: se, depois de ajuizada a ação, a sentença demorar mais que 5 anos para
ser prolatada, poderemos considerar que houve prescrição?
NÃO. O art. 23 da Lei nº 8.429/92 regula o prazo prescricional para a propositura
da ação de improbidade administrativa. Logo, não haverá prescrição se a ação
foi ajuizada no prazo, tendo demorado, contudo, mais que 5 anos do
ajuizamento para ser julgada. STJ. 2ª Turma. REsp 1289993/RO, Rel. Min.
Eliana Calmon, julgado em 19/09/2013.

v. Qual é o prazo prescricional das ações com relação

aos particulares (chamados pela lei de “terceiros”)?

A Lei nº 8.429/92 não tratou sobre o tema.

A doutrina majoritária defende que o prazo deverá ser o mesmo previsto para o
agente público que praticou, em conjunto, o ato de improbidade administrativa. É
a posição de Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves. Essa parece ser
também a posição do STJ: Em relação ao terceiro que não detém a qualidade de
agente público, incide também a norma do art. 23 da Lei nº 8.429/1992 para
efeito de aferição do termo inicial do prazo prescricional. STJ. 2ª Turma. REsp
1156519/RO, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 18/06/2013.

vi. Termo inicial do prazo prescricional no caso de

reeleição

O prazo prescricional em ação de improbidade administrativa movida contra

prefeito reeleito só se inicia após o término do 2º mandato, ainda que tenha
havido descontinuidade entre o primeiro e o segundo mandato em razão da
anulação de pleito eleitoral, com posse provisória do Presidente da Câmara, por

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determinação da Justiça Eleitoral, antes da reeleição do prefeito em novas
eleições convocadas.
Ex: João foi Prefeito no período jan/2001 a dez/2004 (primeiro mandato). Em
2002 ele praticou um ato de improbidade administrativa. Em out/2004 concorreu
e conseguiu ser reeleito para um novo mandato (que seria de jan/2005 a
dez/2008). Ocorre que não chegou a tomar posse em 1º de janeiro de 2005, pois
teve seu registro de candidatura cassado em virtude de condenação na Justiça
Eleitoral. Tomou posse o Presidente da Câmara Municipal. O TRE marcou nova
eleição para o Município e João foi novamente eleito, tendo tomado posse em
fevereiro de 2006. Desse modo, João ficou fora da Prefeitura durante 1 ano e 1
mês, período no qual o Município foi comandado pelo Presidente da Câmara.
Em 2008, acabou o segundo mandato de João. O prazo prescricional quanto à
improbidade praticada em 2002 somente se iniciou em dezembro de 2008 com o
término do segundo mandato.
STJ. 2ª Turma. REsp 1414757-RN, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
6/10/2015 (Info 571).

vii. Interrupção do prazo prescricional na ação de

improbidade

Nas ações civis por ato de improbidade administrativa, o prazo prescricional é

interrompido com o mero ajuizamento da ação de improbidade dentro do prazo
de 5 anos contado a partir do término do exercício de mandato, de cargo em
comissão ou de função de confiança, ainda que a citação do réu seja efetivada
após esse prazo. Assim, se a ação de improbidade foi ajuizada dentro do prazo
prescricional, eventual demora na citação do réu não prejudica a pretensão
condenatória da parte autora. STJ. 2ª Turma. REsp 1391212-PE, Rel. Min.
Humberto Martins, julgado em 2/9/2014 (Info 546).

11. OUTROS TEMAS

i. Possibilidade de dupla condenação ao ressarcimento
ao erário pelo mesmo fato

Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão

do TCU) e sentença condenatória em ACP de improbidade administrativa que
determinam o ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que
seja observada a dedução do valor da obrigação que primeiramente foi
executada no momento da execução do título remanescente. STJ. 1ª Turma.
REsp 1413674-SE, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do
TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado em
17/5/2016 (Info 584).

ii. Aplicação de multa eleitoral e sanção por ato de

improbidade administrativa

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A condenação pela Justiça Eleitoral ao pagamento de multa por infringência às
disposições contidas na Lei n. 9.504/1997 (Lei das Eleições) não impede a
imposição de nenhuma das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 (Lei de
Improbidade Administrativa), inclusive da multa civil, pelo ato de improbidade
decorrente da mesma conduta. STJ. 2ª Turma. AgRg no AREsp 606352-SP, Rel.
Min. Assusete Magalhães, julgado em 15/12/2015 (Info 576).
(Não configura bis in idem).

iii. Revisão das sanções impostas em sede de REsp

As penalidades aplicadas em decorrência da prática de ato de improbidade

administrativa podem ser revistas em REsp desde que esteja patente a violação
aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. O STJ entende que isso
não configura reexame de prova, não encontrando óbice na Súmula 7 da Corte
(A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial). STJ. 1ª
Seção. EREsp 1215121-RS, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em
14/8/2014 (Info 549).

iv. Redução da pena de multa mesmo sem pedido

expresso do recorrente

O tribunal pode reduzir o valor evidentemente excessivo ou desproporcional da

pena de multa por ato de improbidade administrativa (art. 12 da Lei 8.429/1992),
ainda que na apelação não tenha havido pedido expresso para sua redução.
Apesar da regra da correlação ou congruência da decisão, prevista nos arts. 128
e 460 do CPC/1973 (arts. 141 e 492 do CPC/2015), pela qual o juiz está restrito
aos elementos objetivos da demanda, entende-se que, em se tratando de
matéria de Direito Sancionador e revelando-se patente o excesso ou a
desproporção da sanção aplicada, pode o Tribunal reduzi-la, ainda que não
tenha sido alvo de impugnação recursal. STJ. 1ª Turma. REsp 1293624-DF, Rel.
Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 5/12/2013 (Info 533).

v. Inaplicabilidade das sanções por ato de improbidade

administrativa abaixo do mínimo legal

No caso de condenação pela prática de ato de improbidade administrativa que

atenta contra os princípios da administração pública, as penalidades de
suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios não podem ser fixadas
abaixo de 3 anos, considerando que este é o mínimo previsto no art. 12, III, da
Lei nº 8.429/92.
Não existe autorização na lei para estipular sanções abaixo do patamar mínimo.
STJ. 2ª Turma. REsp 1582014-CE, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em
7/4/2016 (Info 581).

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 vi. Desnecessidade de lesão ao patrimônio público em
ato de improbidade administrativa que importa
enriquecimento ilícito

Ainda que não haja dano ao erário, é possível a condenação por ato de
improbidade administrativa que importe enriquecimento ilícito (art. 9º da Lei nº
8.429/92), excluindo-se, contudo, a possibilidade de aplicação da pena de
ressarcimento ao erário. STJ. 1ª Turma. REsp 1412214-PR, Rel. Min. Napoleão
Nunes Maia Filho, Rel. para acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado em
8/3/2016 (Info 580).

vii. Legitimidade do MP

Juris em teses do STJ, ed. 38:

2) O Ministério Público tem legitimidade ad causam para a propositura de ACP
objetivando o ressarcimento de danos ao erário, decorrentes de atos de
improbidade.

3) O MPE possui legitimidade recursal para atuar como parte no STJ nas ações de
improbidade administrativa, reservando- se ao MPF a atuação como fiscal da lei.

viii. Prova emprestada

Juris em teses do STJ, ed. 40 - 10) Nas ações de improbidade

administrativa é admissível a utilização da prova emprestada, colhida na
persecução penal, desde que assegurado o contraditório e a ampla
defesa.

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