Atos Administrativos

Direito Administrativo - Atos administrativos
1. CONCEITOS
Hely Lopes Meirelles: “toda manifestação UNILATERAL de vontade da Administração Pública que,
agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e
declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Celso Antônio Bandeira de Mello: o ato administrativo é uma “declaração do Estado (ou de quem lhe
faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de
PRERROGATIVAS PÚBLICAS, manifestada mediante providências jurídicas COMPLEMENTARES da
lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
José dos Santos Carvalho Filho – “é a exteriorização da vontade de agentes da Administração

Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção
de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.”
Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou
de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime
jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder Judiciário”.
Não se pode esquecer que embora os atos administrativos sejam típicos do Poder Executivo,
no exercício de suas funções próprias, os Poderes Judiciário e Legislativo também editam atos
administrativos, sobretudo relacionados ao exercício de suas atividades de gestão interna (ex.: atos
de contratação de pessoal, de aquisição de material etc.).
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Segundo classificação do direito privado, todos os eventos, naturais ou humanos, a que o

direito confere significação, atribuindo-lhe consequência jurídica, são denominados fatos jurídicos
em sentido amplo.
Estes se subdividem em:
a) Fato jurídico em sentido estrito: são eventos da natureza, que não contam com
manifestação de vontade direta do homem, dos quais resultam consequências jurídicas (ex.:
nascimento, inundação que ocasione destruição);
b) Ato jurídico: é qualquer manifestação humana voluntária que tenha a finalidade direta de
produzir alteração no mundo jurídico.
Os atos administrativos são espécies do gênero ato jurídico.
Vale, neste ponto, diferenciar ato administrativo de fato administrativo:
Para HELY LOPES MEIRELLES, “o ato administrativo típico é sempre manifestação volitiva
da Administração, no desempenho de suas funções de Poder Público, visando a produzir algum
efeito jurídico”.
Segundo lições de FERNANDA MARINELA, falando-se de ato administrativo, a vontade é

relevante, assim, o ato administrativo praticado por um louco poderá ser inválido. Destaca, ainda,
que a vontade desaparece nos atos praticados por máquinas, mas, não deixam de ser atos
administrativos, pois a vontade foi manifestada no momento de colocação da máquina, ou seja, a
vontade é precedente. Sobre o tema, MARÇAL JUSTEN FILHO tece o seguinte comentário: “não
deixa de existir uma vontade da Administração Pública quando ela se vale de instrumentos
automatizados para multiplicar e simplificar a sua atuação”.
Por outro lado, existe discrepância entre os principais administrativistas acerca da noção de
fato administrativo:
Hely Lopes Meirelles: consubstanciam o exercício material da atividade administrativa, ou atos

materiais (ex.: apreensão de mercadorias, construção de uma escola). Nesta visão, os fatos
administrativos não têm por fim a produção de efeitos jurídicos, mas apenas a implementação material
de atos administrativos, de decisões ou determinações administrativas. Decorrem sempre destes;
José dos Santos Carvalho Filho: São quaisquer atuações da administração que não correspondem
a uma manifestação de vontade, mas que produzem efeitos jurídicos, a despeito de não terem por
finalidade imediata a produção desses efeitos (ex.: colisão entre veículo oficial e veículo particular);
Celso Antônio Bandeira de Mello: é o silêncio ou inércia da Administração que produz efeitos
jurídicos (ex.: decadência do direito de anular ato viciado). Essa omissão juridicamente relevante 2
produz efeitos independentemente de a Administração tê-los desejado;
Maria Sylvia Di Pietro: eventos da natureza, não decorrentes de manifestação ou declaração humana,
que produzem efeitos no âmbito do direito administrativo (ex.: morte de um servidor). Seriam espécies
do gênero fatos jurídicos em sentido estrito. Obs.: Essa autora diferencia fato administrativo de fato da
administração, o qual indica como sendo aqueles que não produzem qualquer efeito jurídico no Direito
Administrativo.
Segundo destacam MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO [Direito Administrativo

Descomplicado]:
“Seja qual for a definição adotada, certo é que os fatos administrativos não estão
sujeitos à teoria geral dos atos administrativos. Em qualquer das acepções antes
expostas, pode-se afirmar a respeito dos fatos administrativos:
(a) não têm como finalidade da produção de efeitos jurídicos (embora possam deles
eventualmente decorrer efeitos jurídicos);
(b) não há manifestação ou declaração de vontade, com conteúdo jurídico, da

administração pública;
(c) não faz sentido falar em ‘presunção de legitimidade’ de fatos administrativos;
(d) não se pode cogitar revogação ou anulação de fatos administrativos;

(e) não faz sentido falar em fatos administrativos discricionários ou vinculados”.
Também é possível diferenciar atos administrativos de atos da administração:
DI PIETRO define atos da administração como “todo ato praticado no exercício da função
administrativa”. Segundo ela, dentre os atos da Administração, incluem-se:
1. Os atos de direito privado, como doação, permuta, compra e venda, locação;
2. Os atos materiais da Administração, como a construção de uma casa, apreensão de uma

mercadoria (fatos administrativos);
3. Atos de conhecimento, como opinião, juízo ou valor (atestados, certidões, pareceres,

votos);
4. Atos políticos (ou atos de governo), que estão sujeitos a regime jurídico-constitucional e
não à teoria geral do ato administrativo;
5. Contratos;
6. Atos normativos da administração; 3

7. Atos administrativos propriamente ditos.
ATOS ADMINISTRATIVOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (todos

os atos emanados da administração pública)
Atos regidos pelo direito público; Atos regidos pelo direito público ou privado;
Podem ser exercidos pelo Executivo, Judiciário,
Legislativo e concessionários e permissionários. Ex.: Os atos políticos exercidos pela
Quanto aos dois últimos, há divergência na administração, como sanção e veto do
doutrina, sendo que DIÓGENES GASPARINI Presidente da República.
adota essa posição.
Regime Jurídico de Direito Público: os atos administrativos são sujeitos a regime jurídico
de direito público, na medida em que tais atos provêm de agentes da Administração (ou delegatário
do Poder Público) e se destinam ao atendimento do interesse público. Assim, há regras e princípios
jurídicos específicos para os atos administrativos que não incidem sobre os atos privados, dentre os
quais, podemos citar: as normas que contemplam os requisitos de validade dos atos administrativos,
os princípios da legalidade estrita, os atributos da autoexecutoriedade e da presunção de
legitimidade.
Portanto, é o regime jurídico de direito público que rege basicamente os atos administrativos,
cabendo ao direito privado fazê-lo SUPLETIVAMENTE e sem contrariar o regramento fundamental
específico para os atos públicos. Lembre-se que o regime jurídico administrativo é composto de
prerrogativas e sujeições.
Em algumas situações, porém, a Administração age sem revestir a qualidade de poder

público. Ex.: estatais que atuam do domínio econômico quando vendem seus bens de produção.
Nestes casos, submete-se às regras de direito privado que regulam tais atos.
2. REQUISITOS DE VALIDADE (OU ELEMENTOS) DO ATO ADMINISTRATIVO
Com base na lei que regula a ação popular, a doutrina costuma apontar cinco requisitos do
ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto (dica para memorizar: “COM-FI-
FOR-M-OB”).
São requisitos de validade, haja vista que a prática em desacordo com o estabelecido em lei
leva à sua nulidade (exceção: em caso de vício nos elementos competência ou forma, poder-se-á
ter atos apenas anuláveis, ou seja, potencialmente aptos à convalidação).
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2.1. COMPETÊNCIA
Para a prática de qualquer ato administrativo é necessário que o agente tenha poder
específico para o desempenho das atribuições do seu cargo, sendo esta a definição de
competência.
Celso Antônio Bandeira de Mello enfatiza o fato de que os agentes públicos têm, antes de
tudo, deveres e que, somente para o cumprimento desses é que o ordenamento lhes confere poderes
ou prerrogativas especiais. Tais poderes são atribuídos na exata medida do que seja necessário para
que o agente atinja os fins que o ordenamento lhe impõe, sempre voltados ao interesse público.
Somente a lei pode estabelecer competências administrativas. Portanto, seja o ato

administrativo vinculado ou discricionário, esse elemento é sempre vinculado.
A. CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA
1. É de exercício obrigatório, ou seja, o sujeito é obrigado a exercitar a competência (ideia

de dever-poder de Bandeira de Mello);
2. NÃO pode ser renunciada - irrenunciável pelo agente, porque se trata de um múnus
público, ou seja, não pertence ao agente; se não lhe pertence, não pode renunciar;
3. NÃO pode também ser transacionada, pelo mesmo motivo acima;
4. NÃO pode ser modificada pela vontade do agente: sendo elemento vinculado, somente
a lei pode modificá-la;
5. NÃO prescreve pela inexistência de exercício efetivo, ou seja, mesmo que o agente
não a utilize não quer dizer que depois perderá o seu direito de utilizá-la;
6. NÃO se prorroga, de maneira que a competência não se estende automaticamente a

órgão ou agente incompetente, pela simples circunstância de haver ele praticado o ato ou de ter sido
o primeiro a tomar conhecimento do fato que originou o ato;
7. NÃO se delega ou se transfere, via de regra. Mas, mediante justificativa, e atendidos os

requisitos da lei, pode ser delegada. Portanto, o fato é que o exercício da competência pode ser
delegado ou transferido em determinadas situações legais. Todavia, CUIDADO: alguns autores
escrevem que a regra é a indelegabilidade, sendo a delegação hipótese excepcional; ao passo que
outros admitem a delegabilidade como regra, sendo vedada apenas em algumas situações
excepcionais previstas na Lei 9.784/99.
Obs. 1: O que se delega é o exercício da competência (e não sua titularidade);

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Obs. 2: Quando o agente transfere a competência para subordinado não deixa de ser competente,
surgindo, assim, a competência cumulativa (tanto quem transferiu quanto quem recebeu são
competentes);
B. DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DE COMPETÊNCIAS
Tomando por base o disposto na Lei n.º 9.784/99, arts. 11 a 14, MARCELO ALEXANDRINO
e VICENTE PAULO [Direito Administrativo Descomplicado] enumeram como sendo relevantes os
seguintes pontos sobre delegação de competência:
1. A regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a qual somente não é

admitida se houver impedimento legal;
2. A delegação pode ser feita para órgãos ou agentes subordinados, mas ela também é
possível mesmo que não exista subordinação hierárquica, nos expressos termos do art. 12 da
lei;
3. A delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou agente, não de todas
as suas atribuições;
4. A delegação deve ser feita por prazo determinado;

5. O ato de delegação pode conter ressalva de exercício da atribuição delegada, vale dizer,
o exercício da atribuição pode não ser conferido em sua plenitude ao agente delegado, e sim com
restrições e ressalvas. Por exemplo, o delegante, se assim entender conveniente, pode enumerar
casos ou circunstâncias em que o agente delegado necessite receber dele uma autorização prévia
e específica, para exercer a atribuição delegada, ou mesmo especificar situações ou hipóteses em
que fique vedado o exercício da atribuição pelo delegado;
6. O ato de delegação é um ato discricionário e é revogável a qualquer tempo pela

autoridade delegante;
7. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial;
8. O ato por delegação deve mencionar expressamente esse fato e é considerado adotado
pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele, inclusive para fins de indicação da
autoridade coatora em mandado de segurança”.
Em alguns casos, a lei VEDA A DELEGAÇÃO (art. 13):
1. Atos administrativos normativos;

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2. Decisão em recursos administrativos;
3. Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.
Ressalte-se que a vedação existe na Lei n. 9.784/99, que é lei federal, nada impedindo,
portanto, que haja diferença de regramento em leis de outras esferas.
Quanto à avocação, é regulada em apenas um artigo da Lei n.º 9.784/99, segundo o qual:
“Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes

devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão
hierarquicamente inferior”.
Portanto, considerando-se a dicção do dispositivo acima transcrito, prevalece na doutrina que

não é possível avocar sem que exista hierarquia entre os agentes envolvidos.
C. VÍCIO DE COMPETÊNCIA: EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE

FUNÇÃO
Vício de competência ocorre por: i) excesso de poder; ii) usurpação de função; iii) ou função
de fato.
Ocorre excesso de poder quando o agente atua fora ou além de sua esfera de competências,
estabelecida em lei (no mesmo sentido do disposto no art. 2º, parágrafo único, alínea a, da Lei n.º
4.717/65). Ex.: a autoridade competente para aplicar pena de suspensão, aplica penalidade mais
grave.
Obs. 1: CUIDADO: abuso de poder é o gênero, do qual são espécies o excesso de poder (vício de
competência) e o desvio de poder (vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
Obs. 2: Tanto o excesso como o desvio de poder podem configurar crime de abuso de autoridade
(Lei n.º 4.898/65), hipótese em que o agente ficará sujeito à responsabilidade administrativa e à penal,
podendo ainda responder civilmente, se de seu ato resultarem danos patrimoniais e morais.
O vício de competência por excesso de poder admite convalidação, salvo se se tratar de

competência em razão da matéria ou de competência exclusiva. Nestes dois últimos casos, o
excesso de poder gera um ato nulo.
As duas próximas figuras são trazidas pela DI PIETRO.
A usurpação da função é o crime (art. 328 do CP) cometido por alguém que não foi por
nenhuma forma investido no cargo, emprego ou função públicos. O agente não tem nenhuma espécie
de vínculo funcional com a administração. Neste caso, a maioria da doutrina considera o ato 7
inexistente.
Ocorre a função de fato quando a pessoa foi investida no cargo, emprego ou função pública,
mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou impedimento para a prática do ato. Ex.: idade
inferior ao mínimo legal; ato praticado por servidor após vencido o prazo da contração. Em função
da teoria da aparência (para os administrados, a situação tem total aparência de legalidade, de
regularidade), o ato é considerado válido, ou pelo menos o são os efeitos dele decorrentes.
2.2. FINALIDADE
A finalidade é sempre elemento vinculado de todo ato administrativo, haja vista que não se
admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica. Quem
define a finalidade a ser perseguida pelo agente público é sempre a lei. Os atos administrativos
apenas se justificam como fator de realização do interesse coletivo.
A alteração da finalidade, expressa na norma legal ou implícita no ordenamento, caracteriza

desvio de poder, o qual torna o ato inválido.
A finalidade é justamente o bem jurídico que está sendo protegido pelo ato administrativo,
pode ser dividida em:
1. Finalidade geral: é a busca pelo interesse público;
2. Finalidade específica: é a que vem prevista na lei, o que alguns doutrinadores denominam
de tipicidade, porque a lei estabelece para cada finalidade um ato administrativo respectivo.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro trata especificamente desse tema:
“Foi visto que em dois sentidos se pode considerar a finalidade do ato: em sentido
amplo, ela corresponde sempre ao interesse público; em sentido restrito,
corresponde ao resultado específico que decorre, explícita ou implicitamente da lei,
para cada ato administrativo. No primeiro sentido, pode-se dizer que a finalidade seria
discricionária, porque a lei se refere a ela usando noções vagas e imprecisas (...). No
segundo sentido, a finalidade é sempre vinculada; para cada ato administrativo
previsto na lei, há uma finalidade específica que não pode ser contrariada.”
A. VÍCIO DE FINALIDADE: TEORIA DO DESVIO DO PODER OU DESVIO DE FINALIDADE:
Ocorre desvio de poder quando o agente se serve de um ato para satisfazer finalidade alheia
à natureza do ato utilizado.
O desvio de poder pode ocorrer de dois modos: o agente busca uma finalidade alheia ao
interesse público (desvio da finalidade geral) ou o agente busca uma finalidade, ainda que de 8
interesse público, alheia à categoria do ato que utilizou (desvio da finalidade específica do ato).
A grande dificuldade com relação ao desvio de poder é a prova, pois o agente não declara a
sua verdadeira intenção; ele procura ocultá-la para produzir a enganosa impressão de que o ato é
legal. Então, o desvio de poder se comprova por meio de indícios como: motivação insuficiente
ou contraditória; irracionalidade do procedimento, acompanhada da edição do ato; contradição do
ato com o resultado; a camuflagem dos fatos; a inadequação entre os motivos e os efeitos; o excesso
de motivação.
2.3. FORMA
A forma é o modo de exteriorização da vontade. A validade do ato administrativo está

condicionada à sua forma. A forma é o revestimento material do ato. Se não há exteriorização, para
Celso Antônio Bandeira de Mello, não há vontade, pois esta é pressuposto de existência do ato
administrativo.
A doutrina tradicional costumava classificar a forma como elemento vinculado (ex.: Hely
Lopes Meirelles). Atualmente esse tema é controverso, sendo preferível dizer que este elemento é,
em regra, vinculado.
Alguns autores consideram que a forma pode ser elemento discricionário ou vinculado, o que
é corroborado pelo art. 22, caput, da Lei n.º 9.784/99, segundo o qual “os atos do processo
administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”.
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo [Direito Administrativo Descomplicado], o

assunto deve ser assim tratado:
1. “Quando a lei não exigir forma determinada para os atos administrativos, cabe à
administração adotar aquela que considere mais adequada, conforme seus critérios de conveniência
e oportunidade administrativas; a liberdade da administração é, entretanto, estreita, porque a forma
adotada deve proporcionar segurança jurídica e, se se tratar de atos restritos de direitos ou
sancionatórios, deve possibilitar que os administrados exerçam plenamente o contraditório e ampla
defesa;
2. Diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para a 9

validade do ato, a inobservância acarretará sua nulidade”.
Em regra, os atos administrativos devem ser escritos, a fim de proporcionar o exame de

sua legalidade pela própria Administração e pelo Poder Judiciário; apenas, excepcionalmente, será
admitido ato administrativo não escrito, desde que a lei autorize (ex: verbais ou até gesticulados).
Obs. 1: no caso dos atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre
e obrigatoriamente a escrita (art. 22, §1º, da Lei n.º 9.784/99).
Obs. 2: quanto a contratos administrativos, o art. 60, parágrafo único, da Lei n.º 8.666/93 estabelece
que “é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras
de pronto pagamento (...) feita em regime de adiantamento”, quando não ultrapasse o valor de R$
8.800,00 (conforme art. 23, II, a).
A. VÍCIO DE FORMA
Em regra, é passível de convalidação, ou seja, é defeito sanável que pode ser corrigido.
A convalidação não será possível quando a lei estabelece determinada forma como essencial
à validade do ato, caso em que será nulo se não a observar. Essa conclusão já era possível de ser
extraída da redação do art. 2º, parágrafo único, da Lei 4.717/65 (ação popular).
ATENÇÃO: Importa destacar que a motivação (declaração escrita dos motivos da pratica do ato),
quando obrigatória, integra a forma do ato administrativo. Sua ausência acarreta a nulidade do ato
por vício de forma, e não por vício de motivo.
B. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
Tema divergente. Para o Direito Administrativo, o silêncio é um nada jurídico, salvo se a lei
estabelecer algum efeito.
O Poder Judiciário, no silêncio do administrador, pode exercer controle sobre essa ausência
de ato (omissão), entretanto, não pode substituir a vontade do administrador, ou seja, não pode
dar a resposta no lugar do administrador. Ex.: não pode conceder autorização para construir. Ao
contrário, deve fixar um prazo para que a Administração cesse o Estado de silêncio com uma
resposta ao administrado, sob pena de multa.
Posição de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: se o ato for vinculado, a vontade é da lei.
Assim, o juiz pode suprir a manifestação do administrador, porque não há juízo de valor, não há
juízo de conveniência e de oportunidade.
B1. NATUREZA JURÍDICA DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

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Na linha da conceituação de CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO não se pode
identificar qualquer declaração no silêncio da Administração Pública. O que se verifica é a inércia do
Estado. Todavia, por se tratar de evento relevante ao Direito, conforma um fato jurídico
administrativo.
B2. INCONSTITUCIONALIDADE DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XXXIV, inscreve, no rol dos direitos
fundamentais do cidadão, o direito de petição, consubstanciado na faculdade de se dirigir aos
Poderes Públicos – dentre os quais se encontra a Administração – petição para a defesa de direitos
ou contra ilegalidade ou abuso de poder.
O silêncio administrativo, não se consubstanciando efetiva manifestação da Administração,

sendo, antes, a sua própria inércia, acarreta frontal vilipêndio ao dever de resposta
constitucionalmente assegurado.
B3. RESPONSABILIZAÇÃO PELO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
As hipóteses de responsabilização não se restringem à ausência de resposta pelo

exercente da função administrativa, devendo ser também aplicáveis às situações em que a resposta
surja quando já superado o tempo razoável para aquela manifestação. Emanação do direito à
razoável duração do processo (inciso LXXVIII, do artigo 5º da Carta Magna).
Nas hipóteses de não haver previsão legal específica de prazo para a oferta de resposta pela
Administração, deve-se aplicar, subsidiariamente, o lapso de 30 dias previsto na Lei n.º 9.784/99
(arts. 49 e 59, § 1º), responsável pela regulação do processo administrativo no âmbito federal.
B4. EFEITOS FICTÍCIOS DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
Ao tempo em que no Direito Privado o silêncio importa, regra geral, consentimento tácito
(ressalvadas as situações para as quais a lei preveja a necessidade de manifestação expressa), no
Direito Público, em que não impera a autonomia da vontade, tal solução não se revela aplicável.
A previsão de efeitos ao silêncio da Administração não consubstancia sanção pela inércia

administrativa, sendo, em verdade, mecanismo que se coloca em favor do administrado, tendente a
minimizar os prejuízos que lhe seriam provocados pela apatia estatal. A previsão de efeitos para o
silêncio é um imperativo de segurança jurídica.
Os efeitos do silêncio da administração podem ser:

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1. Positivos: para os quais, é imprescindível a autorização legal expressa. Implica a
concessão de direitos materiais aos requerentes. Só é possível falar em efeito positivo do silêncio
quando a providência negligenciada pelo administrador seja de caráter vinculado (a providência
discricionária implica a análise do caso concreto para se aferir qual a solução dita “ótima”, não se
podendo operar os efeitos positivos do silêncio em tais situações)
2. Negativos: não dependem de autorização legal expressa. Carrega um caráter

eminentemente procedimental, já que, a despeito de não implicar a concessão de direitos materiais
aos requerentes, abre as portas da instância processual administrativa subsequente.
B5. FUNÇÃO JUDICIÁRIA NO COMBATE AO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
Mesmo quando se operem os efeitos fictos do mutismo estatal, será possível o ingresso do
administrado no Judiciário, pleiteando a inteira satisfação dos seus direitos.
Ultrapassado o “intervalo razoável” para obtenção de resposta, mesmo quando produzidos

os efeitos positivos do silêncio, será possível ao administrado vitimado pela inércia provocar a
Função Judiciária para obter os fundamentos daquela ficta concessão. Isso porque, consoante já
se afirmou, o administrado tem direito não só a uma decisão, mas a uma solução devidamente
fundamentada.
A depender da natureza do ato questionado perante o Poder Judiciário, tem-se:
1. Vinculado: consoante defende CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, o magistrado

chamado a apreciar a questão poderá, suprindo a omissão administrativa, avaliar se o particular
reúne os elementos autorizadores da solução pleiteada, deferindo ou não diretamente o quanto
solicitado. JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO e DIOGENES GASPARINI não concordam
com tal entendimento, aduzindo em face da separação de poderes, só poderia o magistrado
determinar ao administrador o cumprimento de atuação comissiva (facere), proferindo decisão de
caráter mandamental. Neste último sentido, STF, MS 24.167-RJ, j. 05.10.2006, rel. Min. Joaquim
Barbosa, Plenário.
2. Discricionário: apenas seria possível ao magistrado impor prazo para que a

Administração, sob pena de cominação diária de multa, oferte a motivação daquela denegação ficta,
chegando CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO a afirmar que o administrado faz “jus a um
pronunciamento motivado, mas tão-somente a isto”.
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B6. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO E CONTRARIEDADE A SÚMULA VINCULANTE
Segundo a Lei n.º 11.417/2006:
Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de

súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação
ao Supremo Tribunal Federal, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis
de impugnação.
§ 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só

será admitido após esgotamento das vias administrativas.
§ 2o Ao julgar procedente a reclamação, o Supremo Tribunal Federal anulará o ato

administrativo ou cassará a decisão judicial impugnada, determinando que outra
seja proferida com ou sem aplicação da súmula, conforme o caso.
Como pode se observar, o §2º não previu solução para o caso de omissão.
Aqui também se aplica a divergência entre CARVALHO FILHO e BANDEIRA DE MELLO,

sobre o caráter da decisão judicial: se meramente mandamental ou concretista.
2.4. MOTIVO
O motivo ou causa é a situação de direito e de fato que determina ou autoriza a realização

do ato administrativo. É o pressuposto de fato e de direito (ou normativo) que serve de fundamento
ao ato administrativo.
Segundo MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO, “o que a enunciação acima

pretende descrever é que os atos administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou
subsunção, entre uma situação de fato (ocorrida no mundo natural, também chamado mundo
empírico) e uma hipótese descrita em norma legal. A doutrina, por vezes, utiliza o vocábulo ‘causa’
para aludir ao elemento normativo”. Ex.: nascimento do filho x lei que prevê a licença paternidade
esta hipótese.
Para CABM, o motivo é pressuposto de fato que autoriza ou exige a prática do ato, tratando-
se da causa, enquanto pressuposto lógico de validade.
Quando o ato é vinculado, a lei determina que, à vista daquele fato, seja obrigatoriamente
praticado aquele ato administrativo com aquele conteúdo (ex.: licença paternidade). Quando o ato é
discricionário, a lei autoriza a pratica do ato, à vista de determinado fato; neste caso, a lei pode
facultar a escolha dentre diversos objetos (ex.: a licença não remunerada para tratar de interesses
pessoais). 13
A. VÍCIO DE MOTIVO
Pode ser analisado levando-se em consideração o disposto no art. 2º, parágrafo único, alínea
d, da Lei 4.717/65.
A doutrina aponta algumas variantes do vício de motivo:
1. Motivo inexistente: melhor seria dizer “fato inexistente”. Neste caso, a lei diz que diante
de determinado fato, deve ser praticado determinado ato. Se que o fato não existe, diz-se que o ato
é viciado por inexistência material do motivo. Ex.: servidor é reprovado no estágio probatório por
inassiduidade, não sendo demonstrado que o servidor faltava ao serviço;
2. Motivo ilegítimo (ou juridicamente inadequado): a administração realiza um

enquadramento inadequado do fato à norma. Neste caso, a lei diz que diante de determinado fato,
deve ser praticado determinado ato. Ocorre que o fato existente não se enquadra corretamente na
norma que determina ou autoriza a prática do ato. Ex.: servidor é reprovado em estágio probatório
por “apresentação pessoal imprópria”, mas a lei não prevê esse fato como motivo para tanto.
3. Ausência de motivação: o administrador não expressa o motivo, quando a lei exige

motivação. Obs.: Todo ato administrativo tem que ter um motivo (a não ocorrência do fato ou a
inexistência da norma levam à nulidade do ato). Apenas podem existir atos em que a declaração dos
motivos não seja obrigatória. Assim, o motivo é necessário; a motivação, não.
4. Motivo ilegal: a causa do ato, ao invés de se conformar à lei, lhe contraria.
B. DISTINÇÕES IMPORTANTES
1. Motivo de móvel: o móvel é a vontade, é o que está na cabeça do administrador; a

vontade do administrador, em regra, é importante que seja válida. Quando a doutrina fala de agente
louco, está-se falando na sua intenção, que se relaciona ao móvel. Se o ato for vinculado, a vontade
não tem relevância, já que o comando legal é taxativo. Assim, se o ato foi vinculado e preencheu os
requisitos da lei, pode ser convalidado, em que pese o vício da vontade do agente, que poderia, até
mesmo, não ser capaz. Mas, se o ato discricionário for praticado por incapaz, o ato será ilegal,
sempre, NÃO se admitindo convalidação.
2. Motivo e motivação: a motivação é a fundamentação que é apresentada no ato

administrativo, ou seja, é a correlação lógica entre o motivo e o resultado do ato e a lei. Trata-se da 14
justificativa expressa. Ex.: no caso de sanção disciplinar, motivo é a pratica da infração e motivação
é a caracterização, por escrito, dos fatos (conduta), com a demonstração do dolo ou culpa e do
enquadramento em dispositivo legal que determina a demissão do servidor.
ATENÇÃO: a motivação integra o elemento forma do ato administrativo, entendendo a

doutrina majoritária que deve ser prévia ou contemporânea à expedição do ato. Segundo CELSO
ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, a motivação tardia seria possível nos atos administrativos
vinculados, bastando que seja inconteste a ocorrência do motivo.
O STJ, avançando as lições do doutrinador acima mencionado, decidiu que a motivação

posterior seria possível até mesmo nos atos discricionários (remoção de servidor por interesse da
Administração):
O ato de remoção de servidor público por interesse da Administração Pública deve

ser motivado. Caso não o seja, haverá nulidade. No entanto, é possível que o vício
da ausência de motivação seja corrigido em momento posterior à edição dos
atos administrativos impugnados. Assim, se a autoridade removeu o servidor sem
motivação, mas ela, ao prestar as informações no mandado de segurança, trouxe
aos autos os motivos que justificaram a remoção, o vício que existia foi corrigido.
STJ. 1ª Turma. AgRg no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado
em 3/9/2013 (Info 529).
C. OBRIGATORIEDADE DA MOTIVAÇÃO
Registra-se que, para JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, a motivação não é
obrigatória, mas é aconselhável. Era assim que pensava a doutrina tradicional. Defendiam que o
artigo 93, IX, CF, somente é aplicável ao Poder Judiciário. O artigo 50, da Lei n.º 9.784/99, inclusive,
traz uma lista de atos nos quais a motivação é obrigatória, admitindo, implicitamente, que podem
existir atos sem motivação.
Mas a motivação é obrigatória, segundo a maioria dos doutrinadores. A Lei nº 9.784/99, art.
2º, estabeleceu que a motivação é um princípio: tanto os atos vinculados, como os discricionários
devem ser motivados. Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO e EROS ROBERTO GRAU,
se o ato vinculado deve ser motivado, muito mais deve ser o ato discricionário, a fim de demonstrar
que a finalidade pública está sendo atendida.
Apresentam como fundamentos constitucionais: o artigo 1o. II (cidadania) e parágrafo único

(poder que emana do povo); o artigo 5o., XXXV (para garantir o controle jurisdicional dos atos
administrativos, porque para controlar é preciso saber quais são os motivos); o artigo 5o. (direito à
informação); artigo 93, IX (aplicação por analogia); o artigo 50, da Lei n.º 9.784/99 (é muito amplo,
abrangendo todos os atos administrativos).
15
Para essa corrente, tanto o ato administrativo discricionário quanto o vinculado dependem de
motivação. Entretanto, os atos VINCULADOS têm uma motivação IMPLÍCITA, bastando a SIMPLES
MENÇÃO ao dispositivo da LEI, que conta com a motivação. Nos atos discricionários, pode-se ou
não ter motivação por escrito, mas mais do que nunca se exige a motivação, porque os atos
dependem de um juízo de valor (conveniência e oportunidade), em atenção à transparência. Na
EC/45, houve uma alteração, afirmando que as decisões administrativas dos tribunais serão
fundamentadas, artigo 93, X: as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão
pública, sendo as disciplinares tomadas pela maioria absoluta de seus membros.
D. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Aplica-se tanto a atos vinculados como discricionários, sempre que houver motivação.
Uma vez enunciados os motivos do ato pelo agente, ainda quando a lei não haja expressamente
imposto a obrigatoriedade de enunciá-los, o ato só será válido se estes realmente ocorreram e
justificaram o ato.
Assim, a invocação de “motivos de fato” falsos, inexistentes ou incorretamente

qualificados vicia o ato administrativo praticado.
Em alguns casos, os atos não precisam de motivação, como, por exemplo, a exoneração
ad nutum, ou seja, exoneração de cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração. Mas se o
administrador exarar a motivação (exemplo: aduzir que seria para racionalizar a máquina
administrativa), nesse caso, não pode contratar outra pessoa para o cargo, sob pena de ilegalidade.
O administrador não precisava explanar os motivos, mas, se assim proceder, estará a eles
vinculado.
ATENÇÃO: Tredestinação lícita é uma exceção à teoria dos motivos determinantes. É um instituto
peculiar da desapropriação, por meio do qual se autoriza a mudança de destino do bem desapropriado,
em razão de interesse público (DL n.º 3.365/41).
2.5. OBJETO
Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que
o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz (MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE
PAULO). Ex.: o objeto do ato de concessão de uma licença é a própria licença.
16
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO afirma que o objeto é diferente do conteúdo. O
objeto é sobre o que se decide e o conteúdo é a decisão. Sendo que o conteúdo é elemento do
ato, e o objeto é pressuposto de existência do ato.
Tem-se que:
1. No ato vinculado: motivo e objeto são vinculados. A um motivo corresponde um único

objeto, sendo a prática do ato obrigatória;
2. No ato discricionário: motivo e objeto são discricionários. Há liberdade de valoração

do motivo e, consequentemente, da escolha do objeto, dentre os autorizados por lei. O ato será
praticado se e quando a Administração considerar conveniente e oportuno. No caso dos atos
discricionários o objeto fica na dependência da escolha da Administração Pública, constituindo essa
liberdade de opção o mérito administrativo.
Portanto, são os elementos motivo e objeto que permitem verificar se o ato é discricionário
ou vinculado. O binômio motivo-objeto determina o mérito administrativo (MARCELO
ALEXANDRINO e VICENTE PAULO).
A. REQUISITOS DO OBJETO
1. É o resultado prático do ato administrativo, também chamado de efeito imediato do ato

administrativo. Para ser lícito, o objeto deve estar previsto na lei, não bastando a não vedação.
2. O objeto do ato administrativo precisa ser possível, do ponto de vista fático.
3. O objeto deve ser determinado, ou seja, bem definido.
B. VÍCIO DE OBJETO
É insanável, sempre levará à nulidade do ato.
Objeto impossível e objeto proibido pela lei são dois tradicionais vícios do objeto na seara
privada que são aplicáveis ao ato administrativo.
Mas há ainda duas outras possibilidades de vício de objeto:
1. Ato praticado com conteúdo não previsto em lei. Ex.: suspensão do servidor por 120
dias, quando a lei prevê um máximo de 90 dias;
2. Ato praticado com objeto diferente daquele que a lei prevê para aquela situação. Ex.:
a lei prevê que para a instalação de banca de jornal na calçada deve ser concedida uma “permissão”, 17
mas a Administração concede uma “autorização”.
Nem sempre é possível distinguir essa hipótese do vício de motivo, na variante “incongruência
entre o fato e a norma”. A relação entre esses elementos é de causa-efeito, antecedente-
consequente. De toda forma, gerará um ato nulo.
Nas hipóteses em que a distinção é possível, deve-se observar o seguinte: quando ocorre
vício do objeto, a Administração não comete erro na análise de um fato, nem na interpretação da
hipótese legal que descreve o motivo (como ocorre no vicio de motivo). Ela faz o enquadramento
correto, mas pratica o ato com objeto que não corresponde na lei àquele enquadramento.
Quadro-resumo: elementos e características
1) COMPETÊNCIA/ SUJEITO VINCULADO
2) FINALIDADE VINCULADA
3) FORMA VINCULADA/DISCRICIONÁRIA
4) MOTIVO DISCRICIONÁRIO
5) OBJETO/ CONTEÚDO DISCRICIONÁRIO
3. SÍNTESE DA CLASSIFICAÇÃO DE CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO
Com relação aos requisitos do ato administrativo, diferentemente de HELY LOPES

MEIRELLES, CELSO ANTÔNIO BANDERIA DE MELLO entende que não se pode falar,
genericamente, em requisitos, devendo-se fazer a distinção entre os elementos (parte do ato) e
os pressupostos do ato.
Segundo o autor: “Sem os elementos não há ato jurídico algum (administrativo ou não). Sem
os pressupostos não há ato administrativo formado de maneira válida”.
Estabelece, então, que são:
 Elementos do ato: realidades intrínsecas ao ato. São o conteúdo e a forma.
 Pressupostos de existência: objeto e pertinência do ato ao exercício da função

18
administrativa;
 Pressupostos de validade:
1. Subjetivo: sujeito competente;
2. Objetivos: motivo e requisitos procedimentais (estes são também chamados de “ato-

condição”. Ex.: concurso público é condição para o ingresso de membros no Ministério
Público);
3. Teleológico: finalidade;
4. Lógico: causa (correlação lógica entre o motivo e o conteúdo do ato);
5. Formalístico: formalização (modo específico de exteriorização do ato).
Quadro-resumo: divergência de BANDEIRA DE MELLO
Para CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, o termo elementos sugere a ideia de parte
componente de um todo, entretanto, alguns aspectos aqui elencados não podem ser considerados
partes do ato porque são exteriores a ele, surgindo assim a expressão pressupostos, que serão
divididos em pressupostos de existência e pressupostos de validade.
Conteúdo É a decisão
ELEMENTOS
Forma É a exteriorização do ato
Objeto
DE EXISTÊNCIA
Pertinência da função administrativa
Sujeito competente (pressuposto subjetivo)
Motivo (pressuposto objetivo)
PRESSUPOSTOS
Requisitos procedimentais (pressuposto
objetivo)
DE VALIDADE
Finalidade (pressuposto teleológico)
Causa (pressuposto lógico)
Forma específica (pressuposto formalístico) 19
Sem elementos, não há ato algum, nem mesmo jurídico.
Sem os pressupostos de existência, não há ato administrativo.
Sem pressuposto de validade, não há ato administrativo válido.
4. MÉRITO ADMINISTRATIVO
HELY LOPES MEIRELLES chama a atenção para um aspecto relevante do ato

administrativo, qual seja o seu mérito, explicando que, apesar de não poder ser tido como requisito
à formação do ato em si, poderá ser assinalada a sua presença “toda vez que a Administração decidir
ou atuar valorando internamente as consequências ou vantagens do ato”.
O mérito administrativo consiste, pois, conforme o autor em destaque, “na valoração dos
motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando
autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. Daí a exata
afirmativa de Seabra Fagundes de que 'o merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos
administrativos praticados no exercício de competência discricionária’”.
O tema tem pertinência em relação aos atos discricionários. A conveniência e a

oportunidade configuram o mérito administrativo que está situado no MOTIVO e no OBJETO do
ato administrativo. Como se viu, se o ato é discricionário, os elementos objeto e motivo também o
serão, diferentemente do que ocorre com os atos vinculados, em que os cinco elementos também
são vinculados.
A conveniência e a oportunidade somente podem ser revistas pelo Judiciário se ferirem o

princípio da razoabilidade e proporcionalidade, no controle de juridicidade (STJ). Isso porque,
no caso dos atos discricionários, o legislador entende que o administrador é quem tem melhores
condições de avaliar os aspectos envolvidos na situação concreta e decidir pela atuação mais
satisfatória ao interesse público.
Não pode, portanto, o juiz substituir a ótica do administrador pela sua, sob pena de afrontar a
decisão realizada pelo administrador e violar a separação dos poderes.
O Poder Judiciário nunca revoga atos administrativos (próprio do controle de mérito), apenas
anula, no exercício da função jurisdicional. Um ato considerado desproporcional ou desarrazoado
pelo Poder Judiciário é um ato nulo.
20
5. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos possuem certos atributos que os diferenciam dos atos jurídicos
particulares. São, então, os seus atributos: a presunção de legitimidade, a imperatividade e a
autoexecutoriedade. Há ainda para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, mais um atributo:
a tipicidade.
Os atributos imperatividade e autoexecutoriedade são observados apenas em

determinadas espécies de atos.
5.1. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE (OU DE LEGALIDADE)

É presente em todos os atos administrativos, quer imponham obrigações, quer reconheçam
direitos aos administrados. Funda-se na necessidade de o poder público exercer com agilidade suas
atribuições, em prol do interesse público.
De acordo com esse atributo, em regra, o ato administrativo produz os seus efeitos desde o
momento da sua edição, ainda que sejam apontados vícios que possam levar à sua futura
invalidação. A presunção estabelece uma aplicação IMEDIATA do ato administrativo.
A presunção de legitimidade autoriza, assim, a imediata execução do ato administrativo,

mesmo que se tenha arguido vício que possa conduzi-lo à invalidade. Assim, enquanto não forem
declarados nulos, os atos têm plena validade, tanto para a Administração Pública quanto para os
particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos.
A presunção é relativa (iuris tantum), cabe a prova em contrário por parte do administrado.
Têm-se como consequências jurídicas desse atributo:
1. O ônus da prova da ilegalidade é de quem alega o vício;
2. MSZD: o Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato.
A autora MSZD desmembra esse atributo em duas facetas:
1. Presunção de legitimidade: o ato aperfeiçoou-se de forma legítima, ou seja, conforme a

lei;
2. Presunção de veracidade: os fatos alegados pela Administração existem, ocorreram e

são verdadeiros. Cuida-se, portanto, da fé pública de que gozam as informações e alegações da
Administração (atestados, declarações, certidões e etc.)
21
Obs.: Quando se fala de ato manifestamente ilegal há uma mitigação do atributo. Por exemplo, a Lei
n.º 8.112/90 em seu 116, IV, afirma que, se a ordem dada pelo superior for manifestamente ilegal, o
inferior não precisará obedecer, sem que isso configure qualquer infração administrativa.
5.2. IMPERATIVIDADE
Traduz a possibilidade de a Administração Pública, unilateralmente, criar obrigações para os

administrados ou impor-lhes restrições, independentemente da aquiescência destes.
Decorre do chamado poder extroverso do Estado, entendido como a prerrogativa pública de

praticar atos que invadam a esfera jurídica alheia, alterando-a independentemente de anuência
prévia de qualquer pessoa.
A imperatividade impõe a coercibilidade para o cumprimento do ato, que pode ser

imediatamente imposto ao administrado, ainda que contra sua vontade.
Não é inerente a todos os atos, mas apenas àqueles que impõem obrigações para o
administrado e que devem ser obedecidos ainda que sem o seu consentimento. Ex.: atos
punitivos, como a imposição de multa por descumprimento de contrato administrativo.
5.3. AUTOEXECUTORIEDADE
A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos administrativos têm de

provocar a imediata execução pela própria Administração, independentemente de ordem ou
autorização judicial, inclusive mediante o uso da força, se necessária. Ex.: retirada forçada de
moradores de um prédio que ameaça ruir, dissolução de passeata.
Jamais afasta a apreciação judicial do ato, apenas dispensa a necessidade de autorização

prévia para poder praticá-lo.
Não é atributo presente em todos os atos administrativos. Genericamente, é atributo

próprio dos atos inerentes ao exercício de atividades típicas da Administração, quando ela está
atuando na qualidade de poder público. Ex.: poder de polícia.
A autoexecutoriedade existe em duas situações:
1. A lei expressamente prevê: Ex.: retenção de caução em matéria de contratos

administrativos; apreensão de mercadorias;
2. Em situações de urgência: a Administração pode executar um ato, cuja 22

autoexecutoriedade não esteja expressamente prevista em lei, desde que em prol da segurança
coletiva, para evitar maior lesão ao interesse público (ex.: demolição de prédio que ameaça ruir).
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO: “Em algumas hipóteses, o ato administrativo fica
despido desse atributo, o que obriga a Administração a recorrer ao Judiciário. Cite-se, como exemplo,
a cobrança de multa ou a desapropriação. Ambas as atividades impõem que a Administração
ajuíze a respectiva ação judicial”.
No tocante às multas é importante ressaltar que a sua imposição independe de manifestação

prévia do Poder Judiciário, apenas a execução ou cobrança é que tem que ser realizada
judicialmente. Todavia, registre-se que há autoexecutoriedade em relação às multas aplicadas em
decorrência de inadimplemento de contrato administrativo. Neste caso, a Administração pode
executar diretamente a penalidade, por força do art. 80, III (desconta as multas da garantia prestada)
e 86, § §1º e 3º (desconta as multas do valor que eventualmente deva ao contratado) da Lei n.
8.666/96.
ATENÇÃO: CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO faz a distinção entre:

1. Exigibilidade: segundo a qual a Administração teria o poder de exigir do administrado as

obrigações que ela unilateralmente lhe impôs, sob pena de lhe infligir multa ou outras penalidades.
Cuida-se de coerção indireta;
2. Executoriedade: possibilidade de a Administração praticar o ato ou compelir, direta e

materialmente, o administrado a praticá-lo. Cuida-se de coerção direta e material.
5.4. TIPICIDADE
A tipicidade significa dizer que todo ato administrativo deve corresponder a figuras
previamente definidas pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Ex.: nomeação é um
ato administrativo que pela definição legal tem a finalidade de ingresso no serviço público.
A tipicidade é uma decorrência do princípio da legalidade para a Administração Pública, que

só pode fazer o que a lei autoriza e permite. O ato deve estar previamente definido na lei, com a
previsão, inclusive, de sua finalidade. Ou seja, a lei tipifica o ato e a sua finalidade, para que o
administrador cumpra o tipo nela previsto. Esse atributo teria o condão de afastar a possibilidade de
adoção de atos inominados.
De acordo com MARIA SYLVIA ZANELLI DI PIETRO, a tipicidade só existe em relação aos
23
atos unilaterais, eis que nos bilaterais não existe imposição de vontade por parte da Administração.
Assim, por exemplo, nada impede a celebração de contrato inominado, desde que atenda ao
interesse público.
A autora cita como consequências desse atributo:
1. Garantia para o administrado: impede a prática de ato unilateral e coercitivo, sem prévia
previsão legal;
2. Afasta a possibilidade de prática de ato totalmente discricionário: ao prever o ato, a

lei define limites em que a discricionariedade pode ser exercida.
Quadro-resumo: elementos e atributos do ato administrativo
ATRIBUTOS ELEMENTOS
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE (edição conforme a COMPETÊNCIA/SUJEITO (é aquele a que a lei

Lei) atribui competência para a prática do ato)
OBJETO/CONTEÚDO (é o efeito jurídico imediato

PRESUNÇÃO DE VERACIDADE (fatos alegados
que o ato produz).
verdadeiros)
FORMA (Art. 22 da Lei 9784/99: os atos do

IMPERATIVIDADE (imposição a terceiros, independente
processo administrativo não dependem de forma
de concordância).
determinada senão quando lei expressamente a
exigir).
AUTOEXECUTORIEDADE (ato pode ser executado pela
própria administração, sem necessidade de autorização FINALIDADE (é o resultado que a Administração
do Judiciário). quer alcançar. Efeito jurídico mediato. Sucede à
prática do ato).
MOTIVO (é o pressuposto de fato e de direito que

serve de fundamento ao ato administrativo. Motivo 24
é diferente de motivação).
6. ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
6.1. ATOS NORMATIVOS
São aqueles que contêm um comando geral e abstrato, visando à correta aplicação da lei.
Dentre as classificações dos atos administrativos, correspondem aos atos gerais. A essa categoria
pertencem os decretos regulamentadores, os regimentos, as resoluções, as deliberações e as
portarias de conteúdo geral.
Além da forma, a principal diferença para as leis, é que não podem inovar o ordenamento
jurídico, criando para os administrados direitos e obrigações não previstos em lei. O ato normativo é,
por excelência, o exercício do poder regulamentar.
O decreto regulamentar autônomo, no Brasil, é analisado sob o ponto de vista de três

correntes:
 1ª Corrente: HELY LOPES MEIRELLES – é possível decreto regulamentar autônomo no

Brasil sempre e em qualquer caso.
 2ª Corrente: CABM e CARVALHO FILHO – não é possível decreto regulamentar

autônomo no Brasil.
 3ª Corrente: MSZD e STF – corrente mais aceita, diz que o decreto regulamentar autônomo
no Brasil é excepcionalmente possível na hipótese do art. 84, VI, da CF/88.
Os administrados não podem atacar o ato normativo, em tese, mas apenas quando houver a
produção de efeitos concretos. Todavia, essa espécie de ato pode ser objeto de controle abstrato de
constitucionalidade, promovida pelos órgãos e entidades legitimados.
Decidiu o STF, em 2008:
“Ação direta de inconstitucionalidade. É admissível controle concentrado de

constitucionalidade de DECRETO que, dando execução à lei inconstitucional,
crie cargos públicos remunerados e estabeleça as respectivas denominações,
competências, atribuições e remunerações. Inconstitucionalidade. São
inconstitucionais as leis que autorizem o chefe do Poder Executivo a dispor, mediante
decreto, sobre criação de cargos públicos remunerados, bem como os decretos que
lhe dêem execução.” (ADI 3.232, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 14-8-2008,
Plenário, DJE de 3-10-2008.) No mesmo sentido: ADI 3.990, Informativo 515.
6.2. ATOS ORDINATÓRIOS 25

São aqueles que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional de seus agentes. Podem-se destacar, nessa categoria, as instruções, as circulares, os
avisos, as portarias, as ordens de serviço, os ofícios e os despachos.
Têm fundamento no poder hierárquico e somente vinculam os servidores subordinados à

autoridade que o expediu. Não atingem os administrados.
São hierarquicamente inferiores aos atos normativos, de maneira que lhes devem obediência.
6.3. ATOS NEGOCIAIS
São aqueles que contêm declaração de vontade do Poder Público coincidente com a
pretensão do particular, visando à concretização de negócios jurídicos públicos ou a atribuição
de certos direitos ou vantagens ao interessado.
São editados quando o ordenamento exige que o particular obtenha anuência da

Administração para a prática de atividade ou exercício de direito. Sempre deverá ter como finalidade
a satisfação do interesse público, ainda que possa coincidir com o interesse do particular que solicitou
o ato.
Tais atos não são contratos, mas declarações unilaterais que coincidem com a pretensão
do particular, produzindo efeitos concretos e individuais para o administrado.
Podem ser:
1. Vinculados: reconhecem um direito subjetivo ao particular, uma vez atendidos todos os

requisitos da lei. O ato tem que ser praticado, consoante determina a lei, não havendo escolha para
a Administração. São definitivos: não comportam revogação, pois praticados diante de direito
subjetivo do administrado (ato vinculado). Como qualquer ato administrativo, pode ser anulado,
cabendo direito à indenização, salvo se decorrente de ato do particular. Pode ocorrer também a
cassação do ato, na hipótese de as condições deixarem de ser cumpridas pelo administrado.
2. Discricionários: a prática do ato depende de juízo de conveniência e oportunidade por

parte da Administração. São precários: não geram direitos adquiridos, podendo ser revogados a
qualquer tempo, em regra, sem direito a indenização.
6.4. ATOS ENUNCIATIVOS
São aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar um fato (ex.: certidão
e atestado – atos declaratórios) ou emitir uma opinião sobre determinado assunto (ex.: parecer –
26
ato opinativo), sem se vincular ao seu enunciado.
Os atos opinativos não geram efeitos jurídicos, por si sós, dependendo sempre de um ato
de conteúdo decisório. Mas os atos declaratórios produzem pelo menos o efeito de conferir certeza
à determinada situação fática ou jurídica (ex.: art. 130, CTN). São requeridos, na maioria das vezes,
para possibilitar a obtenção de outro ato, de natureza constitutiva.
Tais atos não contêm uma manifestação de vontade da Administração, sendo atos
administrativos apenas em sentido formal.
ATENÇÃO: Os atos enunciativos, por adquirirem os seus efeitos por lei, e não pela atuação
administrativa, não são passíveis de revogação, ainda que por razões de conveniência e
oportunidade.
6.5. ATOS PUNITIVOS
São aqueles que contêm uma sanção imposta a quem violar disposições legais,
regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Por meio deles se impõem sanções
diretamente aos servidores ou aos administrados em geral.
Podem ter fundamento:
1. No poder disciplinar: no que tange aos servidores públicos (interno) e aos particulares
ligados à Administração por algum vínculo específico, como contrato administrativo (externo). Cuida-
se de manifestação da supremacia especial do Poder Público (MARINELA);
2. No poder de polícia: aos particulares em geral, não ligados à administração por vínculo
jurídico específico. Cuida-se de manifestação da supremacia geral do Poder Público (MARINELA).
7. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
7.1. QUANTO AOS SEUS DESTINATÁRIOS
A. ATOS GERAIS OU REGULAMENTARES 27

São atos de comando abstrato e impessoal, revogáveis, a todo tempo pela Administração, e
inalteráveis pelo Judiciário, salvo na hipótese de inconstitucionalidade (ou ilegalidade). Exemplos:
regulamentos, circulares de serviço e instruções normativas.
Não podem inovar no ordenamento, tendo a função de dar fiel execução às leis e assegurar
uniformidade no seu cumprimento por parte dos agentes públicos. São sempre discricionários, mas
sua revogação não pode atingir os direitos adquiridos.
Já que se destinam a produzir efeitos externos, a publicação em meio oficial é condição de

eficácia (para alguns autores a publicação integraria o próprio ciclo de formação, de maneira que o
ato seria imperfeito).
B. ATOS INDIVIDUAIS OU ESPECIAIS
São os dirigidos a destinatários certos ou determinados, conferindo-lhes direitos ou impondo-

lhes encargos. Exemplos: atos de desapropriação, de nomeação, de exoneração etc.
Podem ser vinculados ou discricionários. A revogação somente pode ocorrer se o ato não
tiver gerado direito adquirido.
7.2. QUANTO AO SEU ALCANCE
A. ATOS INTERNOS
Destinam-se à produção de efeitos dentro das repartições, de tal modo que incidem, em regra,
sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediu. Exemplos: Portarias e instruções
ministeriais que disponham regras para os seus funcionários.
Não geram direitos para os administrados e, portanto, não precisam ser publicados. Pela
mesma razão, podem ser revogados a qualquer tempo.
B. ATOS EXTERNOS OU DE EFEITOS EXTERNOS
São os que alcançam os administrados, os contratantes e, em certas hipóteses, até os

próprios servidores, provendo sobre seus direitos, negócios, obrigações ou condutas perante o Poder
Público.
A publicação é imprescindível para que produza efeitos, caso gere direitos ou obrigações
para os administrados ou onere o patrimônio público.
28
7.3. QUANTO AO OBJETO
Essa classificação tem importância meramente histórica. Mostrava-se relevante quando

prevalecia: (i) teoria da dupla personalidade do Estado: seria pessoa jurídica de direito público
quando praticava atos de império e de direito privado quando praticava atos de gestão; (ii) apenas
atos de gestão poderiam acarretar responsabilidade civil do Estado, porque os atos de império
traduziriam expressão da própria soberania. Tais teorias estão há muito superadas.
A. ATOS DE IMPÉRIO OU DE AUTORIDADE
São todos aqueles que a Administração pratica ex officio usando de sua supremacia sobre o
administrado ou servidor e lhe impõe obrigatório atendimento. Exemplos: desapropriações,
interdições de atividade, ordens estatutárias.
B. ATOS DE GESTÃO
Correspondem aos que a Administração pratica na qualidade de gestora de seus bens e

serviços, sem fazer uso de sua supremacia sobre os destinatários. Ocorre nos atos de administração
dos bens e serviços públicos.
Não deixam de ser realizados sob regime jurídico-administrativo, haja vista que a
Administração está sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse público.
Sobre esse ponto (ato de gestão), decidiu o STJ:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. EMPRESA PÚBLICA.

CONTRATO FIRMADO A PARTIR DE PRÉVIO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO
PARA ADEQUAÇÃO DE REDE ELÉTRICA DE AGÊNCIA BANCÁRIA. APLICAÇÃO
DE MULTA CONTRATUAL. ATO DE GESTÃO. DESCABIMENTO DE MANDADO
DE SEGURANÇA.
1. A imposição de multa decorrente de contrato, ainda que de cunho

administrativo, não é ato de autoridade, posto inegável ato de gestão
contratual. Precedentes jurisprudenciais: AGRG RESP 1107565, RESP 420.914,
RESP 577.396 2. Os atos de gestão não possuem o requisito da supremacia,
por isso são meros atos da administração e não atos administrativos, sendo
que a Administração e o Particular encontram-se em igualdade de condições, em que
o ato praticado não se submete aos princípios da atividade administrativa, tampouco
exercido no exercício de função pública, não se vislumbrando ato de autoridade.
3. Sob este enfoque preconiza a doutrina que: Atos de gestão são os que a
Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários. Tal ocorre
nos atos puramente de administração dos bens e serviços públicos e nos negociais
com os particulares, que não exigem coerção sobre os interessados. (in Direito
Administrativo Brasileiro, 31ª Edição, pág. 166, Hely Lopes Meirelles).
29
4. In casu, versa mandado de segurança impetrado por empresa privada em face da
Caixa Econômica Federal visando anular ato do Presidente da Comissão de Licitação
que, nos autos do contrato para prestação de serviços de adequação da rede elétrica
de agência bancária, aplicou a penalidade de multa por atraso da obra.
5. Deveras, apurar infração contratual e sua extensão é incabível em sede de writ,

via na qual se exige prova prima facie evidente.
6. A novel Lei do Mandado de Segurança nº 12.016/2009 sedimentou o entendimento

jurisprudencial do descabimento do mandado de segurança contra ato de gestão, em
seu art. 1º, par. 2º, in verbis: “Não cabe mandado de segurança contra os atos de
gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas, de
sociedade de economia mista e de concessionária de serviço público.” 7.
Consectariamente, a Caixa Econômica Federal mesmo com natureza jurídica de
empresa pública que, integrante da Administração Indireta do Estado, ao fixar multa
em contrato administrativo pratica ato de gestão não passível de impugnação via
mandado de segurança, mercê de não se caracterizar ato de autoridade.
8. Recurso Especial desprovido.
(REsp 1078342/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em

09/02/2010, DJe 15/03/2010)
C. ATOS DE EXPEDIENTE
São os que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas
repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito a ser proferida pela autoridade
competente. Caracterizam-se pela ausência de conteúdo decisório.
7.4. QUANTO AO REGRAMENTO
A. ATOS VINCULADOS OU REGRADOS
São aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. Nessa
categoria de atos, as imposições legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do
administrador, uma vez que sua ação resta adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal,
para a validade da atividade administrativa. A lei faz corresponder a um motivo objetivamente
determinado, uma única e obrigatória atuação administrativa.
B. ATOS DISCRICIONÁRIOS
São os que a Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu
destinatário, de sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização, segundo 30
expressamente permitido pela lei. A Administração verifica a oportunidade e conveniência do ato,
não cabendo, inclusive quanto a estes tópicos, exame judicial.
Ao lado dessa definição mais tradicional de ato discricionário (a lei permite expressamente
atuação dentro de certos limites; ex.: “é facultado”, “a seu critério” etc.), a doutrina moderna também
identifica a existência de discricionariedade quando a lei usa conceitos jurídicos indeterminados na
descrição do motivo (ex.: “boa-fé”, “moralidade pública”).
Nos dois casos, a Administração tem discricionariedade para decidir sobre o enquadramento
ou não da situação na norma, devendo pautar-se pela estrita finalidade de atingir o interesse
público e pelos princípios pertinentes (impessoalidade, razoabilidade etc.). Apenas quanto a estes
aspectos poderá haver a interferência do Poder Judiciário, anulando o ato discricionário, jamais pelo
juízo de valor acerca da conveniência e oportunidade.
Cabe ressaltar que EROS ROBERTO GRAU entende que apenas existe ato discricionário
quando o administrador tem liberdade de escolha entre alternativas que igualmente atendam o
interesse público. Para o citado autor, caso haja duas alternativas para a Administração e uma delas
seja melhor, o administrador tem obrigação de adotá-la.
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO defende a ideia de que INEXISTE ato

propriamente discricionário, mas apenas discricionariedade por ocasião da prática de certos
atos, fundamentando, basicamente, que:
“...nenhum ato é TOTALMENTE discricionário, dado que, conforme afirma a doutrina

prevalente, será sempre vinculado com relação ao fim e à competência, pelo menos.
...Em suma: discricionariedade é liberdade dentro da lei, nos limites da norma legal,
e pode ser definida como: 'a margem de liberdade conferida pela lei ao administrador
a fim de que este cumpra o dever de integrar com sua vontade ou juízo a norma
jurídica, diante do caso concreto, segundo critérios subjetivos próprios, a fim de dar
satisfação aos objetivos consagrados no sistema legal'.
Não se deve confundir discricionariedade com arbitrariedade. A primeira é a ação do

administrador dentro dos limites legais, ao passo que a segunda consiste em atitude contrária ou
excedente à previsão legal.
7.5. QUANTO À FORMAÇÃO
A. SIMPLES
É aquele que só tem uma manifestação de vontade, mesmo que praticado por órgão 31
unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado). Com apenas essa
manifestação, que deverá ser unitária, o ato estará completo.
B. COMPOSTO
É aquele que depende de mais de uma manifestação de vontade, sendo a primeira principal
e a segunda secundária, ou seja, a primeira manifestação é decisória, e a segunda é confirmatória
da primeira. Ex: atos que dependem de visto do chefe.
Este caso é marcado pela existência de hierarquia e pela existência de dois atos: um
principal e outro acessório. O ato acessório pode ser prévio (autoriza a prática do ato principal) ou
posterior (confere eficácia ao ato principal).
Divergência: alguns doutrinadores complementam dizendo que as manifestações devem ser

de um mesmo órgão.
C. COMPLEXO
Depende de mais de uma manifestação, em patamar de igualdade, em órgãos diferentes. Ex.:

instruções normativas conjuntas da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria da
Fazenda Nacional.
Para JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO, a investidura de Ministro do STF configura
ato complexo, por depender a nomeação da aprovação da maioria absoluta do Senado (art. 101,
parágrafo único, CF/88). CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO parece seguir a mesma linha de
pensamento, uma vez que dá como exemplo de ato complexo “a nomeação, procedida por
autoridade de um dado órgão, que deve recair sobre pessoa cujo nome consta de lista tríplice
elaborada por outro órgão”. Esta posição prevalece.
Já DI PIETRO entende que as nomeações de autoridades ou dirigentes de entidades da

Administração sujeitas à aprovação prévia pelo Poder Legislativo constituem exemplos de atos
compostos. Cita como exemplo a nomeação do Procurador-Geral da República e das demais
autoridades previstas no art. 52 da CF/88. Esta posição é minoritária.
8. FORMAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
a) Ato perfeito é aquele que concluiu o seu círculo de formação. Por outro lado, se não 32
concluiu, ele ainda não existe, sendo considerado um ato imperfeito.
b) Ato válido é aquele que cumpre todas as exigências legais.
c) Ato eficaz é aquele ato perfeito que produz efeitos e que não depende de condição ou
termo. Caso seja um ato perfeito, mas submetido à condição, termo ou necessidade de aprovação
ou homologação de outro órgão, tem-se que há um ato pendente.
ATENÇÃO: Um ato pode ser:
1. Perfeito, válido e eficaz;
2. Perfeito, inválido e eficaz;
3. Perfeito, válido e ineficaz. Ex.: celebração de contrato sem publicação (condição de

eficácia do ato administrativo), art. 61, parágrafo único da Lei n.º 8.666/93;
4. Perfeito, inválido e ineficaz. Ex.: celebração de contrato sem licitação e sem publicação.
Destaque-se que CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO trata o ato eficaz como ato apto
a produzir efeitos atuais, por não depender de qualquer evento futuro. Porém, considera que se
incluem nessa categoria os atos com aptidão para produzir efeitos, ainda que potenciais,
denominando de atos exequíveis, que não estão sujeitos a qualquer evento futuro.
9. EFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
9.1. EFEITOS PRÓPRIOS (OU TÍPICOS)
É a consequência natural ou efeito natural do ato administrativo; sua razão de ser; sua função
primordial.
9.2. EFEITOS IMPRÓPRIOS (OU ATÍPICOS)
São efeitos anormais do ato:
A. PRELIMINARES OU PRODRÔMICOS
Quando o efeito do ato ocorre antes de completar o círculo de formação, ou seja, ainda não
perfeito. Ex.: ocorre no caso de atos compostos e complexos. No caso de aposentadoria de servidor
público, é efeito prodrômico o pagamento do benefício a partir da concessão inicial pelo órgão de
origem, mas antes do registro do tribunal de contas. Por ser complexo, o ato apenas se aperfeiçoa 33
por ocasião do registro no TC, mas o pagamento da aposentadoria se inicia a partir da concessão
inicial, sendo, por isso, efeito preliminar ou prodrômico.
B. EFEITOS EM FACE DE TERCEIROS (OU REFLEXO)
Quando os efeitos atingem terceiros. Ex.: licença para construção que prejudica o vizinho.
10. EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO
São formas de extinção do ato administrativo:
1) CUMPRIMENTO de seus efeitos: esgotamento do conteúdo jurídico (o gozo de férias);

execução material (uma demolição); implemento de condição resolutiva ou termo final. Diz-se, neste
caso, que há um ato exaurido.
2) DESAPARECIMENTO do sujeito ou do objeto: Ex.: morte extingue os efeitos da

nomeação; a tomada pelo mar de um terreno de marinha extingue a enfiteuse.
3) RETIRADA do ato pelo Poder Público (ato concreto):
a) Revogação (abaixo);
b) Invalidação (abaixo);
c) Cassação: retirada do ato em razão do descumprimento de condições inicialmente

impostas;
d) Caducidade: retirada em razão da superveniência de norma jurídica que tornou

inadmissível a situação anterior;
e) Contraposição – atos de competências diversas, mas, com efeitos contrapostos. Ex.

exoneração de um funcionário que aniquila os efeitos do ato de nomeação.
4) RENÚNCIA: extinção dos efeitos porque o beneficiário abre mão. Ex.: renúncia a um cargo
de Secretário.
Todas essas modalidades destinam-se à extinção de atos administrativos eficazes. A

doutrina refere-se também a extinção de atos administrativos ineficazes, ocorrendo esta em duas
modalidades:
1) MERA RETIRADA: Ocorre com o ato administrativo que se encontra produzido, mas que
ainda não surtiu os efeitos desejados. Neste caso, a Administração resolve, por razões de 34
conveniência e oportunidade, ou legalidade, retirá-lo do cenário jurídico.
2) RECUSA: O beneficiário do ato administrativo recusa os efeitos que o ato ainda irá
produzir. Não se confunde com a renúncia porque nesta o ato já produzia efeitos.
11. ANULAÇÃO E REVOGAÇÃO
1) ANULAÇÃO ocorre quando há uma ilegalidade ou ilegitimidade (ofensa à lei ou ao direito

como um todo).
Entende-se que a Administração deve anular os seus atos que contenham vícios insanáveis,
mas pode anular, ou convalidar, os com vícios sanáveis, desde que tal convalidação não acarrete
lesão ao interesse público, nem prejuízo a terceiros. No primeiro caso, a anulação é ato vinculado.
No segundo, ela é discricionária.
Tanto os atos vinculados quanto os discricionários podem ser anulados. O que não existe é
anulação por razões de mérito administrativo.
ATENÇÃO: Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, em caso de anulação, efeitos ex tunc
são a regra geral, mas, se o ato é ampliativo de direitos, deve-se aplicar os efeitos ex nunc. O ato
nulo (com vício insanável) não gera direitos adquiridos, entretanto, devem ser resguardados os efeitos
já produzidos em relação aos terceiros de boa-fé.
Pode ser feita pela própria administração, no uso da autotutela, ou pelo Judiciário.
Há duas súmulas do STF que tratam do assunto:
Súmula 346. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios
atos.
Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de
vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los,
por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
É prevalecente o entendimento de que, quando a anulação afetar interesses ou direitos de

terceiros, deve ser precedida de contraditório. O art. 64 da Lei n.º 9.784/99 corrobora esse
entendimento.
O prazo para a anulação é de 05 anos, quando os efeitos do ato forem favoráveis ao

administrado, segundo art. 54 da Lei n.º 9.784/99. A referida afirma que se trata de prazo
decadencial. Desta forma, se a Administração não anular o ato no prazo de 05 anos não poderá
mais fazê-lo.
Nos termos da lei, esse prazo decadencial só existe em caso de boa-fé do administrado.
35
2) REVOGAÇÃO é a retirada do mundo jurídico de um ato válido, mas que se tornou

inoportuno ou inconveniente, segundo critério discricionário da Administração. É também
conhecida como “controle de mérito”.
Tem fundamento no poder discricionário e só se aplica aos atos discricionários. Somente

produz efeitos prospectivos (ex nunc), devendo ser respeitados os direitos adquiridos. Quanto à
competência para revogar, só a detém aquele que o praticou ou tenha poderes para dele
conhecer de ofício ou por via de recurso (lembre-se dos casos de competência hierárquica
imprópria sobre a Administração indireta, principalmente fundação).
Quando a revogação atinge ato ainda ineficaz, a doutrina a apelida de “mera retirada” ou
“recusa”.
Todos os poderes podem revogar os atos administrativos por eles mesmos editados. Os
Poderes Legislativo e Judiciário o farão por meio das funções atípicas. Nenhum Poder pode revogar
atos dos outros, sob pena de violação do princípio da independência recíproca.
Somente a Administração pode revogar o ato administrativo. Nos termos da ADPF 45, o
Judiciário somente poderá verificar a legalidade, ou seja, há uma zona de certeza negativa e zona
de certeza positiva, na qual o Judiciário pode rever o ato, sem ofensa ao juízo de valor do
administrador.
Não há prazo para a revogação do ato administrativo, pois pode ser operada a qualquer
tempo, ao contrário da anulação, que se submete a um limite temporal.
Mas há limites materiais, isto é, há limitações ao conteúdo. Não há previsão na lei de quais
são os limites materiais, mas, a doutrina estabelece uma lista que não é definitiva, mas, é bem aceita:
1. Atos vinculados: não foram editados com base em critérios de conveniência, pelo que
não se pode falar em revogação por falta de conveniência e oportunidade.
2. Atos declarados pela lei como irrevogáveis: se a lei estabelece que o ato não pode ser
revogado assim o será.
3. Atos que produziram direitos adquiridos: está-se protegendo a segurança jurídica.
4. Atos de efeitos exauridos: com o esgotamento dos efeitos o ato não pode ser revogado.
Faltaria interesse em se revogar algo que não mais produz efeitos.
5. Atos de decisão em processo administrativo contencioso: podem ser objeto de

36
recurso, mas não podem ser revogados. O processo pode ser TODO revogado, mas não pode
somente o ato anterior ser revogado, quando já tenha sido praticado o ato seguinte. Isto é, depois de
praticado um ato, não se pode revogar o ato anterior, pois a prática do ato seguinte impede a
revogação do ato anterior.
6. Atos de controle: os atos de fiscalização não podem ser revogados.
LEMBRAR:
 Não existe revogação da revogação;
 Art. 49, “caput”, da Lei 8.666/93 (Licitações): aqui as razões de interesse público devem
ser supervenientes ao ato, sendo necessária a comprovação (Art. 49. A autoridade competente para
a aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público
decorrente de fato superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar tal
conduta, devendo anulá-la por ilegalidade, de ofício ou por provocação de terceiros, mediante
parecer escrito e devidamente fundamentado).
11.1. PLANOS DE EXISTÊNCIA, VALIDADE E EFICÁCIA
Há muita divergência sobre os níveis de ingresso no mundo jurídico dos atos administrativos,
mas o posicionamento majoritário considera que podem ser verificados nos planos da existência,
da validade e da eficácia.
É aquele que preenche todos os requisitos previstos no ordenamento

ATO VÁLIDO
jurídico, ou seja, não tem defeito algum.
O vício contido no ato é tão grave que ele nem sequer existe e não produz
ATO INEXISTENTE
efeitos. Ex.: Ato decorrente de conduta criminosa.
É o ato defeituoso que não admite convalidação, mas produz efeitos até
ATO NULO
ser declarado inválido.
É o ato que tem defeito sanável, ou seja, admite convalidação, que pode
ser feita em defeitos de dois elementos: competência e forma. Se o defeito
for muito grave, não será possível a convalidação, mesmo que na forma e na
competência. A convalidação é faculdade ou dever? Há divergência
ATO ANULÁVEL
doutrinária. Para a doutrina majoritária, trata-se de um dever, porque o
Estado tem que salvar o ato, em razão do princípio da economia da 37
Administração. Mas, quando a convalidação causar mais prejuízo é melhor
não convalidar.
É o ato que tem uma pequena falha de uniformização, mas que não causa
ATO IRREGULAR prejuízo algum. Não depende de revisão, por ser irrelevante. Trata-se de
um defeito leve. Normalmente, estão relacionados à forma.
11.2. CONSEQUÊNCIAS DA INVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. ATOS NULOS,

ANULÁVEIS, INEXISTENTES E IRREGULARES
Há 3 diferentes posições quanto aos atos inválidos no Direito Administrativo brasileiro:
a) HELY LOPES MEIRELLES: o vício acarreta sempre a nulidade do ato. A distinção do

Direito Privado entre atos anuláveis e atos nulos apoia-se em que os primeiros ofendem interesses
privados, disponíveis pelas partes; e os segundos, interesses públicos indisponíveis. Daí a
inaplicabilidade da teoria civilista ao Direito Administrativo, pois a inviabilidade do ato
administrativo ofenderá sempre um interesse público e por isso coincidirá com a nulidade. Ademais,
o princípio da legalidade administrativa opor-se-ia à mantença de atos ilegítimos.
b) SEABRA FAGUNDES: defende uma posição tricotômica: nulos, anuláveis e irregulares.

Aduz que os casos de nulidade e anulabilidade do Código Civil são inadaptáveis ao Direito
Administrativo, concluindo que a gravidade do vício deve ser apurada concretamente em face da
repercussão ou gravidade sobre o interesse público. Indica que os atos se apresentarão como
absolutamente inválidos (nulos), relativamente inválidos (anuláveis) ou apenas irregulares
(defeitos leves, geralmente de forma). Os primeiros fulmináveis com supressão total dos efeitos.
Nos segundos, ressalvam-se os efeitos passados ou alguns deles. Os terceiros, não obstante
viciados, perduram.
c) CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO: são categorizáveis como inválidos: 1. Atos

inexistentes; 2. Atos nulos; 3. Atos anuláveis. Admite também os atos irregulares, mas não como
inválidos, pois estes são padecentes de vícios materiais irrelevantes, reconhecíveis de plano ou
incursos em formalização defeituosa, consistente em transgressão de normas cujo real alcance é
meramente o de impor padronização interna de veiculação dos atos administrativos. Ex.: expedir um
ato através de “aviso”, quando deveria ser por “portaria”.
Segundo HELY LOPES MEIRELLES, ato inexistente é o que apenas tem aparência de
manifestação regular da Administração, mas não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo.
Ex.: “ato” praticado por um usurpador de função pública. Equiparam-se aos atos nulos, sendo,
assim, irrelevante e sem interesse prático a distinção entre nulidade e inexistência, porque ambas 38
conduzem ao mesmo resultado - a invalidade.
Para CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO são inexistentes os atos que assistem no
campo do impossível jurídico, como tal entendida a esfera abrangente dos comportamentos que o
Direito radicalmente inadmite, isto é, dos crimes (ex.: autorização para que alguém explore trabalho
escravo). O ato inexistente corresponde a condutas criminosas ofensivas a direitos fundamentais
da pessoa humana, ligados à sua personalidade ou dignidade e, como tais, resguardados por
princípios gerais de Direito que informam o ordenamento jurídico.
São impossíveis juridicamente e apresentam as seguintes características:
1. São imprescritíveis;
2. Jamais podem ser convalidados ou objeto de conversão;
3. É cabível o direito de resistência, inclusive manu militari;
4. Uma vez proclamado o vício em que incorreram, em nenhuma hipótese são ressalvados
efeitos pretéritos que hajam produzido.
ATENÇÃO: atos nulos e inexistentes NÃO podem ser convalidados, mas os anuláveis sim.
12. CONVERSÃO OU SANATÓRIA
É um ato privativo da Administração Pública, mediante o qual aproveita um ato nulo de

determinada espécie, transformando-o, retroativamente, em ato válido de outra categoria, pela
modificação de seu enquadramento legal. Ex.: concessão de uso feita sem licitação, quando a lei
exige, CONVERTIDA em permissão precária, em que não há tal exigência, imprimindo-se validade
ao uso do bem público já consentido.
O ato nulo é desfeito, mas é substituído, retroativamente, por um ato de outra espécie, cuja
prática, se tivesse ocorrido na época, estaria em plena conformidade com o ordenamento jurídico.
Os efeitos já produzidos pelo ato originário são mantidos, como se tivessem sido produzidos pelo
novo ato. A partir da conversão, o novo ato continua produzindo os efeitos que lhe são próprios.
CONVERSÃO CONVALIDAÇÃO
Transformação de um ato em outro, para Correção feita no ato, que continua a ser o
aproveitar o que for válido. mesmo.
13. CONVALIDAÇÃO 39
A doutrina tradicional filiava-se à teoria monista: só existe uma espécie de ato invalido: o ato
nulo. Assim, ou o ato seria válido ou seria nulo.
A corrente hoje majoritária (teoria dualista) entende que existem atos:
a) Nulos: os atos que não podem ser convalidados, pois possuem defeitos insanáveis:
(a) porque a lei assim declarou; (b) por ser materialmente impossível a convalidação, já que o vício
se repetiria, como nos que incidem sobre objeto, finalidade e motivo.
b) Anuláveis: são os que possuem defeitos sanáveis, porque a lei assim declare e os que
podem ser praticados novamente sem vício (sujeito incompetente, vício de vontade ou defeito de
formalidade).
A distinção civilista entre atos nulos e anuláveis com base na iniciativa de sua declaração não
existe no Direito Administrativo em virtude do poder de autotutela. O critério a ser utilizado é o da
possibilidade de convalidação.
Segundo DI PIETRO, quando o vício for sanável ou convalidável, caracteriza-se hipótese

de nulidade relativa, embora, ao contrário do Direito Civil, essa nulidade deva ser sanada de ofício
pela Administração, que não pode ficar à mercê de pedido do interessado para agir, em face de seu
poder de autotutela.
Convalidar, então, é o ato de corrigir um ato eivado de defeito sanável desde a origem (ex
tunc), de maneira que os efeitos já produzidos passem a ser considerados válidos e este ato
permaneça apto a produzir efeitos regulares.
O fundamento é o interesse público que há por trás dos atos administrativos, que nem
sempre será mais bem atendido com a invalidação do ato. Pode-se tutelar a boa-fé e a segurança
jurídica por meio da convalidação.
Quanto aos vícios de legalidade, são considerados defeitos sanáveis e, portanto, passíveis
de convalidação:
1. Vício relativo à competência quanto à pessoa (não quanto à matéria), desde que não se
trate de competência exclusiva.
2. Vício de forma, desde que a lei não considere a forma elemento essencial à validade do
ato.
40
Na esfera federal, a convalidação foi expressamente tratada no art. 55 da Lei n.º 9.784/99.
Da leitura do dispositivo é possível extrair as seguintes condições cumulativas para que o ato possa
ser convalidado:
1. Defeito sanável;
2. Convalidação não acarretar lesão ao interesse público;
3. Convalidação não acarretar prejuízo a terceiros;
A lei considera que a convalidação é ato discricionário. Mas DI PIETRO E BANDEIRA DE

MELLO consideram que a convalidação, como regra, deve ser considerada vinculada, em nome da
segurança jurídica, boa-fé e economia da Administração.
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO adverte precisamente que o ato de convalidação pode
ser, então, vinculado ou discricionário. Após citar WEIDA ZANCANER, que analisa a hipótese de
o ato ser praticado por sujeito incompetente, afirma que:
“assiste razão à autora, pois tratando-se de ato vinculado praticado por autoridade
incompetente, a autoridade competente não poderá deixar de convalidá-lo, se
estiverem presentes os requisitos para a prática do ato; a convalidação é obrigatória,
para dar validade aos efeitos já produzidos; se os requisitos legais não estiverem
presentes, ela deverá necessariamente anular o ato. Se o ato praticado por

autoridade incompetente é discricionário e, portanto, admite apreciação subjetiva
quanto aos aspectos de mérito, não pode a autoridade competente ser obrigada a
convalidá-lo, porque não é obrigada a aceitar a mesma avaliação subjetiva feita pela
autoridade incompetente; nesse caso, ela poderá convalidar ou não, dependendo de
sua própria apreciação discricionária”.
A convalidação pela própria autoridade que praticou o ato viciado toma o nome de
RATIFICAÇÃO. A convalidação feita por outra autoridade é chamada CONFIRMAÇÃO, e quando
provém de ato de particular, é chamada de SANEAMENTO.
Os vícios em relação ao OBJETO ou CONTEÚDO não são convalidáveis, pois redundam em

atos nulos. Porém, nessas hipóteses, admite-se a CONVERSÃO.
Obs.1: Doutrinariamente aplica-se a seguinte posição – “quando houver estabilidade das relações
jurídicas, boa-fé e confiança, estes princípios se sobrepõem ao da legalidade, convalidando o
ato”.
Obs. 2: Convalidação tácita: quando os efeitos do ato viciado forem favoráveis ao administrado, a
Administração disporá do prazo decadencial de cinco anos para anulá-lo. Findo este prazo sem
manifestação da Administração, convalidado estará o ato e definitivos serão os efeitos dele 41
decorrentes, salvo comprovada má-fé do beneficiário.
Neste caso, a convalidação dá-se por uma omissão, ou seja, tem-se uma convalidação pelo
decurso do prazo: a Administração não realizou o controle de legalidade e não mais poderá fazê-lo,
em função da decadência.

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Direito Administrativo - Atos administrativos

José dos Santos Carvalho Filho – “é a exteriorização da vontade de agentes da Administração

Segundo classificação do direito privado, todos os eventos, naturais ou humanos, a que o

Estes se subdividem em:

Os atos administrativos são espécies do gênero ato jurídico.

Vale, neste ponto, diferenciar ato administrativo de fato administrativo:

Segundo lições de FERNANDA MARINELA, falando-se de ato administrativo, a vontade é

Hely Lopes Meirelles: consubstanciam o exercício material da atividade administrativa, ou atos

Segundo destacam MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO [Direito Administrativo

(b) não há manifestação ou declaração de vontade, com conteúdo jurídico, da

(c) não faz sentido falar em ‘presunção de legitimidade’ de fatos administrativos;

(d) não se pode cogitar revogação ou anulação de fatos administrativos;

(e) não faz sentido falar em fatos administrativos discricionários ou vinculados”.

Também é possível diferenciar atos administrativos de atos da administração:

1. Os atos de direito privado, como doação, permuta, compra e venda, locação;

2. Os atos materiais da Administração, como a construção de uma casa, apreensão de uma

3. Atos de conhecimento, como opinião, juízo ou valor (atestados, certidões, pareceres,

6. Atos normativos da administração; 3

ATOS ADMINISTRATIVOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (todos

Em algumas situações, porém, a Administração age sem revestir a qualidade de poder

2. REQUISITOS DE VALIDADE (OU ELEMENTOS) DO ATO ADMINISTRATIVO

Somente a lei pode estabelecer competências administrativas. Portanto, seja o ato

1. É de exercício obrigatório, ou seja, o sujeito é obrigado a exercitar a competência (ideia

3. NÃO pode também ser transacionada, pelo mesmo motivo acima;

6. NÃO se prorroga, de maneira que a competência não se estende automaticamente a

7. NÃO se delega ou se transfere, via de regra. Mas, mediante justificativa, e atendidos os

Obs. 1: O que se delega é o exercício da competência (e não sua titularidade);

B. DELEGAÇÃO E AVOCAÇÃO DE COMPETÊNCIAS

1. A regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a qual somente não é

4. A delegação deve ser feita por prazo determinado;

6. O ato de delegação é um ato discricionário e é revogável a qualquer tempo pela

7. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial;

Em alguns casos, a lei VEDA A DELEGAÇÃO (art. 13):

1. Atos administrativos normativos;

3. Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

“Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes

Portanto, considerando-se a dicção do dispositivo acima transcrito, prevalece na doutrina que

C. VÍCIO DE COMPETÊNCIA: EXCESSO DE PODER, FUNÇÃO DE FATO E USURPAÇÃO DE

O vício de competência por excesso de poder admite convalidação, salvo se se tratar de

As duas próximas figuras são trazidas pela DI PIETRO.

A alteração da finalidade, expressa na norma legal ou implícita no ordenamento, caracteriza

1. Finalidade geral: é a busca pelo interesse público;

Maria Sylvia Zanella Di Pietro trata especificamente desse tema:

A. VÍCIO DE FINALIDADE: TEORIA DO DESVIO DO PODER OU DESVIO DE FINALIDADE:

A forma é o modo de exteriorização da vontade. A validade do ato administrativo está

Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo [Direito Administrativo Descomplicado], o

2. Diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para a 9

Em regra, os atos administrativos devem ser escritos, a fim de proporcionar o exame de

B1. NATUREZA JURÍDICA DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

B2. INCONSTITUCIONALIDADE DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

O silêncio administrativo, não se consubstanciando efetiva manifestação da Administração,

B3. RESPONSABILIZAÇÃO PELO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

As hipóteses de responsabilização não se restringem à ausência de resposta pelo

B4. EFEITOS FICTÍCIOS DO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

A previsão de efeitos ao silêncio da Administração não consubstancia sanção pela inércia

Os efeitos do silêncio da administração podem ser:

2. Negativos: não dependem de autorização legal expressa. Carrega um caráter

B5. FUNÇÃO JUDICIÁRIA NO COMBATE AO SILÊNCIO ADMINISTRATIVO

Ultrapassado o “intervalo razoável” para obtenção de resposta, mesmo quando produzidos

A depender da natureza do ato questionado perante o Poder Judiciário, tem-se:

1. Vinculado: consoante defende CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, o magistrado

2. Discricionário: apenas seria possível ao magistrado impor prazo para que a

Segundo a Lei n.º 11.417/2006: